CET RO DE IV ESTIGACIÓ Y DOCEC IA ECOÓ MICAS A. C.
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CETRO DE IVESTIGACIÓ Y DOCECIA ECOÓMICAS, A. C. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y LA DIVISIÓN DE PODERES. ANÁLISIS POLÍTICO DE LAS DECISIONES DE LA SUPREMA CORTE SOBRE EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES TESINA QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE LICECIADO E CIECIA POLÍTICA Y RELACIOES ITERACIOALES PRESENTA JORGE IVA PUMA CRESPO DIRECTOR DE LA TESINA: DR. JULIO RÍOS-FIGUEROA MÉXICO, D. F. MAYO 2009 _________________________________________
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CE�TRO DE I�VESTIGACIÓ� Y DOCE�CIA ECO�ÓMICAS, A. C.
LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y LA DIVISIÓN
DE PODERES. ANÁLISIS POLÍTICO DE LAS DECISIONES DE LA SUPREMA CORTE
SOBRE EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES
TESINA
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICE�CIADO E� CIE�CIA POLÍTICA Y RELACIO�ES I�TER�ACIO�ALES
PRESENTA
JORGE IVA� PUMA CRESPO
DIRECTOR DE LA TESINA: DR. JULIO RÍOS-FIGUEROA
MÉXICO, D. F. MAYO 2009
_________________________________________
I
Dedicatoria
Y hoy que andamos los caminos
y hay ceniza en nuestro pelo
nuestros sueños han crecido
como crecen los recuerdos
recuerdos para escribir
en la mitad del sendero
para llorar y reír
siempre tendremos un tiempo
Carlos Mejía Godoy
Hay veces que el fin de un sueño es el inicio de otro.
Creo que esa ha sido mi experiencia en el CIDE en todo este
tiempo. Desde que por primera vez llegué a las colinas de
Cuajimalpa y decidí que estudiaría algún día aquí hasta el día en
que fui a mi última clase de licenciatura, la sensación de estar
construyendo sobre ruinas no me ha abandonado. En un
sentido yo también soy un exiliado como los fundadores de
esta institución. Vine aquí corriendo del fantasma del
autoritarismo y de mi propio fracaso, y encontré aquí un
espacio para construirme un futuro.
II
Bien podría mentir y decir que lo que menos hice en
esos cinco años fue estudiar, pero la verdad es que cada vez
que enfrento un problema en el trabajo la formación del CIDE
regresa una y otra vez. Creo que no podría decirlo mejor que
con la memoria de un debate en Panamá donde intenté probar
con una regresión lineal que la libertad de prensa y la
democracia no estaban relacionados… y la gente me creyó. Soy
un orgulloso egresado del CIDE por más que no esté de acuerdo
con buena parte de lo que aprendí. Acaso mi mayor motivo de
orgullo es el carácter público de nuestra institución y su
búsqueda, tal vez no siempre lograda, de proporcionar una
educación de calidad y al mismo tiempo conseguirlo apostando
por la equidad.
Terminé esta carrera porque a pesar de todo, incluso de
mí mismo, mi madre creyó en este proyecto y me apoyó sin
condición en todo momento. Y logré avanzar la recta final
porque mi padre me demostró que siempre hay una segunda
III
oportunidad. A los dos, no puedo dejar de expresarles mi más
profundo agradecimiento y cariño.
No me puedo olvidar tampoco de mi hermano a quien le
tengo una deuda que nunca le alcanzo a pagar por todos estos
años de ausencia. Espero que algún día entienda un poco el
sacrificio que ha sido no poder estar junto a él.
Tengo el extraño tino de que siempre encuentro a mis
mejores amigos en la trinchera equivocada. Y por una extraña
coincidencia ha sido mi primer amigo en el CIDE, el más
extrañamente suertudo y contrario a mis susceptibilidades
políticas, quien ha sido el más fiel compañero de estos años. Un
agradecimiento fraternal a mi economista favorito, Fernando
Briseño.
Esta tesis tiene su deuda con otro miembro de aquel
equipo que fue a Panamá a representar a México y al CIDE. Al
compañero de debate, al mejor orador priista que he conocido
IV
en mi vida, a ese amigo de copas y tertulias…. levanto mi copa y
brindo por esos días de aguardiente y desvelo, Adolfo Osorio.
Es raro encontrar un amigo después de tantas vueltas y
de hundirse en el complejo de lobo estepario, pero a veces la
suerte se niega a abandonarnos. Yair, gracias por el apoyo de
estos años, la corrección de esta tesis y las interminables
expediciones en búsqueda de lo exótico de la comida y lo
sublime del intelecto. Ya habrá más jornadas de aquellas. No
queda sino batirnos
Hay una personita que hizo todo lo posible por
levantarme el ánimo en las largas noches de trabajos y en el
helado frío del Canadá. Y fue por una alegre coincidencia
durante su examen de admisión que pude conocerla y
cerciorarme que hay optimismos que resisten toda prueba.
Gracias por tu amistad y tu cariño Karen.
Al camarada de mil batallas y otras tantas derrotas, a
quien se quedó en el camino hacia la victoria y aún le quedan
V
varias lecciones por aprender. Sicabí, como diría el buen
Sabina: Resumiendo, ten a bien recibir de mi parte un abrazo
de amigo, cuando estalle la guerra estaré en la trinchera
contigo.
A mi maestro y amigo, Julio Ríos-Figueroa, por la
oportunidad de trabajar a su lado y reencontrarle el gusto al
derecho y la ciencia política. Gracias por todo el apoyo y las
enseñanzas.
A mi maestro Ignacio Marván, por demostrarme que se
puede ser de izquierdas en el mismo centro del pensamiento
liberal y salir con una sonrisa en el rostro, indemne. Gracias
profesor por el consejo y la orientación.
A mis maestros en el CIDE por su paciencia con un
aferrado y a veces poco organizado alumno. A Jean Meyer,
Lorena Ruano, Guadalupe González, Aparicio, Jesús Eduardo,
Jesús Velasco… mi más sentida gratitud por su tiempo y
esfuerzo.
VI
A Rebeca, por estar conmigo en los peores y mejores
tiempos de mi estadía en el CIDE, por creer en mí y tenerme la
confianza suficiente para construir algo en un salto de fe. Sé
que pensar no es algo fácil, ni una empresa segura; pero sigo
creyendo que es el único camino para ser verdaderamente uno
mismo y tener la oportunidad de trascender las propias
limitaciones. Hay que atreverse a saber.
El camino ha sido largo y por momentos tortuoso, y sin
embargo, estos han sido de los mejores años de mi vida. He
sido alumno, amigo, activista político, orador, becario,
asistente, voluntario, examinador, abogado, católico, socialista,
conservador, izquierdista… aprendí a ser muchos a la vez. Hoy
estoy empezando a ser yo mismo sin ocultar ninguna de mis
otras caras.
Jorge Ivan Puma Crespo
San Rafael, Ciudad de México 22 de Noviembre de 2009
Indíce Introducción ................................................................................ 1
La división de poderes: concepto y evolución constitucional .... 4
Planteamiento del problema ...................................................... 18
Explicación causal: teorías sobre el comportamiento judicial e
interpretación constitucional ......................................... 24
La idea de la división de poderes dentro de la doctrina
constitucional ................................................................ 30
Aproximación a los criterios de la Suprema Corte ................... 36
Análisis de la doctrina de separación de poderes en la Suprema
Corte .............................................................................. 47
Conclusión ................................................................................ 56
Bibliografía ............................................................................... 58
Apéndices ……………………………………………………..61
ANEXO I………………………………………………….. 61
ANEXO II…………………………...………………...64
ANEXO III…………………………………………..111
ANEXO IV…………………………………………..120
ANEXO V…………………………..………………..129
ANEXO VI…………………………………………..149
Introducción
En el ámbito de la teoría política, la división de poderes
cobra sentido como mecanismo de división funcional dentro del
Estado y como límite al ejercicio del poder en la forma de frenos
y contrapesos. Es en ese sentido que los cambios políticos y
circunstancias particulares de cada período histórico hacen
necesaria la revisión de los términos de esta división y si esta
responde a la construcción de un Estado de Derecho
democrático. Dado que esta división no es únicamente de
carácter político, sino de carácter jurídico-normativa, la
interpretación del texto constitucional cobra importancia. En
esta tesis explicaré el funcionamiento de la Suprema Corte de
Justicia como actor político frente a los otros poderes federales y
cómo esa relación se ha definido en la forma de la doctrina de la
división de poderes horizontal.
