Comisión Técnica Especial Del Medio...

Comisión Técnica Especial Del Medio Ambiente

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA DE BOLIVIA

SUBCONTRALORIA DE SERVICIOS TECNICOS GERENCIA DE EVALUACIONES AMBIENTALES

ESTRATEGIA PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL GUBERNAMENTAL

EN MATERIA AMBIENTAL

La Paz - Bolivia 1999


Estrategia para el ejercicio del control gubernamentalen materia ambiental

INDICE

I. INTRODUCCIÓN I.1 Conflictos en la inserción del ejercicio del Control Gubernamental en materia

ambiental I.2 Conflictos en la definición y adopción de un modelo de Auditoría Ambiental

Gubernamental para Bolivia II. CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE LA GESTIÖN AMBIENTAL EN BOLIVIA II.1 La legislación ambiental y los sistemas de gestión ambiental II.2 La Gestión Ambiental y sus Resultados III. EL CONTROL DE LA GESTION AMBIENTAL EN BOLIVIA III.1 La Eficacia de los Sistemas de Gestión Ambiental III.2 Controles de Gestión Ambiental y Controles Ambientales III.3 El rol de la CGR en el mejoramiento de la eficacia de los sistemas de gestión

ambiental IV. EL CONTROL GUBERNAMENTAL DE LOS RESULTADOS DE LA

GESTION AMBIENTAL EN BOLIVIA IV.1 Aspectos Institucionales IV.2 Aspectos generales sobre el Control Gubernamental en Bolivia IV.3 El rol de la CGR en el Control Gubernamental de los Resultados de la Gestión

Ambiental IV.4 La Auditoría Ambiental Gubernamental IV.5 El Plan Estratégico 1998 - 2002 Anexos Anexo 1. Normas Básicas de Control Interno relativas a la Gestión Ambiental Anexo 2. Normas de Auditoría Ambiental Gubernamental para el ejercicio del

Control Externo Posterior del medio ambiente y sus recursos naturales


I. Introducción La economía boliviana se sustenta principalmente en la exportación de recursos naturales renovables (madera, soya, entre otros) y no renovables (minerales e hidrocarburos), existentes en poco más de un millón de KM 2 de territorio, del cual cerca a medio millón de KM2 tiene cobertura boscosa. El proceso de capitalización y el fomento a las inversiones extranjeras están transformando los modos tradicionales de producción y están motivando no sólo el desarrollo industrial, tradicionalmente incipiente en Bolivia, sino también una serie de servicios, para los cuales se crearon sistemas de regulación sectorial (v.g. además de la superintendencia minera que ya existía, se crearon las superintendencias de hidrocarburos, forestal, agraria, agua potable y de telecomunicaciones, entre otras). La presión por el uso y transformación de recursos naturales, que es cada vez más intensa, ya se manifiesta en términos de impactos ambientales de magnitud considerable. A esto se suman problemas sociales asociados al desempleo, ocasionados principalmente por la relocalización de la fuerza laboral minera, que también ejercen presión sobre todo al nivel de los bosques naturales. En este contexto de desarrollo, promovido en gran medida por el proceso de capitalización, el rol del Poder Ejecutivo progresivamente adquirió un carácter más normativo y fiscalizador; y el Sistema de Control Gubernamental cobró renovada importancia debido a que la Ley 1178 (Ley de Administración y Control Gubernamentales), que fue promulgada en 1990, facultó a los entes tutores, principalmente ministerios cabeza de sector, a ejercer el Control Gubernamental de los resultados de la gestión pública de los entes bajo su tuición, sin perjuicio de las atribuciones de la Contraloría General de la República.

1.1 Conflictos en la inserción del ejercicio del Control Gubernamental en materia ambiental

La Gerencia de Evaluaciones Ambientales (GEA) fue creada a fines de 1993 por iniciativa del Lic. Marcelo Zalles Barriga, actual Contralor General de la República, con el propósito de ampliar el ejercicio del Control Gubernamental al campo del medio ambiente y sus recursos naturales. A partir de mayo de 1994, la GEA tenía el mandato de establecer las bases y un plan de acción que permita a la Contraloría realizar el ejercicio de la auditoría ambiental. Las condiciones para concretar este objetivo eran favorables: (i) se había creado el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (actual Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación), cuyo Ministro, junto con el Prefecto de cada uno de los nueve departamentos, se constituirían en la Autoridad Ambiental en Bolivia; (ii) ya se contaba


con una Ley del Medio Ambiente (Ley 1333 del 27-04-92); (iii) los 6 Reglamentos de esta Ley estaban en proceso de aprobación (se promulgaron el 8-12-95); (iv) la legislación ambiental sectorial también se encontraba en franco proceso de revisión o desarrollo (v.g. Reglamentos Ambientales del Código de Minería, Ley de Hidrocarburos, Ley Forestal, Ley del Servicio de Reforma Agraria, y otros, actualmente promulgados), incluyendo los existentes como el Reglamento de Saneamiento Ambiental del Código de Salud; y (v) la Ley 1178 antes mencionada, facultaba el ejercicio del Control Externo Posterior sobre los resultados de la Gestión Pública, sin restricción alguna (v.g. permite auditar los resultados de la gestión ambiental), incluyendo los resultados de la gestión ambiental en el sector privado. Estos últimos son sujeto del Control Externo Posterior en la medida en que usen, administren y/o manejen recursos del Estado (pueden ser recursos monetarios y/o recursos naturales; estos últimos están declarados por la Constitución Política como recursos del dominio originario del Estado). En los primeros 8 meses de gestión de la GEA, se advirtió una dura resistencia por parte de las entidades públicas a aceptar la idea de que la Contraloría pudiera ejercer el Control Gubernamental en materia ambiental. Nunca antes los resultados de la gestión ambiental habían sido sometidos a examen; y esta situación costó y aún cuesta revertir, aunque actualmente en mucho menor grado. Los conflictos señalados prácticamente impidieron el inicio de los trabajos programados para 1995. A mediados de marzo de ese año, se prestó el apoyo técnico a la Gerencia Departamental de Santa Cruz para realizar una auditoría de los Sistemas de Administración y Control del Centro de Desarrollo Forestal. Poco después se continuó con una auditoría sobre Contratos de Aprovechamiento Forestal en el Departamento de Santa Cruz (Ago-Dic, 1995). Este fue uno de los trabajos exitosos que ayudó a revertir la situación mencionada, no sólo por la calidad y contundencia técnica de los resultados obtenidos, requisito imprescindible para convencer sobre la capacidad y competencia del personal de la CGR, sino también porque se había roto el mito acerca de lo sagrado e intocable del Centro de Desarrollo Forestal, entidad que por entonces era responsable de administrar el Régimen Forestal de la Nación. El mencionado hecho concitó la curiosidad sobre el papel que juega la Contraloría en materia ambiental y, al mismo tiempo, creó expectativas en el sector ambientalista que, a su manera, estaba sediento de transparencia y de rendición de cuentas. En ese entonces fue difícil imaginar que la mencionada auditoría tendría tal impacto favorable y que llegaría a facilitar nuestra subsecuente labor inclusive en otros sectores además del forestal.

1.2 Conflictos en la definición y adopción de un modelo de Auditoría Ambiental Gubernamental para el Ejercicio del

Control Externo Posterior en Bolivia


Después de casi 30 años de que las grandes corporaciones y empresas químicas transnacionales, entre otras, practicaron la auditoría ambiental, finalmente se da el primer consenso a nivel internacional con la Norma ISO 14011. Si bien éste es un resultado trascendental, no cubre las expectativas para su utilización como instrumento de Control Externo Posterior, sobre todo en materia de calidad ambiental y conservación de recursos naturales, ambos en el contexto del desarrollo sostenible. Aparentemente, en este contexto persiste la falta de un acuerdo "universalmente aceptado" sobre el concepto de auditoría ambiental. Para empezar, distinguimos tres grandes clases de auditoría ambiental, al margen de la ubicación o clasificación que se les quiera dar en un contexto más amplio de auditoría: La primera, cuya forma más representativa está expresada en la Norma ISO 14011, se integra a nivel empresarial como una herramienta de control interno dentro de su propio Sistema de Gestión Ambiental. Sin embargo, permite certificar la conformidad de dicho sistema de gestión respecto a una norma o patrón (v.g. ISO 14001). Una característica de esta clase de auditoría es su carácter voluntario. La segunda, con menor grado de desarrollo y de consenso, se integra como una herramienta de fiscalización y de control interno previo y posterior a nivel de entes gubernamentales y agencias de cooperación técnica y financiera, entre otros. Por ejemplo, en Bolivia, el Reglamento de Prevención y Control Ambiental de la Ley del Medio Ambiente (ver Sección II.2) estableció el ejercicio de la auditoría ambiental como un instrumento de gestión pública, utilizado principalmente por la Autoridad Ambiental (a través de firmas o consultores privados) para fiscalizar y controlar el desempeño ambiental de las actividades, obras y proyectos, así como por los sistemas de regulación sectorial para el control previo en los procesos de otorgación, ampliación y reversión de derechos sobre el uso, explotación, aprovechamiento, administración y/o manejo de recursos naturales, sean renovables o no. La tercera, que denominamos "Auditoría Ambiental Gubernamental", se integra a nivel de las Entidades de Fiscalización Superior y de entes gubernamentales que tienen la facultad de ejercer el Control Externo Posterior en materia de medio ambiente y recursos naturales. Esta clase de auditoría, que requiere ser desarrollada, es la que actualmente promueve la INTOSAI a través de su Grupo de Trabajo en Auditoría Ambiental, el cual fue instalado por decisión de la XV INCOSAI llevada a cabo en El Cairo en diciembre de 1995. Sin embargo, es previsible que mientras no se logre una mínima base de consenso internacional en materia de legislación ambiental, las Entidades de Fiscalización Superior seguirán desarrollando estrategias, normas y metodologías sui géneris de Auditoría Ambiental Gubernamental en respuesta consecuente a las políticas ambientales propias de cada país.


II. CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE LA GESTION

AMBIENTAL EN BOLIVIA Por su importancia en materia de Control Gubernamental, en la Sección II.1 se presenta un breve resumen de la legislación ambiental y de los sistemas de gestión ambiental que fueron implantados en Bolivia a través de dicha legislación. En la Sección II.2 se definen los conceptos básicos de: i) gestión ambiental; y ii) resultados de la gestión ambiental. II.1 La legislación ambiental y los sistemas de gestión ambiental La Ley del Medio Ambiente (Ley 1333 del 27-04-92), declara que ésta tiene por objeto la protección y conservación del medio ambiente y sus recursos naturales, regulando las acciones del hombre con relación a la naturaleza y promoviendo el desarrollo sostenible con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la población. Asimismo declara que el medio ambiente y sus recursos naturales constituyen patrimonio de la Nación, en concordancia con la Constitución Política del Estado boliviano. El medio ambiente se define en términos ecocéntricos como el entorno del planeta Tierra, conformado por ecosistemas diversos, interrelacionados e interdependientes, que sustenta y condiciona todas las formas de vida. Ecosistema se define como un entorno limitado del planeta Tierra, de dimensiones variables, formado por un complejo dinámico de comunidades o asociaciones de animales (incluido el hombre), plantas, microorganismos y su medio no viviente, que interactúan como una unidad funcional (v.g. una cuenca o microcuenca, con todos sus recursos naturales, incluyendo especies migratorias y relaciones manifiestas). A pesar de esta concepción ecocéntrica en la definición del medio ambiente, el 8-12-95 fueron aprobados mediante Decreto Supremo 24176 los siguientes 6 Reglamentos de la Ley del Medio Ambiente, bajo una concepción principalmente antropocéntrica: Reglamento General de Gestión Ambiental Reglamento de Prevención y Control Ambiental Reglamento en Materia de Contaminación Atmosférica Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica Reglamento para Actividades con Sustancias Peligrosas Reglamento de Gestión de Residuos Sólidos. El Reglamento General de Gestión Ambiental regula tanto las competencias en el marco institucional a nivel nacional, departamental y municipal como a nivel de las organizaciones civiles (dentro del marco que regula la participación ciudadana en la gestión ambiental), incluyendo las competencias de organismos sectoriales y las relaciones intersectoriales; establece los instrumentos base de la planificación (ver siguientes párrafos), los instrumentos económicos de regulación ambiental y, en general, los instrumentos de regulación directa de alcance general y de alcance particular


asociados a la gestión ambiental (el concepto de gestión ambiental se define en la Sección II.2 siguiente). Asimismo, el mencionado Reglamento considera que los instrumentos base de la planificación asociada a la gestión ambiental son: El Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República; Plan Nacional de Ordenamiento Territorial; Plan de Acción Ambiental Nacional; Planes de Desarrollo Departamental y Municipal; y Planes Departamentales del Uso del Suelo y de la Tierra. También considera a los siguientes sistemas nacionales como instrumentos base de la planificación y de la gestión ambiental en general: Sistema Nacional de Planificación; Sistema Nacional de Información Ambiental; Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental; Sistema Nacional de Control de Calidad Ambiental; y Sistema Nacional de Áreas protegidas. El concepto de sistema de gestión ambiental se define como " ... la estructura organizativa, funciones, procesos, procedimientos, prácticas, recursos y medios para implementar y mantener la gestión ambiental". Finalmente, el Reglamento General de Gestión Ambiental establece y prevé Reglamentos Conexos a la Ley del Medio Ambiente, que definen diversos sistemas específicos sectoriales y locales, Por ejemplo, además de los reglamentos sectoriales ya existentes, tales como los Reglamentos Ambientales del Código de Salud, se aprobaron los siguientes: El Reglamento Ambiental del Código de Minería; El Reglamento Ambiental de la Ley de Hidrocarburos La Ley Forestal y su Reglamento (que incorpora regulaciones para la conservación de los bosques en el marco de¡ desarrollo sostenible); La Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (que incluye previsiones para regular la conservación de tierras y suelos en el marco del desarrollo sostenible); El Reglamento de Áreas Protegidas (que incluye una clasificación de estas áreas y los respectivos instrumentos de regulación en el marco del desarrollo sostenible); y Otros.


Por su importancia, a continuación se describe el propósito del segundo Reglamento de la ley del medio Ambiente (v.g. el Reglamento de Prevención y Control Ambiental), el cual regula el funcionamiento de dos sistemas de gestión ambiental de alcance general y particular: El Sistema Nacional de Evaluaciones de Impacto Ambiental (SNEIA), cuyo propósito es otorgar licencias ambientales a toda Actividad, Obra y Proyecto (AOP), a fin de que éstos implementen controles ambientales (ver definición de este concepto en la Sección III.1) de acuerdo con especificaciones emergentes de los Estudios de Impacto Ambiental. Este es un sistema de carácter preventivo cuyo propósito es asegurar que las AOP´s tengan la capacidad instalada y de gestión para cumplir con las políticas y normas ambientales, incluyendo sus propias políticas destinadas a conservar la capacidad productiva y/o reproductiva del medio ambiente, en beneficio de sus intereses económicos. El Sistema Nacional de Control de Calidad Ambiental (SCCA), cuyo propósito es verificar el cumplimiento de las normas de calidad ambiental. Este es un sistema que opera con base en los siguientes instrumentos principales: i) el monitoreo ambiental que realizan las AOP´s como un subsistema de autocontrol; ii) la inspección y vigilancia ambientales ejercitada por las autoridades ambientales competentes, los que pueden activar el subsistema de incentivos y castigos; iii) la auditoría ambiental como instrumento de control ambiental (v.g. como instrumento de gestión ambiental; ver la siguiente Sección); y iv) otros instrumentos varios de control de la calidad ambiental. Los otros 4 Reglamentos de la Ley del Medio Ambiente antes mencionados, regulan aspectos específicos en materia de contaminación atmosférica e hídrica (v.g. entre otros, establecen límites máximos permitidos en la atmósfera y cuerpos receptores); regulan el manejo de sustancias peligrosas; y regulan la gestión de los residuos sólidos bajo un esquema diferenciado con base en una clasificación que determina el tipo de disposición final.

II.2 La Gestión Ambiental y sus Resultados Bajo el concepto ecocéntrico del medio ambiente, la legislación ambiental boliviana define a la gestión ambiental en términos antropocéntricos como " ... al conjunto de decisiones y actividades concomitantes orientadas a los fines del desarrollo sostenible"; y define desarrollo sostenible como "... el proceso mediante el cual se satisfacen las necesidades de la actual generación, sin poner en riesgo la satisfacción de necesidades de las generaciones futuras". De acuerdo a la mencionada legislación, la gestión ambiental comprende principalmente la formulación y establecimiento de políticas ambientales; los procesos e instrumentos de planificación ambiental; el establecimiento de normas y regulaciones


jurídico-administrativas; la definición de competencias de la autoridad ambiental y de las autoridades sectoriales en la gestión ambiental; las instancias de participación ciudadana; la administración de recursos económicos y financieros; el fomento a la investigación científica y tecnológica; el establecimiento de instrumentos e incentivos; y la educación, capacitación y entrenamiento; entre otros. Para propósitos del ejercicio del Control Gubernamental en Bolivia (ver Sección IV), interesa dar la definición de resultados de la gestión ambiental como " ... los cambios netos ocurridos entre un estado ambiental evaluado en una fecha determinada y otro de referencia evaluado en una fecha anterior “. Se entiende que el tiempo transcurrido entre las dos fechas mencionadas corresponde al período de una determinada gestión ambiental. El estado ambiental se define como " ... la situación (v.g. medible en términos de parámetros físicos, químicos, biológicos, geomorfológicos y fenomenológicos, entre otros) y las condiciones (v.g. políticas, económicas, sociales y culturales) en las que se encuentra el medio ambiente en un momento determinado". El siguiente ejemplo ilustra el concepto de resultados de la gestión ambiental asociado a un cambio neto en la situación química del estado ambiental: si las concentraciones promedio de plomo en las aguas de un lago, medidas en dos fechas distintas, fueron 2 mg/l en la primera fecha y 5 mg/l en la segunda fecha, el cambio neto en la concentración promedio de plomo fue de +3 mg/l. Este cambio ocurrió en un período de tiempo igual a la diferencia entre las dos fechas mencionadas; y corresponde al período de una determinada gestión ambiental a cargo de los responsables de administrar la calidad de las aguas de dicho lago. Los siguientes ejemplos, en ese orden, ilustran una condición política, económica, social y cultura¡ en la que se encuentra el medio ambiente en un momento determinado: i) no es lo mismo un bosque regulado que el mismo bosque sin regular; ii) no es lo mismo un bosque que cuenta con recursos financieros para su manejo que el mismo bosque sin tales recursos; iii) no es lo mismo un bosque que cuenta con plan de manejo y una organización administrativa y social con capacidad para su aplicación que el mismo bosque sin tal condición; y iv) no es lo mismo un bosque sometido a presión antrópica que el mismo bosque aprovechado por etnias tradicionalmente conservacionistas. Tanto la situación como las condiciones ambientales medidas en un momento determinado, permiten además establecer las tendencias de¡ estado ambiental, las cuales constituyen el fundamento principal de los métodos y técnicas asociadas a la predicción de impactos ambientales y/o al análisis de riesgos ambientales. Los resultados de la gestión ambiental constituyen la base para establecer estrategias y planificar el ejercicio del Control Gubernamental en materia ambiental. Este enfoque


responde al mandato de la Contraloría General de la República establecido en el Art. 19 de la Ley 1178 de Administración y Control gubernamentales (ver Sección IV). Bajo este contexto, en lo que resta del presente documento, se describen solamente los siguientes aspectos relacionados con la gestión ambiental en Bolivia: i) el control de la gestión ambiental; y ii) el Control Gubernamental de los resultados de la gestión ambiental.

