COMISIN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Bruselas, 25.7.2001 COM (2001) 428 final

LA GOBERNANZA EUROPEAUN LIBRO BLANCO

RESUMEN ............................................................................................................................ 3 I. POR QU REFORMAR LA GOBERNANZA EUROPEA ? ........................................... 7 II. LOS PRINCIPIOS DE LA BUENA GOBERNANZA ..................................................... 10 III. CAMBIOS PROPUESTOS ............................................................................................ 12 3.1. Una mayor participacin de todos los actores sociales ................................................... 12 3.2 Mejores polticas, mejores normativas y mejores resultados ........................................... 21 3.3. La contribucin de la Unin Europea a la gobernanza mundial...................................... 31 3.4. Centrar las polticas y las Instituciones .......................................................................... 32 IV. DE LA GOBERNANZA AL FUTURO DE EUROPA................................................... 37

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RESUMENLos dirigentes polticos de toda Europa se enfrentan actualmente a una verdadera paradoja. Por una parte, los europeos esperan de ellos que encuentren soluciones a los grandes problemas que acucian a la sociedad. Pero, almismo tiempo, esos mismos ciudadanos tienen cada vez menos confianza en las Instituciones y en los polticos, o simplemente no estn interesados en ellos. Tanto los parlamentos como los gobiernos nacionales son conscientes de este problema, que sin embargo resulta especialmente preocupante en lo que atae a la Unin Europea. Son muchos los que, frente a un sistema complejo cuyo funcionamiento apenas entienden, cada vez confan menos en su capacidad para realizar las polticas que ellos desean. A menudo se percibe a la Unin como algo remoto y, al mismo tiempo, demasiado intervencionista. El no irlands evidencia el impacto de estos problemas en buena parte de la poblacin. Dicho impacto se reflej no slo en el resultado final del referndum, sino tambin en la escasa participacin y calidad del debate que lo precedi. Y, sin embargo, los ciudadanos tambin esperan que la Unin est en vanguardia a la hora de aprovechar las oportunidades de desarrollo econmico y humano que ofrece la globalizacin y de enfrentarse a los desafos que se plantean en mbitos tales como el medio ambiente, el desempleo, las preocupaciones en materia de seguridad alimentaria, la delincuencia y los conflictos regionales. Esperan que la Unin acte tan visiblemente como los Gobiernos nacionales. Las Instituciones democrticas y los representantes pblicos tanto a nivel nacional como europeo pueden y deben tratar de conectar Europa a sus ciudadanos, como requisito previo a unas polticas pertinentes y efectivas. La Comisin identific la reforma de la gobernanza europea como uno de sus cuatro objetivos estratgicos a principios de 2000. Los acontecimientos polticos que se han producido desde entonces han evidenciado que la Unin se enfrenta a un doble desafo: no slo se precisa una actuacin urgente para reformar la gobernanza en el marco de los actuales Tratados, sino que tambin se requiere un debate ms amplio sobre el futuro de Europa en la perspectiva de la prxima Conferencia Intergubernamental. Ya en el marco de los Tratados existentes, la Unin debe centrarse en adaptar sus Instituciones y en reforzar la coherencia de sus polticas para potenciar la visibilidad de su accin y los principios que la inspiran. Una Unin ms coherente no slo ser ms fuerte a nivel interno, sino que tambin ver reforzada su capacidad de liderazgo en el mundo. Estar asimismo mejor situada para afrontar el desafo de la ampliacin. El Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea se refiere a la manera en que la Unin utiliza los poderes que le otorgan sus ciudadanos. Y esa reforma debe iniciarse ya, para que la poblacin perciba algn cambio mucho antes de que se proceda a la modificacin de los Tratados comunitarios.

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El Libro Blanco propone abrir el proceso de elaboracin de las polticas de la UE con el fin de asociar a un mayor nmero de personas y organizaciones en su formulacin y aplicacin, lo que se traducir en una mayor transparencia y en una mayor responsabilizacin de todos los participantes. Esto debera permitir a los ciudadanos comprobar cmo los Estados miembros, actuando de manera conjunta en el marco de la Unin, son capaces de responder ms eficazmente a sus preocupaciones. La Comisin no puede por s sola acometer estos cambios. Tampoco debe pensarse que este Libro Blanco representa una solucin milagrosa a todos los problemas. La introduccin de cambios requiere un esfuerzo no slo por parte de las restantes Instituciones, sino tambin, en los Estados miembros actuales y futuros, por parte de las Administraciones centrales, regionales y municipales, as como por parte de la sociedad civil. El presente Libro Blanco va principalmente dirigido a ellos. Propone una primera serie de medidas, algunas de las cuales deberan ayudar a la Comisin a centrar su labor en torno a unas prioridades claras, dentro de las tareas que le asigna el Tratado: derecho de iniciativa, ejecucin de las polticas, guardiana de los Tratados y representacin internacional. stas medidas se adoptarn de manera inmediata. El Libro Blanco lanza asimismo un proceso de consulta que se prolongar hasta finales de marzo de 2002 sobre las actuaciones necesarias por parte de las restantes Instituciones y los Estados miembros. De aqu a finales de 2002, la Comisin presentar un informe sobre los progresos realizados y las enseanzas extradas de la consulta sobre el Libro Blanco. Dicho informe debera sentar las bases para un ulterior desarrollo de la agenda sobre la gobernanza en colaboracin con las restantes Instituciones. La Comisin participar asimismo activamente en la preparacin del prximo Consejo Europeo de Laeken, presentando sus puntos de vista sobre los objetivos polticos que la Unin Europea debera perseguir y sobre el marco institucional necesario para alcanzarlos. Para ello, se basar en los principios del presente Libro Blanco. LOS CAMBIOS PROPUESTOS La Unin debe renovar el mtodo comunitario siguiendo un enfoque menos orientado en sentido descendente y completando de manera ms eficaz los instrumentos de las polticas de la Unin con instrumentos no legislativos. Un mayor grado de participacin y apertura Al margen de cmo se elaboren y adopten las polticas de la Unin, el procedimiento seguido deber ser ms transparente, y ms fcil de seguir y entender. La Comisin deber: Facilitar una informacin actualizada y en lnea sobre la elaboracin de las polticas en todas las etapas del proceso de decisin. Es necesario reforzar la interaccin con los organismos regionales y locales y la sociedad civil. Esta responsabilidad incumbe fundamentalmente a los Estados miembros. Pero la Comisin, por su parte, deber:

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A travs de asociaciones nacionales y europeas, establecer un dilogo ms sistemtico con los representantes de los organismos regionales y locales en una fase precoz de la elaboracin de las polticas. Introducir una mayor flexibilidad en los mtodos de aplicacin de la legislacin comunitaria que permita tener en cuenta las peculiaridades regionales y locales. Establecer y publicar un conjunto de normas mnimas de consulta sobre la poltica de la Unin Europea. Establecer acuerdos de asociacin que vayan ms all de las normas mnimas en determinados mbitos y comprometan a la Comisin a un mayor nivel de consulta, a cambio de mayores garantas de transparencia y representatividad por parte de las organizaciones consultadas. Mejores polticas, mejores normativas y mejores resultados Con el fin de mejorar la calidad de sus polticas, la Unin deber en primer lugar evaluar la necesidad de accin y, en caso afirmativo, decidir si dicha accin debe emprenderse a nivel de la Unin. All donde su actuacin resulte necesaria, la Unin deber considerar la combinacin de distintos instrumentos polticos. En el marco de su funcin legisladora, la Unin tendr que estudiar la manera de acelerar el proceso legislativo. Deber encontrar un justo equilibrio entre la imposicin de un enfoque uniforme all donde ste sea necesario y la introduccin de una mayor flexibilidad en la aplicacin especfica de las normas. Deber asimismo reforzar la confianza en la manera en que la opinin de los expertos influye en las decisiones polticas.

La Comisin deber: Fomentar un mayor uso de los distintos instrumentos de accin pblicapolticos (reglamentos, directivas marco, mecanismos de corregulacin). Simplificar ulteriormente el Derecho comunitario existente y animar a los Estados miembros a simplificar las reglamentaciones nacionales de aplicacin de las disposiciones comunitarias. Publicar directrices sobre la obtencin y utilizacin de la opinin de los expertos, de manera que quede claro cul es el dictamen emitido, de dnde procede, cmo se utiliza y qu otras opiniones alternativas existen. Se precisa tambin una aplicacin ms rigurosa de la legislacin comunitaria no slo para garantizar la eficacia del mercado interior, sino para reforzar la credibilidad de la Unin y de sus Instituciones. La Comisin deber: Establecer unos criterios para centrar sus actividades de investigacin de las posibles violaciones del Derecho comunitario. Definir los criterios utilizados para la creacin de nuevas agencias reguladoras y el contexto en el que deberan operar. 5

Gobernanza mundial El Libro Blanco rebasa la perspectiva de Europa y contribuye al debate sobre la gobernanza mundial. La Unin debera tratar de aplicar los principios de buena gobernanza a sus responsabilidades mundiales. Debera hacer lo posible por aumentar la eficacia y las competencias de ejecucin de las Instituciones internacionales. La Comisin deber: Mejorar el dilogo con los agentes gubernamentales y no gubernamentales de los terceros pases en el marco de la elaboracin de propuestas polticas que revistan una dimensin internacional. Proponer una revisin de la representacin internacional de la Unin para que sta pueda expresarse ms a menudo con una sola voz. Centrar las Instituciones Las Instituciones de la Unin y los Estados miembros deben colaborar en la definicin de una estrategia poltica global. Deberan centrar las polticas de la Unin y adaptar su sistema de funcionamiento. La Comisin deber: Intensificar los esfuerzos tendentes a garantizar la coherencia de las polticas e identificar objetivos a largo plazo. Presentar ante la prxima Conferencia Intergubernamental propuestas destinadas a centrar la responsabilidad ejecutiva de la Comisin. La Comisin hace un llamamiento al Consejo para que refuerce su capacidad de adoptar decisiones y superar los intereses sectoriales. El Consejo debera asimismo establecer un vnculo ms fuerte entre la poltica de la Unin Europea y la poltica nacional. Al asumir su responsabilidad poltica con arreglo al mtodo comunitario, el Consejo dejara al Consejo Europeo una mayor libertad para dedicarse a la definicin y el seguimiento de orientaciones estratgicas a ms largo plazo. El Consejo y el Parlamento Europeo deberan centrarse ms en la definicin de los elementos esenciales de las polticas y en el control de su ejecucin. El Parlamento debera reforzar su papel, alimentando el debate poltico a partir de las reacciones de sus electores.