Para comprender la interacción entre la interpretación
constitucional de la división de poderes y el ambiente político
1
nacional es necesario analizar las decisiones de la Corte. Esto
debido a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es la
última instancia de interpretación que media entre los poderes a
partir de las reformas de 1995 e incluso antes de éstas sus
decisiones deben considerarse como autoritativas. Para que esta
tesis resulte significativa, el análisis debe ir más allá de la crítica
jurídica de tales decisiones y contemplar el entorno político en
el que se mueve la Corte. Así, las causas de los criterios de la
Corte podrán develarse como un conjunto de influencias
políticas internas y externas. Al mismo tiempo, las decisiones de
la Corte deben seguir siendo estudiadas como argumentos
jurídicos y, como tales, ser criticados en su valor intrínseco. De
esta manera, la conjunción de ambos procedimientos permitirá
que se haga justicia al doble carácter de la Suprema Corte y la
Constitución como bisagras entre el derecho y la política.
La utilidad de este análisis es romper con la
interpretación dentro de la dogmática jurídica sobre las
2
implicaciones políticas del principio de división de poderes
como algo “ajurídico” y explicar cómo se ha desarrollado el
criterio de la Corte al respecto. Además, un estudio de esta
naturaleza ayudará a elaborar una teoría política de la división
de poderes en la Suprema Corte que tome en cuenta que las
determinaciones de ésta siguen pasando por un pesado tamiz de
doctrinas jurídicas que impiden una acercamiento puramente
político a la división de poderes. Por lo tanto, cobra sentido
analizar las preferencias de los ministros como importante
determinante del rumbo que ha tomado la interpretación
constitucional.
3
La división de poderes: concepto y evolución
constitucional
Antes de avanzar al análisis de los criterios
jurisprudenciales es necesario desarrollar de manera panorámica
el contexto teórico de la división de poderes. En ese sentido hay
que tener presente que la dificultad de producir una concepción
coherente de la división de poderes y de sus fines está
fuertemente ligada con la pluralidad de opiniones al respecto.
De ahí que el primer obstáculo sea la polivalencia de un
concepto como el poder y el sentido que se le da a su separación
en varios organismos.1 Esto es resultado de la pervivencia de
varias concepciones teóricas en competencia constante a través
de la evolución de la teoría política occidental. Después de todo,
incluso hasta nuestros días, las concepciones herederas del
pensamiento clásico aristotélico siguen conviviendo con las
ideas de la Ilustración. Por eso, la doctrina de separación de
1M. J. C Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers.
IndianápolisIndianápolis: Liberty Fund, 1998. p. 14.
4
poderes no es sino un ejemplo más de esta historia de ideas
superpuestas y en constante ebullición en una realidad compleja.
Desde Aristóteles, pasando por Polibio, la idea de un
sistema de gobierno balanceado que generara estabilidad frente
a los elementos radicales de cada forma de gobierno fue
ganando terreno en el pensamiento político. Sin embargo, este
mecanismo estaba más ligado con el balance de fuerzas derivado
de la interacción entre grupos sociales que con el diseño
institucional mismo.2 Es hasta el giro de la teoría política
moderna con su énfasis en el individuo y las instituciones que la
separación de poderes toma la forma que conocemos. Ahora
bien, la idea de la división de poderes en su acepción moderna
parte de Montesquieu y su reinterpretación en las recién
independizadas colonias norteamericanas. Recordemos que, de
acuerdo con Montesquieu en El Espíritu de las Leyes, la división
de poderes era entendida como:
2Cfr. George H. Sabine, Historia de la teoría política, México:
Fondo de Cultura Económica, 1998. pp. 138-139.
5
Cuando el poder legislativo está unido al poder ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo, no hay libertad porque se puede temer que el monarca o el Senado promulguen leyes tiránicas para hacerlas cumplir tiránicamente.
Tampoco hay libertad si el poder judicial no está separado del legislativo ni del ejecutivo. Si va unido al poder legislativo, el poder sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sería arbitrario, pues el juez sería al mismo tiempo el legislador. Si va unido al poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor. 3
El modelo propugnado por Montesquieu para la
monarquía constitucional pugnaba por la limitación del poder
real y una separación funcional de órganos de gobierno como la
manera de hacerlo. Se trataba entonces de evitar los abusos del
poder monárquico y una reinterpretación del orden previo al
absolutismo centralizador de esa época. Este modelo ha fijado
un ideal de gobierno, donde la separación de funciones evite que
la concentración de poder devenga en tiránica. De ahí que Vile
sostenga que un modelo “puro” de división de poderes implique
que:
3 Montesquieu, Del espíritu de las leyes, Madrid: Tecnos, 2004, p.
107
6
Cada rama del gobierno se debe confinar al ejercicio de su propia función y no debe permitírsele usurpar las funciones de las otras ramas. Además, las personas que componen estas tres agencias del gobierno deben ser mantenidas separadas y distintas, a ningún individuo debe permitírsele ser al mismo tiempo miembro de más de una rama. De esta manera cada uno de las ramas será un contrapeso a los otros y no habrá grupo capaz de controlar la maquinaria del estado por sí solo.4
Si bien no puede hablarse que la doctrina de división de
poderes haya sido expuesta en algún documento constitucional
de esta manera, es una forma de comparar la realización de este
principio en la realidad histórica y en los textos de los teóricos
políticos. Incluso en tanto idea difundida ampliamente ha tenido
un impacto en la manera que las controversias sobre el alcance
de las facultades de cada órgano de gobierno.
Las colonias americanas inmediatamente después del
movimiento revolucionario trataron de acercarse a este modelo
en medio de una controversia sobre sus alcances. En estos
primeros días, la opinión mayoritaria se inclinó a interpretar este
principio de manera tal que las fronteras entre las funciones de
los órganos de gobierno fueran claras y absolutas. Sin embargo, 4 Vile, p. 15 El subrayado es mío.
7
una vez terminada la agitación revolucionaria la influencia de
los precedentes coloniales y el replanteamiento de la tradición
de gobiernos mixtos balanceados llevaría a una reinterpretación
del principio de división de poderes.5 Bernard Manin afirma que
durante la aprobación de la nueva constitución de los Estados
Unidos se desarrollaron dos puntos de vista sobre la división de
poderes: por un lado, una teoría pura de la división de poderes
que establecía un gobierno separado en tres ramas, cada una
confinada a la realización de sus tareas específicas sin interferir
en las de las otras, y cuyos miembros fueran distintos sin poder
participar al mismo tiempo en más de una de ellas. Por el otro,
una teoría de la división de poderes como un sistema de pesos y
contrapesos que no hace referencia directamente a las funciones
de cada rama del gobierno; en ese sentido, una rama del
gobierno estaría autorizada a influenciar en otra para balancear
5 Véase Vile, pp. 83-84.
8
el poder de ésta.6 La primera tesis fue sostenida por los anti-
federalistas que tomaban a Montesquieu de manera literal y
sostenían que cada poder debía realizar una función solamente.
