Conclusiones Buenas Practicas Seminario Ri (Alan)
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Experiencias en Reorganización Institucional: Dirigido a los Servidores Públicos que participaron en el Seminario Internacional de Reorganización Institucional, durante los días 4, 5 y 6 de noviembre de 2009, en el Instituto Nacional de Ciencias Penales, de la Ciudad de México, con el propósito de que los responsables de la administración de los recursos humanos de las instituciones de Seguridad y Justicia Penal, identifiquen buenas prácticas para la reorganización de los mismos tanto en los estados de la República Mexicana, como en otros países latinoamericanos que han implantado un sistema penal acusatorio. Como resultado de los trabajos del Seminario Internacional de Reorganización Internacional, donde participaron 189 personas, 30 de éstas ponentes provenientes de Colombia, Argentina, U.S.A., Baja California, Chihuahua y Morelos, y toda vez que uno de los objetivos del seminario era detectar buenas prácticas en materia de reorganización, presentamos las principales conclusiones y experiencias positivas implementadas en otros países y en los estados mexicanos que han comenzado la operación.
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Seminario Internacional de Reorganización Institucional en el Marco de la Reforma de Seguridad y Justicia Penal celebrado en el INACIPE del 4 al 6 de Noviembre de 2009.1
“Conclusiones de las exposiciones y Buenas Prácticas obtenidas”
ASPECTOS COMUNES
CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS
La reorganización institucional debe abarcar a las instituciones de seguridad pública, de procuración y administración de justicia, así como las defensorías públicas.
La implantación del nuevo marco jurídico en materia de seguridad pública y justicia penal hace indispensable para las instituciones intervinientes en el Sistema, -a partir de un diagnóstico situacional y las posibilidades presupuestales-, iniciar a la brevedad o ampliar sus programas de reorganización para ajustar sus procesos de trabajo, sus estructuras y puestos a las necesidades y cargas laborales.
La reorganización no tiene que esperar a que esté aprobado el modelo jurídico, sino más bien, debe influir en el modelo jurídico, por ello su planeación debe empezar a la par del diseño del modelo jurídico.
Generar planeación estratégica integral que comprenda los ejes de coordinación interinstitucional, armonización legislativa, reorganización institucional, infraestructura, equipamiento y tecnologías, difusión, capacitación, y presupuestación, para generar el modelo jurídico, y los respectivos programas y proyectos.
Cada institución o dependencia debe adecuar sus estructuras organizacionales en las áreas sustantivas y administrativas, para cumplir las atribuciones conferidas. Con base en los nuevos procesos de trabajo, deberán crearse los grupos y en su caso, estructuras de trabajo, que atiendan las cargas previsibles.
La reorganización integral conlleva generar, a partir de la Unidad Coordinadora de la Implementación, un eje de trabajo específico y una red de grupos multidisciplinarios transversales y en cada institución, que en forma programada, especializada y desconcentrada, generen el cambio organizacional y cultural entre los operadores estatales y municipales.
Generar, además del órgano colegiado de carácter político, una unidad de implementación de la reforma con carácter ejecutivo y con competencia de coordinación, seguimiento y evaluación transversal.
1 Se parte de la premisa que la legislación establecerá, que el nuevo Sistema opere con CARGA CERO, es decir con asuntos nuevos, permitiendo que los operadores del anterior
Sistema concluyan los asuntos, lo que implica la coexistencia de ambos Sistemas durante algunos años (se estima al menos 5 años) hasta que concluya el modelo tradicional con el cierre gradual de sus unidades y el incremento proporcional de las unidades del nuevo Sistema.
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ASPECTOS COMUNES
CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS
Es importante crear o actualizar el sistema de gestión sustantivo y administrativo de las instituciones del Sistema.
El cambio debe planearse y programarse en lo jurídico, económico y organizacional, mediante un programa transversal y sus proyectos institucionales, a ejecutar en un plazo no menor de 3 años.
Diseñar una estrategia integral de implementación de la reforma por cada Sistema.
Debe procurarse el incremento de la capacidad instalada de las unidades operativas y fortalecer el desempeño de los operadores del nuevo Sistema.
Cada institución debe tener al menos un proyecto por operador, alineado al programa transversal, que contemple el diagrama de flujo de sus nuevos procesos jurídicos y de apoyo administrativo, las cargas de trabajo para cada proceso y procedimiento, así como los tiempos requeridos para el desahogo de cada actividad, de manera que se pueda medir el tiempo requerido para desahogar cada asunto y a la vez, la carga total de trabajo esperada.
