CAPITULO II MARCO TEORICO 1. Antecedentes de la...
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27 CAPITULO II MARCO TEORICO En este capitulo se exponen los aspectos teóricos que fundamentan las variables objeto de estudio a saber: Planificación Operativa y Control Fiscal. Partiendo del análisis de la planificación operativa , seguido del control fiscal incluyendo por supuesto, previamente la exposición de los antecedentes. 1. Antecedentes de la Investigación Al considerar los antecedentes relacionados con la problemática planteada, se han tomado estudios de diversas naturalezas con énfasis en la gerencia pública y gobierno, tesis de grado, información suministrada por vía Internet relacionados con los trabajos de los diferentes Congresos Internacionales de Conferencia Latinoamericana de Desarrollo (CLAD), particularmente en investigaciones sobre la planificación operativa, el control de la producción pública, el Control de Estado, el control fiscal, entre otros, lo que permitirá determinar los puntos de diferencias y coincidencias entre las investigaciones. Estudios que hacen referencia a modelos de gestión, organización, administración, gerencia pública y control del estado, donde la misión del control del estado (Control Fiscal) es, hoy vigilar, evaluar, y auditar la
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CAPITULO II
MARCO TEORICO
En este capitulo se exponen los aspectos teóricos que fundamentan las
variables objeto de estudio a saber: Planificación Operativa y Control Fiscal.
Partiendo del análisis de la planificación operativa , seguido del control fiscal
incluyendo por supuesto, previamente la exposición de los antecedentes.
1. Antecedentes de la Investigación
Al considerar los antecedentes relacionados con la problemática
planteada, se han tomado estudios de diversas naturalezas con énfasis en la
gerencia pública y gobierno, tesis de grado, información suministrada por vía
Internet relacionados con los trabajos de los diferentes Congresos
Internacionales de Conferencia Latinoamericana de Desarrollo (CLAD),
particularmente en investigaciones sobre la planificación operativa, el control
de la producción pública, el Control de Estado, el control fiscal, entre otros, lo
que permitirá determinar los puntos de diferencias y coincidencias entre las
investigaciones.
Estudios que hacen referencia a modelos de gestión, organización,
administración, gerencia pública y control del estado, donde la misión del
control del estado (Control Fiscal) es, hoy vigilar, evaluar, y auditar la
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administración del patrimonio público, para promover su eficiencia, prevenir y
combatir la corrupción, y propiciar el bienestar de la sociedad venezolana.
Al respecto, América (2001) Del Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura. realizó un estudio titulado “ El Proceso de
Planificación Operativa” teniendo como objetivo principal Implantar las
actividades del proceso de planificación operativa en el marco conceptual del
Proyecto de Planificación Agropecuaria y Análisis de Políticas en América
Latina y el Caribe ( PROPLAN); cuyo propósito fue presentar mediante
documento el proceso de la Planificación Operativa en el marco conceptual
de PROPLAN, donde se integran las actividades del proceso de planificación
de corto plazo con el proceso presupuestario.
La metodología utilizada fue tomar como base el enfoque de sistemas,
que permitió visualizar el proceso a través de insumos, actividades y
productos. El proceso de planificación integra, básicamente dos elementos:
el análisis de políticas y la toma de decisiones. La planificación a corto plazo
constituye el medio para instrumentar la política de desarrollo de corto y
mediano plazo para dar coherencia a la toma de decisiones en un periodo
que, en general, no sobrepasa el año. El proceso de planificación operativa,
por el hecho de integrar el proceso presupuestario, se diferencia de la
concepción tradicional de planificación de corto plazo.
América (2001), expresa que la planificación operativa permite
desagregar los objetivos, metas, y orientaciones de corto plazo en medidas
de políticas y acciones específicas, con el correspondiente señalamiento de
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responsabilidades. Todas ellas son ordenadas en programas con base en
objetivos jerarquizados, debido a que se visualiza deficiencia en las
actividades del proceso de planificación operativa en el marco conceptual del
Proyecto de Planificación Agropecuaria y Análisis de Políticas en América
Latina y el Caribe (PROPLAN).
Lo que requiere de programas y detalles de las actividades
racionalizando la distribución de recursos fiscales y compatibilizando las
dimensiones financieras y reales mediante el presupuesto por programas.
Teniendo como resultado: en el sector agropecuario la planificación
adquiere rasgos especiales debido a las características de la actividad
agropecuaria: Dispersión territorial de las unidades productivas, diferencias
socio – culturales entre ellas, estacionalidad de los ciclos productivos,
imponderables climáticos, heterogeneidad de los niveles de desarrollo y
tecnológicos. Por estas razones, en la planificación agropecuaria es
importante la participación rural, único elemento que garantiza la adecuación
del proceso a la realidad.
Por lo que América (2001) sugiere que las actividades del proceso de
planificación operativa sean agrupadas de la siguiente manera. 1) Etapa de
formación. Explicitación de la política sectorial de desarrollo a través de la
vinculación entre programa real y financieros, integrando los procesos de
planificación de corto plazo con la asignación de recursos sobre la base de
objetivos, estrategia y prioridades comunes. 2. Etapa de instrumentación de
la ejecución. De la formulación se deriva a la realización de acciones
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concretas, incorporando el tratamiento de coyuntura para adecuar el proceso
de planificación a la cambiante realidad socio –económica y articulando el
sistema de planificación con el sistema de toma de decisiones.
3) Etapa de control / evaluación. Realimentación del proceso de
planificación que permite redefinir medidas de políticas y actividades
especificas y corregir acciones y asignación de recursos en base a la
verificación de resultados.
La relación existente entre la investigación planteada, con la presentada
por América (2001) es pertinente al caso, por coincidir con una de las
variables objeto de estudio “Planificación Operativa” la cual resulta útil y de
apoyo para maximizar las funciones, eficiencias, eficacia y efectividad que las
organizaciones gubernamentales deben mejorar continuamente como es el
caso de la contralorías municipales. Así mismo el presente antecedente nos
permite expresar las políticas públicas que le competen a la organización
gubernamental, en actos de producción definidos y acotados en cantidad,
calidad, espacio, con la asignación de las responsabilidades a que haya
lugar.
Asimismo, Guerrero (2001), realizó una investigación titulada
“Planificación Estratégica y Cultura Organizacional en las Corporaciones de
Servicios” El propósito de este estudio fue direccional estratégicamente los
planes de las corporaciones de servicios, a partir de la interacción entre la
planificación estratégica y su cultura organizacional con el objeto de elevar la
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calidad en el Departamento de Finanzas de la organización; La investigación
fue descriptiva, de campo, correlacional y aplicada.
La población estuvo constituida por 41 empleados, Se utilizó un
instrumento aplicando un cuestionario con una escala de respuesta tipo
Likert de cinco alternativas de respuestas, el cual fue sometido al
procedimiento de validación de expertos, se aplico el coeficiente de Alpha
Cronbach, obteniéndose como resultado 0.94 respectivamente, además del
calculo de la validez discriminante.
Luego fue aplicada a una muestra de 37 empleados, los resultados
recolectados a partir de la aplicación del instrumento, fueron analizados,
utilizando la estadística descriptiva. Con los datos obtenidos, se concluyó que
la planificación Estratégica en el Departamento de Finanzas se ve afectada
por la cultura organizacional. Finalmente se diseñaron unos lineamientos
estratégicos con el propósito de lograr la interacción entre la planificación
Estratégica y la Cultura Organizacional del Departamento de Finanzas.
La investigación citada tiene pertinencia con la planteada, por que
aborda direccional estratégicamente los planes de las corporaciones de
servicios, a partir de la interacción entre la planificación estratégica y su
cultura organizacional, considerando la variable objeto de estudio Planes
Operativos, con ella, se ayuda a revisar los procedimientos (Métodos) y
compararlo con el que se pretende utilizar en el presente estudio.
Asimismo, permite orientar la búsqueda de la información, haciendo
énfasis en lo relacionado con el problema que se estudia, por consiguiente se
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relaciona con una de las variables de estudio como es la Planificación
Operativa, la cual indica la acción, por lo que, se necesita antes de aplicarla,
aportando el presente antecedente al presente estudio teorías sobre los
procesos de la Planificación Operativa que serán tomadas como apoyo para
dar luz al identificar los fundamentos estratégicos y elementos que
intervienen en el proceso de la planificación operativa de las contralorías
municipales, permitiendo fortalecer su cultura organizacional y esfuerzo
continuos a la hora de realizar planes tácticos.
Dentro de este orden de ideas, Luna (2001), en el VI Congreso
Internacional de Conferencia Latinoamericana de Desarrollo (CLAD), sobre
Reforma del Estado y de la Administración Pública, presenta como objetivo
principal al caso Venezuela, cuyo propósito de su intervención es con la
finalidad de establecer planes estratégicos sustentados en la metodología de
la Planificación Estratégica, como fórmula para procurar el esclarecimiento
del desarrollo futuro del Control de Estado, Fomentar la participación del
mayor número posible de actores para comprometerlos en su mejoramiento,
integrar y potenciar los esfuerzos institucionales, superar las fallas,
debilidades y deficiencias que limitan la eficacia y eficiencia en las
actividades realizadas por los servidores públicos.
Esto es debido a que en Venezuela la política fiscal ha sido mal llevada
a lo largo de muchos períodos gubernamentales, uno y otro gobierno han
tratado de implantar paquetes económicos que reactiven la economía
venezolana, pero lamentablemente fallan al no poder controlar el Gasto
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Público y mucho menos se ha creado una cultura tributaria en los ciudadanos
y empresas Venezolanas.
El presente antecedente tiene pertinencia con el presente estudio, ya
que genera un aporte, por suministrar información y orientación al
investigador, sobre todo lo concerniente a las verdades existentes en el nivel
de gobierno, el cual, permite dar luz al investigador a la hora de establecer
los lineamientos necesarios que deben implantar los Entes Contralores a
través de un sistema de seguimiento, control y evaluación de la gestión,
contribuyendo con esto a la eficacia y eficiencia de la Planificación Operativa
permitiendo el Control Fiscal en entes contralores del sector público.
Por consiguiente, Villegas y América (2001), en el VI Congreso
Internacional de Conferencia Latinoamericana de Desarrollo (CLAD), sobre
Reforma del Estado y de la Administración Pública, exponen el trabajo
titulado “La Relación Planificación Operativa – Control – Evaluación de la
Gestión Pública” teniendo como objetivo: desarrollar la temática sobre la
gestión de los gobernantes y la necesidad de que sean planificadas,
controladas y evaluadas.
