Dassen Nicolas - Gobierno Abierto Y Transparencia Focalizada

8/13/2019 Dassen Nicolas - Gobierno Abierto Y Transparencia Focalizada

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Gobierno abiertoy transparencia focalizada

Nicols Dassen y Juan Cruz VieyraEditores

Noviembre 2012/ Cdigo de publicaciones: IDB-MG-137

Tendencias y desafos paraAmrica Latina y el Caribe


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Gobierno abiertoy transparencia focalizada

Nicols Dassen y Juan Cruz VieyraEditores

Instituciones para la gente

Washington, D.C., BID

Tendencias y desafos paraAmrica Latina y el Caribe


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Catalogacin en la fuente proporcionada por laBiblioteca Felipe Herrera delBanco Interamericano de Desarrollo

Gobierno abierto y transparencia focalizada : tendencias y desafos para Amrica Latina y el Caribe / NicolsDassen, Juan Cruz Vieyra, editores. p. cm. Incluye referencias bibliogrficas. 1. Transparency in governmentLatin America. 2. Public AdministrationLatin America. 3. Civil SocietyLatin America. I. Dassen, Nicols. II. Vieyra, Juan Cruz. III. Banco Interamericano de Desarrollo. Divisinde Capacidad Institucional del Estado.JF1525.A26 G63 2012IDB-MG-137

Cdigo de publicacin: IDB-MG-137

Edicin:Claudia M. PasquettiDiseo:Claudia Saidon - Graphic Ideas Inc.

Banco Interamericano de Desarrollo, 2012. Todos los derechos reservados; este documento puede repro-ducirse libremente para fines no comerciales. Se prohbe el uso comercial no autorizado de los documentosdel Banco, y tal podra castigarse de conformidad con las polticas del Banco y/o las legislaciones aplicables.

Banco Interamericano de Desarrollo

1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577www.iadb.org

Las opiniones expresadas en esta publicacin son exclusivamente de los autores y no necesariamente refle-jan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases querepresenta.


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NDICE

Gobierno abierto y transparencia focalizada: tendencias y desafos para Amrica Latina y el Caribe

Hallazgos principales v

Prefacio viiLuis Alberto Moreno

Introduccin ixCarlos Santiso y Harald Tollan

Agradecimientos xi

Acerca de los editores xiii

Acerca de los colaboradores xv

PARTE I 1

Captulo 1 03La transparencia como herramienta de poltica pblicaEzequiel Molina y Juan Cruz Vieyra

Captulo 2 41Gobierno abierto: la ruta hacia una nueva agenda de reforma del Estado ymodernizacin de la administracin pblica en Amrica Latina y el Caribelvaro V. Ramrez Alujas y Nicols Dassen

PARTE II 73

Captulo 3 75Transferencias transparentes: la asignacin de subsidios en gas

transporte y agroalimentos en ArgentinaLuciana Daz Frers, Sandra Elena y Estefana Casadei

Captulo 4 93Transparencia y control del gasto gubernamental en Brasil:el rol del Observatorio del Gasto PblicoThiago Alvim Camargo y Amon Narciso de Barros


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NDICE

Captulo 5 107Sociedad civil y transparencia en los recursos de las industrias extractivasen Ecuador: la experiencia del proyecto Extrayendo transparenciaOrazio J. Bellettini Cedeo

Captulo 6 129Uso de la informacin e integridad del sistema financiero: reflexionesa partir de un proyecto para prevenir el lavado de activos en GuatemalaRoberto de Michele

Captulo 7 147Promocin de la transparencia focalizada en la gestin del accesoa la vivienda en Colombia: el caso del Programa TACSMarcela Restrepo Hung

Captulo 8 165Transparencia y control de la obra pblica en ChileSonia Tschorne Berestesky

PARTE III 183

Reflexiones finales 185

Nicols Dassen, Juanita Riao y Juan Cruz Vieyra


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HALLAZGO

SPRINCIPALES

La transparencia es una herramienta clave de poltica pblica para promover unamayor eficiencia en el uso y la distribucin de los recursos pblicos, y mejorar lacalidad de los servicios que brinda el Estado.

En el espectro de modelos de intervencin posibles, las polticas de transparenciafocalizada tienen como caracterstica fundamental el uso de la divulgacin de infor-macin para alcanzar un propsito de poltica pblica en particular, por ejemplo lamejora en la entrega de un servicio pblico, como la salud, el transporte o la educa-cin, entre otros.

En los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) las polticas de transparencia fo-calizada no siempre se originan en el marco de los poderes legislativos o por ini-ciativa de los rganos de la administracin pblica. La sociedad civil organizada, yen particular los medios de comunicacin, desempean un rol central en instalar laimportancia de la transparencia en la agenda pblica y, a su vez, concientizar a losciudadanos y representantes del sector privado acerca de cmo el uso de la informa-cin pblica puede ayudar a la toma de decisiones.

El gobierno abierto es un concepto que puede y debe ser utilizado para inspirar lamodernizacin del sector pblico en ALC. Es necesario entender al gobierno abiertocomo un proceso que va ms all de la digitalizacin de la burocracia, la reduccinde trmites y la descentralizacin de servicios pblicos, y constituye una plataformapara repensar el rol del Estado con un enfoque pro ciudadano, a travs del cual sepueden abrir espacios de participacin y colaboracin entre el sector pblico, la so-ciedad civil y el sector privado.

Si se considera la dimensin que tienen los subsidios en el marco de las economasde los pases de ALC, la transparencia es importante para asegurar criterios de efi-ciencia y equidad en su otorgamiento (este es, por ejemplo, el caso de Argentina).Cuando las entidades pblicas encargadas de divulgar esta informacin no realizanesta tarea de manera que posibilite la accin de los ciudadanos, la sociedad civilocupa un rol central en generar la informacin y divulgarla.

Los organismos de control interno, como lo demuestra el caso de la Contralora Gene-

ral del Gobierno Federal de Brasil (CGU), pueden utilizar las polticas de transparen-cia focalizada para identificar indicios de irregularidades. Asimismo, estos rganospueden influenciar la adopcin por parte de los funcionarios pblicos de nuevasprcticas en favor de la transparencia y la integridad. La disponibilizacin de in-formacin sobre la calidad del gasto pblico, de manera que todos los funcionariospblicos puedan comparar y analizar vulnerabilidades en cada uno los sectores, fo-menta una competencia sana entre ministerios.



8/216vi Banco Interamericano de Desarrollo

HALLAZGO

SPRINCIPALES

La escasa accesibilidad, la elevada complejidad tcnica y la dispersin de la infor-macin del sector petrolero dificultan la gobernanza y la toma de decisiones en estesector, lo cual tiene un impacto en la eficiencia y un costo econmico elevado paralos pases. La sociedad civil ocupa un rol central en el diseo y la implementacinde estndares mnimos de transparencia integrales y participativos, a partir de los

cuales la administracin pblica y el sector privado pueden encontrar soluciones in-novadoras para incrementar la transparencia en todas las fases de la cadena de valor(este es, por ejemplo, el caso de Ecuador).

Las polticas de transparencia focalizada constituyen un instrumento fundamentalpara prevenir y sancionar el lavado de activos. Como lo indica el caso de Guatema-la, estas polticas tienen que estar centradas en los incentivos y las capacidades(muchas veces divergentes) de los actores principales del sistema antilavado. Losrequisitos de informacin y las relaciones entre los rganos del Estado, las entidadesfinancieras y no financieras, y las personas u organizaciones que realizan transaccio-nes en el sistema financiero, se definen a partir de los estndares internacionales a

los que se adhieren los pases. Sin embargo, las definiciones ms relevantes tienenlugar en el marco de la regulacin a nivel nacional, lo cual abre espacios para quedesde la regulacin del sector se propongan polticas de transparencia focalizada.

La construccin de viviendas y la asignacin de crditos con tasas de inters muy ba-jas, inexistentes o subsidiadas por el Estado, estn acompaadas de oportunidadespara la discrecionalidad. Las polticas de transparencia focalizada, como es el casoen Colombia, pueden desempear un rol central en garantizar que exista informacinpara conocer los beneficiarios y los criterios a partir de los cuales fueron tomadas lasdecisiones en este sector. Esto tiene el potencial de prevenir la incidencia indebidade intereses particulares y la existencia de costos injustificados en los contratos, y

de fortalecer la calidad de los inmuebles que se entregan, entre otros beneficios. La creacin de unidades fiscalizadoras altamente especializadas e institucionalmen-

te fuertes puede mejorar la transparencia en el sector de infraestructura, como lodemuestra el caso de Chile. La definicin de metas especficas de cumplimiento enlos instrumentos gubernamentales de evaluacin del desempeo y de control de lagestin puede ayudar a garantizar la sostenibilidad de polticas a favor de la trans-parencia. Esto, a su vez, debe estar acompaado de voluntad poltica para realizarinversiones en recursos humanos y financieros que permitan disear e implementarherramientas que apoyen la transparencia en el sistema de contratacin y fiscaliza-cin de las obras pblicas.



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PREFACIO

Amrica Latina y el Caribe estn evolucionando rpidamente; en las ltimas dos dcadasse han visto avances sin precedentes, a una escala que pocos hubieran credo posible.Los avances han sido slidos, acompaados de reformas institucionales en gestin fis-cal y financiera que han sentado las bases para la estabilidad y el fortalecimiento denuestros sistemas financieros. Adems existen nuevas instituciones y polticas que hanmejorado la capacidad de los gobiernos para apoyar la formacin del capital humano yofrecer proteccin social a las familias de bajos ingresos. Hoy son reconocidos los logrosen lo relativo a la reduccin de la pobreza estructural, el progreso educativo y en materiade salud, y una mayor cobertura de servicios.

No obstante los notables progresos, la regin enfrenta an retos importantes para

continuar avanzando hacia la consecucin de los objetivos de crecimiento sostenible yreduccin de la pobreza. Uno de estos retos est relacionado con el logro de gobiernosy administraciones pblicas ms ntegros, transparentes y responsables en su gestinpara satisfacer las demandas ciudadanas de mejores bienes y servicios pblicos.