Apoyar cada eje de implementación con un programa de trabajo que abarque todas las instituciones que intervienen en el sistema y proyectos específicos por institución.
Es recomendable realizar prototipos del modelo organizacional a implantar e incluso programas piloto, antes de su implantación.
El proceso de cambio debe comenzar por la generación de un diagnóstico situacional.
A partir del resultado de las expectativas de trabajo, se deben diseñar las estructuras organizacionales en sus 2 vertientes, la especializada y la desconcentrada, y los nuevos perfiles de puestos con su valuación.
Emplear los criterios de desarrollo organizacional para el diseño de la estrategia y los programas. Partir de un análisis integral del actual Sistema de Seguridad y Justicia, para detectar las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas.
Es importante generar el rediseño de los procesos productivos y auxiliares, lo cual impactará en las estructuras orgánicas y en los puestos laborales.
Es indispensable revisar el perfil de los puestos que intervienen en la operación del proceso, en razón de los cambios del marco jurídico y de los procesos de trabajo.
Cuando se tengan las estructuras a colmar y los análisis de puestos a ocupar, se diseñará la capacitación integral de los operadores y los procesos de selección, por migración y por incorporación.
Diseñar diagramas de flujo de los procesos sustantivos y administrativos, con las cargas esperadas y los tiempos de atención por actividad, a fin de conocer las necesidades de personal y los requerimientos estructurales.
Tener simuladores de cargas de trabajo que permitan cuantificar las necesidades de recursos humanos e incluso materiales, de acuerdo a las cargas de trabajo.
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ASPECTOS COMUNES
CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS
En función de los análisis anteriores, proponer las iniciativas correspondientes para las leyes orgánicas y/o reglamentos de las instituciones.
Los operadores del Sistema deben estar sujetos a evaluaciones de confianza y desempeño, a servicios de carrera basados en la eficiencia y eficacia y a investigaciones profesionales cuando haya sospechas, quejas o denuncias en su contra.
Realizar evaluaciones iniciales y permanentes de confianza y del desempeño, progresivamente, a todo el personal del Sistema.
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POLICÍAS
CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS
El nuevo Sistema asigna a la policía un rol más participativo en la investigación del delito, y considerando que la investigación debe ser más profesional, se requiere que las policías de investigación (aun cuando no estén en las Procuradurías) tengan grupos de trabajo para analizar la escena del delito, obtener y resguardar la evidencia material y proteger a las víctimas y testigos; asimismo, para hacer investigaciones de campo y gabinete especializadas, que sean suficientes y sustentables en el juicio oral.
Las policías deben contar con áreas de apoyo a la gestión sustantiva, que permitan a los policías dedicarse al trabajo sustantivo y les mida su eficacia.
La reorganización de las policías debe elevar sus niveles de profesionalización y confiabilidad social, mediante la generación de inteligencia e investigaciones criminales apoyadas en evidencia legal y sustentable, recolectada legalmente y preservada de la contaminación. Para ello, deben rediseñar algunas de sus áreas a fin de cumplir sus nuevas funciones de investigación para la prevención del delito y de policía científica para apoyar al Ministerio Público en la procuración de justicia, considerando la atención especializada a víctimas y testigos.
Fortalecer las unidades de investigación para la prevención y de investigación criminal científica, con resguardo de la cadena de custodia y protección de víctimas u ofendidos, así como la profesionalización de sus integrantes.
La policía debe apoyar a la autoridad ejecutora de las medidas judiciales durante el proceso y en ejecución de las sanciones que no sean de prisión.
Generar una unidad especializada en el resguardo procesal y apoyo a las autoridades de prevención y reinserción social.
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PROCURADURÍAS
CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS
Es importante que el Ministerio Público cuente con un área que reciba las denuncias o querellas y con base en los indicios disponibles o recabables determine si debe iniciarse la investigación o el caso puede ser turnado a justicia alternativa o ser susceptible de criterios de oportunidad.
Es básico que antes de iniciar el procedimiento penal, exista un procedimiento que permita generar soluciones alternas y un área que lo substancie, e intervenga para promover los acuerdos reparatorios ya iniciado el procedimiento penal.
Es fundamental que el MP tenga unidades especializadas de investigación y persecución, que tengan herramientas para hacer inteligencia y con base en las evidencias seleccionen si el caso debe ir o no a juicio oral.
El MP debe tener personal dedicado al apoyo de las víctimas y testigos para atenderlos y garantizar su declaración en el juicio.
El MP debe vigilar el cumplimiento de las medidas judiciales y apoyar al responsable de cumplirlas con personal abocado a esta función.
