Curso Participación Ciudadana y Medios Digitales - Modulo III. Relatos de Participacion

7/31/2019 Curso Participacin Ciudadana y Medios Digitales - Modulo III. Relatos de Participacion

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ORGANIZACINUNIVERSITARIAINTERAMERICANACOLEGIO DE LASAMRICAS

REDINTERAMERICANA DEFORMACIN ENGOBIERNOELECTRNICO

Participacin Ciudadana y Medios Digitales:experiencia de inmersin crtica

en la participacin ciudadana del siglo XXI

MDULO III Relatos de participacin:

la odisea de los Presupuestos Participativos en Brasil

Autor del curso: Pedro Prieto Martn (Asociacin Ciudades Kyosei)

Materiales didcticos basados en la monografa:PRIETO-MARTN, P. (2010)Las Alas de Leo. La participacin ciudadana del siglo XX , Asociacin Ciudades Kyosei,

[http://www.ckyosei.org/docs/LasAlasDeLeo.pdf]


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CURSO SOBRE PARTICIPACIN CIUDADANA Y MEDIOS DIGITALES:experiencia de inmersin crtica en la participacin ciudadana del siglo XXI

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Gua de lectura del mdulo III

En este tercer mdulo aplicaremos todo lo aprendido hasta ahora al anlisis de una experiencia concreta departicipacin ciudadana: los Presupuestos Participativos (conocidos en Brasil como OP, pero que nosotrosreferiremos como PP) de las grandes ciudades brasileas. Los objetivos didcticos de este mdulo que elestudiante debera considerar especialmente son los siguientes:

a) Caracterizar brevemente las experiencias de PP brasileas, poniendo nfasis en las experiencias de lasciudades de Porto Alegre y Fortaleza.

b) Analizar las caractersticas del marco socio-poltico del mbito municipal brasileo, especialmente susaspectos ms turbios. Entender este contexto resulta fundamental para poder comprender las dinmicas y

el funcionamiento institucional de los presupuestos participativos.c) Relato de los antecedentes histricos que llevaron a la singular victoria de la candidata del PT en la alcaldade Fortaleza, que despus implant el PP.

d) Presentacin de la estructura y caractersticas bsicas del PP de Fortaleza.e) Exponer los aspectos participativos y deliberativos del PP de Fortaleza.f) Exponer los aspectos manipulativas del PP de Fortaleza, presentando ejemplos de los distintos tipos de

deslices que se cometieron durante su primer ao de realizacin.g) Esbozar una interpretacin instrumental e institucional del PP de Fortaleza, que pueda dar cuenta de su

ambivalencia deliberativa y manipulativa. El PP es as caracterizado como un mecanismo que impulsa elejecutivo municipal para logra afianzar la gobernabilidad de la ciudad y as posibilitar la realizacin de suprograma poltico.

h) Analizar, desde la perspectiva proporcionada por dicha interpretacin instrumental, los ltimos desarrollosacontecidos en Porto Alegre en relacin a su experiencia de PP.

i) Hacer un balance de los PP y de la participacin ciudadana en general a partir de todo lo considerado hastaahora, revisitando Fortaleza y reflexionando sobre el futuro de la participacin ciudadana.

El mdulo se estructura de la siguiente manera:

MATERIALES DIDCTICOS: 1. Historia de dos ciudades

1.1 La forja de un PP: poder y poltica en el reino de los ismos1.2 Una campaa especial1.3 Estructura bsica del PP de Fortaleza

2. El presupuesto deliberativo3. El presupuesto manipulativo

3.1 Miscelnea de dificultades y deslices del naciente PP3.1.1 Ejemplos de dificultades provenientes del entorno que impidieron un desarrollo ideal del PP3.1.2 Ejemplos de deslices conceptuales3.1.3 Ejemplos de deslices en el diseo3.1.4 Ejemplos de deslices en la ejecucin

4. El presupuesto instrumental5. El presupuesto ceniciento6. Un balance provisional sobre la fortaleza participativa

ACTIVIDAD: Anlisis crtico de la Carta Iberoamericana de la Participacin Ciudadana en la gestin pblica y reflexin sobre su aplicacin en el pas de procedencia (Actividad Grupal)


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MDULO IIIRelatos de participacin: la odisea de los presupuestos participativos en Brasil

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MDULO III.

Relatos de participacin: la odisea de los PP en Brasil

En el prximo mdulo analizaremos en detalle la que hemos denominado participacin ciudadana del siglo XXI yestudiaremos cmo los desarrollos socio-tecnolgicos de las ltimas dcadas especialmente los relacionados conlas Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC) estn cambiando el panorama que describimos en losapartados previos, facilitando por un lado la resolucin de algunos de sus problemas, al mismo tiempo que, por elotro lado, plantean tambin nuevos dilemas. Conviene, no obstante, que antes de abordar el anlisis del futuroinminente de la participacin ciudadana, hagamos todava una ltima reflexin sobre su presente y su pasado msinmediato, y as fijemos con nitidez, visualizndolo en un caso concreto, todo lo que hasta ahora se ha expuesto

sobre la participacin ciudadana del siglo XX.Para ello, vamos a revisitar las experiencias de losPresupuestos Participativos en aquel que fue su formatooriginario: el de las grandes capitales brasileas comoPorto Alegre, So Paolo o Fortaleza, donde son conocidoscomo Oramento Participativo o, ms abreviadamente,OP . Nosotros nos referiremos a ellos como PP en estetexto. En el apartado 2 del mdulo segundo ya sealamosque los PP se han establecido como uno de los msevolucionados paradigmas participativos: a lo largo de susya ms de dos dcadas de existencia no slo hanalcanzado unos niveles muy elevados de refinamientometodolgico y de madurez en su diseo institucional(Francs Garca et al. 2008; Wampler 2007), sino que handemostrado ser un instrumento eficaz para mejorar lascondiciones de vida de los sectores sociales ms excluidos, as como para promover la mejora de los serviciosadministrativos y la maduracin democrtica de la ciudadana y de la propia administracin. Es por ello que los PPhan servido de inspiradores de buena parte de la innovacin participativa que se ha producido en los ltimosdecenios en el mbito local, hasta el punto de que entre los promulgadores del PP se encuentren institucionesprovenientes de todo lo largo del espectro poltico: desde la izquierda tradicional y la denominadanueva izquierdaque impuls su creacin en Porto Alegre, pasando por instituciones financieras internacionales con un marcadocarcter liberal como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo e incluso muchos gobiernoslocales y nacionales de carcter centrista o conservador (Goldfrank 2006).

Al permitir que los ciudadanos determinen, deliberando junto a sus autoridades, las prioridades y proyectosfundamentales de algo tan sensible y trascendente como el presupuesto anual del municipio, los PP parecen haber ascendido ms escalones que ninguna otra prctica participativa en la Escalera de Arnstein , hacia el verdaderoempoderamiento de los ciudadanos. Ser realmente as? En los prximos apartados buscaremos proporcionar allector los elementos de juicio suficientes como para que se vea incapaz de responder taxativamente esta pregunta;o ms bien, para que pase a responderla con un enigmtico : s, y no .

Y es que, como veremos, los PP nos brindan, al mismo tiempo, un ejemplo magnfico tanto de lo mejor como de lopeor de cuanto hasta ahora hemos referido en relacin a la participacin ciudadana. Analizando los claros y lososcuros de algunas experiencias concretas de PP podremos tomar consciencia de la naturaleza paradjica,orgnica y dialctica que caracteriza a la participacin, incluso en sus experimentos ms exitosos y avanzados. Laparticipacin ciudadana surge y se desarrolla en medio de la tensin entre lo que querra o debera ser y lo que

se hace de ella ; entre ambos extremos, la participacin deviene en un proceso vivaz que, a travs de la progresivaresolucin de sus propias contradicciones, se recrea a s misma y se desarrolla en el tiempo. En cierto modo, y por expresarlo pictricamente, la participacin ciudadana sera como un barco que fue botado a la mar con errores demateriales, de diseo y de fabricacin, con el resultado de que constantemente se le abren vas de agua en algunas

Los PP se han establecido como uno delos ms evolucionados paradigmas

participativos: a lo largo de sus ya ms de dos dcadas de existencia no slo hanalcanzado unos niveles muy elevados derefinamiento metodolgico y de madurez

en su diseo institucional sino que handemostrado ser un instrumento eficaz

para mejorar las condiciones de vida delos sectores sociales ms excluidos, as como para promover la mejora de los

servicios administrativos y la maduracin democrtica de la ciudadana y de la propia administracin


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de sus estancias vitales. Un barco que, no obstante, navega camino del horizonte mientras se repara a s mismo y,en el proceso, hace avanzar consigo a nuestras sociedades y sistemas polticos. El barco Participacin no es , as,muy distinto de ese otro bajel, an ms grande que l, que all en el siglo XVIII inici su renqueante andadura y quedesde entonces tambin hace aguas y se parchea a s mismo a la que navega , cuyo nombre es DemocraciaModerna . Ambos buques parecen haberse propuesto perseguir, all en el horizonte, un extico destino que Platny Aristteles olvidaron describir en sus tratados sobre el buen gobierno; un destino que otros sabios tentativamentesituaron all por Btica, por taca o por Jamaica (Fnelon 1699; Llach 1975; Ortiz 2001), pero que nosotrosdenominaremos Demoneirocracia ( ): el gobierno de los sueos del pueblo .

1. HISTORIA DE DOS CIUDADESEra el mejor de los tiempos, era el peor de los tiempos, era la edad de la sabidura, era la edad de la necedad, era la poc a de lacreencia y la de la incredulidad, la era de la Luz y las Tinieblas, era la primavera de la esperanza, era el invierno de la desesperacin,todo poseamos y nada poseamos, caminbamos todos directamente hacia el Paraso, al tiempo que nos apresurbamos todos en ladireccin contraria era, en resumen, un periodo como el actual (Charles Dickens, Historia de dos ciudades, 1859)

Nuestro anlisis del PP de las capitales brasileas se basar en el estudio de los casos de las ciudades de Porto Alegre y de Fortaleza. Dos experiencias que tienen un carcter complementario y que, consideradasconjuntamente, logran dar buena cuenta del proceso de innovacin participativa municipal acontecido en Brasildesde la cada del rgimen militar en 1985 (Cornwallet al. 2008; Romano et al. 2007b).