El propósito de la ponencia es ayudar a tomar conciencia entre los
funcionarios que tienen responsabilidades en la toma de decisiones sobre
políticas públicas, de que deben incorporar la técnica de planificación, la que
más convenza, en este caso se desarrolla con la planificación estratégica,
aclarándose que se puede hacer con la planificación prospectiva mediano
plazo.
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Asimismo, el tema desarrollado expone la importancia que tiene para
cada organización del sector público, por pequeña que sea, tener una visión
de futuro, definir su misión, diseñar unas estrategias institucionales, que le
permitan a la organización y al dirigente que la conduce saber cual es el
rumbo, hacia donde se dirige. Igual se da a conocer lo trascendental que es
para cualquier organización contar con un plan operativo que es la
planificación a corto plazo que le ayudará al dirigente a controlarse en el día
a día, permitiéndole al gobernante llevar el pulso a su gestión para irse
corrigiendo sobre la marcha y al llegar al final del año poder entregar cuentas
sobre una gestión productiva.
Villegas y América (2001), consideran también en su ponencia que la
Planificación Operativa y el Control que se haga de la ejecución de las
operaciones y actividades, que permita conocer qué se espera producir y
para qué, quienes son los responsables de que se realicen las actividades,
en cuanto tiempo deben llevarlas a cabo, con que recursos, cuanto cuestan
los recursos, entre otros; son grandes aliadas del gobernante, ya que le
permite informar sobre su propia gestión, tanto al elector como a los órganos
que lo fiscalizan en tiempo real.
Igualmente se da a conocer lo interesante e importante que resulta para
quienes auditan o evalúan que las instituciones tengan implantadas el
sistema de seguimiento, evaluación y control de la gestión, con sus
correspondientes indicadores de gestión, elaborados por la propia institución,
ya que esto les facilita su labor de evaluadores.
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La ponencia presentada por Villegas y América (2001), tiene
pertinencia con la investigación plateada, debido a que se hace referencia a
las dos variables objeto de estudio siendo estas: Planificación Operativa y
Control; considerando como unidades de análisis a las Contralorías
Municipales del Sector Público, tema que nos suministra un aporte por
cuanto se debe tener claro a que conducen estas dos variables, ya que si no
existe el plan operativo y no se tiene implantado un sistema de control de
gestión, se hace difícil analizar la gestión a corto en la Contralorías
Municipales del Estado Falcón.
Por otra parte, Zambrano (2001), realizó un trabajo de investigación
titulado “Gerencia Estratégica y Gobierno”, teniendo como objetivo genera l
proponer el diseño de un modelo de gerencia Estratégica pública, que se
constituya en un manual con fundamentación teórica - práctica que ayude a
soportar el proceso de dotar de dirección Estratégica a las gobernaciones y
alcaldías del país. Cuyo propósito es divulgar ideas e información los cuales,
contribuyan a mejorar la gerencia de organizaciones públicas y privadas.
Rincón (2002), en el Congreso Internacional de Conferencia
Latinoamericana de Desarrollo (CLAD), sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, presenta el trabajo Titulado “Diferencias y Relaciones
entre la Responsabilidad Fiscal y la Responsabilidad Disciplinaria de
Conformidad con el Tipo de Control”; teniendo como objetivo: Diferenciar la
función pública que ejerce la Contraloría General de la Republica,
consistente en la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los
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particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nación,
ejerciendo el control posterior y selectivo conforme a lo que señale la ley.
En principio, cabe señalar que todo tipo de control tiene el propósito de
vigilar, observar y comprobar que los diferentes organismos del Estado
desarrollen o cumplan con las funciones que se han definido para cada uno
de ellos en la constitución y las leyes. De las múltiples referencias a los
sistemas de control, se presentan sistemas de dos órdenes tales como: el
control interno y el control externo, disciplinario y fiscal, los cuales a través de
su aplicación por parte de los órganos que los ejercen, no han tenido una
clara diferenciación ni siquiera normativa.
Considerando que el control disciplinario tiene dos vertientes de
aplicación; en primer lugar se encuentra la potestad sancionadora de la
administración de carácter interno, por medio de la cual el nominador o
superior jerárquico investiga la conducta administrativa de su subordinado, y
en caso de ser necesario hace efectiva la sanción disciplinaria que
corresponda. Y por otro lado el control disciplinario de carácter externo,
potestad de la Procuraduría General de la Nación, siendo este control
prevalente, de tal área que el ministerio público puede desplazar dentro del
proceso disciplinario que se adelante contra determinado funcionario al
superior jerárquico del mismo.
De acuerdo a esta conceptualización, Rincón (2002) plantea que la
responsabilidad disciplinaria comprende el conjunto de normas, sustanciales
y procesales, de conformidad con las cuales el Estado asegura la obediencia,
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disciplina, comportamiento ético, moralidad y la eficiencia de los servidores
públicos, con el propósito de asegurar el buen funcionamiento de los
diferentes servicios a su cargo.
En resumidas cuentas, el trabajo presentado por Rincón (2002), tiene
pertinencia con la presente investigación, debido a que destaca una de las
variables relacionada en el caso: “Control Fiscal”, el cual servirá de guía al
estudio propuesto sobre todo, al momento de establecer los lineamientos de
fortalecimiento en la aplicación de la planificación operativa como soporte de
control fiscal en las Contralorías Municipales del Estado Falcón.
Considerando que el control fiscal es una función pública autónoma que
ejercen los órganos instituidos en la Constitución con ese preciso objeto.
Dicho control se extiende a las actividades, operaciones, resultados y demás
acciones relacionadas con el manejo de fondos de bienes del Estado, que
lleven a cabo sujetos públicos o particulares, y su objeto es el de verificar
mediante la aplicación de sistemas de control financiero, de legalidad, de
gestión, de resultados, de revisión de cuentas y evaluación del control interno
que las mismas se ajusten a los dictados y objetivos previstos en la
Constitución y la Ley.
Con base en sus investigaciones, los contralores pueden imponer
sanciones, iniciar y concluir procesos de responsabilidad fiscal, hacer
amonestaciones, ordenar acciones tendientes a subsanar las deficiencias
observadas comenzando en primer lugar por ellos mismos.
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En ese orden de ideas, Zambrano, Kilian (2002), en el Congreso
Internacional de Conferencia Latinoamericana de Desarrollo (CLAD),
participando en el Proyecto de Fortalecimiento de la Política Social del
Estado, presenta el Documento Guía con contenidos técnicos procedí
mentales Titulado “Diseño y Aplicación de Planes Intra/ Intersectoriales,
Organizacionales y Operativos”.
Teniendo como objetivo dar a conocer información a nivel
metodologíca, sobre planificación organizacional, planificación operativa y
sistema de seguimiento y control de gestión, con el propósito de incluir la
producción organizacional, las organizaciones gubernamentales en cuanto a
sistemas y las características de las organizaciones gubernamentales; donde
la planificación operativa se expone para ser utilizada como expresión del
plan de gobierno, del plan organizacional y para ser objeto del control de
gestión.
Zambrano Kilian (2002) plantea también, en su documento teórico que
el sistema de seguimiento, evaluación y control de gestión esta concebido y
diseñado para ser aplicado a planes operativos elaborados de acuerdo al
modelo que se utiliza. El espacio cognitivo que sustenta a los métodos y
técnicas expuestas esta constituido por la planificación estratégica pública, la
teoría del presupuesto por programa y la teoría general de sistemas.
El presente antecedente proporciona un aporte científico a la
investigación, el cual sirve de guía para la búsqueda de información
destinada a ser útil para el desarrollo del presente estudio, teniendo relación
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directa con la variable objeto de estudio Planificación Operativa, pudiendo ser
concebida como un instrumento sistemático y permanente de la acción de
gobierno a objeto de fortalecer la capacidad del Estado, con el fin de lograr la
transparencia y eficacia en el manejo de las actividades con la intervención
de los Entes Contralores (Contralorías Municipales)
Al respecto, Pérez (2003), presentó estudio titulado “Lineamientos
Gerenciales para la Organización de las Alcaldías Medianas de Venezuela”.
La investigación tuvo como propósito generar lineamientos teóricos para la
gerencia deseable en las Alcaldías medianas de Venezuela, en el marco de
las tendencias gerenciales y legales actuales.
El estudio se orientó bajo el enfoque cualitativo -interpretativo, con una
modalidad exploratorio-descriptivo-de campo. La población estuvo
conformada por los Alcaldes de 20 Alcaldías Medianas, distribuidas en veinte
Municipios del país. La información se obtuvo mediante la aplicación de una
entrevista con preguntas abiertas, la cual se caracterizó por ser individual y
no direccionada.
La validez y confiabilidad quedó establecida mediante la triangulación
(Alcaldes, Investigador y Basamento teórico).
Los resultados evidenciaron que a nivel gerencial existe poco
conocimiento de los objetivos formalmente establecidos como guía de la
organización; tanto la misión, visión como las estrategias son asumidas por
cada uno de los Alcaldes de acuerdo a su posición y existen dos estilos de
gerencia en estas organizaciones. Concluyéndose, se necesita que las
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Alcaldías Medianas sofistiquen mucho más sus mecanismos de
interpretación de la realidad y sus capacidades de ajuste adaptativo a la
misma, en sí, ser legitimador de la realidad y aperturar, el cual, se denomina
participación ciudadana a través de modelos organizacionales permitiendo
facilitar y mejorar los mecanismos de transparencia.
Para ello, las Alcaldías Medianas deben trabajar con un enfoque
antiburocrático, flexible, dinámico y hallarse en actitud constante de
búsqueda continua de oportunidades de integración, explorando vías no
tradicionales y actuando como un factor de concertación municipal en favor
de la integración.
Esta investigación guarda relación con la planteada, la cual genera
lineamientos teóricos para la gerencia deseable en las Alcaldías medianas de
Venezuela, a diferencia del presente estudio establece la propuesta, la cual,
permite generar lineamiento para la planificación operativa y control fiscal
como instrumento para la reorganización de las funciones de la
administración pública permitiendo a los entes contralores gerencial con
eficacia y efectividad.
La investigación realizada por Pérez (2003), representa su aporte a la
presente investigación, por destacar la importancia que generan los
Lineamientos Gerenciales para la Organización de las Alcaldías Medianas de
Venezuela. Información útil considerada como guía para generar
lineamientos teóricos a las gerencias de las Contralorías Municipales del
Estado Falcón, con el fin de analizar la planificación operativa y control fiscal
para llevar a cabo la eficacia y eficiencia del Control de Estado.
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Por otro lado, proporciona información pertinente a la investigación a
través de las actividades o pasos del proceso de planificación operativa
articulando el plan anual con el presupuesto por programa, metas, costos,
tiempo y la gestión del responsable de la actividad, donde la
retroalimentación, es decir la información sobre la ejecución de actividades,
permite aplicar las correcciones a que haya lugar.
