Derecho a la seguridad social - PROVEA · Derecho a la seguridad social D urante el lapso que...

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octubre 2002-septiembre 2003 95

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

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Derecho a la seguridad social

Durante el lapso que abarca este Infor-me, la Asamblea Nacional (AN) avan-zó al aprobar y sancionar la Ley Orgá-

nica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS),que entró en vigencia el 30.12.02, según Ga-ceta Oficial N° 37.600. La Ley fue aprobadasolo con los votos favorables de los legisla-dores del Bloque del Cambio que apoyan algobierno nacional. Esto supone una debili-dad a la hora de implementar un sistema tancomplejo, que debe brindar cobertura a todala población sin excepción. Este fenómenotambién se presentó en el ámbito social. Enopinión del Exdirector del Postgrado de Se-guridad Social de la Universidad Central deVenezuela (UCV), reconocido experto en lamateria: “Esta Ley es el resultado de gran-des esfuerzos, realizados en un ambienteconvulso y conflictivo, lo cual influyó paraque la consulta popular resultara muy tí-mida, parcial y circunscrita a muy pocos sec-tores de opinión y actores de la vida nacio-nal. Su aprobación, sin mayor consenso par-lamentario ni alborozo por parte de la opi-nión pública del país, pasó desapercibida”1.

En opinión de Provea, lo aprobado por laAN se ajusta a los principios establecidos enel artículo 86 de la CRVB. De esta manera elEstado cumple, en el ámbito legislativo, conla obligación de proteger y garantizar el dere-

Toda persona tiene derecho a la seguridadsocial como servicio público no lucrativo,que garantice la salud y asegure la protecciónen contingencias de maternidad, paternidad,enfermedad, invalidez, enfermedadescatastróficas, discapacidad, necesidadesespeciales, riesgos laborales, pérdidade empleo, desempleo, vejez, viudedad,orfandad, vivienda, cargas derivadas de lavida familiar y cualquier otra previsión social.

Artículo 86 de la Constituciónde la República Bolivariana de Venezuela

1. MÉNDEZ CEGARRA, Absalón: Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social. Boletín Informativo oficial de laFundación Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Personal Docente y de Investigación de la UCV. Octubre-Diciembre 2002. Año 1, Nº 5. Pág.7.

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PROVEA Informe Anual

cho a la seguridad social al conjunto de lapoblación mediante el establecimiento de unsistema que respeta la naturaleza de serviciopúblico de carácter no lucrativo. El sector pri-vado, bajo la modalidad complementaria, po-drá ofrecer servicios a aquellos sectores de lapoblación que voluntariamente opten a bene-ficios en materia de pensiones o salud, adi-cionales a los garantizados por el Estado. Másallá de esta valoración positiva, Provea coin-cide con expertos en la materia, en que la Leytiene debilidades -que se analizan más ade-lante- en aspectos de vital importancia rela-cionados con el diseño del Régimen de Tran-sición y con el hecho de que no se contempleuna vacatio legis para su entrada en vigencia,como es usual y conveniente cuando se tratade instrumentos legales destinados a normarcambios estructurales como los planteadosen este caso.

En este sentido cabe destacar que, a la fe-cha de cierre de este Informe, ni la AN ni el Eje-cutivo Nacional han actuado con la celeridaddel caso para desarrollar integralmente el nuevosistema de seguridad social que progresivamentedebe brindar protección y cobertura al conjuntode la población, tal cual lo establece el novedo-so paradigma de la mencionada ley marco. En laAN, las leyes que deben regular los diversosregímenes prestacionales de la seguridad socialno han sido objeto todavía de la primera discu-sión parlamentaria, y el Ejecutivo Nacional noha cumplido con la presentación oportuna2 delplan que debe diseñar la nueva institucionalidaddel sistema de seguridad social3.

La viabilidad fiscal de la recientementeaprobada LOSSS continúa siendo incierta.Por un lado, porque la falta de aprobaciónde las leyes de los diversos subsistemas nopermite tener los elementos de juicio nece-sarios para calcular su costo financiero; ypor otro, porque el deterioro del mercadolaboral y los bajos salarios reales, previsi-bles a mediano plazo, auguran dificultadespara su sostenibilidad; máxime cuando laLey tiene previsto brindar una coberturauniversal y más amplia de prestaciones queel régimen anterior.

Por otro lado, la obligación del Estado desatisfacer y garantizar el derecho a la seguri-dad social no se concretó de maneraigualitaria en todas las prestaciones. El Ins-tituto Venezolano de los Seguros Sociales(IVSS) continuó pagando regularmente laspensiones de vejez que durante el año 2002se mantuvieron homologadas al salario míni-mo urbano. Sin embargo, esta actualizaciónse sigue haciendo con un retraso de seis me-ses, debido a dificultades e imprevisionespresupuestarias. Vale destacar que por pri-mera vez en una década se comenzaron apagar las indemnizaciones diarias y se pre-supuestó el pago de las prestaciones pornupcias y funerarias. Por el contrario, el paroforzoso dejó de pagarse dentro del plazo de60 días que establece la Ley, para hacerse en120, lo que afecta a la población desempleada,que al finalizar el primer semestre de 2003, secalculaba en 18,4%, lo que representa un to-tal de 2.196.986 personas en esa condición4.

2. La LOSSS, en el Artículo 117, incluido en el Título V del Régimen de Transición, establece: “El EjecutivoNacional deberá desarrollar en un plazo no mayor de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación deesta Ley, el plan de implementación de la nueva institucionalidad del Sistema de Seguridad Social, el cualdeberá ser acatado y ejecutado por todas las organizaciones e instituciones que ejercen funciones estableci-das en la presente Ley”.

3. En fecha 21.03.03, el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías, mediante DecretoNº 2.338, designó la Comisión Interministerial, que tiene por objeto el desarrollo del Plan de Implementación dela Nueva Institucionalidad del Sistema de Seguridad Social. Tomado de: www.fejp.gov.ve/.

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Cabe señalar que, por un error de la AN,se derogó la prestación de paro forzoso enla nueva LOSSS, lo que afecta a los benefi-ciarios de esta prestación en caso de la pér-dida, voluntaria o no, del empleo. Ante estavulneración de derechos, Provea presentóun recurso de nulidad porinconstitucionalidad contra la supuestaomisión en la que incurrió el órgano legisla-tivo, con la intención de que la Sala Consti-tucional del Tribunal Supremo de Justicia(TSJ) subsane esta situación5.

En relación con la cobertura del IVSS estacontinuó siendo limitada. Para el cuarto trimes-tre de 2002, con un total de 2.306.791 personasafiliadas, abarcaba al 49% de la población ocu-pada en el sector formal de la economía. Lacobertura para el conjunto de la poblacióneconómicamente activa (PEA) alcanza solo al20% de la misma. Otra problemática estructuraldel IVSS es la alta morosidad acumulada, queen diciembre de 2002 era de 51% para el sectorprivado y 49% para el sector público, lo querepresenta la mayor morosidad del sector esta-tal de la última década.

La meta de incorporar 30.000 pensionadosque cumplieron con los requisitos para cobrarla pensión de vejez durante el 2002, no fue cum-plida, por lo que se mantiene un aproximadode 145.000 pensionados en esta situación.

Nuevamente, según información tomadade la Memoria y Cuenta 2002 del IVSS, elFondo de Asistencia Médica (FAM) ejecutóun presupuesto deficitario durante el año, loque se reflejó en las continuas protestas de

los usuarios por el deterioro de los serviciosde salud.

Medidas legislativas adoptadaspor el Estado

En nuestro anterior Informe realizamos unanálisis de la LOSSS aprobada en primera dis-cusión por la AN, la cual fue modificada par-cialmente y aprobada finalmente en segundadiscusión.

En opinión del profesor Absalón MéndezCegarra, corredactor de la LOSSS, la misma“supera la tendencia privatizadora yantisolidaria presente en la LOSSSI de1997”6, por consiguiente puede representar,para las personas históricamente excluidasde protección social, un paso de avance enel camino hacia el logro de dicha protec-ción, aún a riesgo de desmejorar regímenesprevisionales preexistentes, lo que no debe-ría suceder en ningún caso, por cuanto bajosu cubierta se encuentran importantes sec-tores de la población” 7. Al respecto, Proveacoincide con las críticas a la LOSSS realizadaspor Méndez Cegarra en relación con el trata-miento dado en el régimen de transición a losllamados regímenes especiales y al exceso decompetencias discrecionales atribuidas al Eje-cutivo Nacional, específicamente al Presiden-te de la República, establecidos en los artícu-los 24, 74, 87, 118 (1º) y 128. Estas críticastambién son compartidas por José IgnacioArrieta, especialista en seguridad social delCentro Gumilla. Arrieta fue miembro de la Co-misión Presidencial de Seguridad Social pre-

4. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS:www.ine.gov.ve/ine/hogares/resumenmensual/2003/resumenjuni,asp.5 . Ver en Medidas legislativas adoptadas por el Estado el recuadro titulado “La Asamblea derogó por error Seguro

de Paro Forzoso”.6 . La Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSSI) fue aprobada por el Congreso Nacional en

diciembre de 1997, posteriormente fue reformada mediante Ley Habilitante en octubre de 1999. Ver en Capítulo“Anexos”: “Crónica de la reforma de la seguridad social”.

