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V1 SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS

PARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES

Córdoba, 9 al 10 de Septiembre de 2004

Concertación y políticas sociales: Mecanismos de gestión

asociada, cuestiones públicas societales y construcción de

territorialidad.

Autores: Mgter. Inés Alarcón.

Lic. Marco Antonio Galán.

Lic. Cecilia García Sotomayor.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE VILLA MARIA

Introducción.

La gestión del desarrollo local y regional.

“El conocimiento del mundo social y, más precisamente, de las categorías que lo posibilitan es

lo que está verdaderamente en juego en la lucha política, una lucha inseparablemente teórica y

práctica por el poder de conservar o de transformar las categorías de percepción de ese mundo.”

(Bourdieu, P.: 1993, 56).

El hablar de la constitución de la dimensión cultural y política de la sociedad, supone abordar

interrogantes propios de los mecanismos sociales objetivos implicados en la producción de

significados, como hacia las prácticas (institucionales, agentes, etc.), que participan de y en esos

procesos productivos. Esto nos hace indagar sobre un espacio institucional que institucionaliza e

incluye al Estado como partícipe en los procesos de producción y transmisión de sentidos y acciones

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derivadas de los mismos, contribuyendo a construir los contenidos de una normatividad historizada,

en la que se levanta la “legitimación” de una determinada percepción del mundo social.

Esta dimensión simbólica, produce un sentido que legitimará las prácticas y unirá a los agentes, como

evidente y natural el sentido objetivado de las instituciones sociales. A saber de García Canclini: “No

hay relaciones de comunicación o conocimiento, que no sean inseparablemente, relaciones de poder.

Y las relaciones culturales pueden operar como relaciones de poder justamente porque en ellas se

realiza la comunicación entre los miembros de la sociedad y el conocimiento de lo real” (García

Canclini, N.: 1990).

Pero, si bien las visiones del mundo responden a la pluralidad de los puntos de vista anclados en las

experiencias diferenciadas por la posición ocupada en el espacio social, las mismas concurren a una

interpretación de la visión legitimada que posibilita el consenso, a través del efecto hegemónico de la

cultura dominante. Pero es necesario considerar que: “No hay experiencia de la posición ocupada en

el macrocosmos social que no esté determinada o, al menos no sea modificada, por el efecto

directamente experimentado de las interacciones sociales dentro de esos microscosmos sociales.”

(Bourdieu, P.: 1993, 13).

En este sentido, se abren posibilidades de indagar, cuestiones implicadas en los procesos de

transformación de “legitimidad” en la que se ve inmerso el Estado, en la actualidad, a partir de un

análisis del propio microcosmo burocrático, considerando:

• Disputas en torno a las prácticas y sus representaciones de los agentes del Estado (en sus

diversas posiciones y competencias en la misma dinámica burocrática), sobre la legitimidad de un

Estado deslegitimizado socialmente.

• “Las demandas que generan, fuera del ámbito propiamente estatal, agentes sociales que,

expulsados de las posibilidades objetivas que permiten elaborar estrategias de pertenencia al

mundo culturalmente legitimado (por la historia de sus trayectorias en el marco de las nuevas

condiciones impuestas por el sistema) presentan un “hábitus estatizado” en relación a las acciones

de un Estado “legitimado” en torno a una representación de este como un Estado Benefactor.

• Las marcas históricas impresas por las “primeras experiencias”, de una práctica de defensa y

gestión de la cosa pública desde las instancias organizativas del espacio público no estatal.”1

(Pavcovich, P. 1999, Mimeo).

Un nuevo contexto para experiencias concertación.

El abordaje de los recientes procesos de reformas, en el marco de las políticas públicas, debe hacerse

desde una perspectiva que contemple un “proceso particular” marcado por la “crisis del modelo de

acumulación capitalista” de mediados de la década de 1970, que introdujo en los países

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latinoamericanos profundos cambios en el papel del Estado, fundamentalmente en torno a las

políticas de protección social.2

Las políticas económicas, conjuntamente con la apertura de las economías nacionales para la

inversión extranjera, reestructuran, entre otras, las relaciones entre capital y trabajo a partir de la

ejecución de la flexibilización laboral. Paralelamente, las políticas sociales limitan su accionar según lo

disponen los organismos multilaterales de crédito: reducción de recursos gubernamentales asignados

a combatir la pobreza, focalización de la población destinataria, descentralización y desconcentración

operativa de los organismos estatales responsables de la acción social y tercerización de algunas

funciones estatales a organismos relativamente autónomos.

A su vez, la problemática social se vincula, en términos del Documento Base Red-URBAL (Bodemer et

al, 1999), con dos dimensiones: la exclusión del consumo y la exclusión de una identidad de los

agentes sociales: la de ser “productores”. De tal manera, el análisis debe contemplar a la cuestión del

empleo “como una cuestión de derechos y obligaciones que hacen posible la participación de la vida

en la sociedad. Si bien el significado de la ciudadanía no se reduce a ser un miembro de la fuerza

laboral, ser excluido de lo que constituye la actividad principal de la vida económica no permite

desarrollar una ciudadanía activa e inclusiva” (Golbert, 1999: s/d).

Estas dimensiones, que lleva a una mayoría a la exclusión del principal mecanismo de integración en

una sociedad de mercado, se desenvuelve en el marco de una revolución tecno -organizativa

expulsiva de mano de obra (Bodemer, op. cit.), en el deterioro de economías regionales, así como en

la aceptación de recetas para reducir el gasto público de los organismos internacionales, y, en el caso

argentino –aunque no exclusivamente- “tras la privatización y/o el cierre de algunas de las grandes

empresas que se sostenían gracias al apoyo del Estado nacional, la huida de capitales del país y la

continuada extracción de divisas destinadas al pago de la deuda externa [...]”( Battistini, 2002: 4).

Con el inicio del actual gobierno nacional se inicia un proceso que tiende a revertir el proyecto

neoliberal implantado desde 1976 en algunas de sus características, en este sentido podemos marcar

las política de derechos humanos, la recuperación del rol del Estado en los procesos de regulación de

la economía, la inversión estatal en la reapertura de algunas empresas, la reestatitación de empresas

cuasi-quebradas por los grupos económicos, la política de integración regional- MERCOSUR, entre

otras acciones que marcan el inicio de una estrategia que deberá ser profundizada con políticas

activas de distribución del ingreso y la riqueza en términos inclusivos .