CMO TRANSMITIR SUS REACCIONES AL LIBRO BLANCO Las reacciones relativas al presente Libro Blanco podrn dirigirse directamente a la Comisin hasta el 31 de marzo de 2002. El sitio Web sobre la Gobernanza (http://europa.eu.int/comm/governance/index_en.htm) ofrecer informacin actualizada y conexiones con numerosos foros de debate interactivos - incluidos los foros sobre la gobernanza - animados por agentes institucionales y no gubernamentales y otros foros sobre el futuro de

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Europa, as como con el portal de la Comisin consagrado a la elaboracin interactiva de las polticas. Las reacciones dirigidas a la Comisin debern enviarse a la siguiente direccin electrnica: sg-governance@cec.eu.int o a la siguiente direccin postal: Libro Blanco sobre la Gobernanza Comisin Europea C80 05/66 Rue de la Loi 200 B 1049 Bruselas Las reacciones recibidas se publicarn en el citado sitio. Si no desea ver publicadas sus observaciones, le rogamos formule una solicitud expresa de tratamiento confidencial.

I. POR QU REFORMAR LA GOBERNANZA EUROPEA ?La integracin europea ha generado cincuenta aos de estabilidad, paz y prosperidad econmica. Ha contribuido al aumento del nivel de vida, a la creacin de un mercado interior y al refuerzo de la voz de la Unin en el mundo. Ha permitido obtener resultados que habran estado fuera del alcance de la actuacin individual de los diferentes Estados miembros. As, ha propiciado toda una serie de sucesivas candidaturas de adhesin, y en el plazo de unos pocos aos se expandir a escala continental. Tambin ha servido de modelo para la integracin regional en todo el mundo. Estos resultados se han obtenido con medios democrticos. En efecto, la Unin se basa en el Estado de Derecho; debe fundamentar su accin en la Carta de los Derechos Fundamentales y tiene un doble mandato democrtico a travs de un Parlamento que representa a los ciudadanos de la UE y un Consejo que representa a los Gobiernos electos de los Estados miembros. Y, sin embargo, a pesar de estos xitos, son muchos los Europeos que se sienten alejados de la labor de la Unin. Este sentimiento no se limita a las Instituciones europeas, sino que afecta al conjunto de las Instituciones polticas en todo el mundo. Pero, por lo que se refiere a la Unin, refleja unas tensiones concretas y una incertidumbre sobre la identidad de la Unin y aquello en lo que aspira a convertirse, sobre sus lmites geogrficos, sus objetivos polticos y la manera en que estos poderes son compartidos con los Estados miembros.

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El cada vez menor ndice de participacin en las ltimas elecciones al Parlamento Europeo y el "no" irlands contribuyen tambin a poner de manifiesto la creciente brecha existente entre la Unin Europea y las personas a las que sirve: La Unin les parece incapaz de actuar eficazmente frente a problemas claros, tales como el desempleo, los riesgos alimentarios, la delincuencia, los conflictos que se producen a las puertas de sus fronteras de la UE, o su papel en el mundo. Sin embargo, cuando la Unin acta eficazmente, es raro que se le reconozca el debido mrito. Los ciudadanos no son conscientes de que la mejora de sus derechos y su calidad de vida proceden en realidad de decisiones europeas, y no nacionales. Pero al mismo tiempo esperan que la Unin acte tan eficaz y visiblemente como sus gobiernos nacionales. Del mismo modo, los Estados miembros no aciertan a transmitir adecuadamente lo que la Unin est haciendo o lo que ellos mismo estn haciendo dentro de la Unin. Los Estados miembros culpan a "Bruselas" con excesiva ligereza de las decisiones difciles que ellos mismos han acordado o incluso propiciado. Por ltimo, muchos ciudadanos desconocen las diferencias que existen entre las Instituciones. No saben quines adoptan las decisiones que les afectan y no consideran que las Instituciones puedan canalizar eficazmente sus puntos de vista o sus preocupaciones. Pero no por ello esos ciudadanos se sienten necesariamente menos europeos. Siguen esperando la adopcin de medidas a escala europea en numerosos mbitos, pero ya no creen en la capacidad de un sistema complejo para ofrecerles los resultados que desean. En otras palabras, la gente mantiene unas expectativas defraudadas, pero expectativas al fin y al cabo. El debate sobre el futuro de Europa y el alcance del Libro Blanco Este desencanto, as como las grandes cuestiones sobre el futuro que entraa, sern objeto de un intenso debate en la perspectiva de la Conferencia Intergubernamental. No obstante, en su preparacin de ulteriores cambios institucionales, la Unin debe lanzar desde ya el proceso de reforma. An es mucho lo que puede hacerse para cambiar el sistema de funcionamiento de la Unin en el marco de los Tratados vigentes. sta es la razn por la que, mucho antes del Consejo Europeo de Niza, la Comisin decidi lanzar a principios de 2000 la reforma de la gobernanza europea1 como un objetivo estratgico. La reforma de la gobernanza aborda la cuestin de cmo la UE utiliza los poderes que le otorgan sus ciudadanos. Se refiere a la manera en que las cosas podran y deberan hacerse. El objetivo es abrir el proceso de decisin poltica para dotarlo de unos mayores niveles de integracin y responsabilidad. Un mejor uso de sus poderes debera permitir a la UE una conexin ms directa con sus ciudadanos y dar lugar a unas polticas ms efectivas.

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El concepto de "gobernanza" designa las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participacin, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia.

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Con este propsito, la Unin deber combinar ms eficazmente diferentes instrumentos de accin pblica, tales como la legislacin, el dilogo social, la financiacin estructural o los programas de accin. Esto debera contribuir a reforzar el mtodo comunitario. La reforma de la gobernanza europea implica que la Comisin deber centrarse en su misin esencial. Las propuestas del presente Libro pretenden mejorar la calidad de la forma en que desarrolla sus iniciativas de carcter poltico, garantizando una mayor claridad y eficacia en la ejecucin de las mismas y optimizando el impacto de la labor de la Comisin como guardiana de los Tratados.

Qu es el mtodo comunitario ? El mtodo comunitario garantiza tanto la diversidad como la eficacia de la Unin. Garantiza asimismo el tratamiento equitativo de todos los Estados miembros, desde el ms pequeo hasta el ms grande. Ofrece un medio de arbitraje entre los distintos intereses a travs de dos filtros sucesivos: el filtro del inters general a nivel de la Comisin, y el filtro de la representacin democrtica, europea y nacional, a nivel del Consejo y el Parlamento Europeo, que son las dos instancias legislativas de la Unin. La Comisin Europea es a ttulo exclusivo la encargada de formular propuestas legislativas y polticas. Su independencia favorece su capacidad para ejecutar polticas, actuar como guardiana de los Tratados y representar a la Comunidad en las negociaciones internacionales. La adopcin de los actos legislativos y presupuestarios corresponde al Consejo (que representa a los Estados miembros) y al Parlamento Europeo (que representa a los ciudadanos). El uso de la mayora cualificada en las votaciones del Consejo es un elemento fundamental para garantizar la eficacia de este mtodo. La ejecucin de las polticas incumbe a la Comisin y a las autoridades nacionales. El Tribunal de Justicia Europeo garantiza el respeto del Estado de Derecho. La Comisin no puede por s sola mejorar la gobernanza europea. Tampoco debe pensarse que este Libro Blanco representa una solucin milagrosa a todos los problemas. El cambio requiere una accin concertada por parte de todas las Instituciones europeas, los Estados miembros actuales y futuros, las autoridades locales y regionales y la sociedad civil. El presente Libro Blanco va principalmente dirigido a ellos. Su compromiso en la reforma de la gobernanza europea ser esencial para recuperar la confianza antes del nuevo ciclo de reforma institucional. Los dirigentes electos en los distintos niveles, en particular a nivel nacional, desempearn un papel crucial en este contexto. La credibilidad de la Unin depender de su capacidad para aportar un valor aadido a las polticas nacionales y responder ms eficazmente a las preocupaciones de los ciudadanos a nivel europeo y mundial. El Libro Blanco identifica los instrumentos necesarios para aumentar la coherencia de las polticas de la Unin y facilitar la labor de las distintas instituciones. Subraya la necesidad de una accin comunitaria equilibrada y proporcional a los objetivos polticos perseguidos. Esta necesidad ser an ms acuciante en una Unin ampliada. Por ltimo, la reforma de la gobernanza 9

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europea reforzar la capacidad de la UE para influir en el curso de los acontecimientos mundiales.

Desarrollar el Libro Blanco El Libro Blanco propone un primer paquete de medidas, algunas de las cuales tienen por objeto centrar a la Comisin en torno a sus tareas esenciales. stas acciones se emprendern de forma inmediata y deberan tambin inspirar los cambios en las dems Instituciones. El Libro Blanco abre asimismo un proceso de consulta sobre la necesidad de nuevas actuaciones, especialmente por parte de las otras Instituciones y los Estados miembros. La consulta formal sobre el Libro Blanco durar hasta el 31 de marzo de 2002, y continuar recabando la informacin procedente de la red de ms de 2.500 organizaciones e individuos que ya han participado en el debate sobre la gobernanza en todo el territorio europeo, incluidos los pases candidatos2. Antes de que finalice 2002, la Comisin presentar un informe sobre los progresos alcanzados y extraer las enseanzas que se deriven de la consulta. Esto debera permitir sentar las bases para una futura cooperacin entre las Instituciones sobre la reforma de la gobernanza europea en el marco de los Tratados vigentes. Mientras tanto, se intensificar el debate sobre el futuro de Europa, que conducir a los cambios institucionales que se adopten en la prxima Conferencia Intergubernamental. La Comisin participar activamente en la preparacin del prximo Consejo Europeo de Laeken presentando sus puntos de vista sobre los objetivos polticos que la Unin Europea debera perseguir y sobre el marco institucional necesarios para alcanzarlos. Para ello, se basar tambin en los principios del presente Libro Blanco. Por otra parte, ste sienta las bases para el futuro de Europa e identifica los nuevos mtodos de funcionamiento que no podrn prosperar sin la consiguiente modificacin de los Tratados.

