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LA CREACIN Y APLICACIN DEL DERECHO EN LA GOBERNANZA:EL CASO DEL OPEN METHOD OF COORDINATION (OMC)

Jos A. Estvez AraujoCatedrtico de Filosofa del DerechoUniversidad de BarcelonaABSTRACTEn este texto se analizan las caractersticas y el funcionamiento del llamado Mtodo Abierto de Coordinacin (OMC en sus siglas en ingls) de la Unin Europea. Se trata de un mecanismo dirigido a lograr una aproximacin en materia de poltica social entre los Estados de la UE utilizando mtodos de soft law. El discurso terico del OMC ensalza la legitimidad del mismo, tanto en su vertiente input (participacin, transparencia, responsabilidad), como en su vertiente output (eficacia). Aqu se mantiene la tesis de que el funcionamiento real del OMC ha puesto de manifiesto que se trata de un mecanismo de escasa eficacia y con serios dficits de legitimidad. Finalmente se hacen algunas consideraciones de carcter prospectivo acerca del futuro de este mecanismo de gobernanza de la UE en el marco de la Estrategia Europa 2020.

PALABRAS CLAVE: Open Method of Coordination, Mtodo Abierto de Coordinacin, OMC, Gobernanza, Legitimidad, Unin Europea, Poltica Social, Europa 2020

EL MTODO ABIERTO DE COORDINACIN: ORGENES Y CARACTERSTICASEl grado de integracin en materia de poltica social en el seno de la UE es menor que en otras materias como la poltica monetaria o el mercado nico (por no decir que es prcticamente inexistente). Sin embargo, hace un par de dcadas se empez a manifestar en el seno de la UE la necesidad de europeizar en alguna medida ese mbito de actuacin. Pero como sealan (TRUBEK y TRUBEK 2005: 345-6) esto no es debido a un aumento de la sensibilidad social de los polticos y funcionarios europeos. La razn de que la poltica social deba dejar de ser una cuestin exclusivamente nacional tiene que ver con la creacin de la moneda nica. Hasta la creacin de un mercado y una divisa nicos la poltica social de un estado no produca demasiadas externalidades que afectasen al resto de estados. Sin embargo, con el euro, la estabilidad presupuestaria de un pas ya no es slo asunto de ese pas, sino de toda la UE o, al menos, de toda la eurozona. Como dicen estos autores:Todos los pases de la eurozona participan en el xito de los esfuerzos de cada uno de los dems en cambiar sus polticas laborales y asistenciales para asegurar la sostenibilidad fiscal frente a los costes crecientes (TRUBEK y TRUBEK 2005: 346).Muchos autores sostienen que sera imposible utilizar mecanismos vinculantes europeos en el mbito de la poltica social. Suelen referirse, a este respecto, a la diversidad de modelos de Welfare en Europa (no obstante, habra que sealar que en otros mbitos ms conflictivos la obligatoriedad s ha sido posible). Segn estos autores, no podra seguirse el llamado Mtodo Comunitario (basado en la promulgacin de normas vinculantes para los estados y la posibilidad de control judicial de su aplicacin) para la integracin en este campo. Tendra que seguirse un mtodo ms flexible y absolutamente soft. Y ah es donde aparece el Mtodo Abierto de Coordinacin (OMC en sus siglas en ingls) cuya primera manifestacin se remonta a la Estrategia Europea de Empleo aprobada en 1997, pero que qued definitivamente institucionalizado en la Cumbre de Lisboa del ao 2000. Del mbito laboral, el OMC se ha extendido a otros campos, como el de la integracin social o las pensiones.

Caractersticas tericas del OMCFases de los procesos OMCLa UE ha instaurado procesos del OMC en diversas reas: empleo, inclusin social, pensiones, salud, cultura En 2005 se estableci el OMC social que integraba los campos de la inclusin social, la salud y las pensiones. Puede verse, en este sentido, el informe social britnico del ao 2012 que sustituye los anteriores Informes sobre proteccin e inclusin social (GOV. UK 2012).Algn autor ha hablado de fragmentacin (DAWSON 2010) para referirse a esta diversidad en el marco OMC. De todas formas, los procesos OMC tienen una serie de caractersticas generales comunes, cuyo enunciado puede ayudarnos a entender cmo funciona esa modalidad de gobernanza:a) Los Estados miembros (a travs del Consejo) definen los objetivos generales a alcanzar, los indicadores y las lneas directrices.b) Los Planes de Accin Nacional (NAPS en sus siglas inglesas) son elaborados por cada uno de los Estados. En ellos se seala el nivel que ha alcanzado en la consecucin de los objetivos de acuerdo con los indicadores. Tambin se incluyen los cambios que se proponen para mejorar los resultados.c) Se realizan procesos de peer review de los planes y elaboracin de informes y recomendaciones por parte de la Comisin.d) Reelaboracin peridica: de los NAPS (cada ao o cada dos aos segn el proceso de que se trate) y, en intervalos mayores, de los objetivos e indicadores a nivel europeo en funcin de la experiencia obtenida por su puesta en prctica.