7 . MÉNDEZ CEGARRA, Absalón: Op. Cit. Subrayado nuestro.

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sidida por el ex Vicepresidente de la Repúbli-ca Dr. Isaías Rodríguez; oportunidad en la quesalvó su voto por discrepar con el diseño nosolidario del subsistema de pensiones8. Conrelación a la LOSSS, Arrieta opina: “Si la LeyCaldera era privatista, ésta discurre dentrode parámetros de incoherencia y vacíos le-gales en una ley centralista,presidencialista, con los mismos sabores ydefectos del IVSS, y lo que es peor, sin crearlas instituciones que lo podrían hacer dealgún modo efectivo”9.

En relación con los regímenes especiales,las críticas que compartimos con MéndezCegarra tienen que ver con que se “permitióque a la Ley se llevara un conjunto de nor-mas para regular la transición de los regí-menes de jubilaciones y pensiones que haresultado un esquema confuso y de imposi-ble aplicación; pues, por un lado, se confun-de el régimen de pensión o jubilación conlos fondos de pensiones y jubilaciones; y porotro lado, contradictoriamente se reconocenderechos adquiridos10, pero se ignoran losderechos en formación11, lo cual hace que lapoblación laboral venezolana, especialmen-te, la que presta servicios al sector público,quede dividida en tres grupos: jubilados ypensionados antes de entrada en vigenciade la Ley; activos para el momento de vigen-cia de la Ley; y, nuevos ingresos, es decir

toda persona que ingrese al servicio públi-co después de la entrada en vigencia de laLey”12. Al no haberse aprobado una vacatiolegis, los nuevos empleados de la administra-ción pública, que según la Ley no pueden afi-liarse a los regímenes preexistentes (artículo145), son a todo efecto “unos parias, carentesde protección social, pues, para afiliarse alnuevo Sistema de Seguridad Social (SSS) serequiere que éste exista y esté funcionando”13.A modo de ejemplo, un trabajador que hayaingresado en la administración pública nacio-nal a partir del 01.01.03, al no existir una Leyque regule el Régimen Prestacional de Pen-siones y Otras Asignaciones, no tiene siquie-ra la posibilidad de ampararse en la Ley delSeguro Social (LSS), ya que sus derechosprevisionales son de mayor cuantía que losque garantiza el IVSS a sus asegurados du-rante la transición14.

Adicionalmente, en el Régimen de Transi-ción se obvian dos aspectos importantes queserán fuente de conflictos futuros. Nos refe-rimos a que, por una parte, “en Venezuelalos regímenes de jubilaciones y pensionespreexistentes que cuentan con fondos de ju-bilaciones y pensiones, derivan su funda-mento en la Ley, en Reglamentos o en laConvención Colectiva, instrumento jurídi-co, éste último, reconocido por la Constitu-ción de la República como un derecho labo-

8. Ver PROVEA: Informe Anual, octubre 2000-septiembre 2001. Caracas, 2001. Pág. 72.9 . ARRIETA, José Ignacio: Ley Orgánica de Seguridad Social. Un cascarón costoso. Revista SIC. N° 656, julio

2003. Pág. 245.10. Se entiende por derechos adquiridos en el caso de las pensiones, el derecho que tiene la persona a que el Estado

le pague la pensión correspondiente, si a la fecha de entrada en vigencia de la Ley hubiera cumplido con losrequisitos establecidos para obtenerla; y esto incluye el pago de la misma hasta el último sobreviviente.

11. Se entiende por derechos en formación, aquellos que les corresponden a las personas que todavía no han cumpli-do con los requisitos establecidos para hacerse beneficiario de una pensión o prestación determinada.

12. MÉNDEZ CEGARRA, Absalón: Op. Cit.13. Ídem.14. La LOS a través del IVSS garantiza el pago de una pensión ajustada al salario mínimo, mientras que las jubila-

ciones de los empleados públicos están calculadas con base en el último sueldo devengado, que por lo generales mayor que el mínimo pautado por la ley.

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ral”15, y en consecuencia se puede prever queprincipios constitucionales consagrados enel artículo 89 (entre ellos, la “irrenunciabilidadde los derechos laborales” y la “aplicación dela norma más favorable al trabajador”) seránargumentados por los beneficiarios de regí-menes preexistentes que se vean afectadosdurante el período de transición. Por otra par-te, como bien lo señala el profesor MéndezCegarra: “los fondos de jubilaciones y pen-siones, a diferencia del régimen jubilatoriopropiamente dicho, han sido creados bajola figura de fundaciones o asociaciones, porconsiguiente, personas jurídicas de DerechoPrivado”16, que tienen disposiciones y pro-cedimientos a seguir en caso de disolucióncuando se haya hecho imposible o ilícito suobjeto. En opinión del experto, “ninguna Ley,cualquiera sea su rango, puede irrumpir esterégimen regulatorio de los fondos de jubi-laciones y pensiones, menos aún, si éstosestán cumpliendo con su objeto [...]. Lo con-trario sería el comienzo de una escaladaconfiscatoria, carente de justificación”17.

Ante esta realidad solo queda esperarque la Comisión Técnica de Transición, quetendrá a su cargo la planificación y direccióndel proceso de transición de los regímenesjubilatorios y pensionales preexistentes alnuevo sistema, tenga en cuenta las observa-ciones críticas de los sectores afectados ygarantice los derechos adquiridos y los de-rechos en formación de todos los trabajado-res afectados.

Otra crítica compartida es que la LOSSScoexista con el régimen propio de la FuerzaArmada Nacional, lo que es a todas luces

discriminatorio, pues contraría la “vocaciónuniformista, igualitaria y universalista”18 dela Ley.

A continuación se realiza un descripciónde la LOSSS con el objeto de contribuir con elanálisis desde una perspectiva de derechoshumanos. La LOSSS consta de 149 artículos,distribuidos en seis títulos: DisposicionesGenerales; Estructura Organizativa y Funcio-nal del Sistema de Seguridad Social; Regíme-nes Prestacionales; Financiamiento del Siste-ma de Seguridad Social; Régimen de Transi-ción y Disposiciones Transitorias, Derogato-rias y Finales.Título I: Disposiciones Generales

En este Título se afirma el carácter de ser-vicio público de carácter no lucrativo del sis-tema de seguridad social (artículo 1). Se defi-ne la seguridad social como un derecho hu-mano fundamental e irrenunciable de todoslos venezolanos y extranjeros residenciadoslegalmente en el territorio de la República, in-dependientemente de su capacidad contribu-tiva, condición social, actividad laboral, me-dio de desenvolvimiento, salarios, ingresos orenta, conforme al principio de progresividad(artículo 4).

La participación de los afiliados, trabaja-dores, empleadores, pensionados, jubiladosy organizaciones de la sociedad civil en el sis-tema de seguridad se garantiza para una am-plia gama de competencias, a saber: la formu-lación de la gestión, de las políticas, planes yprogramas, así como en el seguimiento, eva-luación y control de las mismas (artículo 14).Asimismo, la Ley ordena al Defensor del Pue-

15. MÉNDEZ CEGARRA, Absalón: Op. Cit.16. Ídem.17. Ídem.18. Ídem.

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blo crear en su ámbito la Defensoría de la Se-guridad Social (artículo 15).

Las prestaciones que garantizará el Siste-ma de Seguridad Social se encuentran defini-das en el artículo 18, dejando claramente defi-nido que “serán desarrolladas de maneraprogresiva hasta alcanzar la cobertura to-tal y la consolidación del Sistema de Seguri-dad Social”.

Las cotizaciones obligatorias que realiza-rán empleadores, trabajadores y otros afilia-dos, solo podrán ser administradas con finessociales y bajo la rectoría y gestión de losórganos y entes del Estado (artículo 10).

La afiliación será obligatoria, para lo cualse creará un Sistema de Información de la Se-guridad Social, y los empleadores deberánafiliar a sus trabajadores dentro de los tres (3)primeros días hábiles siguientes al inicio de larelación laboral (artículo 16).

Desde la perspectiva de la doctrina de losderechos humanos, consideramos que la incor-poración del principio de progresividad de laLOSSS es positiva, ya que con ello se permiteque el Sistema pueda, a futuro, y en la medida enque sea sostenible financieramente, cumplir conlas prestaciones e incluso con la cobertura de lapoblación objeto de protección. Es indudableque la presente Ley supera ampliamente las obli-gaciones mínimas establecidas en el ConvenioN° 102 relativo a la Norma Mínima de la Seguri-dad Social de la Organización Internacional delTrabajo (OIT), lo que representa un avance le-gal significativo que revierte la tendenciaprivatizadora que impulsó la reforma de la segu-ridad social en el continente y que también sepretendió imponer en Venezuela.