1 Entendido “lo público” el espacio abierto de opinión, construcción y circulación de sentidos y significados de diferentespúblicos, donde las relaciones de poder determinan oposiciones, homologías y analogías esencias del carácter mismo delespacio social2 Es importante tener presentes algunos ámbitos de la organización estatal, afectados por la globalización que enumera CorderaCampos (2000): i) la disminuida autonomía de las políticas nacionales, por la complejidad e internacionalización de lasrelaciones entre políticas, mercados y agentes; ii) la mayor dependencia de las condiciones de gobernabilidad, de lo que ocurreen otros estados; iii) la inestabilidad interna producto de la aplicación del modelo propiciado por el Consenso de Washington; iv)la apertura de las economías nacionales vía liberalización, privatizaciones y desregulación, lo cual acentúa la vulnerabilidadinterna; v) los mecanismos de cohesión política y social afectados, en los que se da simultáneamente un demanda ciudadanade autonomía y una apelación a la intervención del Estado como proveedor de bienes públicos, compensación y seguridadsocial.

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En un escenario de marcada conflictividad social que introduce tensiones en las formas tradicionales

de abordaje de las cuestiones sociales por parte de los agentes estatales, hacemos referencia a

espacios institucionales de concertación de políticas sociales, en una agenda socio-cultural, que

incluye al Estado, partícipe –no menor- en los procesos de producción y transmisión de sentidos y en

acciones derivadas, entre otros agentes.

Los procesos consultivos, una mirada al espacio publico societal.

Tratar la problemática relacionada a temáticas de gestión asociada, implica asumir una perspectiva

que incluya más allá de la simple interpelación de los agentes sociales involucrados en la dinámica de

la "cosa pública", lo cual exige redefiniciones en la relación entre el Estado y la sociedad, orientadas

hacia una dimensión política enraizada en torno a la autonomía social. En palabras de Nuria Cunill

Grau (1997): "[...] el centro de la cuestión remite a la creación de una nueva institucionalidad que no

sólo involucre la posibilidad de tornar la gestión pública más permeable a las demandas emergentes

de la sociedad, sino de retirar del Estado y de los agentes sociales privilegiados, el monopolio

exclusivo de la definición de la agenda social". (Cunill Grau, N: 1997; 26 el subrayado es nuestro).

Esta realidad debe explicitarse en el marco de la Democracia, como régimen político que posibilita a la

sociedad civil, involucrarse en la ampliación de un ámbito de disputa sobre: "quién ", "cómo" y

"cuándo" se puede participar en la legitimación de la agenda social. La democracia, en este sentido,

implica una dialéctica entre lo público y lo privado; un movimiento que nace cuando el problema de la

administración de los fundamentos del Estado quiere hacerse colectiva, pero que sin embargo, se

asienta sobre una conflictividad dada por los intereses y valores que están involucrados en los actos

fundantes de ese Estado, planteando por ello un problema: cómo se resuelven de la manera más

justa esos conflictos?. La necesidad de reflexionar acerca de mecanismos de gestión pública

participativa tendientes al desarrollo local, con adecuadas estructuras, lógicas y tecnologías de

gestión, nos acerca a repensar la dimensión de lo público y de las prácticas derivadas de la misma.

De tal manera, lo “público” (como potencial producto de una agenda consensuada) se incluye en el

análisis como "espacio de mediación", pero también de competencia, que compromete su propia

dinámica, incluso la de deliberación, si no externaliza y afronta las relaciones de asimetría de poder

que se patentizan finalmente en la construcción de las agendas públicas, así como la debilidad de la

institucionalidad estatal para que puedan ser efectivizadas. En importante reforzar los aportes de

Nancy Fraser en la necesidad de dilucidar tanto conceptual, como empíricamente, las particularidades

que implican aquellos "públicos débiles"- asentados en la mera formación de opiniones-, de las que

caracterizarían a los "públicos fuertes" dinamizados por la toma de decisiones fundamentadas en su

fuerza práctica posibilitando la incorporación de sus "resoluciones ciudadanas" a las instancias de

elaboración institucional de la agenda de las políticas estatales.

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Por lo tanto, se hace necesaria la consideración de "cómo influir en las decisiones públicas" en la

conformación de actores que actúan como públicos fuertes, fortaleciendo, un modelo de Estado que

actúe en función de la sociedad. De esta manera, una multiplicidad de “culturas políticas” en la

articulación de demandas y formulación de propuestas hacia el Estado, evitan su retirada en el

proceso de reformas que lo enmarca. Con esto, resaltamos que elementos propios de estos escenarios

multiactorales, resignifican “lo público” superando la identificación tradicional de lo estatal, poniendo

en juego, elementos de participación y gestión, que dan lugar a redefiniciones de la noción de

ciudadanía.

Esta mirada, posibilita emerger nuevas conceptualizaciones donde la propia dinámica multiplicidad de

actores reconstruye prácticas referidas a racionalidad política administrativa estatal3, asociadas a

nuevos elementos de legitimidad democrática. En este contexto de formación de nuevos escenarios,

se propiciaría el surgimiento de un modelo estatual, con una clara función promocional, presentando

especificaciones diferenciadas a las anteriores:

• garantizando los derechos de ciudadanía (social, económica, político, cultural);

• regulando el mercado, con un criterio de distribución equitativa de la riqueza;

• propiciando el fortalecimiento de actividades productivas tendientes al desarrollo nacional;

• consensuando políticas activas en las áreas de salud, educación vivienda, integración regional

(MERCOSUR), etc;

• promoviendo la participación ciudadana y de diversas modalidades organizativas de la sociedad

civil en las diferentes áreas;

• asumiendo un rol estratégico como promotor y articulador de esfuerzos para atender la cuestión

social.

Pensando en las trayectorias nacionales desarrolladas en intentos de generar espacios de participación

en implementación de las políticas sociales, los antecedentes nos remiten a la institucionalización de

espacios multiactorales donde encontramos: Consejos Regionales -, Mesa de Concertación Social,

Consejos Consultivos de Políticas Sociales, Consejos Consultivos Jefes y Jefas de Hogar, Consejos

Consultivos de los Programas Alimentarios, Consejos provincial de Discapacidad, Adultos Mayores,

Entes Intermunicipales, etc.