Planteamientos tericos sobre la eficacia del OMCAlgn autor ha sugerido que el OMC trata de optar por la va procedimental pues la sustantiva no ha sido posible (DAWSON 2010): es como decir ya que no nos podemos poner de acuerdo en las cuestiones sociales, pongmonos al menos de acuerdo en los procedimientos para llegar a acuerdos en estas materias. No voy a entrar aqu en la cuestin de si el OMC es una estrategia de procedimentalizacin o no. Lo que s resulta claro es que se trata de una forma de abordar problemas que pertenece al nuevo paradigma de la gobernanza, a las nuevas maneras de regular que se vienen experimentando en estos ltimos tiempos. El planteamiento del OMC tiene muchas similitudes con las formulaciones norteamericanas del llamado experimentalismo democrtico basadas en la filosofa pragmatista. La idea es que la autoridad superior (en este caso la UE) no establece normas obligatorias para todos, sino que slo seala objetivos a alcanzar y deja que cada uno experimente acerca de cmo lograrlos de la mejor manera posible. En ese proceso se deben proporcionar mecanismos (como los peer review) para que unos miembros aprendan de otros y se intercambien buenas prcticas. La tarea de la autoridad superior es, as, fundamentalmente de monitorizacin y apoyo. Ni es obligatorio participar en los procesos OMC, ni hay sanciones formales en el caso de cumplimiento insuficiente de los objetivos. El impulso para participar en este tipo de procesos debera ser no la amenaza de sancin, sino la promesa de aprender de los otros estados, que han tenido que afrontar dificultades similares en reas como el empleo o la inclusin social.Los autores que han defendido, desde el punto de vista terico, la eficacia del OMC consideran que, entre otros, hay dos mecanismos que garantizan su efectividad: el peligro de ser sealados con el dedo (shaming) y la difusin de una cultura comn entre los gestores de los diferentes estados. Ser sealado con el dedo significa aqu recibir un informe desfavorable en los procesos de peer review, tener un lugar bajo en los rankings, o ser objeto de una Recomendacin por parte de la Comisin. Estas formas de presin pueden verse, adems, reforzadas, si son utilizadas como instrumentos en el debate poltico por la oposicin o por los grupos sociales. Sin embargo, la eficacia de los mecanismos informales puede ser baja si los OMC no son objeto de atencin por parte de los medios de comunicacin. E incluso pueden resultar contraproducentes si la UE goza de poca legitimidad entre la opinin pblica, pudiendo en este caso el gobierno sealado volverla contra los planteamientos europeos. (ZEITLIN 2005: 17-18)Los planteamientos tericos de raz institucionalista y constructivista tambin dejan notar su influencia aqu. Llevan a considerar que los efectos ms importantes de los procesos OMC se producirn a largo plazo. El objetivo es crear una especie de cultura comn entre los dirigentes, y sobre todo, funcionarios de todos los estados en las materias a las que los procesos OMC se refieren (fundamentalmente problemas sociales). Se considera que el aprendizaje mutuo, la creacin de un discurso compartido y la generacin de normas sociales entre quienes gestionan estos temas contribuirn a aproximar las posiciones en materia de poltica social y harn posible que la integracin europea se extienda tambin a ese mbito.La difusin de esa cultura comn sera el resultado de los intercambios que se realizan en distintos escenarios entre gestores de diversos pases y del discurso homogneo que exige la elaboracin de los NAPS. Estos intercambios daran lugar a la difusin de los planteamientos, indicadores, terminologa, etc. de los OMC entre los altos funcionarios y los expertos de los diferentes pases creando paradigmas burocrticos transnacionalmente compartidos. Este proceso de socializacin incluye: efectos cognitivos (cambios en los presupuestos causa-efecto de los actores, tales como los efectos heursticos y reflexivos producidas por el aprendizaje mutuo), efectos normativos (cambios en los valores de los actores), efectos discursivos (cambios en los trminos o categoras utilizadas para discutir cuestiones particulares) (BARCEVIIUS, WEISHAUPT Y ZEITLIN 2014: 24).Tambin la idea del aprendizaje mutuo como mecanismo de direccin de polticas pblicas est asociada estrechamente al paradigma de la gobernanza. Parte de la tesis de que los actores pueden modificar sustantivamente sus posiciones en sus interacciones con otros aunque tengan intereses a primera vista contrapuestos. En esto se contrapone a las teoras de la negociacin que consideran que los intereses estn dados y fijados y que la conducta de los actores slo obedece a planteamientos estratgicos en orden a maximizar sus intereses. En este punto, el OMC europeo parece haber recibido influencias directas del experimentalismo democrtico norteamericano, especialmente a travs de los trabajos de Sabel (KRGER 2007: 3). El propio Sabel ha escrito, junto con Zeitlin, un artculo en el que se considera enfticamente al OMC como manifestacin de una nueva forma de gobernanza experimentalista emergente en Europa (SABEL Y ZEITLIN 2008).Las expectativas que gener el OMC se basaban tambin en el caso de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC). Originariamente no exista voluntad de integracin en materia de asuntos exteriores en la Comunidad Econmica Europea. Pero en 1970 se puso en marcha un Programa de Cooperacin Poltica (EPC). El plan consista en crear redes de intercambio de informacin y opiniones entre quienes se ocupaban de la Poltica Exterior en los diversos Pases. Su objetivo era generar una especie de reflejo condicionado entre los gestores de asuntos exteriores de los pases miembros de la CEE para que consultaran con sus colegas antes de adoptar una posicin nacional en materia de poltica exterior (IDEMA y KELEMEN 2006: 118). En este caso, parece que la estrategia constructivista funcion relativamente bien, como pone de manifiesto la asistencia de la actual PESC. Aunque la Poltica Exterior Europea no sea un modelo de unidad por lo menos tiene instrumentos, como Mister PESC o las acciones conjuntas que hacen posible a la UE actuar de una forma coordinada en el exterior. Como veremos ms adelante, sin embargo, estos mecanismos soft no han funcionado demasiado bien en el caso del OMC.