El Banco tiene un compromiso de larga data con el fortalecimiento de la capacidadinstitucional de los Estados de la regin. Desde hace ms de una dcada, ha diseado va-rias estrategias y planes de accin de apoyo a los pases en sus esfuerzos para fortalecerla gobernanza. Esto incluye la promocin de la transparencia y la rendicin de cuentascomo condiciones necesarias para un mejor gobierno, tanto a nivel nacional como a nivelsubnacional.

Esto lo hacemos aplicando un enfoque que resalta los beneficios de la integridad enla gestin pblica en mltiples sectores econmicos y sociales, como el sector financie-ro, las industrias extractivas y la infraestructura, entre otros. Asimismo, nuestro apoyose dirige a fortalecer y modernizar los sistemas nacionales de administracin financiera,de inversin y contratacin pblica, as como de integridad y control de la gestin. ElBanco reconoce que, sin estos esfuerzos de largo plazo, no se puede lograr un desarrolloequitativo y compartido. Es por eso que apoyamos a las organizaciones de la sociedadcivil (OCS) en sus esfuerzos para promover la transparencia y prevenir el fraude y lacorrupcin.

El Fondo de Actividades contra la Corrupcin (AAF) se ha posicionado como un ins-trumento clave y cataltico para apoyar la agenda de transparencia del Banco, acompa-ando los esfuerzos de los pases de la regin para prevenir y controlar la corrupcin.Es ms, a travs del aprendizaje que este Fondo permiti generar, se han podido explo-rar algunas de las fronteras del conocimiento en materia de transparencia focalizada. Atravs de ella, el Fondo contribuye al nuevo paradigma de gobierno abierto perseguidoahora por los pases de la regin.



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Con el apoyo clave del gobierno de Noruega, el Fondo ha permitido al Banco respon-der de manera gil y oportuna a las solicitudes de ayuda. Desde su concepcin el AAFha respaldado esfuerzos a nivel regional y en 10 pases especficos. Despus de cuatroaos de operacin, el Fondo ha ganado reconocimiento dentro y fuera del Banco por serun instrumento catalizador de innovacin y buenas prcticas en materia de acceso a la

informacin y transparencia focalizada. En este informe se recogen algunas de las expe-riencias y lecciones aprendidas en cinco pases (Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador yGuatemala) con apoyo directo del Fondo.

En esta etapa de relanzamiento del AAF como Fondo Fiduciario de Transparencia,priorizaremos la atencin a temas clave en la agenda reformadora de la regin, como latransparencia en la gestin de los recursos naturales, la modernizacin de los organismosde control, y el fortalecimiento de la integridad financiera. Reforzamos el compromisodel Banco para lograr estos objetivos en un contexto de mayor responsabilidad poltica ycreciente demanda ciudadana de gobiernos abiertos, los cuales se ven plasmados en larecientemente creada Alianza para el Gobierno Abierto (AGA).

Amrica Latina y el Caribe estn ante una oportunidad nica para mantener su cre-cimiento y eliminar la pobreza que sigue afectando a uno de cada ocho habitantes enla regin. Ello requerir que todos los actores clave, gobiernos, sociedad civil, sectorprivado y comunidad cooperante, anen fuerzas y acten decisivamente. Nosotros se-guiremos sumndonos a esas fuerzas, agradeciendo en esta ocasin muy especialmenteal gobierno de Noruega por su apoyo al AAF y por acompaarnos en nuestro compromisocon el fortalecimiento de la transparencia y la rendicin de cuentas en la regin.

LuisAlbertoMoreno

Luis Alberto MorenoPresidenteBanco Interamericano de DesarrolloWashington, D.C., septiembre de 2012



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La transparencia y la integridad son factores clave para consolidar la gobernabilidad democrtica yprofundizar la modernizacin del Estado. La ciudadana se construye con transparencia. Los gobier-nos modernos y eficientes se caracterizan por una administracin pblica abierta, gil y centradaen las expectativas de los ciudadanos.

En la dcada pasada los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) realizaron un progresosignificativo en el fortalecimiento de los marcos legales e institucionales para la prevencin y elcontrol de la corrupcin, en un contexto de crecimiento econmico y responsabilidad fiscal. Estoslogros incluyen las leyes de acceso a la informacin que promueven la participacin ciudadana enasuntos de inters pblico. Asimismo, se crearon instituciones para dar seguimiento y monitorearel cumplimiento de los marcos mencionados.

No obstante, existe una brecha entre la calidad del marco institucional para prevenir la co-rrupcin y su implementacin efectiva. De acuerdo con los ndices de percepcin, los ciudadanosde la regin expresan desconfianza en sus gobiernos debido a la sensacin de impunidad, falta deindependencia en el control, opacidad en la administracin de los recursos pblicos y cuellos debotella burocrticos que afectan la distribucin de los servicios pblicos.

El anclaje de la transparencia en los gobiernos requiere un cambio cultural e institucional en la for-ma en que se gestionan los asuntos pblicos, de manera de reducir los riesgos de corrupcin y fomentarla calidad de la distribucin de los servicios pblicos. Esto supone que haya tanto una mayor oferta comouna mayor demanda de transparencia. A travs de las polticas de transparencia focalizada, los gobier-nos pueden difundir informacin til a los ciudadanos en forma actualizada y comprensible. Entretan-to, los ciudadanos deben maximizar los beneficios que la apertura y la rendicin de cuentas implican,

aprovechando el uso de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC). Tambin estosesfuerzos permiten visualizar cmo las reformas pro integridad contribuyen a la reforma del Estado y ala modernizacin de la administracin pblica, colocando al ciudadano en el corazn de la poltica pbli-ca, como usuario y controlador, para una mejor administracin y distribucin de los servicios pblicos.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha respaldado los esfuerzos de los pases de laregin para lograr abrir los gobiernos, posicionndose como una fuente principal de apoyo tcnicoy generacin de conocimiento en temas de transparencia en la regin. En marzo de 2007, con elapoyo del gobierno de Noruega, el BID cre el Fondo Fiduciario para Actividades contra la Corrup-cin (AAF, por sus siglas en ingls), con el propsito de fortalecer la capacidad institucional de lospases prestatarios en sus esfuerzos para prevenir y controlar la corrupcin. A travs de este ins-trumento cataltico, el gobierno de Noruega y el Banco contribuyeron con ms de US$8 millones en

recursos no reembolsables. Adems, el Fondo ha respaldado directamente el diseo de operacionesdirigidas a prevenir en particular la corrupcin en Bolivia y Brasil.

El apoyo del Fondo est concentrado en tres reas: i) promover el desarrollo y la implementa-cin de prcticas innovadoras para facilitar el acceso a la informacin como una herramienta paraprevenir la corrupcin y mejorar la distribucin de los servicios; ii) fortalecer la capacidad de lasinstituciones pblicas, de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y del sector privado en eluso del acceso a la informacin para fomentar la integridad y el control de la corrupcin, y iii) forta-lecer las estrategias de prevencin y control de la corrupcin en las operaciones del Banco.

INTRODUC

CIN



12/216x Banco Interamericano de Desarrollo

Despus de cuatro aos de estar el Fondo en operaciones, se han conseguido resultados con-cretos en estas tres reas.

Con respecto a la implementacin de prcticas innovadoras para facilitar el acceso a lainformacin,se ha apoyado la generacin de conocimiento en temas de frontera, como la institu-cionalizacin y la gestin estratgica de las instituciones a cargo de monitorear y aplicar las provi-

siones de las leyes de acceso a la informacin en Chile y en El Salvador, entre otros sitios.

En lo que atae al fortalecimiento de la capacidad de las instituciones pblicas,el Fondoha reforzado el acceso a la informacin en sectores clave como las industrias extractivas, el sec-tor financiero y bancario, los subsidios pblicos y los sistemas de control de la administracinfinanciera, entre otros. Con el apoyo tcnico y financiero del Fondo, los pases han conseguidoresultados concretos en dichos sectores. Por ejemplo, en Brasil, gracias al Observatorio del GastoPblico (ODP, por sus siglas en portugus), se han podido identificar irregularidades en el uso delos seguros de desempleo de pequeos pescadores, lo cual result en ahorros significativos para elgobierno federal. En Ecuador fueron removidas las barreras de acceso a la informacin en el sectorpetrolero a travs de la adopcin de estndares de transparencia en las industrias extractivas. EnArgentina se identificaron vacos de informacin en la distribucin de subsidios en los sectores

de agricultura, gas y transporte. En esta rea en particular, el Fondo ha apoyado la mejora de lasinstituciones de supervisin y rendicin de cuentas, como las oficinas nacionales de auditora deChile y El Salvador.

Otro fruto sobresaliente del apoyo del Fondo ha sido el fortalecimiento de las estrategias deprevencin y control en las operaciones del Banco.En 2009 el Fondo respald el desarrollo delPlan de Accin para el Apoyo a los Pases en sus Esfuerzos por Combatir la Corrupcin y Fomentarla Transparencia (PAACT), y provey asistencia tcnica para incorporar componentes de transpa-rencia en las estrategias de pas del Banco en ms de seis pases de la regin.

Esta publicacin representa un esfuerzo para consolidar las lecciones aprendidas en el contex-to del Fondo y para documentar algunos de sus resultados, los que contribuyen a generar conoci-

miento sobre lo que funciona, lo que no funciona y por qu. Es importante enfatizar que en estaspginas no se pretende dar cuenta de todas las iniciativas para promover la transparencia focaliza-da que existen en la regin, ni siquiera de todas las que el Fondo ha apoyado o est apoyando. Laintencin es presentar algunas experiencias relacionadas con esta herramienta cataltica que se hapuesto en marcha en los ltimos cuatro aos, a fin de exponer el conocimiento generado, detallarlas lecciones aprendidas y anticipar los desafos por delante.

El esfuerzo contina y tenemos la esperanza de que esta publicacin anime a los pases dela regin a seguir invirtiendo para la innovacin en transparencia, tomando como ventaja la pla-taforma que ofrece la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA). Finalmente, esperamos que animetambin a otros donantes a sumarse a esta iniciativa cataltica y estratgica para explorar nuevasfronteras en la promocin de la transparencia. En este sentido, puede decirse que en esta nueva

fase el AAF se convertir en el Fondo Fiduciario de Transparencia.