III. EL CONTROL DE LA GESTION AMBIENTAL EN BOLIVIA

Un sistema cualquiera, definido en términos generales, es un conjunto de elementos organizados que interaccionan con un fin determinado (objetivos del sistema). Todo sistema (abierto) tiene entradas (recursos e insumos) y salidas (productos o resultados), debiendo las salidas cumplir con ciertas especificaciones o satisfacer criterios acordes con los objetivos que persigue el sistema. Asumiendo que el diseño del sistema es adecuado, el control es una función que asegura el logro de resultados acordes con los objetivos de dicho sistema. Se utilizó la palabra "asegura" en el sentido que el funcionamiento adecuado del control permite el logro de objetivos sólo en la medida en que es aplicado. Por ejemplo, la ausencia de controles o la no aplicación de los mismos (v.g. por falla, error, negligencia o delito), conduce a desviaciones entre las salidas reales y las salidas esperadas. Más aún, en caso de ocurrir tales desviaciones, un control adecuado debe tener la capacidad de detectarlas y de retroalimentar la información necesaria para que sean corregidas. La Figura 1 siguiente resume en forma esquemática este concepto de control. De acuerdo a ese esquema, la función control compara una muestra de la salida con criterios o especificaciones acordes con los objetivos que persigue el sistema, a fin de retroalimentar las desviaciones para que éstas sean corregidas. Figura 1. Resumen esquemático del concepto de control. Cabe aclarar que la función control de un sistema está inmerso en éste como parte indisoluble del mismo (el esquema muestra la función control separada del sistema sólo para propósitos de ilustrar el funcionamiento mecanístico de dicha función).

III.1 La Eficacia de los Sistemas de Gestión Ambiental Las Normas de Auditoría Gubernamental emitidas por la Contraloría General de la


República (ver Sección IV), definen eficacia como " ... la capacidad que tiene un sistema de asegurar razonablemente la consecución de objetivos". Dicha capacidad depende de dos aspectos centrales: El diseño del sistema debe ser adecuado para los propósitos que persigue. Por ejemplo, una lapicera no es adecuada para afeitarse la barba, Para este propósito es necesario utilizar una máquina de afeitar. La función control, que forma parte integral del diseño del sistema, debe aplicarse u operar en forma adecuada para que dicho sistema logre sus propósitos. Por ejemplo, si no verifico y cambio la hoja motosa de mi máquina de afeitar (función control), no lograré una buena afeitada a pesar de contar con un "diseño adecuado". Los sistemas de gestión ambiental en Bolivia, normalmente vienen "diseñados" por la legislación ambiental; y se presume, salvo verificación de lo contrario, que son diseños adecuados. Bajo esta presunción, que incluye la ausencia de imponderables, la eficacia de dichos sistemas de gestión depende exclusivamente de la eficacia de la función control. En este sentido, asumiendo diseños adecuados, el control de la gestión ambiental se define como una función que asegura la correcta aplicación de las políticas y el logro de resultados acordes con los objetivos ambientales que persigue el Estado boliviano, formulados en el contexto del desarrollo sostenible. En general, las políticas y objetivos macro del Estado se definen mediante Ley de la República, mientras que las políticas y objetivos específicos se definen mediante reglamentos y normas emergentes de la planificación asociada al funcionamiento de los sistemas de gestión ambiental antes mencionados. El control de la gestión ambiental se ejerce en aplicación de la legislación ambiental y de la normativa secundaría emitida principalmente por el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, en su calidad de Autoridad Ambiental a nivel nacional, incluyendo la normativa auxiliar emitida por las autoridades ambientales a nivel departamental (v.g. Prefecturas), por los gobiernos municipales (con apoyo de sus instancias ambientales) y por los órganos de regulación sectorial asociados a la actividad económica (v.g. Ministerios y Superintendencias). Por lo tanto, el control de la gestión ambiental es una función asimilable al concepto de Control Interno Previo (v.g. es una función de carácter preventivo, que asegura la adecuada aplicación de políticas, logro de objetivos y generación de información útil, oportuna y confiable asociada sobre todo a la rendición de cuentas), mientras que el Control Gubernamental de los resultados de la gestión ambiental (ver la Sección IV) es compatible con el concepto de Control Posterior (v.g. es una función que da credibilidad a los resultados de la gestión ambiental y, a su vez, su carácter correctivo está orientado al fortalecimiento del control de la gestión ambiental y, por ende, al mejoramiento de la


eficacia de los sistemas de gestión ambiental). En la Sección III.2 que sigue, se definen dos conceptos adicionales a fin de sistematizar la planificación estratégica del ejercicio del Control Externo Posterior (ver Sección IV).

III.2 Controles de Gestión Ambiental y Controles Ambientales Un análisis de la función control asociada a los sistemas de gestión ambiental que operan en Bolivia, permite identificar, con pocas excepciones, la existencia de dos tipos distintos de controles, donde uno de ellos siempre tiene carácter principalmente preventivo y asimilable al concepto de Control Interno: a. Controles de Gestión Ambiental. Son la organización, procesos, procedimientos, métodos y técnicas de evaluación, entre otros, que se aplican con el propósito de asegurar, por un lado, información útil, oportuna y confiable; y, por otro, el adecuado diseño e implementación de ' controles ambientales. Por ejemplo, los controles de gestión asociados al funcionamiento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, tienen el propósito de asegurar la identificación de impactos ambientales claves, así como asegurar el diseño e implementación de controles ambientales adecuados destinados a evitar o mitigar los impactos identificados. b. Controles Ambientales. Son los medios y actividades asociadas que aseguran la protección y/o conservación efectiva del medio ambiente y sus recursos naturales. Por ejemplo, constituyen controles ambientales las plantas de tratamiento de aguas residuales; un filtro en una chimenea; una cortina rompevientos; las operaciones de protección de un equipo de guardaparques; etc, incluyendo las actividades asociadas que permiten su funcionamiento adecuado. En resumen, los controles de gestión ambiental, que son funciones asimilables al Control Interno, aseguran la adecuada identificación, diseño e implementación de controles ambientales, los que a su vez aseguran en última instancia el efectivo cumplimiento de políticas y normas ambientales. De acuerdo a nuestra experiencia, las fallas en los controles ambientales, sobre todo a nivel de sus diseños, tienen su origen fundamentalmente en las deficiencias asociadas al funcionamiento de los controles de gestión ambiental.

III.3 El rol de la CGR en el mejoramiento de la eficacia de los sistemas de gestión ambiental

La Contraloría General de la República (CGR), como órgano rector del Sistema de Control Gubernamental (ver Sección IV), tiene la atribución de dictar normas básicas de


Control Interno relativas al funcionamiento de los sistemas de gestión pública, entre los que se encuentran los sistemas de gestión ambiental. Las normas básicas de Control Interno son especificaciones de carácter principista, que deben ser tomadas en cuenta por los órganos rectores responsables del diseño de los sistemas de gestión pública, así como por cada una de las entidades en el diseño de sus sistemas específicos de gestión. Las normas básicas exigen que se incorporen controles de gestión necesarios para asegurar, por ejemplo, la integridad y la confiabilidad de la información contenida en informes técnicos, informes de gestión y, en general, en los registros de cualquier naturaleza. Por lo tanto, las normas básicas de Control Interno relativas, por ejemplo, a la gestión ambiental, no constituyen normas ambientales ni normas de gestión ambiental, cuya emisión compete a la Autoridad Ambiental. La Contraloría prevé por norma revisar y actualizar periódicamente las normas básicas de Control Interno conforme se identifican desviaciones asociadas al funcionamiento de los sistemas de gestión pública, contribuyendo de esta manera al mejoramiento de la eficacia de los mismos. En el Anexo 1 se presenta la versión 1998 de las Normas Básicas de Control Interno relativas a la Gestión Ambiental (versión revisada de las normas aprobadas en 1996 mediante Resolución CGR-1/090/96 de noviembre de 1996).

IV. EL CONTROL GUBERNAMENTAL DE LOS RESULTADOS DE LA GESTION AMBIENTAL EN

BOLIVIA La Ley 1178 de Administración y de Control Gubernamentales (conocida como Ley SAFCO), tiene por objeto regular los sistemas de Administración y de Control de los recursos del Estado y su relación con los sistemas nacionales de Planificación y de Inversión Pública (Art. 1º). Los recursos del Estado comprenden los recursos financieros y cualesquier otro activo de las entidades del Estado, así como los Bienes Nacionales definidos en la Constitución Política del Estado (CPE) entre los que se incluyen el medio ambiente y sus recursos naturales (Art. 36º de la CPE; y Art. 3º de la Ley 1333 del Medio Ambiente). La CPE señala que las atribuciones del Contralor General serán determinadas por Ley de la República. Las mencionadas atribuciones en materia ambiental se determinan por Ley como sigue (se presenta sólo un ejemplo para ilustrar lo señalado):