FUNCIONAMIENTO REAL DEL OMC A la hora de evaluar la eficacia y la legitimidad de los procesos de gobernanza basado en mecanismos de soft law como el OMC habra que tener en cuenta, en primer lugar, el entorno institucional y poltico constituido por las otras instituciones y reas de actuacin de la UE. Hay que tener en cuenta que estos procedimientos de convergencia e integracin suaves estn rodeados de mecanismos fuertes que condicionan sus mrgenes de actuacin. Podemos pensar en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento o en las lneas directrices de poltica econmica, o, sin ir ms lejos, en las exigencias hechas por la llamada Troika, a los pases perifricos de la zona euro. Son otros tantos elementos de gran dureza que delimitan lo que se puede hacer en el mbito de la poltica social pues tienen un efecto inmediato, entre otros, en el montante de las partidas presupuestarias estatales dedicadas a gastos sociales. No deja de ser sintomtico, por otro lado, que las cuestiones relativas a conseguir los objetivos econmicos ortodoxos (control de la inflacin, del gasto pblico, de la deuda, etc.) se regulen por medio del hard law y que se reserve la experimentacin con el soft law al mbito de las polticas sociales. Esa diferencia es indicativa de la desigual importancia que tienen unos y otras en el proceso de integracin europeo.

La participacin en el OMCA) ONGS y grupos de afectadosLa legitimidad de los procesos de toma de decisiones se basa, ente otras cosas, en las posibilidades de participacin en los mismos que se ofrezcan a los potenciales afectados. La participacin debe hacer posible que las diversas opiniones, intereses y puntos de vista puedan expresarse y ser tenidas en cuenta en la adopcin de la decisin final. Y hoy en da parece ya claramente demostrado que los mecanismos representativos por s solos no son suficientes para garantizar esa posibilidad. Es necesario que los grupos sociales y las personas afectadas puedan acceder directamente a los procesos decisorios.Hay tres trabajos que analizan la legitimidad de los procesos OMC en la Unin Europea durante la primera dcada del siglo XXI (DAWSON 2010; KRGER 2007 Y ZEITLIN 2005). Estos trabajos tienen diferentes acentos y en algn caso hacen valoraciones matizadamente distintas. Pero a partir de su lectura parece poder concluirse que los procesos OMC estn aquejados de una notable falta de legitimidad. Y esta carencia es debida, entre otras cosas a la insuficiencia de los mecanismos de participacin en los mismos y al excesivo peso que tienen la burocracia y la tecnocracia en sus procesos de toma de decisiones.Por lo que se refiere a las posibilidades de participacin de los grupos sociales en los procesos OMC, son los trabajos de KRGER (2007) y ZEITLIN (2005) los que ms luz arrojan sobre el asunto. El estudio de ZEITLIN es el captulo final de un libro colectivo titulado El mtodo abierto de coordinacin en accin. En l se extraen las conclusiones obtenidas a partir de los anlisis empricos contenidos en el volumen sobre el funcionamiento de los procesos OMC: la Estrategia Europea de Empleo (EES en sus siglas en inglesas) y la Estrategia de Inclusin Social. El artculo de KRGER tiene el significativo subttulo de Dficits de legitimidad de la gobernanza burocrtica de la poltica social. En l, su autora analiza detalladamente la calidad democrtica de la Estrategia sobre Inclusin Social a nivel europeo y en Francia y Alemania entre los aos 2001 y 2005.Un aspecto que ambos trabajos tratan es el de las posibilidades de participacin en la elaboracin de los Planes de Accin Nacional (NAP en sus siglas inglesas) por parte de los grupos sociales afectados. Los Planes de Accin Nacional son los instrumentos que traducen los objetivos acordados a nivel europeo en los diferentes procesos OMC a leyes o a otras iniciativas polticas estatales. El trabajo de KRGER slo se ocupa de la Estrategia de Inclusin Social y no de la de empleo como s hace tambin el trabajo de ZEITLIN. Pero como el propio ZEITLIN reconoce que el nivel de participacin de los actores no estatales es mucho ms alto en la Estrategia de Inclusin que en la de empleo (ZEITLIN 2005 13), las conclusiones que extraigamos sobre la calidad democrtica de