Si nos detenemos en el análisis de la dimensión, entendida como “sustentabilidad”, como un

interjuego de elementos políticos, económicos, sociales y culturales, materiales y no materiales, que

asumen estas modalidades de gestión asociadas, el recorrido de experiencias nos acercan a

condicionamientos de diversos factores:

3 Por racionalidad política administrativa se entiende la modalidad particular de actuación estatal, resultantes de los imperativoscontextuales y su capacidad de actuación.

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- El agente promotor de estas experiencias, salvo excepciones queda constituido por el Estado

y mas precisamente su ejecutivo, donde las organizaciones de la sociedad civil involucradas

en dicho proceso, no participan de las decisiones promocionales de este relacionamiento y por

lo tanto no asumen la responsabilidad de tomar estas iniciativas como propias;

- La escasa continuidad en el tiempo de los procesos abiertos por estas experiencias, constituye

otro de los elementos constantes en ellas, afianzando espacios que progresivamente han ido

vaciando su discurso fundacional, como las prácticas que se desprenden del mismo, tanto

desde los gobiernos como desde las organizaciones de la comunidad.

- Las organizaciones de la sociedad civil en este entramado de relaciones, quedan sujetas a la

generación de espacios paralelos de negociación para el acceso de diversos recursos públicos.

- En otros casos estos espacios se transforman en un requisito para acceder a un recurso

publico, con lo cual la institucionalidad que se construye imprime al proceso de una

racionalidad centrada en fines, ya que en estas instancia burocráticas, circulan y se disputan

únicamente la distribución de recursos.

- El proceso político se connota en no pocos casos desde lo político partidario, limitando el

desarrollo de estas experiencias, al reforzamiento de prácticas clientelares.

Ahora si la mirada se centra en esta multiplicidad de experiencias, tanto en su conformación (actores

que participan), como los alcances de la acción pública, las tipologías propuestas por el SIEMPRO-

CENOC- Consejo Nacional de Políticas Sociales (2003)4, nos permiten en el escenario provincial,

posicionar tendencialmente a las mismas en dos grandes configuraciones:

- Los Consejos Consultivos formalizados pero con escasas incidencia en el ámbito local;

- Consejos consultivos orientados a la función de auditoría.

Consideramos pertinente en este momento, acercar las reflexiones desarrolladas por Arroyo “[...] los

Consejos Consultivos existentes hoy en el país necesitan ser fortalecidos y reorientados en sus

objetivos y estrategias de intervención. [...] una de las propuestas mas importantes reside en el rol

que dichos Consejos pueden tener en el marco del desarrollo local. [que] implica potenciar los

recursos y actores existentes en función de la capacidad de inserción de la región en el

funcionamiento económico global y, a su vez, potenciar la inserción de los vecinos en el nivel de

decisiones y acciones que involucran a la comunidad local.”(Arroyo, D; 2003: 18).

La provincia de Córdoba, a través del Ministerio de la Solidaridad, cuenta dentro de sus antecedentes,

la creación en el año 2000 el Consejo de Participación para la Concertación de Políticas Sociales, a

4 En el estudio nacional realizado a principios del año 2003, “Evaluación de los niveles de participación de las organizaciones dela sociedad civil en los Consejos Consultivos y la capacidad de aprovechamiento de los recursos locales”, se identifican trestipologías que se suman a las anteriores, a saber: Consejos Consultivos promotores de proyectos comunitarios o socioproductivos, Consejos Consultivos promotores del Desarrollo Local y Consejos Consultivos sostenidos por la propia iniciativa demiembros de organizaciones de la sociedad civil. Pensando en experiencias desarrolladas en otros países latinoamericanos, entemáticas de gestión de PRESUPUESTO PARTICIPATIVO, ubicamos la trayectoria de mas de 12 años desarrollada por PortoAlegre, Brasil, esta traduce un proceso de afianzamiento progresivo de esta modalidad de relacionamiento multiactoral,construida mediante prácticas singulares, encuadrándose en la tipología: Consejos Consultivos promotores del Desarrollo Local.

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través de la Resolución 384 / 2000. En el año 2004, asume la decisión de impulsar experiencias

institucionales regionales y/o departamentales, tomando como antecedentes las experiencias

desarrolladas por los Consejos Consultivos creados en el año 2002, en el marco del Programa Nacional

Jefes y Jefas de Hogar. Cuando ahondamos en la finalidad de concretizar dichas acciones, los móviles

institucionales, se centran en la promoción de transformaciones de los espacios de estos Consejos

Consultivos en instancias institucionales integrales, con amplitud para concertar la totalidad de las

políticas sociales.

De esta manera, los objetivos de los Consejos de Participación para la Concertación de Políticas

Sociales5, quedan definidos de la siguiente manera:

- Contribuir al desarrollo de nuevas prácticas de participación y de concertación entre el Ministerio

de la Solidaridad, los gobiernos locales y las instituciones de la sociedad civil para el diseño,

ejecución y evaluación de políticas sociales.

- Fortalecer procesos de desarrollo, integración y articulación local y regional promoviendo la

instauración de una gestión social asociada entre los Estados locales (municipios y comunas) y las

Organizaciones de la sociedad civil.

- Generar instancias consultivas que permitan al Ministerio de la Solidaridad disponer de

diagnósticos y propuestas para la implementación de sus programas en las distintas regiones de la

Provincia.

Entre los meses de mayo y junio del corriente año, el Ministerio de la Solidaridad conjuntamente con

el CENOC- Ministerio de Desarrollo Social- Presidencia de la Nación, realizan una serie de jornadas de

capacitación dirigidas a todo el territorio de la Provincia. Para el desarrollo de estos espacios de

reflexión, la provincia fue dividida en 7 regiones, en las cuales se incluyeron todos los departamentos,

representados por las instituciones gubernamentales y no gubernamentales existentes en cada una de

las regiones.6 Los participantes trabajaron en comisiones, en torno a los siguientes ejes:

- Limitaciones y logros de sus experiencias de concertación;

- Condiciones necesarias para el funcionamiento de estos Consejos;

- Actores sociales que deben participar de estas experiencias.