Con sus ya ms de veinte aos de andadura, el PP de Porto Alegre es sin duda la experiencia participativa sobre laque ms se ha escrito y discutido a nivel mundial. Fue creado en el ao 1989, cuando el Partido de losTrabajadores (PT) se hizo con el gobierno de la ciudad. El PT es un partido de ideologa socialista y democrtica,perteneciente a la corriente de la nueva izquierda, que fue fundado en 1980 cuando el rgimen militar permiti lacreacin de nuevos partidos por un grupo de intelectuales de izquierda y de representantes de los movimientossociales, sindicales y de corrientes catlicas vinculadas a la Teologa de la Liberacin. Naci con la vocacin deconvertirse en el partido de las masas, en el frente poltico de los movimientos populares, y para ello se dot de unaestructura organizacional abierta y participativa.

Por medio del PP, el PT de Porto Alegre busc precisamente reunir a la ciudadana y los movimientos sociales conel poder ejecutivo municipal que en Brasil se denomina Prefeitura para determinar conjuntamente las prioridades

de inversin y elaborar el presupuesto del ao siguiente. Paraello, establecieron una metodologa deliberativa que seestructuraba en torno a los siguientes principios: participacindirecta, auto-reglamentacin, justicia social, transparencia delproceso del presupuesto y fiscalizacin popular de suejecucin (Baierle 2008). El PP tuvo un gran xito y seconstituy en el pilar fundamental de la gestin participativa del PT, siendo directamente responsable de que estaformacin poltica mantuviese el control de la alcalda durantelos cinco periodos legislativos comprendidos entre 1989 y

2004. Tras su seleccin en el ao 1996 como una de lasMejores prcticas de gestin pblica por el programa deGestin Urbana de la ONU y la inmediata recomendacin de

su uso en la declaracin final de la Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades Locales, la atencininternacional sobre el PP porto-alegrense fue creciendo hasta alcanzar un nivel casi exttico, siendo Porto Alegre virtualmente santificada como la capital de las polticas progresistas (Abers 2006), o incluso la capital mundial dela Democracia Participativa (Blas et al. 2006). Debido a esta creciente fama, Porto Alegre fue elegida como sededel primer Foro Social Mundial en 2001, evento que nuevamente albergara en sus segunda, tercera y quintaediciones. Desgraciadamente, uno de los efectos del desmedido xito del PP de Porto Alegre fue que muchos desus aspectos ms problemticos apenas fueron abordados ni, en definitiva, entendidos en los cientos de textos yartculos que analizaron la experiencia, que en su mayor parte fueron dedicados a describir sus virtudes y losfactores que permitieron su surgimiento y extensin, antes que a cuestionarla (Montecinos 2009). Resulta difcil, de

hecho, encontrar fuentes que incluyan consideraciones crticas sobre el PP (Abers 2002; Baierle 2003; de SousaSantos 1998, 2005; Dias 2002; Navarro 2003; Porras 2004; Wampler 2004b, 2008) hasta casi el momento en que,alrededor del ao 2001, el PP de Porto Alegre inicia su decadencia, aquejado, entre otras dolencias, de la crecienteburocratizacin y estancamiento de sus procedimientos y normas, su incapacidad para seguir impulsando el

Con sus ya ms de veinte aos deandadura, el PP de Porto Alegre es

sin duda la experiencia participativa sobre la que ms se ha escrito y

discutido a nivel mundial. [...] Por medio del PP, el PT de Porto Alegre

busc precisamente reunir a la ciudadana y los movimientos sociales con el poder ejecutivo

municipal para determinar conjuntamente las prioridades de

inversin y elaborar el presupuesto del ao siguiente


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desarrollo de la ciudad, as como por la emergencia en su seno de luchas de poder entre las distintas facciones delPT (Abers 2006; Baierle 2008). As, a lo largo de la dcada de los 90, a medida que iba aumentando su poder poltico, el PT fue alejndose progresivamente de los movimientos y organizaciones populares que sustentaron sunacimiento, acomodndose ms y ms en esa normalidad institucional de la poltica brasilea que inicialmentecombati. El PT corroboraba as, tanto en relacin a Porto Alegre como en relacin al propio Brasil cuyo gobiernoconquist en el ao 2002 , la famosa ley de h ierro de la oligarqua que Michels enunci en 1911, segn la cual lospartidos polticos, y en general cualquier tipo de organizacin, inevitablemente desarrollan con el tiempo tendenciasoligrquicas, independientemente de lo participativos y democrticos que inicialmente fueran (Michels 1915).No es nuestra intencin reiterar aqu cuanto ya se ha escrito yanalizado sobre el PP porto-alegrense, describindolo en detalle.Remitimos al lector interesado a las fuentes arriba mencionadas,que dan buena cuenta de las circunstancias concretas queposibilitaron el surgimiento del PP, las caractersticas ymotivaciones de sus impulsores, los detalles institucionales yprocedimentales de su funcionamiento, as como de su desarrolloa lo largo del tiempo y de cules fueron las tensiones creativas ydestructivas que acompaaron tal evolucin. En nuestro caso, nosinteresa ms bien hacer nfasis en lo que apenas ha sido

analizado hasta ahora, y explicar cmo las semillas queprovocaron la decadencia y virtual desaparicin del PP fueronsembradas ya en sus primeros aos de andamiento. Para ello, recurriremos fundamentalmente al anlisis del PP deFortaleza, cuyo primer ao de desarrollo tuvimos la fortuna de acompaar e investigar directamente. Nuestrotrabajo de campo incluy la realizacin de docenas de entrevistas en profundidad con cargos tcnicos y polticos delgobierno municipal, representantes electos de la Cmara Legislativa de Fortaleza, as como con miembros deONGs, asociaciones vecinales, sindicatos y movimientos sociales en general. Participamos en numerosos actos,reuniones y asambleas vinculadas con el proceso del PP y acompaamos durante meses los trabajos de la Coordenadoria do Oramento Participativo , el rgano responsable de todos los aspectos tcnicos y operativosvinculados al PP. Finalmente, nuestro proceso investigativo incluy el anlisis extensivo de multitud dedocumentacin producida por el gobierno municipal, la Cmara Municipal, ONGs, asociaciones de vecinos y mediosde comunicacin.

Consideramos que nuestro anlisis del PP de Fortaleza podra arrojar algo de luz para la comprensin del PP dePorto Alegre, como consecuencia de las numerosas semejanzas existentes entre las dos capitales y entre susexperiencias de PP. Y es que no slo ambas ciudades comparten el mismo marco legal y socio-poltico brasileo,sino que las circunstancias de introduccin de sus PP fueron muy similares, siendo en ambos casos un nuevogobierno del PT el que abord el desafo de implementar una gestin participativa en un momento de grandescrdito de las clases polticas locales. Fortaleza, con sus casi dos millones y medio de habitantes, es la quintaciudad ms populosa del Brasil, y se encuentra situada en la rida y pauprrima regin del Serto nordestino ; Porto

Alegre, por su parte, es capital del estado de Rio Grande do Sul , en el mucho ms prspero sur de Brasil, y apenastiene una poblacin de un milln cuatrocientos mil habitantes. Los desafos socio-econmicos y medio-ambientalesexistentes en Fortaleza son, por ello, bastante ms graves que los que en 1989 afrontaba Porto Alegre, perocoinciden en su naturaleza: como en tantas otras ciudades brasileas, provienen de la extrema desigualdad en la

distribucin de la infraestructura y los servicios urbanos, que tradicionalmente se concentran en las vecindades declase media que presentan calles pavimentadas, agua canalizada, alcantarillado, escuelas, salud y transportepblico mientras que las vecindades pobres, donde la inmensa mayora de la poblacin vive, apenas disfrutan detales recursos bsicos (Abers 2006). Desigualdad social, exclusin, racismo, bajos niveles educativos, delincuencia,violencia... son otros tantos de los dramas del contexto urbano brasileo que se agravan mutuamente.

Para que podamos comprender los entresijos del PP de Fortaleza y de los PP brasileos en general es precisoque examinemos primero las causas generales de tales problemas urbanos, as como que nos familiaricemos conla idiosincrasia de la cultura poltica de Brasil y con el marco legal y organizativo de su mbito municipal. Para ello,repasaremos en los prximos apartados la historia reciente de Fortaleza, as como la estructura general de su PP.

1.1 LA FORJA DE UN PP: PODER Y POLTICA EN EL REINO DE LOS ISMOS"Es tan orgnica la relacin entre el dinero y la poltica, que intentar cambiarla sera comopedir a un cirujano que se hiciera a s mismo una operacin a corazn abierto"(Newsweek, 13.12.1971)

El PP de Fortaleza se inici en el ao 2005, precisamente en el momento en el que el PP de Porto Alegre entraba

No es nuestra intencin reiterar aqu cuanto ya se ha escrito y analizado sobre el PP porto-

alegrense, describindolo en detalle[...] nos interesa ms bien hacer nfasis en lo que apenas ha sido

analizado hasta ahora, y explicar cmo las semillas que provocaron

la decadencia y virtual desaparicin del PP fueron

sembradas ya en sus primeros aos de andamiento


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definitivamente en coma tras la prdida de su prefeitura por parte del PT aunque el nuevo alcalde habadeclarado en campaa que respetara el PP, e incluso que trabajara por mejorarlo, lo cierto es que pasinmediatamente a sabotear su funcionamiento por medio de la sistemtica desatencin y desacato hacia susrganos, procedimientos y normas (Baierle 2008; CIDADE 2006) . El PP fortalecense es as uno de los msrecientes herederos del PP de Porto Alegre, y se nutre de toda la experiencia acumulada desde 1989, en Porto

Alegre y en el resto de capitales y ciudades brasileas que en algn momento implementaron un PP. Algo que sinembargo apenas se conoce es que la experiencia de Fortaleza, adems de sucesora de la de Porto Alegre, fuetambin su progenitora.El Estado de Cear, conocido con el sobrenombre de Terra da Luz por haber sido el primer estado brasileo enabolir la esclavitud, es al mismo tiempo una tierra de extremas sequas, de miseria y de desigualdad y una tierra defe, de idealismo y de revoluciones. En su capital, Fortaleza cuya regin metropolitana alberga actualmente casi el40% de la poblacin del estado los movimientos sociales y sindicalistas han tenido tradicionalmente muchoarraigo. As, por ejemplo, en 1947, tras la dictadura de Vargas, en Fortaleza fue elegida una mayora de vereadores

los legisladores municipales del Partido Comunista, apenas unos meses antes de que el partido fuese ilegalizadonuevamente. Es tambin significativo el hecho de que la idea de crear el Partido de los Trabajadores fuese por primera vez lanzada por Lula, a finales del ao 1978, en un viaje que hizo a Cear, invitado por el Sindicato dePeriodistas Profesionales de Cear. No debe por ello sorprendernos que en las primeras elecciones tras el fin de ladictadura militar, las municipales de 1985, en Fortaleza se eligiese como alcaldesa a Maria Luza Fontenele , laprimera mujer prefeita de una capital brasilea, y tambin el nico de los candidatos del PT que logr hacerse conla alcalda de una capital. Fortaleza fue as la primera gran ciudad donde el PT tuvo la oportunidad de intentar poner en prctica sus nuevas ideas para la implementacin de una gestin participativa de las ciudades. Y fue unautntico desastre.