aqulla sern aplicables, por extensin, a esta ltima.El grupo ms activo de ONGS en el mbito de la inclusin social a nivel europeo son las que integran la Red Europea Anti-pobreza (EAPN en sus siglas inglesas). En su trabajo, ZEITLIN afirma que la EAPN tiene un papel semi-oficial en el proceso de Inclusin Social (ZEITLIN 2005: 10), lo que parece indicar un alto grado de participacin de la red a nivel europeo. No obstante esta afirmacin queda contradicha por el anlisis mucho ms especfico que hace KRGER de la cuestin. De acuerdo con la autora alemana, los rganos europeos ms importantes en el mbito del OMC son el Comit de Proteccin Social (SPC en ingls) y el Subgrupo de Indicadores (KRGER 2006 156). La participacin institucional a nivel europeo en los procesos OMC se realiza fundamentalmente a travs de estos dos organismos que se renen ocho o nueve veces al ao. Pues bien, KRGER afirma que no hay reglas de participacin formal para las ONGS en estos dos rganos (KRGER 2007: 573). La red antipobreza tiene acceso slo informal al ISG y ha participado en la discusin de algunos documentos e informes. Por ello parece un tanto exagerada la atribucin de ZEITLIN de un papel semi-oficial en la UE a esta red de ONGS europeas.De hecho, las organizaciones que trabajan en el campo de la inclusin social tenan mucho inters en participar en la elaboracin de los indicadores de pobreza y exclusin social. Pero fueron desplazadas a esta tarea esencial a favor de los expertos acadmicos. Por otro lado, los propios grupos de excluidos no tienen ningn mecanismo de participacin en la Estrategia de Inclusin a nivel europeo. El balance de las posibilidades que tienen los afectados y las organizaciones sociales de hacer or su voz y plantear sus propuestas en el mbito de las instituciones europeas resulta ser, as, claramente negativo.Por lo que se refiere al mbito nacional y, especialmente, a los procesos de elaboracin de los NAP, el trabajo de ZEITLIN se refiere a un nmero ms amplio de pases, pero el estudio de KRGER analiza mucho ms minuciosamente el funcionamiento real de los mismos en Francia y Alemania.La conclusin de ZEITLIN es que los afiliados nacionales de la red antipobreza EAPN estn moderadamente satisfechos con su participacin en los Planes de Accin Nacional sobre Inclusin Social (ZEITLIN 2005: 11), aunque constata tambin que se ha extendido cierta desilusin entre las ONGS a medida que las rondas del proceso se han ido sucediendo.Sin embargo, a partir de la descripcin que hace KRGER del proceso de elaboracin de los NAP en Francia y Alemania, uno se pregunta en qu se podra basar esa satisfaccin de las ONGS aunque sea moderada. Pues la valoracin que hace KRGER es que las oportunidades de participacin en el proceso de elaboracin de los NAPs en Francia y Alemania han sido ms bien limitadas (KRGER 2007: 570).Por lo que a Francia se refiere, slo en una fase muy avanzada del proceso de elaboracin de los NAPs pudieron stos ser revisados por actores sociales externos a la Administracin. Adems las consultas se hicieron con prisas, muy poco tiempo antes del envo del documento a la UE. Tampoco los representantes electos de los ciudadanos pudieron influir en el proceso pues los NAPs del periodo estudiado (2001-2005) fueron enviados al Parlamento despus de haber sido remitidos a la Comisin, por lo que no haba ya posibilidad de modificacin de los mismos.Las caractersticas de los procesos de elaboracin de los NAPs en Alemania fueron similares a los de Francia. Cuando se consult a las ONGS (no siempre se hizo) fue en una fase muy avanzada del proceso de elaboracin y con unos plazos muy perentorios. Y tampoco el Parlamento pudo conocer el documento antes de que fuera enviado a la Comisin en los aos 2001 y 2003. Slo en el 2005 se remiti el NAP al Bundestag antes de su envo a la UE y el rgano representativo del pueblo alemn dedic a debatirlo en tiempo de 45 minutos.La conclusin que KRGER extrae de estos casos es que el nivel de consulta fue mnimo. Es difcil entender, pues, de dnde pueden nacer las satisfaccin de las ONGS de que habla ZEITLIN, al menos en estos dos pases, que no son estados cualesquiera, sino que constituyen algo as como el ncleo duro y las naciones con ms influencia de la Unin.