Mientras que la segunda fue apoyada por los federalistas que
pugnaron por incluirla dentro de la Constitución.7 Este debate
interpretativo es uno de los elementos a considerar al momento
de determinar los alcances de la división de poderes en México.
Sobre todo porque es en buena medida la segunda concepción la
que ha primado en la interpretación jurisdiccional en cuanto a la
división de poderes horizontal a nivel federal.
Lo anterior sin olvidar que el México independiente que
en cada una de sus constituciones desde 1824 ha recogido el
principio de división de poderes como parte del eje organizativo
del Estado. Sin contar el breve periplo del experimento del
Supremo Poder Conservador de 1836, la enunciación del 6 Manin, B.. Cheks, Balances and Boundaries: The Separation of
Powers in the Constitutional Debate of 1787. In The Invention of the Modern Republic, ed. B. Fontana,New York: Cambridge University Press., 1997. p. 30-31.
7 Véase Manin, op. cit.
9
principio de división de poderes se mantuvo dentro de la versión
estricta antes mencionada. No obstante, desde la constitución de
1857 se introdujo en el texto constitucional la posibilidad de
transgredir el principio de separación de poderes en condiciones
extraordinarias y de que el ejecutivo asumiera facultades
legislativas en razón de dichas condiciones. Hay que tener
presente que este cambio en la doctrina imperante de separación
estricta fue producto de un arduo debate en el constituyente,
aunque el resultado final que estableció la posibilidad de
suspender las garantías constitucionales sin distinción entre
individuales o “sociales” [separación de poderes] fue hasta
cierto punto fortuito. Es a partir de este cambio que se pasa de
una idea estricta de separación de poderes a una más flexible
con visos a un abandono parcial del principio.8 En esto
8 “Los miembros de la Comisión, que eran los autores del precepto
expresaron terminantemente que no se afectaba la división de poderes. «El artículo –dijo Mata- no puede referirse a la división de poderes.» […] Quedaba claro, por lo tanto, que el artículo afectaba exclusivamente las garantías individuales y no lo que entonces se llamaba garantías sociales, esto es, la organización de los poderes, principalmente la división de los mismos. Se cerraba la puerta, en tal virtud, a la delegación de facultades legislativas
10
influyeron las condiciones de la dictadura porfirista con su
particular dicotomía entre la legalidad constitucional
proveniente del 57 y la realidad política tendiente a la
concentración del poder en manos del presidente de la república.
Así el principio de división de poderes se transformó en
otra manera más de evitar que los otros poderes lograran un
contrapeso frente al poder del dictador. Además, la
interpretación de esta excepción del principio de división de
poderes generó una serie de decisiones judiciales que
representan el antecedente directo de la interpretación actual al
respecto. En estas decisiones, la Suprema Corte de Justicia varió
entre sostener que la delegación de facultades legislativas al
Ejecutivo era una violación directa a la separación de poderes
hasta su aceptación con el argumento de que al no ser una
delegación total no había una suplantación del legislativo por el
en el Ejecutivo. Pero por una inadvertencia de la Comisión de estilo, lo es cierto que en el texto oficial de la Constitución no apareció el adjetivo “individuales”, que por voluntad manifiesta del Constituyente debía limitar el alcance del sustantivo “garantías”. Felipe Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano, p. 231.
11
ejecutivo.9 Más adelante, al tratar la interpretación del poder
judicial profundizaré en los argumentos de la Corte al definir la
división de poderes.
No es sino hasta la constitución de 1917 con el
establecimiento del artículo 49 que el modelo seguido en
México se acercó al propugnado por los federalistas.10 En su
versión original el artículo establecía que:
El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29.
A esto se sumaron dos reformas constitucionales a dicho
artículo, la primera en 1938 que estableció la prohibición de
delegar poderes legislativos al ejecutivo con lo que el artículo
quedó como sigue:
9 Tena Ramírez, pp. 234-238. 10 Miguel Carbonell y Pedro Salazar, División de poderes y régimen
presidencial en México, México, D. F.: Porrúa, 2006. Pp. 20-27.
12
Artículo 49.- El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de Facultades Extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29.- En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.
La reforma de 1951 fijó el artículo en su sentido actual y
le concedió al presidente la posibilidad de legislar en materia de
comercio exterior y aduanas (art. 131 constitucional), con lo
cual el artículo se asentó de la manera siguiente:
Artículo 49.- El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.
Es interesante señalar que en el debate de esa reforma los
diputados priistas argumentaron entre otras cosas la factibilidad
de introducir más excepciones al principio de división de
poderes y la calificación del sistema mexicano de división de
poderes como flexible para lo cual citaron la opinión de Tena
13
Ramírez. La conclusión de dichos diputados iba en el sentido
que ante las necesidades del gobierno “revolucionario” la teoría
no podía representar un obstáculo al cambio. De esta manera
podían afirmar que: “Si es necesario modificarlos, restringirlos y
aun abolirlos [el principio de división de poderes], en nombre
del bienestar general debemos hacerlo, sin que nos arredre la
opinión contraria de quienes quieren conservarlo todo
intangible.” 11
Si bien en el artículo 49 constitucional la doctrina de
división de poderes se encuentra enunciada en forma clara como
principio rector de las relaciones entre los poderes de la Unión,
la operación de este principio no se agota a nivel constitucional
en este artículo o los artículos que constituyen una excepción a
su funcionamiento. La división de poderes también se refleja en
los artículos constitucionales que facultan a un poder a ejercitar
funciones que materialmente son distintas a las que le 11 Ibíd., 32. Véase José Ramón Cossío, “La Suprema Corte y la
teoría constitucional” en Política y Gobierno, vol VIII, no. 1, primer semestre de 2001, pp. 61-115
14
corresponden y en aquellos que fijan la colaboración de dos o
más poderes en el desempeño de una función constitucional.
En ese sentido y por la relevancia que ha seguido
manteniendo en la elaboración de las opiniones de los ministros
de la Suprema Corte es de utilidad citar la interpretación que dio
Felipe Tena Ramírez de la división de poderes en la
constitución, pues como se verá más adelante su enunciación
puede distinguirse entre lo expresado en varias tesis
jurisprudenciales. Tena Ramírez afirma que:
Nuestra Constitución consagra la división de los tres Poderes en legislativo, ejecutivo y judicial, y realiza su colaboración por dos medios principales: haciendo que para la validez de un mismo acto se necesite la participación de dos Poderes (ejemplo: en la celebración de los tratados participan el Presidente de la República y el Senado), u otorgando a uno de los Poderes algunas facultades que no son peculiares de ese Poder, sino de alguno de los otros dos (ejemplo: la facultad judicial que tiene el Senado de conocer de los delitos oficiales de los funcionarios con fuero).
Así pues, aunque el primer párrafo del artículo 49 no hace sino expresar la división de los Poderes Federales, es posible deducir de la organización constitucional toda entera que esa división no es rígida, sino flexible o atenuada; no hay dislocamiento, sino coordinación de poderes.12
12 Tena Ramírez, p. 219.
15
Más allá de los cambios del texto constitucional la
interpretación de los límites al ejercicio de las funciones de cada
uno de los poderes ha registrado un cambio a través de nuestra
historia política relacionada con la naturaleza misma del
régimen político. Si bien el sistema priista puede calificarse
como un Estado donde la acción del gobierno estaba regida por
las leyes y la constitución, no puede hablarse de un estado de
derecho en estricto sentido. Es por eso que al estudiar la
interpretación del principio de división de poderes podemos
encontrarnos con la paradoja de un régimen que utilizó ese
principio como herramienta para legitimarse y al mismo tiempo
lo vació del sentido que tenía como límite al ejercicio del poder.