El MP debe asignar personal calificado para substanciar los procedimientos ante el juez de ejecución de sentencias, incluso creando una unidad especializada.
La reorganización del Ministerio Público debe generar un amplia transformación de sus procesos de trabajo para enfocarlos a la solución de los conflictos, así como mejorar sus niveles de aplicación racional de criterios de oportunidad, de judicialización de casos y de obtención de condenas, mediante el fortalecimiento de la capacidad de investigación, de la coordinación con las policías y los servicios periciales, quienes deben fortalecer su profesionalismo y capacidad de indagación científica. Asimismo, deberá permitir la participación eficaz del Ministerio Público en el cumplimiento de las sentencias en coordinación con la autoridad de reinserción social.
La creación de unidades de atención temprana, de justicia alternativa, especializadas en investigación y persecución, de atención a detenidos, de atención a víctimas y testigos, de inteligencia ministerial, de seguimiento a medidas cautelares y obligaciones suspensorias, de ejecución de sentencias. Crear una unidad de gestión por cada operador sustantivo (ministerio público, peritos, policía ministerial y justicia alternativa)
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PROCURADURÍAS
CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS
Es de suma importancia que las Procuradurías tengan un área encargada de la gestión sustantiva de los operadores (Justicia Alternativa, MP, peritos y policías) para elevar sus niveles de eficiencia y eficacia.
Los servicios periciales deben reorganizarse incrementando sus especialidades o generando alianzas para ello.
Es importante que se creen “bodegas de evidencia” en los servicios periciales, que se encarguen de la preservación de evidencia delicada, como la biológica, que no deba contaminarse.
La necesidad de tener policía científica y mejorar los servicios periciales implica generar normas y procedimientos de coordinación que establezcan su respectivo ámbito de competencia.
Los servicios periciales deben desconcentrarse territorialmente para que el perito pueda tener una intervención oportuna.
Los peritos deben estar sujetos a evaluaciones de confianza, conocimientos y desempeño.
Tener manuales e instructivos o protocolos de actuación de los peritos, así como incrementar la especialización de los peritos en vez de recurrir a los peritos multifuncionales Crear bodegas o almacenes de evidencia con equipo y procesos certificados para la conservación de las evidencias materiales, así como biológicas, que serán distintos de las áreas de almacenamiento de bienes asegurados.
El nuevo Sistema asigna a la policía ministerial un rol más participativo en la investigación del delito, y considerando que la investigación debe ser más profesional, se requiere que las policías de investigación de las Procuradurías tengan grupos de trabajo para
Crear unidades de procesamiento de escena del delito, de seguimiento de la cadena de custodia y de evidencias, de investigación especializada similares a la especialización ministerial.
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PROCURADURÍAS
CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS
analizar la escena del delito, obtener y resguardar la evidencia material, proteger a las víctimas y testigos; asimismo, para hacer investigaciones de campo y gabinete especializadas, que sean suficientes y sustentables en el juicio oral.
La policía ministerial debe contar con áreas de apoyo a la gestión sustantiva, que le permita a los policías dedicarse al trabajo sustantivo y les mida su eficacia.
La policía debe apoyar a la autoridad ejecutora de los mandamientos ministeriales y judiciales durante el proceso y en ejecución de las sanciones.
Crear staffs de apoyo a la gestión sustantiva para mejor seguimiento y control de la actividad policial.
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DEFENSORÍAS
CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS
Las defensorías públicas deberán tener apoyo de investigadores del delito.
La reorganización de las defensorías conlleva apoyar la profesionalización del servicio público que brindan, mediante la actualización de procesos, estructuras y perfiles.
Dotar de apoyo en investigación a los defensores.
Es pertinente que las defensorías públicas tengan apoyo pericial para los casos que lo requieran.
Establecer apoyos periciales.
Las defensorías deberán brindar apoyo y tener control sobre los defensores desplegados en el territorio correspondiente, preferente con unidades de apoyo regional.
Fortalecer los controles y supervisiones sobre los defensores.
Las defensorías deben generar su servicio de carrera privilegiando la aptitud y los resultados.
Los defensores brindan un servicio público que requiere la evaluación de su confiabilidad y desempeño.
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TRIBUNALES
CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS
Los tribunales requieren comenzar su proceso de reorganización con un diagnóstico de la organización judicial y de los procesos que se pretenden implementar, con base en las cargas de trabajo y los tiempos de desahogo de esas cargas. Es necesario definir los perfiles del personal que integre la nueva organización institucional, contemplando sus funciones y habilidades requeridas en el nuevo Sistema. Conforme las cargas de trabajo, es necesario definir si los jueces deben asumir por turno funciones de control, de juicio o de ejecución de sentencias, o bien, es posible la especialización por función. Es básico definir la competencia territorial de los juzgadores, y ello implique posiblemente una redistritación judicial. Es importante definir si se radicarán las causas con los jueces de control. Es necesario definir si el órgano de juicio será unitario o tribunal. Debe definirse si el juez de ejecución de sanciones interviene de oficio en la vigilancia de la ejecución de sentencia o a petición de parte.