Por otra parte, Brewer (2003), realizo un estudio, titulado "Las
Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y la Jurisprudencia
Venezolana". El objetivo de esta investigación, fue identificar la conformidad
con la Constitución y las demás "leyes" con la denominación genética
"Principio de la Legalidad " con el propósito de que, toda la actividad del
Estado debe estar conforme con el Derecho de ese Estado". En este sentido,
se realizó una investigación de campo mediante la aplicación de una
metodología cualitativa e interpretativa.
La misma permitió obtener información referida al contenido de los
diversos Derechos Nacionales enlazando y comparando teorías con gran
sentido critico para la redacción de textos constitucionales, entre estos la
mayoría del mundo occidental, entre ellos Venezuela, contienen una
declaración explicita del Principio de Legalidad.
En cuanto a su validez y confiabilidad, son evidenciadas por la
aplicación de técnicas apropiadas de investigación, su credibilidad es
determinada por la precisión con que se identifica y describe el objeto de
estudio, su confiabilidad se determina por la consistencia de los resultados a
través del tiempo y condiciones cambiantes.
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El análisis y discusión de la información recolectada, por las
perspectivas y apreciaciones del investigador, permitió determinar que la
Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público y a ellas
debe sujetarse su ejercicio. Como consecuencia del comentado principio de
legalidad, tiene relación o pertinencia con la investigación planteada,
Planificación Operativa como soporte de Control Fiscal en entes Contralores
del Sector Público, donde toda actividad de las entidades encargadas de
ejercer el Control Fiscal, en este caso las Contralorías Municipales deben
tener competencia legal Constitucional o legal propiamente dicha- para
efectuar dichas actividades, enmarcadas estrictamente dentro de las
facultades otorgada por los principios, normas y procedimientos que
establezcan las leyes que regulan el control de Estado .
Como se sabe las instituciones de Derecho Público solo pueden hacer
aquello que les permite la Ley, mientras que las personas "privadas" pueden
hacer todo relacionado a la Ley y esta no prohíbe.
El presente antecedente proporciona un aporte científico a la
investigación, el cual, sirve de guía para la búsqueda de información
destinada a ser útil para el desarrollo de la misma, teniendo relación directa
con la variable objeto de estudio Control Fiscal asociada a las leyes regidas
por principios, normas y procedimientos objeto de fortalecer la capacidad del
Estado para ejecutar eficientemente la función de gobierno, con el fin de
lograr la transparencia y eficacia en el manejo de los recursos público, con la
intervención de los Entes Contralores (Contralorías Municipales).
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Así mismo, Sánchez (2003), en el Congreso Internacional de
Conferencia Latinoamericana de Desarrollo (CLAD), sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública, presenta el trabajo Titulado “Ajuste
Estructural, Estado Eficaz y Reformas al Control Fiscal” considerando que
uno de los ejes del ajuste estructural de las finanzas públicas iniciado en
1998, es el relativo a los instrumentos de responsabilización y dentro de
estos, el control de gastos, especialmente el control fiscal.
Ese eje de reformas, toca el control que siendo sido tradicional en la
organización del Estado, está sufriendo importantes transformaciones,
teniendo como objetivo principal el presente estudios para oriental a la
reforma del Estado en cosas, a saber: La reestructuración de los organismos
de control fiscal para adaptarlos al cumplimiento de las nuevas funciones
constitucionales, que son diferentes de las que tradicionalmente había tenido;
con el propósito de dotarlos de nuevas herramientas para ejercer
eficazmente las nuevas tareas y finalmente mejorar algunos instrumentos de
control típicos de esos órganos.
En cuanto a los hallazgos y resultados la reestructuración abarca la
Contraloría General de la Republica (órgano de control del sector central y
sus entidades descentralizadas por servicios) y la Auditoria General de la
República, que ejerce el control fiscal sobre las contralorías, como control del
control y en ambos casos, incluye las estructuras administrativas y demás,
los sistemas de auditoria y régimen de personal.
Las nuevas herramientas son sobre todo tecnológicas, entre ellas, un
sistema de precios de referencia para las compras y la contraloría estatal. La
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mejora de los instrumentos de control tradicional incluye los procedimientos
para la determinación de la responsabilidad patrimonial, personal de los
funcionarios estadales y la rendición de cuentas.
El antecedente planteado, hace relación a: la necesidad de integrar el
proceso de reforma de la administración junto con el de reforma del control
fiscal.
El presente estudio realizado por Sánchez (2003) tiene pertinencia con
la presente investigación por tener relación directa con la variable Control
Fiscal, el cual será útil para el desarrollo de la misma, ya que suministra la
información sobre los estudios de calidad de gastos y corrupción en el sector
público mostrando contar con controles externos eficaces, mejorando los
controles internos e implementar mejores mecanismos de responsabilidad.
En tal sentido, la presente investigación además de la descripción de
los procesos, plantea algunos problemas detectados en las áreas críticas
como es el caso de las Contralorías Municipales del Estado Falcón.
Por otra parte, Segredo (2003), en informe de la Sesión Especial de
Gabinete Ampliado sobre Desarrollo Administrativo, celebrado en Congreso
Internacional de Conferencia Latinoamericana de Desarrollo (CLAD),
presenta en Ecuador la ponencia Titulada “El Papel de la Entidades Publicas
en la Planificación Operativa Nacional” teniendo como objetivo dar a conocer
los distintos elementos que conforman la planificación operativa así como la
vinculación que existe entre esta y la administración pública.
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Cuyo propósito es el de presentar la planificación a corto plazo
englobándose el proceso de planificación a todas las instituciones que actúan
sobre el desarrollo nacional y que a manera permanente, se procure evaluar
la ejecución del Plan a Mediano Plazo (PMP), prever la evaluación de la
economía, decidir las medidas de políticas económicas y social adecuadas,
concertando y promoviendo la acción de dichas instituciones para que el plan
a mediano plazo se traduzca en hechos.
Segredo (2003), también considera en su ponencia que la previsión de
la administración consiste en utilizar la metodología necesaria para dotar a la
administración pública de la capacidad para visualizar sistemáticamente el
futuro inmediato.
Existiendo interdependencia entre técnicas de previsión y hábitos
administrativos, ya que sin una base administrativa sólida las técnicas
quedan reducidas a un estado más o menos formal. Se señala que después
que se realizan las previsiones globales se debe examinar la capacidad de
operar de la organización institucional y de los diversos centros de decisión,
entendiéndose por estos últimos a todo organismo que actúa a partir de una
información permanentemente actualizada sobre el sistema y los
acontecimientos externos.
La evolución permanente de la capacidad operativa del sector público y
del sistema de planificación constituye una fase fundamental del control de
ejecución del plan a mediano plazo, es por ello que se deben analizar
constantemente los asuntos de información, ejecución y de decisión.
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Por último se plantea que la organización, la motivación y la información
son elementos claves de la planificación operativa, por lo tanto en los países
latinoamericanos, los problemas de planificación operativa no pueden ser
objeto de soluciones puramente técnicas, sino también de esfuerzos de
organización. Se señala, además, que la planificación operativa debe ser
concebida como un proceso administrativo continuo del cual la elaboración
del plan – documento no constituye sino un momento de dicho proceso y en
donde la totalidad de la administración de la gestión concluye el proceso
permanente de planificación.
La investigación presentada por Segredo (2003) representa un aporte
de gran importancia al presente estudio; el mismo suministra información útil
para revisar y comparar teorías relacionada con la variable objeto de estudio
“Planificación Operativa” , la cual nos servirá de guía en el desarrollo del
trabajo indicando la programación a corto plazo de manera simultanea que
permita la previsión sistemática, elección de metas y medios a través de
técnicas modernas de decisión y la adopción de los diferentes sectores de la
administración publica a esas tareas, enfocados a las Contralorías
Municipales del Estado Falcón.
Cruz (2005), realizó una investigación, titulada “Control de gestión
orientada a los resultados en la administración pública”. Cuyo objetivo de
esta investigación fue establecer si el sistema de control de gestión estaba
orientado a resultados en el ejecutivo regional del estado Zulia; teniendo
como propósito fortalecer las áreas críticas en los entes contralores del
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sector público (Contralorías Internas) implantando en las variables
Planificación Estratégica y Control Fiscal, buscando con ellas la construcción
de los cimientos de la planeación, estableciendo los principios y valores para
las organizaciones.
La investigación fue de tipo descriptiva y documental mediante la
utilización de un diseño no experimental con selección de una población finita
conformada por veinte (20) gerentes de las unidades ejecutoras del gobierno
regional, sobre la cual se aplicó como instrumento un cuestionario tabulado
mediante la escala likert. Una validez de contenido y confiabilidad del
instrumento.
Como resultado se pudo verificar la descoordinación entre planes,
objetivos, metas y presupuesto junto con un elevado desconocimiento de las
normativas legales relacionadas con el área de control fiscal, además de
existir deficiencia en las capacidades gerenciales para el desempeño
orientado a los resultados. Finalmente se presenta una propuesta destinada
a fortalecer las áreas críticas para la implantación de un sistema de control
de gestión orientado a resultados en el ejecutivo regional del estado Zulia.
La investigación presentada por Cruz (2005), representa un aporte o
pertinencia de gran importancia al presente estudio; el mismo proporciona
información útil para revisar y comparar teorías con las cuales, se pretende
utilizar para contrastar los resultados de control de gestión orientada a la
administración pública, con el propósito de fortalecer las áreas críticas en los
entes contralores del sector público (Contralorías Municipales) implantando
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las variables Planificación Operativa y Control Fiscal, buscando con ellas la
construcción de los cimientos de la planeación, estableciendo los principios y
valores para las organizaciones en este caso a los Entes Contralores del
Sector Publico del Estado Falcón.
Sandoval (2005), En el concurso sobre Reforma del Estado y
Modernización de la Administración Pública llevado a cabo en el Congreso
Internacional de Conferencia Latinoamericana de Desarrollo (CLAD),
presenta el trabajo Titulado “El Modelo de Control Fiscal y su Incidencia en
los Niveles de Corrupción y Pobreza”. Teniendo como objetivo principal:
Combatir la corrupción, garantizar la transparencia y rescatar la ética en la
gestión gubernamental en Ibero América. Destacando que Colombia y
Venezuela son países subdesarrollados, lo que fue en sus orígenes, y lo
sigue siendo en la actualidad.
Esta condición, que de paso implica la inexistencia de un verdadero
Estado de Derecho, ha sido determinante de la acción y vocación de sus
elites, y particularmente de sus intereses, los que a su vez han terminado
reflejándose en el diseño y en el desempeño de sus instituciones.