Desde una óptica coincidente, el profesorFernando Key Domínguez, miembro de la Co-

misión de Seguridad Social de la Universidadde Carabobo, opina que: “El sistema asumela protección de todos los ciudadanos antegran cantidad de contingencias, aplicandocriterios novedosos, ajustados a una concep-ción humanista y en rechazo de lineamientosmercantilistas [...]. La fundamentación delsistema es muy simple, todos contribuimossegún nuestra capacidad y todos recibimosla protección requerida según nuestras ne-cesidades, los jóvenes contribuyen para lasupervivencia de los viejos, los sanos apor-tan para el tratamiento de los enfermos, quie-nes cuentan con un empleo prestan su contri-bución a quienes se encuentran desempleados,es decir, quien no sufre la contingencia ayu-da a quien sí la padece [...]. Es la seguridadsocial basada en la solidaridad humana,como debe ser ...”19.Título II: Estructura Organizativay Funcional

El Título II define la Estructura Organizativay Funcional del Sistema de Seguridad Social, lacual contempla la existencia de tres sistemasprestacionales: Salud, Previsión Social, y Vivien-da y Hábitat (artículo 19). Cada uno de ellostendrá a su cargo diferentes regímenesprestacionales que se definen con precisión enel Título III de la Ley. Corresponde al EjecutivoNacional definir y establecer el Órgano Rectordel Sistema de Seguridad Social (artículo 24).Por otra parte, la Estructura Organizativa y Fun-cional se complementa con la creación de laSuperintendencia de Seguridad Social, que tie-ne como finalidad “fiscalizar, supervisar y con-trolar los recursos financieros” (artículo 28)de los distintos regímenes prestacionales; dela Tesorería de Seguridad Social, cuya finali-

19. KEY DOMÍNGUEZ, Fernando: La seguridad social venezolana. Hacia una nueva institucionalidad, Valencia,febrero 2003. Mimeo.

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dad es “la recaudación, distribución e in-versión de los recursos financieros del Siste-ma de Seguridad Social” (artículo 37); y, fi-nalmente, del Banco Nacional de Vivienda yHábitat que se encargará de administrar, dis-tribuir e invertir los recursos que se destinenal Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat(artículo 51).

Cabe destacar que dos de las principalesproposiciones del Equipo Técnico-Asesor dela Comisión para la reforma del Proyecto deLey aprobado en primera discusión, fueronincorporadas en el texto definitivo de la Ley:se eliminó la propuesta de crear un Ministeriode Seguridad Social como órgano rector y secreó el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat,como único administrador de los recursos delsector desvinculándolo operativamente de laTesorería.Título III: Regímenes Prestacionales

A diferencia de la Ley aprobada en primeradiscusión, la versión definitiva contempla, envez de cinco, seis regímenes prestacionales, asaber: 1) Régimen Prestacional de Salud; 2)Régimen Prestacional de Servicios Sociales alAdulto Mayor y otras Categorías de Perso-nas; 3) Régimen Prestacional de Pensiones yOtras Asignaciones Económicas; 4) RégimenPrestacional de Empleo; 5) RégimenPrestacional de Seguridad y Salud en el Tra-bajo y 6) Régimen Prestacional de Vivienda yHábitat20.- El Régimen Prestacional de Salud será ga-rantizado y gestionado por el Sistema PúblicoNacional de Salud (artículo 52), al igual que elRégimen Prestacional de Seguridad y Saluden el Trabajo. Cabe relevar positivamente queel Sistema Público Nacional de Salud está enla obligación de garantizar “la protección de

la salud para todas las personas, sin discri-minación alguna” (artículo 53), lo que impli-ca que aunque la persona no esté afiliada alSistema de Información de la Seguridad So-cial, igualmente será beneficiaria de la cober-tura del mismo.- El Régimen Prestacional de Servicios So-ciales al Adulto Mayor y Otras Categorías dePersonas será gestionado por el Instituto Na-cional de Geriatría y Gerontología (Inager) ytiene por objeto garantizar a este espectropoblacional “una atención integral, a fin demejorar y mantener su calidad de vida y bien-estar social” (artículo 58). Este novedoso ré-gimen es un acierto, pues focalizará la aten-ción en la población de mayor edad sin capa-cidad contributiva, para lo cual contará conrecursos fiscales provistos por mecanismosimpositivos creados para ese fin (artículo 61).Del articulado que define este régimenprestacional no queda claro cuáles “otras ca-tegorías de personas” se incluirán en el mis-mo, lo que es una omisión grave del legisla-dor. Adicionalmente, aunque en la Ley queregule este régimen prestacional se incluyanlas prestaciones a que tendrán derecho “otrascategorías de personas”, por ejemplo las amasde casa, los discapacitados o los indígenas,no luce apropiado que sea el Inager el orga-nismo que lo gestione y administre.- El Régimen Prestacional de Pensiones yotras Asignaciones Económicas comprendecinco tipos de prestaciones, dentro de las cua-les destacan la pensión de vejez o jubilación.Este régimen, definido en el artículo 65 “seráde financiamiento solidario y de cotizacionesobligatorias, para las personas con o sin re-lación laboral de dependencia, compuesto poruna pensión de beneficios definidos, de ase-

20. Las prestaciones, programas y servicios a brindar por el Sistema de Seguridad Social están descriptos en elCapítulo “Anexos” de este Informe.

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guramiento colectivo bajo el régimen finan-ciero de prima media general y sobre una basecontributiva de uno (1) a diez (10) salariosmínimos urbanos”. A su vez, este fondo depensiones será administrado por el Estado através de la Tesorería de la Seguridad Social.La Ley asegura que toda persona afiliada alsistema de Seguridad Social podrá afiliarse vo-luntariamente a planes complementarios devejez, sean estos privados, públicos o mixtos.

Al respecto, el profesor Key Domínguezprecisa que: “Aquí es oportuno dejar claroque la nueva institucionalidad de la seguri-dad social no niega la participación del sec-tor privado, sino simplemente la ubica en elsitio justo: la adscripción del trabajador asus planes es voluntaria y de ninguna maneraobligatoria, como ha sido impuesta en otrospaíses. Esto excluye la posibilidad de un exa-gerado control de la economía por las gran-des administradoras de fondos de pensiones ya la vez las obliga a ofrecer buenas alternati-vas a sus potenciales clientes”21.

Preocupa, no obstante, que el legisladorhaya eliminado la referencia del salario mínimourbano como base para la pensión mínima delas personas contribuyentes, tal cual está es-tablecido constitucionalmente. Sin embargo,hay que destacar que establece que las pen-siones mantendrán su poder adquisitivo cons-tante, lo que supone una protección contra lainflación (artículo 68). Esta protección legal escoherente con los principios constitucionalesestablecidos en el artículo 89 “... Ninguna leypodrá establecer disposiciones que afectenla intangibilidad y progresividad de los de-rechos y beneficios laborales.” Sin embargo,es necesario que la Ley que regule elsubsistema, clarifique y especifique el meca-

nismo que permitirá mantener estable el poderadquisitivo de las pensiones.

Valoramos positivamente que el legisladorhaya establecido la diferencia entre las pres-taciones correspondientes a las personas sincapacidad contributiva (asistencia social), deaquellas que corresponden y se derivan delderecho a la seguridad social, que en esenciaes de carácter contributivo y tripartito (Esta-do, empleadores y trabajadores). Tal como seformuló en el proyecto de Ley aprobado enprimera discusión, este aspecto generabainequidad con las personas contribuyentesal sistema.

También, en comparación con lo aproba-do en primera discusión, el legislador mantu-vo la prohibición según la cual ninguna per-sona puede disfrutar de más de una jubila-ción, salvo los casos expresamente determi-nados por la Ley (artículo 70).

Una novedad, que representa un avancerespecto al proyecto aprobado en primera dis-cusión y de la Ley del Seguro Social, es que ellegislador incorporó la potestad de que la leyque regule este régimen prestacional pueda“establecer los cambios progresivos en losrequisitos de edad y número de cotizacionesnecesarias para acceder al beneficio de pen-sión de vejez” (artículo 69), lo que permitirá enel futuro atender los cambios que se produz-can en la estructura demográfica del país y enel mercado laboral.- El Régimen Prestacional de Empleo tienepor objeto garantizar la atención integral a lafuerza de trabajo ante distintas contingenciasy a través de distintas prestaciones. La in-demnización por pérdida involuntaria del em-pleo está establecida en el artículo 83 de laLOSSS, mediante el financiamiento del

21. KEY DOMÍNGUEZ: Op. Cit.

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empleador y trabajador, a través del régimenfinanciero de reparto simple.- El Régimen Prestacional de Seguridad ySalud en el Trabajo establece que las pen-siones e indemnizaciones por accidentes yenfermedades de origen ocupacional seránfinanciadas con cotizaciones del empleador(artículo 96 y 98) y lo referente a programasde recreación, descanso y turismo social,con financiamiento fiscal.- El Régimen Prestacional de Vivienda yHábitat tiene por objeto, según el artículo 100,“la satisfacción progresiva del derecho hu-mano a la vivienda, que privilegie el accesoy seguridad de la tenencia de la tierra, asícomo la adquisición, construcción, libera-ción, sustitución, restitución, reparación yremodelación de la vivienda [...] que permi-ta la propiedad de una vivienda para lasfamilias de escasos recursos, en correspon-dencia con la cultura de las comunidades”.