Esta situación puede observarse claramente en la utilización del
amparo como medio para la protección de los derechos políticos
antes de la consolidación del régimen en los cincuenta y la
16
posterior autolimitación de la Corte frente a ese tipo de casos.13
No obstante, el fenómeno que intentaré explicar es la relación
compleja que se ha generado después de la reforma de 1995
entre la Corte y los otros poderes de la unión.
13 Beatriz Magaloni, “El poder judicial en el siglo XX” en Gran
Historia de México Ilustrada. El siglo XX mexicano. 5 vols. Vol. 5. México, D.F.: Planeta-CONACULTA-INAH, 2002. pp. 70-72.
17
Planteamiento del problema
Nuestra explicación de las relaciones de la Suprema
Corte con otros poderes está enfocada en proporcionar un
diagnóstico claro que vaya más allá de una explicación
dogmática de la Constitución o la teoría política. El objetivo es
que junto con estas vías tradicionales de acceso al sentido de las
decisiones jurisdiccionales agreguemos elementos de
investigación positiva. Entonces, a partir de los hallazgos de la
investigación será posible proponer medidas para la reforma
institucional y el fortalecimiento de las instituciones existentes.
En ese sentido, sostendremos la siguiente hipótesis de
trabajo:
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado el
principio de división de poderes plasmado en el artículo 49 de
la Constitución sin atender a una separación estricta de
funciones en sentido material o sin darle exclusividad a un
poder sobre un solo tipo de funciones. Esto a su vez se le
considera dependiente de la libertad que el texto constitucional
18
dé a un poder para realizar aquellas acciones necesarias para
realizar sus funciones expresamente otorgadas; y limitándose a
aplicarse a las facultades del Poder Ejecutivo en un principio
para recientemente ampliarse a los demás poderes. Esta
interpretación no ha sido elaborada de manera uniforme, sino
que se ha manifestado en una serie de variaciones del tema que
pueden explicarse por la adscripción de los ministros a
doctrinas dogmáticas de interpretación jurídico-constitucional
distintas y por su perfil personal.
Para comprobar esta hipótesis es necesario hacer una
somera descripción de las variables que utilizaré en el análisis
de las decisiones de la SCJN. En primer lugar mi variable
dependiente es la interpretación de la Suprema Corte al
principio de división de poderes relativo al artículo 49
constitucional que se expresa en los criterios jurisprudenciales
durante el período de la novena época. Ahora bien, antes de
proceder a presentar el análisis de las demás variables de estudio
se hace necesario aclarar qué debe entenderse por interpretación
19
constitucional. En ese sentido, seguiremos a Miguel Carbonell
quien sostiene que la interpretación de las normas
constitucionales debe acudir en primer lugar a criterios lógicos
(consistencia de las normas constitucionales entre sí),
sistemáticos (considerar a la Constitución como una unidad),
gramaticales-filológicos (determinación del significado de las
normas a través del significado de las palabras incluido su
significado técnico-jurídico) y sociológico-teleológicos (tomar
en cuenta los fines de la norma).14 A estos criterios que son los
que cualquier interpretación de normas jurídica debe atenerse
Carbonell agrega dos métodos que la doctrina jurídica ha
desarrollado desde la segunda mitad del siglo XX producto de
una reacción frente al positivismo jurídico. Pues si la
interpretación judicial de la norma se concebía como un mero
acto subsunción, donde una vez identificadas la premisa mayor
y menor, debía aplicarse la consecuencia jurídica; el
14 Miguel Carbonell, Los derechos fundamentales, México, D. F.:
Porrúa, 2004. 125-126
20
constitucionalismo contemporáneo ha virado a un modelo de
ponderación. Es decir, una vez reconocida la naturaleza diversa
de las normas jurídicas (reglas, principios, etc.) se hace
necesario un método que reconozca el conflicto entre normas
igualmente validas. En palabras de Carbonell, “Lo que
corresponde hacer al juez constitucional es ponderar los bienes
en tensión y tratar de ponderar o maximizar ambos hasta donde
sea razonable, procurando nunca sacrificar totalmente uno de
ellos (excepto, claro está, en casos límite).”15
Independientemente de los problemas que esta
concepción de las normas jurídicas trae consigo, como la
confusión entre valores y deberes, muestra un giro importante en
la concepción misma que tienen los profesionales del derecho de
la labor del juez. De ahí que comience a reconocerse que las
decisiones judiciales tengan un sentido “político”.
15 Ibíd., 128
21
Un último punto al respecto de la interpretación jurídica
de la Constitución. Si bien el texto constitucional presenta
limitantes a la interpretación de normas jurídicas en juicios de
carácter civil y penal (art. 14 constitucional) no existe
determinación análoga en cuanto a juicios constitucionales. De
ahí que la interpretación de las normas constitucionales sea de
carácter abierto.
En cuanto variables independientes utilizaré:
Doctrina jurídico-constitucional: El concepto de división
de poderes del Art. 49 constitucional como la desarrollaron
juristas reconocidos por la comunidad de interpretación
constitucional: Tena Ramírez, Gabino Fraga, etc. [Modelo legal]
Explicación interna: Esta variable agrupa una serie de
factores que conforman el ambiente político interno y
determinan las posibles coaliciones de jueces. Es decir, estos
factores influyen en el comportamiento estratégico de los jueces
22
de acuerdo a las preferencias ideológicas que posean. Entre ellos
incluyo a:
Composición de la corte; Perfil del juez (experiencia
laboral previa al cargo, edad, trayectoria política,
estudios); Coaliciones de jueces en su votación;
Presidente de la corte. [Modelo de preferencias y
estratégico].
En este modelo las circunstancias políticas externas,
como la composición del gobierno y el Congreso se mantienen
constantes, pues si bien tres decisiones son previas al cambio de
partido en el poder del año 2000, la mayoría de las decisiones de
donde provienen las tesis jurisprudenciales corresponden al
sexenio del presidente Fox. Por estas razones se asumirá que el
efecto del ambiente político en las sentencias es constante.
23
Explicación causal: teorías sobre el
comportamiento judicial e interpretación
constitucional
En el estudio de las decisiones judiciales en Estados
Unidos se han planteado dos vías de explicación. Por un lado,
una explicación que vendría a traslaparse con una interpretación
jurídico-constitucional de las decisiones como producto de un
estudio de las circunstancias del caso a la luz del derecho. Por el
otro, una interpretación de estas decisiones como producto de
las preferencias personales de los jueces (attitudinal model)16 o
de su actuar estratégico dadas las relaciones de la Corte con
otros actores políticos (rational choice models o strategic
16 “Los modelos de preferencias [attitudinal approaches] enfatizan la
importancia de la ideología de los jueces. Normalmente, los académicos que examinan las ideologías de los jueces discuten el grado de liberalismo o conservadurismo de un juez, como por ejemplo, si un ‘Juez X tiene puntos de vista conservadores en asuntos de derecho penal’ o ‘el Juez Y mantiene un punto de vista liberal en asuntos sobre libertad de expresión.’ Esta corriente de opinión sostiene que cuando un caso llega ante la Corte cada juez evalúa los hechos de la controversia y llega a una decisión consistente con su ideología personal.” Lee Epstein y Thomas G. Walker, Constitutional Law for a Changing America. Rights, Liberties, and Justice. Washington, D. C.: CQ Press, 2001. p. 32
24
approaches).17 Es decir, en este último sentido las decisiones del
tribunal no estarían constreñidas por el derecho más allá de una
justificación a posteriori de sus decisiones con elementos
jurídicos.