CarlosSantiso

-HaraldTollan

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Carlos SantisoJefeDivisin de Capacidad Institucional del EstadoDepartamento de Instituciones para el DesarrolloBanco Interamericano de Desarrollo

Harald TollanAsesor PrincipalMinisterio de Relaciones ExterioresGobierno de Noruega



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AGRADECI

MIENTOS

Nicols Dassen y Juan Cruz Vieyra, de la Divisin de Capacidad Institucional del Estado del BancoInteramericano de Desarrollo (BID), coordinaron y editaron esta publicacin. Se agradece a todoslos autores que han contribuido: Thiago Alvim Camargo, Orazio J. Bellettini Cedeo, Estefana Ca-sadei, Luciana Daz Frers, Sandra Elena, Roberto de Michele, Ezequiel Molina, Amon Narciso de Ba-rros, lvaro V. Ramrez Alujas, Marcela Restrepo Hung, Juanita Riao y Sonia Tschorne Berestesky.

Tambin se agradece muy especialmente a Alfredo Gonzlez Briseo, Mara J. Jarqun y JuanitaRiao, quienes revisaron borradores de esta publicacin y brindaron valiosos comentarios para losdiferentes captulos. Se agradece a Carlos Santiso, Jefe de la Divisin de Capacidad Institucional delEstado del BID, quien anim y apoy ampliamente el trabajo que se realiza en el marco del FondoFiduciario de Transparencia. Asimismo, se reconoce la contribucin de Ana Corbacho, EconomistaSectorial Principal de la Gerencia del sector de Instituciones para el Desarrollo (IFD) del BID, quien

proporcion una invaluable retroalimentacin, y de Sarah Schineller, quien gui toda la produccinde este trabajo, as como de todo el equipo administrativo de la Divisin de Capacidad Institucionaldel Estado y del personal de contratos de la Gerencia de Instituciones para el Desarrollo. Tambinse agradece el apoyo de Gonzalo Afcha, Especialista Senior, Oficina de la Presidencia del BID; To-ms Serebrisky, Economista Sectorial Principal de la Gerencia de Infraestructura del BID; y denuestros colegas Pedro Faras y Jorge Luis Von Horoch.

Finalmente, agradecemos al gobierno de Noruega, y en particular a Harald Tollan y Per OyvindBastoe, por su generosa contribucin y por la confianza depositada en el Banco y su equipo deprofesionales, desde el primer da que se puso en funcionamiento el AAF, as como el invaluablerespaldo de la Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento, liderada por Santiago Levy, y de la Ge-rencia de Instituciones para el Desarrollo, a cargo de Ana Mara Rodrguez.

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Nicols es abogado por la Universidad de Bue-nos Aires y posee un Master en Derecho In-ternacional de la Universidad de Nueva York.Actualmente se desempea como EspecialistaSenior en la Divisin de Capacidad Institucionaldel Estado del BID, donde trabaja en temas detransparencia y gobierno abierto, prevencin dela corrupcin, controles de auditora interna y

externa, y fortalecimiento parlamentario. Se hadesempeado como consultor en prevenciny control de la corrupcin (2006-10), y comoasesor en el Congreso de la Nacin Argentina yen el Consejo de la Magistratura de ese pas entemas de fortalecimiento institucional y justicia(2003-09), y ha sido Analista Principal de la Di-reccin de Planificacin de Polticas de Transpa-rencia de la Oficina Anticorrupcin (2000-03).Ha sido experto titular de Argentina ante el Me-canismo de Seguimiento de la Implementacinde la Convencin Interamericana Contra la Co-rrupcin (Mesicic) en la Organizacin de los Es-tados Americanos (OEA) (2002-03) e integrantede la delegacin argentina ante el Grupo Contrael Soborno de Funcionarios Pblicos Extranje-ros en el mbito de la Organizacin para la Coo-peracin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), en-tre 2000 y 2003. Ha ejercido como profesor deDerecho Constitucional en las Universidades deBuenos Aires (UBA) y de San Andrs, y de controlde la corrupcin en los posgrados de Derecho dela UBA y de la Universidad de Palermo (Buenos

Aires), adems de ser autor de varios artculossobre los temas mencionados.

Juan Cruz es politlogo por la Universidad Cat-lica de La Plata (Argentina) y posee un Master enEstudios Internacionales de la Universidad Tor-cuato Di Tella Johns Hopkins University. Actual-mente trabaja como Asesor Tcnico del Fondo deTransparencia del BID y es el punto focal en laDivisin de Capacidad Institucional del Estadode dicha institucin para la Iniciativa Gobernan-

za en las Industrias Extractivas. Desde 2006 haparticipado en mltiples proyectos de prstamoy cooperacin tcnica orientados al fortaleci-miento de la gestin pblica en varios pases deAmrica Latina y el Caribe, con foco en el rea detransparencia, acceso a la informacin y preven-cin de la corrupcin. Antes de integrarse al Ban-co, trabaj como investigador del Departamentode Economa de la Universidad de Buenos Aires(2001-04); Profesor Adjunto del curso Siste-mas Polticos Comparados en el Departamentode Ciencia Poltica de la Universidad Catlica deLa Plata (2004-05); Profesor Asistente del cursoIntroduccin al Conocimiento de la Sociedad ydel Estado en la UBA (2003-05); y Asistente deInvestigacin del curso El Cono Sur de AmricaLatina en la Escuela de Estudios InternacionalesAvanzados (SAIS) de la Universidad Johns Hop-kins (2005-06).

Nicols Dassen Juan Cruz Vieyra

ACERCADELOSEDITORES


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Thiago Alvim Camargo

Es Administrador Pblico graduado por la Es-cola de Governo da Fundao Joo Pinheiro ytiene una Maestra en Administracin del Cen-tro de Ps-graduao e Pesquisas em Adminis-trao da Universidade Federal de Minas Gerais(CEPEAD/UFMG). Fue miembro de la carrera deEspecialistas en Polticas Pblicas y GestinGubernamental del Gobierno de Minas Gerais, yha trabajado en las reas de modernizacin dela gestin y salud. Actualmente se desempea

como consultor vinculado al Instituto Publix, yha participado de diversos proyectos de consul-tora para organizaciones pblicas, privadas ypara el BID.

Orazio J. Bellettini Cedeo

Graduado de la Escuela Agrcola Panamericana(Honduras) con un ttulo en Ingeniera en Eco-noma Agrcola, posee tambin un Master de

la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador(PUCE). En 2004 obtuvo adems un Master enAdministracin Pblica y Polticas Pblicas porla Universidad de Harvard. Fue profesor en va-rias universidades y asesor de varias organiza-ciones de Amrica Latina en temas relacionadoscon la transparencia, la educacin y el rol de laevidencia en el proceso de las polticas pbli-cas. Es cofundador y Director Ejecutivo de Gru-po FARO, un think-and-do-tank que fomenta laparticipacin de los ciudadanos en el fortaleci-miento del Estado y la sociedad civil, mediante

el diseo, la promocin y la implementacin depolticas pblicas que promueven la igualdady el crecimiento en Ecuador en particular y enAmrica Latina en general.

Estefana Casadei

Es Licenciada en Gobierno y Relaciones Interna-cionales por la Universidad Argentina de la Em-presa (UADE) y tiene en curso una Maestra en Po-lticas Pblicas para el Desarrollo con InclusinSocial de Facultad Latinoamericana de CienciasSociales (Flacso, sede Argentina). Actualmentetrabaja como Analista de Poltica Fiscal del Cen-tro de Implementacin de Polticas Pblicas parala Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).

Luciana Daz Frers

Es Licenciada en Economa por la Universidadde Buenos Aires y posee un posgrado en Eco-noma Internacional del Instituto de EconomaInternacional de Kiel, Alemania, adems de serMagster en Historia Econmica de Pases enDesarrollo por la London School of Economicsdel Reino Unido. Actualmente se desempeacomo la Directora de Poltica fiscal de CIPPEC.

Anteriormente ha trabajado como EconomistaInvestigadora en el Instituto de Estudios sobrela Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL)de la Fundacin Mediterrnea y como asesora enel Ministerio de Economa de la Nacin (Argen-tina). Ha sido docente de Maestra en la Univer-sidad Nacional de Misiones y en la UniversidadTorcuato Di Tella.

Sandra Elena

Es abogada y Licenciada en Ciencia Poltica porla Universidad de Buenos Aires y es Magster enDerecho Internacional por la American Univer-sity de Washington D.C. Trabaj en programas

ACERCADELOSCOLABOR

ADORES

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18/216xvi Banco Interamericano de Desarrollo

de reforma de la justicia y transparencia en msde 10 pases de la regin. Se desempe comoespecialista en Estado de Derecho en la Interna-tional Foundation for Electoral Systems (IFES)en Washington D.C., y tuvo a su cargo progra-mas de reforma en Amrica Latina, Asia y frica.

Fue coordinadora de programas internacionalesdel Foro de Estudios sobre la Administracin deJusticia (Fores). Trabaj como Directora de De-sarrollo de Proyectos de la Asociacin por losDerechos Civiles (ADC). Asesor a la Fiscala Ge-neral de la Ciudad de Buenos Aries, al Consejode la Magistratura y a la Procuracin de la Ciu-dad de Buenos Aires. Actualmente trabaja comoDirectora de Justicia y Transparencia de CIPPEC.

Roberto de Michele

Es abogado por la Universidad de Buenos Ai-res y LL.M de la Yale Law School. Actualmentese desempea como Especialista Principal enla Divisin de Mercados de Capitales y SectorFinanciero del BID. Fue Director de Planifica-cin de Polticas de Transparencia de la OficinaAnticorrupcin de Argentina; Gerente del Pro-grama Iniciativa Privada para el Control de laCorrupcin de la Fundacin Poder Ciudadano; ytrabaj como consultor del Banco Mundial, del

BID, de las Naciones Unidas y de la OCDE, entreotros organismos. Es miembro fundador de laAsociacin por los Derechos Civiles de Argenti-na. Entre otras publicaciones, es autor del libroLos cdigos de tica en las empresasy uno de loscoautores delAnti-Corruption Toolkitdel Progra-ma Global contra la Corrupcin de las NacionesUnidas.