Cuando indagamos en las reflexiones desarrolladas por los participantes en cuanto a los límites de las

diversas experiencias de gestión multiactoral desarrolladas en los territorios, las tendencias centrales

identifican:

5 Los Consejos de Participación para la Concertación de Políticas Sociales. Fundamentos. Ministerio de la Solidaridad. Año: 2000,2004. Cabe aclarar que esta iniciativa ya formulada por el Ministerio de la Solidaridad de la provincia de Córdoba, en el año2000, cobra impulso en el marco de adecuación de lineamientos institucionales cordobeses, al fortalecimiento del Plan Nacionalde Desarrollo Local y Economía Social, Manos a la Obra- Ministerio de Desarrollo Social- Presidencia de la Nación.6 En el anexo1 cuenta el detalle de cantidad de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales participantes y cantidadde personas totales, por región.

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- debilidades regionales para asumir esta modalidad de relacionamiento, debido que en muchos

casos son propuestas que desconocen la realidad del interior, siendo que muchas de estas

localidades no cuentan con formas organizativas comunitarias acordes a la demanda de gestión

asociada o carecen de representatividad social necesaria. Además, se manifiesta en el grueso de

las opiniones vertidas por la mayoría de las regiones, una deficiente dotación de los agentes del

interior provincial (beneficiarios, funcionarios y técnicos) de capital cultural y social, necesario

para el desarrollo de esta experiencia y casi unívocamente se ubica la problemática de

identificación y escasez de recursos sólo en su dimensión económica.

- la tendencia manifiesta de tratamiento prioritario a políticas asistencialistas, reforzando

mecanismos que posicionan a sujetos en lugares pasivos, de corte clientelar y burocrático. La

dimensión promocional de las políticas sociales, casi ausente de la operatoria administrativa,

aumenta el desconocimiento de otros programas sociales con menor vinculación con la

intervención asistencial. El “habitus estatizado” irrumpe en los trabajos grupales de la siguiente

manera: “[...] la gente no participa porque están acostumbrados a que les den” o “[...] educar y

concientizar a los beneficiarios de volver a la producción para erradicar “la cultura del pedir””. El

sesgo siguiente afirmando prioridades exclusivamente económicas de los diversos agentes en

detrimento del desarrollo de estrategias productivas.

- El partidismo, las conveniencias políticas, las acciones de gestión de recursos a través de los

punteros políticos, “que distribuyen siempre a la misma gente”, son las mediaciones mas comunes

identificadas, facilitando la escasa consolidación de espacios permanentes, con autonomía de

recursos del Estado. Situación que se asemeja cuando nos referimos a la representatividad y el

compromiso de los miembros o pensamos el contexto de desarrollo de relaciones

interinstitucionales, dependientes de poderes políticos locales.

- La falta de continuidad de la experiencia, de pautas claras en torno a la modalidad de operatoria y

funcionamiento, arroja como constantes la desmotivación, la falta de participación y compromiso,

la incapacidad de incluir a beneficiarios en las propuestas desarrolladas, fortaleciendo la

incapacidad de construcción de acuerdos de trabajo comunes entre responsables institucionales y

sectoriales.

- Como constantes aparecen las descoordinaciones entre los distintos niveles estaduales (nación -

provincia – municipio), con altos niveles de ruido en la comunicación entre los diferentes actores

institucionales públicos y privados, fortalecida por la centralización de la información, recursos y

decisiones. El control de gestión se traduce en un enfoque tecnocrático y centralista (metas y

resultados), sin considerar las especificidades regionales administrativas, sociales, financieras y

políticas. Estas modalidades de gestión asociada, son percibidas por la comunidad y sus

instituciones como organismos de control, donde las decisiones son impuestas verticalmente

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desde un único agente: el Estado. Se suma a esto, obstáculos manifiestos en la instrumentación

de la normativa vigente, debido a diversos vacíos existentes en legalidad sustantiva.

En el contexto que analizásemos con anterioridad, se instala en la agenda política, la discusión acerca

de la relación: democratización y reforma del Estado, mecanismos y estructuras institucionales que

articulen a los distintos niveles estaduales (Nacional, Provincial, Municipal) de manera asociada con

agentes privados y públicos, en forma horizontal en la territorialidad local, generando un espacio de

integración de las diferentes áreas que abordan la cuestión social. Ubicábamos a este nuevo Estado

como facilitador y promotor del diálogo multiactoral, consenso político, en la construcción de prácticas

materiales y discursivas reseñadas como Política de Estado. Esta línea estratégica desde la propuesta

institucional que analizamos, unifica la pluralidad de ámbitos de consulta, concertación o dialogo entre

el Estado y la sociedad civil, en el marco de la creación de un Consejo de Concertación de Políticas

Sociales.

Si consultamos a los principales agentes territoriales de 7 regiones provinciales, acerca del logro de las

experiencias vinculadas a la concertación de políticas, ellos nos responden de la siguiente manera:

- Favorece las condiciones de reproducción ampliada de la vida de las familias en cuanto a la

mejora de acceso a recursos provenientes de las estrategias de reproducción social de las

unidades domésticas referidos a la disposición de prestaciones (bienes públicos) y como efectos

complementario el fortalecimiento de sus vínculos sociales y familiares. Además posibilita la

acumulación de diversos capitales a las unidades domésticas fundamentalmente:

q culturales: (capacitación y promoción comunitaria, asistencia técnica);

q sociales (potencia capacidades de los actores, conformación e inclusión de grupos,

articulación y coordinación entre diferentes agentes, constitución de redes sociales de

participación de diversos);

q económicos (promoción y fortalecimiento de experiencias productivas familiares y

asociativas, acceso a diversos recursos materiales, se persiguen relaciones

socioeconómicas tendientes a la equidad social)

q y simbólicos (construcción de representatividad en espacio de aprendizaje y

participación, se financian diversos proyectos, construcción de discursividades no

mercantilizadas: “trabajar sin ideologías políticas”, “se logra fuerza y poder de

decisión en la comunidad”).

- Propicia una modalidad de relacionamiento multiactoral, en un escenario participativo, unificador

de estrategias comunes, que permite integrar distintas alternativas, obras y proyectos. El carácter

de permanencia y continuidad, lo imprime el desarrollo de una serie de factores: los desafíos se

asumen de manera asociativa, intervención interdisciplinaria en un interjuego de

interinstitucionalidad, articulación entre diferentes instituciones y áreas de trabajo en la

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cotidianidad de las tareas. El trabajo en red posibilita la comunicación entre diversos agentes, el

reconocimiento entre las partes y el fortalecimiento de las organizaciones. En ese sentido, la

promoción constituye el carácter que asumen las políticas sociales, rescatando las propias

necesidades y recursos disponibles en los territorios.