En sus consideraciones sobre el limitado rol del derecho
en las decisiones judiciales, Segal y Spaeth tocan el punto de la
indeterminación a modo de prueba de la irrelevancia de los
criterios jurídicos en la determinación del resultado del voto de
los ministros de la Suprema Corte Norteamericana.18
Curiosamente, este modo de interpretar las sentencias de la
Suprema Corte a través de un concepto indeterminado de
17 Los jueces son los agentes estratégicos que asumen que su
capacidad de alcanzar sus metas - lo que sea que estas puedan ser - depende de una consideración de las preferencias de otros agentes relevantes (tales como sus colegas y miembros de otras instituciones políticas), de las opciones que esperan que otras hagan, y del contexto institucional en el cual actúan. Ibíd., p. 37
18“Observamos solamente que si la Corte puede desechar regularmente derechos que la Constitución contiene explícitamente, mientras que simultáneamente encuentra derechos que la Constitución que no abraza explícitamente, entonces la regla del significado claro [del texto constitucional] falla como explicación de lo que ha hecho la Corte.” Jeffrey A. Segal y Harold J. Spaeth, The Supreme Court and the Attitudinal Model Revisited, New York: Cambridge University Press, 2002. p. 59.
25
derecho termina por acercar a quienes estudian estas decisiones
a los otros herederos del realismo jurídico norteamericano, la
escuela de critical legal studies.19 Estos últimos consideran que
todas las decisiones judiciales deben ser consideradas como un
asunto político que refleja la ideología imperante en la profesión
judicial. Sin embargo, este enfoque pierde de vista la
especificidad y necesidades de la lógica interna del derecho y el
razonamiento jurídico que no dejan de ser una limitante a la
expresión pura de intereses políticos.
De esta manera, el contenido normativo del derecho se
pierde en un estudio de los resultados de la interpretación
constitucional en el que no se toma en cuenta esta última. Esto
trae como resultado que sus estudios positivos pasen de largo la
argumentación que se da para llegar a la interpretación. Si bien
es importante aclarar la influencia de las limitantes
institucionales y las preferencias personales en las decisiones
19 Pérez Lledó, J. A. 1996. El movimiento Critical Legal Studies.
Madrid: Tecnos.
26
judiciales el no tomar en cuenta la argumentación sesga la
interpretación del derecho y lo muestra como totalmente
indeterminado. Las diferencias entre sentencias bien pueden
explicarse por las variaciones de los argumentos esgrimidos y no
en el carácter indeterminado de las normas jurídicas.20
Ahora bien, esta discusión nos lleva a otro punto que
debe considerarse al introducir un estudio positivo de la
actividad jurisdiccional. Estos estudios son deudores de una
visión de la labor de una Suprema Corte sujeta a una tradición
donde la interpretación jurídica ha sido más libre frente al texto
que en nuestro caso. Parte del problema sobre la
indeterminación normativa es deudora de esta visión
constructiva de la interpretación constitucional. Al realizar este
estudio, es necesario tomar en cuenta las diferencias de cultura
jurídica a la hora de interpretar un texto constitucional; que si
bien comparte orígenes ideológicos no ha seguido una evolución
20 Véase Klaus Günther, (1995) Un concepto normativo de
coherencia para una teoría de la argumentación jurídica. Doxa, 274-302.
27
necesariamente paralela en su interpretación. Esto no significa
que debamos sujetarnos a la visión decimonónica del juez como
un mero reproductor de la voluntad del legislador, pero habrá
que tomar en cuenta que esta imagen a pesar de sus fallos sigue
constituyendo una parte integral de la educación jurídica dentro
de nuestra tradición. Situación que se fortaleció en nuestro siglo
por la fuerte influencia del positivismo jurídico y el movimiento
formalista en la doctrina de la interpretación jurídica. De ahí que
al momento de emprender el estudio de los argumentos
utilizados en las decisiones de la SCJN el modelo jurídico
dentro de nuestro caso no deba ser rechazado tan fácilmente
como lo hacen Segal y Speath para el caso de Estados Unidos.
28
El siguiente esquema ilustra la manera en que trataremos
de abordar el análisis del principio de división de poderes por la
Suprema Corte de Justicia.
29
La idea de la división de poderes dentro de la
doctrina constitucional
Para efectos de esta tesis limitaremos nuestro estudio de
la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
del principio de división de poderes a la que se da en sentido
horizontal a nivel federal. Por ello se entenderá la manera en que
se dan las relaciones entre el Ejecutivo, Legislativo y Judicial
federales omitiendo sus relaciones con los poderes de los
estados. 21Esto es un paso previo a un análisis más amplio sobre
el principio de división de poderes en la interpretación
constitucional de la Suprema Corte; pues, como mostrará mi
estudio, las implicaciones de la división de poderes como la
interpreta la Corte traspasan el ámbito de las relaciones de los
poderes federales. Para determinar cuál es el contenido que la
21 La razón que en este análisis se limite al análisis de las relaciones
entre los poderes federales es evitar complicar el estudio con las circunstancias particulares que genera en México la convivencia entre dos órdenes de gobierno, el federal y el estatal. De esta manera se evitará la posible confusión que implicaría atender a una concepción amplia de la “división de poderes” que nos llevaría a confundir la idea misma de control entre órganos iguales en jerarquía con la relación entre lo nacional y lo local.
30
Corte le ha dado a este principio se analizarán las decisiones de
esta al respecto en el período que va desde 1995 al 2006, aunque
se hará referencia a algunos criterios precedentes tanto en la
vigencia de la Constitución de 1917 como en la de 1857.
En un primer acercamiento se analizaron los criterios
jurisprudenciales disponibles en la compilación electrónica de
criterios jurisprudenciales anexos a la Constitución de los
Estados Unidos Mexicanos elaborada por la Suprema Corte. El
primer criterio utilizado fue acudir a lo que la Corte considera
como criterios relevantes para interpretar el artículo 49
constitucional y de ahí la expresión “principio de división de
poderes”. El segundo criterio relevante fue limitar la búsqueda a
aquellas tesis elaboradas por la Suprema Corte en pleno o en
sala. Posteriormente, se eliminaron aquellas tesis que trataran
sobre la interpretación de leyes estatales o facultades de los
poderes de los Estados. Por último, de un total de de 32 tesis
jurisprudenciales se eliminaron de la muestra 7 tesis de la
31
quinta, séptima y octava épocas para concretarnos a las
elaboradas en la novena época que es nuestro período de
estudio. Una búsqueda posterior en la página de la Suprema
Corte para identificar expedientes en línea arrojó que los
criterios existentes coincidían con los que resultaban de la
primera investigación.
El resultado final de la búsqueda nos llevo a conformar
una muestra compuesta por 25 criterios jurisprudenciales, de
ellos con carácter de jurisprudencia (una proveniente de una
acción de inconstitucionalidad, otra de una contradicción de
tesis y las demás de proceso de reiteración) y 19 tesis aisladas.
Los criterios fueron emitidos en su mayoría por el pleno (10) y
la segunda sala (12) de la Corte y una minoría por la primera
sala (3). 22 Es importante señalar que de todos estos criterios
sólo dos no fueron decididos de manera unánime, uno en el
pleno de la Corte por mayoría de nueve votos y otro en la
22 Ver Anexo I
32
segunda sala por mayoría de cuatro votos. Todos los criterios
aquí estudiados derivan de procedimientos de amparo salvo uno
que se deriva de una acción de inconstitucionalidad y otro de
una contradicción de tesis. Finalmente, de los 25 criterios
jurisprudenciales el universo de casos de estudio se reduce a 14
juicios de amparo, uno de inconstitucionalidad y una
contradicción de tesis ya que varios criterios se derivan de un
mismo juicio.