El objeto del presente estudio se encauso a demostrar la forma en que
esa condición de subdesarrollo de los países mencionados ha incidido en su
modelamiento institucional para servir principalmente a los intereses
particulares de dichas élites. Es decir, para encausar la acción del Estado (y
sus recursos) en beneficio particular, obviamente en desmedro de los
intereses colectivos, propiciándose un ambiente de corrupción institucional.
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Aplicando la metodología para conocer los logros y hallazgos se aplico
la técnica de la encuesta conociéndose el proceso de desarrollo dentro del
cual se consolidaron los Estados de Derecho, resaltando las condiciones
económicas, culturales y políticas que fueron comunes en dicho proceso.
Esto con el claro propósito de contrastarlas con las que estaban dadas en los
países en el momento en que comenzó su proceso de construcción de
Estado, lo que llevo a concluir que más de doscientos años después de que
se consolidaran los primeros Estados de Derecho en Europa y Norteamérica,
en Colombia y Venezuela aún no se han verificado dichas condiciones para
que se consolide un verdadero Estado – Nación.
Por lo que el estudio critico se centro en las instituciones que están
llamadas a intervenir en el manejo y control de los recursos públicos,
especialmente de aquellas que integran lo que podríamos denominar desde
ahora, el Sistema de Control Fiscal.
En este sentido, se caracterizo el modelo de control existente, para así
revelar sus fallas, y la forma en que estas inciden en su desempeño, entre
otras, las siguientes: 1. La inoperancia del actual sistema de control
administrativo (Control Interno), debido a su falta de independencia y
subordinación; 2. La incoherencia interna del actual “modelo” de contralorías
que deriva de la amalgama de los modelos incompatibles entre si; 3. La
inexistencia de un verdadero sistema de “rendición de cuentas”, y la
consecuente persistencia del arcaico modelo de “revisión de cuentas”. 4. La
forma en que esta falla incide en que el proceso auditor sea muy posterior y
nada selectivo .
50
5. Las graves fallas en la concepción de los procesos de “juzgamiento”
de los gestores públicos; 6. Los problemas generados por la
descentralización del control, que conlleva “colisiones” de competencia, que
suelen resolverse negativamente, y la consecuente necesidad de adoptar un
modelo de desconcentración que llevaría a la eliminación de las contralorías
territoriales, entre otros.
La investigación expuesta por Sandoval (2005) tiene pertinencia con la
investigación planteada aportando la teoría necesaria, la cual servirá de guía
para entender los problemas relacionados en primer lugar con una de las
variables objeto de estudio “Control Fiscal” en el área de análisis entes
contralores del sector público (Contralorías Municipales).
Considerándose que al abordar el presente estudio desde una
perspectiva tan amplia puede resultar complejo buscar esas raíces que
permitan determinar las fallas y la forma en que estas se constituyen en
factores determinantes, junto con la marcada concentración de poder, la
corrupción, la falta de articulación entre los diversos niveles y órganos de
control y la consecuente redundancia de controles en la presente
investigación con fin de establecer lineamientos de fortalecimiento de Control
Fiscal en las Contralorías Municipales del Estado Falcón.
En este sentido, todas las investigaciones consideradas como
antecedentes del presente estudio proporcionan aportes valiosos a lo
relacionado con el problema que se estudia, con el fin de enfatizar la
necesidad de cambios orientando a la gerencia pública hacia una gestión
51
más participativa, real, justa, focalizada hacia el colectivo, cuyo norte no es
más que la atención de las demandas y exigencias de este último, para la
cual se requiere de contralores, gerentes, innovadores, activos, flexibles, con
capacidad política que les permita tomar las mejores decisiones en función
del control del Estados en concordancia con los planes tácticos u operativos
y control fiscal siendo estas las variables objetos de estudios.
2. Bases Teóricas
En la presente investigación se ejecuta una revisión bibliografica de los
fundamentos que sustentan las teorías utilizadas para el análisis del tema
objeto de estudio, se presentan de tal manera que permitan exteriorizar una
visión total del mismo y habiliten una serie de aspectos relevantes en el logro
de cada uno de los objetivos que se persigue lograr. En las bases teóricas
se incluyen un conjunto de términos que permitirán ubicar al investigador en
el establecimiento de acciones relacionadas directamente con la planificación
operativa como soporte de control fiscal en entes contralores del sector
público.
2.1. Planificación
Para Corredor (2004, p.1)”la planificación en su sentido más alto, es
aproximarse al futuro, estando en el presente, para configurar modelos o
escenarios a la medida de nuestras ideas”. Retomando lo expresado por el
autor, la planificación es un proceso, en el cual se establece la misión y los
objetivos de la organización, su futuro deseable y posible de alcanzar.
52
Por su parte, Stoner, James y Wankel (1989), referenciados por
Corredor (2004, p.2), definen “la Planificación como la forma concreta de la
toma de decisiones que aborda el futuro específico que los agentes quieren
para su organización”. Considerando que la planificación esta comprendida
en primer lugar de las cuatro actividades básicas del proceso administrativo;
estas actividades son: Planificar, organizar, dirigir y controlar. La planificación
no es un solo hecho, con un principio y un final claro, es un proceso continuo
que refleja los cambios del ambiente en torno a cada organización y se
adapta a ellos.
Para Corredor (2004), “planificar también es prever, organizar, mandar,
coordinar y controlar “y dice que prever es “escrutar el porvenir y
confeccionar el programa de acción:” En este caso el autor plantea que es
planificar y en que contexto se produce el proceso. Es de considerar que muy
poco se ha aplicado en la práctica, esta función administrativa que aparte de
Corredor (2004), así como Fayol (1969) denominó la planificación como
previsión.
Ninguna empresa puede alcanzar el éxito si no tiene una administración
completa. La obtención de resultados mediante esfuerzo conjunto requiere
normalmente de planeación. Una administración debe planear los esfuerzos
futuros basados en pronósticos reales que le permitan alcanzar los
resultados deseados.
Acerca de lo tratado, Certo (2001), señala que la Planeación es un
proceso que tiene como finalidad el desarrollo sistemático de programas de
53
acción encaminados al logro de los objetivos organizacionales, convenidos
durante el proceso de analizar, evaluar y seleccionar entre las oportunidades
que hayan sido previstas. Además es una función fundamental del proceso
administrativo. Es básica para las otras funciones administrativas, es decir
para la organización, dirección y control.
Este enfoque destaca la importancia y la primacía que tiene la
planeación sobre estos procesos. Sin la previa determinación de las
actividades por medio de la planeación no habrá nada que organizar, nadie
para dirigir y nada que necesite control.
Actualmente la mayoría de las organizaciones cuentan con un conjunto
de planes no necesariamente eficaces aún cuando nunca hayan sido
formulados de modo explícito. Para que la planeación sea sumamente
práctica y eficaz, deberá tomar en cuenta y adaptarse a las relaciones de las
personas a quienes afecta.
Esto implica el uso de estrategias en la planeación. A la formulación de
estas estrategias se le conoce como Planeación Estratégica, la cual adopta
una orientación amplia y generalmente a largo plazo.
A continuación se citan algunos autores que hacen referencia a la
Planeación Estratégica como un proceso visto desde diferentes perspectivas:
Al respecto Zambrano (2001), da un enfoque analítico del proceso de
Planificación Estratégica pública como método para soportar la gerencia del
gobierno estadal, municipal, por lo que, este autor, señala que una de las
ventajas más importante para un gobierno es tener claro hacia dónde se va
54
(objetivos), como alcanzarlos (método), con quienes y con que recursos
(humanos, materiales, e intangibles).
Considerando que en todos los gobiernos del mundo hay recursos
humanos, unos más competentes que otros; existen recursos materiales y
no materiales más limitados; indicando lo difícil de encontrar un gobierno que
tenga métodos para diseñar y hacer una gestión acorde con el interés
colectivo y la región. Por lo tanto, se requiere un método, que permita
alcanzar un balance de gestión de gobierno respondiendo a las expectativas
y necesidades de la gente.
La Planificación Estratégica pública puede constituirse en la
herramienta más potente para producir los cambios más profundos en la
manera de diseñar y hacer gobierno. Este método puede transformar al
político tradicional, caracterizado por ser iletrado, distraído y disperso, en un
político moderno, dotado de estrategias serias y riguroso, para presidir la
acción del gobierno; capaz de procesar los problemas de la realidad que se
desea gobernar.
2.2. Propósitos de la Planificación
La planificación cumple dos propósitos principales en las
organizaciones, al respecto, Serna (2000), menciona los siguientes:
a) Protector; consiste en minimizar el riesgo deduciendo la
incertidumbre que rodea al mundo de los negocios y definiendo las
consecuencias de una acción administrativa determinada.
55
(b) Afirmativo; Consiste en elevar el nivel de éxito organizacional.
Igualmente la planificación tiene un propósito adicional que consiste en
coordinar los esfuerzos y los recursos dentro de las organizaciones, ya que
es como una locomotora que arrastra el tren de las actividades de la
organización, la dirección y el control.
El propósito fundamental de la planificación es facilitar el logro de los
objetivos de la empresa, esto implica tomar en cuenta la naturaleza del
ámbito futuro en el cual deberán ejecutarse las acciones planificadas. La
planificación es un proceso continuo que refleja los cambios del ambiente en
torno a cada organización y busca adaptarse a ellos.
2.3. Aspectos e importancia de la Planificación
Planificar se puede definir como aquel proceso en el cual los gerentes
estudian anticipadamente sus objetivos y acciones, con algún método, plan o
lógica. Los planes establecen los objetivos de la organización y definen los
procedimientos adecuados para alcanzarlos.
Considerando los planes como guías, para el logro de sus objetivos, lo
que permite a los altos gerentes de las organizaciones desempeñen
actividades y tomen decisiones congruentes con los objetivos y
procedimientos escogidos, ya que, enfocan la atención de los empleados
sobre los objetivos que generan resultados, así como también, puedan
controlarse los logros de los mismos en las fortalezas de la organización,
como ayudar a tratar los problemas de cambios en el entorno externo.
56
Por otro parte, existen varias fuerzas que pueden afectar a la
planificación, como lo son; los eventos inesperados, la resistencia psicológica
al cambio, ya que ésta acelera el cambio y la inquietud, la existencia de
insuficiente información, la falta de habilidad en la utilización de los métodos
de planificación, los elevados gastos que implican, entre otros.
El proceso de planificación incluye cinco (5) pasos principales:
a) Definición de los objetivos organizacionales.
b) Determinar donde se esta en relación con los objetivos.
c) Desarrollar premisas considerando situaciones futuras.
d) Identificar y escoger entre cursos y alternativas de acción.
e) Puesta en marcha de los planes y evaluar los resultados.