II. LOS PRINCIPIOS DE LA BUENA GOBERNANZACinco son los principios que constituyen la base de una buena gobernanza y de los cambios propuestos en el presente Libro Blanco: apertura, participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia. Cada uno de estos principios resulta esencial para la instauracin de una gobernanza ms democrtica. No slo son la base de la democracia y el Estado de Derecho en los Estados miembros, sino que pueden aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local. Revisten una especial importancia para la Unin en la medida en que sta desee responder a los desafos mencionados en el captulo anterior.2

Varios Grupos de Trabajo internos han contribuido a este trabajo. Sus informes, publicados paralelamente al presente Libro Blanco, pueden obtenerse en el ya citado sitio Web sobre la Gobernanza. Su contenido no refleja la posicin oficial de la Comisin. Por otra parte, el Libro Blanco se ha inspirado asimismo en una encuesta de opinin realizada en los 15 Estados miembros y en nueve pases candidatos.

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Apertura. Las Instituciones deberan trabajar de una forma ms abierta. Junto con los Estados miembros, deberan desarrollar una comunicacin ms activa sobre la labor de la UE y sobre las decisiones que sta adopta. Deberan asimismo utilizar un lenguaje que resultara accesible para el pblico en general. Este aspecto reviste una especial importancia si se quiere fomentar la confianza en unas instituciones de por s complejas. Participacin. La calidad, la pertinencia y la eficacia de las polticas de la Unin implican una amplia participacin de los ciudadanos en todas y cada una de las distintas fases del proceso, desde la concepcin hasta la aplicacin de las polticas. Una participacin reforzada debera generar una mayor confianza en los resultados finales y en las Instituciones de las que emanan las polticas. La participacin depende esencialmente de la adopcin de un enfoque integrador de este tipo por parte de las Administraciones centrales en la concepcin y aplicacin de las polticas de la UE. Responsabilidad. Es preciso clarificar el papel de cada uno en los procesos legislativo y ejecutivo. Cada una de las Instituciones de la UE debe explicar su accin en Europa y asumir la responsabilidad que le incumba. Pero tambin se precisa una mayor claridad y una mayor responsabilizacin de los Estados miembros y de todos los agentes que participan en el desarrollo y aplicacin de las polticas de la UE en los distintos niveles. Eficacia. Las medidas deben ser eficaces y oportunas, y producir los resultados buscados sobre la base de unos objetivos claros, de una evaluacin de su futuro impacto y, en su caso, de la experiencia acumulada. La eficacia requiere tambin que la aplicacin de las polticas de la UE sea proporcionada y que las decisiones se tomen al nivel ms apropiado. Coherencia. Las polticas desarrolladas y las acciones emprendidas deben ser coherentes y fcilmente comprensibles. La necesidad de coherencia de la Unin es cada vez mayor: sus tareas son cada vez ms complejas y la ampliacin aumentar la diversidad; desafos tales como el del cambio climtico o la evolucin demogrfica rebasan las fronteras de las polticas sectoriales que han cimentado la construccin de la Unin; las autoridades regionales y locales estn cada vez ms implicadas en las polticas comunitarias. La coherencia requiere un liderazgo poltico y un firme compromiso por parte de las Instituciones con vistas a garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo. Cada uno de estos principios es importante en s mismo. Pero no pueden ponerse en prctica mediante acciones separadas. Las polticas ya no pueden resultar eficaces si no se elaboran y aplican de una forma ms integradora. La aplicacin de estos cinco principios refuerza los de: proporcionalidad y subsidiariedad. Desde la concepcin de las polticas hasta su aplicacin efectiva, la eleccin del nivel en el que ha de actuarse (desde el nivel comunitario hasta el nivel local) y la seleccin de los instrumentos utilizados deben estar en proporcin con los objetivos perseguidos. Quiere decirse que antes de lanzar una iniciativa es esencial comprobar 11

sistemticamente: a) si la actuacin pblica es realmente necesaria; b) si el nivel europeo es el ms apropiado para dicha actuacin; y c) si las medidas previstas son proporcionales a los objetivos. Tambin la Unin est cambiando. Su agenda abarca actualmente la Poltica Exterior y de Defensa, la inmigracin y la lucha contra la delincuencia, y se est expandiendo para incluir a nuevos miembros. Ya no ser juzgada exclusivamente en funcin de su aptitud para eliminar los obstculos al comercio o para crear un mercado interior; hoy por hoy, su legitimidad es una cuestin de participacin y compromiso. Esto significa que el modelo lineal consistente en decidir las polticas desde arriba debe ser sustituido por un crculo virtuoso basado en la interaccin, en las redes existentes y en una participacin a todos los niveles, desde la definicin de las polticas hasta su aplicacin.

III. CAMBIOS PROPUESTOSLos cambios propuestos se dividen en cuatro secciones. La primera se centra en los medios de reforzar la participacin en la elaboracin y aplicacin de las polticas de la UE. La segunda se refiere a la mejora de la calidad y aplicacin de las polticas comunitarias. La tercera tiene por objeto reforzar la vinculacin entre la gobernanza europea y el lugar de la Unin en el mundo. Por ltimo, la cuarta seccin aborda el papel de las Instituciones. 3.1. Una mayor participacin de todos los actores sociales Hacer ms transparente el sistema de funcionamiento de la Unin... La democracia depende de la capacidad de los ciudadanos para participar en el debate pblico. Para ello, deben tener acceso a una informacin fiable sobre los asuntos europeos y estar en condiciones de seguir con detalle cada una de las etapas del proceso poltico. En 2001, se han realizado considerables progresos con la aprobacin de nuevas normas que permiten a los ciudadanos un mayor acceso a los documentos de la Comunidad. Pero las Instituciones y los Estados miembros tendrn tambin que establecer una comunicacin ms activa con la opinin pblica sobre las cuestiones europeas. La poltica de comunicacin de la Comisin y las restantes Instituciones3 fomentar los esfuerzos destinados a proporcionar informacin a nivel nacional y local, recurriendo en la medida de lo posible a las redes existentes, a las organizaciones de base y a las autoridades nacionales, regionales y locales. La informacin deber presentarse de una forma adaptada a las necesidades y preocupaciones locales y en todas las lenguas oficiales de la Unin si se quiere evitar excluir a una gran parte de la poblacin: este reto ser an ms acuciante en el contexto de la ampliacin.

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Vase la Comunicacin de la Comisin sobre un nuevo marco de cooperacin para la poltica de informacin y comunicacin de la Unin Europea, COM (2001) 354, de 27.6.2001.

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Las tecnologas de la informacin y la comunicacin desempearn un papel importante. As, el sitio Web EUROPA4 de la Unin Europea deber convertirse en una plataforma interactiva de informacin, dilogo y debate, conectando las distintas redes que operan paralelamente en este sentido en toda la Unin. Para generar un sentimiento de pertenencia a Europa se requiere una mayor cantidad de informacin y una comunicacin ms efectiva. Se trata de crear un "espacio" transnacional en que los ciudadanos de los distintos pases puedan discutir sobre lo que en su opinin constituyen los retos principales de la Unin. Esto debera permitir a los responsables polticos mantenerse en contacto con la opinin pblica europea, e identificar los proyectos europeos que cuentan con el apoyo de la poblacin. En 2002, las Instituciones europeas deberan seguir colaborando en el desarrollo de EUR-LEX5 como el nico punto de consulta en lnea existente en todas las lenguas, a travs del cual el pblico puede seguir las distintas propuestas polticas a lo largo de todo el proceso de decisin. A partir de comienzos de 2002, el Consejo y el Parlamento Europeo deberan potenciar una disponibilidad ms rpida de la informacin relativa a todas las etapas del proceso de codecisin, especialmente en lo que se refiere a la fase final, conocida como "procedimiento de conciliacin". Por su parte, los Estados miembros deberan promover el debate pblico sobre las cuestiones europeas.

ACCIONES

Llegar hasta el ciudadano por la va de la democracia regional y local... La expansin de las actividades de la Unin durante los ltimos 15 aos ha supuesto su acercamiento a las regiones, ciudades y organismos locales, actualmente responsables de aplicar las polticas de la UE, desde las medidas agrarias a los Fondos Estructurales, pasando por las normas medioambientales. La mayor participacin de las autoridades regionales y locales en las polticas de la Unin refleja tambin, en algunos Estados miembros, su creciente responsabilidad y un mayor compromiso de los ciudadanos y organizaciones de base en los procesos de la democracia local6. No obstante, el actual sistema de funcionamiento de la Unin no permite una interaccin suficiente en el marco de una asociacin a distintos niveles, en que los Gobiernos nacionales implicaran plenamente a sus regiones y ciudades en la elaboracin de las polticas europeas. Las regiones y ciudades sienten a menudo que, a pesar de su creciente responsabilidad en la aplicacin de las polticas comunitarias, su papel de intermediarios electos y representativos, capaces de interactuar con la poblacin en materia de poltica comunitaria, no se aprovecha lo suficiente.

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www. europa.eu.int El portal EUR-LEX ya ofrece un instrumento nico para acceder a la informacin sobre la legislacin comunitaria aprobada o en vas de aprobacin (www.europa.eu.int/eur-lex/en/index.html). Vase el dictamen del Comit de las Regiones de 14 de diciembre de 2000 sobre "Las nuevas formas de gobernanza: Europa, un marco para la iniciativa de los ciudadanos" (CdR 186/2000).