En resumen, la tesis intentará explicar desde la
dimensión interna como se constituye una interpretación de la
Suprema Corte que tiene un impacto político, pues afecta la
manera en que se articulan las relaciones constitucionalmente
sancionadas entre los poderes de la Unión. Sin que por ello se
olvide que ésta es deudora en todo momento de las
circunstancias políticas imperantes en el período de estudio.
Ahora bien, en el estudio de la interpretación de la Corte
del principio de división de poderes hay que distinguir entre
33
estos criterios, que son lo que la Corte pronuncia como su
“interpretación” de determinado concepto o norma jurídica y la
decisión del caso de donde se deriva el criterio expresado en la
jurisprudencia. Si bien para efectos de nuestra investigación es
importante el cúmulo de circunstancias del juicio (actores,
argumentos expresados en juicio, razonamientos del juzgador,
consecuencias de la decisión, etc.) pues nos permitirían probar
las hipótesis que nos brindan los modelos de decisión judicial,
no debemos olvidar que lo único vinculante es el criterio
abstracto expresado en la jurisprudencia publicada y compilada
en el IUS.23 Además, la manera en que se elabora el criterio de
jurisprudencia, así como el carácter abrumadoramente unánime
de las decisiones de donde derivan los criterios, presenta un
claro obstáculo para la utilización del modelo de preferencias de
decisión judicial.
23 Véase art. 94 Constitucional, arts. 177-179 Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación.
34
Esto tiene razón de ser en la legislación que rige la
materia de conformación de jurisprudencia, pues dado que el
ponente no necesariamente es quien determina el contenido final
del criterio de jurisprudencia, es difícil comprobar la hipótesis
de que sus preferencias influyen en éste. Por lo tanto, si bien el
análisis de las ejecutorias de donde provienen los criterios nos
presenta un cúmulo de elementos valiosos para entender el
proceso de decisión de la Corte, hay que tomar con cautela los
datos que arroje y no trasladarlos sin mediaciones a los criterios
de jurisprudencia.24
24 Christian Courtis critica acremente este proceso de formalización
de las decisiones de la Corte pues considera que los criterios jurisprudenciales descontextualizan el resultado e impiden evaluar su corrección y el alcance de la norma jurisprudencial. Véase Christian Courtis, “La legitimidad del poder judicial ante la ciudadanía”, en Rodolfo Vásquez (coord.) Jueces y política, México, D. F.: Fontamara-Nexos, 2007. P. 53
35
Aproximación a los criterios de la Suprema
Corte
Del estudio de los criterios jurisprudenciales pueden
desprenderse los siguientes hallazgos. Desde un primer
momento la Corte estableció un concepto flexible de la división
de poderes. Es decir, aceptó que los poderes, si bien tenían una
función principal (ejecutiva, legislativa o judicial) también
podían desempeñar una secundaria diferente a esta. Sin
embargo, no podemos sostener que la Corte manifestara con
esto una teoría política sobre la naturaleza de la división de
poderes, más allá de la referencia a la historia constitucional
mexicana o a los estudios doctrinales, en especial al de Tena
Ramírez.
Antes de la novena época encontramos una
argumentación similar, pero enfocada a otra categoría de actos,
como en el caso de las decisiones de la Corte durante el período
36
de la “República Restaurada”. De especial importancia es la
argumentación referida al caso de las facultadas extraordinarias
concedidas al Presidente para atender las necesidades de las
guerras civiles y la guerra de intervención por la Constitución
del 57. En la argumentación utilizada por la Corte encontramos
que la posición liberal tendía a comprender esta posibilidad
como limitada únicamente a evitar una desaparición total de un
poder por la asunción de sus funciones por otro. En ese sentido
se pronunció Ignacio L. Vallarta en el juicio de amparo en
revisión interpuesto por la viudaviuda de Juan N. Almonte
contra la requisa de su casa en razón de una ley expedida por el
Ejecutivo durante la guerra de intervención. En dicha sentencia
Vallarta expuso en su voto que:
¿Es cierto, ya sea ante el derecho positivo constitucional, ya ante la filosofía del derecho político, que nunca, jamás, en ningún caso, ni por motivo alguno se pueden reunir dos o más poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un individuo? No lo creo yo así, y para sostener mi opinión, diré desde luego que si se concede al Presidente de la República autorización para legislarlegislar sobre milicia, por ejemplo reteniendo el Congreso la suprema potestad legislativa ni se reúnen dos poderes en una persona, ni se deposita el legislativo en un individuo, ni se infringe por
37
consecuencia el artículo 50 [antecedente del actual artículo 40 constitucional]. Yo creo que ese artículo prohíbe que en uno de los tres poderes se refundan los otros dos, o siquiera uno de ellos, de modo permanente, es decir, que el Congreso suprima al Ejecutivo para asumir las atribuciones de éste, o que a la Corte se le declare poder legislativo, o que el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales.25
Sin embargo, en el Porfiriato, no hicieron sino reconocer
un estado de hecho donde la separación de poderes representaba
un obstáculo para la eficacia de las medidas del ejecutivo y
utilizaron esta doctrina creada para atender a los casos de
emergencia en casos que iban más allá de su finalidad original.26
Esta posición se mantuvo dentro de la interpretación judicial a
pesar de las medidas legislativas posteriores al establecimiento
de la Constitución del 17. Ahora bien, en los criterios de la
Quinta y Séptima Épocas (desde 1917 hasta los setentas) el
criterio sólo se extendía al Poder Ejecutivo y es importante
señalar que esta flexibilidad tenía como condición la presencia
25 Ignacio L. Vallarta, “Amparo pedido contra una orden de
confiscación expedida por la Secretaría de Hacienda.” en Obras Completas, Tomo I, 6ª ed. México: Editorial Porrúa, 2005. pp. 217-218,
26 Tena Ramírez, p. 238.
38
de texto constitucional expreso que lo permitiera. Esto puede
apreciarse en una tesis como la siguiente:
DIVISION DE PODERES.
Aunque exista el principio de la división de poderes, por virtud del cual, en términos generales, a cada una de las tres grandes ramas de la autoridad pública se le atribuye una de las tres funciones del Estado (legislativa, administrativa y jurisdiccional), ese principio no se aplica en forma absoluta, sino que la misma Constitución Federal, si bien otorga al Presidente de la República facultades en su mayor parte de índole administrativa, también le concede, dentro de ciertos límites, facultades relacionadas con la función legislativa y le da competencia para ejercitar, respecto de determinada materia, una actividad jurisdiccional.
Amparo civil directo 7658/42. Landero de Arozarena Luz y coag. 19 de octubre de 1954. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Rafael Matos Escobedo. La publicación no menciona el nombre del ponente.27
Como puede apreciarse en esta tesis, el criterio de la
Corte no profundiza en la explicación del principio de división
de poderes, contentándose con enunciarlo. Se forma un concepto
de división de poderes flexible, donde lo importante está en la
cooperación entre poderes. Entonces, resulta paradójico que en
27 Suprema Corte de Justicia de la Nación-Sala Auxiliar, DIVISIÓN
DE PODERES, Tesis aislada. Quinta Época, Semanario Judicial de la Federación, CXXII, Página: 367.
39
sus criterios la Corte haya argumentado de manera similar que
lo hicieron los federalistas para romper con la teoría pura de
división de poderes. Es decir, relativizando la intervención de
uno de los órganos en funciones que en principio no le
corresponderían. No obstante, dadas las condiciones de la vida
política en México la necesidad de flexibilizar el concepto de
división de poderes no era sino otra expresión de la
concentración de poder en el ejecutivo, aunque esto no debe
confundirse con una supresión total de la fuerza de los otros
poderes.