La situacin financiera que se encontr la nueva prefeita cuando asumi el cargo era psima, con una deudaacumulada enorme y graves retrasos en el pago de las nminas de los empleados municipales. La coyunturaeconmica brasilea tampoco era buena: en aqu ellos aos, y como resultado de la llamada "Crisis del Petrleo, seviva un periodo de recesin econmica e inestabilidad monetaria, agravados por una incipiente hiperinflacin. Perolo ms grave result ser el que, al no estar an vigente el modelo fiscal descentralizado que se introducira con laConstitucin de 1988, los municipios brasileos dependan totalmente de las transferencias realizadas desde elgobierno federal o estatal para la realizacin de sus proyectos. Tanto la presidencia de Brasil, ocupada por Sarney,

como el gobierno del Estado de Cear activamente bloquearon la administracin de Maria Luza, denegando laliberacin de los fondos que sta solicit. A ello ha de agregarse la postura hostil hacia ejecutivo que la Cmara Legislativa Municipal mantuvo y la resistencia que ejercieron los medios de comunicacin y los poderes econmicoslocales. La gobernabilidad de la ciudad quedo as totalmente arruinada y Fortaleza se sumergi en un caosadministrativo que no ces hasta que en 1989 un nuevo prefeito casualmente del mismo partido que elgobernador estatal asumi el cargo y los fondos previamente solicitados para los proyectos capitalinos fueronrpidamente liberados.

La traumtica experiencia vivida en aquel desastroso primer gobierno municipal del PT sin duda fue muy tenida encuenta por la nueva administracin del PT de Porto Alegre cuando introdujeron el PP como un mecanismo que,

entre otras cosas, ayudase a evitar que se llegara a unasituacin de bloqueo como la que se padeci en Fortaleza. Lanaciente administracin portoalegrense se vio muy favorecida,cierto es, por los cuantiosos recursos que el nuevo modelo fiscalfederal puso a su disposicin, as como por el creciente prestigioy legitimacin que el PP le proporcion; su xito como gobierno,no obstante, vino tambin determinado por muchos otroselementos ms tradicionales de su gestin, entre los que hay quedestacar las profundas reformas administrativa y financiera queabordaron. En torno a todos sus logros, el PT consigui construir una coalicin poltica alternativa de la que formaban parte noslo los militantes del PT, clases populares y movimientos

sociales, sino tambin sectores significativos de la clase media, importantes sectores empresariales y un suficientenmero de vereadores que se articulaba fundamentalmente en torno al PP y que apoy una gestin competente,

democrtica, no corrupta y socialmente justa de la ciudad (Abers 2000), lo que posibilit la permanencia del PT enel gobierno y el desarrollo sostenido de sus polticas durante quince aos.

La debacle de la primera gestin participativa del PT en Fortaleza parece que tuvo, precisamente, el efectocontrario, alejando al PT y otros partidos progresistas del poder: durante los quince aos que siguieron a la gestin

La traumtica experiencia vivida enaquel desastroso primer gobierno municipal del PT sin duda fue muy

tenida en cuenta por la nueva administracin del PT de Porto

Alegre cuando introdujeron el PP como un mecanismo que, entre

otras cosas, ayudase a evitar quese llegara a una situacin de

bloqueo como la que se padeci enFortaleza


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de Maria Luza los gobiernos de la capital y del estado se mantuvieron en manos de partidos conservadoresvinculados con sectores de la oligarqua cearense, en los qu e fueron conocidos como los Gobiernos de lasMudanzas. La accin gubernamental se gui en aquellos aos segn una lgica de grandes obras y de reformasestructurales en la ciudad: se abrieron gran nmero de avenidas, parques, viaductos y vas rpidas, y se ampli suaeropuerto. Se favoreci el desarrollo de la industria en el estado gracias a la concesin de beneficios fiscales y ala abundancia de mano de obra barata al tiempo que un poderoso sector inmobiliario cubra de torres y hoteles lavera de las playas y las partes ms cntricas de la ciudad. Fortaleza vino as a establecerse como uno de los msimportantes destinos tursticos del nordeste de Brasil, favorecida tambin por su relativa cercana geogrfica conEuropa.

No obstante, tal modelo de desarrollo vino a reforzar los patrones de extrema desigualdad urbana quemencionamos anteriormente. Mientras que el desarrollo y la infraestructura se concentraban en las partes msnobles de la ciudad, en toda la periferia se acentuaba la ausencia efectiva de servicios pblicos y del propio estado,situacin que se agravaba por el brutal y desordenado crecimiento de la capital nordestina. En aquel perodo,Fortaleza recibi cada ao unos 40.000 nuevos habitantes que, huyendo de la caresta y el hambre del campocearense, buscaban trabajo y fortuna en la capital. Entre 1980 y 2003 el nmero de favelas barriadas marginales aument de 147 a 722, pasando a estar presentes en cada uno de los 114 barrios de la ciudad y a albergar al 60%de sus habitantes, emplazndose casi un centenar de ellas en las llamadas reas de riesgo zonas especialmentepeligrosas en las mrgenes de los ros o sobre las dunas, que no son aptas para la habitacin humana por sufrir

estacionalmente inundaciones u otros desastres . Este desenfrenado crecimiento de la ciudad plante a susadministradores un serio desafo que las sucesivas prefeituras no supieron ni asumir ni enfrentar eficazmente. Anadie sorprender pues que la confluencia de tanta pobreza y exclusin con el creciente turismo pronto convirtierana Fortaleza en una de las capitales brasileas del turismo sexual infantil, elevndose al mismo tiempodescontroladamente sus niveles de criminalidad.

A la llegada del PT al poder el panorama humano fortalecense era as, en mucho s aspectos, desolador. Pero nomenos importante para nosotros es la comprensin del panorama poltico de la ciudad, cuya evolucin durante lossucesivos gobiernos conservadores fue convirtiendo a Fortaleza en un caso extremo e ilustrativo de las msproblemticas tradiciones polticas brasileas; tradiciones que es preciso que entendamos para poder indagar sobreel funcionamiento y sentido ntimo de los PP brasileos.

Desde hace mucho tiempo, en las ciudades brasileas impera una cultura poltica viciada y corrupta, que hace quesus instituciones democrticas permanezcan dominadas por lites populistas acostumbradas a beneficiarsepersonalmente del uso de los recursos municipales (Abers2002). Este modelo institucional hunde sus races en los mismostiempos de la colonia en los que el poder econmico, poltico ymilitar aparecan unidos pero se ha visto finalmenteconsagrado gracias al diseo institucional democrtico que seintrodujo al final de la dictadura militar. Un diseo que buscabadividir a la oposicin por medio de unas reglas electoralespermisivas que favorecieran una baja institucionalizacin de lospartidos polticos, su des-ideologizacin y una altsimafragmentacin partidaria (Goldfrank 2006); se pas as del fuerte bipartidismo impuesto durante la dictadura a unmultipartidismo extremo y pernicioso (Mainwaring 1999). Este modelo sera refrendado en la nueva constitucindemocrtica de 1988 como era de esperar, ya que como vimos en el mdulo 1 en estos casos los actorespolticos destacados, que son quienes toman las decisiones, buscan generalmente reforzar aquellos mecanismosque les otorgaron en primer lugar su preponderancia . Se estableci as un sistema democrtico que en susdistintos niveles de gobierno -federal, estatal y municipal se caracteriza por una marcada separacin entre lospoderes ejecutivo y legislativo, por unas listas partidarias abiertas que pueden presentarse coligadas en lasdisputas electorales y por la facilidad para el cambio de afiliacin por parte de los polticos durante el ejercicio de sumandato popular. Los presupuestos pblicos en Brasil tienen adems u n carcter autorizativo; esto es, sonaprobados por el legislativo pero su ejecucin es posteriormente controlada por el ejecutivo, que va liberando ono las diversas partidas segn su conveniencia, y de acuerdo a los compromisos y alianzas que haya establecido.En conjunto, esto provoca un sistema poltico con una afiliacin partidaria muy coyuntural, no siendo raro que en elnivel municipal losvereadores se elijan presentndose en alguno de los llamados partidos de alquiler , y que una

vez elegidos cambien de partido cuantas veces haga falta durante la legislatura, para as obtener el mximobeneficio personal y/o poltico; algo que tradicionalmente se logra integrndose en alguno de los partidos queforman la base de apoyo del gobierno, desde donde ser ms fcil negociar con el ejecutivo la asignacin yliberacin de fondos que interesen al vereador .

Desde hace mucho tiempo, en las ciudades brasileas impera una

cultura poltica viciada y corrupta,que hace que sus instituciones

democrticas permanezcandominadas por lites populistas acostumbradas a beneficiarsepersonalmente del uso de los

recursos municipales


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Es lo que la ciencia poltica en Brasil denomina como Fisiologismo : aquel sistema poltico en el que el apoyo delos partidos y los parlamentarios al gobierno se realiza no tanto en base a la coherencia entre su ideologa y lasacciones propuestas por ste, sino de acuerdo a un sistema de intercambio de favores u otros beneficios polticos oindividuales. En su versin popular este fenmeno es conocido como la Lei de Grson , en recuerdo de un anuncio

de cigarrillos protagonizado por aquel gran futbolista en 1976,durante la dictadura. Esta ley, que es considerada como uno delos elementos que contribuy a definir la identidad nacionalbrasilea en aquella poca, seala cmo el brasileo y muyespecialmente, sus polticos tiende a querer sacar provecho detodo, en el sentido de aprovechar las situaciones en su propiobeneficio sin prestar atencin a cuestiones ticas o morales(Bruno 2009; Matos 1999).