La Ley del Medio Ambiente establece que una de las funciones básicas del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación es incorporar la dimensión ambiental al Sistema Nacional de Planificación; así como formular y dirigir la política nacional del medio ambiente en concordancia con la política general y los planes nacionales de desarrollo económico y social. El Art. 19 de la Ley 1178 establece que los sistemas de Control Interno y de Control Externo Posterior, además de procurar la eficiencia de los sistemas de administración, evaluarán el resultado de la gestión tomando en cuenta, entre otros criterios, las políticas gubernamentales definidas por el Sistema Nacional de Planificación. Antes de exponer el rol que juega la Contraloría en materia de control de los resultados de la gestión ambiental, es necesario explicar primero algunos aspectos institucionales y conceptos generales relativos al Control Gubernamental definidos en la ley 1178. IV.1 Aspectos Institucionales La Contraloría, como órgano rector del Sistema de Control Gubernamental (Art. 23 de la Ley 1178), emite las normas básicas que regulan este sistema; y, como Autoridad Superior de Auditoría del Estado, regula el ejercicio de la Auditoría Gubernamental (interna y externa posteriores). El Art. 3º de la Ley 1178 establece que el Sistema de Control Gubernamental se aplicará en todas las entidades públicas, sin excepción (v.g. la Presidencia de la República, los ministerios, superintendencias, los gobiernos municipales y las universidades, entre otras, incluyendo cualquier persona jurídica donde el Estado tenga la mayoría de¡ patrimonio). Los entes sujetos al Control Gubernamental, además de las entidades públicas señaladas en el párrafo anterior, incluyen a toda persona privada, cualquiera sea su naturaleza jurídica, que: use recursos del Estado o goce de privilegios públicos (Art. 5º de la Ley 1178); tenga relaciones contractuales con el Estado (Art. 36 de la Ley 1178); y/o cause daño al patrimonio del Estado y/o al patrimonio de sus entidades (Art. 31 de la Ley 1178). Note que si bien los bienes de las entidades del Estado también constituyen patrimonio del Estado, esta Ley expresamente distingue los Bienes Nacionales (v.g. como el medio ambiente y sus recursos naturales, entre otros) que son de orden público, en concordancia con la CPE y la Ley del Medio Ambiente. El Sistema de Control Gubernamental está compuesto del Control Interno (Previo y Posterior) y del Control Externo Posterior (el Control Externo Previo fue prohibido).


La implantación del sistema específico de control interno en cada entidad pública es responsabilidad de su máximo ejecutivo, quien debe para el efecto tomar en cuenta las Normas Básicas de Control Interno emitidas por la Contraloría (ver Sección III.3). El Control Externo Posterior debe ser ejercitado por todo ente tutor sin perjuicio de las atribuciones de la Contraloría (Art. 27, Inc. b). Por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación tiene la atribución de ejercer el Control Externo Posterior sobre el resultado de la gestión de los entes bajo su tuición (v.g. INRA, SERNAP, etc) tanto en términos financieros y operativos como en términos ambientales. El Control Externo Posterior se ejercita principalmente mediante la Auditoría Gubernamental, la que se subdivide en tres clases: Financiera; Operativa; y Ambiental. La Auditoría Ambiental Gubernamental, cuyas normas han sido emitidas por la Contraloría (Resolución CGR 1/018/98; ver Anexo 2), no debe confundirse con la Auditoría Ambiental definida en el Reglamento de Prevención y Control Ambiental (DS 24176), que tiene un carácter No Gubernamental por ser aplicable a los usuarios del medio ambiente como un instrumento de Control Ambiental (v.g. como instrumento asociado a la gestión ambiental).

IV.2 Aspectos generales sobre el Control Gubernamental en Bolivia

El Control Gubernamental se define como aquellas funciones que aseguran el logro de los objetivos del Estado, así como el uso adecuado de sus recursos (v.g. con eficiencia y economía; con ecoeficiencia y conservación; Etc). En este contexto, es necesario distinguir los propósitos del Control Interno y los del Control Externo. El Control Interno tiene el propósito de asegurar, entre otros: El cumplimiento de las políticas, programas, prestación de servicios proyectos del Sector Público; La generación de información útil, oportuna y confiable; La rendición de cuentas y la plena responsabilidad por los actos; y La capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo incorrecto


de los recursos del Estado. El Control Externo tiene los siguientes propósitos principales: Dar credibilidad a la rendición de cuentas, a fin de disponer de información confiable para la toma de decisiones; e Identificar desviaciones y retroalimentar la información necesaria para que el Control Interno corrija tales desviaciones. La retroalimentación mencionada incluye recomendaciones de auditoría que, después de seguir un procedimiento reglamentado (Art. 36, 37 y 38 del DS 23215), son de cumplimiento obligatorio. Este mecanismo es en extremo útil para corregir desviaciones mediante recomendaciones destinadas a mejorar la eficacia de los sistemas de gestión pública (ver Sección III.2). Cuando las desviaciones mencionadas contravienen el ordenamiento jurídico administrativo o cuando dichas desviaciones configuran un delito de orden civil o penal, la Unidad Jurídica de la Contraloría o las unidades jurídicas de las entidades públicas, según sea el caso, tienen la obligación de activar el régimen de la Responsabilidad por la Función Pública de acuerdo al Reglamento establecido para el efecto (DS 23318-A). En la Figura 2 se muestra en forma esquemática el mecanismo de identificación de desviaciones y de retroalimentación utilizado por el Control Externo Posterior para corregir tales desviaciones, así como el procedimiento que siguen las unidades jurídicas encargadas de activar el Régimen de la Responsabilidad por la Función Pública con base en las desviaciones que satisfacen los criterios mencionados en el párrafo anterior.

IV.3 El rol de la CGIR en el Control Gubernamental de los Resultados de la Gestión Ambiental

La Contraloría General de la República, como órgano Rector del Sistema de Control Gubernamental, emite las siguientes normas: a. Normas Básicas de Control Interno relativas a la Gestión Ambiental (ver el Anexo l), a fin de que la Autoridad Ambiental Competente las tome en cuenta en el diseño de la normativa secundaria; y las entidades públicas en general las apliquen, cuando corresponda, en el diseño de controles de gestión ambiental asociados a sus procedimientos específicos (ver Sección III.3). Figura 2. Representación esquemática del ejercicio del Control Externo Posterior y de la Responsabilidad por la Función Pública b. Normas que regulan el ejercicio del Control Gubernamental Posterior del medio


ambiente y sus recursos naturales. Entre estas normas se encuentran las Normas de Auditoría Ambiental Gubernamental aprobadas por Resolución CGR 1/018/98, las cuales se presentan en el Anexo 2. En el Anexo 2 no se incluyen las Normas Generales de Auditoría Gubernamental aplicables a las tres clases de auditoría (Financiera, Operativa y Ambiental; ver en ese anexo el índice de estas normas generales). Tanto los entes tutores como las unidades de auditoría interna, a fin de aplicar las Normas de Auditoría Ambiental Gubernamental, deben adecuar su organización, programas, Etc, así como contar con los recursos humanos necesarios y competentes, con el propósito de ejercitar el Control Posterior en materia de medio ambiente y recursos naturales. Por otra parte, como Autoridad Superior de Auditoría del Estado, la Contraloría ejerce el Control Externo Posterior de los resultados de la gestión ambiental principalmente mediante la Auditoría Ambiental Gubernamental, siguiendo los mismos fundamentos expuestos en la Sección IV.2 anterior, pero con los siguientes propósitos principales: Dar credibilidad a la rendición de cuentas sobre los resultados de la gestión ambiental (éste último de acuerdo a la definición expuesta en la Sección II.2); e Identificar desviaciones asociadas al logro de los objetivos del Estado en materia ambiental (v.g. protección y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales en el contexto del desarrollo sostenible), a fin de retroalimentar la información necesaria para que se incorporen o mejoren los controles de gestión ambiental destinados a corregir tales desviaciones. El primer propósito señalado es prácticamente equivalente al de la auditoría de los estados financieros, a través de los cuales se rinde cuentas sobre la gestión financiera. En materia ambiental, todo usuario del medio ambiente, público o privado, debe rendir cuentas sobre los resultados de su gestión ambiental de acuerdo con procedimientos establecidos en la legislación ambiental. Las entidades públicas en general rinden cuenta de acuerdo con sus atribuciones y funciones mediante informes anuales de gestión. Para el caso del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, además de¡ informe anual correspondiente, el Art. 35 del Reglamento General de Gestión Ambiental establece la obligación de que cada 5 años elabore el Informe Nacional sobre el Estado del Medio Ambiente, a través de¡ Sistema Nacional de Información Ambiental. Estos informes requieren ser auditados con el propósito de dar credibilidad a los mismos. Respecto al segundo propósito, la Auditoría Ambiental Gubernamental sigue prácticamente el mismo esquema señalado en la Figura 2. Uno de los mecanismos


principales para la retroalimentación señalada, son las recomendaciones contenidas en los informes de auditoría, cuyo proceso de aceptación y compromiso culmina con un "Cronograma de Implantación de Recomendaciones". El seguimiento tanto al cumplimiento de la implantación de las recomendaciones como la evaluación de sus resultados, se realiza de acuerdo a la 7a Norma de Auditoría Ambiental Gubernamental (ver Anexo 2). Finalmente, el Régimen de la Responsabilidad por la Función Pública (Art. 29, 30, 31 y 34 de la Ley 1178; y DS 23318-A) puede activarse con base en análisis legal de las desviaciones mencionadas, ya sea cuando éstas contravienen el ordenamiento jurídico administrativo o cuando son tipificadas como delitos civiles o penales (v.g. delitos ambientales). Asimismo, dicho régimen puede activarse cuando existe un incumplimiento no justificado del "Cronograma de Implantación de Recomendaciones".