Ezequiel Molina

Es doctorando en Poltica Econmica en laUniversidad de Princeton, y obtuvo el ttulode Licenciado y Magster en Economa en laUniversidad Nacional de La Plata (Argentina).Actualmente, es investigador visitante del De-

partamento de Investigacin del BID y est tra-bajando en el diseo y la evaluacin de reformasinstitucionales. Anteriormente, trabaj en lasreas de Pobreza y Gnero, de Sector Pblico yde Desarrollo Humano del Banco Mundial. En Ar-gentina, fue investigador del Centro de Estudios

Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS) yen la Fundacin para la Investigacin Econmi-ca Latinoamericana (FIEL). En la Universidadde Princeton, ha sido instructor de EconometraAvanzada en la Escuela de Polticas Pblicasde Verano y asistente en el curso de DesarrolloEconmico del Departamento de Economa. Enla Universidad Nacional de La Plata, ha formadoparte de diversas ctedras, entre ellas la de Eco-noma y Regulacin de los Servicios Pblicos, lade Organizacin Industrial y la de Econometra

de Series Temporales.

Amon Narciso de Barros

Es graduado en Administracin por la Universi-dade Estadual de Montes Claros. Se especializen el rea de Gestin de Recursos Humanos enel Centro Universitrio Newton Paiva. Posee unaMaestra del Centro de Ps-graduao e Pes-quisas em Administrao (CEPEAD) da Univer-sidade Federal de Minas Gerais (UFMG) como

becario de la Fundao de Amparo Pesquisado estado de Minas Gerais (Fapemig). Tambincon beca de esta ltima, actualmente cursa eldoctorado en CEPEAD/UFMG, con un perodo deseis meses como estudiante visitante en la Lan-caster University Management School. Durantedos aos dict el curso de Administracin delCentro Federal de Educao Tecnolgica de Mi-nas Gerais (CEFET-MG).

Alvaro V. Ramrez Alujas

Es investigador y fundador del Grupo de Inves-tigacin en Gobierno, Administracin y PolticaPblica (GIGAPP) del Instituto Universitario deInvestigacin Ortega y Gasset, estudiante de

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doctorado en Ciencias Polticas y cuenta conun Diplomado en Estudios Avanzados (DEA) enGobierno y Administracin Pblica (2010) de laUniversidad Complutense de Madrid. Es Admi-nistrador Pblico y posee una Licenciatura enCiencias Polticas (1995) y un Master en Gestin

y Poltica Pblica de la Universidad de Chile(2001). Ha colaborado con el Grupo de Investi-gacin en Liderazgo e Innovacin en la GestinPblica (GLIGP) del Instituto de Gobernanza yGestin Pblica del ESADE. Entre sus reas detrabajo se encuentran: gobierno abierto e inno-vacin en el sector pblico, reforma del Estadoy modernizacin de la administracin pblica,gestin pblica y acceso a la informacin.

Marcela Restrepo Hung

Es sociloga y tiene un Master en Sociologa porla Universidad del Valle (Colombia), adems dehaber realizado estudios en Planeacin de De-sarrollo Local por la Escuela de Planificacindel Desarrollo/Sur Profesionales (Chile). Actual-mente trabaja como Directora de Sector Pblicoen la Corporacin Transparencia por Colombia.Es investigadora, profesora y consultora en lasreas de gestin pblica y participacin ciuda-dana, con nfasis en la transparencia, la lucha

contra la corrupcin y el desarrollo territorial.En estas reas, ha sido autora de varios art-culos de investigacin y de prensa. Entre suscargos profesionales se incluyen: InvestigadoraPrincipal del ndice de Transparencia de Entida-des Pblicas y Desarrollo Espacial; e Investiga-dora, Socia y Directora de la Fundacin Nacionalpor Colombia, Valle del Cauca.

Juanita Riao

Desde de febrero de 2011 se desempea comoOficial de Integridad en la Oficina de Integri-dad Institucional del BID. Desde all, desarro-lla herramientas y metodologas para prevenirla corrupcin y manejar el riesgo de integridad

en actividades financiadas con recursos de lainstitucin. Ha estado a cargo del programa deHerramientas Globales para Medir Corrupcinen la Secretara de Transparencia Internacional.Ha trabajado tambin en el Banco Mundial, enla implementacin de diagnsticos de medicin

de la gobernabilidad y la corrupcin para pasesde frica y Amrica Latina, y en el anlisis detemas relacionados con la pobreza y la desigual-dad del ingreso en esta ltima regin. Adems,se ha dedicado al anlisis de la gobernabilidadcorporativa en el Departamento de Estudios delFondo Monetario Internacional (FMI), y a temasde finanzas pblicas y economa cafetera en elDepartamento Nacional de Planeacin y la Ofi-cina de Asesores del Gobierno en Asuntos Cafe-teros de Colombia, respectivamente. Posee una

Maestra en Economa y una Maestra en Polti-cas Pblicas de la Universidad de Georgetown.Es economista de la Universidad de los Andes enColombia y tambin cuenta con una Maestra enEconoma de la misma universidad.

Sonia Tschorne Berestesky

Es arquitecta urbanista, experta en el diseo,la implementacin y la evaluacin de polticaspblicas, planes y programas en el mbito de

infraestructura, vivienda y territorio. Cuentacon una dilatada trayectoria profesional y deservicio pblico en Chile, en donde desempelos cargos de Directora Nacional de Arquitectu-ra, Subsecretaria y, posteriormente, Viceminis-tra de las carteras de Vivienda y Urbanismo yde Bienes Nacionales. Se desempe tambincomo Coordinadora de Fiscalizacin de ObrasPblicas y luego como Directora General del Mi-nisterio de Obras Pblicas de Chile, donde lide-r un proyecto para la creacin de una Superin-

tendencia de Obras Pblicas y un Programa deModernizacin Institucional. Actualmente tra-baja como consultora independiente. En el ao2000 recibi el premio Mejor Arquitecto en elSector Pblico, otorgado por la Federacin Pa-namericana de Asociaciones de Arquitectos.

ACERCADELOSCOLABOR

ADORES

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21/216Gobierno abierto y transparencia focalizada: tendencias y desafos para Amrica Latina y el Caribe

Captulo 1 3La transparencia como herramienta de poltica pblicaEzequiel Molina y Juan Cruz Vieyra

Captulo 2 41Gobierno abierto: la ruta hacia una nueva agenda de reforma del Estadoy modernizacin de la administracin pblica en Amrica Latina y el Caribelvaro V. Ramrez Alujas y Nicols Dassen

PARTE

1


22/2162 Banco Interamericano de Desarrollo

El presente captulo intentar describir,desde una perspectiva conceptual, cmola transparencia puede ser utilizadacomo una herramienta de poltica pblicay cules son los aspectos fundamentales

que hay que tener presentes al pensar eldiseo y la implementacin de polticasde transparencia focalizada en paseslatinoamericanos.



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Introduccin

La transparencia y el acceso a la informacin constituyen una herramienta fundamental para la prevenciny el control de la corrupcin (Baena y Vieyra, 2011). Esto se debe a que inciden en la generacin de canalesde participacin y en la identificacin de deficiencias de los sectores pblico y privado que pueden serventanas de oportunidad para prcticas corruptas. Por otra parte, adems de identificar deficiencias, latransparencia tambin puede ser utilizada como herramienta para promover una mayor eficiencia en el usoy la distribucin de los recursos pblicos en sectores como la educacin, la justicia, la elaboracin, la ejecu-cin y el control de los presupuestos pblicos, el financiamiento de las campaas polticas, o las industriasextractivas, entre otros.

Es aqu donde entra en juego el concepto de transparencia focalizada, cuya caracterstica principal esla divulgacin de informacin para alcanzar un propsito de poltica pblica en particular, por ejemplo: dis-

minuir los ndices de contaminacin del agua en una ciudad o poblacin especfica, o prevenir la violenciay la criminalidad entre jvenes de 15 a 30 aos. En este sentido, las polticas de transparencia focalizadaintentan traducir el propsito de una poltica general a las realidades de un grupo especfico de usuarios,tomando en cuenta las necesidades, los incentivos y las capacidades de comprensin de la informacin deuna audiencia en particular, y usando mecanismos simples y eficientes que faciliten no slo el acceso sinotambin el uso de dicha informacin.

Por ende, el punto de arranque de una poltica de transparencia focalizada es estudiar quines son losusuarios de la informacin, cules son sus incentivos y capacidades, qu dinmicas tienen los sectores endonde actan, etctera, ya que estas caractersticas son las que determinan los contenidos y los vehculosde divulgacin de la informacin para promover la transparencia.

El presente capitulo intentar describir, desde una perspectiva conceptual, cmo la transparencia pue-de ser utilizada como una herramienta de poltica pblica y cules son los aspectos fundamentales que hayque tener presentes al pensar en el diseo y la implementacin de polticas de transparencia focalizada enpases latinoamericanos. Para ello, se comenzar con una descripcin del modelo conceptual desarrolladopor Fung, Graham y Weil (2007) sobre transparencia focalizada, explicando qu son y cmo actan las po-lticas en esta materia. Posteriormente, se detallarn quines son los usuarios de informacin en el marcode la aplicacin de las polticas de transparencia focalizada, los cuales a menudo suelen ser los ciudadanos,pero tambin pueden ser las empresas, los jueces, los organismos de control y hasta los mismos funciona-rios pblicos. Por ltimo, se examinar la anatoma de los mecanismos a travs de los cuales operan laspolticas de transparencia focalizada y su rol como herramienta de poltica pblica.