Conforme con lo expuesto, los pasos del proceso de planificación
deben ser considerados en la planificación operativa, los cuales estarán a
cargo de diferentes personas naturales en diferentes niveles organizativos,
para tomar decisiones, lograr los objetivos, así como las metas planteadas
con la intención de evitar el riesgo organizacional.
2.4. Etapas de la Planificación
Se puede señalar que hay varias etapas en el proceso programático de
la planificación; en tal sentido, el manual de Planificación y Control de
PDVSA (2001) indica las siguientes:
57
Etapa Diagnóstico:
Elaborar un diagnóstico consiste en precisar la naturaleza y magnitud
de las variables que afectan la actividad que se examina.
En ella se debe describir las etapas de la actividad en términos de: Los
resultados que está produciendo, los instrumentos utilizados, el medio el cual
se encuentra operando requiere de:
- Describir en lo posible, cuantitativamente, las relaciones entre los
resultados, instrumentos y el medio.
- Proyectar (pronosticar) el desenvolvimiento de la actividad suponiendo
que no se modifican los instrumentos, ni las formas de usarlos durante el
periodo de previsión.
- Evaluar las situaciones actuales y pronosticadas de la actividad por
comparación con el modelo normativo de la actividad.
- Explicar porque esas situaciones difieren de la normativa cuando así
ocurra. En concordancia con lo expuesto se hace necesario que todo gerente
tome en cuenta las etapas de la planificación para obtener el éxito
organizacional. Asimismo, el referido Manual destaca, los principales
problemas, envueltos en la descripción del estado de la actividad, los cuales
son los siguientes:
- Deducir cual es la información primaria que se necesita; es decir,
¿Que conocimientos mínimos son necesarios tener de una actividad para
realizar su diagnóstico?
58
- Decidir el período que conviene analizar y
- Decidir las metas específicas alrededor de las cuales se concentrara
el análisis.
- En cuanto a los principales problemas que plantean la evaluación, el
referido manual de planificación y control de PDVSA (2001) exponen:
a) Determinar cuales son los logros factibles en un plazo dado.
b) Determinar los instrumentos requeridos para pasar de la situación
analítica a la normativa.
Esto con la intención de que el alto gerente tenga una visión, imagen
mental desarrollada sobre el futuro deseado y posible de la organización.
Etapa de la Programación: Es la etapa en la cual se precisan las acciones a realizar para
conseguir que el estado real de la situación se aproxime al estado normativo;
el cual envuelve:
a. Determinar la medida en la cual se pretende esa aproximación, esto
es, fijar objetivos compatibles y realistas.
b. Fijar el lapso en el cual se lograran las metas.
c. Seleccionar los instrumentos que se precisan para obtenerlos.
Con esta etapa se permite programar las acciones a realizar,
determinar las medidas, fijar el tiempo, en el cual se ejecutarán esas
acciones de manera eficiente y efectiva. En principio existen dos enfoques
para formular las metas dentro del periodo programático.
59
a) Elaborar un conjunto de metas que se consideran apriorísticamente
realistas y compatibles y se computan los instrumentos necesarios para
lograrlos.
b) Se confronta la cuantía y el tipo de instrumento que se podrá
disponer y se asignan a las distintas actividades, procurando maximizar,
atendiendo a las relaciones de complementariedad. El segundo enfoque
indica que hay fijación en el orden de prelación y prioridad a cada una de las
actividades.
Etapa de Discusión y Decisión:
Una vez definido el problema, identificado los cursos de acción,
variables y las previstas consecuencias lógicas de cada uno de ellos, parece
deducirse que la selección final de la acción a emprender será una tarea
obvia. Pero este no es el caso, puesto que cada opinión conduce a todo un
conjunto de conclusiones, cuyos resultados pueden darse en niveles y
momentos diferentes para cada situación.
Etapa de Ejecución y Control:
Es el proceso mediante el cual, se pone en marcha el plan y se evalúa
constantemente para determinar si se están o no logrando los objetivos
propuestos. Existiendo una relación de complementariedad entre los
instrumentos y los objetivos establecidos, se dispone de un gran número de
herramientas que ayudan a racionalizar esta representación o evaluación en
función del costo (presupuesto), tiempo (cronogramas) y costo- tiempo
(Técnica del camino crítico).
60
Considerando las Etapas de Planificación citadas en el Manual de
Planificación y Control de PDVSA (2001), en relación con lo dicho, la
organización funciona, impulsada por un proceso dinámico que fluye dentro
de ella, la cual necesita de constantes impulsos en el proceso administrativo,
donde se combinan la decisión, la acción y el resultado de la administración.
Al respecto, Corredor (2004), plantea en sus teorías que
“Administración es la planificación, dirección y control de los esfuerzos de un
grupo humano que persigue objetivos compatibles. “El concepto de
administración es inseparable del hecho institucional, pues es allí, en la
institución donde adquiere característica de ciencia, tal como lo señala
Jiménez (1963), referenciado por Corredor (2004).
Administración es una ciencia social compuesta de principios técnicos y prácticos y cuya aplicación a conjuntos humanos permite establecer sistemas racionales de esfuerzos cooperativos, a través de los cuales se pueden alcanzar propósitos comunes, que individualmente, no es factible lograr.
Los conceptos, arriba señalados, indican la existencia de recursos así
como de necesidades. De acuerdo al enfoque de la economía positiva, los
recursos son escasos y los requerimientos múltiples. Los recursos pueden
ser humanos, materiales, financieros, tecnológicos, los cuales deben
combinarse racionalmente para satisfacer sus expectativas.
2.5. Las Corrientes de la Planificación
Una vez analizada la planificación en el contexto administrativo se
presentan algunos conceptos para establecer los distintos enfoques de
planificación y sus posibilidades técnicas como las de transformación.
61
Corredor (2004), plantea que existen cuatro corrientes en la
planificación a saber: Planificación Administrativa, Planificación Normativa,
Planificación Operativa, Planificación Estratégica, las cuales están vinculadas
a la definición de la misión de la organización, siendo la meta general que
justifica la existencia de la misma.
1. La Planificación Administrativa; que se fundamenta en la búsqueda
de soluciones futuras en la organización, sin proponer cambios profundos al
interior de su estructura; este es el tipo de planificación tradicional
insustituible mientras exista el proceso administrativo, el cual se formaliza
en las organizaciones a partir de la Revolución Industrial, surge como parte
del proceso administrativo, por lo que se define como planificación
administrativa.
2. La Planificación Normativa: aplicada a los procesos que pueden
experimentar cambios sin alterar las condiciones generales del contexto o
sistema;
3. La Planificación Operativa; Muestra como se pueden aplicar los
planes estratégicos en el quehacer diario. Consiste en formular planes a
corto plazo que pongan de relieve las diversas partes de la organización, que
deben hacer para que la empresa tenga éxito a corto plazo. Esta
planificación tiene sus propósitos en tres tipos fundamentales no excluyentes,
tales como;
3.1. Planificación Operativa, se define como un diseño de un estado
futuro deseado para una entidad y de manera eficaces de alcanzar.
62
3.2. Planificación Económica y Social, se define como el inventario de
recursos y necesidades, la determinación de las metas y de programas que
han de ordenar esos recursos para atender dichas necesidades, atinentes al
desarrollo económico y al mejoramiento social del país.
3.3. Planificación Física o Territorial, se define como la adopción de
programas y normas adecuadas para el desarrollo de los recursos naturales,
dentro de los cuales se incluyen los agropecuarios, minerales y la energía
eléctrica, además para el crecimiento de ciudades y colonizaciones o
desarrollo regional rural.
Según el propósito de arranque, puede ser: (a) De Corto Plazo, período
que cubre un (1) año; (b) De Mediano Plazo, período que cubre más de un
(1) año y menos de cinco (5) años; (c) De Largo Plazo, período que cubre
más de cinco (5) años.
Según el alcance, los Planes operativos pueden ser: (a) Intra-
departamentales, (b) Ínter departamentales; (c) Para toda la organización; (d)
También pueden considerarse como planes las políticas, los procedimientos,
las normas y los métodos de trabajo.
Se hace necesario hacer una aclaratoria para evitar confusiones en el
uso de las palabras:
Zambrano (2001), hace referencia que la palabra correcta es
“planificación” no “planeación”, si lo que se trata es de un proceso para
lograr objetivos mediante una visión anticipada y salvando obstáculo. Pero,
63
si lo que se desea es hacer planes, entonces sí se puede usar la palabra
“planeación”.
4. La Planificación Estratégica; Es aquella planificación a largo plazo
que enfoca a la organización como un todo, estos planes estratégicos
difieren de los planes operativos en cuanto a su horizonte de tiempo, alcance
y grado de detalle, cuya finalidad es producir cambios profundos o
sustituciones en la estructura del sistema. Dentro de la planificación
estratégica se encuentran los siguientes conceptos:
4.1. Estrategia, Es un plan amplio, unificado e integrado que relaciona
las ventajas estratégicas de una firma con los desafíos del ambiente y se le
diseña para alcanzar los objetivos de la organización a largo plazo, es la
respuesta de la organización a su entorno en el transcurso del tiempo,
además es el resultado final de la planificación estratégica, ya que para que
una estrategia sea útil debe ser consistente con los objetivos de la
organización.
4.2. Administración Estratégica, Es el proceso que se sigue para que
una organización realice la planificación estratégica y después actué de
acuerdo con dichos planes, este proceso de administración estratégica
consiste en cuatro (4) pasos: (a) Formulación de las Estrategias, (b)
implantación de la estrategia, (c) medición de los resultados de la estrategia y
(d) evaluación de la estrategia.
Dentro de este orden de ideas, los planes estratégicos son diseñados
para satisfacer las metas generales, las cuales constituyen las ideas
64
fundamentales para que se desarrolle un negocio, éstas establecen qué es lo
que se va a lograr y cuando serán alcanzados los resultados, pero no define
como serán logrados. Estas metas afectan la dirección general y viabilidad
de la entidad, mientras que los planes operativos muestran cómo se pueden
aplicar los planes estratégicos en el quehacer diario.
Los planes estratégicos y los planes operativos están ligados a la
definición de misión de una organización, la meta general que justifica la
existencia de la organización. La definición de la misión se basa en premisas
de la planificación; es decir, supuestos básicos sobre el lugar de la
organización en el mundo. Los planes estratégicos difieren de los planes
operativos en cuanto a su horizonte de tiempo, alcance y grado de detalle.
2.6. La Planificación Operativa
Corredor (2004), considera que la planificación operativa puede ser
concebida como un instrumento sistemático y permanente de la acción del
gobierno, y en consecuencia ser definida como un proceso administrativo
complejo de análisis, previsión, decisión, y concertación destinado a controlar
cada año el grado de ejecución del plan a corto plazo y a proseguir la
realización de este en el año siguiente.