B) El poder de los burcratas en los procesos OMCSi en algo coinciden de forma unnime los tres autores que estamos examinando es en el poder de los burcratas en los procesos OMC.KRGER afirma que la representacin burocrtica fue la ms patente de todas (KRGER 2007: 574) en los procesos que ella estudi. ZEITLIN, por su parte, resumiendo la precepcin que se extrae de los captulos del libro que l concluye seala que el OMC es visto como un proceso restringido, opaco y tecnocrtico que involucra a altos funcionarios domsticos y de la UE en una red poltica cerrada (ZEITLIN 2005: 7). DAWSON por su parte afirma que en los procesos OMC tanto la gua para la elaboracin de los Planes Nacionales de Accin como la elaboracin misma de los Planes se delega en redes informales de funcionarios tanto nacionales como de la UE (DAWSON 2010: 406).-As, aunque los objetivos, lneas maestras, indicadores, etc., de los procesos OMC son aprobados por los gobiernos de los estados miembros en el Consejo, en realidad stos son elaborados por comits no electos (el Comit de Empleo, el Comit de Proteccin Social y el Comit de Poltica Econmica) integrados por funcionarios estatales y europeos (ZEITLIN 2005: 7; DAWSON 2010: 406). Las reuniones de estos comits tienen lugar a puerta cerrada y sus decisiones muy raramente son modificadas por el Consejo.A nivel nacional, tambin la redaccin y coordinacin de los Planes de Accin estn dominadas por la burocracia (ZEITLIN 2005: 7; DAWSON 2010: 406); algo que ya se desprenda del anlisis de la participacin de los grupos sociales en la elaboracin de esos planes. Como se seal al inicio de este trabajo, uno de los factores que contribuye a la managerializacin del derecho es lo que DAWSON denomina informalizacin de las leyes. En el caso de la UE, una de las causas de la informalizacin de las leyes (entendiendo por leyes las normas aprobadas por el Consejo y el Parlamento) es la dificultad de llegar a un acuerdo por parte de los estados miembros respecto de una determinada cuestin. La utilizacin de una frmula vaga es entonces un recurso que permite llegar formalmente a un acuerdo aunque sea a costa de vaciarlo de contenido. Se trata de algo parecido a lo que Carl Schmitt denominaba compromisos con frmula dilatoria en el caso de las constituciones: cuando los partidos que forman parte del proceso constituyente no logran ponerse de acuerdo en un precepto constitucional, elaboran una frmula vaga que pueda ser entendida como dando razn a cada una de las posturas en conflicto. Ser, entonces, el legislador o el Tribunal Constitucional quien en su momento dote de contenido el precepto constituyente (aun cuando en realidad, no est legitimado para ello).DAWSON pone como ejemplo de este tipo de clusulas la redaccin del segundo objetivo comn del proceso OMC para la Inclusin y Proteccin Social. Segn la misma se tratara de lograr la activa inclusin de todos tanto reconociendo la participacin en el mercado de trabajo como luchando contra la pobreza y la exclusin social (DAWSON 2010: 405). Esta redaccin constituye un compromiso con frmula dilatoria en el lenguaje de Schmitt ya que en este punto el conflicto en el seno de la UE se da precisamente entre los estados para los que el nico remedio para la pobreza es el trabajo y aquellos que ven el problema de forma ms compleja y multidimensional (DAWSON 2010: 406).Dado que los indicadores, recomendaciones y dems deberan basarse en este objetivo y dado que en la prctica estas guas son elaboradas por comits de funcionarios, resulta que en realidad, quienes definen cul es el objetivo del OMC son esos mismos funcionarios ya que la frmula aprobada por las instancias polticas est vaca de contenido.Otro factor que fomenta la managerializacin del derecho es la despolitizacin de los problemas para presentarlos de forma que parezca legtima su resolucin por funcionarios o comits de expertos. Un procedimiento para despolitizar (la apariencia de) un problema es presentarlo como una cuestin de ajuste fino (DAWSON 2010: 409), cuando en realidad se trata de un tema al que subyacen conflictos de intereses muy profundos. Otro procedimiento es presentar temas que son eminentemente polticos como si se tratase de cuestiones meramente tcnicas que pudieran ser resueltas exclusivamente por expertos en el tema. ZEITLIN seala por su parte que en ocasiones, los estados miembros presentan los Planes de Accin Nacional a la opinin pblica como si fueran informes retrospectivos para la UE, cuando en realidad se trata de documentos que contienen planes de accin para el futuro (ZEITLIN 2005: 7). Esa es tambin una forma de disfrazar el carcter poltico de estos documentos presentndolos como una mera rendicin de cuentas que puede perfectamente ser elaborada por funcionarios.La despolitizacin tiene como objetivo confirmar y expandir el poder de los expertos y los burcratas de forma que cada vez ms cuestiones de carcter poltico pueden caer dentro de su mbito de decisin.