El cambio observado en la novena época (1994 a la
fecha), aunque en la octava se ven ya indicios de este cambio, es
que el criterio de flexibilidad en la división de poderes se
extendió más allá del poder Ejecutivo y que ya es posible
vislumbrar asomos de una teoría política de la división de
poderes. Aunque en este último punto no podemos hablar de una
elaboración del todo acabada ni mucho menos de que esto sea el
40
tema predominante en los nuevos criterios sobre división de
poderes.28 Así, en una serie de criterios la Corte determinó que
no había violación al principio de división de poderes si su
propio presidente interponía amparos a nombre del Consejo de
la Judicatura o si se presentaban propuestas de reforma
constitucional de manera conjunta por el ejecutivo y diputados
federales. Incluso se encuentran indicios de una concepción
diferente de interpretación constitucional (ponderación de
normas y valores) aunque sólo como tesis aislada.
En conjunto, la nueva jurisprudencia de la Corte presenta
una extensión tanto en los actores dentro de la división de
poderes como en las razones para justificarla, aunque hay que
matizar la innovación en los conceptos argüidos si se comparan
las tesis publicadas con la argumentación que se utilizó en los
juicios de donde proviene. De ahí que en su clasificación
utilizaré tanto el texto de la tesis como los argumentos que se 28 En este sentido cfr. José Ramón Cossío, “Sobre ‘Jueces y
Política’” en Rodolfo Vásquez (coord.), Corte, jueces y política” México, D. F.: Fontamara-Nexos, 2007. p. 90
41
dieron en el juicio de donde provienen, por lo que la nueva
jurisprudencia puede dividirse en tres tipos:
1. Criterio meramente legal del carácter funcional
de separación de poderes: La Corte se limita a
enunciar la flexibilidad del sistema de separación
de poderes dentro de los límites constitucionales
de su posibilidad, sin dar más razones que la
presencia de excepciones expresas o implícitas
dentro del texto constitucional o establecer la no
violación del principio de división de poderes a
través de clasificar los actos acusados de violarlo
como de carácter correspondiente al poder que
los ejerce. En este tipo de tesis, la Corte sostiene
que las excepciones al principio de la división de
poderes son aceptables mientras se mantenga en
todo momento la supremacía de la ley frente a los
actos materialmente legislativos de los otros
42
poderes. Para efectos de esta tesis llamaré a esta
argumentación como tradicional. Por ejemplo en
la tesis de jurisprudencia de la novena época
“FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS
LIMITES.” [2]29 que sostiene que la facultad
reglamentaria debido al principio de división de
poderes debe atenerse al marco de los mandatos
legislativos sin contrariar o alterar dichas
disposiciones.
2. Criterios de ampliación y no exclusividad de las
facultades legislativas o judiciales: En estas tesis
la Corte manifiesta que la Constitución no dio el
monopolio de la función legislativa/judicial al
Congreso/cortes por lo que otros poderes también
pueden realizar actos legislativos/judiciales
siempre y cuando esté dentro de lo expresado en
29 Para identificar las tesis véase el ANEXO V.
43
la Constitución o sea una delegación directa por
el Congreso y supeditada a la ley. Las razones
para esta flexibilidad pueden ser de naturaleza
económica o por especialización en una función,
mas lo esencial es que estos criterios amplían la
flexibilidad en la interpretación a órganos de la
administración pública además de al Ejecutivo
federal. Este es el caso de la tesis aislada
“COMPETENCIA ECONÓMICA. LA LEY
FEDERAL CORRESPONDIENTE NO
TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE
LEGALIDAD, SEGURIDAD JURÍDICA Y
DIVISIÓN DE PODERES PORQUE
CONTIENE LAS BASES NECESARIAS PARA
DETERMINAR LOS ELEMENTOS TÉCNICOS
REQUERIDOS PARA DECIDIR CUÁNDO SE
ESTÁ EN PRESENCIA DE UNA PRÁCTICA
MONOPÓLICA.” [9] en la que el pleno de la
44
Corte niega que haya discrecionalidad por parte
de órganos administrativos al tratar cuestiones
sobre monopolios y actividades económicas.
3. Finalmente, un tercer tipo de criterios sostiene
una serie de elementos de teoría política y busca
definir los fines de la división de poderes más allá
de su mera enunciación o explicación jurídica.
Con este tipo de tesis se busca además de
expresar que el principio de división de poderes
no es estricto, que su interpretación debe seguir
una concepción ideológica de la Constitución. Un
ejemplo de esto es la tesis aislada de la segunda
sala “ANÁLISIS CONSTITUCIONAL. SU
INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS
PRINCIPIOS DEMOCRÁTICO Y DE
DIVISIÓN DE PODERES.” [22], la cual afirma
que la interpretación constitucional del principio
45
de división de poderes debe ser flexible en
relación con la materia a interpretar. Pues la
severidad del control judicial se encuentra
inversamente relacionada con el grado de libertad
de configuración por parte de los autores de la
norma.
Mención aparte merece el caso de la acción de
inconstitucionalidad “ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD Y CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE
DIVISIÓN DE PODERES PUEDE SER MATERIA DE
ESTUDIO EN UNA U OTRA VÍA” [20] aquí estudiada pues
trata el tema de la vía idónea para defender el principio de
división de poderes. En estos casos la Corte determinó que no
existe limitación alguna en cuanto a la vía a utilizar y que es ella
misma en pleno la que está facultada para decidir sobre las
posibles violaciones a dicho principio.
46
Análisis de la doctrina de separación de
poderes en la Suprema Corte
De esta aproximación, podemos desarrollar una variable
dependiente qué explicar. Como podemos apreciar, existe un
cambio en la manera en que la Corte ha interpretado el principio
de división de poderes y hay evidencia de que este cambio es
paralelo a la evolución política que ha sufrido en los últimos
veinte años.30 Es decir, la Corte ganó independencia frente a los
otros poderes a través de un proceso más plural en cuanto a
quienes intervienen en el nombramiento de los ministros, la
inamovilidad en el cargo, pluralidad en el Congreso que evita un
control en su remoción y la creación del Consejo de la
Judicatura. Esto ha traído como consecuencia mayor libertad de
30 Para una explicación sobre el cambio político de la Suprema Corte
de Justicia desde la reforma de 1994 y los mecanismos de su subordinación o limitación frente al Ejecutivo durante el régimen priista véase Pilar Domingo, «Judicial Independence: The Politics of the Supreme Court in Mexico.» Journal of Latin American Studies (Cambridge University Press) 32, nº 3 (Octubre 2000): 705-735.
47
la Corte para decidir y a su vez la necesidad de justificar de
manera más activa sus decisiones.
Como he señalado al inicio de esta tesis, estas
condiciones son los antecedentes de la actuación de la Corte,
pues en el caso de los criterios que analizo estas se mantienen
constantes. Además, a pesar de que se registran cambios en la
forma que se argumentan las decisiones y esto se plasma en las
tesis de jurisprudencia, esto no impacta el resultado de las
controversias pues la Corte mantiene una postura de deferencia
frente a los otros poderes y no concede el amparo de la justicia
federal a quienes aducen la violación al principio de división de
poderes como elemento de la conculcación de sus garantías.