La idiosincrasia de la poltica municipal brasilea es as un fenmeno complejo, que resulta difcil de entender paraquienes no han tenido contacto directo con l. Son muchas las categoras acadmicas terminadas en ismo, comola de fisiologismo, que se hacen necesarias para describirla. Repasemos brevemente las ms importantes,refirindolas al caso de Fortaleza para hacerlas ms comprensibles:

Clientelismo, sistema poltico basado en el intercambio de favores entre los cargos electos y sus partidarios.

Depende en gran medida del control de los recursos pblicos y de la habilidad de distribuir selectivamente losfondos a aquellos que movilizan apoyos polticos y son capaces de conseguir votos. Estos movilizadores sonconocidos generalmente como cabos electorales, y en el caso de polticos o partidos importantes puedenformar redes complejas, con altos niveles de jerarquizacin interna. En el mbito municipal el clientelismopoltico se instrumentaliza fundamentalmente mediante la asignacin de puestos de trabajo a los caboselectorales y a los partidarios del poltico. Ha de tenerse en cuenta que, entre puestos de confianza y trabajosubcontratado, en una ciudad como Fortaleza hay casi 25.000 personas trabajando directamente para laadministracin. Pues bien, cada puesto tiene su clientela: el director de una escuela, los mdicos opromotores de salud de un hospital... todos, pueden ejercer una cierta influencia para movilizar lealtades yganar votos. No es extrao, por ejemplo, que para ser atendido rpidamente por un mdico en un hospital, sehaga necesario entregar la tarjeta de un vereador . Los cabos electorales de un poltico, por su parte, suelenocupar puestos ficticios: figuran como empleados de alguna instancia municipal, pero en realidad trabajan a

tiempo completo para su patrn, en muchos casos administrando redes, asociaciones y organizaciones queotorgan favores y bienes comida, materiales de construccin, visitas mdicas o incluso pequeosapartamentos, en el caso de Fortaleza a cambio de lealtad poltica y votos. Se extiende as entre losmoradores de los barrios la comprensin de que las inversiones y los servicios pblicos recibidos no son algoque se les entrega en cuanto que ciudadanos con derecho a ellos, sino que son concedidos gracias a laintercesin del vereador de turno cuyo nombre figurar en la placa conmemorativa que tradicionalmenteacompaa a cualquier proyecto desarrollado por la municipalidad al que por tanto debern apoyar y mostrar gratitud. No debe interpretarse el clientelismo como un mero sistema utilitarista de intercambio de favores,pues en l entran en juego relaciones y emociones muy complejas: el poltico y cabos electorales sienten que,a travs de su trabajo, estn cuidando de los suyos, as como los clientes sienten verdaderoagradecimiento por aquellos que se preocupan por ellos en los momentos de dificultad (Auyero 2002).

Paternalismo , sistema de relaciones sociales, en el que una persona ejerce autoridad sobre otra combinandodecisiones arbitrarias e inapelables con elementos sentimentales y concesiones graciosas, actuando en ciertomodo como un padre de familia actuara con sus hijos. El paternalismo proporciona una justificativa muyimportante para las relaciones polticas clientelistas, y en muchos casos puede percibirse tambin en la actitudde las administraciones hacia la ciudadana en la prestacin de los servicios pblicos.

Patrimonialismo , implica que los recursos y prerrogativas pblicos son utilizados por los cargos electos yadministrativos como si fuesen parte de su propio patrimonio. Se confunden as el inters pblico y losintereses personales, lo que por lo general supone una subordinacin del inters pblico ante el interspersonal. En el ao 1997 los 114 barrios de Fortaleza fueron agrupados en seis Secretaras Ejecutivas Regionales (SER) en un intento de descentralizar la gestin de la Prefeitura , haciendo responsables a las SERde la ejecucin de las polticas pblicas en cada rea. En poco tiempo las SER empezaron a funcionar comopequeas prefeituras y los Secretarios Regionales, sus responsables, pasaron a actuar como Prefeitinhos (alcalditos) , respondiendo en lo imprescindible ante el Prefeito pero actuando en lo posible como si fueran losdueos de la regin y de cuantos nombramientos se dieran en ellas. En funcin de su fortaleza poltica, y delapoyo que pueden prestar al gobierno, los grupos polticos y los Vereadores reciben a su vez el control dedeterminados feudos: un barrio, un hospital, alguna empre sa pblica, etc. Puesto que resulta muy caro llegar

La Lei de Grson [...] seala cmo a los brasileos y especialmente a

sus polticos les gusta siempresacar provecho de todo, en el sentido negativo de aprovechar

todas las situaciones en beneficio propio, sin prestar atencin a

cuestiones ticas o morales


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a ser vereador si se utilizan estrategias clientelistas para ganar el apoyo electoral, es comprensible que unavez en el cargo se busque, cuanto menos, recuperar la inversin. Otro ejemplo de patrimonia lismo y de faltade respeto a lo pblico puede encontrarse en los procesos de transicin entre administraciones; no es raro queal tomar posesin de la Prefeitura los nuevos gobernantes se encuentren con un panorama desolador: deudasdescontroladas, inexistencia de suministros, sustraccin de ordenadores y otros equipamientos, archivos ydiscos duros de los que se han eliminado las informaciones y herramientas requeridas para la gestin, etc.

Nepotismo, que implica que en muchos de los nombramientos que los polticos y administradores realizan sebusca beneficiar no slo a sus partidarios y cabos electorales sino tambin a familiares y allegados. Latendencia a contratar al personal no en funcin de su capacitacin tcnica, sino en base a criterios familiares,emocionales o polticos cantidad de votos que el profesional podra conseguir repercute muy negativamenteen la prestacin de los servicios pblicos.

Corporativismo , accin de tipo poltico, econmico, sindical, etc. en la que prevalece la defensa de losintereses o privilegios de un sector organizado de la sociedad en detrimento del inters pblico.

Burocratismo , que contribuye tambin a la ineficiencia administrativa y de los servicios pblicos, al imponer deliberada y arbitrariamente a la poblacin exigencias administrativas excesivas. El burocratismo puedetambin observarse en el propio funcionamiento de las instituciones polticas y legislativas, como pone demanifiesto el proceso de presentacin de una ley que pretenda limitar la instalacin de antenas para telfonosmviles en Fortaleza: 1. Un vereador plantea el proyecto de ley; 2. Es aprobado por la Cmara Legislativamunicipal; 3. La ley es vetada por el ejecutivo; 4. La Cmara Legislativa impone un contra-veto, por medio dedos votaciones en las que suma los votos de dos tercios de los vereadores ; 5. El prefeito opta por nosancionar la ley; 6. Es el presidente de la Cmara Legislativa quien la promulga; 7. La ley no es respetada por el ejecutivo municipal; 8. Se presenta una demanda judicial contra la Prefeitura ; 9. El Prefeito presenta unacontra -ley que revoca la anterior; 10. La Cmara Legislativa introduce enmiendas que recuperan parte delcontenido de la ley original; 11. Veto del Prefeito a las enmiendas; 12. Nuevo contra-veto de la CmaraLegislativa; 13. La ley es publicada sin las enmiendas; 14. Nueva denuncia ante la justicia; 15. Republicacinde la ley; 16. No cumplimiento de la ley; 17. Nueva denuncia ante la justicia; 18. ...y etctera etctera.

Oscurantismo en relacin al funcionamiento de las instancias administrativas. Existe una enorme falta detransparencia, con una mquina pblica que en muchos casos est organizada para que no se tenga accesoa las informaciones relevantes y que sea imposible fiscalizar y acompaar la accin del gobierno. Tanto es asque en Brasil para referirse a las informaciones administrativas y presupuestarias frecuentemente se usa laexpresin caja negra, por resultar estas informaciones tan hermticas e impenetrables como las cajas negrasde los aviones.

Podra continuarse con esta enumeracin con trminos como autoritarismo o coronelismo que adquieren especialsignificacin y presencia en la regin nordeste de Brasil pero creemos que las categoras que hemos descritotransmiten ya una impresin precisa de los serios problemasque aquejan al aparato administrativo municipal brasileo. Lamayora de la ciudadana ve pisoteados sus derechos msbsicos, de alimentacin, de vivienda, de educacin... peropasan a aceptarlo como algo natural. No es eso lo mismo quevivieron sus padres y sus abuelos? No es as que les ocurre

tambin a todos sus vecinos y conocidos? Desconocedor de susderechos, desprovisto del sentimiento de ciudadana, carente deeducacin, civicamente desactivado, el pueblo prefiere ver latelenovela de la cadena Globo antes que preocuparse por cambiar su situacin o la de su comunidad. Hay unaabsoluta falta de confianza ante los poderes pblicos, pero no existe la capacidad ni la voluntad para atajar esadesbocada corrupcin y cooptacin que invade todos los mbitos: sistemas de salud, transporte, empresas deconstruccin, medios de comunicacin local, asociaciones de vecinos, sindicatos...

1.2 UNA CAMPAA ESPECIAL"Nuestra gran misin es seducir al pueblo para que cuide de s mismo [...]mostrarle que l puede ser protagonista de su propia historia"(Mnica Barroso y Auto Filho, ciudadanos de Fortaleza, 2005)

Esa era, a grandes rasgos, la situacin que se viva en Fortaleza durante el ao 2004. Tras casi quince aos dehegemona conservadora en el gobierno de la ciudad la llamada Era Juraci la situacin poltica se hizo ms yms insostenible; en aquel ao fueron destapados diversos escndalos de corrupcin, entre los que destac por suvalor simblico el desvo de fondos destinados a la alimentacin de los nios en las escuelas. El descrdito de la

Desconocedor de sus derechos,desprovisto del sentimiento de

ciudadana, carente de educacin,civicamente desactivado, el pueblo

prefiere ver la telenovela de la cadena Globo antes que

preocuparse por cambiar su situacin o la de su comunidad


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clase poltica y el hartazgo ante la corrupcin se acrecentaron. De manera similar a como ocurriera en Porto Alegrediecisis aos antes, las elecciones municipales llegaron en un momento de indignacin en que los fortalecensesdemandaban cambios y votaron por el cambio.

En la Cmara Legislativa, apenas un 40% de los vereadores consigui reelegirse. La mitad de la nueva cmara fueocupada, de hecho, por nefitos que ejercan su primer mandato; muchos de ellos provenan de los movimientosvecinales y disponan por tanto de mayor sensibilidad para las reivindicaciones populares. El voto de castigo tuvo

mucha fuerza en estas elecciones, como evidencia el hecho de que la artista de striptease Deborah Soft, con sueslogan vote con placer! , obtuviese el octavo mejor resultado.