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Tambin existe la impresin negativa de que la legislacin adoptada por el Consejo y el Parlamento Europeo o bien es demasiado detallada, o bien no se adapta lo suficiente a la experiencia y condiciones locales. Y ello a menudo en claro contraste con las propuestas originales presentadas por la Comisin. Las crticas no slo van dirigidas contra la Unin. La principal responsabilidad en cuanto a implicar a los niveles regionales y locales en la poltica de la Unin recae y debe seguir recayendo en las autoridades nacionales. Pero se tiene la impresin de que los Gobiernos nacionales no siempre asocian en suficiente medida a los agentes regionales y locales en la preparacin de sus posiciones sobre las polticas comunitarias. Cada Estado miembro debe establecer mecanismos adecuados para organizar amplias consultas en el marco del examen y aplicacin de las decisiones y polticas europeas que revistan una dimensin territorial. El proceso de decisin poltica de la Unin Europea y, en particular, su calendario deberan permitir a los Estados miembros tener en cuenta la experiencia regional y local, y extraer las debidas conclusiones. Se impone una accin complementaria a nivel comunitario en tres mbitos para instaurar una mejor asociacin entre los distintos niveles: Participacin en la elaboracin de las polticas. A nivel comunitario, la Comisin debe velar por la integracin de las realidades y experiencias regionales y locales en la concepcin de las propuestas polticas. Con este propsito, debera organizar un dilogo sistemtico con las asociaciones europeas y nacionales de las Administraciones regionales y locales, sin menoscabo de las respectivas disposiciones constitucionales y sistemas administrativos. La Comisin apoya los actuales esfuerzos por aumentar la cooperacin entre estas asociaciones y el Comit de las Regiones. Por otra parte, el intercambio de personal y experiencias entre las Administraciones a los distintos niveles puede contribuir a un mejor conocimiento de los objetivos polticos, los mtodos de trabajo y los instrumentos de unos y otros. Una mayor flexibilidad. Debido a la diversidad de las condiciones locales, puede resultar difcil adoptar una normativa aplicable al conjunto de la Unin sin caer en una complejidad excesiva. Las legislaciones y programas con un fuerte impacto territorial deberan aplicarse con una mayor flexibilidad, siempre que se mantenga un equilibrio en las condiciones de competencia del mercado interior. La Comisin es asimismo partidaria de comprobar si, en el marco de las disposiciones de los Tratados vigentes, la aplicacin de ciertas polticas comunitarias podra lograrse ms adecuadamente mediante contratos tripartitos por objetivos. Tales contratos se celebraran entre la Comisin, los Estados miembros y las regiones y organismos locales designados al efecto. Las Administraciones centrales desempearan un papel clave en la elaboracin de tales contratos y se encargaran de su aplicacin. Este tipo de contratos confiaran a la autoridad subnacional del Estado miembro designada la tarea de ejecutar acciones concretas para alcanzar los objetivos especficos definidos en la legislacin "primaria". Los contratos deberan incluir disposiciones que permitieran su seguimiento. Este mtodo se empleara para los reglamentos o directivas cuya aplicacin compete a las autoridades pblicas subnacionales en el marco del sistema nacional institucional o administrativo. El mbito de la poltica medioambiental podra ser un candidato ideal para este proyecto

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piloto. Adems, la Comisin ya se ha comprometido a aplicar en el futuro un enfoque ms descentralizado en materia de poltica regional7. Coherencia general de las polticas. Deber tenerse en cuenta el impacto territorial de las polticas comunitarias en mbitos tales como el transporte, la energa o el medio ambiente. Estas polticas deben formar parte de un todo coherente. Tal y como se precisa en el segundo Informe sobre la Cohesin, es preciso evitar una lgica demasiado sectorial. Del mismo modo, las decisiones adoptadas a nivel regional o local deberan ser compatibles con un abanico ms amplio de principios que cimentaran una ordenacin ms sostenible y equilibrada del territorio en la Unin.

La Comisin tiene la intencin de aprovechar este dilogo reforzado con los Estados miembros, sus regiones y ciudades, para elaborar indicadores que permitan detectar los mbitos en que an se precisa una mayor coherencia. Se basar para ello en los trabajos existentes, tales como la Perspectiva del Desarrollo Territorial Europeo adoptada en 1999 por los Ministros encargados de la ordenacin del territorio. Esta promocin de una mayor coherencia entre las medidas de ordenacin territorial a distintos niveles debera asimismo contribuir a la revisin de las polticas en el marco de la Estrategia de Desarrollo Sostenible8.

ACCIONES

La Comisin deber: - A partir de 2002, entablar un dilogo ms sistemtico con las asociaciones europeas y nacionales de las Administraciones regionales y locales en una fase temprana del proceso de elaboracin de las polticas. - A partir de 2002, lanzar el proyecto piloto de "contratos por objetivos" en uno o ms mbitos, como un medio ms flexible de garantizar la aplicacin de las polticas comunitarias. El Comit de las Regiones debera: Asumir un papel ms activo en la evaluacin de la accin comunitaria mediante, por ejemplo, la preparacin de informes preliminares anteriores a las propuestas de la Comisin. Organizar el intercambio de las mejores prcticas de participacin de las autoridades regionales y locales en la fase preparatoria del proceso de decisin europeo a nivel nacional. Examinar el impacto local y regional de algunas directivas, e informar a la Comisin de aqu a finales de 2002 sobre las posibilidades de lograr una mayor flexibilidad en su aplicacin. Sobre la base de dicha informacin, la Comisin se plantear la posibilidad de un enfoque ms sistemtico que

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Segundo informe sobre la Cohesin Econmica y Social, COM (2001) 21 final, de 31.01.2001. Comunicacin sobre un desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor, COM (2001) 264 final, de 15.5.2001.

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permita alcanzar dicha flexibilidad en relacin con algunos elementos del Derecho comunitario. Los Estados Miembros deberan: Analizar las posibilidades de una mayor participacin de los agentes locales y regionales en la definicin de las polticas comunitarias . Promover la utilizacin de acuerdos contractuales con sus regiones y organismos locales.

Implicar a la sociedad civil La sociedad civil desempea un importante papel al permitir a los ciudadanos expresar sus preocupaciones y prestar servicios que respondan a las necesidades de la poblacin. Las organizaciones que la integran movilizan a los ciudadanos y prestan su apoyo, por ejemplo, a las personas vctimas de exclusiones o discriminaciones. La Unin Europea ha fomentado el desarrollo de la sociedad civil en los pases candidatos en el marco de su preparacin a la adhesin. Las Organizaciones No Gubernamentales desempean un importante papel en la poltica de ayuda al desarrollo a escala mundial. Sirven a menudo de sistema de alerta rpida para orientar el debate poltico9. Las organizaciones sindicales y patronales tienen un papel y una influencia particulares. El Tratado CE exige a la Comisin consultar a los interlocutores sociales en la preparacin de propuestas, especialmente en materia de poltica social. En determinadas condiciones, dichas organizaciones pueden celebrar acuerdos vinculantes que acaban convirtindose en disposiciones de Derecho comunitario (en el marco del "dilogo social"). Debe animarse a los interlocutores sociales a hacer un mayor uso de las competencias que les confiere el Tratado para celebrar acuerdos voluntarios. Cada vez es mayor en la "sociedad civil" la impresin de que Europa ofrece una buena plataforma para modificar las orientaciones polticas y cambiar la sociedad. Esta nueva visin abre verdaderas perspectivas de ampliacin del debate sobre el papel de Europa. Brinda asimismo la oportunidad de lograr que los ciudadanos participen ms activamente en la realizacin de los objetivos de la Unin y de ofrecerles una va estructurada para canalizar sus reacciones, crticas y protestas10.

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La sociedad civil agrupa, en particular, a las organizaciones sindicales y patronales (los "interlocutores sociales"), as como a las organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales, organizaciones de beneficencia, organizaciones de base, y organizaciones para la participacin de los ciudadanos en la vida local y municipal, con una especial contribucin por parte de las iglesias y comunidades religiosas. Para una definicin ms precisa de la sociedad civil organizada, vase el dictamen del Comit Econmico y Social sobre "El papel y la contribucin de la sociedad civil organizada en la construccin europea", DO C 329, de 17.11.1999, p. 30. Esta informacin permitira en concreto un seguimiento en el marco del documento de reflexin "La Comisin y las organizaciones no gubernamentales: el refuerzo de la colaboracin", COM(2000) 11 final, de 18.01.00.

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Este enfoque es ya una realidad en mbitos tales como el comercio y el desarrollo, y se ha propuesto recientemente su aplicacin en el sector pesquero11. Una mayor participacin supone tambin una mayor responsabilidad. La propia sociedad civil debe aplicar los principios de buena gobernanza, entre los que se incluyen el de la responsabilidad y el de la transparencia. La Comisin tiene la intencin de crear, de aqu a finales de 2001, una extensa base de datos en lnea que proporcione informacin detallada sobre las organizaciones de la sociedad civil activas a nivel europeo, y que debera tener como efecto mejorar su organizacin interna. El Comit Econmico y Social deber participar en el establecimiento de una nueva relacin de mutua responsabilidad entre las Instituciones y la sociedad civil, de acuerdo con las modificaciones del artculo 257 del Tratado CE12 aprobadas en Niza. Para ello, su organizacin y funciones debern ser objeto de revisin. Los Estados miembros debern tener en cuenta este aspecto a la hora de designar a los nuevos miembros del Comit. Al igual que el Comit de las Regiones, el Comit Econmico y Social debera incrementar su participacin mediante la preparacin de dictmenes e informes preliminares, con el fin de contribuir a la elaboracin de las polticas en una fase mucho ms precoz. Segn las actuales disposiciones del Tratado, ambos Comits deben emitir su dictamen con posterioridad, en principio, a la transmisin de las propuestas al poder legislativo, lo que minimiza su influencia. Se est procediendo actualmente a la ultimacin de frmulas de cooperacin entre la Comisin y el Comit Econmico y Social similares a las que estn siendo objeto de debate con el Comit de las Regiones con vistas a conferirle un papel ms activo. Una consulta ms eficaz y ms transparente en el centro de la elaboracin de las polticas de la UE... La Comisin ya consulta a las partes interesadas por medio de distintos instrumentos, tales como los libros verdes y blancos, las comunicaciones, los comits consultivos, paneles de empresas13 y consultas ad hoc. Por otra parte, desarrolla consultas en lnea a travs de la iniciativa de elaboracin interactiva de las polticas14. Estas consultas permiten a la Comisin y a las restantes Instituciones arbitrar entre las pretensiones y prioridades en conflicto y definir las polticas en una perspectiva a ms largo plazo. La participacin no consiste en institucionalizar la protesta, sino en una elaboracin ms eficaz de las polticas basada en la consulta previa y en el aprovechamiento de la experiencia adquirida.