- Un notorio enriquecimiento de intercambio de experiencias entre diversas localidades, posibilita la

construcción de mediaciones entre diversos agentes del espacio estatal, privado y público con el

interior provincial, traducidas en: una mejor organización, distribución y control de los recursos

materiales y no materiales en juego. Se propicia la definición de agendas regionales, el

fortalecimiento de economías regionales y de formas organizativas institucionales regionales

representativas de diversos territorios.

- El intercambio, dialogo, consenso entre los agentes, constituyen espacios de legitimidad

democrática, con mayor horizontalidad en la toma de decisiones y participación ciudadana.

Nuevas iniciativas y motivaciones aparecen en la agenda pública asociadas a la transparencia de

la gestión: nuevas ordenanzas, incorporación de nuevos agentes, etc.

Los Agentes en la Concertación de Políticas Sociales.

En esta perspectiva de construcción multiactoral, creemos indispensable ubicar diversos componentes

y agentes estratégicos a la hora de pensar en el escenario que despliegan los procesos concertados:

ü El Estado, y mas precisamente aquella afirmación que hiciera Bourdieu, sobre el dominio que el

Estado ejerce en el ámbito de la producción simbólica, al postular a las administraciones públicas

como “productoras de problemas sociales”.

ü La potencialidad de experiencias de prácticas colectivas (públicas y privadas), que disputan la

legitimación de una visión de participación democrática.

ü A actores técnicos- profesionales que orientan en sus prácticas intereses particulares,

construyendo escenarios con dimensión objetiva y subjetiva singulares.

El análisis de estos agentes sociales nos permite ubicar a aquellos que, por la diversidad de posiciones

que ocupan en el espacio social, poseen una diferencial acumulación de capital social, cultural,

económico y simbólico, que limita su posicionamiento en reglas claras del juego político de nuevas

propuestas de abordaje de lo social. Ante esto los mayores desafíos se presentan en el abordaje de

las franjas de la sociedad que desarrollan sus "estrategias de reproducción social en condiciones de

pobreza" (A. Gutiérrez, 1999), estrategias que, por otra parte, no incluyen el capital social y político

adquirido por la experiencia de la acción colectiva organizada de las organizaciones sociales, que

posibilita un claro posicionamiento "favorable"- para la praxis política- en el marco del espacio social

"real". Todo lo cual implica la interpretación de la cultura política dominante desde lo que consideran

"como 'posible', pensar 'esto es para nosotros' es esencialmente producto de lo que históricamente ha

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venido siendo posible. Pero ese esquema generador y estructurador de prácticas y percepciones es

durable pero no inmutable: es posible, a partir del conocimiento de esas estructuras, trabajar para

modificarlas y permitir visualizar que esas nuevas condiciones materiales pueden posibilitar articular

más favorablemente el conjunto de prácticas y representaciones que constituyen la reproducción de la

vida cotidiana (Bourdieu, P et al, 1993 en Gutiérrez, A.:1999; 47).

Por otro lado, se ubica a los agentes sociales incluidos en las tramas intraburocráticas del Estado,

instancias en las que también se manifiestan posiciones diferenciales en torno a la distribución

inequitativa (estructura) y desigual (volumen) del capital en juego en cada uno de estos ámbitos, que

legitima las capacidades de acción de estos actores sociales y define claras relaciones funcionales de

poder hacia dentro de la administración pública.

En ambos casos, es necesario pensar en relaciones simbólicas (la violencia simbólica) ejercida por el

Estado, como concepción que promueve éste de sí mismo. En el marco de la cultura política, por un

lado la estabilidad que la misma propone a un orden de lo social, implica una dimensión histórica de

estructuración de prácticas sociales difíciles de perturbar. Como también una experiencia de

imposición simbólica del "quehacer" estatal en nuestro país que va desde la consideración

bienestarista materializada en la matriz estado- céntrica en la región, y de su contrapartida en el

actuar de la sociedad, que en el caso argentino concluyó en experiencias de disciplinamiento,

desarticulación, delegación política.

Este espacio de articulación multidiverso de agentes, responsable de la construcción de un nuevo

modelo de concertación social, funda como principios el reconocimiento de que cada actor desde su

experiencia y percepción de la realidad, desde su posición e intereses en juego posee, remitiéndonos

al análisis de Bourdieu, capital social como “conjunto de recursos actuales o potenciales que están

ligados a una red duradera de relaciones mas o menos institucionalizadas de interconocimiento o de

interreconocimiento [...] que están también unidos por vínculos permanentes y útiles” (Gutiérrez, A,

1994: 27), como capacidad de actualizar y movilizar recursos materiales y simbólicos, a la hora de

participar en el diagnóstico de los problemas sociales, el diseño de propuestas de solución y la

ejecución de los distintos programas en el presupuesto provincial. Si centramos nuestro análisis, en

los actores, lo central de nuestra reflexión lo constituye el sistema de relaciones que estos generan, el

cual se va modificando a lo largo del tiempo y que a su vez las condiciona. “La construcción y

deconstrucción de los actores está marcada así, por el conjunto de las relaciones sociales y políticas

en el marco de las cuales esos actores definen su acción y también por las representaciones que se

construyen en el marco de dichas relaciones.” (Chiara, M.: 2003; 113).

En este sentido, el Estado reconoce no ser el único habilitado para atender los problemas sociales y

que la experiencia, y recursos de las organizaciones de la sociedad, vehiculizan un modelo asociado

que promueve la solidaridad activa entre los distintos sectores sociales y su protagonismo en la

construcción de su propio destino.

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Ahora bien cuando interrogamos a representantes territoriales consultados, acerca de los actores

necesarios a la hora de contar con su participación en experiencias de concertación a nivel local, nivel

regional o departamental y a nivel provincial, si a la información suministrada le realizamos una

mirada transversal común a estos tres niveles, la multiplicidad de agentes queda materializada en la

siguiente lista:

- Diversos representantes de instituciones: educativas, salud, cultura en sus distintos niveles;

- Agentes públicos que desarrollan tareas en áreas sociales

- Representantes del poder ejecutivo, legislativo y judicial, con sus respectivos entes organizativos

políticos representativos.