Y en la eleccin para prefeito ocurri algo an mssorprendente. Luizianne Lins , la candidata del Partido de los Trabalhadores , que a 10 semanas de las elecciones apenaspuntuaba un 3% en intencin de voto, consigui pasar a lasegunda vuelta, donde venci con rotundidad. Su gestaadquiere especial mrito cuando se considera que ladireccin estatal y la direccin federal de su propio partido,incluyendo al carismtico presidente Lula, hicieron campaaen su contra, apoyando a otro de los candidatos. Cmo esque pudo Luizianne vencer?

Desde el ao 2000 vena afianzndose en Fortaleza el Movimiento de los Consejos Populares (MCP) , que tratabade recuperar los niveles de movilizacin que sindicatos y colectivos sociales haban registrado durante los aos 70y 80 y que haban ido perdindose a lo largo de los 90, a medida que el PT se amoldaba a los usos polticosbrasileos y ganaba poder. Representantes de los movimientos vecinales y sindicales, junto con intelectuales deizquierda, ecologistas, feministas, etc. buscaban sentar las bases para una gestin democrtica y participativa de laciudad a travs de la conformacin de los llamados Consejos Populares, y demandaban expresamente laimplantacin del PP en Fortaleza. Estas asambleas populares, promovidas por los propios moradores de losbarrios, deban permitir a la ciudadana organizarse en torno al reconocimiento de sus propios problemas y a labsqueda y demanda de soluciones.

Con motivo de las elecciones del 2004, los militantes del PT de Fortaleza decidieron, tras una gran disputa interna,

que el PT presentase su propio candidato a prefeito en vez de adherirse a la candidatura del Partido Comunista do Brasil (PCdB) , que era la que el PT haba apoyado sin xito en las dos ltimas elecciones. La candidatura recayas sobre Luizianne Lins, oriunda del movimiento estudiantil,vereadora en dos ocasiones y que en aquellosmomentos funga como diputada en el Parlamento de Cear. Luizianne tena una slida trayectoria de trabajo ycompromiso en el mbito de los derechos humanos, la ciudadana, la juventud y las cuestiones de gnero.

El mensaje principal de su campaa fue que si se elega prefeita el pueblo de Fortaleza tendra la oportunidad departicipar realmente en el gobierno de la ciudad. Por ello es que la propia campaa se bas en la participacinpopular: apoyndose en el MCP se realizaron multitud de asambleas en los barrios, donde se discuta y elaboraba

junto con los asistentes el programa de gobierno. La intencin era doble: ganar adhesiones y votos sin duda, perotambin reforzar con dichas asambleas el proceso de auto-organizacin de los moradores de los barrios, de maneraque pudiese mantenerse su movilizacin fuese cual fuese el resultado de las elecciones. MCP y PT fueron as de lamano durante toda la campaa, reforzndose el uno al otro. Cuando Luizianne venci, se decidi establecer para elMCP los principios de independencia en relacin al gobierno y de autonoma en relacin al partido. Juntos pero norevueltos. Con lealtad s, pero no sometidos a una fidelidad subordinadora. El MCP se valdra de toda va ymecanismo participativo como el PP que la nueva prefeitura estableciese, buscando reforzarlos y contribuyendoa su correcto funcionamiento; pero al mismo tiempo el MCP tambin presentara sus reivindicaciones a la CmaraMunicipal y trabajara directamente con ella cuanto fuese conveniente.

Para los movimientos sociales se inici as la Legislatura del mutiro . Mutiro es una palabra proveniente del Tupi lengua hablada en el Amazonas que en Brasil se refiere a la movilizacin colectiva, basada en la ayuda mutuaprestada gratuitamente, para alcanza r un fin colectivo. Esta expresin proviene de las tradiciones comunales de lospueblos amerindios, y su uso es similar al de la palabra quechua minka utilizada en el mundo andino o la maya

paquch . Se aplicaba originariamente a trabajos realizados por las comunidades para levantar edificios pblicos,construir carreteras y canales, la ayuda en el cultivo de las tierras de incapacitados, ancianos y hurfanos, etc.

Pues bien, esta fue la actitud con la que muchsimas personas provenientes de los movimientos sociales, as comomuchos profesionales que trabajaban en ONGs y en empresas privadas, se acercaron a la nueva administracin.

Asumiendo un significativo coste personal, dejando a un lado empleos y compromisos, acudieron a la prefeitura

Luizianne Lins, que a 10 semanas delas elecciones apenas puntuaba un 3% en intencin de voto, consigui pasar a

la segunda vuelta, donde venci conrotundidad. Y ello a pesar de que la

direccin estatal y la direccin federal de su propio partido, incluyendo al

carismtico presidente Lula, hicieroncampaa en su contra


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para trabajar sin descanso, mal pagados y en condiciones precarias para contribuir as a que la gestin del PTfuese esta vez exitosa y lograse marcar una diferencia. Intentando, segn nos expres una de nuestrasinformantes, ser la semilla del cambio a lo que siempre debi ser .

El desafo fue tremendo. Cuando Luizianne asumi el cargo, la ciudad se haba convertido en un gran basurerogracias a que los servicios de limpieza llevaban semanas sin ser pagados ni funcionar. Como ocurriera 16 aosantes en Porto Alegre (Utzig 2000), la nueva administracin que no posea ningn tipo de experiencia

administrativa previa hubo de afrontar una situacin financiera catica, as como una difcil relacin con la CmaraLegislativa, donde el PT apenas consigui ocupar tres de los cuarenta y un escaos de vereador . En su primer dade trabajo se encontraron con unas dependencias literalmente saqueadas, de las que muchos de los materiales einformaciones requeridos para la gestin haban sido sustrados o destruidos. El nuevo equipo de gobierno huboasimismo de ganarse a unos trabajadores municipales sumamente desconfiados, desmotivados y poco formados,acostumbrados a ser testigos de innumerables desmanes y corruptelas sobre las que deban callar. Laadministracin municipal, por ltimo, presentaba una configuracin muy ineficiente, totalmente compartimentada,con cada departamento y cada rgano funcionando de manera autnoma e independiente, ya que tradicionalmentecada partido o corriente de los partidos estaba al cargo de una parte de la prefeitura .

No obstante, Luizianne fue capaz de obtener el apoyo de una mayora significativa de la Cmara Legislativa, altiempo que se mostraba muy firme en las inevitables negociaciones iniciales para el reparto de puestos y cargos;las Secretaras Ejecutivas Regionales fueron, efectivamente, asignadas a personas vinculadas con los distintospartidos polticos que pasaron a apoyar a la Prefeita , pero se puso especial esfuerzo en reducir su poder y albedro,de forma que la gestin de las regionales se mantuviese alineada y coordinada con el programa general degobierno; y si bien continu habiendo recomendaciones por parte de los actores polticos y ms de un hijo de yamante de obtuvo su puesto en la nueva administracin, se exigi al menos que los candidatos recomendadossatisficiesen los requisitos formativos y tcnicos del cargo en cuestin. Poco a poco fue aceitndose la mquinaadministrativa y purgndose las piezas defectuosas o corruptas que en un primer momento hubieron demantenerse en su puesto para que la administracin continuase funcionando. Se inici una ambiciosa reformaadministrativa que promova la profesionalizacin del funcionariado, su revalorizacin y su formacin. Y se buscpotenciar los mecanismos participativos, que deban constituirse en la mdula espinal de la gestin participativade Luizianne, el eje coordinador que alinease las acciones de los distintos departamentos y secretaras municipales,pautando al mismo tiempo las relaciones del ejecutivo con la Cmara Legislativa. Para ello, se cre una

Coordenadoria do OP dentro de la Secretara de Planificacin, que en ese primer ao tuvo el encargo de poner enmarcha, sin demora, los procesos de elaboracin participativa del Plano Plurianual vigente durante los cuatro aosde mandato y del Presupuesto Municipal del ao siguiente.

1.3 ESTRUCTURA BSICA DEL PP DE FORTALEZA"Nada hay en la composicin qumica de una ua del pie que prediga la existencia de un ser humano"(Buckminster Fuller, Manual de uso de la nave espacial Tierra, 1963)

El formato del PP de Fortaleza, en aquel primer ao, no difiere en mucho del aplicado en otras capitales brasileas,que ya describimos someramente en los apartados previos. El PP fortalecense se inspir especialmente en el PPde So Paulo que haba sido realizado por miembros de la tendencia del PT a la que perteneca la Prefeita ydestac, ante todo, por el esfuerzo que se hizo en dar entrada en el proceso a segmentos sociales vulnerables ytradicionalmente excluidos, como mujeres, juventud, ancianos, negros, GLBT (Gays, lesbianas, bisexuales y transexuales) , portadores de deficiencias, etc.

La prefeitura manifest en mltiples ocasiones su deseo de que el PP fuese uno de los ejes estructuradores de sugestin y que sirviera para profundizar la democracia participativa, innovar en el modo de elaboracin de laspolticas pblicas y transformar la cultura poltica de la ciudad.Para ello, los cuatro principios que guiaron la realizacin del PPde Porto Alegre Participacin directa , Auto-reglamentacin , Justicia social y Transparencia y fiscalizacin ciudadana secomplementaron con los siguientes: Deliberacin popular entendida como capacidad efectiva de decisin, de toma dedecisiones vinculantes, que la prefeitura est dispuesta acompartir con los ciudadanos ; Territorialidad y cercana ;Ciudadana activa ; Universalidad, autonoma y voluntariedad de la participacin ; Consideracin especial a segmentos sociales vulnerables ; Formacin ciudadana ; y Co-gestin de las polticas pblicas .

La prefeitura manifest enmltiples ocasiones su deseo de que

el PP fuese uno de los ejes estructuradores de su gestin y que

sirviera para profundizar la democracia participativa, innovar en el modo de elaboracin de las

polticas pblicas y transformar la cultura poltica de la ciudad


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FIGURA NM. 1. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE FORTALEZA

Fuente: elaboracin propia, inspirada en Abers (2006).