La Ley prohíbe expresamente el finan-ciamiento de la vivienda bajo la modalidad deintereses dobles indexados con los recursosrelacionados con este instrumento legal y conla ley que regule el Régimen Prestacional deVivienda y Hábitat (artículo 104).Título IV: Financiamiento del Sistemade Seguridad Social

Este Título se ocupa del financiamiento,constituido por ocho tipos diferentes de fuen-tes de recursos, a saber: cotizaciones de losafiliados (trabajadores, empleadores y otrosafiliados); aportes fiscales; remanentes netosde capital destinados a la salud y a la seguri-dad social; recaudaciones de créditos origi-nados por el atraso en el pago de las cotiza-ciones; recaudaciones por sanciones, multas

y otras de naturaleza análoga; intereses, ren-tas, derechos y cualquier otro producto pro-veniente de su patrimonio e inversiones; con-tribuciones indirectas; y cualquier otro ingre-so. Es importante destacar que, en el artículo108, se contempla el carácter de patrimoniopúblico de los recursos del Sistema de Segu-ridad Social, prohibiéndose explícitamente latransferencia entre los diferentes fondos yespecificándose de la misma manera “que losrecursos financieros del Sistema de Seguri-dad Social no forman parte de la masa indi-visa del Tesoro Nacional”22.

El artículo 111 establece la obligatoriedadde toda persona, de acuerdo con sus ingre-sos, a cotizar para el financiamiento del siste-ma; y en el artículo 113 se reafirma la obligato-riedad de los empleadores de enterar a la Te-sorería de la Seguridad Social los porcentajescorrespondientes a los distintos regímenesprestacionales. Por otra parte, como una ma-nera de lograr un mejor cumplimiento de lasobligaciones legales de los empleadores, enel artículo 115 se precisa que para realizar cual-quier gestión de venta, sesión, arrendamien-to, etc., los registradores y notarios públicosexigirán el certificado de solvencia con el Sis-tema de Seguridad Social; lo que también seexigirá a la hora de participar de cualquier lici-tación u operación con el sector público.Título V: Régimen de Transición

El artículo 117 establece la obligación delEjecutivo Nacional de desarrollar en un plazono mayor de seis (6) meses a partir de la apro-bación de la Ley, un Plan de Implementaciónde la nueva institucionalidad, como tam-bién la obligación de informar semestralmen-te a la Asamblea Nacional sobre los avan-

22. En el apartado titulado Viabilidad Fiscal de la LOSSS se analiza la presunta violación de este artículo por partedel Ejecutivo Nacional.

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ces y obstáculos para la aplicación del nuevoSistema de Seguridad Social (artículo 118, pa-rágrafo segundo).

El período previsto para la implementacióndel funcionamiento de la institucionalidad enlas leyes del nuevo sistema no podrá excederdel lapso de cinco (5) años. Al respecto, Provealamenta que el legislador no haya precisado pla-zos para que la AN redacte y apruebe las leyesde los diferentes regímenes prestacionales, pues-to que ello atenta contra la necesidad de contarcon un cuerpo normativo completo del sistemade seguridad social, sin el cual es difícil que elEjecutivo Nacional avance en la implementacióndel nuevo sistema.

Por otra parte, regula -durante el lapso quedure la transición- todo lo concerniente a lagarantía de los derechos adquiridos (artículo119), el reconocimiento de cotizaciones y cuan-tía de las pensiones (artículo 121), los dere-chos en formación (artículo 122) y el funciona-miento de los regímenes de pensiones y jubila-ciones preexistentes (artículo 124).

El Régimen de Transición también contem-pla la integración progresiva de las institucio-nes prestadoras de servicios públicos en sa-lud en un lapso no mayor a diez (10) años(artículo 125). El artículo 126 prevé la integra-ción de los diversos regímenes especiales desalud (prestaciones o aseguramientos brin-dados por empleadoras, organización sindi-cal o gremial) para los cuales las personas afi-liadas a esos servicios deberán contribuir asu financiamiento con un porcentaje de susalario, que deberá ser igual o mayor al que sefije para las personas que coticen obligatoria-mente al nuevo Sistema de Seguridad Social;adicionalmente la Ley establece que no po-

drán crearse nuevos regímenes de salud paralos trabajadores del sector público.

El artículo 127 garantiza a todos los traba-jadores del sector público los derechos ad-quiridos relacionados con la adquisición, re-paración o refacción de vivienda hasta la ex-tinción del crédito o beneficio otorgado por elorganismo correspondiente, al tiempo queestablece la cesación de regímenes especia-les de viviendas en el sector público (como elpetrolero, militares o profesores universitarios)y la prohibición de crear nuevos regímenesde vivienda, mejorar o ampliar elfinanciamiento o beneficios otorgados.

La liquidación del Fondo Especial de Ju-bilaciones y Pensiones del sector público pre-vista en el artículo 128, contempla que el mis-mo estará vigente hasta tanto comience a fun-cionar la Tesorería de Seguridad Social y queel Presidente de la República nombre una Jun-ta Liquidadora23.

La sustitución progresiva del IVSS por lanueva institucionalidad del Sistema de Segu-ridad Social prevista en el artículo 129, con-templa el cese de sus funciones en un plazomáximo de cinco años contados a partir de lapromulgación de la Ley.Título VI: Disposiciones Transitorias,Derogatorias y Finales

El artículo 130 establece la vigencia de laLSS mientras dure la transición hacia la nuevainstitucionalidad del Sistema de SeguridadSocial. Asimismo, mantienen su vigencia elDecreto con Rango de Ley que regula elSubsistema de Vivienda y Política Habitacional(artículo 133), y la Ley del Estatuto sobre elRégimen de Jubilaciones y Pensiones de los

23. El Ejecutivo Nacional designó la Junta Liquidadora del Fondo Especial de Jubilaciones y Pensiones (FEJP) delos Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y los Municipios, median-te el Decreto Nº 2.329, de fecha 06.03.03, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.650 de fecha 14.03.03.

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Funcionarios o Empleados de la Administra-ción Pública Nacional, de los Estados y de losMunicipios (artículo 134).

Las disposiciones derogatorias dejan sinefecto la Ley Orgánica del Sistema de Seguri-dad Social Integral (LOSSSI) aprobada en 1997(artículo 135); el Decreto con Rango y Fuerzade Ley que regula el Subsistema de Pensio-nes, de fecha 26.06.02 (artículo 136); el Decre-to con Rango y Fuerza de ley que regula elSubsistema de Salud, de fecha 27.06.02 (artí-culo 137); y el Decreto con Rango y Fuerza deLey que regula el Subsistema de Paro Forzo-so y Capacitación Laboral, de fecha 22.10.99(artículo 138).

Se mantiene la creación de la JurisdicciónEspecial del Sistema de Seguridad Social (ar-tículo 141), la cual reiteradamente hemos con-siderado como inconveniente24. Ratificamosque, por principio, debe evitarse la creaciónde jurisdicciones especiales, más en un temacomo la seguridad social, que universalmentedirime sus controversias en la jurisdicción la-boral, y más aún cuando acaba de entrar envigencia la Ley Orgánica Procesal del Traba-jo, que bien pudiera ser el ámbito donde seventilaran los casos vinculados con las viola-ciones a la LOSSS.

Respecto a los procedimientos adminis-trativos, la Ley establece la creación de pro-cedimientos administrativos breves para ha-cer efectivo el derecho de las personas a laseguridad social (artículo 142). Esto viene asuperar una grave deficiencia de la LSS, queen algunas prestaciones, como el caso delas pensiones, no establece ningún plazopara que los beneficiarios la cobren por pri-mera vez.

Finalmente, la Ley establece un plazo nomayor de seis (6) meses para que la AN refor-me la Ley Orgánica de Prevención, Condicio-nes y Medio Ambiente de Trabajo, a fin deadaptarla a la presente Ley. En este sentido,llama la atención que este mismo plazo no sehaya contemplado para la aprobación de lasleyes que regularán los nuevos regímenesprestacionales.Viabilidad fiscal de la LOSSS

En el anterior Informe señalamos que in-dudablemente “un proyecto que no esté acom-pañado del necesario soporte presupuesta-rio que demuestre su viabilidad fiscal, aten-ta contra el mandato constitucional que exi-ge que la gestión fiscal se ajuste a los princi-pios de equilibrio, sostenibilidad y estabili-zación macroeconómica”25. La viabilidad fis-cal de la LOSSS fue demostrada parcialmentepor los legisladores26. No obstante, tras suaprobación, sectores especializados del ám-bito público mantienen serias dudas sobre laviabilidad fiscal del nuevo sistema de seguri-dad social. En este sentido es convenientealertar que este polémico tema se presta a in-terpretaciones diversas según sean los inte-reses y posiciones que se tenga respecto almodelo de seguridad social aprobado.Absalón Méndez Cegarra asegura que el ar-gumento de la inviabilidad fiscal es “falaz yesconde muchos intereses [...] El proyecto deLOSSS que se presentó en noviembre no creaobligaciones, desde el punto de vista finan-ciero [fiscal], para nadie, ni para el Estado.El Parlamento pidió los costos de la puestaen marcha de la Ley, pero éstos no se puedenelaborar en la forma que se hicieron, porque

24. Ver PROVEA: Informe Anual octubre 2001-septiembre 2002. Caracas, noviembre 2002. Pág. 91.25. Ver PROVEA: Informe Anual Octubre 2001-Septiembre 2002. Caracas, 2002. Pág. 94.26. Ídem. Pág. 94.