Al respecto, Morrisey (1996), define el plan táctico u operativo como un
documento que identifica los resultados específicos que necesita lograr
dentro de un tiempo establecido (Por lo general un año). También incluye las
acciones y los resultados específicos para lograr estos resultados. Son seis
los elementos que componen el plan. Los cuales son: Áreas de Resultados
65
Críticos (ARC), Análisis de Cuestiones Críticas, Indicadores Críticos de
Rendimiento, Objetivos, Planes de Acción y Revisión del Plan.
Estos elementos y el proceso necesario para su creación se
presentarán más adelante durante el desarrollo del presente capitulo.
Asimismo, se desarrollará teóricamente los pasos lógicos para llegar a
la realización de la Planificación Operativa lo que implica necesariamente la
realización de la Planificación Estratégica. Esto mostrará un nivel de
desagregación casi óptimos si se piensa en organizaciones de dimensiones y
complejidad (variedad de acciones) como las de una ONG. o la de
organizaciones comunitarias de gran desarrollo organizacional, u
organizaciones comunitarias de 2do. Grado, entre otros.
Dicho de otro modo, lo importante es al menos comenzar a desarrollarlo
ya que este intento exige a la organización y a sus miembros la necesidad de
explicitar elementos, ir tomando posiciones, optando, entre otros. Hechos
estos últimos indispensables para lograr niveles de eficacia y eficiencia cada
vez más altos e ir cerrando el abismo existente entre los discursos y las
acciones. De algún modo el “modelo” que se presentara se resume en la
necesidad de que a partir de un discurso o una idea general, ir desagregando
sucesivamente a través de pasos lógicos hasta llegar a lo más concreto
posible como puede ser una acción concreta.
Otro aspecto para recalcar es que el hecho de comenzar a aplicar este
“modelo” de análisis (sin invalidar otros, ya que lo importante es poder ir
66
explicitando y desagregando a través de pasos lógicos) es que permite ir
teniendo una “mirada estratégica”, es decir cómo posicionar nuestra
organización dentro de la red social, con qué rol y pensando en una
perspectiva futura.
Si se analiza dentro de lo que puede llamarse formación de dirigentes
comunitarios, por lo tanto si los verdaderos actores de cambio social serán
aquellos quienes posean esta mirada estratégica, y el modelo en el cual se
desarrolla rá es una herramienta para ello. De lo contrario solo se estarán
formando dirigentes comunitarios solucionando problemas en su comunidad,
(lo cual es muy positivo por cierto) pero dejando de lado el análisis de la
trascendencia de sus acciones, el sentido, el porque de las mismas y por
sobre todo desperdiciando el poder de transformación social a otro nivel
alcanzado.
Por consiguiente se puede comenzar diciendo que planificar
operativamente es asignar tareas, tecnologías de como se realizarán las
tareas (metodología), tiempos, recursos humanos, recursos financieros, entre
otros, para el cumplimiento de objetivos que cumplen con lo planteado en el
Plan Estratégico de la Organización.
Cuando se habla de Plan Estratégico se indica de la enunciación de los
caminos, acciones o mecanismos a seguir para cumplir con los Objetivos
Estratégicos, los cuales son el tercer aspecto constitutivo de la Misión de la
Organización.
67
Al respecto, Corredor (2004), menciona que dentro la Misión de la
organización se deben considerar tres elementos importantes tales como:
a) Visión o Propósito de la organización. La cual es la Imagen de la
Organización. Objetivo general de la misma que constituya una Idea -
Fuerza.
b) Rol o Papel. Es la identidad de la Organización. La pertenencia a una
esfera social y la clara definición de sus posibilidades de acción con otros
actores.
c) Objetivos Estratégicos.
Al respecto, Corredor (2004), considera que el objetivo en términos muy
simples, es aquello que se desea obtener mediante un proceso de
aproximación secuencial y temporal.
Donde la planificación integrada procura la síntesis de los objetivos
propuestos en procedimientos administrativos, normativos y estratégicos
orientando su formulación, de manera clara y aprehensible a nivel de la
práctica.
A partir de la definición de la Visión o Propósito, del Rol o Papel,
(ambos elementos de la Misión), del análisis de Escenarios, Fortalezas y
Debilidades de la Organización, la misma puede fijar sus objetivos
estratégicos.
Se llama a esto definición de “objetivos” porque implica una primera
determinación de impacto en términos cuantitativos y cualitativos, llamándose
68
estratégicos porque en los mismos debe comenzarse a definir las
modalidades básicas de intervención que la organización utili zará para
lograrlos.
Si se considera el ejemplo de una organización no gubernamental que
plantea como Visión-Propósito:” Promover la Capacidad de Participación,
Negociación y Gestión de los sectores excluidos y la Mejora en su calidad de
vida”, en este momento esa organización debería definir: A que
características de Población se refiere, en qué área geográfica, abordando
qué tipos de problemática (educación, promoción de organizaciones,
movilización política, hábitat, salud, entre otros.), lo que va a constituir los
objetivos estratégicos.
Se puede decir que al Plan Estratégico se debe operacionalizar a partir
de la definición de la Misión de la organización, del Análisis de Escenarios y
del Análisis de Fortalezas y Debilidades de la misma, se definen Líneas
Estratégicas (1, 2, 3, 4, entre otras., todas las necesarias). Estas Líneas
Estratégicas, deben definir la temática sobre las que se intervendrá y la
cobertura espacial poblacional. Es fundamental la coherencia en el
planteamiento de las distintas Líneas Estratégicas para que el cumplimiento
de estas contribuya al cumplimiento de la Misión organizacional.
En tal sentido, se puede definir Línea Estratégica, diciendo que son los
caminos, acciones o mecanismos a seguir para responder a las muchas
exigencias del entorno y ubicar a la organización en una relación ventajosa y
cumplir con la visión que la organización persigue:
69
Objetivos Estratégicos: .Línea Estratégica Nº 1 . Línea Estratégica Nº 2 .Línea Estratégica Nº xxx
Luego estas Líneas Estratégicas podrán a su vez operacionalizarse en
las Líneas Programáticas necesarias de cada caso:
Objetivos Estratégicos: .Línea Estratégica Nº 1 .Línea Programática Nº1 .Línea Programática Nº2 .Línea Programática Nºxxx .Línea Estratégica Nº 2
El conjunto de las Líneas Estratégicas y Programáticas definen el Plan
Estratégico de la Organización. A continuación se considera el siguiente
ejemplo:
Definida la Misión: Colaborar activamente en la profund ización de los
procesos de democratización de nuestra sociedad, fomentando formas de
democracia concertada, con un equilibrio entre: un estado capaz de cumplir
su rol de promotor del bien común y el desarrollo económico social y una
sociedad fortalecida. Con esta finalidad general, la organización dirige su
acción a:
- Fomentar la participación creciente de los sectores populares en los
distintos ámbitos de poder local y nacional, tendiendo a la resolución de la
problemática de exclusión y pobreza de estos sectores y al fortalecimiento de
la trama de la sociedad civil.
70
- Desarrollar conocimientos en el campo de la pobreza, la
exclusiónsocial y las políticas públicas, difundiendo y sens ibilizando a la
sociedad civil y al Estado sobre la situación de los sectores más pobres y
proponiendo cauces de solución a su problemática.
Luego se definen con criterios operativos, las Líneas Estratégicas:
a) Servicios a Organizaciones Populares. Se realizan actividades de
capacitación, apoyo al desarrollo organizacional, planificación y ejecución de
programas y proyectos para la solución de necesidades básicas
insatisfechas.
b) Investigación y Formulación de Propuestas.
Se investiga y analiza la problemática de la pobreza y las políticas
sociales. Los estudios se utilizan tanto para la formulación de propuestas
hacia los sectores populares para su acción reivindicativa, cuanto para la
difusión pública, sensibilización e influencia en las políticas públicas.
c) Acción Política. Como organismo de la sociedad civil, realiza una
acción política (de carácter no partidario) y pública, mediante la
sensibilización, la difusión, la capacitación de recursos humanos y la acción
coordinada con redes de ONG. Con capacidad de influencia ante la sociedad
civil y el Estado.
Sin perder de vista los elementos ya definidos anteriormente (Misión,
Análisis de contexto y Fortalezas y Debilidades organizacionales) a partir de
las Líneas Estratégicas se definirán, deductivamente, a partir de criterios
lógicos explicitados, las líneas Programáticas. Normalmente a través de la
71
definición de Metodologías de trabajo o de diversos clientes, una Línea
Estratégica puede incluir todas las líneas Programáticas necesarias.
Se puede decir que una Línea Programática hace referencia al
comienzo de la Planificación Operativa y consiste en la desagregación del
Plan Estratégico en Programas.
Siguiendo con el ejemplo anterior, se puede visualizar con respecto a la
primera Línea Estratégica una forma de como una organización la
operacionalizó en dos Líneas Programáticas:
Ejemplo:
1- Línea de Servicio a Organizaciones Populares
- Línea Programática de apoyo a grupos:
Apoyo a grupos - Capacitación, promoción - Apoyo al desarrollo de
procesos organizativos, hábitat, Jóvenes, actividades productivas - Apoyo o
intermediación financiera - Elaboración de material para apoyo a los grupos
(técnicas, cartillas, videos, planos, reglamentos, entre otros.)
- Línea Programática de apoyo a redes
Apoyo a redes - Capacitación, promoción - Apoyo al desarrollo de
procesos organizativos, hábitat - Apoyo o intermediación financiera -
Elaboración de material de apoyo a las redes (técnicas, cartillas, videos,
planos, reglamentos, entre otros).
72
Una vez definida la Línea Programática se definen los Programas y
Proyectos. En este caso y al solo efecto didáctico se define Programa como
al conjunto de Proyectos. Y Proyectos al Plan de acción concreto que surge
de la definición de pasos lógicos, en una proyección en el tiempo para la
concreción de un objetivo específico que satisfaga a un cliente de la
organización.
Definiendo cliente como a toda organización, personas físicas o legales,
beneficiaria, demandante pasiva o activamente del producto que genera un
Plan.
El plan operativo deberá definir claramente los objetivos específicos, el
plan de trabajo, acción o actividades, las Metodologías (tecnologías de
diversos grados, el tiempo y los recursos de distinto orden).
Un programa al ser un conjunto de proyectos puede corresponder a
más de una Línea Programática y por lo tanto también puede o no
corresponder a más de una Línea Estratégica. Un proyecto solo corresponde
directamente a una Línea Programática en un objetivo principal, aunque
pueda tener efectos secundarios que corresponden a lo planteado en otra
Línea Programática.