La figura 4 muestra esquemticamente la estructura y las dinmicas de negociacin y toma de decisionesasociadas con el proceso de PP. No es nuestra intencin explicar en detalle el funcionamiento formal del PP y susinstancias, sino apenas identificar a sus actores principales y presentar aquellos aspectos bsicos suyos que nospermitan interpretarlo. As, debemos en primer lugar sealar cmo el PP conjuga elementos representativos conelementos deliberativos: a travs de las Asambleas preparatorias y las Asambleas Deliberativas los Ciudadanos ,que previamente se habrn organizado a travs de las Asociaciones de Moradores , Consejos Populares yMovimientos Sociales en los que participan, pueden presentar sus demandas y elegir a sus Delegados Regionales .stos a su vez elegirn a los Consejeros del PP , que sern los encargados de negociar con las Secretaras Temticas y con las Secretaras Ejecutivas Regionales la inclusin de las demandas ciudadanas en el Plan deAcciones del PP , tomando en consideracin tanto las limitaciones de tipo legal o tcnico y las restriccionespresupuestarias como el propio programa de gobierno del Ejecutivo . Dicho plan de acciones forma parte del Plande Inversiones de la prefeitura , que se establece como resultado de las negociaciones internas mantenidas entrelas Secretaras Temticas y Ejecutivas y el Gabinete de la Prefeita . El plan de inversiones ser as la base para la

elaboracin del Presupuesto Municipal , un documento de carcter legal y sumamente complejo, que es elaboradopor el Gabinete de la Prefeita y que contiene todos los gastos autorizados para el siguiente ao. Este documentodeber necesariamente ser aprobado por los miembros de la Cmara Legislativa Municipal , que en su proceso deaprobacin pueden plantear enmiendas y aadidos al presupuesto.

ASAMBLEAS R EGIONALES P REPARATIVAS

ASAMBLEAS R EGIONALES D ELIBERATIVAS

G ABINETE P REFEITA

P RESUPUESTO M UNICIPAL

P LAN DE INVERSIONES

F ORO R EGIONAL DE DELEGADOS

C ONSEJO DELP RESUPUESTO P ARTICIPATIVO

(CPP)

P LAN DE ACCIONES DELOP

C OORDINADORA DELP RESUPUESTO P ARTICIPATIVO

S ECRETARAS Y O RGANISMOS

M UNICIPALES

S ECRETARAS

E JECUTIVAS R EGIONALES

P ODER E JECUTIVO

P ODER LEGISLATIVO

OP P ODER P OPULAR

C ONSEJOS POPULARES

S INDICATOS

M OVIMIENTO V ECINAL

O TROS M OV . S OCIALES

C UERPO FUNCIONARIALEN TODOS LOS

O RGANISMOS P BLICOS

P ODER ADMINISTRATIVO

P REFEITA

C IUDADANA- E LECTORADO

C MARAM UNICIPAL

G RANDES E MPRESAS PRIVADAS O SEMI - PBLICAS

P ODER E CONMICO

E LECCIONES N EGOCIACIONES D ECISIONES

C IUDADAN @ S


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ste es el momento crtico en el que, tradicionalmente, los vereadores plantean al ejecutivo sus exigencias ydemandas, condicionando su apoyo para la aprobacin del presupuesto a la inclusin de stas. Puesto que elpresupuesto municipal contiene ms proyectos y partidas de los que realmente podrn ejecutarse, a lo largo del aosiguiente el gobierno podr valerse de la liberacin selectiva de dichos fondos como parte de sus negociacionescon los vereadores , de acuerdo con la lgica fisiologista de la poltica brasilea. Por su parte, los vereadores queincurren en prcticas clientelistas gestionarn los proyectos que ellos encaminaron para sustentar sus redes desimpatizantes y as favorecer su propia reeleccin.

En el contexto de un proceso de PP que compromete gran parte de los recursos disponibles para la realizacin delas inversiones consensuadas junto con los ciudadanos, una modificacin sustancial del presupuesto por parte delos legisladores podra repercutir muy negativamente sobre la capacidad del ejecutivo para llevarlas a cabo. Nodebemos olvidar, adems, que uno de los objetivos declarados de los PP consiste precisamente en romper con lasdinmicas clientelistas, promoviendo en su lugar una gestin eficiente y transparente de los recursos pblicos. Por todo ello, una de las estampas ms emblemticas de los PP brasileos acontece precisamente en el momento de laentrega de la Ley Presupuestaria a la Cmara Municipal para su aprobacin: los Consejeros y los Delegados del PP , acompaados de un sinnmero de miembros de los colectivos que participaron en el PP, atiborran literalmentelas instalaciones de la Cmara Legislativa en muchos casos, con el apoyo logstico de la Coodinadora del PP para ejercer presin sobre los vereadores, demandndoles la aprobacin sin cambios del Presupuesto Municipal y,por tanto, del Plan de Acciones que ellos y ellas contribuyeron a confeccionar por medio del PP.

2. EL PRESUPUESTO DELIBERATIVO"Yo, nosotros"(Muhammad Ali / Gary Belkin, 1963)

Es el 30 de septiembre de 2005. En las desvencijadas instalaciones de la Facultad de Humanidades de la Universidade Federal de Cear , se celebra la octava sesin del Consejo del Presupuesto Participativo de Fortaleza.Por tercera tarde consecutiva los Consejeros se renen con los representantes de las Secretaras de la Prefeitura para discutir los planes de inversin de las secretaras y defender las demandas que los ciudadanos plantearon en las Asambleas Regionales. Aunque ste es el primer ao de la gestin de Luizianne y por tanto ha estado plagado de dificultades, la Secretara de Planificacin ha hecho un mprobo esfuerzo para organizar no slo un proceso de elaboracin participativa del Plan Plurianual de inversiones que guiar la actuacin de la Prefeitura durante los cuatro aos de su mandato sino que tambin se atrevi a lanzar el PP. Ello ha obligado a que el PP deba organizarse con unas considerables limitaciones materiales, organizativas y temporales, que se han compensado a base de esfuerzo e ilusin de todos los implicados. Es por estas limitaciones, en cualquier caso, que los Consejeros se han dividido estos das en Comisiones Temticas, para as poder desarrollar al mismo tiempo varios encuentros y cumplir con el objetivo de presentar el presupuesto en la Cmara Legislativa en los plazos legales previstos.

Son unas 30 personas las que ocupan el aula. Del lado de la pizarra se encuentra el Secretario de Educacin,acompaado de un par de tcnicos de su secretara que han acudido para apoyarle. Junto a ellos se encuentra Neiara, mxima responsable de la organizacin del PP, que facilitar la sesin para que puedan cumplirse sus objetivos: que el Secretario y los Consejeros del PP revisen conjuntamente todas las demandas relacionadas con el rea de educacin que fueron planteadas en las asambleas del PP, y que se pongan de acuerdo respecto a cules de ellas se incluirn en el presupuesto del ao prximo y cules no. Durante los ltimos meses Neiara ha trabajado a destajo, junto con el resto del equipo de coordinacin del PP, precisamente para hacer posibles estas reuniones entre las Secretaras y los consejeros, que constituyen al fin el corazn de todo el proceso del PP. Cuando concluyan las reuniones y se aprueben en plenaria sus resultados, habr de prepararse la entrega del presupuesto a los vereadores y rpidamente empezar a trabajar en el PP del ao siguiente, que ahora ya s se podr desarrollar sin apresuramientos y cubriendo el ciclo completo de sus actividades, desde la revisin del reglamento interno del PP a la organizacin de las tareas de fiscalizacin popular de los proyectos incluidos en el PP.

El secretario y la coordinadora se conocen bien. No en vano han pasado los ltimos diez aos trabajando, desde sendas ONGs, en el mismo mbito: la defensa de los derechos humanos, y ms especficamente el derecho a la educacin de los nios y adolescentes. Cuando Luizianne se hizo con la alcalda de Fortaleza dejaron sus puestos para intentar contribuir, ahora desde la administracin, a que las cosas cambien. Enfrente de ellos se encuentran

los Consejeros del PP. Muchos de ellos de condicin econmica tan humilde que si no les fuera reembolsado el importe de los billetes de autobs, tal vez no podran acudir a las reuniones desde los barrios perifricos donde residen. Humildes, s, pero a la vez ricos en dignidad, y en muchos casos protagonistas de una biografa colmada de episodios de superacin y de lucha contra la exclusin y la injusticia, tanto en lo personal como en lo colectivo.


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Lo que estn viviendo en ese aula es algo muy especial; hace tan solo unos meses habra sido impensable que los secretarios municipales se reuniesen con cualquiera de ellos. Y mucho menos para discutir, para deliberar, sobre las demandas y necesidades existentes en sus barrios. Un secretario ha sido siempre alguien muy importante, con quien resulta difcil encontrarse si no media la recomendacin previa de algn vereador . En cambio, aqu estn todos ahora. El proceso del PP se inici, sin duda, con mucho escepticismo por parte de los representantes de los barrios, y est todava por verse qu saldr de todo ello. Pero a lo largo de las reuniones que se han mantenido en las ltimas semanas ha ido afianzndose un sentimiento creciente de confianza entre el equipo de coordinacin del PP y los consejeros. Ha habido discusiones, s, y gritos, y malentendidos y desencuentros; pero tambin mucha escucha y dilogo, y por medio del respeto se han alcanzado muchos acuerdos satisfactorios.

FIGURA NM. 2. IMGENES DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE FORTALEZA

Fuente: elaboracin propia

Se inicia la sesin con un recordatorio de la metodologa que se seguir para la discusin. El Secretario realiza

entonces una breve presentacin de los programas y planes de su secretara, explicando las limitaciones presupuestarias que tienen para el prximo ao, que se traducen en que, por ejemplo, el nmero de escuelas que se podr construir es limitado. Se pasa entonces a revisar una por una las demandas que salieron de las asambleas ciudadanas, y para cada una de ellas se expone el parecer de la secretara: si es posible considerarla o si hay alguna razn que impida hacerlo. A medida que va avanzando la reunin, la emocin en la sala va incrementndose; dos o tres de las comunidades que haca aos luchaban por conseguir una escuela para sus nios han recibido un s y apenas pueden cont ener su entusiasmo.

Llega entonces el momento en que una de las consejeras debe defender la demanda de su comunidad por recibir una escuela. El problema es que el nmero mximo de escuelas ya ha sido asignado, y que para que su comunidad reciba su escuela habra que retirar la de algn otro barrio. La consejera percibe la necesidad extrema del resto de comunidades a las que se haba asignado escuelas, pero al mismo tiempo siente que debe defender el reclamo de

su comunidad, pues es por ello que la nombraron consejera. Quiere hablar, pero no puede; no consigue, no es capaz de pedir que se quite alguna de las escuelas ya concedidas, aunque sea para llevarla a su barrio; se traba,se atraganta y finalmente rompe a llorar.