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El cuestionado artículo 138 deroga el Decre-to con Rango y Fuerza de Ley que regula elSubsistema de Paro Forzoso y Capacitación La-boral. Este grave error del legislador conculca elderecho humano de los trabajadores a percibirprestaciones dinerarias periódicas en caso de que-dar desempleados, al no establecerse en la LOSSSlos criterios y contribuciones que deben hacertrabajadores y patronos durante el período detransición al nuevo sistema de seguridad social.

Antes que derogarlo, el legislador debió ha-ber ratificado su vigencia durante la transición,como de hecho lo hizo con el Decreto que regulael Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat(artículo 133) y con la Ley del Estatuto sobre elRégimen de Jubilaciones y Pensiones de los Fun-cionarios o empleados de la Administración Pú-blica Nacional, de los Estados y de los Munici-pios (artículo 134).

En este contexto, el Tribunal Superior Sépti-mo de lo Contencioso Tributario de la Circuns-

cripción Judicial del Área Metropolitana de Cara-cas1, falló a favor de un recurso de amparo solicita-do por la empresa SINCOR, quien argumentó quela LOSSS derogó el decreto que regula el subsistemade paro forzoso (artículo 138 de la Ley) y, en con-secuencia, no existe ninguna obligación legal de ha-cer los aportes patronales ni de realizar las reten-ciones a los trabajadores. El fallo del tribunal orde-nó al IVSS abstenerse de cobrar a la empresa lascontribuciones del Seguro de Paro Forzoso por noexistir en la actualidad base legal que regule esteconcepto. Cabe destacar que esta decisión crea unprecedente negativo, con lo cual cualquier empresapudiera accionar en igual sentido para beneficiarsede esta decisión judicial, y por ende, muchos traba-jadores pudieran perder temporalmente el Segurode Paro Forzoso. Con posterioridad, el TribunalSuperior Noveno en lo Contencioso Tributario dela misma circunscripción judicial declaró con lugarotro amparo contra el IVSS, que beneficia a otras65 empresas2.

La Asamblea derogó por error Seguro de Paro Forzoso

se requiere el desarrollo legislativo, y se ne-cesitan las leyes especiales que van a normarcada régimen prestacional para ver, enton-ces, su impacto [...] Además, el país no tieneinformación actuarial consistente y válida,entonces cómo se van a hacer esos estu-dios”27. En este sentido, se espera que la ANpresente los estudios financieros y actuarialesde las respectivas leyes que regularán lossubsistemas de la LOSSS, para que se sepa aciencia cierta el costo del nuevo sistema, y deesta manera el Estado pueda prever y adelan-tar las gestiones, incluidas las que correspon-dan al ámbito de la cooperación internacionalpara que, aun en escenarios de escasez de

recursos, se cumpla con el principio de laintangibilidad y progresividad de los derechossociales, como es el caso del derecho a la se-guridad social.

Teniendo presente la advertencia deMéndez Cegarra, es interesante conocer laperspectiva del Vicepresidente de la Asocia-ción Venezolana de Actuarios (AVA), CarlosBerroterán, a quien le preocupa la incidenciadel alto nivel de informalidad, los altos índi-ces de desempleo y los bajos niveles de sala-rios existentes en Venezuela, y su relación conla futura sostenibilidad del sistema de seguri-dad social. En su opinión: “Si la poblacióneconómicamente activa no tiene los niveles

27. MÉNDEZ CEGARRA, Absalón: Seguridad Social Venezolana entre dos visiones. Mimeo. Pág 8.

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de salarios adecuados no hay Sistema deSeguridad Social posible. Por eso es funda-mental en cualquier estudio técnico de unproyecto de Seguridad Social conocer a fu-turo los niveles salariales de los trabajado-res”28. Berroterán evaluó las estimaciones rea-lizadas por el Ministerio de Planificación yDesarrollo, instancia que presentó a la AN unaproyección de salarios en tres escenarios (des-favorable, intermedio y favorable) para lospróximos 50 años. Tomando sólo los primeros11 años del escenario favorable, llegó a con-clusiones preocupantes: “En una década in-

cluso en el Escenario Favorable, la mayoríade los venezolanos no tendrán para cubrirsus necesidades básicas ni tampoco capaci-dad de ahorro, lo cual es fundamental parael financiamiento de cualquier Sistema deSeguridad Social”29. Berroterán toma las va-riables de las proyecciones de crecimientosalarial y de la tasa de inflación realizadas porel estudio ministerial y las compara con pro-yecciones propias del costo de la canastabásica en el período de los primeros 11 años,y concluye que para esa fecha el 80% de lapoblación solo podrá cubrir un 43% de sus

Dada la vulneración de derechos, Provea accio-nó ante la Sala Constitucional del TSJ en resguardode los derechos adquiridos de los trabajadores enmateria de indemnización por la pérdida involuntariadel empleo. El 28.04.03 se solicitó a la Sala Cons-titucional que, en uso de la atribución establecidaen el ordinal 7 del artículo 336 de la Constitución,declare la inconstitucionalidad de la omisión en queincurrió la AN, al regular de manera incompleta elRégimen Prestacional de Empleo. Adicionalmente,se solicitó que la Sala, en uso de sus potestadesconstitucionalmente atribuidas, le ordene a la ANque en un lapso perentorio modifique la LOSSS, obien dicte un régimen transitorio a fin de garantizarlos derechos de los actuales y futuros trabajadores.

Cabe destacar que el 19.05.03 el Juzgado deSustanciación de la Sala Constitucional del TSJadmitió la acción judicial por inconstitucionalidadpresentada por Provea, notificando de la deci-sión al presidente de la AN, al Fiscal General dela República, al Defensor del Pueblo y a la Pro-curadora General de la República. A la fecha decierre de este Informe, se esperaba que la Salaemitiera el texto para notificar públicamente atodos los interesados en intervenir en el juicio.Provea lamenta que la AN no haya rectificado ypropiciado un debate en su seno, a fin de superaresta situación mediante la presentación de unproyecto de reforma de la LOSSS, que incluyerala reforma del cuestionado artículo 138.

1. Sentencia Nº 503/2003, Expediente Nº 2028, en juicio de amparo constitucional interpuesto por la empresaSincrudos de Oriente C.A. (SINCOR) contra el IVSS.)

2 . Sentencia Nº 123/2003, Expediente Nº 2083 de fecha 23.07.03, en juicio de amparo constitucional interpues-to por la sociedad civil D’Empaire Reyna Bermúdez y Asociados contra el IVSS.

28. BERROTERÁN, Carlos: El futuro de la seguridad social en Venezuela: En una década los venezolanos notendrán salarios para cubrir sus necesidades básicas. Reporte Diario de la Economía, 23.04.03, pág. 3.

29. BERROTERÁN, Carlos: Op. Cit.

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necesidades, y en consecuencia no tendráncapacidad de ahorro para cotizar a la seguri-dad social.

Cabe precisar que la viabilidad fiscal de-pende, independientemente de su costo, dela capacidad de gestión del Estado, que debeprever y proveer los recursos necesarios yademás utilizarlos correcta y adecuadamente.En este sentido, resulta preocupante que elEjecutivo Nacional no haya previsto ningúntipo de recursos en el presupuesto nacionaldel año 2003, para la implementación de laLOSSS; situación que resulta a todas lucescontradictoria con el principio establecido enel artículo 8 de la Ley, que establece que elsistema de seguridad social debe tener unagestión “eficaz, oportuna y en equilibrio fi-nanciero y actuarial”. En efecto, la Oficinade Asesoría Económica y Financiera (OAEF)de la AN advirtió que “Desde el punto de vis-ta de la orientación del gasto, el Ejecutivoseñala que en el Proyecto de Ley del Presu-puesto 2003 tienen prioridad los programassociales, aunque no se incorpora la reformade la seguridad social...”30.