En esta parte de la tesis, evaluaré la pertinencia de
explicar el desarrollo de la doctrina de separación de poderes
por la Suprema Corte a partir de la teoría de preferencias de los
ministros. En principio, la revisión de la literatura disponible,
como en el caso de las publicaciones del ministro José Ramón
48
Cossío muestra evidencia de que parte del sentido de las
decisiones de los ministros pueden explicarse por el modelo de
preferencias (attitudinal model). Así, Cossío afirma de manera
crítica que en el caso de la interpretación constitucional durante
el período de los primeros cuatro años después de la reforma de
1994:
El problema con algunos de los integrantes de nuestra actual Suprema Corte, es que de un modo directo y claramente subjetivo, han introducido en diversos fallos o han señalado en sus intervenciones ante el tribunal pleno, que están a favor de un trabajo “justicialista” en el sentido apuntado en páginas atrás [la sustitución de la racionalidad jurídico-democrática propia del orden jurídico que da lugar a los propios tribunales constitucionales, por lo personal y emotiva subjetividad de los integrantes de esos órganos].31
Además, el propio ministro reconoce en buena medida la
tesis que sostiene este modelo en cuanto a la concepción del
derecho, es decir, toma una postura a favor del carácter
indeterminado del derecho.32 A esto hay que agregar que resulta
31 José Ramón Cossío Díaz, «La Corte Aguinaco: un balance
preliminar.» En Bosquejos constitucionales, México, D. F.: Porrúa, 2004.pp. 375-376.
32 José Ramón Cossío Díaz, «Régimen democrático e interpretación constitucional en México.» En Bosquejos constitucionales, México, D. F.: Porrúa, 2004, pp. 40-45.
49
clara la intervención de sus preferencias en cuanto a teoría
constitucional en las decisiones donde ha fungido como ponente
como fue el caso de la tesis “ANÁLISIS CONSTITUCIONAL.
SU INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS
DEMOCRÁTICO Y DE DIVISIÓN DE PODERES” antes
mencionada.
A partir del análisis de las sentencias y las tesis de
jurisprudencia que se derivan de ellas nos encontramos que la
clasificación de estas en los tres modelos que mencioné en el
apartado anterior corrobora parcialmente esta hipótesis. Por un
lado, la innovación en el criterio corresponde al ministro de más
reciente ingreso a la Corte y con una trayectoria principalmente
académica y de tendencia liberal en su discurso como es el caso
de José Ramón Cossío. Mientras por otro lado, los ministros
provenientes de la carrera judicial se apegan a un cambio de
criterios dentro de la categoría de la ampliación de la
interpretación flexible del principio de división de poderes que
50
presuponga que las facultades legislativas no son un monopolio
del Congreso. Es decir, para estos ministros en buena medida
influenciados por el criterio desarrollado en las sentencias
proyectadas por el ministro Azuela, la ampliación del criterio
sobre división de poderes seguiría un camino más jurídico que
político-ideológico.33
En el caso del ministro Azuela, la primacía del criterio
tradicional se aprecia en la manera en la que ha argumentado su
ponencia al resolver los juicios de amparo revisión referentes
cuestiones que afectarían al principio de división de poderes. En
su caso, apreciamos que aunque sigue una lógica jurídica que
avalaría la ampliación del criterio flexible de lo hace desde una
perspectiva que privilegia el enfoque tradicional de la
interpretación del principio de división de poderes. Es
importante recalcar el caso de la consulta 698/2000 donde a una
pregunta expresa sobre los límites del principio de división de
33 Veáse ANEXO V.
51
poderes Azuela sostuvo la interpretación tradicional que es
necesario una mención en la Constitución para que una
excepción al principio es válida. Esta interpretación ha influido
a los ministros Aguinaco y Díaz Romero, lo que muestra que el
impacto del perfil de los jueces anteriores a la reforma hace que
la concepción de división de poderes no se salga de los
parámetros tradicionales y de una ampliación moderada de esta
interpretación.
Por otro lado, esta conclusión debe relativizarse con el
hallazgo de una variación en los criterios de los ministros en
cada caso. Pues si bien encontramos que la innovación es
conforme al perfil del ministro, el mismo no siempre resolverá
de manera innovadorainnovadora, y encontramos que un mismo
ministro resolverá con tendencia distinta de un caso a otro. No
hay pues una coherencia absoluta por parte del proyectista.
Ejemplo de esto es el propio ministro Cossío, quien ha resuelto
argumentativamente de manera distinta en cada caso, si bien
52
conserva en las tres sentencias una metodología única que sí lo
distingue de la forma de estructurar las sentencias.34 No hay
tampoco una relación entre el año en que se dicta la sentencia y
se publica el criterio jurisprudencial y el grado de innovación
que se presenta, siendo únicamente relevante el proyectista.
También debemos considerar que a pesar de la recién
ganada independencia de la Corte existe un alto grado de
deferencia frente al Ejecutivo en materia de sus facultades
materialmente legislativas. Víctor Blanco Fornieles critica
duramente un conjunto de criterios de la Segunda Sala sobre
facultades de legislación en materia económica y normas
oficiales por considerar que la Corte transgrede el principio de
división de poderes y da carta de ciudadanía a la tendencia de
hecho de justificar una indebida extensión de poderes del
ejecutivo. 35 El problema con esta crítica de las decisiones de la
Corte está en que la misma generalidad y abstracción de los 34 Véase ANEXO IV 35 Víctor Blanco Fornieles, La normatividad administrativa y los
reglamentos en México, México, D. F.: Fontamara, 2006, 88-124.
53
criterios jurisprudenciales permite una lectura más abierta de los
mismos, si bien la utilización de las sentencias de donde
provienen como medio para descifrar su sentido hace que la
crítica de Blanco Fornieles tome fuerza pues los resultados de la
sentencia coinciden con su interpretación de los criterios.
En ese mismo sentido, Pérez Carrillo crítica que la Corte
se aleje de una interpretación estricta del principio de división
de poderes y que mantenga una postura ecléctica sobre sus
límites. Si bien este autor no distingue en su crítica a las
decisiones de la SCJN criterios de división de poderes horizontal
o vertical (entre poderes de la unión), su postura es
perfectamente análoga a la de los antifederalistas que sostenían
que para garantizar el control democrático de los poderes de la
Unión había que tener un sistema de facultades claramente
delimitadas y expresas.36 Como puede desprenderse del artículo
de Bernard Manin la postura liberal o en todo caso de la
36 Agustín Pérez Carrillo, La justicia constitucional de la Suprema
Corte 1995-2004, México, D. F.: Fontamara, 2007. Pp. 249-251.
54
tradición derivada de Madison es más compleja y puede
hablarse de una tradición de interpretación flexible del principio
de división de poderes dentro del liberalismo.37 Por lo tanto, su
caracterización de la Corte como no liberal en este tipo de
decisiones es deudora de una comprensión no del todo exacta de
la teoría pura de la división de poderes.
37 Cfr. Manin, op. Cit.
55
Conclusión
Finalmente, con estos elementos podemos clasificar los
criterios jurisprudenciales dentro de las categorías que en el
apartado anterior habíamos desarrollado. El resultado del
análisis arroja que la mayoría de las tesis se encuentra dentro de
la categoría de “ampliación del espectro de aplicación de la
interpretación flexible de la división de poderes” con siete de las
sentencias en ese sentido, mientras que las restantes cuatro, sin
contar la tesis de Cossío sobre interpretación que ya mencioné,
responden al criterio tradicional.38 Ahora bien, gracias a la
clasificación de los criterios provenientes de los juicios de
amparo es posible restringir la manera en que se interpretan los
argumentos presentes en las tesis jurisprudenciales y darle
sentido al cambio que se aprecia en ellas.
38 Véase ANEXO IV y VI
56
En conclusión, dejando de lado la interpretación
tradicional del principio de división de poderes la Corte ha
asumido generalmente una postura de flexibilidad fundada en la
idea que no existe un monopolio de la función legislativa por el
Congreso y ha sido el ministro más joven y de más reciente
ingreso quien ha introducido un cambio más radical en ese
sentido. Sin embargo, a pesar de las diferencias en la
argumentación el resultado de las sentencias y el sentido de los
criterios de jurisprudencias se inclinan hacia una clara
deferencia a los otros poderes, pues la Corte no concede el
amparo a la luz de una argumentación que aduzca que existe una
violación al principio de división de poderes.
57
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ANEXO II
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