La reorganización de los tribunales implica hacer posible la función judicial de control de la investigación, de enjuiciamiento y de vigilancia en la ejecución de sentencias, cuestión que exige privilegiar la labor jurisdiccional pronta y expedita de los jueces y generar esquemas administrativos de apoyo a la gestión, que permitan a los juzgadores su dedicación a los casos, tanto en audiencia como en sus resoluciones.
Hacer aprovechamiento óptimo de los jueces de primera instancia, otorgándoles funciones de control y de juicio, y si es necesario, de ejecución de sentencias, considerando las cargas de trabajo y su capacidad de desahogo.
Rediseñar los distritos judiciales en atención a las nuevas necesidades o crear circuitos (regiones) judiciales para optimizar los recursos.
Generar los manuales de organización y de procedimientos, así como el sistema informático de gestión con interconexión para las partes y otras autoridades competentes.
Crear el número único de caso, que permita el mejor control seguimiento y evaluación del Sistema.
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TRIBUNALES
CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS
Es fundamental que se integren las funciones de apoyo en una administración de gestión con las funciones siguientes: Responsable de Salas; de Causas; de Notificaciones, de Servicios y de Atención al Público, a cargo de un Administrador y el equipo necesario conforme las cargas de trabajo. Estas funciones deben estar previstas en la Ley. Dependiendo de las cargas de trabajo y organización judicial, puede optarse por crear una sola unidad administrativa de gestión judicial que brinde servicios a los distintos tipos de jueces, o pequeñas unidades para algunos jueces.
El traslado de procesados, la seguridad de la audiencia y de los intervinientes debe quedar a cargo de una unidad especializada de Policía Procesal, con la debida capacitación y formación profesional.
Generar el área de administración de juzgados y/o tribunales, con las unidades responsables de salas, de causas, de notificaciones, de servicios y de atención al público.
El personal debe participar en procesos de evaluación de confianza y de desempeño.
Debe potencializarse la observancia de la carrera judicial.
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PREVENCIÓN Y REINSERCIÓN
CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS
Las áreas de prevención y reinserción social deben asumir la investigación administrativa para conocer la situación de riesgo que tiene el imputado a fin de que se determine la necesidad de medidas cautelares y su elección, y su resultado debe estar a disposición de las partes del proceso. El cumplimiento de las medidas cautelares y obligaciones derivadas de la suspensión del proceso a prueba, debe quedar a cargo de las áreas de prevención y reinserción social, en coordinación con las autoridades competentes, como una policía especializada. Debe fortalecerse el control sobre el cumplimiento de los sustitutivos penales y beneficios preliberacionales a efecto de evitar la impunidad. Deben reorganizarse las áreas de prevención y reinserción social para hacer un óptimo aprovechamiento de sus recursos y buscar la mejora de los mismos, tanto en el aspecto humano, como en modelos de administración. Deben establecerse los mecanismos de coordinación con el Ministerio Público, para substanciar los procedimientos ante los jueces de control y los jueces de ejecución de sentencias. Es pertinente evaluar la justificación de que existan programas de justicia restaurativa para condenados.
La reorganización de las áreas de prevención y reinserción social conlleva asumir los nuevos roles que el marco jurídico les asigne, como la investigación de riesgos del imputado, el cumplimiento de medidas cautelares y otros mandamientos judiciales y ejecutar las sentencias bajo la vigilancia judicial, esto último para lograr la efectiva reinserción del sentenciado, mediante la profesionalización de sus integrantes y mejores sistemas de administración.
Crear unidades para el análisis de riesgos y el cumplimiento de las medidas cautelares y demás mandamientos judiciales durante el proceso. Crear un cuerpo policial que haga la función de policía procesal y apoye al cumplimiento de las nuevas atribuciones por asignarse al área de prevención y reinserción social. Establecer los programas específicos para cumplir realmente con el tratamiento penitenciario, los sustitutivos y beneficios preliberacionales. Crear sistemas de gestión de los casos de procesados y sentenciados con interconexión a las autoridades competentes. Crear programas de justicia restaurativa para condenados.
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Deben fortalecerse los esquemas de control de confianza y evaluación del desempeño del personal penitenciario.