Para la elaboración de los proyectos deben existir al menos los
siguientes elementos:
- Objetivos Generales: que deben mantener una coherencia con lo ya
definido en la Organización, (Misión, Objetivos, Estrategias, entre otros).
73
- Objetivos específicos: Que deberán ser planteados en lo posible como
resultados a obtener.
- Beneficiarios / clientes: claramente definidos.
- Fundamentación.
- Un diagnóstico de escenario: en el marco del cual se desarrollará el
proyecto.
- Un diagnóstico: de la situación a cambiar con la ejecución del proyecto
que permita luego comparar para realizar la Evaluación.
- Un plan de trabajo: a realizar, donde se desagreguen actividades y se
especifiquen las metodologías a utilizar en cada actividad. Este Plan de
Trabajo deberá contar claramente con un cronograma.
- Se deberá definir el personal necesario para cada etapa del proyecto
en términos de capacidad y cantidad.
- Se deberá desarrollar un mínimo de marco referencial teórico, a los
fines de explicitar el porqué se plantea que con “ese” Plan de Trabajo se
llegará a cumplir con los Objetivos Específicos previstos.
- Un presupuesto lo más detallado posible, (rubros posibles: personal,
materiales, equipo, gastos generales, obra, movilidad, realización de
seminarios, entre otros.) y vislumbrar las fuentes financiadoras.
- Pautas claras de Evaluación de Proyecto.
74
Tal vez el orden de algunos de estos elementos pueda cambiar, pero
difícilmente se pueda pensar en la elaboración de un Proyecto sin al menos
estos elementos.
2.7. Fundamentos Estratégicos de la Planificación
La perspectiva global que da Sachse (2003) en relación con los
fundamentos estratégicos es amplia y clara, afirma que esta en continua
relación con la planeación, sirve tanto a corto como a largo plazo, permiten
alcanzar los objetivos de una manera óptima, enfocando la organización
como un todo y que comprende determinar y considerar la filosofía
organizacional a través de las misiones, las acciones para alcanzarlos; se
requiere tomar decisiones, es decir, seleccionar entre cursos de acción
futuras alternativas. Por esa razón, los fundamentos estratégicos
proporcionan un sentido de racionalidad a los objetivos previamente
establecidos para lograr el éxito institucional.
Filosofía de la Organización.
La filosofía de las instituciones públicas, están referidas a los valores y
principios que sustentan la existencia del organismo para el logro de sus
metas u objetivos. (Zambrano 2001).
Así mismo, (Sachse 2003), afirma que filosofía de la organización es el
Conjunto de doctrinas o saberes que busca establecer, de manera racional,
los principios más generales que organizan y orientan el conocimiento de la
75
realidad, así como el sentido del obrar humano para administrar una
organización bajo un punto de vista de los acontecimientos futuros.
Dentro de esto orden de ideas, los fundamentos estratégicos claves
para la planificación operativa , es tener claro la razón de ser de toda
empresa, conociendo la filosofía de las instituciones públicas o privadas,
referida a los valores y principios con el propósito de hacer una revisión de la
misión, visión, valores y estrategias de manera formal que permitan
contrarrestarla con los hechos, con la realidad, con la organización que
funciona realmente, con el fin de lograr los objetivos y metas fijadas para que
la organización se productiva, eficiente y efectiva .
a) Misión. Al respecto (Zambrano, 2001. p.94), afirma que la misión de
la Organización Pública tiene por objeto movilizar en forma positiva la
inteligencia humana de la organización en función de su razón de ser y sus
objetivos permanentes y temporales. Debe responder la misión a las
siguientes: ¿Cuáles son sus objetivos?, ¿A que tipo de población esta
orientada su acción y sus servicios?, ¿Cuáles son las competencias que le
establece la ley y cuales son los problemas relacionados con esa
competencias, que debería enfrentar como gobierno?
Lo cual indica, que la misión en una organización es una declaración
duradera de objetivos para distinguir a una organización de otras similares,
así como implica dar respuestas a: ¿Cuáles son sus objetivos?; ¿Cuáles son
sus valores y principios?; define direccionalidad.
76
Elementos claves de la misión:
- Empresa: Clientes, productos, mercado, filosofía empresarial.
- Gobierno: ciudadanos, servicios públicos, competencias filosofías y
valores de la institución, región a la cual se sirve.
Así como David (1988, citado por Zambrano (2001), afirma en su libro
que la tarea primordial de toda gerencia estratégica consiste en pensar en la
misión del negocio, en el caso del gobierno, toda organización pública debe
actuar siempre en función de un balance de gestión de gobierno positivo,
teniendo como referencia obligante la misión de la institución.
El referido autor sostiene que los elementos claves de la misión de toda
empresa son los clientes, el producto, el mercado, y la filosofía empresarial.
En el caso de una organización gubernamental los elementos claves serían
los ciudadanos y los problemas públicos que afectan a los ciudadanos de la
región que se gobierna; los servicios que por sus competencias está obligado
a prestar con calidad y eficiencia el gobierno, promoviendo el crecimiento y
desarrollo de la región.
Ante todo se hace necesario que la misión sea compartida por la alta y
media gerencia, así como las demás funciones de la institución.
b) Visión.
El análisis de la visión de una organización pública tiene por objeto
establecer la direccionalidad de la organización en un período determinado.
77
Al respecto, Zambrano (2001.p.95) define la visión como la “Imagen -
objetivo de la organización a ser alcanzada en un horizonte de tiempo dado”.
El referido autor considera que se deben tomar en cuenta los elementos
de la visión tales como:
- La misión de la organización.
- La evaluación del entorno.
- La capacidad de anticipación y cambios de la organización.
- Implica dar respuestas a las interrogantes ¿qué fuimos?; ¿qué
somos?; ¿hacia dónde vamos como organización?
Zambrano (2001), considera que el proceso para evaluar la visión de
una organización pública puede caracterizarse por los siguientes elementos:
- Futuro deseado y posible.
- Variables más importantes.
- Explicación considerada.
- Visión adoptada.
Por consiguiente, la visión del organismo público debe ser global y no
parcial. Lo expresado se apoya en Zambrano (2001) al referirse que:
La visión debe ser global, que tenga en cuenta todos los parámetros cualitativos y cuantificables o no, que actúan en mayor o menor medida sobre el fenómeno estudiado…la prospectiva milita en favor de una previsión global, cualitativa y múltiple de un futuro incierto. Se esfuerza en tener en cuenta los proyectos y el comportamiento de actores (análisis intencional), preconiza una actitud voluntarista y no experimentada frente al futuro.
78
Una visión formulada en función de la región que se sirve, en vez de
aquella otra formulada en función de la organización misma, establece una
diferenciación significativa.
Toda visión debe considerar tres grandes componentes:
- Estatuto de la visión: Es una expresión recogida y caracterizada por:
Un texto cortó y efectivo, profundo en su contenido, establece la definición
del futuro que se desea y se puede lograr, debe contener elementos
estratégicos.
- Condiciones que deben procurarse para realizar la visión:
Que sea compartida por todos los miembros del organismo
gubernamental, que haya un liderazgo positivo y autentico en función de la
misma, que exista capacidad de comunicación interna y con el entorno, que
tenga capacidad de negociación, que haya capacidad de actualización e
innovación, que asegure continuidad en programas y proyectos, que la
gestión de gobierno sea responsable, la región a la cual se sirve.
-Valores que deben sembrarse la institución gubernamental para
alcanzar la visión. Honestidad, responsabilidad (petición y rendición de
cuentas), competitividad, cultura por la calidad, actuar como servidor público,
agregar valor. (Zambrano 2001, p.97).
c) Valores, representan las convicciones filosóficas de los
administradores a cargo de dirigir a su empresa hacia el éxito. Algunos de
79
estos valores ya estarán establecidos como sus posiciones sobre la ética, la
calidad y la seguridad. (Morrisey, 1996, p.7).
Así como se hace para la misión, en el caso de la visión es hacer una
revisión de la misma en la organización, si la posee, determinando si la
misma se corresponde con las ideas del equipo que conforma el alto y medio
gobierno.
d) Estrategias. Medios a través de los cuales se logran los objetivos.
Es el uso del cambio situacional para alcanzar la situación – objetivo del plan.
(Zambrano 2001, p.252).
Cabe señalar, que la estrategia consigna la dirección hacia la que debe
avanzar la organización, su fuerza impulsora y otros factores importantes le
ayudarán a determinar sus productos, servicios, metas y objetivos en el
futuro.
Por lo tanto el pensamiento estratégico proporciona las bases para la
planeación estratégica y es, en gran medida, la naturaleza intuitiva que lleva
a la perspectiva, mientras que la planeación de largo alcance conduce a la
posición y la planeación táctica lleva al rendimiento considerando la misión,
visión, valores y estrategias en la organización.
e) Objetivos Estratégicos: Son la expresión precisa y afirmativa de los
resultados que se desean obtener con la implementación de programas
concretos. Los objetivos generales expresan las ideas globales y los
específicos, derivados de los anteriores, expresan en forma particular,
resultados parciales.
80
2.8. Elementos que intervienen en el proceso de la planificación
operativa
Su plan es un documento que identifica los resultados especifico que
necesita lograr dentro de un tiempo establecido (por lo general un año).
También incluye las acciones y los recursos específicos con que necesita
para lograr los resultados.
El proceso de planeación proporciona una manera clara para realizar el
plan y un medio para garantizar que este se entienda y que la gente se
comprometa con el mismo. No es posible tener éxito y crecer sin contar con
un plan táctico claramente definido. El proceso de planeación táctica está
compuesto de seis elementos primordiales que permiten la elaboración del
plan. (Morrisey 1996)
a) Áreas de resultados críticos. (ARC). Son las áreas prioritarias dentro
de las cuales usted tiene que lograr resultados durante el periodo proyectado
de planeación.
Los logros dentro de estas áreas son necesarios para que su institución
o empresa lleve a cabo con éxito su misión y para que cumpla con las
expectativas generadas a lo largo de su plan. Las áreas ARC no cubren
todo lo que lograría la unidad. Identifican los encabezados generales bajo
los cuales se generan sus objetivos para que su supervisor inmediato u otro
organismo a un nivel superior los aprueben y revise periódicamente.
También proporcionan una base para identificar las cuestiones críticas
que tal vez sea necesario analizar antes de establecer los objetivos. Como
81
preparación para identificar las cuestiones criticas o para seleccionar los
objetivos, el establecimiento de las Áreas de Resultados Críticas de su
unidad es un elemento vital que le ayuda a usted y a su equipo a aislar y a
clasificar los tipos de resultados necesarios.