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Libro verde sobre el futuro de la poltica pesquera comn, COM (2001) 135 final, de 20.3.2001. "El Comit [ Econmico y Social ] estar compuesto por representantes de los diferentes sectores de la vida econmica y social, en particular de los productores, agricultores, transportistas, trabajadores, comerciantes y artesanos, as como de las profesiones liberales y del inters general". www. europa.eu.int/comm/internal _ market/fr/update/panel/index.htm www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/citizen/ipm.htm

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El mtodo de consulta de la Comisin: el ejemplo del "paquete de medidas sobre Telecomunicaciones15 " El paquete de 6 medidas sobre telecomunicaciones, actualmente en fase de examen por el Consejo y el Parlamento, se elabor sobre la base de amplias consultas: 1998-99 Lanzamiento de varios estudios sobre una serie de cuestiones relativas al mercado y la regulacin. Seminarios para la presentacin y el debate de estos estudios. Mayo/Junio de 1999 Consulta relativa al documento de trabajo sobre los principios reguladores para la reforma de las telecomunicaciones. Noviembre de 1999 Comunicacin para el lanzamiento en 1999 de la revisin del marco normativo de las telecomunicaciones, definiendo orientaciones generales e invitando a los interesados a dar a conocer sus reacciones. Enero de 2000 Audiencia pblica de dos das con 550 participantes. Abril de 2000 Comunicacin sobre los resultados de la revisin de 1999. Ms de 200 respuestas procedentes de entidades reguladoras nacionales, asociaciones profesionales, asociaciones de consumidores, la industria y los particulares. Mayo de 2000 Propuesta legislativa publicada en forma de cinco documentos de trabajo para consulta rpida. Julio de 2000 Adopcin de un paquete de seis propuestas por la Comisin, actualmente objeto de examen por el Consejo y el Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo, tanto a nivel plenario como a travs de sus diferentes comisiones recaba regularmente el parecer de los ciudadanos y expertos a travs de consultas y audiencias pblicas, lo que redunda en una mayor calidad del debate poltico. Algunos Estados miembros organizan consultas sistemticas a nivel nacional sobre las propuestas examinadas en el Consejo En todos estos mbitos, podra y debera hacerse ms. Las Instituciones y las autoridades nacionales deben redoblar sus esfuerzos con vistas a una consulta ms eficaz sobre las polticas de la UE. La mejora de la consulta completa, sin sustituirla, la toma de decisiones por parte de las Instituciones. Lo que precisamos es una cultura reforzada de consulta y dilogo; una cultura adoptada por todas las Instituciones y que asocie especialmente al Parlamento Europeo en el proceso consultivo, dado su papel de representante de los ciudadanos. El Parlamento Europeo debera asumir un papel primordial intensificando, por

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El paquete de medidas sobre telecomunicaciones incluye 6 medidas que revisan el marco normativo vigente para los mercados de las telecomunicaciones, causa de la liberalizacin introducida desde el 1 de enero de 1998 y que debe ahora actualizarse teniendo en cuenta las enseanzas aportadas por varios aos de competencia efectiva en el sector. Estas medidas definen el marco de las condiciones y estructuras de regulacin, las licencias, la interconexin y el acceso, el servicio universal, la proteccin de los datos y de la vida privada, y el tratamiento de la radiofrecuencia.

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ejemplo, su recurso a audiencias pblicas. Los partidos polticos europeos son un factor determinante de la integracin europea y contribuyen a alimentar la conciencia de Europa y a dar voz a las preocupaciones de los ciudadanos. Por otra parte, podra asimismo fomentarse la participacin de los parlamentos nacionales y de sus comisiones especializadas en asuntos europeos, como ya hace el Parlamento Europeo. Existe actualmente una falta de claridad en cuanto a la manera en que se desarrollan las consultas y a quines prestan odo las Instituciones. La Comisin gestiona unos 700 rganos de consulta ad hoc en numerosos mbitos de accin. El creciente volumen de las negociaciones internacionales genera una mayor inflaccin de este modo de consulta. La Comisin cree que es preciso racionalizar este complejo sistema, no para obstaculizar el debate, sino para dotarlo de mayor eficacia y utilidad en inters tanto de los consultados como de los consultantes. Como primera medida, publicar una lista de los foros de consulta sectoriales existentes. No se puede crear una cultura de consulta mediante la adopcin de normativas que introduzcan una excesiva rigidez y con las que se correra el riesgo de retrasar la adopcin de polticas especficas. Dicha cultura debera ms bien basarse en un cdigo de conducta que fijara unas normas mnimas centradas bsicamente en el qu, el cundo, el quin y el cmo de la consulta. Estas normas reduciran los riesgos de que los dirigentes se limitaran a considerar un nico aspecto de la cuestin o de que algunos grupos gocen de un acceso privilegiado debido a intereses sectoriales o nacionales, que es una de las claras deficiencias del mtodo actual de las consultas ad hoc. Estas normas deberan asimismo mejorar la representatividad de las organizaciones de la sociedad civil y estructurar su dilogo con las Instituciones. En algunos sectores en que las prcticas de consulta ya estn bien establecidas, la Comisin podra propiciar unos acuerdos de asociacin ms amplios. Ello requerira, por parte de la Comisin, el compromiso de practicar ms consultas que las previstas en las normas mnimas. Como contrapartida, estos acuerdos incitarn a las organizaciones de la sociedad civil a racionalizar sus estructuras internas, ofrecer garantas de transparencia y representatividad, y a demostrar su capacidad para difundir la informacin o animar los debates en los Estados miembros. A la luz de la experiencia prctica de estos acuerdos de asociacin y del cdigo de conducta, la Comisin invitar a las restantes Instituciones a extender este nuevo enfoque a sus propias actividades.

ACCIONES

La Comisin deber : De aqu a finales de 2001, adoptar unas normas mnimas de consulta, y publicarlas en un cdigo de conducta. A partir de 2002, elaborar unos acuerdos de asociacin ms amplios en determinados sectores.

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El Comit Econmico y Social debera asumir un papel ms activo en el examen de las polticas mediante, por ejemplo, la preparacin de informes previos. Los Estados miembros deberan estudiar la manera de mejorar sus procesos de consulta en el marco de las polticas de la UE. El Consejo y el Parlamento Europeo deberan reexaminar sus relaciones con la sociedad civil y, sobre la base de las normas mnimas de consulta, contribuir a la instauracin de un marco general de referencia para las consultas a desarrollar de aqu a 2004.

Establecer vnculos con las redes... La integracin europea, las nuevas tecnologas, los cambios culturales y la interdependencia mundial han desembocado en la creacin de una multitud de redes europeas e internacionales, orientadas hacia objetivos especficos. Algunas han contado con el respaldo de una financiacin comunitaria. Estas redes establecen vnculos entre las empresas, las comunidades, los centros de investigacin y los organismos regionales y locales. Aportan nuevos cimientos a la construccin europea y tienden puentes con los pases candidatos y el resto del mundo. Tambin actan como multiplicadores de opinin, familiarizando al pblico con la Unin y poniendo de relieve las polticas en curso. Ejemplos de iniciativas inducidas por redes El "da sin coche", evento anual que se celebra el 22 de septiembre, moviliza voluntariamente a unas 800 ciudades de 25 pases europeos. La iniciativa Netd@ys ha incrementado la familiaridad de las escuelas, estudiantes y profesores con los nuevos medios de comunicacin. El pasado ao, 150.000 organismos de 85 pases participaron en cerca de 300 proyectos Netd@ys, y el sitio Web europeo recibi ms de 8 millones de consultas. Con todo, muchas de estas redes, profundamente arraigadas en la sociedad, se sienten ajenas al proceso poltico de la UE. Mediante una mayor apertura y una mejor estructuracin de sus relaciones con las Instituciones, las redes podran contribuir ms eficazmente al xito de las polticas comunitarias. Ms concretamente, algunas redes regionales y urbanas que apoyan la cooperacin transnacional y transfronteriza en el marco, por ejemplo, de los Fondos Estructurales, ven obstaculizada su labor por la disparidad de las condiciones administrativas y jurdicas aplicables a cada autoridad participante.

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ACCIONES

La Comisin deber: De aqu a finales de 2002, desarrollar un enfoque ms sistemtico y activo de la colaboracin con las redes clave, con el fin de permitirles participar en la elaboracin de las decisiones y en la aplicacin de las polticas. Examinar los medios de respaldar ms adecuadamente, a nivel de la UE, el marco de cooperacin transnacional entre agentes regionales o locales, con vistas a presentar propuestas de aqu a finales de 2003.

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3.2

Mejores polticas, mejores normativas y mejores resultados Las polticas y actos legislativos de la Unin Europea son cada vez ms complejos. La reticencia del Consejo y del Parlamento Europeo a dejar ms libertad a la Comisin en la ejecucin de las polticas hace que la legislacin incluya a menudo un grado de detalle superfluo. En los sistemas nacionales, este problema se solucionara recurriendo a reglamentos de aplicacin bajo el control de los parlamentos nacionales, antes que a leyes adoptadas por ellos. El grado de detalle de la legislacin europea tiene tambin por efecto que la adaptacin de las normas al progreso tcnico o a la evolucin del mercado puede ser compleja y requerir mucho tiempo. El resultado global es una falta de flexibilidad que obra en detrimento de la eficacia. A esta lentitud del proceso legislativo se aade la de la aplicacin: de las 83 directivas de aplicacin del mercado interior que habran debido transponerse en 2000, cinco solamente se incorporaron a la legislacin de todos los Estados miembros. Si las normas no cuentan con el necesario respaldo o se aplican incorrectamente, las Instituciones en su conjunto acaban por verse cuestionadas. Adems de aplicar un nuevo y ms integrador enfoque a la elaboracin de sus polticas, la Unin tendr que potenciar una mayor confianza en la opinin de los expertos sobre la que basa su accin. Deber asimismo mejorar la calidad de su legislacin, garantizando, en particular, una mejor aplicacin y un mayor control de la misma. La confianza en la opinin de los expertos... Los expertos cientficos y de otro tipo desempean un papel cada vez ms importante en la preparacin y seguimiento de las decisiones. En todos lo mbitos, desde la salud humana y animal a la legislacin social, las Instituciones se basan en los conocimientos de los especialistas para anticipar y definir la naturaleza de las dificultades e incertidumbres a las que se enfrenta a la Unin, para tomar decisiones y asegurarse de que los riesgos puedan explicarse al pblico de una forma clara y sencilla. La aparicin de las biotecnologas est evidenciando los problemas morales y ticos sin precedentes que plantea la tecnologa. Estos problemas subrayan la necesidad de 21

disponer de una extensa gama de procedimientos y de una experiencia que va ms all del aspecto puramente cientfico. Las recientes crisis alimentarias han destacado la importancia de mantener informados tanto a los ciudadanos como a los responsables polticos sobre los conocimientos disponibles y las incertidumbres persistentes. Pero tambin han minado la confianza del pblico en las polticas basadas en la opinin de los expertos. La opacidad del sistema de comits de expertos de la Unin o la falta de informacin sobre su funcionamiento han empeorado la percepcin de estas polticas por parte del pblico. A menudo no est claro quin decide realmente, si los expertos o las personas investidas de autoridad poltica. Al mismo tiempo, un pblico mejor informado cuestiona cada vez ms el fundamento y la independencia de los dictmenes emitidos por los expertos. Estos problemas se acentan cada vez que la Unin debe aplicar el principio de cautela y se ve llamada a desempear su papel de evaluacin y gestin del riesgo. Durante varios aos, la Comisin ha venido enfrentndose a estos retos procediendo, por ejemplo, a la reforma de su sistema de comits cientficos en 1997 y garantizando el acceso pblico a los dictmenes cientficos de dichos comits. La propuesta actual de creacin de una autoridad alimentaria europea mejorar las capacidades cientficas, la transparencia y la conexin a travs de redes de la Unin Europea en materia de seguridad alimentaria. En muchos otros mbitos, las ventajas de la conexin a travs de redes a nivel europeo, o incluso mundial, son evidentes. No obstante, el conocimiento especializado se organiza generalmente a nivel nacional. Es esencial combinar estos recursos para servir mejor al inters comn de los ciudadanos europeos. Este tipo de redes estructuradas y abiertas deberan formar un sistema cientfico de referencia aprovechable en la elaboracin de las polticas de la UE16.ACCIONES