- Organizaciones no Gubernamentales con accionar en diversas temáticas.

- Organizaciones religiosas de distintos credos

- Empresas de diversos tamaño, ramas y formas de institucionalidad.

- Organizaciones e instituciones de trabajadores sindicalizados..

- Organizaciones que representan a los desocupados.

- Organizaciones comunitarias de distinta índole.

- Fuerzas sociales de funciones logísticas (bomberos, policía, etc.)

- Instituciones, Entes y organizaciones regionales.

- Organizaciones sociales de trayectoria asociativa (cooperativas, mutuales, etc.).

- Organizaciones e instituciones vinculadas al agro.

- Organizaciones e instituciones vinculadas a la formación profesional.

- Medios de comunicación.

- Entidades bancarias de diversas naturaleza.

- Organizaciones sociales y comunitarias..

- Centros especializados académicos públicos y privados.

- Beneficiarios de diversos programas sociales.

Cabe aclarar que un dato de singular importancia que aparece a la hora de identificar los actores

sociales son los propios Consejos Consultivos, que desarrollan distintas funciones sobre todo las

vinculadas a la ejecución de programas sociales. Este elemento indicativo de la representación de los

participantes de estas instancias concertadas, muestra elementos propios de la dimensión objetiva de

las prácticas desarrolladas por los mismos: asociadas a una modalidad estado- céntrica de

constitución de la agenda socio-política de las sociedades latinoamericanas y mas específicamente la

argentina.

A pesar del embate asestado al Estado por el modelo neoliberal de corte conservador y globalizado, el

habitus estatizado, plasmado en prácticas (estructuras, lógicas y tecnologías de gestión), de diversos

agentes, es esencialmente producto de lo que históricamente ha venido siendo posible. A partir del

reconocimiento empírico de estas estructuras duraderas pero no inmutables, nos puede permitir

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visualizar nuevas condiciones materiales que articulen más favorablemente el conjunto de prácticas y

representaciones que circulan y compiten en la constitución de la reproducción de la vida cotidiana.

En otro plano, cuando pensamos en la necesidad de facilitar la identificación de problemas y idear sus

soluciones, no podemos prescindir de la construcción de estrategias compartidas entre los diversos

agentes locales, para mantener o mejorar su posición ante los procesos de transformación global, que

suponen también espacios compartidos. “[...] sistemas de prácticas que encarnan las estrategias

acordadas en cada uno de los actores y de las funciones que requiere un proceso de desarrollo

sinérgico, en este caso de ámbito local. [...] En tal sentido, es coherente y eficaz que haya una política

nacional dirigida a generalizar los procesos de desarrollo local.(Coraggio, JL; 2003: 37-38, el

subrayado es del autor).

Un modelo que proponga la construcción de espacios de Gestión Asociada, permite avanzar en

prácticas de concertación y consenso, modificando la relación Estado, la Sociedad Civil, Mercado, con

mediaciones que instituyen otros mecanismos que garantizan el reconocimiento y la participación de

diversas expresiones socio organizativas públicas, privadas y de la sociedad civil. Estas mediaciones

permitirán superar positivamente el clientelismo y el asistencialismo y contribuirán sin lugar a dudas a

instalar las políticas y programas como políticas de Estado. Esta práctica política plasma una

racionalidad que conjuga lo ético, lo político, lo económico y lo técnico reconciliando al aparato

jurídico-político del Estado, con las organizaciones sociales y la sociedad en su conjunto. Esta

constituye la dirección que, estos espacios permitirían avanzar en la identificación de problemas y la

elaboración de diagnósticos, la fijación de prioridades, la definición y asignación de partidas

presupuestarias para atender a los mismos, materializadas en propuestas para establecer modalidades

de ejecución de los mismos.

Concertación y territorialidad.

Identificando a cada territorio como construcción social, política y simbólica, los procesos de

concertación comprendidos como gestión de lo publico construyen política y también simbólicamente,

territorialidades de referencia acordes a distintos agentes participantes y de las cuestiones que

ingresan a la agenda local. Este proceso pretende instalar una mirada mas integral de conceptuar “lo

político” y mas específicamente en las modalidades de concreción de las misma en la agenda socio-

cultural: las políticas sociales. Las subjetividades involucradas en el escenario actual de los distintos

agentes antes analizados, nos remiten a transformaciones: sociales, políticas, económicas y culturales,

en conceptualizaciones de lo público, como construcción ampliada de “culturas políticas”. De esta

manera, los procesos concertados, constituyen “públicos”, generadores de opinión, identificados en:

- Públicos Estatales: El Estado, en distintos niveles de participación, como espacio de todos y

garante de los derechos ciudadanos de todos;

14

- Públicos Societales: las organizaciones e instituciones sociales y comunitarias, instancias

mesosociales y articulaciones de organizaciones colectivas, que asumiendo el reconocimiento

de intereses colectivos “[...] implica una amplia inclusión de esos actores colectivos de nivel

nacional para consolidar esta convocatoria [...] en cada localidad se ponga en marcha un

proceso participativo de definición de objetivos y estrategias de desarrollo”. (Coraggio, J. L;

2003: 38).

Desde esta óptica, la gestión participativa manifiesta un doble carácter de constitución y condición de

desarrollo local, donde cada situación local, construye de manera procesal singularidades,

históricamente condicionado, relaciones sistemicamente ordenadas. Un aprendizaje socialmente

compartido en prácticas de producción y distribución de conocimientos, que se constituye en un

territorio configurado por la historia de relación entre los actores y por las cuestiones que los

posicionan en esa relación. La territorialidad de lo local nos remite a una “condición común de una

población que comparte una historia de asentamiento (que muchas veces desconoce) y la vida

cotidiana cara a cara –aunque sea de manera mas o menos desigual, mas o menos conflictiva o

solidaria-, en un territorio de radio variable, cuyos problemas están inmediatamente interconectados,

y desde donde se vincula a otras localidades o microregiones y a su mas amplio entorno regional o

nacional”. (Coraggio, J. L; 2003: 37).