Captulo 1

La transparencia como herramientade poltica pblicaEzequiel Molina y Juan Cruz Vieyra



EzequielMolinayJuanCruzVieyra

En segundo lugar, utilizando el marco terico desarrollado en el captulo, se subrayarn determinadosaspectos del escenario institucional de los pases latinoamericanos que pueden tener un impacto en elmarco de la implementacin de polticas de transparencia focalizada. En este contexto se estudia la crucialimportancia de tener en cuenta los incentivos de los actores (ciudadanos, funcionarios pblicos y sectorprivado) que demandan y difunden informacin, y cmo estos incentivos pueden tener un impacto en lasposibilidades de coordinar y articular intereses y capacidades dismiles, lo cual a su vez afecta la aplicacin

de las polticas de transparencia focalizada. Asimismo, se exponen algunos de los aspectos que puedentener un impacto importante en la aplicacin de estas polticas en la regin, en particular el rol del PoderLegislativo, la visin de corto plazo en el marco del diseo y de la implementacin de polticas, y los proce-sos de aprendizaje y retroalimentacin en la gestin pblica.

Esta aproximacin del modelo de transparencia focalizada a la realidad de los pases latinoamericanosha puesto especial atencin en los sistemas de incentivos y los escenarios de coordinacin que son necesa-rios para que los objetivos de las polticas de transparencia focalizada se cumplan. Para cerrar este captulose revis la bibliografa existente a fin de identificar caractersticas y resultados de las polticas de accesoa la informacin y promocin de la transparencia que fueron estructuradas a partir de elementos clave detransparencia focalizada.

Repensando el modelo terico de las polticas de transparencia

El estudio de las polticas de transparencia focalizada, al menos en lo que respecta a la formulacin del mar-co terico ms completo y ordenado que existe al respecto, comienza con Full Disclosure,un libro escritopor Fung, Graham y Weil (2007). Estos autores se preguntaban si los gobiernos pueden legislar polticas detransparencia con el propsito de reducir los riesgos en materia salud, seguridad pblica y estabilidad fi-nanciera, o con el objetivo de mejorar el desempeo de instituciones clave como las escuelas, los hospitalesy los bancos. En otras palabras, los autores de Full Disclosureestructuraron un modelo a travs del cual sepueda saber si la transparencia sirve para algo, ms all de ser un concepto amorfo de frecuente utilizacin

en campaas de marketing poltico. En concreto, procuraron identificar para qu sirve la transparencia enel marco de la entrega de servicios pblicos, o qu hay que hacer para que esta sirva con este propsito.

Para comenzar el anlisis de tan fascinantes preguntas, Fung, Graham y Weil partieron de algunas pre-misas importantes. La primera es que ms all de los pases en donde sean implementadas, los sectores enlos que estn enfocadas, y los actores que involucren, las polticas de transparencia pueden dividirse endos grandes grupos. Por un lado, existen aquellas que apuntan a abrir los archivos oficiales o el acceso a lainformacin pblica, puesto que esto representa un valor o un derecho universal. Se trata de las llamadaspolticas de transparencia de primera generacin, cuya expresin ms conocida la constituyen las leyes deacceso a la informacin.

El tipo de control y rendicin de cuentas que proponen las polticas de transparencia de primera gene-

racin es bsicamente vertical. Si tienen acceso a la informacin pblica, los ciudadanos cuentan con lasherramientas fundamentales para controlar mejor lo que hacen los gobiernos (Rose-Ackerman, 1999).

Para estas polticas de transparencia de primera generacin, la participacin de la ciudadana en la ges-tin gubernamental es, adems, un valor fundamental en las democracias modernas. Dahl (2002) expresque la idea de democracia supone una masa crtica de ciudadanos bien informados, bastante numerosa yactiva. Y cuando el pueblo o la ciudadana no tienen los elementos necesarios para cumplir con este rol queel sistema les exige, la democracia se desliza hacia el tutelaje.



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Las polticas de acceso a la informacin de segunda generacin, o transparencia focalizada, son aque-llas que apuntan a divulgar una informacin especfica, generalmente por parte de empresas o de organiza-ciones privadas, y que cumple un propsito tambin especfico, por ejemplo: apalancar una poltica pblicaen particular o reducir algn riesgo que afecta la calidad de algn servicio pblico, como la educacin, lasalud, etctera. Por su naturaleza, las polticas de transparencia focalizada tienen una fase importante dediagnstico, en el marco de la cual se identifica el objetivo poltico preciso de la divulgacin de informacin

y adems se precisa cules son las dinmicas, las capacidades y los incentivos de los usuarios de la infor-macin y de las entidades encargadas de divulgarla.

Grfico 1.1Proceso de elaboracin de las polticas de transparencia

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Identificacin de los incentivos, las dinmicasy las capacidades de los usuarios y entidades acargo de la divulgacin

Identificacin de un objetivo poltico preciso

Definicin del alcance de las polticas

Definicin de los mecanismos que sernnecesarios para monitorear el cumplimientode lo que disponen las polticas

Definicin de la estructura y del vehculo de la

informacin

Fase dediagnstico

Diseo de lapoltica de

transparenciafocalizada

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Fung, Graham y Weil (2007).

Un aspecto clave a partir del cual se diferencian las polticas de transparencia focalizada del resto de las

polticas de transparencia es que su implementacin se acompaa con la expectativa de resultados concretosen el corto y mediano plazo. Al estar relacionadas con la mejora de un servicio pblico, los resultados de laspolticas de transparencia pueden traducirse en beneficios concretos, pero si han sido mal diseadas e imple-mentadas, sus consecuencias pueden ser catastrficas. Si la informacin que se hace disponible est distorsio-nada, es incompleta o no se comprende correctamente puede desinformar y generar pnico (Graham, 2002).




En este sentido, los ejemplos que presentan Fung, Graham y Weil (2007) para identificar los resultadosde las polticas de transparencia focalizada abarcan desde la creacin de incentivos para que la industriaautomotriz fabrique vehculos con ms y mejores medidas de seguridad, lo cual llev a que se redujeran lasmuertes por accidentes de trfico (resultado positivo) hasta la provisin de informacin de manera comple-ja y confusa sobre los ndices de contaminacin del agua de la red pblica, lo cual implic elevados ndicesde intoxicacin de los consumidores (resultado negativo).

Asimismo, el tipo de informacin que se divulga a partir de la implementacin de una poltica de trans-parencia focalizada difiere de la que se espera obtener a travs de la una poltica de acceso a la informacina nivel general. En este ltimo caso, la informacin tiende a ser prescriptiva, y los usuarios de la misma nonecesariamente entienden de forma automtica de qu manera o para qu puede usarse dicha informacin.Por el contrario, a travs de las polticas de transparencia focalizada se provee informacin especfica queconlleva en s misma un curso de accin por parte de los usuarios. Siguiendo los ejemplos del prrafo dearriba, estas acciones pueden ser que los ciudadanos compren automviles ms seguros o que suspendanla toma de agua de la red pblica.

Por ltimo, otro aspecto importante para identificar si estamos frente a la presencia de una poltica detransparencia focalizada es el reconocimiento de dnde y por qu surgen estas polticas. La mayora de los

casos presentados por Fung, Graham y Weil (2007) demuestra que las polticas de transparencia focalizadasurgen como resultado de grandes riesgos no solucionados por los canales tradicionales de intervencindel sector pblico (impuestos, subsidios, etc.), los cuales generaron no solamente la atencin del pblico,sino tambin una accin de su parte. En resumen, las polticas de transparencia focalizada no surgen de unasituacin cmoda, de una campaa poltica exitosa, o de la cabeza de algn o algunos iluminados en lospoderes Ejecutivo o Legislativo. Por el contrario, generalmente nacen en un contexto de crisis que requiereaccin por parte de los legisladores, de los ciudadanos, de las empresas, o de la sociedad civil organizada.

En cambio, las leyes de acceso a la informacin, que conforman el ejemplo ms claro de polticas detransparencia de primera generacin, no siempre surgen de una situacin de crisis, sino ms bien de con-textos de recambio poltico a nivel nacional; tienen propsitos amplios y abstractos, y no necesariamentelos ciudadanos entienden que estn relacionadas con su vida cotidiana (Vieyra, 2009). Las estrategias

nacionales anticorrupcin, los planes de accin y la creacin de organismos y comisiones especializadas enla lucha contra la corrupcin tambin son ejemplos ilustrativos de este tipo de polticas de transparenciaque salen a la luz en contextos donde hay un recambio poltico, especialmente a nivel del Poder Ejecutivonacional.

Usos de las polticas de transparencia focalizada

La efectividad de las polticas de transparencia focalizada se puede estudiar en funcin de la capacidadde estas polticas para proveer informacin en los momentos y lugares apropiados, y de acuerdo con

los vehculos que permitan a los usuarios tomar decisiones. En otras palabras, estas polticas no nece-sariamente aumentan la cantidad de informacin, sino que construyen vehculos, y traducen o generaninformacin especfica, elementos a partir de los cuales se puede obtener algn beneficio en el corto omediano plazo.

Los usuarios de la informacin que se divulga a travs de una poltica de transparencia focalizada pue-den ser los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil (OSC), los sindicatos, los organismos de con-trol, las empresas, o las diversas unidades o ministerios pertenecientes al sector pblico. Mientras que las



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polticas de acceso a la informacin de primera generacin entienden que los ciudadanos son los usuariosde la informacin, de manera genrica y uniforme, las polticas de transparencia focalizada se estructuransobre la base de los incentivos, las capacidades y las necesidades del grupo de usuarios que sea el objetivode la poltica.

Fung, Graham y Weil (2007) explican con detalle el uso de las polticas de transparencia focalizada por

parte de dos usuarios en particular: ciudadanos y empresas. Sin embargo, un aspecto interesante es quelas polticas de transparencia focalizada tambin pueden estar estructuradas sobre la base de usuarioscomo los organismos de control, los intermediarios financieros, o los funcionarios pblicos. Por ejemplo,en Brasil el rgano de control interno del gobierno federal, la Controladoria-Geral da Unio (CGU, por sussiglas en portugus), ha diseado una herramienta, el Observatorio del Gasto Pblico (ODP, por sus siglasen portugus), a partir de la cual se analiza informacin sobre anormalidades en el gasto pblico federal.Esta informacin se pone a disposicin de los funcionarios pblicos con la idea de que tomen acciones paraprevenir o remediar vulnerabilidades que pueden desembocar en un hecho de corrupcin (vase el captulo4 de este libro).

El ejemplo del ODP, aunque no es un ejemplo tpico de lo que Fung, Graham y Weil denominan polticade transparencia focalizada, cuenta con las caractersticas fundamentales que definen a estas polticas. En

el cuadro 1.1 se presentan dichas caractersticas en relacin con el ODP.