La Comisin publicar, a partir de junio de 2002, una serie de directrices que regulen sus mtodos de obtencin y utilizacin del conocimiento especializado con el fin de garantizar la responsabilidad, el pluralismo y la integridad del conocimiento utilizado. Esta iniciativa incluye asimismo la publicacin de los dictmenes emitidos. A la larga, dichas directrices podran servir de base para un enfoque comn a todas las Instituciones y Estados miembros. Una normativa mejor y ms rpida - combinar los instrumentos polticos para obtener mejores resultados... El juicio que merezca la Unin Europea seguir dependiendo de la incidencia de sus normativas sobre el terreno, lo cual no deja de ser legtimo. Deber velar constantemente por mejorar la calidad, la eficacia y la simplicidad de los actos reglamentarios. La elaboracin eficaz de las polticas requiere tambin la combinacin de diferentes instrumentos polticos (distintas formas de legislacin, programas, directrices, uso de los Fondos Estructurales, etc.) con el fin de lograr los objetivos fijados por el Tratado. En el marco de una plena aplicacin de los Tratados,16

La creacin de este conjunto ms amplio de sistemas de referencia cientficos es uno de los objetivos del Espacio Europeo de la Investigacin.

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la Comisin podra asimismo formular propuestas para el desarrollo de los objetivos de la Unin a travs de una cooperacin reforzada. Paralelamente, la Unin deber estar en condiciones de reaccionar ms rpidamente ante la evolucin de las condiciones del mercado y la aparicin de nuevos problemas reduciendo los largos plazos necesarios para la adopcin y aplicacin de las normas comunitarias. Estos plazos pueden a menudo alcanzar los tres aos, o incluso ms. El conflicto entre un proceso de decisin ms rpido y un proceso de consulta mejor, aunque ms lento, no tiene por qu constituir un problema: la inversin en una buena consulta en la fase inicial puede resultar en una mejor legislacin, ms rpidamente adoptable y ms fcilmente aplicable. Esta mejora depende de siete factores. En primer lugar, las propuestas deben elaborarse sobre la base de un anlisis efectivo de la conveniencia de intervenir a nivel comunitario y de la necesidad de una intervencin reglamentaria. En caso afirmativo, el anlisis debe tambin centrarse en la posible incidencia econmica, social y medioambiental, as como en los costes y ventajas de este enfoque concreto. Un elemento clave de esta evaluacin ser la definicin clara de los objetivos de cada propuesta. En segundo lugar, la va legislativa constituye a menudo tan slo una parte de una solucin ms amplia, que combina normas formales con otros instrumentos no vinculantes, como recomendaciones, directrices o incluso instrumentos de autorregulacin dentro de un marco acordado conjuntamente. Esta circunstancia subraya la necesidad de un elevado grado de coherencia entre los distintos instrumentos utilizados, as como el cuidado que debe ponerse en su eleccin. En tercer lugar, debe utilizarse el tipo de instrumento jurdico adecuado all donde resulte necesario legislar para lograr los objetivos de la Unin: La utilizacin de Reglamentos debe contemplarse siempre que exista una necesidad de aplicacin uniforme y de seguridad jurdica en el conjunto de la Unin. Esto puede revestir una especial importancia para la realizacin del mercado interior y tiene la ventaja de evitar los retrasos vinculados a la transposicin de las directivas en las legislaciones nacionales. Debera hacerse un uso ms frecuente de las denominadas " directivas marco". Estos textos son menos complejos, ofrecen una mayor flexibilidad en cuanto a su aplicacin y pueden recabar ms rpidamente la aprobacin del Consejo y el Parlamento Europeo. Independientemente de la forma de instrumento legislativo elegida, convendra recurrir en mayor medida a la legislacin "primaria", limitada a elementos esenciales (derechos y obligaciones fundamentales y condiciones de aplicacin), dejando al ejecutivo la tarea de velar por los detalles tcnicos mediante la aplicacin de normas "derivadas". En cuarto lugar, bajo determinadas condiciones, las medidas de aplicacin pueden elaborarse en el marco de la corregulacin. La corregulacin combina medidas legislativas o reglamentarias vinculantes y medidas adoptadas por los agentes ms interesados sobre la base de su experiencia prctica. El resultado es una mayor identificacin con las polticas en cuestin, mediante la implicacin de quienes resultan ms afectados por la aplicacin de las normas en su preparacin y 23

ejecucin efectiva. Se consigue as a menudo un mayor grado de observancia, incluso cuando las normas de desarrollo no son vinculantes. La corregulacin ya se ha empleado, por ejemplo, en mbitos tales como el mercado interior (adopcin de normas sobre productos en el marco de las directivas denominadas de "nuevo enfoque") y el medio ambiente (reduccin de las emisiones contaminantes de los vehculos automviles). La forma exacta de la corregulacin, el mtodo en que se combinan los instrumentos jurdicos y no jurdicos y el origen de la iniciativa - los agentes interesados o la Comisin - variarn segn los sectores. Condiciones para el recurso a la corregulacin La corregulacin implica la insercin en la legislacin de un marco de objetivos generales, derechos fundamentales, mecanismos de aplicacin y recurso, y condiciones de control del cumplimiento. Slo debera emplearse en la medida en que represente un verdadero valor aadido y sirva al inters general. Su pertinencia se circunscribe a los casos en que no estn en juego los derechos fundamentales o decisiones polticas importantes. No debe utilizarse en las situaciones en las que las normas deben aplicarse uniformemente en todos los Estados miembros. Del mismo modo, las organizaciones participantes deben ser representativas, responsables y capaces de aplicar procedimientos abiertos en la formulacin y ejecucin de las normas acordadas. ste ser un factor clave a la hora de determinar qu valor aadido aporta la corregulacin en cada caso concreto. Por otra parte, la cooperacin resultante debe ser compatible con el Derecho europeo de la competencia, y las normas adoptadas deben ser lo suficientemente visibles como para que los interesados puedan tener plena conciencia de ellas y de los derechos que les asisten. Cuando la corregulacin no genere los resultados deseados o cuando algunos agentes no se sujeten a las normas convenidas, las autoridades pblicas siempre tendrn la posibilidad de intervenir, adoptando las normas especficas necesarias. En quinto lugar, en otros mbitos, la accin comunitaria puede completarse o reforzarse mediante la utilizacin del mtodo conocido como "mtodo abierto de coordinacin", al que los pases candidatos ya pueden asociarse en algunos casos. El mtodo abierto de coordinacin se emplea caso por caso. Ofrece un medio de fomentar la cooperacin, intercambiar buenas prcticas y acordar objetivos y orientaciones comunes para los Estados miembros, a veces con el apoyo de planes de accin nacionales, como ya ha ocurrido con el empleo y la exclusin social. Se basa en una evaluacin sistemtica de los progresos realizados en la materializacin de tales objetivos, lo que permite a los Estados miembros establecer una comparacin entre sus respectivos esfuerzos y aprender de la experiencia ajena.

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En mbitos como el empleo y la poltica social o de inmigracin17, este mtodo se aplica en paralelo al enfoque legislativo y basado en programas comunitarios; en otros, aporta un valor aadido a nivel europeo all donde existe escaso margen para soluciones legislativas. Tal es el caso, por ejemplo, de los trabajos realizados a nivel europeo para definir los futuros objetivos de los sistemas educativos nacionales. La Comisin ya desempea una funcin de coordinacin activa y est dispuesta a seguir hacindolo en el futuro, pero la utilizacin de este mtodo no debe romper el equilibrio institucional ni diluir la realizacin de los objetivos comunes recogidos en el Tratado. En particular, no debera excluir al Parlamento Europeo del proceso de decisin poltica. El mtodo abierto de coordinacin debera completar, nunca sustituir, la accin comunitaria.

Circunstancias que justifican el empleo del mtodo abierto de coordinacin El recurso al mtodo abierto de coordinacin no debe diluir la realizacin de los objetivos comunes recogidos en el Tratado o la responsabilidad poltica de las Instituciones. No debera utilizarse all donde fuera posible una accin legislativa en el marco del mtodo comunitario, y debera garantizar una responsabilizacin global con arreglo a las siguientes condiciones: Debera servir para alcanzar objetivos definidos en el Tratado. Debera ser objeto de informes regulares al Parlamento Europeo. La Comisin debera participar estrechamente y desempear un papel de coordinacin. Los datos e informaciones generados deberan gozar de una amplia difusin. El mtodo debera asimismo permitir analizar la necesidad de medidas legislativas o programticas para superar los problemas especficos detectados.

En sexto lugar, se precisa una cultura reforzada de evaluacin e informacin de retorno que permita extraer conclusiones de los xitos y errores del pasado. Esto contribuir a evitar el carcter sobrerregulador de las propuestas y har posible que las decisiones se adopten y apliquen al nivel apropiado. En sptimo lugar, la Comisin se ha comprometido a retirar sus propuestas cuando la negociacin interinstitucional socave los principios de subsidiariedad o proporcionalidad consagrados por el Tratado o comprometa los objetivos de dichas propuestas. El Consejo y el Parlamento Europeo deben, por su parte,17

Vase la reciente Comunicacin sobre un mtodo abierto de coordinacin de la poltica comunitaria en materia de inmigracin, COM (2001) 387 final, de 11.7.2001.