IV.4 La Auditoría Ambiental Gubernamental La Auditoría Ambiental Gubernamental, como instrumento de Control Externo Posterior, es un examen objetivo y metodológico de evidencias que, en forma independiente, permite medir: La eficacia de los sistemas de gestión ambiental; El desempeño ambiental; y/o Los resultados de la gestión ambiental; A fin de informar sobre el grado de correspondencia entre los resultados de dichas mediciones y criterios preestablecidos (v.g. con base en políticas, objetivos y normas ambientales, entre otros); así como recomendar medidas y acciones destinadas a corregir las desviaciones. Las Normas de Auditoría Gubernamental (ver el Anexo 2) definen el concepto de "eficacia" como la capacidad que tiene un sistema de asegurar la consecución de sus objetivos. Esta capacidad, que es intrínseca del sistema, se mide en términos de la efectividad de su diseño y de sus controles de gestión ambiental para asegurar el logro de objetivos (la medición se realiza por medio del diseño y/o elección y aplicación de metodologías, criterios y técnicas de evaluación apropiadas para el sistema en cuestión). El desempeño ambiental de los entes públicos y privados responsables de la administración y/o manejo ambiental, según corresponda, se mide en términos de: El grado de cumplimiento de políticas y normas ambientales, entre otras, relacionadas con el funcionamiento de los sistemas de gestión ambiental; La ecoeficiencia de las operaciones (medible en términos de la reducción de desechos, el


rendimiento y/o la optimización en la utilización de recursos ambientales, el reciclado de materiales, Etc, incluyendo aspectos como la eficiencia con la que se atienden y/o resuelven contingencias ambientales); y El grado de mantenimiento y/o mejoramiento tanto de la calidad ambiental como de la eficacia de los sistemas de gestión ambiental. Los resultados de la gestión ambiental se evalúan con base en los cambios netos que ocurren en el estado ambiental en un período de tiempo determinado. El estado ambiental se mide en términos de la situación (v.g. mediante parámetros físicos, químicos, biológicos, geomorfológicos, etc.) y las condiciones (v.g. políticas, económicas, sociales y culturales) en las que se encuentra el medio ambiente en un momento determinado (ver Sección II.2). Los procedimientos asociados a la planificación de la auditoría permiten establecer los objetivos específicos y alcances de la misma, incluyendo las metodologías, los criterios y las técnicas de evaluación. El informe de auditoría, además de los aspectos emergentes de la planificación mencionados en el párrafo anterior, presenta en forma objetiva los resultados, conclusiones y recomendaciones de la auditoría (ver Anexo 2).

IV.5 El Plan Estratégico 1998 - 2002 A continuación se presenta un resumen del rol y funciones principales de la Gerencia de Evaluaciones Ambientales (GEA), así como el Plan Estratégico 1998 - 2002 para el ejercicio de¡ Control Posterior durante ese período, a. El Rol y Funciones Principales de la GEA El rol de la GEA es contribuir a que la Contraloría General de la República cumpla con su mandato de mejorar, entre otros: La eficacia de los sistemas de gestión ambiental; El desempeño ambiental; y Los resultados de la gestión pública en materia de medio ambiente y recursos naturales. Las funciones principales de la GEA, además de las comunes establecidas para todas las gerencias en el Art. 6º de la Resolución Nº CGR-1/027/97, suscrita por el Contralor General en fecha 10 de septiembre de 1997, son: Proyectar o actualizar normas básicas de control interno gubernamental, orientadas a proteger, preservar y conservar el medio ambiente y sus recursos naturales.


Proyectar normas de auditoría ambiental, incluyendo declaraciones o guías específicas, para la auditoría y evaluación gubernamental de los resultados de la gestión y desempeño ambientales. Prestar el apoyo especializado a las operaciones de auditoría que sean requeridos a la Subcontraloría General y previa autorización de ésta. Realizar auditorías y evaluaciones ambientales y suscribir los informes respectivos. Ejercer el control de calidad de las auditorías ambientales y revisar la formulación de recomendaciones dirigidas a la conservación, preservación y/o protección del medio ambiente y sus recursos naturales. b. Estrategias hasta el 2002 La GEA ha revisado y completado en marzo de 1998 un Plan Estratégico 1998-2002 para el ejercicio del Control Gubernamental en materia ambiental, cuyas características principales se resumen a continuación: i. Fortalecer el Sistema de Control Gubernamental mediante la elaboración y/o actualización de las Normas de Control Interno y Externo Posterior relativas a la Gestión Ambiental: Durante 1998, actualizar las Normas Básicas de Control Interno relativas a la Gestión Ambiental (si bien fueron actualizadas, falta su aprobación); Hacer aprobar las Normas de Auditoría Ambiental Gubernamental ya desarrolladas y revisadas (éstas ya fueron aprobadas, ver Anexo 2); Durante 1998 y 1999 elaborar las guías y manuales específicos para el ejercicio de la auditoría ambiental (éstas serán concluidas en diciembre de 1999). En los años 2000 y 2002, actualizar las Normas Básicas de Control Interno relativas a la Gestión Ambiental (las Normas de Auditoría Ambiental Gubernamental serán revisadas posiblemente durante el año 2000). La Necesidad de Divulgar las Normas de Auditoría Ambiental Gubernamental a nivel nacional es obvia; pero, no basta, debiéndose programar a nivel del CENCAP cursos de capacitación para servidores públicos, consultores ambientales y personal de firmas de auditoría. ii. Auditar tanto el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SNEIA), como el Sistema Nacional de Control de Calidad Ambiental (SNCCA), ambos establecidos en la Ley del Medio Ambiente (Ley 1333) y reglamentados por DS 24176


(Reglamento de Prevención y Control Ambiental), cubriendo en un período de 30 meses, por dos veces consecutivas durante los 5 años del Plan Estratégico, a las siguientes instancias gubernamentales: Las instancias responsables del manejo de cada sistema dependiente del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación; Direcciones Departamentales de Desarrollo Sostenible de las Prefecturas de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, en forma directa; y, en forma indirecta, las demás Prefecturas a través de los registros ambientales del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, salvo las situaciones particulares que merezcan una atención directa. Direcciones Ambientales de municipios importantes en cada departamento señalado en el párrafo anterior. La importancia de¡ municipio se establece en función a la actividad agrícola, agroindustrial, industrial, forestal, minera, hidrocarburífera y de la relacionada con otros recursos importantes como los hídricos (acuíferos, ríos, lagos y glaciares afectados por dichas actividades). iii. Auditar el Sistema Nacional de Areas Protegidas, establecido en la Ley del Medio Ambiente y reglamentado por DS 24781, cubriendo como mínimo 5 de las siguientes áreas protegidas, incluyendo las entidades de fiscalización y control de su manejo, en el período de 5 años de[ Plan Estratégico: Reserva Nacional Amazónica Manuripi-Heath (Pando) Parque Nacional Noel Kempff Mercado (Santa Cruz) Parque Nacional Amboró (Santa Cruz) Parque Nacional Carrasco (Cochabamba) Estación Biológica del Beni (Beni) Reserva Nacional de Flora y Fauna Tariquía (Tarija) Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Madidi (La Paz) Territorio Indígena y Parque Nacional Pilón-Lajas (La Paz-Beni) Reserva Nacional de Fauna Andina Ulla-Ulla (La Paz) iv. Auditar los Regímenes Sectoriales del SIRENARE (Sistema de Regulación de los Recursos Naturales Renovables; éste comprende el Régimen Forestal de la Nación y el Régimen Agrario de la Nación), en forma obligatoria una vez por año durante los 5 años del Plan Estratégico, de acuerdo a los siguientes mandatos expresamente señalados por Ley a la Contraloría General de la República: Art. 22º parágrafo II, de la Ley Forestal Nº 1700, cubriendo el siguiente ámbito institucional: (i) la Superintendencia Forestal y sus Dependencias Regionales, incluyendo las Instancias Municipales en términos de sus atribuciones establecidas por la Ley


Forestal; (ii) las Direcciones Departamentales de Desarrollo Sostenible de las Prefecturas; (iii) el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. Art. 25º de la Ley INRA Nº 1715, cubriendo el siguiente ámbito institucional: (i) la Superintendencia Agraria e Intendencias Regionales o Funcionales; (ii) el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, la Comisión Agraria Nacional y las Comisiones Agrarias Departamentales; (iii) el Instituto Nacional de Reforma Agraria, Direcciones Departamentales y Jefaturas Regionales. V. Prestar el apoyo especializado que se señala en el punto 3 de las funciones de la GEA, habiéndose contemplado para tal efecto un 33% del tiempo total disponible. Este tiempo disponible puede aprovecharse mejor a través de la contratación temporal de consultores competentes en materias ambientales específicas para realizar los trabajos de apoyo, donde la GEA cumpliría las siguientes tareas: Términos de referencia: Con base en los requerimientos de la solicitud de apoyo, elaborar los términos de referencia para realizar el trabajo y para la contratación de los profesionales de apoyo requeridos, estableciendo en cada caso los objetivos y alcances del trabajo. Orientación y capacitación: El personal de apoyo recibirá una orientación precisa sobre las actividades a realizar y las Normas de Auditoría Ambiental Gubernamental que deberán cumplir. Supervisión: Verificar el cumplimiento de Normas de Auditoría Ambiental Gubernamental para asegurar que los objetivos específicos de¡ trabajo se cumplan en el marco de los alcances establecidos. Control de calidad: Verificar la confiabilidad de los resultados de¡ trabajo durante todo el proceso de auditoría, a fin de asegurar que las conclusiones y recomendaciones del informe de auditaría tengan la calidad esperada. vi. Desarrollar y ejecutar un Programa de Capacitación en técnicas de evaluación ambiental y un Programa de Entrenamiento en el puesto de trabajo sobre los procedimientos y ejercicio en general de la Auditoría Ambiental Gubernamental. Ambos programas se encuentran en proceso de elaboración. Estarán dirigidos a los profesionales servidores públicos de la Contraloría y contemplarán la participación de grupos selectos de profesionales de las entidades del Estado.