La utilización correcta y adecuada de losfondos de la seguridad social por parte del Eje-cutivo Nacional se encuentra seriamente pues-ta en duda, ante el supuesto reconocimiento porparte del Ministro de Finanzas, Tobías Nóbregade haber utilizado recursos financieros de losfondos de pensiones y jubilaciones para hacerfrente al pago de salarios de la administraciónpública luego de finalizado el paro cívico nacio-nal. Un matutino de circulación nacional publi-có las siguientes declaraciones, atribuidas al Mi-

nistro de Finanzas: “...esta situación [falta derecursos para el pago de salarios] se superóbuscando mecanismos de coordinación conotros organismos públicos como Fogade,Bandes o los fondos de pensiones y jubilacio-nes, de lo contrario no hubiésemos resuelto,no le hubiésemos pagado los salarios a la gen-te para decirlo así”31. De comprobarse estehecho, el Ministro de Finanzas habría violado elartículo 86 de la Constitución, el artículo 108 dela LOSSS, el artículo 75 de la Ley del SeguroSocial y el artículo 6 de la Ley de Homologaciónde las Pensiones del Seguro Social y las Pensio-nes de la Administración Pública al Salario Mí-nimo Nacional; instrumentos todos que son cla-ros en la prohibición de utilizar los recursos fi-nancieros de los fondos de pensiones y jubila-ciones para otros fines que los previstos en laLey. Ante esta situación, Provea solicitó formal-mente al Ministro de Finanzas información so-bre este particular, y de igual manera solicitó a laFiscalía General de la República que iniciara unainvestigación sobre esta presunta irregularidad.A la fecha de cierre de este Informe, el Ministrode Finanzas no ha respondido ni informado aProvea, violando con ello el derecho a peticiónque nos asiste. Por su parte, el Ministerio Públi-co designó a un fiscal para que conociera elcaso y adelantara las investigaciones pertinen-tes32. Provea espera que dichas investigacionesestablezcan las responsabilidades, sanciones yreparaciones a que hubiere lugar.Situación de la seguridad social

Nuevamente, la falta de continuidad en lagestión político administrativa33 afectó a la

30. OFICINA DE ASESORÍA ECONÓMICA Y FINANCIERA DE LA ASAMBLEA NACIONAL: Notas sobre elProyecto de Ley del Presupuesto 2003. Boletín Coyuntura Fiscal. Semana 14 al 18.10.02, N° 29-02. Pág. 6.

31. El Universal, 23.05.03, pág. 1-16. Subrayado nuestro.32. Livia Estela Romero Sánchez, Directora de Salvaguarda (E), Fiscalía General de la República, en comunicación

dirigida a Provea, N° 29657 del 11.07.03.33. Desde 1999 el IVSS ha cambiado seis veces su directiva.

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principal institución de la seguridad socialvenezolana, al producirse la remoción de laJunta Directiva del IVSS, a cuyo frente se en-contraba, desde enero de 2002, el Dr. EdgardGonzález. La causa de la destitución de estadirectiva, al igual que de las anteriores, no fueinformada ni justificada por el Ejecutivo Na-cional. La ausencia de evaluaciones públicase información oficial sobre los problemas queconfronta el IVSSS se convierte en un obstá-culo para ejercer el derecho a la participaciónpor parte de la población asegurada. A partirdel 07.08.03, el Ingeniero Jesús María Viloriaasumió la Presidencia de esta institución, queatraviesa una crisis que afecta el adecuadoservicio y el pago de las prestaciones a lasque los asegurados tienen derecho, mientrasse produce su sustitución por la nuevainstitucionalidad prevista en la LOSSS.

Para evaluar la situación de la seguridadsocial, a continuación analizaremos la Memo-ria y Cuenta del IVSS correspondiente al año2002, así como las respectivas Síntesis Ejecu-tivas de 2002. Cabe destacar que, a diferenciade años anteriores, en esta oportunidad elIVSS no ha publicado las Síntesis Ejecutivasde los dos primeros trimestres de 2003, lo quedebilita la evaluación de la gestión del año encurso, para la que solo se contará con fuentesno oficiales y hemerográficas34.

El presupuesto del año 2002 tuvo un au-mento nominal respecto de 2001, al ubicarseen Bs. 2.542 millardos frente a los Bs. 2.351

millardos del año 200135. En términos reales, elpresupuesto de 2002 es deficitario ya que fuecalculado sobre la base de una inflación anualdel orden de 8,5%, cuando la inflación de eseaño se ubicó, según el Banco Central de Ve-nezuela (BCV) en 12,3%36.

En esta oportunidad, la distribución presu-puestaria de gastos por Fondo es la siguiente:

En materia de afiliación, no hay cambiossubstanciales entre este período y el anterior.Nuevamente el 98% de las empresas afiliadaspertenecen al sector privado y solo 2% al sec-tor público; por otra parte, los trabajadoresafiliados del sector privado representan el62% del total y el personal del sector públicoel 38%. Cabe destacar que, en términos numé-ricos, hubo un incremento en el total de em-presas afiliadas del sector privado que pasa-ron de 246.914 en el 2001 a 269.797 en el cuar-to trimestre de 2002; en el sector público seelevó de 4.882 a 5.070 empresas afiliadas.

34. En esta oportunidad, con la idea de solventar esta situación y ampliar la información oficial, presentamos uncuestionario a la Presidencia del IVSS, solicitando su respuesta por escrito o mediante una entrevista personal.Esta solicitud no fue considerada ni por la directiva saliente ni por la entrante, lo cual afecta la posibilidad deprofundizar el análisis de la realización de este derecho.

35. INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES: Memoria y Cuenta 2002. Caracas, octubre 2002.Pág. 6.

36. Según cálculos propios, para que el aumento fuera real y no nominal, se tendría que haber aplicado un índice deinflación superior al 12,3%. Por ejemplo, si se hubiese aplicado un aumento del 12,5% el monto del presupuesto

ADMINISTRATIVO 7,15% Bs. 181.777.601.000

ASISTENCIA MÉDICA 37,85% Bs. 962.273.527.000

PENSIONES 51,82% Bs.1.317.801.906.800

PARO FORZOSO 2,49% Bs. 63.510.453.000

INDEMINACIONES DIARIAS 0,69% Bs. 17.622.775.000

Distribucióndel Gasto por Fondo

FuenteFuenteFuenteFuenteFuente: Cálculos propios con datos del MINISTERIO DEL TRABAJO. IVSS:Informe de Gestión. Síntesis Ejecutiva. Primer Trimestre 2002. Mimeo.Caracas, Junio 2002.

110○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


Aunque en la Memoria y Cuenta de 2002,el IVSS no hace referencia al motivo de esteaumento en afiliación de empresas y trabaja-dores, en opinión de Provea esto pudiera de-berse a tres iniciativas: a) la implementacióndel Plan Estratégico de Cobranzas a partir delmes de agosto del año 2002; b) la firma delConvenio de Recaudación IVSS-SENIAT; y c)la inauguración del Servicio de Consultas a tra-vés de la página web que permite realizar con-sultas a los asegurados y a las empresas.

El IVSS ha logrado históricamente una co-bertura limitada del total de personas ocupa-das. La data suministrada por la Síntesis Ejecu-tiva, correspondiente al cuarto trimestre de 2002,da cuenta de la existencia de 2.306.791 perso-nas afiliadas, lo que representa apenas al 49%de las personas ocupadas en el sector formalde la economía y solo 20% de la Población Eco-nómicamente Activa (PEA)37.

Continúa la alta morosidad acumulada tan-to por el sector privado como por el público38,que se ubicó para el cuarto trimestre de 2002en el 51% para el sector privado y en 49%para el sector público39, tendencia que impli-

ca un importante cambio sobre el históricoanual de 65% de morosidad para el sector pri-vado y de 35% para el sector público40.

Luego de la realización del paro cíviconacional, para marzo de 2003, el presidentedel IVSS denunció que, de la totalidad de em-presas afiliadas, solo 300 estaban al día con elseguro social41. Esta situación se manteníapara fines de mayo de 2003, cuando EdgarGonzález, presidente del IVSS para esa fecha,informó en una rueda de prensa que las em-presas privadas debían el 55% y el sector pú-blico el 45%42. Este aumento en la morosidaddel sector público resulta preocupante, pues-to que históricamente lo recaudado resultadeficitario, y conductas como estas no con-tribuyen a generar la necesaria confianza enla implementación del nuevo sistema de se-guridad social.

Cabe destacar que, a raíz de la implanta-ción del régimen de control de cambios decre-tado por el Ejecutivo Nacional, por primeravez se aplicó el artículo 115 de la LOSSS queestablece la obligación del patrono oempleador de presentar el certificado de sol-

se hubiese elevado al Bs. 2.645 millardos.37. Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), para septiembre de 2002 la PEA era de 11.573.308

personas, de las cuales 4.669.568 se encuentran ocupadas en el sector formal de la economía y 4.935.393 en elsector informal; al tiempo que otras 1.966.296 se encontraban desempleadas.

38. La morosidad se calcula mediante la diferencia entre la Facturación menos la Recaudación.39. MINISTERIO DEL TRABAJO. IVSS: Informe de Gestión. Síntesis Ejecutiva. Cuarto Trimestre 2002. Mimeo.

Caracas, Diciembre 2002.40. Similar situación fue reportada por Provea en el Informe Anual octubre 2000-septiembre 2001, págs. 76-77.41. Últimas Noticias, 15.04.03, pág. 15.