La transparencia del OMCLos autores consultados son unnimes al sealar la opacidad de los procesos de discusin y toma de decisiones en los procesos OMC. Sandra KRGER, en relacin con el proceso relativo a la inclusin social habla de un grado limitado de transparencia para decirlo diplomticamente (KRGER 2005: 576).Las deliberaciones del Comit de Poltica Social (SPC), rgano clave en el proceso OMC de Inclusin Social se realizan a puerta cerrada. No hay acceso pblico a sus actas ni a sus rdenes del da. DAWSON seala que ni siquiera alguien como l, que hizo su tesis sobre el tema, tuvo acceso a la informacin sobre las reuniones del SPC (DAWSON 2010: 410). De otro rgano fundamental en el proceso como es el ISG ni siquiera se conoce pblicamente los nombres de las personas que lo componen. (KRGER 2007: 576).Tampoco a nivel nacional es fcil acceder a ese tipo de informacin. En las pginas WEB de los ministerios responsables del proceso de Inclusin Social en Francia o Alemania no hay informacin sobre los procesos OMC. En Alemania, la informacin sobre las reuniones del rgano consultivo competente, los rdenes del da o las actas tampoco estn disponibles, ni siquiera pidindolas expresamente (KRGER 2007: 576).A esta opacidad de los procesos de toma de decisiones se suma la falta de cobertura meditica de los procesos OMC. En todo un ao dos peridicos tan importantes como Le Monde en Francia y el Sddeutsche Zeitung en Alemania no publicaron ni un solo artculo sobre el OMC Integracin. El propio ZEITLIN reconoce que la cobertura meditica de los procesos OMC es muy baja (ZEITLIN 2005: 8). Todo ello hace que no haya habido debate pblico sobre los procesos OMC, a pesar de la importancia que se les atribuye para hacer posible una integracin social europea en el futuro.El resultado de estos procesos a puerta cerrada dominados por burcratas y tecncratas es que nadie resulta polticamente responsable por las decisiones que se adoptan en el marco del OMC.El Parlamento Europeo no tiene ningn poder de revisin o supervisin sobre las decisiones que se adoptan en el marco del OMC. En un informe del ao 2003 ese rgano se quejaba de estar siendo excluido de los procesos OMC (IDEMA 2006: 119). Eso significa en la prctica la ausencia de responsabilidad de quienes toman las decisiones respecto de los supuestos representantes de los ciudadanos europeos. A nivel nacional, los parlamentos tampoco juegan ningn papel relevante, pues, como hemos visto ms arriba, se les suele informar del contenido de los NAPs despus de haberlos enviado a la Comisin.En realidad, los nicos mecanismos de control sobre lo que se decide y sobre quienes deciden parecen ser los procedimientos de peer review. Es decir que los funcionarios y tecncratas slo son responsables respecto de otros funcionarios y tecncratas que, a la vez, son responsables entre ellos. Eso lleva a que los procesos de supervisin por pares degeneren fcilmente en un amigable compadreo de hoy por ti, maana por m (V. DAWSON 2010: 410). Con ello la responsabilidad se diluye para quedarse prcticamente en nada.Dos autores que estudiaron tambin los procesos OMC llegan a una conclusin que podemos hacer nuestra: el OMC no es un mtodo adecuado para mejorar el nivel de legitimidad de la UE (IDEMA y KELEMEN 2006: 118). Al igual que los otros trabajos citados ms arriba, estos autores consideran que los estudios empricos sobre el funcionamiento real de los procesos OMC ponen de manifiesto graves deficiencias en lo que se refiere a participacin de los afectados, transparencia de los procesos decisorios y responsabilidad de quienes adoptan las decisiones. Ms que ver en el OMC una esperanza de democratizacin de la UE lo ven como una amenaza que agravar el sustancial dficit democrtico de la Unin.IDEMA y KELEME no atribuyen, sin embargo, demasiada importancia a la falta de legitimidad de los actuales procesos OMC porque los consideran experimentales, marginales e inocuos. En eso Sandra KRGER sustenta una opinin radicalmente contrapuesta y ms acertada a nuestro parecer. La autora alemana seala que las cuestiones que se debaten en los procesos OMC son de suma importancia. Entre ellos est el problema crucial de cmo distribuir las responsabilidades entre los individuos y el Estado en materias asistenciales. El hecho de que los efectos de los OMC vayan a ser a largo plazo y vengan a afectar ms a la cultura y socializacin de los funcionarios que a polticas concretos no disminuye segn KRGER las exigencias de legitimidad sino que, por el contrario, las aumenta. (KRGER 2007: 579)