Cuadro 1.1Las polticas de transparencia focalizada y el caso del ODP de Brasil

Elementos constitutivos de las polticas detransparencia focalizada

El caso del ODP de Brasil

Identificacin de un objetivo poltico preciso. Prevenir y controlar la corrupcin en el gastopblico del gobierno federal.

Identificacin y estudio del funcionamiento /organigrama de la entidad o del conjunto deentidades que presentan dficits en el accesoa la informacin, y tambin de los gruposintermediarios que desempean un rol en lademanda y distribucin de la informacin.

El ODP estructura sus intervenciones a partir delas dinmicas, las capacidades y los incentivosque cada sector o ministerio del gobiernofederal puede tener para prevenir y controlar lacorrupcin en el gasto pblico.

Definicin del alcance de las polticas, lo cualgeneralmente implica negociaciones polticas ytoma de decisiones en funcin del alcance de laintervencin.

El alcance de las intervenciones a travs delODP est delimitado al anlisis de las comprasy adquisiciones de bienes y servicios de partede ministerios especficos del sector pblico del

gobierno federal.

Contina




Cuadro 1.1Las polticas de transparencia focalizada y el caso del ODP de Brasil (continuacin)

Elementos constitutivos de las polticas detransparencia focalizada

El caso del ODP de Brasil

Definicin de la estructura y del vehculo de lainformacin: la estructura de la informacinrequiere una especificacin cualitativa ycuantitativa; asimismo, debe determinarse lafrecuencia con la cual se divulgar, y la manera oel vehculo por el cual se transmitir.

Los datos que dan lugar a recomendaciones(informacin cualitativa) se presentan a travsde un oficio administrativo. La CGU tambinha creado una interface Web para que losfuncionarios pblicos puedan acceder a lainformacin cuantitativa a partir de la cual seestablecieron las recomendaciones (grficos,estadsticas, fuentes de informacin, etc.). Lafrecuencia en la difusin de la informacindepende del caso concreto del que se trate.

Capacidad de cumplimiento de las polticas:deben identificarse las entidades de control ymonitoreo del cumplimiento de las polticas deacceso a la informacin.

La misma CGU ha institucionalizado el uso delODP y ha dispuesto que los datos que se brindana los gestores pblicos sean monitoreados en elmarco de las auditoras a las que estn sujetoslos ministerios del sector pblico en el gobiernofederal.

Mecanismos de las polticas de transparencia focalizada

El mecanismo central a travs del cual actan las polticas de transparencia focalizada es haciendo visiblela informacin sobre las actividades del gobierno o del sector privado. Con esta informacin, los ciudada-nos, la sociedad civil, el sector privado (en particular, la competencia), y los organismos de control, entreotros, pueden hacer un mejor trabajo de monitoreo y reclamar un mejor desempeo en la gestin pblica yprivada. Este mecanismo puede funcionar a travs de las potenciales prdidas por la reduccin en las ven-tas en el caso del sector privado o de la popularidad en el caso de los servidores pblicos y representantespolticos.

En particular, este mecanismo se puede descomponer en tres condiciones necesarias para el xito delas polticas de transparencia focalizada:

1. La comprensinde informacin previamente desconocida. Esta tendr que ser suficientepara cambiar las creencias previas del usuario de la informacin sobre un tema en particular.

2. La coordinacinentre los usuarios para poder actuar frente a esta nueva informacin.

3. El cambio en el comportamientoesperado de la entidad acerca de la cual se revela in-formacin, ya se trate de empresas, organismos de control, servidores pblicos, etctera. Estacondicin se puede dividir en dos subcondiciones:

Beneficios superiores a los costos.El beneficio de actuar en la direccin esperada de-ber ser mayor que el costo asociado a ignorar el reclamo por parte de empresas, servi-dores pblicos y dems entidades.



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Expectativas con respecto al accionar de las entidades.Las expectativas de los usua-rios de la informacin con respecto a cmo respondern las entidades afectadas frenteal accionar de los usuarios debern ser positivas.1 Esto quiere decir que los usuariosdeben creer que las entidades obtienen beneficios netos de responder a sus demandas ysolucionar el problema.

Grfico 1.2Anatoma de los mecanismos de funcionamiento de las polticas de transparencia focalizada

Informacin

?

Es comprensible?

SI

NO

?

Tienen incentivoslos ciudadanospara coordinarse?

SI

NO

SI

NO

?

Tienen los ciuda-danos expectativas

de que su accionarpueda cambiar elcomportamiento delos proveedores?

?

SI

NO

Es beneficiosopara los provee-dores cambiar sucomportamientoen la direccinesperada?

?

SI

NO

La poltica de

transparencia esexitosa?

El diseo de las polticas de transparencia focalizada ha puesto un gran esfuerzo en: i) asegurarse quinesvan a usar la informacin y para qu va a ser utilizada y ii) confirmar que la informacin que se provee seacomprensible y que los usuarios sean capaces de resolver el problema de la accin colectiva. Sin embargo,los problemas de incentivos que tienen las entidades para cambiar su comportamiento han recibido unaatencin relativamente menor. A continuacin se indaga cada una de las condiciones necesarias para queel desempeo de las polticas de transparencia sea positivo.

1 En el caso en que los actores se comporten como agentes racionales, de acuerdo con la teora econmica, no habradistincin entre estas dos condiciones. Sin embargo, si las teoras del comportamiento humano utilizadas tienen encuenta la racionalidad limitada de los individuos, el cumplimiento de una condicin no es concluyente para saber si lasegunda condicin tambin se ha cumplido.




La comprensin de la informacin

Un primer factor condicionante del xito de las polticas de transparencia es qu informacin se va a difun-dir (contenido) y cmo se va a presentar (vehculo) para que tenga un impacto en los usuarios. Esto quieredecir que la informacin tiene que ser no slo comprensible sino tambin relevante para quienes la vayan

a recibir. El hecho de que las personas desconozcan la informacin puede responder a lo que Sims (1998,2003, 2006) denomina desatencin racional (rational innatention). Esta teora argumenta que los indivi-duos tienen una capacidad de atencin limitada y por ende tienen que decidir cmo asignarla. Por lo tanto,puede ser ptimo para las personas no prestar atencin a cierta informacin, dado que no es relevante ycompite contra otra informacin relativamente ms importante. Como consecuencia, introducir nueva infor-macin no siempre va a desencadenar nuevas creencias o cambios en el comportamiento.

Para que la informacin pueda cambiar la accin de su receptor, se debe desencadenar una serie decomportamientos en la cual la informacin debe ganar muchas batallas antes de poder ser utilizada para latoma de decisiones.

Recuadro 1.1Transparencia focalizada y comprensin cvica

De acuerdo con Lupia (2004), existen ciertas condiciones necesarias para que las polticas de trans-parencia focalizada mejoren la comprensin cvica. Para ello, la informacin presentada debe ser:

Desconocida por los individuos.

Lo suficientemente relevante y confiable para que los individuos presten atencin y dichainformacin permanezca en la memoria.

Incorporada a la memoria de largo plazo del individuo para que luego pueda ser utilizada

cuando se lo considere necesario.

Utilizada en el momento oportuno para la toma de decisiones.

Fuente: Lupia (2004).

La coordinacin entre los usuarios

La importancia de este componente en la efectividad y el impacto de las polticas de transparencia focali-

zada depende en gran parte del tipo de coordinacin que exista entre los receptores de la informacin. Sepueden identificar dos casos extremos de coordinacin: coordinacin automtica y coordinacin compleja.

Existe coordinacin automtica cuando el beneficio individual de tomar la decisin es mayor que elcosto, independientemente de lo que hagan los dems actores. Este es el caso de muchas de las polticasde transparencia focalizada orientadas al sector privado o destinadas a mitigar riesgos en el sector pblico.Se observa, por ejemplo, cuando las personas reciben informacin acerca de defectos en un modelo deautomvil y su reaccin es dejar de comprar ese modelo, o cuando los consumidores deciden cambiar sudieta alimentaria como consecuencia de la publicacin de la informacin nutricional. En el sector pblico



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se destacan las iniciativas destinadas a prevenir riesgos, como las campaas informativas orientadas a que seadopten determinadas normas de higiene para prevenir ciertas enfermedades. En estos casos, los beneficios ycostos asociados a la decisin de los usuarios de la informacin no dependen de las acciones de otros usuarios.

Por otro lado, existe coordinacin complejaen los casos en que el costo o el beneficio de determinadaaccin dependen en parte de las acciones llevadas a cabo por los dems usuarios de la informacin. Este

es el caso, por ejemplo, de las polticas de transparencia que dan informacin sobre la baja calidad en laprovisin de los servicios pblicos. Para que estas polticas logren tener un efecto positivo en la calidad delos servicios provistos, se necesita que algunos de los ciudadanos paguen el costo de monitorear el servicio.La naturaleza de estos servicios (escuelas, hospitales, autopistas, etc.) hace que los beneficios asociadospuedan ser disfrutados por todos los ciudadanos de una regin. Ante esto, los ciudadanos van a tenerincentivos para no participar del monitoreo, esperando que otros ciudadanos lo hagan y ellos igualmentepuedan disfrutar de los beneficios. Si todos los ciudadanos piensan de esta manera, ser muy difcil lograrcoordinacin en estos casos, y por ende la calidad de los servicios pblicos empeorar.

A continuacin se realiza una descripcin ms detallada de estos mecanismos de coordinacin ciu-dadana, utilizando para ello los avances de la teora de juegos para entender el mecanismo de toma dedecisiones de los ciudadanos.

Coordinacin automtica

Nada mejor para mostrar este punto que desarrollar el caso que presentan Fung, Graham y Weil (2007)sobre una poltica de transparencia focalizada implementada por el Congreso de Estados Unidos en el ao2000, que puso de manifiesto el mal diseo de las camionetas utilitarias deportivas (SUV), lo que habagenerado gran nmero fatalidades en la dcada de 1990.

Para poder conceptualizar estos hechos utilizando la teora de juegos se necesita comenzar asignandoun nivel de utilidad de los ciudadanos en funcin de las distintas acciones que podran haber tomado.