Pensando políticas públicas nacionales y provinciales concertadas de desarrollo local, podemos incidir

en espacios singulares: en sus reglas de juego tendientes a modificar relaciones sociales y políticas, y

en las representaciones, visiones en juego, acerca de lo político, el proyecto de sociedad, la

legitimidad, la representación, la distribución de poder. Cuando consultamos condiciones y requisitos

necesarios para la creación de Consejos de Concertación de políticas sociales, los agentes territoriales

de 7 regiones nos acercan las siguientes opiniones que involucran a los siguientes ámbitos:

Desde las organizaciones de la comunidad

Hay una marcada tendencia discursiva de prácticas dóxicas, que nos presentan una dimensión

corporizada en los agentes signadas por los “habitus estatales” en lo referido a la participación.

Situando exigencias de conocimiento de la realidad, de interés en las problemáticas, sin la mediación

signada a lo político -partidismos, clientelismo-, pero un marcado corte tradicional caracteriza el

proceso: representantes “representativos”, que reconozcan el trabajo en hechos reales, conocer para

diagnosticar. Tradición estructurante que ubica al agente en una “natural y evidente” estructura

estructurante foránea al proceso participación de la construcción de la territorialidad.

Opiniones minoritarias resignifican las participación de los agentes en otros “sentidos de la acción”:

actuar, no solo participar, adquirir capacidad para negociar, definir un interés común y promover la

participación, dar lugar a la participación de la comunidad, aprender a escuchar para conocer

realidades diversas, prever situaciones críticas.

15

De manera manifiesta, y en el marco de la propia conflictividad discursiva en la disputa por los

significados de la acción, aparecen elementos que contradicen en este proceso lo plasmado con

anterioridad, denotando la necesidad de: espacios de participaciones horizontales y transversales,

representación directa, pluralidad, intersectorialidad, delegación y distribución de roles.

Cuando estos agentes comienzan a posicionarse desde la perspectiva de construcción relacional de la

territorialidad, aparece una dimensión promocional vinculada a la recuperación de saberes locales, la

necesidad de desarrollo de talleres regionales con personal capacitado, mayor participación en el

sector productivo, con un tenue desarrollo de una dimensión más cultural y política de las prácticas

que comience a pensar en el diseño políticas sociales desde las realidades locales.

Desde los Estados en sus diferentes niveles

En esta dimensión del ejercicio realizado es notoria la tendencia de los participantes en ubicar sus

prácticas en exigencia a los niveles estaduales de cumplimiento de funciones de matriz estado-

céntrica, desdibujando el ámbito de concertación multiactoral: eficiencia en las políticas sociales,

pensar acciones ajustadas a las distintas realidades, concreción de los consejos consultivos con plazos

prefijados, con proyección en el tiempo, continuidad institucional de los espacios de concertación,

mayor atención a las demandas reales de la población, difusión y comunicación de programas

sociales, mayor articulación entre niveles estaduales (nación, provincia y municipalidad),

fortalecimiento municipal, entre otros.

La discursividad se complejiza en competencia con otras visiones en juego de construcción de un

modelo multiactoral: abordaje integral de lo social, diagnostico que colabore a conformar la agenda

social y generar propuestas para solucionar los problemas, impulsar la apertura a la concertación,

promover la búsqueda de estrategias acordes a cada región, promover debates para conocer el

interés común en cada localidad, difusión y amplitud de convocatoria de eventos y programas

sociales. Esta construcción se presenta ligada desde una posición minoritaria a determinadas acciones

de fortalecimiento de los espacios de concertación: armar un registro de todas las organizaciones y

promover redes, participación de todos los sectores en todo momento de implementación de políticas

sociales, órganos de control, monitoreo y marco legal para el funcionamiento, políticas sociales

integradoras.

La territorialidad de referencia se circunscribe según las opiniones: a la adecuación de estructuras

institucionales (provinciales, nacionales) a necesidades de la localidad, justicia y equidad en la

distribución de los recursos, respetar el pluralismo político partidario, ámbito de control integrado por

los diferentes actores, criterios unificados e interinstitucionales, herramientas de gestión, asistencia

16

técnica para evaluar diagnósticos de planes estratégicos, plazos razonables para la ejecución de los

programas, etc.

Consideramos que estos mecanismos de participación concertada podrían favorecer la organización de

Consejos de Concertación por localidad, por región en confluencia de distintas expresiones regionales,

si los elementos centrales antes considerados propios de las “culturas políticas” son resignificados. Así,

las funciones de estos espacios multiactorales serán, entre otras: la de actualización de diagnósticos,

consensuar lineamientos programáticos, determinación de modalidades y mecanismos para la

implementación de los programas sociales como de las estrategias de monitoreo y auditorías.

Pero poner en marcha estas iniciativas nos posiciona en las transformaciones en el plano de las

propias reglas de juego del campo político y en las representaciones que las mismas construyeron en

la trayectoria de acumulación de los diferentes agentes, ortodoxia, a la que se apela e insiste en

fortalecer. “El desarrollo de una política en este sentido exige un cambio en el paradigma que orientó

el desarrollo de capacidades institucionales en la década pasada; esto es, tenemos que pasar del

desarrollo de capacidades para que la sociedad se haga cargo de lo que antes se hacía cargo el

Estado, a fortalecer las capacidades de gobierno.” (Chiara, M.: 2003; 124). El discurso heterodoxo

plasmado en la construcción de espacios concertados de políticas sociales, reseña una serie de

demandas y desafíos a nivel de los espacios de concertación:

q La participación no debe ser vista como una mera instancia para distribuir recursos.

q Superar las competencias entre el Estado y la sociedad civil mediante una alianza estratégica

que permita la construcción de una nueva institucionalidad que canalice la participación de las

organizaciones sociales y los gobiernos locales en el diagnostico, definición de prioridades y

diseños de estrategias para enfrentar los problemas sociales.

q Superar las políticas asistenciales a partir de vincular las políticas y los programas sociales, en

su dimensión socio-económica-política-cultural con el desarrollo social y productivo a escala

local y regional.

q Atender la emergencia desde una visión estratégica. Los programas alimentarios pueden dejar

de ser mera distribución de alimentos por una propuesta de producción de alimentos y

abastecimiento a comedores, al Estado y para el autoconsumo. Jefes de Hogar es un

programa que se lo puede vincular a las PyMES, a la construcción de viviendas, a la

generación de trabajo en sus diversas manifestaciones.

q Superar la desarticulación y superposición de programas mediante una adecuada articulación

del Estado en red en sus tres niveles Nacional, Provincial y Municipal generando

complementariedad en los servicios. Estos espacios tienen que tener representación a los tres

niveles de gobierno.

q Desarrollar un abordaje integral de las problemáticas sociales mediante la creación de áreas

de Desarrollo Social o de un gabinete social a nivel Provincial que coordine acciones,

diagnostique y planifique sus intervenciones.