La eficacia del OMCIDEMA y KELEMEN no comparten el entusiasmo por las nuevas formas de gobernanza en general ni por el Mtodo abierto de Coordinacin (OMC) en particular. Creen que la importancia actual y las perspectivas de futuro del OMC han sido exageradas. Una prueba de ello son los exiguos resultados que han obtenido los dos procesos OMC de ms larga duracin (el relativo al empleo y el relativo a la integracin social). Cuestionan tambin las perspectivas de desarrollo y ampliacin futuras del OMC, arrojando dudas sobre la correccin de sus fundamentos tericos.IDEMA y KELEMEN cuestionan la capacidad real de la Comisin para sealar con el dedo y avergonzar a los Estados que no cumplan con los objetivos previstos en los procesos OMC. Esto es as, entre otras razones, porque la Comisin necesita el apoyo de la mayora cualificada del Consejo para aprobar sus informes negativos o sus recomendaciones. En ocasiones la exigencia alcanza la necesidad de un apoyo unnime. Lo que implica el absurdo presupuesto de que el estado incumplidor tendra que votar contra s mismo para que esa sancin informal fuese aprobada.Los autores sealan expresamente que los defensores del OMC tienen el ojo puesto en el xito de los mtodos informales en el campo de la poltica exterior. Sin embargo, consideran que algo que triunf en ese terreno no puede tener xito a largo plazo en el mbito de la poltica social. Las razones son dos (IDEMA y KELEMEN 2006: 114 y 115). Por un lado consideran que los procesos de aprendizaje mutuo penetran slo de manera muy superficial en las estructuras administrativas de los Estados. Mencionan el caso extremo de Holanda donde es una nica persona la que se dedica (a tiempo completo) a elaborar el Plan de Accin Nacional en materia de integracin social. Por otro, sealan, que a diferencia de otros campos, en el terreno de la poltica social los gestores tienen muchas fuentes de informacin y aprendizaje distintos del OMC (seminarios, publicaciones acadmicas, revistas y peridicos, ONGS, etc.) por lo que la socializacin en el seno del OMC puede quedar diluida por la inferencia de esa multiplicidad de fuentes y formas ajenas a l.Asimismo, como seala Sandra KRGER, para que el objetivo del aprendizaje mutuo pudiera alcanzarse, sera necesario transferir competencias de supervisin a la UE (que es, precisamente, lo que se quiere evitar hacer). Adems, la posibilidad de desarrollar una poltica social en la UE ser muy limitada, por no decir inexistente, si sta queda subordinada, como en la Estrategia de Lisboa a los objetivos del crecimiento econmico y la competitividad.Por ltimo, la descripcin que la autora alemana hace de los procesos de peer review en el mbito del OMC integracin parece caricaturesca a primera vista. Sin embargo est basada en un estudio emprico riguroso que comprende entrevistas a los participantes en esos procesos (KRGER 2006: 11-12).En un proceso de peer review se examina la poltica o aspectos de la misma de un estado, el estado anfitrin. Ese parece ser un lmite importante, pues los representantes de los otros estados no tienen ocasin (o tiempo) de exponer las soluciones que ellos dan a los mismos problemas. El proceso se inicia con el envo de un documento informativo a los pases participantes. Por cada pas toma parte un funcionario y un experto. Tambin estn presentes funcionarios de la Comisin Europea.Las discusiones parecen ser de carcter protocolario, con muchas sesiones plenarias dedicadas a escuchar informes oficiales. La informacin que los participantes reciben les resulta, en muchas ocasiones, insuficiente. Segn confiesan algunos, no llegaron a entender el funcionamiento de la poltica que se someta a su consideracin. Por otro lado, la breve duracin del encuentro (media jornada) no basta para realizar un trabajo en profundidad.El resultado de las sesiones de peer review debera plasmarse en informes que circulasen ampliamente. Sin embargo stos o no se realizan, o se hacen oralmente a los compaeros de oficina, o no tienen la ms mnima difusin entre las instancias superiores. Esto pone de manifiesto la ineficacia e incluso inutilidad de los procesos de peer review en el mbito del OMC integracin. Un elemento absolutamente central en las teoras del aprendizaje mutuo se revela como una mera formalidad intrascendente en la prctica.