Las utilidades elegidas aqu para cada una de las acciones nos permiten identificar el caso en el cual lasdecisiones de un usuario de la informacin son independientes de las decisiones de los dems. Cualquieresquema de utilidades que respete esta premisa obtendr el mismo resultado conceptual que el que obte-nemos nosotros.

Cada uno de los ciudadanos que ha sido informado sobre los problemas de las camionetas SUV, decomprar la camioneta, obtiene un costo en trminos de utilidad igual a 1 y un beneficio igual a 0. En el casode no comprar la camioneta, el ciudadano tiene un costo y un beneficio de 0. Es importante notar que lospagos no dependen de lo que haga el otro ciudadano.

Cuadro 1.2

Coordinacin automtica en el juego de la compra de camionetas SUV

Ciudadano 2

Comprar (C) No comprar (NC)

Ciudadano 1Comprar (C) -1,-1 -1,0

No comprar (NC) 0,-1 0,0




El cuadro se lee de la siguiente manera: el extremo superior izquierdo simboliza los pagos de los ciuda-danos cuando ambos deciden comprar el vehculo. El primer nmero (-1) simboliza la utilidad del ciudadano1 cuando decide comprar el vehculo, al igual que el ciudadano 2. El segundo nmero (-1) simboliza la utili-dad del ciudadano 2 cuando decide comprar el vehculo al igual que el ciudadano 1. En el extremo superiorderecho nuevamente el primer numero (-1) es la utilidad del ciudadano 1 cuando decide comprar el vehculoen el caso de que el ciudadano 2 decida no hacerlo. El segundo nmero (0) es la utilidad del ciudadano 2

cuando decide no comprar el vehculo y el ciudadano 1 s lo compra. De la misma manera se pueden leer lasutilidades de los ciudadanos en los otros escenarios.

La estrategia de cada ciudadano de acuerdo con la tabla de pagos es clara: si el ciudadano compra lacamioneta obtiene 0-1= -1 utilidad, cifra que es inferior a 0, que es la utilidad de no comprar la camioneta.Este anlisis nos permite predecir que, ante estas condiciones, la estrategia dominante para los ciudadanos,una vez que hayan obtenido y comprendido la informacin suministrada, ser no comprar la camioneta.Como se seal ms arriba, la utilidad que obtiene cada ciudadano es independiente de las elecciones deotros ciudadanos. Esto nos permite concluir que la coordinacin de los individuos en la estrategia de nocomprar (NC, NC) es el nico equilibrio de Nash de este juego.2Se puede comprobar fcilmente que este esel nico equilibro de la manera en que se explica a continuacin. Cul sera la utilidad obtenida por el ciu-dadano 1 si se desviara de la accin predicha por el equilibrio de Nash? Si decidiera comprar la camionetaobtendra una utilidad menor que en el caso de no comprar la camioneta. El resultado es el mismo para elciudadano 2. Por ende, la conclusin es que no existen incentivos por desviarse del equilibrio predicho (NC,NC). Cuando no existen incentivos para desviarse, estamos ante un equilibrio de Nash. Cabe notar que lacoordinacin es automtica en este caso y el equilibrio predicho es eficiente. Esto significa que no existeningn otro equilibrio en el cual la suma de utilidades de los participantes sea mayor que la encontrada eneste equilibrio.

Coordinacin compleja

Imagnese un caso de poltica de transparencia focalizada en el cual se brinda informacin a los padres so-

bre el pobre rcord de asistencia de los maestros, as como el magro desempeo promedio de los alumnosde la escuela. Asimismo, se les provee informacin acerca de cmo involucrarse en las escuelas a travs dela asociacin de padres. Se asume tambin, para este caso, que los padres no tienen dudas de que, ante sureclamo y su monitoreo, los maestros y la escuela responderan mejorando el desempeo.3Cada uno de lospadres que recibi la informacin debe decidir qu accin tomar. Se supone que slo hay dos decisionesposibles: i) reclamar e involucrarse en la administracin del colegio a travs de la asociacin de padres obien ii) no reclamar ni tampoco involucrarse.

Si bien los padres reciben un beneficio en trminos de mejorar el desempeo de la escuela que reper-cutir en una mayor cantidad de horas y una mejor calidad en la educacin de sus hijos por involucrarse enel control social, saben que hay otros padres que tambin podran hacerse cargo de monitorear el accionarde la escuela. Si slo existiera un padre y un alumno, el padre tendra incentivos para participar del control,

2 En teora de juegos, el equilibrio de Nash (formulado por John F. Nash, Jr., ganador del Premio Nobel de Economaen 1994) se define como un modo de obtener una prediccin de equilibrio para juegos que involucren a dos o msjugadores. Si hay un conjunto de estrategias tal que ningn jugador se beneficia cambiando su estrategia mientraslos otros no cambien la suya, entonces ese conjunto de estrategias y las ganancias correspondientes constituyen unequilibrio de Nash.3 Es importante aclarar que la atencin a este tipo de supuestos es uno de los aspectos clave para estudiar la efec-tividad de las polticas de transparencia focalizada en Amrica Latina desde el punto de vista de la teora de juegos.



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dado que en su ausencia no existira control alguno. Sin embargo, a medida que haya ms padres, estos vana tener mayores incentivos para no monitorear y esperar a que otros padres paguen el costo de hacerlo. Estose denomina el problema del polizn, dado que los padres de nuestro ejemplo, al igual que los polizones,quieren obtener un servicio (en este caso incrementar el desempeo de la escuela) en forma gratuita, sintener que pagar el costo de monitorearlo. Si todos los padres piensan igual, se presenta una situacin en lacual no existe ningn control social y por ende no se puede mejorar la calidad del servicio.

Ahora se pueden conceptualizar estos hechos utilizando la teora de juegos. Si solamente un padre es el ni-co que reclama y se involucra en el monitoreo, este padre paga un costo de 3 y recibe un beneficio de 5 unidadesen trminos de utilidad.4Si un padre no participa del monitoreo pero el otro si lo hace, el que no participa notiene que pagar costo alguno y recibe un beneficio de 5. Si ambos padres participan del reclamo y del monitoreoel costo es menor5(2 unidades) y el beneficio es de 5 unidades para cada uno. Su beneficio esperado es entonces5-2=3. Si ambos deciden no reclamar ni monitorear, entonces no tienen ni costos ni beneficios asociados.

Cuadro 1.3Coordinacin compleja en el juego de la asociacin de padres

Padre 2

Reclamar (R) No reclamar (NR)

Padre 1Reclamar (R) 3,3 2,5

No reclamar (NR) 5,2 0,0

En este juego existen dos equilibrios de Nash en estrategias puras (la estrategia es independiente de lasprobabilidades con las que el otro individuo elija sus estrategias) y uno en estrategias mixtas.

Equilibrio en estrategias puras:si el padre 1 reclama y monitorea, al padre 2 no le convienereclamar y viceversa. Por lo tanto, en equilibrio slo uno se involucra en monitorear la escuela.Cabe notar nuevamente que en estos casos no hay ningn desvo rentable para los padres.

Equilibrio en estrategias mixtas:se considera primero al padre 1, denominando q a la probabi-lidad de que reclame y se involucre el padre 2. Las utilidades de reclamar (R) y no reclamar (NR)para este individuo son:

U1(R, q) = 3q + 2(1-q), dado que si el padre 1 reclama tiene una utilidad de 3 cuando elpadre 2 tambin reclama (lo que ocurre con probabilidad q) y de 2 cuando el padre 2 noreclama (lo que ocurre con probabilidad 1-q).

U1(NR, q) = 5q + 0(1-q), dado que si el padre 1 no reclama tiene una utilidad de 5 cuandoel padre 2 reclama (lo que ocurre con probabilidad q) y de 0 cuando el padre 2 no reclama(lo que ocurre con probabilidad 1-q).

4 Nuevamente la eleccin de pagos especficos es arbitraria; slo importa la relacin entre los pagos de los distintos actores.5 Esto refleja la presencia de una funcin de costos en la cual cada padre tiene un costo menor a medida que hayams padres involucrados.




Para encontrar un equilibrio en estrategias mixtas, se persigue la lgica de que un ciudadano tiene quepermanecer indiferente entre las acciones mixtas de su eleccin. Simple lgebra demuestra que el padre1 es indiferente entre reclamar y no reclamar cuando U1(R, q)= U1(NR, q), esto es, cuando la probabilidadde que el padre 2 reclame es q=1/2. Realizando el mismo anlisis para el padre 2, quien tiene las mismaspreferencias, se obtiene que es indiferente entre monitorear y no monitorear cuando la probabilidad de queel padre 1 se involucre en el monitoreo (que denominamos p) es p=1/2. Por lo tanto, el equilibrio de Nash

en estrategias mixtas consiste en elecciones aleatorias por parte de los ciudadanos con probabilidad demonitorear igual a p=q=1/2, lo que deriva una utilidad esperada de 2,5 para cada uno. La matriz resultantede probabilidades se presenta en el cuadro 1.4.

Cuadro 1.4Probabilidad de reclamar e involucrarse en la asociacin de padres

Padre 2

Reclamar (R)(q=1/2) No reclamar (NR)(1-q=1/2)

Padre 1Reclamar (R) (q=1/2) 0,25 0,25

(q=1/2) 0,25 0,25

Puede notarse que en este equilibrio de Nash, el 25% de las veces aparece un resultado ineficiente en elcual ninguno de los padres se involucra en la educacin de sus hijos a travs de la asociacin de padres. Esineficiente porque nadie monitorea a la escuela y la suma de beneficios es menor que en otros equilibrios.

Si el anlisis se extiende a N padres se encuentra que:

A medida que aumente el nmero de personas involucradas es posible converger a un nico equi-librio en estrategias puras donde ningn ciudadano se involucrar en la asociacin de padres.Esto es as porque la brecha entre los beneficios y los costos se achica hasta volverse negativa.Esto quiere decir que, marginalmente, al aadir un ciudadano ms, aumenta el costo de monito-rear una escuela con mayor cantidad de alumnos, mientras que el beneficio permanece fijo.