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atenerse a los elementos esenciales de la legislacin a que se ha hecho referencia anteriormente y evitar sobrecargar o complicar intilmente las propuestas. Adems, el Consejo y el Parlamento Europeo deben esforzarse en mayor medida por acelerar el proceso legislativo. En la medida en que la Ley lo permita, el Consejo debera proceder a la votacin en cuanto exista la posibilidad de alcanzar una mayora cualificada, y no proseguir los debates en busca de la unanimidad. Cuando resulte oportuno, el Consejo y el Parlamento deberan tratar de llegar a un acuerdo no en segunda, sino en primera lectura, con la ayuda de la Comisin. Esta prctica podra permitir reducir el tiempo necesario para adoptar un acto legislativo entre 6 y 9 meses. El Derecho comunitario debera simplificarse considerablemente... En la va de los trabajos ya efectuados con respecto a la legislacin agrcola y relativa al mercado interior, se impone aplicar un extenso programa de simplificacin de las normas existentes: codificacin de los textos legales, supresin de las disposiciones redundantes u obsoletas y recurso a disposiciones de ejecucin para las obligaciones no esenciales. La tarea de simplificacin de la Unin debe ir acompaada de una voluntad similar por parte de los Estados miembros. Lo que la gente quiere sobre todo es menos burocracia a nivel nacional, y le importa poco que sta provenga de decisiones europeas o nacionales. Una de las principales fuentes de preocupacin es la tendencia que tienen los Estados miembros, en su aplicacin de las directivas comunitarias, a aadir procedimientos costosos o a complicar ulteriormente la legislacin. Deberan establecerse redes que conectasen a los responsables de la simplificacin a nivel de la Unin y a nivel nacional.

ACCIONES

La Comisin presentar al prximo Consejo Europeo de Laeken un Plan de Accin para una Mejor Regulacin. En este marco: Fomentar un mayor uso de los distintos instrumentos polticos (reglamentos, directivas marco, directrices y recomendaciones, y mecanismos de corregulacin). Estos dispositivos pueden eventualmente completarse mediante el recurso al mtodo abierto de coordinacin. Limitar sus propuestas de legislacin primaria a los elementos esenciales, facilitando al mismo tiempo que sean las medidas de aplicacin las que completen los detalles tcnicos de tales propuestas. Pondr en marcha un ambicioso programa de revisin y simplificacin de la legislacin comunitaria adoptada antes de 2000, recurriendo a procedimientos acelerados en el Consejo y el Parlamento Europeo.

El Consejo y el Parlamento Europeo deberan limitar la legislacin primaria a los elementos esenciales.

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Los Estados miembros deberan evitar alcanzar un nivel de detalle desproporcionado o aadir exigencias administrativas complejas al transponer la legislacin comunitaria.

Una mejor aplicacin de las normas de la Unin Europea a travs de agencias reguladoras Los Estados miembros cuentan con toda una gama de agencias nacionales reguladoras en los mbitos que requieren decisiones reglamentarias coherentes e independientes. Estas entidades reguladoras desempean un papel cada vez ms importante en la aplicacin del Derecho comunitario. En la Unin Europea, se han creado doce agencias independientes. La mayora de ellas bien desempean una misin de recopilacin informativa, como la Agencia Europea del Medio Ambiente en Copenhague, bien contribuyen a la labor de la Comisin aplicando determinados programas y polticas de la Unin, como la Fundacin Europea de la Formacin de Turn. Son tres las agencias de la Unin Europea que desarrollan actualmente una funcin reguladora18. La creacin de nuevas agencias reguladoras europeas autnomas en mbitos claramente definidos mejorar la forma en que las normas se imponen y aplican en toda la Unin. Debera conferirse a estas agencias la facultad de adoptar decisiones individuales en la aplicacin de las medidas reglamentarias. Deberan asimismo gozar de una cierta independencia, y operar en un marco claramente definido por el poder legislativo. Los Reglamentos por los que se crean estas agencias deberan fijar los lmites de sus actividades y competencias, sus responsabilidades y requisitos de transparencia. La ventaja con que cuentan las agencias consiste a menudo en su capacidad para aprovechar unos conocimientos tcnicos sectoriales de alto nivel y en la mayor visibilidad que aportan ante los sectores interesados (y a veces incluso ante al pblico), as como en el ahorro que permiten realizar a las empresas. La creacin de agencias constituye tambin un medio til para centrar los recursos de la Comisin en torno a sus misiones esenciales. Condiciones para la creacin de agencias reguladoras en la UE Los Tratados autorizan la atribucin directa de algunas responsabilidades a las agencias. Esta atribucin debe operarse sin menoscabo del equilibrio de poderes entre las Instituciones y sin usurpar sus respectivas atribuciones y papeles. Est sujeta a las siguientes condiciones:

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La Oficina de Armonizacin del Mercado Interior (Alicante) y la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales (Angers) adoptan decisiones individuales sobre el registro de marcas europeas y la concesin de derechos sobre las variedades vegetales. La Agencia Europea para la Evaluacin de Medicamentos (Londres) se encarga de la valoracin tcnica de las solicitudes de autorizacin de nuevos medicamentos con anterioridad a la decisin de la Comisin.

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Las agencias pueden verse otorgada la facultad de tomar decisiones individuales en mbitos especficos, pero no pueden adoptar medidas reglamentarias generales. En particular, podra conferrseles un poder de decisin en mbitos en que prevaleciera el inters pblico y en que las tareas pendientes requiriesen una competencia tcnica particular (como, por ejemplo, en materia de seguridad area). Las agencias no pueden asumir responsabilidades en relacin con las cuales el Tratado haya asignado un poder de decisin directo a la Comisin (como, por ejemplo, en el mbito de la poltica de competencia). Las agencias no pueden asumir un poder de decisin en mbitos en que estn llamadas a arbitrar conflictos entre intereses pblicos, ejercer una discrecionalidad poltica o realizar evaluaciones econmicas complejas. Las agencias deben estar sujetas a un sistema eficaz de supervisin y control. La Comisin contemplar la creacin de agencias reguladoras analizndola caso por caso. En estos momentos, hay presentadas propuestas ante el Consejo y el Parlamento Europeo para la creacin de tres agencias: una Autoridad Alimentaria Europea, una Agencia Europea para la Seguridad Martima y una Agencia Europea para la Seguridad Area; slo esta ltima dispondr de la facultad de tomar decisiones individuales.

ACCIONES

La Comisin deber: A lo largo de 2002, definir los criterios aplicables a la creacin de nuevas agencias reguladoras, de acuerdo con las citadas condiciones, y el marco en el que deberan operar. Definir las responsabilidades de la Comunidad por lo que se refiere a la supervisin de estas agencias.

Una mejor aplicacin a nivel nacional En ltima instancia, el impacto de las normas de la Unin Europea depende de la voluntad y la capacidad de las autoridades de los Estados miembros para garantizar una transposicin y aplicacin eficaces, ntegras y oportunas. Una transposicin tarda o insuficiente y una aplicacin no rigurosa contribuyen a generar en los ciudadanos la impresin de que la Unin est faltando a sus obligaciones. En este sentido, la principal responsabilidad recae en las Administraciones y rganos jurisdiccionales nacionales. El fortalecimiento de la capacidad administrativa de los pases candidatos es ya un aspecto clave de la estrategia de preadhesin, y habr que respaldar tales esfuerzos aun despus de su adhesin. Tambin los actuales Estados miembros de la Unin 28

deberan tratar de mejorar sus propios resultados y movilizar los suficientes recursos en este mbito. La Unin puede aprovechar eficazmente la experiencia adquirida con los pases candidatos, como la derivada de los "dispositivos de hermanamiento" entre administraciones. Los Estados miembros actuales y futuros deberan plantearse la creacin en la Administracin de unidades de coordinacin encargadas de mejorar la aplicacin del Derecho comunitario. Al mismo tiempo, persiste el sentimiento de que las normas comunitarias son "leyes extranjeras". El Derecho comunitario forma parte del ordenamiento jurdico nacional, y como tal debe aplicarse. Pese a la ya larga cooperacin con el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, los juristas y tribunales nacionales necesitan adquirir una mayor familiarizacin con el Derecho comunitario y asumir la responsabilidad de garantizar la proteccin coherente de los derechos conferidos por el Tratado y la legislacin europea. La Comisin seguir respaldando la cooperacin judicial y la formacin en Derecho comunitario de los juristas y jueces; pero tambin los Estados miembros debern intensificar sus esfuerzos en este mbito. El papel y la eficacia del Defensor del Pueblo Europeo y de la Comisin de Peticiones del Parlamento Europeo debera completarse mediante la creacin de redes de organismos similares existentes en los Estados miembros, capaces de resolver conflictos entre ciudadanos relacionados con las cuestiones comunitarias. Esto debera mejorar el conocimiento de los ciudadanos sobre el alcance y los lmites de sus derechos en el marco del Derecho comunitario, y ayudarles a descubrir qu autoridades del Estado miembro de que se trate pueden solucionar los problemas. En algunos sectores muy concretos, la creacin de agencias reguladoras europeas a que nos hemos referido anteriormente contribuira asimismo a una aplicacin ms uniforme de las normas en todo el territorio comunitario. La Unin se basa en el Estado de Derecho. La supervisin rigurosa de la aplicacin del Derecho comunitario es una misin esencial de la Comisin si se quiere hacer de la Unin una realidad tangible para las empresas y los ciudadanos. As pues, la Comisin continuar persiguiendo rigurosamente las infracciones del Derecho comunitario. En este contexto, las denuncias individuales de este tipo de infracciones revisten la mayor importancia. La Comisin ya ha adoptado medidas que no tardarn en codificarse y publicarse dirigidas a mejorar y acelerar los procedimientos internos de tratamiento de dichas denuncias. No obstante, por lo que se refiere a las denuncias individuales, la apertura de un largo procedimiento judicial contra un Estado miembro no es siempre la solucin ms prctica. El principal objetivo de un procedimiento de infraccin es obligar al Estado miembro demandado a dejar de conculcar el Derecho comunitario. Ahora bien, incluso despus de que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas haya dictado sentencia, el demandante debe a veces iniciar gestiones legales complementarias ante los rganos jurisdiccionales nacionales para hacer valer sus derechos. Con el fin de optimizar la incidencia de su accin en el tratamiento de las denuncias, la Comisin reorientar sus actuales esfuerzos y establecer los criterios aplicables a la determinacin de los casos prioritarios, incluidas las siguientes orientaciones:

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Prioridad concedida al examen de las posibles violaciones del Derecho comunitario La Comisin se centrar en: La eficacia y la calidad de la transposicin de las directivas como el medio ms eficaz para evitar problemas en una fase posterior. Las situaciones que plantean problemas de compatibilidad del Derecho nacional con los principios fundamentales del Derecho comunitario. Los casos que afectan seriamente al inters comunitario (como, por ejemplo, los que tienen repercusiones transfronterizas) o a los intereses que la legislacin pretenda proteger. Los casos en que un instrumento concreto de Derecho europeo crea problemas reiterados de aplicacin en un Estado miembro. Los casos que implican una financiacin comunitaria.