ANEXO 1

NORMAS BÁSICAS DE CONTROL INTERNO GUBERNAMENTAL

RELATIVAS A LA GESTION AMBIENTAL


100 Normas basicas de control interno gubernamental

INDICE GRUPO 160 160 NORMAS DE CONTROL INTERNO SOBRE LA GESTION AMBIENTAL 161 DEFINICIONE'S 161.01 Entidad

161.02 Privilegio Ambiental 161.03 Sistema de Gestión Ambiental 161.04 Medio Ambiente 161.05 Ecosistema 161.06 Impacto Ambiental 161.07 Gestión Ambiental 161.08 Desempeño Ambiental 161.09 Control Ambiental 161.10 Mejoramiento de la Gestión Ambiental 161.11 Ecoeficiencia

162 DISEÑO Y APLICACION

1622.01 Planificación Ambiental 162.02 Instancias o Unidades Ambientales 162.03 Registros Ambientales 162.04 Determinación de Impactos Ambientales 162.05 Normativa y Manuales de Procedimientos 162.06 Sistematización de Operaciones 162.07 Manejo de la documentación 162.08 Asistencia Técnica 162.09 Otorgación de Derechos del Estado 162,10 Certificados de Inspección y Laboratorio 162.11 Instrumentos de Medición 162.12 Sistema de Información Ambiental

163. CONTROL

163.01 Programas (le Evaluación y/o Monitoreo Ambiental 163.02 Auditoría Ambiental 163.03 Participación ciudadana en la Gestión Ambiental 163.04 Control de Calidad Ambiental 163.05 Acciones Correctivas


160 Normas de control interno sobre la gestión ambiental

161 DEFINICIONES

161.01 Entidad Es cualquier persona jurídica pública o privada sujeta al control gubernamental que utilice recursos del Estado o goce de privilegios ambientales. Referencia legal: Referencia técnica: 161.02 Privilegio Ambiental El uso del medio ambiente como una externalidad económica; El beneficio que una entidad o grupo de ellas obtiene en forma exclusiva por mejoras ambientales o por la implementación de infraestructura y facilidades públicas que están a servicio particular de dichas entidades. Referencia legal: Referencia técnica: 161.03 Sistema de Gestión Anibiental Comprende la estructura organizativa, responsabilidades, prácticas, procedimientos, procesos, medios y recursos para implementar y mantener la gestión ambiental. Referencia legal: Referencia técnica: 161.04 Medio Ambiente Es el entorno del planeta Tierra, compuesto por ecosistemas diversos, interrelacionados e interdependientes, que sustenta y condiciona todas las formas de vida. Referencia legal: Referencia técnica: 161.05 Ecosistema


Es un entorno de[ planeta Tierra, de dimensiones variables, formado por un complejo dinámico de comunidades o asociaciones de animales (incluido el hombre), plantas, microorganismos y su medio no viviente, que interactúan como una unidad funcional. Las condiciones propias de un ecosistema están determinadas por sus características físicas, químicas, geomorfológicas, fenomenológicas, climáticas, energéticas, biológicas, políticas, sociales, económicas y culturales. Referencia legal: Referencia técnica: 161.06 Impacto Ambiental Esta referido a cualesquier cambio en el estado ambiental, adverso o benéfico, provocado en parte o totalmente por causa de una política, decisión, actividad, proyecto, producto y/o servicio, incluyendo las causas de origen natural. Referencia legal: Referencia técnica: 161.07 Gestión Ambiental Esta constituida por la administración de políticas, estrategias, planes, programas, proyectos, actividades y/o decisiones, a través de sistemas, normas, medios, procedimientos e instrumentos, destinados a promover, regular y controlar la calidad, asignación, uso y conservación del medio ambiente y de sus recursos naturales; todo ello orientado a los fines del desarrollo sostenible. Referencia legal: Referencia técnica: 161.08 Desempeño Ambiental Es una medida de: a. El grado cumplimiento tanto de las políticas, objetivos y metas ambientales de tina

entidad y de las disposiciones legales y normas ambientales; b. La ecoeficiencia; y


c. El grado con el que se mantiene o mejora la calidad ambiental (grado de impacto

ambiental); todo esto en el contexto de las políticas nacionales y las políticas, objetivos y metas ambientales de la entidad.

Referencia legal: Referencia técnica:

161.09 Control Ambiental Es el proceso permanente de monitoreo, inspección y vigilancia ambientales, realizado por personal debidamente autorizado por una entidad o autoridad ambiental con competencia para ello. El Monitoreo Ambiental se realiza mediante un sistema de seguimiento continuo de la calidad ambiental, el cual comprende métodos y procedimientos de observación, medición y evaluación de atributos que definen la calidad ambiental de un determinado ecosistema o recurso natural. Referencia legal Referencia técnica 161.10 Mejoramiento de la Gestión Ambiental Es el proceso de desarrollo constante del sistema de gestión ambiental, no necesariamente en forma simultánea para todos sus componentes, a fin de conseguir mejoras en el logro de los objetivos y metas ambientales programados y en el desempeño ambiental. Este proceso requiere de un esfuerzo continuo para revisar, precisar y aplicar cada vez mejor las políticas ambientales establecidas.

Referencia legal:

Referencia técnica: 161.11 Ecoeficiencia

Es el rendimiento asociado al uso y/o transformación de los recursos naturales. Los criterios utilizados para medir la ecoeficiencia son de carácter legal (v.g. se encuentran definidos en la normatividad sectorial y ambiental) o asociados a incentivos y/o se


establecen con base en los objetivos y metas ambientales de un ente. Algunos de los criterios podrían ser: (i) el porcentaje de destrucción de un bosque durante el aprovechamiento selectivo de especies maderables (pueden compararse con el porcentaje de destrucción máximo definido por ley); (ii) el porcentaje de desperdicio en la transformación de un recurso natural (puede compararse con el porcentaje máximo de desperdicio permitido por las normas); (iii) la reducción del grado de contaminación causado por un proceso productivo (sobre todo si ya se operaba por debajo de los límites de contaminación permitidos); y (iv) la rapidez con la que se atienden y/o resuelven emergencias e impactos ambientales. Referencia legal: Referencia técnica: 16.2 D ISEÑO Y APLICACION 162.01 Planificación Ambiental El programa de Gestión Ambiental contendrá objetivos y metas ambientales que la entidad o grupo de entidades esperan lograr en un período determinado y la forma, los medios, recursos y cronogramas que utilizarán para alcanzarlos a través del sistema de gestión ambiental. El programa incluirá recursos específicos para responder de manera eficaz en el caso de accidentes y emergencias ambientales. Referencia legal: Referencia técnica: 162.02 Instancias o Unidades Ambientales Las unidades ambientales estarán obligadas a asegurar que los sistemas de gestión ambiental implantados por los máximos ejecutivos sean operados, aplicados y mantenidos de acuerdo a estas normas. Referencia legal: Referencia técnica: 162.03 Registros Ambientales


Cada entidad deberá establecer y mantener procedimientos para la identificación, mantenimiento y disposición de registros ambientales. Forman parte de los registros ambientales, entre otros, los archivos sobre toma de decisiones, autorizaciones, otorgación de Derechos del Estado y otras actividades similares, incluyendo aquellas relacionadas con productos y/o servicios, entrenamiento de personal, resultados de auditorías, monitoreo, evaluaciones, revisiones y certificados de inspección y de laboratorio. Referencia legal Referencia técnica 162.04 Determinación de Impactos Ambientales La entidad deberá establecer y mantener procedimientos para identificar asuntos ambientales relacionados con la toma de decisiones, actividades, productos y/o servicios que estén bajo su control y/o sobre los cuales pueda tener una significativa influencia, con el propósito de determinar aquellos asuntos que tengan o puedan tener impactos ambientales significativos. Referencia legal Referencia técnica 162.05 Normativa y Manuales de Procedimientos El órgano rector del Sistema Nacional de Planificación emitirá y revisará periódicamente la normatividad básica y/o promoverá las disposiciones necesarias para orientar las operaciones de ordenamiento, asignación, uso, manejo, protección, preservación, conservación y restauración del medio ambiente y sus recursos naturales. Toda entidad deberá elaborar manuales de procedimientos operativos para cumplir en forma adecuada y oportuna sus políticas, objetivos y metas ambientales. Referencia legal: Referencia técnica: 162.06 Sistematización de Operaciones La entidad identificará las funciones, actividades y procesos asociados a los posibles impactos ambientales que estén dentro de los alcances de sus políticas, objetivos y metas


ambientales, con el propósito de diseñar y sistematizar la ejecución de las operaciones ambientales rutinarias. La ejecución adecuada de estas operaciones se obtendrá a través de: a) La elaboración de procedimientos documentados que cubran aspectos ambientales

cuya ausencia podría provocar desviaciones serias de las políticas ambientales; b) La especificación de procedimientos sobre las delegaciones para el ejercicio del

control operativo; c) Las especificaciones técnicas y administrativas de los controles operativos; y d) La elaboración de procedimientos relacionados con los asuntos ambientales sobre el

uso de bienes y servicios, incluyendo la divulgación de procedimientos relevantes y los requerimientos a proveedores, contratistas y consultores, se realizará si corresponde a la naturaleza de la entidad.

Referencia legal: Referencia técnica: 162.07 Manejo de la documentación La entidad deberá establecer, y mantener procedimientos para el manejo de toda la documentación requerida por éste sistema, los mismos que contendrán, entre otros, los siguientes aspectos: a) Organización, codificación y ubicación; b) Revisión, aprobación y autorización de uso por personal competente; c) Clasificación y actualización periódica; d) Control en el trámite. Referencia legal: Referencia técnica: 162.08 Asistencia Técnica La entidad deberá utilizar asistencia técnica cuando no disponga de recursos humanos adecuados y de medios especializados para cumplir con sus objetivos y metas ambientales. La contratación debe realizarse bajo términos de referencia claramente establecidos y de ninguna manera limitarán la responsabilidad ante posibles daños y perjuicios ambientales


emergentes de tal contratación. Referencia legal: Referencia técnica: 162.09 Otorgación de Derechos del Estado Toda entidad responsable por Ley para autorizar privilegios ambientales y/u otorgar derechos sobre bienes de dominio público, deberá mantener un sistema de registro documentado, respaldado por las autorizaciones y/o contratos, informes y otra documentación relevante. Referencia legal: Referencia técnica: 162.10 Certificados de Inspección y Laboratorio Los certificados de inspección formarán parte de los registros ambientales e incluirán como mínimo la firma de los inspectores y el código o número de referencia que identifique la autorización escrita emitida por autoridad ambiental competente e incluirán como mínimo: a) el nombre, dirección y datos para la identificación y comunicación con el laboratorio; b) La firma de los técnicos que realizaron el análisis de laboratorio junto con la firma

del máximo ejecutivo o encargado del laboratorio; y c) Los métodos, normas y/o estándares utilizados para realizar el análisis de laboratorio. En caso de contr Los certificados deberán contener exclusivamente información objetiva sobre los resultados de la inspección o del análisis de laboratorio realizado. Referencia legal: Referencia técnica: 162.11 Instrumentos de Medición Los instrumentos de medición utilizados para el monitoreo ambiental cumplirán con los requisitos de calibración y mantenimiento establecidos en la normatividad y se llevará un registro actualizado de su comportamiento.