En cuanto al equilibrio en estrategias mixtas, a diferencia del caso en el que hay slo dos padres,el problema de apata se vuelve ms serio a medida que aumenta el nmero de padres involucra-dos. A medida que hay ms ciudadanos, la probabilidad de que uno decida no reclamar aumenta.

Ms an, la probabilidad que nadie (entre todos los padres) reclame tambin crece con el nmerode padres. Cuando N es muy grande existe la posibilidad de que nadie reclame ni se involucre enninguno de los equilibrios en estrategias mixtas, lo cual implica un resultado ineficiente.

Este simple modelo permite comprender una de las posibles razones del por qu la convivencia entre mu-chas personas puede llevar a la apata y la falta de participacin. La interpretacin de este resultado es que,ante la masificacin de las personas que podran tener algo en juego, existe un dilema del polizn (free-rider) por el cual ninguna persona elige pagar los costos de reclamar e involucrarse en la educacin de sus



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hijos suponiendo que alguna otra persona lo har. El problema acontece cuando la mayora de las personastiene un razonamiento similar y por ende crece la probabilidad que ninguno se involucre.6

La literatura sobre cooperacin es mucho ms extensa que la que este captulo aplica con respecto a losjuegos de cooperacin. Existen autores (Axelrod, 1984; Matsui, 1991 ; Kim y Sobel, 1995; Fudenberg y Le-vine, 1998; Mailath, Morris y Postlewaite, 2001; Ely, 2002; Grief, 2000; Grief y Laitin, 2004) que enfatizan

el rol de la capacidad de coordinacin para producir la evolucin hacia equilibrios eficientes donde existecoordinacin entre los actores. Este instrumento puede abarcar desde acciones de comunicacin entre losciudadanos (cheap talk) hasta mecanismos de compromisos mutuos.

En resumen, las polticas de transparencia focalizada analizadas nos dejan ciertas lecciones. Para quedichas polticas sean efectivas, no solamente es importante que se piense en los contenidos y vehculosde la informacin, o en las capacidades de comprensin de los usuarios: tambin es crucial que existanmecanismos que fomenten la coordinacin entre los propios usuarios de la informacin. Si no se toma encuenta este aspecto a veces olvidado en el marco del diseo de una poltica de transparencia focalizada, unpotencial xito podra convertirse en una poltica destinada al fracaso.

El cambio en el comportamiento de la entidad objetivo

Hasta ahora el foco de atencin se ha puesto en los usuarios de la informacin. Sin embargo, el xito delas polticas de transparencia focalizada muchas veces descansa en los incentivos que tienen las entidadesobjetivo.7Estas no siempre se vern incentivadas para cambiar su comportamiento frente al reclamo de losusuarios de informacin; slo harn lo que se espera de ellas cuando el beneficio asociado al cambio, yasea en trminos de reputacin, popularidad o futuras ventas, entre otras, sea mayor que el costo presente.

Cuando los incentivos de los usuarios y entidades objetivo no estn alineados con el propsito de laspolticas de transparencia, es muy difcil lograr los resultados anticipados por dichas polticas.

En esta seccin se analizar el caso (i) anticipado arriba, en el cual los incentivos de las entidades no es-tn alineados con los objetivos de los usuarios de la informacin. Esto es as porque los beneficios de tomarla accin esperada por parte de las entidades son menores que el costo asociado a dicha accin. Ms adelan-te se tratar el caso (ii), para el cual se analizan los problemas que se han observado en pases en desarrollo.

Dentro del caso (i) hay dos escenarios en los cuales el beneficio de las empresas, los servidores pbli-cos y dems organismos puede ser menor que el costo asociado al cambio de comportamiento esperadofrente a la nueva informacin.

En el primer escenario, el costo asociado a cualquier desvo del curso de accin actual es mayor quesu beneficio. A este caso lo denominamos puja de intereses. Un ejemplo de esta puja se puede enmarcaren la experiencia de las cadenas de comida rpida de Estados Unidos, que dedicaron grandes cantidades

6 No es difcil imaginar situaciones en Amrica Latina en las cuales se hace patente el dilema del polizn. Porejemplo, obsrvese la necesidad de que los ciudadanos hagan rendir cuentas a las empresas de transporte con el ob-jetivo de que estas mantengan estndares de calidad en la prestacin de los servicios, especialmente en las grandesciudades.7 Para algunos encargados de divulgar la informacin, pueden no ser las entidades objetivo, segn el trmino utili-zado en este captulo. Por ejemplo, existen organizaciones de la sociedad civil que se encargan de traducir y publicardatos oficiales para que estos puedan ser utilizados por los usuarios.




de recursos econmicos para que, a travs de prcticas de lobby, quedasen exentas de la legislacin queexige dar cierta informacin nutricional sobre los productos ofrecidos.8Sabiendo que esto tendra un efectonocivo en la supervivencia de las empresas de comida rpida, decidieron adoptar una estrategia proactivapara intentar impedir que los legisladores se expidieran sobre este asunto. Como consecuencia, en muchosestados de Estados Unidos, no se llegaron a estructurar polticas de transparencia focalizada en las cadenasde comida rpida. Esta ha sido una verdadera oportunidad perdida para un pas con una tasa de obesidad

tan alta como Estados Unidos.

El segundo escenario tiene lugar cuando existe un cambio de comportamiento pero este es distinto alesperado por el objetivo de la poltica. Se trata de lo que denominamos consecuencias no deseadas de las

polticas de transparencia. Gavazza y Lizzeri (2006) y Prat (2005) proporcionan varios ejemplos que pue-den entenderse en esta lnea, entre ellos el del tiempo que tardan las distintas agencias administrativas delEstado para efectuar un trmite simple, como el otorgamiento de la licencia de conducir. El problema de dara conocer esta informacin es que puede generar un exceso de demanda sobre estas agencias sin que hayaningn cambio en el sistema de compensaciones de los empleados pblicos. Anticipando esto, el personalde dichos organismos podra reducir su eficiencia una vez puesta en marcha la poltica de transparencia. Elpunto ms general es que en mercados en los cuales existen rigideces en los precios (en este caso el de lossalarios del sector pblico), las polticas de transparencia pueden ser contraproducentes.9Otro caso similares el de las polticas de transparencia focalizada que intentan medir el desempeo de maestros, escuelas yhospitales. Estas polticas pueden dar lugar a incentivos para que los agentes se comporten estratgicamen-te y no de la manera en que el espritu de la poltica de transparencia pretende. Por ejemplo, pinsese en eluso de exmenes estandarizados a los estudiantes como mecanismo para evaluar a los maestros. Esta pol-tica puede generar consecuencias no previstas, haciendo que los maestros pongan ms esfuerzo en educara los alumnos en tcnicas que mejoren su desempeo en los exmenes estandarizados en vez de focalizarseen ensearles la currcula. Por eso, si estas polticas no se implementan correctamente ni se actualizan confrecuencia para impedir que se alejen de su espritu, se crean incentivos para que los maestros enseen slotcnicas para contestar exmenes estandarizados, que las escuelas seleccionen slo a los mejores estudian-tes y los hospitales a los pacientes con menor riesgo de mortalidad.

El rol de la transparencia focalizada como herramientade poltica pblica

Antes de estudiar el uso de la transparencia como poltica pblica, es importante estudiar el ciclo de ac-cin a travs del cual Fung, Graham y Weil (2007) pudieron echar luz sobre cmo se llena el espacio entrela divulgacin de informacin y, por ejemplo, la reduccin de un riesgo asociado con el consumo de losservicios pblicos.

El ciclo de accin, tal como se presenta en el grfico 1.3, toma en cuenta: i) percepciones y clculos, ii)acciones y conductas por parte de los usuarios de informacin, iii) percepciones y clculos, y iv) respuestasy/o conductas por parte de las entidades a cargo de difundir informacin.

8 Para ms informacin, vase el artculo de Lyndsey Layton y Dan Eggen publicado en el Washington Post el 9 dejulio de 2011.9 Sera interesante examinar el uso de instrumentos no monetarios para la motivacin del personal en este contexto.Para otros estudios que intentan delimitar las condiciones bajo las cuales las polticas de transparencia son nocivasvase Bouton y Kirchsteiger (2012).



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Grfico 1.3Ciclo de accin de las polticas de transparencia focalizada

Poltica de transparencia

focalizada

Respuesta/conducta de losusuarios de la informacin

Informacin de las entidadesobjetivo de la poltica

Percepciones y clculos de losusuarios de la informacin

Respuesta/conducta de lasentidades objetivo

Percepcin de las entidadesobjetivo de la poltica

Fuente: Fung, Graham y Weil (2007).

De manera general, se podra decir que las polticas de transparencia focalizada pueden servir comoherramienta de poltica pblica cuando se completa el ciclo de accin descripto ms arriba, es decir: cuan-

do la informacin divulgada genera un cambio en la percepcin de los usuarios y por ende un cambio ensu conducta, lo cual a su vez origina un cambio en la percepcin de las entidades a cargo de difundir dichainformacin (disclosers), las que a su vez tambin cambian su propia conducta.

Para ponerlo en trminos ilustrativos, se supone que un rgano de control interno, como la CGU deBrasil, impone una regulacin que indica que los funcionarios del ministerio de Educacin deben publicarinformacin, con un formato y una frecuencia especficos, sobre los gastos realizados, con el objetivo depagar per diem y viticos a sus funcionarios. A partir de la implementacin de esta nueva regulacin, losusuarios de la informacin (en este caso, por ejemplo, la unidad de auditora dentro de este mismo rganode control), percibe discrepancias entre lo que el ministerio ha presentado a los auditores y la informacincon la que cuenta el organismo de control, a partir del anlisis de la informacin que este organismo realizasobre el gasto pblico. A partir de ello, esta unidad de auditora efecta una serie de auditoras especialese instruye a sus auditores para que sean capaces de entender las razones y posibles justificaciones de talesdiscrepancias, las cuales de acuerdo con este ejemplo pueden representar desviaciones ilcitas. Sobre labase de estas acciones de la unidad de auditora, los funcionarios pblicos perciben una amenaza e in

Dassen Nicolas - Gobierno Abierto Y Transparencia Focalizada

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