BALANCE Y PERSPECTIVAS Una operacin de marketing poltico?Ante el panorama que hemos visto, hay quienes atribuyen el nfasis de la Comisin y otros rganos de la UE en las nuevas formas de gobernanza a una operacin de imagen. La Unin Europea tiene mala reputacin como legislador. Su normativa es vista como demasiado rgida, compleja y onerosa (especialmente para las pequeas y medianas empresas). Por eso, ya desde la poca de Delors se hicieron promesas de poner en marcha programas para mejorar la calidad de la regulacin europea. Hablar de participacin de los afectados, de soft law, de flexibilidad, como se hace en el caso del OMC formara parte de la misma estrategia de propaganda. Pero, desde el punto de vista de los autores, iniciativas experimentales como el OMC nunca pasarn de ser eso, un experimento relegado a reas perifricas de la actuacin de la UE. Las nuevas formas de gobernanza segn IDEMA y KELEMEN nunca se extendern a las zonas centrales de actuacin de la UE, donde se mantendrn (e intensificarn) las formas legalistas y judiciales de gobernar (IDEMA y KELEMEN 2006: 117-8)A IDEMA y KELEMEN el OMC les parece, como se pone de manifiesto en el ttulo de uno de sus trabajos, una falsa pista (red herring) sobre lo que realmente est pasando en la UE: la Unin no camina hacia nuevas formas de gobernanza ms flexibles y abiertas. De acuerdo con los autores, lo que ocurre en la UE es que se estn intensificando las formas legalistas y judiciales de gobernar. Todo lo contrario de lo que la exaltacin se experiencias como el OMC parece sugerir.Segn estos autores (IDEMA y KELEMEN 2006: 117), la falta de integracin social en la UE no se debe a las diferencias entre los distintos tipos de estado asistencial existentes en Europa. El problema fundamental es que hay una contraposicin entre quienes quieren una Europa Social fuerte y quienes no desean ni or hablar de eso. P. ej. Alemania sera uno de los pases ms reacios a la integracin en materia social. Este rechazo se manifiesta en la reticencia a la cuantificacin de objetivos o logros a nivel europeo en este mbito. Los dirigentes alemanes no quieren que los procesos OMC se conviertan en mecanismos de comparacin de resultados a nivel europeo. Y alertan acerca del peligro de que a travs de los procesos OMC la Comisin asuma de manera subrepticia competencias en materia de poltica social (KRGER 2006: 4). Es, pues, la oposicin frontal de algunos estados y partidos a una integracin europea en el mbito social lo que ha impedido cualquier tipo de avance en este sentido. Los procesos OMC pretenden desbloquear el proceso pero quiz sean aceptados por los detractores de la Europa social porque los ven como procesos inocuos que carecen de trascendencia alguna.En cualquier caso, que lo que prima en la UE es la preocupacin por la estabilidad presupuestaria y no por la Europa social queda puesto de manifiesto por el hecho de que los mecanismos de integracin en materia de fomento del empleo y polticas sociales que se han puesto en marcha no son obligatorios y han resultado bastante poco eficaces. Sin embargo, cuando pases como Grecia o Irlanda se han visto con problemas para hacer frente a los costes crecientes de la deuda, se han arbitrado rpidamente instrumentos a nivel europeo para intentar solventar el problema. Y estos mecanismos prevn unas polticas de ajuste que carecen en absoluto de la ms mnima sensibilidad social.

El OMC desde la perspectiva de la estrategia Europa 2020En la actualidad nos encontramos en el marco de la Estrategia Europa 2020, que sustituye a la Estrategia de Lisboa del ao 2000. Este nuevo marco estratgico, que entr en vigor en 2010 introduce novedades respecto a los procesos OMC llevados a cabo en la primera dcada del siglo XXI. Una de las lneas maestras de la Estrategia 2020 es la inclusin social y la lucha contra la pobreza. En dicha estrategia se establece el llamado Semestre europeo que es una especie de hoja de ruta que contiene los procedimientos a llevar a cabo en el primer semestre del ao. La culminacin del Semestre la constituyen las recomendaciones especficas que se hacen a los distintos pases en relacin con las diferentes polticas. Lo ms novedoso en relacin con nuestro tema es que aqu se incluye tambin la poltica social: En abril, los Estados miembros presentan sus programas nacionales de reforma (que abarcan las directrices econmicas y de empleo, incluyendo la Directriz 10 sobre la promocin de la inclusin social). Finalmente (a finales de junio / julio), las directrices son aprobadas formalmente por el Consejo. Aunque la mayora de las recomendaciones se centran en las reformas econmicas y de empleo, una proporcin creciente tambin se ocupan de cuestiones de cohesin social, incluyendo la lucha contra la pobreza y la exclusin social (BARCEVIIUS, WEISHAUPT Y ZEITLIN 2014: 187).Otro aspecto muy importante es el papel del SPC (Comit de Poltica Social) en el Semestre europeo sin abandonar su papel en el OMC. El SPC juega, pues en dos campos diferentes de manera simultnea y tiene influencia en la elaboracin de las recomendaciones. Por otro lado, por iniciativa del SPC se han intensificado las tareas de monitoreo social, incrementando, entre otras cosas las sesiones de peer review e introduciendo sesiones de peer review temticas. Adems la estrategia Europa 2020 se propone fomentar la participacin de los stakeholders en el OMC Social. Tambin se plantea la necesidad de poner en prctica mecanismos de presin ms intensos sobre los Estados para incrementar la eficacia del OMC.De todas formas, en estos momentos existe una gran incertidumbre acerca de la evolucin del OMC en el marco de la Estrategia Europa 2020. Nuestro grupo de investigacin tiene en marcha un proyecto para evaluar los resultados de los procesos OMC en Espaa, Portugal e Italia entre 2010 y 2015. Esta investigacin pretende solventar las dudas que se plantean acerca del funcionamiento del OMC en tres pases especialmente afectados por la crisis de la Eurozona durante la segunda dcada del siglo XXI.

BIBLIOGRAFA

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