Es conveniente tratar estos casos de forma prioritaria en el marco de los procedimientos formales de infraccin. En los dems casos, podran contemplarse otras formas de intervencin antes de lanzar un procedimiento formal de infraccin. Por ltimo, la Comisin seguir desarrollando un dilogo activo con los Estados miembros sobre la aplicacin del Derecho. Este dilogo presenta la ventaja de mejorar la informacin de retorno sobre la forma en que las normas se aplican en la prctica. Puede asimismo contribuir a que las potenciales infracciones se resuelvan con mayor rapidez que a travs de un procedimiento ante el Tribunal de Justicia. As pues, representa una solucin ms rpida para el autor de la denuncia.ACCIONES

La Comisin : Basndose en la experiencia adquirida con los pases candidatos, propondr en 2002 una serie de acuerdos de hermanamiento entre Administraciones nacionales para que compartan las mejores prcticas en materia de aplicacin de las medidas en determinados sectores, y promover la sensibilizacin sobre el Derecho comunitario de los tribunales y juristas nacionales Establecer en 2002 los criterios que se utilizarn para definir las prioridades en la instruccin de posibles violaciones del Derecho comunitario. Codificar las normas administrativas vigentes en materia de tratamiento de las denuncias.

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Los Estados miembros debern intensificar sus esfuerzos para mejorar la calidad de la transposicin y de la aplicacin. Tambin debern contribuir a mejorar el conocimiento del Derecho comunitario, y animar a los rganos jurisdiccionales nacionales a desempear un papel ms activo en el control de la aplicacin de las normas comunitarias. Deberan asimismo aumentar la capacidad de resolucin de conflictos a travs de una red de defensores del pueblo.

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3.3.

La contribucin de la Unin Europea a la gobernanza mundial Las propuestas recogidas en el presente Libro Blanco se han elaborado en la perspectiva de la ampliacin, pero aportan tambin una estimable contribucin a la gobernanza mundial. La Unin debe empezar por reformar con xito su gobernanza interna si quiere propugnar el cambio a escala internacional. Los objetivos de paz, crecimiento, empleo y justicia social perseguidos por la Unin tambin deben promoverse en el exterior para que puedan efectivamente alcanzarse tanto a nivel europeo como a escala mundial. Esto responde a las expectativas de los ciudadanos de una Unin capaz de mostrar su fuerza en la escena mundial. El xito de la accin internacional de la Unin refuerza la identidad europea y la importancia de sus valores comunes. Al aplicar los principios de la buena gobernanza a sus responsabilidades mundiales, la Unin debera practicar una mayor apertura ante los agentes gubernamentales y no gubernamentales de otras partes del mundo. Este enfoque ya inspira su estrategia de desarrollo sostenible, pero debe aplicarse paralelamente al compromiso de dichos agentes en cuanto a su representatividad y su intencin de asumir sus propias responsabilidades frente a los desafos mundiales. La Unin debe tener en cuenta la dimensin mundial evaluando la incidencia de sus polticas, definiendo directrices para utilizar el conocimiento de los expertos y adoptando un enfoque ms activo en el marco de las redes internacionales. Un mayor reconocimiento de la dimensin mundial reforzar la voz de la Unin en las negociaciones multilaterales. sta deber tratar de mejorar la eficacia y la legitimidad de la gobernanza mundial, y esforzarse en modernizar y reformar las Instituciones internacionales y multilaterales a medio y largo plazo, con el fin de aumentar su eficacia y sus competencias de ejecucin. A corto plazo, deber instaurar asociaciones con otros pases con el fin de promover una mayor cooperacin y coherencia entre las actividades de las organizaciones internacionales existentes e incrementar su transparencia. La accin internacional deber completarse mediante nuevos instrumentos. A modo de prueba, muchas de las propuestas del presente Libro Blanco podran aplicarse a nivel mundial, como por ejemplo la evaluacin comn de los progresos alcanzados en la realizacin de objetivos acordados a nivel internacional o el desarrollo de soluciones de corregulacin para abordar algunos aspectos de la nueva economa. Como ocurreen el marco de la Unin, estos enfoques deberan servir de complemento a los instrumentos clsicos de Derecho Internacional Pblico que ya han demostrado su eficacia, en particular en lo que se refiere a la Organizacin Mundial del Comercio y al Tribunal Internacional de Justicia. Para lograr estos objetivos, la Unin necesita en mayor medida poder hablar con una sola voz. Deber reforzar su representacin en los foros internacionales y regionales, y ms concretamente en mbitos tales como la gobernanza econmica y financiera, el medio ambiente o las polticas de desarrollo y competencia. A menudo, podran y deberan introducirse en el marco del Tratado vigente notables mejoras que permitiran aumentar la visibilidad de la accin de la Unin a escala mundial. En algunos mbitos, como el de las finanzas, es necesaria una modificacin del Tratado.

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ACCIONES

La Comisin deber: Mejorar el dilogo con los agentes gubernamentales y no gubernamentales de los terceros pases en el marco de la elaboracin de propuestas polticas que revistan una dimensin internacional. Fomentar la utilizacin de nuevos instrumentos a escala mundial como complemento al Derecho internacional vinculante. Promover en 2002 un debate sobre la manera en que la Unin puede contribuir a una reforma en profundidad de las organizaciones multilaterales, y mejorar la cooperacin entre las organizaciones internacionales y su transparencia. Proponer una revisin de la representacin internacional de la Unin en el marco de los Tratados vigentes que le permita hablar ms a menudo con una sola voz. Proponer una serie de cambios en el contexto de la prxima Conferencia Intergubernamental.

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3.4.

Centrar las polticas y las Instituciones Para establecer una conexin entre la Unin Europea y sus ciudadanos, es preciso definir claramente las polticas y objetivos en el marco de una visin global de las metas que se fija la Unin. Es necesario que los ciudadanos entiendan mejor el proyecto poltico que sirve de base a la Unin. La tarea no es fcil. La integracin por etapas que ha venido caracterizando el desarrollo de la Unin ha tendido a compartimentar las polticas en mbitos sectoriales con diferentes objetivos e instrumentos: a la larga, la capacidad de mantener la coherencia se ha visto reducida. Los actuales mtodos de trabajo de las Instituciones y sus relaciones con los Estados miembros les impiden asumir el liderazgo necesario. Como respuesta parcial a esta situacin, el Consejo Europeo decidi adoptar agendas polticas intersectoriales, tales como las desarrolladas en Tampere (1999) en materia de libertad, seguridad y justicia; en Lisboa (2000), con su agenda de reforma econmica y cohesin social; o en Gotemburgo (2001), con la estrategia de desarrollo sostenible. Pero esto no es suficiente. Las Instituciones y los Estados miembros deben colaborar en la configuracin de una estrategia poltica global. En este sentido, deberan empezar desde ya a centrar las polticas de la Unin y a adaptar el funcionamiento de sus Instituciones en el marco de los Tratados vigentes. Centrar las polticas de la Unin Europea La introduccin del euro y la ampliacin traern cambios fundamentales. El euro ser muy pronto una realidad tangible para los ciudadanos y aumentar la visibilidad de la Unin en los Estados miembros y en todo el mundo. La ampliacin plantear problemas concretos en cuanto a las importantes divergencias existentes entre los

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pases ricos y los pases pobres. Tambin plantear nuevos retos en cuanto a la gestin de las fronteras exteriores de la Unin y las relaciones con nuestros futuros vecinos. Con vistas a centrar sus polticas, la Unin deber definir ms claramente sus objetivos a largo plazo. En el marco del objetivo global de un desarrollo sostenible, tendr por ejemplo que mejorar el capital humano de que dispone, as como sus conocimientos y aptitudes; reforzar la cohesin social y la competitividad; responder al desafo medioambiental; potenciar la diversidad territorial; y, por ltimo, contribuir a la paz y la estabilidad regional. Este ejercicio de reconduccin contribuir a orientar la reforma de las polticas con miras al xito de la ampliacin, y permitir evitar que dicha ampliacin se traduzca en un debilitamiento o dilucin de las polticas existentes. A la hora de fijar sus prioridades y garantizar la coherencia, las Instituciones debern evitar adoptar decisiones sobre las futuras polticas basndose en planteamientos a corto plazo para desafos a largo plazo. Se trata de un riesgo real en la medida en que en un futuro prximo pueden coincidir en el tiempo asuntos tales como la reforma institucional, importantes decisiones en materia poltica, las negociaciones presupuestarias o el proceso de ampliacin. Esto podra reducir la capacidad de la Unin para afirmar su liderazgo a travs de una visin coherente del futuro. La Unin deber asimismo asegurarse de que dispone de los recursos adecuados para llevar a cabo las tareas que le incumben. Por su parte, la Comisin ha adoptado importantes iniciativas para reforzar su capacidad de planificacin estratgica y de elaboracin de las polticas como uno de los tres pilares de las reformas administrativas en curso. Tales iniciativas ya se han traducido en toda una serie de eventos anuales para la promocin de un debate poltico en el marco de su programa estratgico quinquenal: La Estrategia Poltica Anual de la Comisin, publicada a principios de cada ao, define las prioridades estratgicas a 2 3 aos vista. Permite un enfoque a medio plazo ms coherente, y brinda la ocasin de comprobar si se dispone de los recursos necesarios. El Presidente de la Comisin, en su discurso anual sobre el Estado de la Unin ante el Parlamento Europeo, hace balance de los progresos realizados respecto a las prioridades estratgicas de la Comisin y seala los nuevos retos que se perfilan en el horizonte. Este balance se completa con el Informe de Sntesis anual al Consejo Europeo de primavera, que aborda las polticas econmicas, sociales y medioambientales de la Unin. Adems, a partir de 2002, el informe anual sobre la aplicacin del Protocolo de Amsterdam sobre la Subsidiariedad y la Proporcionalidad se orientar hacia los principales objetivos de las polticas de la Unin Europea. Examinar en concreto si la Unin ha aplicado los principios de proporcionalidad y subsidiariedad en la consecucin de sus principales objetivos. No obstante, estos esfuerzos por estructurar un mejor debate sobre la coherencia poltica debern basarse en un dilogo entre las Instituciones sobre los objetivos y prioridades futuros de la Unin. Es en la preparacin de los Consejos Europeos donde el papel de la Comisin en materia de iniciativa poltica y de orientacin de las 33

agendas a largo plazo puede resultar especialmente eficaz. Estas Cumbres, que en la actualidad se celebran c