Pronto, otro de los consejeros cerca de ella, embargado de emocin y empata, no puede contener las lgrimas. Y


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le siguen uno de los representantes de la secretara de educacin y la propia coordinadora del PP. Hay tanta sensibilidad en el aire, tanta alegra y desazn al mismo tiempo, que pronto casi toda la sala, secretario incluido,tienen los ojos hmedos, y ren y lloran a un tiempo...

Aquella reunin del PP de Fortaleza tiene un carcter simblico enorme, pues evidencia cmo por medio de ladeliberacin es posible conjurar el entendimiento de las necesidades ajenas, as como la solidaridad hacia ellas.Personas predispuestas a pensar desde las necesidades de sus propios barrios son as capaces de empatizar conlos problemas de los dems, y en el proceso asumen tambin que los recursos disponibles son limitados y que laresponsabilidad en la bsqueda de soluciones debe ser compartida entre autoridades y ciudadanos. Es as que,como muchos autores han analizado, puede atribuirse a los procesos deliberativos de los PP un gran efectopedaggico, de aprendizaje ciudadano y de incremento del capital social (Abers 2006). Y esto es algo que ocurre noslo del lado de los consejeros: los propios secretarios y tcnicos de la prefeitura , a travs de su participacin en elPP, pasaron a tener una visin ms holstica y completa de la ciudad, y tomaron si cabe una mayor consciencia dela necesidad de trabajar junto a la ciudadana y de promover una mejor articulacin de las distintas reas de laadministracin en torno al PP.

Diversos analistas de los PP brasileos han demostrado cmo stos pueden, en ocasiones, tener efectos muypositivos sobre la calidad y profundidad de la democracia municipal, destacando especialmente su capacidad para

cambiar las prioridades de inversin a favor de los barrios y sectores ms desfavorecidos (Marquetti 2003), mejorar y extender la prestacin de los servicios municipales (de Sousa Santos 2005), democratizar las organizacionesciviles existentes e incentivar la creacin de nuevas asociaciones ciudadanas incluso en aquellas regiones dondepreviamente apenas existan (Abers 2000; Baiocchi 2001), incrementar la transparencia y la rendicin de cuentas(Wampler 2004a), reducir el clientelismo y promover lamodernizacin administrativa (Abers 2000), as comoaumentar la representacin democrtica de los excluidos(Nylen 2003) y contribuir al desarrollo de una nuevamentalidad que lleva a las personas a concebirse a s mismascomo ciudadanos activos que son acreedores de una serie dederechos sociales y no como los pasivos beneficiarios de losfavores de polticos paternalistas (Legard 2007). Nuestrainvestigacin viene as a constatar la existencia de un efectoadicional que, pese a no haber sido hasta ahora destacado por los acadmicos, a nuestro entender reviste unaimportancia capital:los PP pueden lograr que administracin y ciudadana lloren juntas, solidaria y fraternalmente .

3. EL PRESUPUESTO MANIPULATIVOTodo lo humano si no avanza retrocede (Edward Gibbon, Historia de la decadencia y cada del Imperio Romano, 1776)

Todo lo que hasta ahora hemos expuesto podra hacer pensar al lector que los PP fueran una especie de SantoGrial de la Participacin : un artilugio milagroso capaz de curar y resolver todos los problemas y contradicciones de

la participacin ciudadana. Esta es la impresin que, de hecho, transmiten la mayora de los estudios publicadossobre los PP de Porto Alegre y otras ciudades brasileas; aunque estos trabajos suelen mencionar, e inclusoanalizar someramente, algunas de las tensiones y problemas que subyacen al funcionamiento de los PP, en lamayora de los casos consiguen que parezcan pequeos desafos al lado de los muchos aspectos positivos que sedetallan. Y no lo son.

Una investigacin de ActionAid Brasil cuyos resultados fueron recientemente publicados, reuni a acadmicos,tcnicos, ciudadanos, ONGs y movimientos sociales con el objetivo de analizar desde una perspectiva crtica lossignificados y las prcticas de la participacin en el contexto brasileo (Cornwallet al. 2008; Romano et al. 2007a,b). Por medio de una aproximacin investigativa de tipo etnogrfico, sus estudios de caso buscaron escudriar msall de la retrica y de los discursos de los organizadores y participantes en los espacios participativos analizados,para poder as comprender los significados profundos de sus acciones y prcticas, que son siempre en algn gradoinconscientes e irreflexivas. De este modo, el estudio vino a confirmar algo que, si no fuese tan sistemticamenteignorado por los investigadores sociales, resultara una perogrullada: que los espacios de participacin jams sonneutrales, pues lo que acontece en ellos tiene que ver, ante todo, con el ejercicio y las disputas del poder; y que por tanto cualquier nueva institucin participativa no puede entenderse sino como el producto de los procesos deevolucin institucional como los que presentamos en el apartado 2.1.2 del primer mdulo.

Nuestra investigacin viene as a constatar la existencia de un efecto adicional que, pese a no haber sido

hasta ahora destacado por los acadmicos, a nuestro entender

reviste una importancia capital: los PP pueden lograr que administraciny ciudadana lloren juntas, solidaria

y fraternalmente


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Los espacios participativos se originan siempre en el marco de un determinado sistema sociopoltico y son, por tanto, el resultado de negociaciones y confrontaciones las luchas de poder entre los actores estratgicos delsistema. Unos actores que tratarn de influir tanto el diseo de las instituciones participativas como sus normas defuncionamiento para favorecer sus propios intereses. Los integrantes de las instituciones participativas, a su vez,tampoco surgen de la nada: las personas y colectivos ms proclives a participar mantienen, de hecho, vnculosestrechos con una o varias de las instituciones polticas existentes como partidos polticos, rganosadministrativos, sindicatos, movimientos sociales, redes clientelistas, etc. (Gurza Lavalle et al. 2005), institucionesque en el caso Brasil mantienen unas con otras profusas ligazones y articulaciones (Cornwall et al. 2008). As, lacultura poltica de los participantes, que condiciona sus percepciones, sus concepciones y sus prcticas polticas yparticipativas, proviene precisamente de la experiencia y aprendizajes obtenidos dentro de estas institucionespolticas tradicionales. Es por ello que los nuevos espacios participativos no constituyen realmente un territoriosituado al margen de la confrontacin partidista y del clientelismo sino que, en gran medida, son su mera extensin.

Al estar imbuidos de las relaciones de poder existentes, las interacciones que se producen dentro suyo puedenllegar a reproducir, antes que a desafiar, las jerarquas y desigualdades, las practicas y dinmicas, quepretendidamente buscan superar (Bourdieu 1977; Cornwall et al. 2008).

Por ejemplo: cmo podran las discusiones del PP ser deliberativas en el sentido de dilogo respetuoso,racional y ponderado que describimos anteriormente enun pas como Brasil donde se entiende que deliberativosignifica que toma decisiones vinculantes? No lo son, nipueden serlo: resulta sumamente difcil encontrar en losdebates del PP aquel desapasionado y respetuosointercambio de argumentos que los tericos de lademocracia deliberativa predican, y que supuestamenteprovocara cambios en las posiciones mantenidas por los

participantes a medida que van siendo convencidos. Lo ms normal son, en cambio, los debates apasionados, enlos que las posturas mantenidas por los participantes se asemejan ms a trincheras desde las que enfrentarse quea puentes a travs de los cuales encontrarse (Cornwall 2007). De hecho, la toma de decisiones en el Consejo delPP por lo general acontecer reproduciendo las dinmicas propias de mbitos polticos convencionales cuando sevotan mociones: una idea es sugerida, se debate sobre ella y se vota. El que los participantes voten a favor o en contra de la mocin estar no tanto motivado por la calidad del debate o incluso por las posiciones con las que se est de acuerdo, sino por la conveniencia poltica de votar a favor o en contra de la posicin defendida por el gobiern o municipal (Cornwallet al. 2008), existiendo un reconocimiento generalizado de que la postura defendidapor el gobierno terminar imponindose en la mayora de las votaciones (Cornwall 2007). Lo cierto es pues que,como vemos, los problemas y barreras de la participacin que fueron identificados en el apartado 6 del segundomdulo estn todos muy presentes en los PP: junto a su dimensin transformadora y deliberativa, cohabitansiempre en ellos las sombras de la instrumentalizacin poltico-partidista e incluso el rancio vaho de algunasprcticas profundamente manipulativas.

Son diversos los estudios que han identificado este tipo de instrumentalizacin en los PP de Porto Alegre (Baierle2008) y Recife (Cornwallet al. 2008; Legard 2007), as como en los de So Paulo y otras capitales brasileas(Tatagiba et al. 2006; Wampler 2008). Tambin nosotros pudimos constatarla en el caso del PP de Fortaleza, queinvestigamos a lo largo del ao 2005. Nuestra observacin del PP fortalecense resulta especialmente relevanteporque acompa su periodo gestacin y nacimiento como un mecanismo que ayudase a enfrentar todos esosperniciosos - ismos que mencionamos anteriormente y que cuando el PT lleg a la alcalda tenan todava unavigencia plena. El primer ao del PP de Fortaleza hizo patentes los enormes desafos y dificultades que enfrentauna nueva gestin municipal, especialmente cuando busca renovar la cultura poltica de la ciudad sustituyendoprcticas ineficientes y corruptas por una gestin competente, democrtica, ntegra y socialmente justa, que drespuesta a las necesidades de la empobrecida mayora de la poblacin.

El desarrollo inicial del PP fue un tanto apresurado, pues durante aquel ao se llevaron a cabo procesosparticipativos especiales para elaborar tanto el Plan Plurianual del Municipio con validez de cuatro aos como elPP. La oficina de coordinacin del PP era consciente de lo osada que era su apuesta y as lo reconoci en lasprimeras asambleas ciudadanas, advirtiendo de que iban a tener que improvisar mucho y que se iban a cometer

muchos errores, pero que esperaban aprender de ellos junto a la ciudadana.Ojal fuera realmente as, y se aprendiera de ellos, ojal; porque la experiencia con otros procesos de PP muestraque muchos de los errores cometidos en sus estadios iniciales no slo no son corregidos posteriormente sino quepasan a enquistarse en el entramado institucional y normativo del PP, condicionando su desarrollo ulterior. Y lo

Los nuevos espacios participativos no constituyen realmente un territorio

situado al margen de la confrontacinpartidista y del clientelismo sino que, engran medida, son su mera extensin. [...] las interacciones que se producen dentro

suyo pueden llegar a reproducir, antes que a desafiar, las jerarquas y

desigualdades, las prcticas y dinmicas,que pretendidamente buscan superar


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cierto es que en aquel primer ao se cometieron muchos errores, no slo de ejecucin sino tambin de diseo yhasta de concepto, que alejaron la experiencia de ese ideal deliberativo que expresaban las declaraciones inicialesde sus organizadores, del estilo de Vamos a hacer lo que el pueblo decida! . Tales afirmaciones han de ser consideradas, como en tantas otras experiencias de PP, ms como una visin que como una realidad concreta(Legard 2007), si es que no como un ejercicio de demagogia.