S e c t o rS e c t o rS e c t o rS e c t o rS e c t o r E n m i l l a r d o s d e B s .E n m i l l a r d o s d e B s .E n m i l l a r d o s d e B s .E n m i l l a r d o s d e B s .E n m i l l a r d o s d e B s . %%%%%

Privado 63.486.741 51

Públ ico 60.756.895 49

T O T A L E ST O T A L E ST O T A L E ST O T A L E ST O T A L E S 124.243.636 1 0 01 0 01 0 01 0 01 0 0

FuenteFuenteFuenteFuenteFuente: MINISTERIO DEL TRABAJO. IVSS: Síntesis Ejecutiva. Cuarto Tri-mestre. Diciembre 2002.

Morosidad acumulada(Cuarto Trimestre 2002)

S e c t o rS e c t o rS e c t o rS e c t o rS e c t o r E m p r e s a sE m p r e s a sE m p r e s a sE m p r e s a sE m p r e s a s %%%%% Traba jadoresTraba jadoresTraba jadoresTraba jadoresTraba jadores %%%%%

Privado 269.797 98 1.428.665 62

Públ ico 5.070 2 878.096 38

T O T A L E ST O T A L E ST O T A L E ST O T A L E ST O T A L E S 2 7 4 . 8 6 72 7 4 . 8 6 72 7 4 . 8 6 72 7 4 . 8 6 72 7 4 . 8 6 7 1 0 01 0 01 0 01 0 01 0 0 2 . 3 0 6 . 7 9 12 . 3 0 6 . 7 9 12 . 3 0 6 . 7 9 12 . 3 0 6 . 7 9 12 . 3 0 6 . 7 9 1 1 0 01 0 01 0 01 0 01 0 0

FuenteFuenteFuenteFuenteFuente: MINISTERIO DEL TRABAJO. IVSS: Síntesis Ejecutiva. Cuarto Tri-mestre. Diciembre 2002.

Empresas y trabajadores afiliados al IVSS(Cuarto Trimestre 2002)

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El IVSS cumplió durante el año 2002 con elpago del 20% de aumento decretado por elEjecutivo Nacional correspondiente a ese año,lo que fijó el monto de las pensiones de vejezen Bs. 190.080 con efecto retroactivo a partirde 01.05.01, el cual se hizo efectivo en octubrede 2002. Hasta el mes de septiembre de 2003,las pensiones no se habían ajustado al salariomínimo vigente decretado en el presente año45.

El monto de las pensiones mensuales ac-tualizadas a diciembre de 2002 son las siguien-tes: a) pensión de vejez: Bs. 190.080; b) pen-sión de invalidez: Bs. 190.080; c) pensión desobreviviente: Bs. 83.635 (promedio); d) pen-sión por incapacidad: Bs. 70.330 (promedio). ElIVSS sigue incumpliendo la Ley de Homologa-ción de las Pensiones y Jubilaciones al conti-nuar sin homologar la pensión de sobrevivien-tes al monto del salario mínimo, tal como loestablece el artículo 9 de la misma; reclamo quedesde el año 2001 viene realizando el Comitéde Pensionados y Jubilados46.

Vale destacar positivamente que, comoviene sucediendo desde el año 2000, el IVSScontinuó durante el 2002 realizando el pagomensual de las pensiones de vejez sin mayo-res demoras.

Con respecto al pago de la deuda quemantiene el Ejecutivo nacional desde 1996

42. Últimas Noticias, 29.05.03, pág. 10.43. Artículo 7 del Decreto N° 2.302, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.625, de fecha 05.02.03.44. MINISTERIO DEL TRABAJO. IVSS. Op. Cit. Pág. 61.45. El 02.05.03 fue publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.681, el Decreto Presidencial Nº 2.387 que establece el

nuevo salario mínimo urbano a partir del mes de julio en Bs. 208.088 y a partir de octubre en Bs. 247.104. Losartículos 8 y 9 del mencionado Decreto aclaran que las correspondientes pensiones deberán ser igualmenteajustadas al salario mínimo.

vencia con el IVSS para participar enlicitaciones promovidas por órganos del sec-tor público. Como parte de las normas parala administración y control de divisas, la Co-misión de Administración de Divisas (Cadivi),estableció para las empresas -como requisi-to obligatorio para estar inscrito en su regis-tro-, la presentación de la solvencia del Se-guro Social43.

En el rubro Recursos Humanos no hubocambios significativos respecto del períodoanterior. El personal fijo sumó al cierre de 2002un total de 43.414 personas, existiendo 5.498cargos vacantes, de los cuales durante el año2002 se cubrieron mediante llamado a concur-so un total de 432 cargos de médicos residen-tes y 152 cargos de médicos internos44. Du-rante este período se puso fin a la modalidadde la contratación de personal por tiempo de-terminado, que hasta el año 2001 representóel 6% de la nómina.

En relación con el Programa de Prestacio-nes en Dinero, a diciembre de 2002 el IVSStenía en su nómina de pago mensual de pen-sionados un total de 538.840 beneficiarios, querepresentan una erogación mensual de Bs.90.570.232.137. Las distintas pensiones paga-das por el IVSS a diciembre de 2002 se puedenapreciar en el siguiente cuadro:

C o n c e p t oC o n c e p t oC o n c e p t oC o n c e p t oC o n c e p t o T o t a lT o t a lT o t a lT o t a lT o t a l V e j e zV e j e zV e j e zV e j e zV e j e z I n v a l i d e zI n v a l i d e zI n v a l i d e zI n v a l i d e zI n v a l i d e z S o b r e v i v i e n t e S o b r e v i v i e n t e S o b r e v i v i e n t e S o b r e v i v i e n t e S o b r e v i v i e n t e I n c apa c i d ad I n c apa c i d ad I n c apa c i d ad I n c apa c i d ad I n c apa c i d ad

Número 538.840 352.148 78.224 96.973 11.474

Monto Bs. 90.579.232.137 66.962.546.111 14.888.556.003 7.929.724.896 789.405.127

FuenteFuenteFuenteFuenteFuente: MINISTERIO DEL TRABAJO. IVSS: Síntesis Ejecutiva. Cuarto Trimestre. Diciembre 2002.

Pensiones canceladas (Diciembre 2002)

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con los pensionados del IVSS, durante elaño 2001 se comenzó a pagar el 35% de esadeuda -situación destacada en el anteriorInforme Anual- pero durante el año 2002, elEjecutivo Nacional no pudo cumplir su com-promiso de pagar el 65% restante y difirió elpago de las acreencias para el primer tri-mestre del 2003. Según Edgar Silva, dirigen-te del Comité de Pensionados y Jubiladosdel IVSS “La deuda vieja asciende a 600millardos de bolívares y en 2001 se pagó35% para bajarla a 400 millardos, y existeun segundo compromiso que correspondea los nuevos pensionados, la cual se con-tabiliza desde marzo de 2001 a mayo de2003, pero es mayor que la vieja acreencia[...]. En todo caso, falta precisar el montoexacto de la deuda nueva porque la dataque tiene el IVSS ha presentado proble-mas técnicos y no se ha podido bajar todala información”47. Para hacer frente a la deu-da vieja -el 65% no cancelado durante el2002- el Ejecutivo Nacional propuso comoalternativa pagar un 15% en efectivo y el50% restante en Bonos de la Deuda Pública(DPN), propuesta que fue considerada porlos jubilados y pensionados como la alter-nativa más realista para hacerla efectiva.Estos bonos tendrían vencimiento a cortoplazo (dos años), devengarían intereses tri-mestrales, y pagarían dos puntos por enci-ma de las tasas que están pagando las Le-tras del Tesoro48. Sin embargo, durante losprimeros nueve meses de 2003, el IVSS no

canceló ni lo ofrecido en efectivo ni el mon-to restante en DPN.

Por otra parte, respecto a la mora que man-tiene el IVSS con la incorporación de nuevospensionados que cumplen con los requisitosy no han sido incorporados en la nómina decobro de pensiones, al 31.12.01 sumaban148.495. Según la Memoria y Cuenta 2002, paraese año estimaban incorporar mensualmente2.500 pensionados, lo que significa que la gra-ve problemática de la demora en la incorpora-ción se mantiene vigente49. De las propias in-formaciones suministradas por el IVSS se des-prende que, durante el 2002, no se pudo nisiquiera cumplir con la meta establecida, in-corporándose un promedio de 1.892 pensio-nados al mes50. Cumpliendo esta meta de 30mil pensionados al año, se tardarían cincoaños para incorporar a la población en esperaa diciembre de 2001, situación por demás críti-ca si se toma en cuenta que en ese mismoperíodo, anualmente, un promedio de 20 milpersonas cumplen con los requisitos parapensionarse, y que al finalizar el mismo perío-do debería estar funcionando el nuevo siste-ma de seguridad social.

Ante esta situación, en el mes de agostode 2003, la directiva del IVSS anunció me-diante un remitido publicado en los princi-pales periódicos de circulación nacional quese pondría en marcha un Plan de Contingen-cia a fin de incorporar mensualmente alrede-dor de 30.000 nuevos pensionados en su nó-mina51. Llama la atención la ambiciosa meta

46. Ver PROVEA: Informe Anual octubre 2001-septiembre 2002. Caracas, noviembre de 2002. Pág. 102.47. El Nacional, 30.07.03, pág. B-2.48. El Universal, 11.04.03, pág. 1-20.49. MINISTERIO DEL TRABAJO. IVSS: Memoria y Cuenta 2002. Op. Cit. Anexo Estadístico, pág s/n.50. Cálculos propios en función de información disponibles en la Memoria y Cuenta 2002 del IVSS.51. INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES: El Gobierno Bolivariano...Avanza!!! A los bene-

ficiarios del IVSS. Caracas, 23.08.03. Mimeo. Subrayado nuestro.