17

q Erradicar el asistencialismo, y el clientelismo tanto de las practicas que desarrolla el Estado

como de sectores sociales que participan en la administración de recursos de las políticas

sociales mediante un modelo de gestión participativo que garantice el control comunitario y

de organismos especializados. Las políticas sociales deben fortalecer la construcción de

sujetos sociales en el marco de los derechos de ciudadanía.

q Superar los programas focalizados, por políticas universales que garanticen los derechos

ciudadanos.

q Construir colectivamente una agenda social, que permita el tratamiento de los problemas

sociales y las soluciones propuestas ante la opinión pública. De esta manera, se logrará que la

mayoría de la población apoye las propuestas, y los medios de comunicación jueguen un rol

educativo, y de sensibilización social frente a las prioridades que una comunidad se asigna

como tarea.

q Desarrollar una política de capacitación y asistencia técnica que permita desarrollar

capacidades y construir capital social y técnico en las áreas de desarrollo social de los

gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil.

Concluyendo acerca de la Promoción del Desarrollo Local en experiencias concertadas.

“[...] la política latinoamericana todavía está marcada por una mezcla de partidos débiles,

clientelismo, corporativismo y liderazgos personalistas. [...] las lecciones con respecto al significado

nefasto de los regímenes dictatoriales en las naciones latinoamericanas, fortalecen la idea de que no

basta con la aprobación de las reformas del Estado, es preciso realizarlas en un contexto de

democracia, perfeccionando o creando nuevas instituciones públicas”. (Documento de la CLAD, 1998).

Uno de los elementos relacionales que pretendimos identificar en el trabajo, se sitúa en el

proceso de construcción de representatividad social como uno de los pilares básicos de la dialéctica

entre la esfera estatal y la social. De esta manera, la democratización de prácticas de construcción de

institucionalidad por parte del Estado las concebimos abiertas a la tematización de los asuntos

públicos que expresa la esfera pública- social. Esta democratización, sin embargo, debe anclarse en el

propio aparato del gobierno, en la administración pública, orientando el despliegue de una reforma

administrativa política, ampliando sus límites a la participación ciudadana. Una administración pública

reconstruida en función del refuerzo y la ampliación de la esfera pública, se concretiza “[...] la auto

organización social a través de propiciar la coproducción de los bienes y servicios públicos, pero,

además, puesto al público en la responsabilidades sociales del Estado, la administración pública no

abdica, sino que fortalece sus roles de regulación sobre la economía, de financiamiento de los

servicios sociales e incluso, de aquellos servicios públicos donde esta comprometida la preservación de

valores públicos indelegables” (Cunill Grau, N.: 1997).

Los principios de legitimidad democrática, participación ciudadana deben entonces

circunscribirse en un proyecto de reconstrucción del espacio público, favoreciendo prácticas sociales

concertadas y el desarrollo de una institucionalidad que exige a distintos niveles estaduales que “[...]

18

dentro de sus propios diseños organizacionales para la formulación de políticas públicas admita los

diseños discursivos y cree condiciones para la representación de los intereses.” (Cunill Grau, N. :

1997).

La democratización de la sociedad es así condición necesaria para la democratización del

Estado y la institucionalidad de la participación social concertada núcleo del espacio público, que

requieren del Estado que reafirme la importancia de una esfera pública estatal real y efectivamente

pública abierta a la participación de todos. Parte de la construcción de una identidad de estos espacios

públicos locales de gestión transita la posibilidad de definir políticas que trasciendan programas

específicos, involucrando prácticas de los agentes en procesos de desarrollo local a dimensiones mas

integrales. La construcción de estas “nuevas identidades y culturas políticas” estaduales y societales

pensando territorialidades enmarcadas en el desarrollo local, reubica su sostenibilidad “[...] en el

sentido de convertir al desarrollo en objetivo a la vez que condición contextual en cada una de estas

dimensiones”. (Chiara, M.: 2003; 125).

En este escenario de "cómo influir en las decisiones públicas", el Estado podrá hacer

efectivamente pública la esfera estatal, mientras que la Sociedad Civil resolverá la ampliación de la(s)

esfera(s) pública(s) societales a fin de ejercer presión para “publificar lo público estatal”. Estas

relaciones sociales, se constituyen además en relaciones políticas, que tratan nada más, ni nada

menos que de estructurar y conformar nuevas relaciones de poder.

ANEXO I: CANTIDAD DE PARTICIPANTES, INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES Y NO

GUBERNAMENTALES POR REGIÓN. CONSEJO DE PARTICPACIÓN PARA LA

CONCERTACIÓN DE POLICAS SOCIALES. MINISTERIO DE LA SOLIDARIDAD, PROVINCIA

DE CORDOBA. 2004.

FECHA REGION DEPARTAMENTOS

INVOLUCRADOS

CANTIDAD DE

INSTITUCIONES

PRESENTES

CANTIDAD

ORGANIZACIONES

GUBERNAMENTALES

ORGANIZACIONES NO

GUBERNAMENTALES

27/05/04 RIO CUARTO RIO CUARTO

JUAREZ CELMAN

PTE ROQUE SAENZ PEÑA

GENERAL ROCA

30 16

28/05/04 VILLA

DOLORES

SAN JAVIER

SAN ALBERTO

POCHO

MINAS

CRUZ DEL EJE

27 16

03/06/04 DEAN FUNES ISCHILIN

SOBREMONTE

TOTORAL

RIO SECO

47 29

19

TULUMBA

04/06/04 EMBALSE CALAMUCHITA

RIO SEGUNDO

GRAL SAN MARTIN

TERCERO ARRIBA

44 38

10/06/04 SAN

FRANCISCO

SAN JUSTO

RIO PRIMERO

67 43

11/06/04 BELL VILLE UNION

MARCOS JUAREZ

41 40

25/06/04 CARLOS PAZ CAPITAL,

COLON,

PUNILLA,

SANTA MARIA

81 21

TOTALES 337 203

20

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