3.1 MISCELNEA DE DIFICULTADES Y DESLICES DEL NACIENTE PP"La apariencia prima sobre la esencia, porque es ms fcil saber,que hacer, que ser. Y an ms fcil creer saber "(Del Menda, 2009)

En este apartado enumeraremos muy brevemente algunas de las dificultades y deficiencias que poblaron aquellaprimera andadura del PP fortalecense. Esperamos que una compilacin as, pese a su carcter un tanto anrquico,complemente las descripciones que ya ofrecimos y permita al lector tomarle el pulso al PP e intuir lascircunstancias y atributos ms importantes que caracterizaron su realizacin.

Debemos hacer constar, antes de continuar, que en absoluto es nuestra intencin la de criticar el trabajodesarrollado por los responsables del PP; consideramos, de hecho, que fue casi un milagro que en ese primer aolograran abrir los espacios de participacin que se crearon, sobre todo teniendo en cuenta las extremas dificultadesque hubieron de enfrentar. Si algo dejaron claro nuestros meses de investigacin etnogrfica, acompaando la casitotalidad de sus actividades, fue la profunda entrega, idealismo y ansia de aprender que los mova. Mas, comocomprobaremos a medida que progrese nuestro anlisis, el equipo del PP constituye un engranaje diminuto dentrode esa enorme mquina administrativa municipal que funciona siguiendo inercias centenarias cuyo curso es muydifcil de cambiar.

En un intento de proporcionar a esta miscelnea un cierto orden, bajaremos desde el nivel ms general al msconcreto. Mencionaremos as en un primer lugar ejemplos de las dificultades propias del entorno en el que el PP sellev a cabo y que a priori dificultaron que el proceso pudiera corresponderse con el ideal participativo que sepretenda lograr. Posteriormente, proporcionaremos algunos ejemplos de deslices que se cometieron durante elproceso, agrupndolos segn su naturaleza en conceptuales, de diseo y de ejecucin. Como deslicesconceptuales consideramos aquellos aspectos del PP que entran directamente en contradiccin con los principiosque oficialmente se establecieron para regirlo y que fueron mencionados en el apartado 1.3. Los deslices en el diseo se refieren, en cambio, a aquellos rasgos del PP en los que la intencin es correcta pero falla el diseo delos mecanismos elegidos para materializarla. Finalmente, con deslices en la ejecucin nos referimos a los casosen los que se malogra la puesta en prctica de mecanismos potencialmente correctos. Debe entenderse que losdeslices del nivel superior incluyen en la mayora de los casos ocurrencias de los inferiores; cuando existe un deslizconceptual inicial, por ejemplo, tanto la virtud del diseo de los mecanismos como su misma ejecucin se verncomprometidas.

3.1.1 EJEMPLOS DE DIFICULTADES PROVENIENTES DEL ENTORNO QUE IMPIDIERON UN DESARROLLO IDEAL DEL PP Problemas derivados con la asuncin del poder ejecutivo en una ciudad en crisis, que se ven agravados por la

falta de experiencia gestora del nuevo equipo de gobierno y por las maniobras de sabotaje impulsadas por elgabinete saliente. Durante aquel primer ao en toda la prefeitura hubo una tremenda escasez de medios, ascomo dficits de equipamiento y debilidades en el nivel de capacitacin de los funcionarios. La llegada algobierno de una candidata proveniente de los movimientos populares despert grandes expectativas entre lasclases ms humildes. Las ingentes necesidades que venan acumulndose durante aos de desatencin seconvirtieron en un torrente de demanda reprimida, cuya mera canalizacin exigi un esfuerzo extraordinariopor parte de un equipo municipal cuya remuneracin era claramente insuficiente.

Como consecuencia de aquella sobreabundancia de problemas, que demand de la prefeita continuosdesvelos y atenciones, se produjo un dficit de implicacin y de apoyo poltico de Luizianne al PP, comoevidencia el hecho de que no estuvo presente en ninguna asamblea ni en las reuniones del Consejo del PP.

Exista una gran incomprensin de parte de los trabajadores municipales en relacin al PP y a los cambiosimpulsados por la nueva gestin, que eran sentidos como una amenaza. Ello caus un fuerte rechazo y enocasiones sabotaje de los propios servidores pblicos hacia las actividades y el personal del PP.

Los propios Secretarios Ejecutivos, que tradicionalmente venan actuando como Prefeitinhos o alcalditos desu regional con amplios poderes para gestionar toda la mquina administrativa y controlar los nombramientosdentro de ella recelaban tambin de la ocasional prdida de autonoma derivada del PP. El mismo Secretarioque en una asamblea del PP remarcaba la importancia de este proceso y que en entrevista personal entonaba


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loas a la democracia directa, les negaba en cambio a los articuladores del PP que operaban en su regional elapoyo que stos requeran, dificultando con ello severamente su labor.

Falta de medios de la Coordinacin del PP. Diversos problemas legales impidieron disponer de medios con losque publicitar debidamente el proceso, y pronto falt presupuesto incluso para hacer fotocopias de lasinformaciones requeridas por los Consejeros del PP para un correcto desempeo de sus funciones.

Limitadas competencias deliberativas de los participantes del PP en aquel primer ao, tendindose mucho a lademanda particular en el barrio de cada uno antes que a una toma de consciencia de la integralidad de laciudad. En un mecanismo como el PP, que limita las opciones de deliberacin y de reivindicacin ciudadana,los participantes formaban as una concurrencia muy proclive a ser manipulada.

3.1.2 EJEMPLOS DE DESLICES CONCEPTUALES La proclamada autonoma de la participacin y del Consejo del PP (CPP, en lo que sigue) se muestra en la

prctica como puramente retrica: la gran mayora de las actividades relacionadas con el PP, desde lamovilizacin inicial en los barrios para preparar las asambleas hasta la presencia de los Consejeros del PP enel acto de entrega del presupuesto municipal a los vereadores , dependen en un alto grado del equipo deCoordinacin del PP. La figura 7 muestra esta influencia identificando con pequeos trboles los mbitos enlos que el dominio de la Coordinacin del PP es extremo. De cara a una reunin del CPP, por ejemplo, lacoordinacin es responsable de una variedad de tareas que incluyen: seleccin del local y hora de reunin;convocatoria de la reunin; logstica del encuentro; definicin de la agenda; definicin de las metodologas quese utilizarn; control de asistencia; elaboracin y suministro de materiales informativos a los asistentes;apertura, cierre y facilitacin de la reunin; gestin del turnode palabra y de la duracin de las intervenciones; resolucinde conflictos y bsqueda de consensos; convocatoria devotaciones, establecimiento de los trminos de votacin yconteo de los votos; levantamiento del acta; gestin yseguimiento de los acuerdos y peticiones; reintegro del costede los tickets de bus; y un sinfn de cuestiones adicionales.En conclusin: el proceso del PP depende de la prefeitura para TODO, lo que inevitablemente se traduce tambin en capacidad de influencia y de imposicin de

criterios por parte de la Coordinacin del PP. La supuesta auto-reglamentacin es tambin deficiente. La Coordinacin del PP present a los consejeros,

para su discusin, una propuesta de reglamento ms bien poco trabajada: se dedicaron tres asambleas pararesolver todos los cambios planteados de los Consejeros y aprobar as un reglamento al que posteriormenteno se prest verdadera atencin, por causa de la urgencia y de la escasez de recursos. La propuesta dereglamento, no obstante, tiene un patente sesgo utilitario a favor de la Coordinacin del PP: los artculosresponden sobre todo a sus intereses y no tanto a los intereses y necesidades del CPP y de los consejeros. Elreglamento no incluye, por ejemplo, ninguna normativa sobre cmo convocar una reunin del CPP o cmo seestablece la agenda de las reuniones: se da as por supuesto que es la Coordinacin del PP quien se encargade todos estos temas. El procedimiento elegido para desarrollar la capacidad de auto -reglamentacin delCPP llev a que, de facto, slo se reglamentase dentro de los lmites que eran sugeridos en el borrador proporcionado.

La pretensin de participacin directa queda puesta en entredicho por el escaso margen de accin concedidoal ciudadano individual en las asambleas, y por la poca trascendencia que las votaciones de las asambleastuvieron en el proceso final de negociacin con los Secretarios. El CPP y los Foros Regionales de Delegados,por su parte, tienen un carcter eminentemente representativo, y son por tanto proclives a caer vctimas de lalgica clientelista. Muchos de sus integrantes son, de hecho, elegidos con el que en Brasil se denomina votode cabestro: las asambleas estaban en muchos casos atiborradas de grupos que haban sido transportadosen buses pagados por algn vereador o diputado. Grupos de personas que, sin entender ni atender a lo queaconteca en la asamblea, llegado el momento se limitaban a votar de acuerdo a la consigna transmitida por elcabo electoral. Este tipo de manifestaciones del clientelismo ms rancio estaban as presentes desde el iniciodel PP, vindose as cuestionado su proclamado principio de ciudadana activa .

Se dio una marcada tendencia formalista que llev a que en muchas ocasiones se prestase ms atencin a losaspectos ceremoniales y cuantitativos del PP que a su trasfondo deliberativo. Ejemplos de ello son los tiemposinvertidos en cumplir con la tradicional aprobacin del auto -reglamento, as como el dedicado a sancionar enasamblea, uno por uno, los resultados de las reuniones con las Secretaras. Otro ejemplo sera lapreocupacin que existe por el nmero de participantes y por su progresivo incremento, antes que por la

En conclusin: el proceso del PP depende de la prefeitura para

TODO, lo que inevitablemente setraduce tambin en capacidad de

influencia y de imposicin decriterios por parte de la

Coordinacin del PP


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calidad de su participacin. Hay una patente demagogia que impregna todo el proceso de PP y quegeneralmente se elude afrontar recurriendo a justificativas

Curso Participación Ciudadana y Medios Digitales - Modulo III. Relatos de Participacion

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