Cuando se contraten servicios en los que se utilizan instrumentos para monitoreo, la entidad deberá asegurarse que la empresa consultora contratada cumple con los requisitos mencionados. Referencia legal: Referencia técnica: 162.12 Sistema de Información Ambiental

Toda entidad establecerá un sistema de información ambiental acorde con su naturaleza, y asegurando que éste sea compatible y contribuya al Sistema Nacional de Información Ambiental. La información ambiental se fundamentará en las normas básicas dictadas por el órgano rector del Sistema Nacional de Planificación y en los siguientes criterios: a. Accesibilidad pública (con las limitaciones establecidas por Ley) b. Documentación actualizada, en forma impresa o magnética sobre: (i) Descripción del sistema de gestión ambiental y sus interrelaciones; y (ii) Información para los usuarios internos y externos, sobre los resultados de la gestión

ambiental. Referencia legal: Referencia técnica: 163. CONTROL 163.01 Programas de Evaluación y/o Monitoreo Ambiental La entidad deberá establecer y mantener procedimientos para el monitoreo, y la evaluación de aspectos críticos en los procesos que puedan causar impactos ambientales significativos. Estos procedimientos deberán incluir el registro de información adecuada que permita medir el desempeño ambiental y el grado de cumplimiento de las disposiciones legales y normas ambientales, así como de las políticas, objetivos y nietas ambientales de las entidades. Referencia legal:


Referencia técnica: 163.02 Auditoría Ambiental La entidad deberá establecer y mantener un programa de auditorías ambientales, a fin de: a. Determinar si el sistema de gestión ambiental está estructurado para satisfacer el

programa de operaciones y los requerimientos de estas normas, y si dicho sistema ha sido apropiadamente implantado y mantenido;

b. Determinar la correspondencia entre los resultados de la gestión ambiental y aquellos

preestablecidos; y c. Contribuir en la adecuación continua del sistema de gestión ambiental para

satisfacer los requerimientos ambientales de la entidad. El programa de auditoría, incluyendo los cronogramas, debe elaborarse priorizando las actividades de mayor impacto ambiental y tornando en cuenta los resultados de auditorías anteriores. Referencia legal: Referencia técnica:

163.03 Participación ciudadana en la Gestión Ambiental El órgano rector del Sistema Nacional de Planificación deberá establecer y mantener procedimientos para el manejo efectivo de las denuncias sobre temas ambientales. Estos procedimientos deben prever un mecanismo que permita comunicar oportunamente dichas denuncias a las autoridades competentes. Referencia legal Referencia técnica 163.04 Control de Calidad Ambiental Todas las entidades deberán incluir programas efectivos para controlar la calidad ambiental, conforme a su naturaleza, la magnitud de sus operaciones y los actuales y/o potenciales impactos ambientales.


Los procedimientos de control de la calidad ambiental deberán elaborarse con fundamento en las disposiciones legales, normas básicas dictadas por el órgano rector del Sistema Nacional de Planificación y los criterios definidos por cada entidad. Referencia legal: Referencia técnica: 163.05 Acciones Correctivas

La entidad deberá establecer funciones y delegar atribuciones, para evaluar y manejar los impactos ambientales y las desviaciones de su programación ambiental, así como para tomar las medidas preventivas y/o correctivas que sean necesarias. La magnitud de las acciones correctivas que se tomen para eliminar las causas de actuales o potenciales desviaciones, debe ser proporcional a la importancia de los actuales o potenciales impactos ambientales que causen o causarían dichas desviaciones. Referencia legal: Referencia técnica:


ANEXO 2

NORMAS DE AUDITORIA AMBIENTAL GUBERNAMENTAL

PARA EL EJERCICIO DEL

CONTROL EXTERNO POSTERIOR EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE Y

RECURSOS NATURALES


Normas de auditoría gubernamental 200 INTRODUCCION 210 NORMAS GENERALES DE AUDITORIA GUBERNAMENTAL 211 Competencia 212 Independencia 213 Etica 214 Diligencia profesional 215 Control de calidad 216 Disposiciones legales aplicables 217 Ejecución 220 NORMAS DE AUDITORIA FINANCIERA 221 Planificación 222 Supervisión 213 Control Interno 224 Evidencia 225 Comunicación de resultados 230 NORMAS DE AUDITORIA OPERACIONAL 231 Planificación 232 Supervisión 233 Controles administrativos 234 Evidencia 235 Comunicación de resultados 240 NORMAS DE AUDITORIA AMBIENTAL 241 Planificación estratégica 241Planificación 245 Supervisión 246 Comunicación de resultados 247 Implantación de recomendaciones


200 Introduccion Propósito El presente documento contiene un conjunto de normas y aclaraciones que permiten asegurar la uniformidad y calidad de la auditoría gubernamental en Bolivia. Las normas se presentan bajo el código 01 y las aclaraciones correspondientes bajo los códigos subsiguientes. Aplicación Estas normas son de aplicación obligatoria en la práctica de la auditoría realizada en toda entidad pública comprendida en los artículos 3º y 4º de la Ley 1178, de Administración y Control Gubernamentales, promulgada el 20 de julio de 1990, por los auditores de las siguientes organizaciones de auditoría: Contraloría General de la República, Unidades de auditoría interna de las entidades públicas, y Firmas privadas o auditores independientes. Auditoría Es la acumulación y evaluación objetiva de evidencia para establecer e informar sobre el grado de correspondencia entre la información examinada y criterios establecidos. Consideraciones básicas Los servidores públicos deben rendir cuenta de su gestión a la sociedad. En este sentido, los servidores públicos, los legisladores y los ciudadanos en general desean y necesitan saber, no sólo si los recursos públicos han sido administrados correctamente y de conformidad con las disposiciones legales aplicables, sino también de la forma y resultado de su aplicación, en términos de eficiencia, economía y eficacia. El presente documento contribuye al cumplimiento de la obligación que tienen los servidores públicos de responder por su gestión. Incluye conceptos y áreas de auditoría que son vitales para los objetivos de confiabilidad de la información. Los servidores públicos y otros a los que se les ha confiado la administración de los recursos públicos, deben: a) Emplear estos recursos con eficiencia, economía y eficacia.

b) Cumplir con las disposiciones legales aplicables, implantando sistemas adecuados


para promover y lograr su cumplimiento. c) Establecer y mantener controles efectivos para garantizar la consecución de las

metas y objetivos correspondientes, promover la eficiencia de sus operaciones, salvaguardar los recursos contra irregularidades, fraudes y errores y emitir información operativa y financiera útil, oportuna y confiable.

Los informes de auditoría gubernamental son importantes elementos de control y responsabilidad pública y otorgan credibilidad a la información generada por los sistemas correspondientes de las entidades públicas, ya que reflejan objetivamente el resultado de las evidencias acumuladas y evaluadas durante la auditoría. La auditoría financiera contribuye al proceso de rendición de cuentas, ya que proporciona informes independientes respecto a la razonabilidad de la información financiera presentada en dicho proceso, así como informes sobre el cumplimiento de disposiciones legales aplicables y sobre el desarrollo e implantación de los sistemas de administración y control. La auditoría operacional provee confiabilidad, puesto que proporciona información independiente sobre actividades, áreas o programas, con el propósito de mejorar la responsabilidad pública y facilitar la toma de decisiones. Definiciones Las definiciones presentadas en la Ley 1178 y sus Reglamentos deberán considerarse en la interpretación y aplicación de estas Normas. Vacíos técnicos Si durante el desarrollo de la auditoría gubernamental surgiesen aspectos no contemplados en estas Normas, deberán observarse las Normas Internacionales de Auditoría (NIA) emitidas por la Federación Internacional de Contadores (IFAC); las Declaraciones sobre Normas dé Auditoría (SAS) emitidas por el Instituto Americano de Contadores Públicos (AICPA) o las Normas de Auditoría emitidas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Fuentes Estas Normas incorporan en su contenido los principales criterios de la normativa emitida al respecto, por: La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).


La Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS). La Federación Internacional de Contadores (IFAC). El Instituto Americano de Contadores Públicos (AICPA). La Oficina de la Contraloría General de los Estados Unidos (GAO). El Instituto de Auditores Internos (IAI) El Consejo Técnico Nacional de Auditoría y Contabilidad (Colegio de Auditores de Bolivia). Contratación de servicios de auditoría Aunque no constituye norma de auditoría, es importante aplicar políticas y procedimientos idóneos para la adjudicación y autorización de los contratos de servicios de auditoría y supervisar que las mismas se realicen de acuerdo a las condiciones pactadas. Los objetivos y el alcance de la auditoría deben especificarse claramente en los documentos de contratación. Además del precio convenido, se tomará en cuenta la calidad profesional de la propuesta, la experiencia y personal involucrado en la misma, así como el sistema de control de calidad interno de la organización de auditoría y las revisiones externas a las cuales está sujeta. Registro de firmas privadas o profesionales independientes Para prestar servicios de auditoría en las entidades públicas comprendidas en los artículos 3º y 4º de la Ley 1178 y en aquellas entidades comprendidas en las previsiones del artículo Y de la misma Ley y artículo 5º del Decreto Supremo 23215, las firmas privadas o profesionales independientes deberán inscribirse en el correspondiente Registro que estará a cargo de la Contraloría General de la República. Al respecto, el proceso de inscripción deberá sujetarse al Reglamento que el Organo Rector del Sistema de Control emita a tal efecto. Tipos de auditoría gubernamental Auditoría financiera

La auditoría financiera es un examen sistemático y objetivo de evidencia, que incluye: a) La auditoría de estados financieros, cuyo objetivo es emitir una opinión respecto a si


los estados financieros de la entidad auditada presentan razonablemente, en todo aspecto significativo, la situación patrimonial y financiera de la entidad, los resultados de sus operaciones y los cambios en su situación financiera, de conformidad con los principios y normas dictados por el Organo Rector del Sistema de Contabilidad Integrada o con principios de contabilidad generalmente aceptados, si fuera el caso.

b) La auditoría de aspectos financieros, cuyos propósitos incluyen determinar si: i) la

información financiera se encuentra presentada de acuerdo cm criterios establecidos o declarados expresamente; ii) la entidad auditada ha cumplido requisitos financieros específicos, y iii) el control interno relacionado con la presentación de informes financieros y/o salvaguarda de activos, ha sido diseñado e implantado para lograr los objetivos.

Auditoría operacional La auditoría operacional es un examen objetivo y sistemático de evidencia cuyo objetivo es expresar una opinión independiente sobre el desempeño de una entidad, programa, actividad, área o función, con el propósito de suministrar información útil para la rendición de cuentas por la función pública y para facilitar la toma de decisiones. La auditoría operacional comprende: a) La auditoría de economía y eficiencia, que incluye determinar: i) si la entidad adquiere, custodia y emplea sus recursos económica y eficientemente; ii) las causas de las ineficiencias y de las prácticas antieconómicas, y iii) si la entidad ha cumplido con leyes y regulaciones aplicables en materia de economía y eficiencia.

Este tipo de auditoría incluye examinar si la entidad auditada, por ejemplo:

1. Aplica políticas sanas para efectuar sus adquisiciones de bienes y servicios; 2. Adquiere recursos en cantidad, calidad y costo apropiados; 3. Protege y conserva adecuadamente sus recursos; 4. Evita la duplicación de esfuerzos de su personal y el trabajo de poca o ninguna

utilidad; 5. utiliza procedimientos operativos eficientes 6. emplea la menor cantidad posible de recursos para producir bienes o prestar

servicios en la cantidad, calidad y oportunidad apropiadas; 7. ha establecido un control interno adecuado para medir, preparar informes y

supervisar las actividades, en términos de economía y eficiencia, y 8. ha emitido informes oportunos, válidos y confiables formulando recomendaciones

relacionadas con la economía y eficiencia de las operaciones.


b) La auditoría de programas/proyectos, que incluye establecer: i) el grado en que se están logrando los resultados previstos; ii) la eficacia de las entidades, programas, actividades, áreas o funciones y, iii) si la entidad ha cumplido con leyes y regulaciones aplicables a los programas/ proyectos. La auditoría de programas/proyectos incluye por ejemplo: 1. Determinar en qué medida el programa/proyecto produce los resultados deseados: 2. Evaluar la eficacia de un programa/proyecto o de alguno(s) de sus componentes, 3. Identificar los factores que impiden obtener un desempeño satisfactorio; 4. establecer si la identidad ha considerado alternativas para la ejecución del programa / proyecto que pudieran conducir a lograr los resultados deseados con mayor eficacia y a un menor costo; 5.Determinar si el programa/proyecto complementa o duplica programas/proyectos afines, o bien coincide o interfiere con ellos; 6. Recomendar acciones para mejorar la ejecución de los programas/ proyectos; 7. Evaluar el control interno implantado por la administración para medir, informar y supervisar la eficacia del programa/proyecto, y 8. Establecer si la administración ha presentado informes oportunos, válidos y confiables formulando recomendaciones relacionadas con la eficacia del programa/proyecto. Para la adecuada interpretación y aplicación de las normas de auditoría operacional, a continuación se definen los siguientes conceptos: Sistema: Es una serie de actividades relacionadas, cuyo diseño y operación conjunta tienen el propósito de lograr uno o más objetivos preestablecidos. Cualquier entidad, actividad, área, programa/proyecto, o parte de éstos, puede ser considerado como un sistema, donde los recursos (entradas del sistema) son organizados (procesados por el sistema) para producir resultados (salidas del sistema) de acuerdo con propósitos determinados (objetivos del sistema).

Para asegurar razonablemente el logro de objetivos y el cumplimiento de estándares asociados al sistema, la gerencia es responsable de mantener y mejorar los procedimientos de control interno correspondientes.


Eficacia: Es la capacidad que tiene un sistema de asegurar razonablemente la consecución de objetivos. En términos generales, el índice de eficacia es la relación entre los resultados logrados y el objetivos previsto. La eficacia del control interno determina la eficacia del sistema; y por lo tanto, esta última puede medirse con base al grado con el que una actividad logra alcanzar sus objetivos. Sin embargo, excepcionalmente, un sistema ineficaz podría lograr sus objetivos y viceversa. Eficiencia: Es la habilidad de alcanzar objetivos empleando la mínima cantidad de recursos posible (v.g. tiempo, horas/hombre, insumos, etc). En este sentido, un índice de eficiencia generalmente utilizado es la relación entre los resultados obtenidos y la cantidad de recursos empleados. Por lo tanto: Si el costo unitario de los recursos empleados es una constante, una mayor eficiencia significa menor cantidad de dichos recursos. Si no se lograron resultados, la eficiencia es nula, independientemente de los recursos empleados; Para un mismo resultado, el exceso de recursos empleados disminuye la eficiencia (v.g. no es lo mismo lograr un resultado en una hora que en diez; este último implica mayor costo y afecta a la economía de resultado), y En ciertos casos, un resultado no oportuno, puede significar eficiencia nula. Economía: Es la habilidad de minimizar el costo unitario de los recursos empleados en la consecución de objetivos, sin comprometer estos últimos. En este sentido, un índice de economía generalmente empleado es la relación entre los resultados obtenidos y el costo total de los mismos. Auditoría Ambiental La auditoría ambiental, como instrumento de Control Gubernamental posterior, se define como el examen periódico, metodológico y objetivo de evidencias que, en forma independiente, permite establecer e informar sobre el grado de correspondencia entre criterios establecidos y la eficacia de los sistemas de Gestión Ambiental y/o el desempeño ambiental y/o los cambios en el estado ambiental; así como recomendar acciones orientadas a mejorar los tres aspectos señalados, incluyendo recomendaciones


dirigidas a eliminar o, en su defecto, minimizar causas que originan impactos ambientales adversos. El objeto de la auditoría es uno o más ecosistemas y/o recursos naturales, los privilegios ambientales otorgados por el Estado y todos o parte de los sistemas de gestión ambiental que se someten a examen de auditoría. El sujeto de la auditoría es todo ente o conjunto de entes cuyos sistemas de gestión ambiental, incluyendo sus resultados, constituyen el objeto de la auditoría ambiental. La auditoría ambiental, considera: a) La auditoría de la eficacia de los sistemas de gestión ambiental, que incluye establecer la efectividad de: i) los procedimientos de prevención de la calidad ambiental; ii) los procedimientos de monitoreo para identificar problemas ambientales, incluyendo emergencias y desastres naturales, y, en su caso, para darles solución oportuna; iii) las decisiones y medidas adoptadas en respuesta a los resultados de la inspección y vigilancia ambientales llevadas a cabo por la autoridad ambiental competente; y iv) en general, los controles ambientales que permitan cumplir con los objetivos de la protección y conservación ambiental en el marco M desarrollo sostenible. a) La auditoría de desempeño ambiental, que incluye establecer: i) el grado de cumplimiento de disposiciones legales y normas ambientales; ii) la ecoeficiencia de las operaciones y actividades en general; iii) el grado con el que se mantiene o mejora la calidad ambiental, ya sea por la disminución de los impactos ambientales adversos o por el incremento de los benéficos, y iv) en general, el grado con el que se mejora, de manera continua, la eficacia de los sistemas de gestión ambiental. a) La auditoría de resultados de la gestión ambiental, que fundamentalmente consiste en establecer los cambios en el estado ambiental, a fin de comprobar si dichos cambios corresponden: i) a las especificaciones y/o objetivos preestablecidos de la gestión pública en materia de medio ambiente y de sus recursos naturales, y/o ii) a los previstos de acuerdo a los principios y normas ambientales de carácter nacional, sectorial, departamental y/o municipal. Para la adecuada interpretación y aplicación de las normas auditoría ambiental, a continuación se definen los siguientes conceptos: Medio ambiente: Es el entorno del planeta Tierra, conformado por ecosistemas diversos, interrelacionados e interdependientes, que sustenta y condiciona todas las formas de vida, Ecosistema: Es un entorno limitado planeta Tierra, de dimensiones variables, formado por


un complejo dinámico de comunidades o asociaciones de animales (incluido el hombre), plantas, microorganismos y su medio no viviente, que interactúan como una unidad funcional (v.g. una cuenca o microcuenca, con todos sus recursos naturales, incluyendo especies migratorias y relaciones manifiestas). Evaluación de los resultados de la gestión ambiental: Es el análisis comparativo entre los resultados de la Gestión Ambiental y los resultados y/o criterios preestablecidos. Desempeño ambiental: Es una medida de: (i) el grado de cumplimiento de disposiciones y normas ambientales; (ii) la ecoeficiencia; y (iii) el grado con el que se ma

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