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que se ha fijado repentinamente el IVSS52,máxime teniendo en cuenta que se pretendellevar a cabo a partir del cuarto trimestre delejercicio 2003, sin que la misma estuviera pre-viamente presupuestada.

Con relación al Seguro de Paro Forzoso53,el IVSS informó que entre enero y septiembrede 2002 se pagó un monto total de Bs. 34, 65millardos que beneficiaron a un total de 138.721cesantes. Un promedio de 11.560 trabajadoresdesempleados han cobrado mensualmente elseguro de paro forzoso, cifra que está lejos decubrir el promedio de 64.590 desempleadosmensuales que se registró entre el primer se-mestre de 2000 y el primer semestre de 200354.En síntesis, solo el 18% de los cesantes se be-neficia de esta prestación, lo que implica queexiste un déficit mensual del 82% que no estácubierto por la misma.

Los pagos de esta prestación se han re-trasado entre 30 y 60 días del plazo estableci-do en la Ley, con lo cual el IVSS está incu-rriendo nuevamente en morosidad, lo que nosucedía desde el año 200055. Este retraso seamplió durante el cuarto trimestre de 2002,cuando el mismo subió a ciento veinte días(120), según consta en la Síntesis Ejecutivade ese trimestre56.

Cabe destacar positivamente que duranteel año 2002 el IVSS puso en marcha un “PlanOperativo para el pago de indemnizacionesdiarias, período 1992-2002”, que comienza a

saldar una deuda histórica del seguro socialcon sus afiliados. Se constituyó una Base deDatos de Beneficiarios de IndemnizacionesDiarias57, que reunió a 185.093 personas be-neficiarias de dichas prestaciones, lo que per-mitió que se aprobara el pago de 148.717indemnizaciones diarias a agosto de 2002,gestionándose el pago de otras 36.376, paraun total de 185.093. Asimismo, se verificaron14.134 certificados de incapacidad, 1.838 soli-citudes de prestaciones por nupcias y 1.553prestaciones funerarias, los que esperan pa-garse en el curso del año 2003.

Por otra parte, continuando con la limpie-za de la nómina de pensionados, la Junta Di-rectiva del IVSS bloqueó preventivamente35.000 cuentas de pensionados supuestamen-te fallecidos, de las cuales fueron reactivadas5.240, por cumplir con los documentos proba-torios requeridos.

El Fondo de Asistencia Médica (FAM) eje-cutó un presupuesto deficitario en el año 2002del orden de Bs. 496 millardos, contra 267millardos del año 2001, lo que confirma la ten-dencia a la continua insuficiencia presupues-taria de este fondo58. La insostenibilidad finan-ciera del FAM es un problema estructural queconfronta el IVSS, y representa uno de los ma-yores desafíos del futuro Sistema Público Na-cional de Salud.

Durante el año 2002 se produjo una dismi-nución de la población atendida, la que sumó

52. En el año 2000, durante la gestión de Mauricio Rivas, el IVSS tuvo como meta la incorporación de 10.000 jubiladosy pensionados mensualmente; meta que no se cumplió en ningún momento por falta de previsión presupuestaria.

53. El Seguro de Paro Forzoso es una indemnización dineraria de protección al desempleo.54. Cálculos propios con base en los Indicadores Globales de la Fuerza de Trabajo, correspondientes al 1er. semestre

2002, suministrados por el Instituto Nacional de Estadísticas.55. MINISTERIO DEL TRABAJO. IVSS: Memoria y Cuenta 2002. Op. Cit. pág. 57.56. MINISTERIO DEL TRABAJO. IVSS: Síntesis Ejecutiva. Cuarto Trimestre 2002. Caracas, Diciembre 2002.

Pág. 11.57. En caso de enfermedad o accidente que incapacite al trabajador temporalmente, tendrá derecho desde el cuarto día

de incapacidad y hasta por 52 semanas, a una indemnización diaria que se pagará mientras subsista el estado deincapacidad. El monto de la indemnización diaria, será igual a las 2/3 partes del salario diario del trabajador.

58. MINISTERIO DEL TRABAJO. IVSS: Síntesis Ejecutiva. Cuarto Trimestre 2002. Caracas, Diciembre 2002. Pág. 6.

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1. Un resumen del caso se puede leer en la página web: www.derechos.org.ve/jubiladosVIASA.2. Según el informe sobre la salud en el mundo, del año 2001 de la Organización Mundial de la Salud, la

esperanza de vida sana (EVAS) está basada en la esperanza de vida (EV), pero incluye un ajuste para tener encuenta el tiempo vivido con mala salud. Refleja el número equivalente de años de perfecta salud que puedepreverse que vivirá un recién nacido a tenor de las tasas de mortalidad del momento y de la distribución dela prevalencia de los distintos estados de salud en la población.Tomado de www3.who.int/woshis/hale/hale.cfm?languaje=spanish.

3 . La lista de fallecidos de ANTJUVIASA incluye a: PIÑEIRO, Daniel; CARO, Jesús; RODRÍGUEZ, Raúl;SCHEMEL, Oscar; PACHANO, Tulio y NARANJO CARDENAS, Manuel.

La problemática de las deudas con los pen-sionados y jubilados es un problema generaliza-do del sistema de seguridad social venezolano.Un caso paradigmático es el que afecta a los afi-liados de la Asociación Nacional de TrabajadoresJubilados y Pensionados de Venezolana Interna-cional de Aviación Sociedad Anónima(ANTJUVIASA), a los que en 1997 la empresaVenezolana Internacional de Aviación (VIASA),privatizada desde 1992, dejó de cancelarles laspensiones1. Transcurridos 6 años desde el mo-mento en que la empresa dejó de cancelar laspensiones de manera unilateral, y 2 años de ha-berse incumplido un mandato de amparo consti-tucional que impuso una obligación solidaria depago de las pensiones a VIASA y al Fondo deInversiones de Venezuela (FIV), 19 miembros deANTJUVIASA y Provea introdujeron el 21.09.01una petición contra el gobierno de la RepúblicaBolivariana de Venezuela ante la ComisiónInteramericana de Derechos Humanos por viola-ción de la Convención Americana de DerechosHumanos en sus artículos 1 (obligación de res-petar derechos), 25 (protección judicial) y 26(derechos sociales), así como la violación de laDeclaración Americana de los Derechos y Debe-res del Hombre en sus artículos XVI (derecho a

la seguridad social) y XVIII (derecho a la justi-cia), en las personas de los trabajadores jubila-dos de la empresa VIASA.

Las consecuencias de la tardanza en el pagode las prestaciones de la seguridad social, demanera particular las pensiones de vejez, es quepueden no llegar a cumplir con el cometido decubrir los costos de manutención y salud, debi-do a que sus beneficiarios son por lo generalpersonas mayores de 55 o 60 años, que en Ve-nezuela tienen una Esperanza de Vida Sana(EVAS) de 57,1 años para los hombres y de 65años para las mujeres2.

En el caso al que hacemos referencia, de los19 pensionados que han litigado para hacer efec-tivo el cobro de sus pensiones, 6 fallecieron an-tes de marzo de 20033.

Si bien la responsabilidad en el retardo delpago de pensiones en este caso se debe a unadecisión empresarial y a la inefectividad del siste-ma de administración de justicia nacional e inter-nacional, lo cierto es que se hace necesario que laAN precise plazos fijos y perentorios para el co-bro de las pensiones a que tenga lugar la personabeneficiaria, en las futuras leyes que regulen losregímenes prestacionales creados por la LOSSS,para solventar así la falta de regulación actual.

Caso de Jubilados de VIASA denunciado ante la CIDH

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un total de 6.515.466 en contraposición conlas 9.407.039 atendidas en el año 200159. Lapoblación atendida se discrimina en 2.903.193consultas, 2.806.769 emergencias y 149.449hospitalizaciones.

El deterioro en la calidad en la prestación delos servicios de salud que caracterizó a la ges-tión del IVSS durante el período en estudio, seanaliza con mayor profundidad en el Capítulo

“Derecho a la Salud.” Cabe agregar que unasituación que agravó la capacidad de dotaciónde medicinas, equipos y suministros del IVSSdurante el año 2003, fue la implantación del con-trol de cambio, que complicó y demoró los pro-cesos para la adquisición de insumos importa-dos por parte, tanto de los entes públicos,como de las empresas privadas relacionadascon el sector salud.

59. Cálculos propios con base en información suministrada por la Memoria y Cuenta 2002 y y por la Síntesis Ejecu-tiva Cuarto Trimestre 2002 del IVSS.

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Derecho a la seguridad social - PROVEA · Derecho a la seguridad social D urante el lapso que...

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