El establecimiento de las Áreas de Resultados Criticas reduce la
probabilidad de pasar por alto factores que, aunque sean menos visibles que
otros, podrían ser vitales para cumplir con la misión de una unidad. Un
ejemplo seria la integración entre varias funciones y las relaciones entre
clientes y usuario. Las Áreas de Resultados Criticas proporcionan
continuidad en los planes de un año al siguiente, resaltando las áreas
esenciales de rendimiento, como relaciones públicas o seguridad, que
pudieran no estar identificadas como cuestiones críticas actuales.
Principios para establecer las Áreas de Resultados Críticas
Morrisey (1996), considera seis (6 ) principios para establecer las Áreas
de Resultados Criticas, tales como:
1. Identificar aquellas cinco a ocho áreas más importantes dentro de las
cuales su unidad debe alcanzar resultados significativos durante el año
siguiente. Algunas ARC, como resultados operativos y de productividad,
pueden ser continuos y estar incluidos en todos los planes. Otros como
desarrollo de producción o de servicios o la imagen de la institución o
empresa, pueden incluirse sólo cuando se hayan identificado como
cuestiones críticas.
82
2. Incluir tanto las áreas financieras como las no financieras. Aunque
los resultados de pérdidas y ganancias siempre son motivos de
preocupación, no representan y no deben representar la imagen total del
rendimiento de su institución o empresa. Los aspectos como calidad de los
productos, servicios, investigación y desarrollo de producción y supervisión
de los empleados representan una parte importante de la imagen total.
3. Elegir áreas que apoyen de manera directa e indirecta el plan
estratégico de su institución o empresa y otros planes a nivel superior. Sus
ARC deben estar ligadas con uno o más elementos de su plan estratégico y
de otros planes relacionados en la institución o la empresa.
4. No esperar que sus ARC cubran el rendimiento total de su unidad.
En lugar de ello, identificar las áreas vitales hacia donde se deben dirigir los
esfuerzos prioritarios. Muchas de las cosas que se logran dentro de una
unidad son esenciales para el rendimiento continuo, pero no es motivo crítico
de preocupación para otros. En parte esta es la razón para limitar el número
de ARC entre cinco y ocho. La limitación obliga al equipo de planeaciòn a
establecer cuáles son las áreas realmente vitales, en las que es necesario
enfocar la atención.
5. Darse cuenta de que muchas de las ARC requerirán un esfuerzo de
funciones cruzadas. A nivel de la institución o empresa total, casi todas las
ARC requerirán de la participación activa de dos o más funciones o
segmentos importantes de la institución o empresa. Las ARC para su
unidad deben tomar en consideración su interdependencia con otras
83
unidades, probablemente identificadas como relaciones de clientes internos o
como integración de funciones cruzadas.
6. Por lo general, cada ARC debe estar limitada a dos o tres palabras y
no debe medirse como se le ha descrito, sino que debe contener factores
factibles de medición. Las ARC deben ser específicas para identificar los
tipos de resultados generales que permitan proporcionar flexibilidad y cuando
sea conveniente más de un resultado especifico. El limitar las ARC facilita
las tareas de enfocar resultados específicos necesarios.
b) Análisis de problemas críticos. Empieza con la evaluación del
rendimiento de su unidad o problemas más importantes que se debe
enfrentar durante el periodo de su plan táctico. También proporciona una
relación clave entre los planes estratégicos y tácticos. El análisis de
problemas críticos conduce a los miembros de una organización y equipo de
planeación a conclusiones especificas y a cursos de acción alternos en los
problemas más importantes que afecten el rendimiento de su unidad.
Morrisey (1996), considera cuatro (4) pasos primordiales en el Análisis
de problemas críticos, tales como:
1. Identificación de los Problemas. El primer paso y el más obvio es
identificar sus problemas percibidos, los que podrían representar problemas
u oportunidades. Sus ARC le ayudarán a identificar muchos problemas
potenciales. Estos pueden ser extraídos de las siguientes fuentes:
- Su plan estratégico (conceptual y a largo plazo)
- Su plan táctico actual (específico y a corto plazo)
84
- El rendimiento real (Incluyendo oportunidades o problemas actuales).
Existen varias técnicas efectivas para identificar los problemas, entre
estas se pueden menciona r algunas de ellas.
a). Usted podría pedir a los miembros de su equipo de planeación que
llenen un cuestionario, ya sea por adelantado o durante la primera parte de la
reunión inicial de planeaciòn. Pregunte ¿Cuáles son los problemas que
probablemente contribuirán más en el éxito a largo plazo?; ¿Qué limitaciones
en recursos u oportunidades necesitan enfrentarse?, entre otras.
b). Intercambiar ideas para identificar los problemas probables.
C. Revisar los planes estratégicos y tácticos existentes, incluyendo el
rendimiento de su unidad en estos planes para identificar cualquier factor
adicional que necesite añadirse a su lista de problemas., entre otros.
2. Establecimiento de prioridades en los problemas. Se requiere
establecer entre cuatro y ocho problemas más importantes que
probablemente tendrán el mayor impacto, esto asegura que recibirán la
atención que se merecen. Una técnica sencilla pero efectiva para fijar las
prioridades es la siguiente:
- Hacer que cada miembro del equipo evalué cada uno de los
problemas que queden, mediante un factor de ponderación de 3, 2,1, lo que
indica simbólicamente. 3 = Importante y urgente, 2 = Importante pero no
urgente, 1= no se cuenta con la capacidad o recursos para enfrentar.
-. En una grafica registre los factores de ponderación identificados por
cada miembro del equipo, junto con el problema.
85
-. Recopile las prioridades, tomando como base el número de
respuestas y el promedio ponderado.
-. Discuta los problemas para asegurar que el equipo concuerde con
las prioridades.
3. Análisis de los problemas. Este es el paso más crucial en el
proceso de análisis. Incluye la validación de una cuestión en particular y el
planteamiento de manera efectiva para enfrentarlos. Dos métodos efectivos
para este paso son el análisis en grupo y las asignaciones individuales, que
se presentaran en reuniones subsecuentes.
4. Resumen de los Problemas. Las conclusiones específicas de los
cursos de acción alternos deben resumirse de tal manera que resulte más
fácil preparar sus objetivos y planes de acción.
c) Indicadores claves de rendimientos (ICR) para medir resultados
Son aquellos factores medibles dentro de un área de resultados crítica
en la que podría resultar útil fijar objetivos. Estos factores permiten identificar
los tipos de rendimiento mensurables deseados en cada una de la Áreas de
Resultados Críticos, identificar los resultados específicos que se lograran
dentro de cada ARC, enfrenta las cuestiones críticas a ser identificadas y
validadas, También estos factores establece pasos específicos de las
acciones y permite rastrear el rendimiento.
Principios para identificar los ICR.
Bajo circunstancias normales los ICR deben cumplir con los siguientes
principios:
86
1. Deben ser factores medibles, que caigan lógicamente dentro de una
Área de Rendimiento Critico (ARC) en especial, sobre la que se puedan fijar
los objetivos. Existen factores, como flujo de efectivo, normas de calidad y
programas de entrega, que pueden ser útiles para rastrear el rendimiento a
nivel de la organización total, pero que podrían no ser útiles en la definición
de sus objetivos.
2. Pueden seleccionarse de cualesquiera o de todos los tipos
siguientes:
- Números precisos, como ventas, unidades de producción, productos
embarcados y clientes atendidos.
- Porcentajes, como márgenes de utilidad, participación, mercado,
ventas a clientes nuevos, negocios repetitivos y aumentos de la
productividad.
- Logros importantes, como conclusiones de proyectos importantes (o
acontecimientos importantes), certificaciones, capacidad de servicios nuevos
y premios de rendimientos.
- Factores de servicios, como tiempo de respuesta, frecuencia de
contacto y aceptación de los clientes.
- Problemas a superar, como exceso de inventario, retrasos en los
programas, deficiencias de calidad, y costos excesivos.
- Indicadores suaves, que podrían sugerir efectividad en áreas
subjetivas, como cambio de personal o ausentismo (relacionado con el
87
estado de animo de los empleados) y resultados de encuestas (relacionado
con el servicio).
3. Debe identificarse lo que se medirá, no cuanto o en que dirección. El
enfocarse de manera específica en el factor que se medirá por lo general
proporciona una mayor objetividad, ya que esto asegura que se haya
seleccionado el ICP más adecuado.
4. Deben representar factores que puedan rastrearse de manera
continua y al mayor grado posible.
5. El costo de identificar y de controlar los ICP no debe superar el valor
de la información.
d) Objetivos
Estos representan los resultados específicos y mensurables que se
alcanzaran dentro del periodo de su plan.
Los tres elementos anteriores en el proceso teles como las áreas de
resultados críticas, análisis de asuntos cítricos e indicadores claves de
rendimiento, proporcionan la base de la información a partir de la cual se
pueden formular los objetivos. Uno de los propósitos de fijar objetivos es
resaltar los logros proyectados, que lo equipos y supervisores inmediatos
deben revisar con regularidad.
Para la mayor parte de las unidades de la organización, un número
adecuado de objetivos es de seis a diez, con los planes de acción por escrito.
Además puede haber varias normas de rendimiento, con frecuencia
relacionadas con resultados financieros y operativos, que se rastrearán de
88
manera regular. Una norma de rendimiento representa un nivel de logro que
deberá alcanzarse y después conservarse continuamente. Por lo tanto
requiere supervisión pero tal vez no necesita un plan de acción por escrito.
e) Planes de Acción. Representan las acciones específicas requeridas
para lograr los objetivos. También representan el punto en el proceso de
planeación cuando necesita establecer quién los va a implantar y quién va a
participar de manera activa, independientemente de que hayan participado
en etapas previas de la planeación. Se han escrito cientos de libros y de
artículos sobre el tema, cada uno con su propia terminología, pero los planes
de acción básicamente incorporan estos cinco factores:
1. Los pasos o acciones específicos que se requerirán
2. Las personas que serán encargadas de ver que se cumpla cada
paso o acción.
3. El programa para realizar los pasos o acciones
4. Los recursos que se necesitará destinar para llevarlos a cabo.
5. Los mecanismos de retroalimentación que se emplearán para
controlar el progreso dentro de cada paso de las acciones.
Casi todos los planes de acción, independientemente de si el objetivo
es sencillo o complejo, contienen entre cinco y podría indicar que se ha dado
un tiempo insuficiente para reflexionar sobre el esfuerzo requerido. Más de
diez indica que probablemente se han incluido más detalles de los
apropiados.
89
Propósito de un plan de acción
El primer propósito y el más importante de un plan de acción es
identificar con claridad lo que necesita suceder si desea lograr su objetivo .
Aunque esto podría parecer obvio, la importancia de esta reflexión. Se hace
manifiesta cuando descubre que ha pasado por alto algo importante.
De manera irónica, es raro que un suceso poco usual cause problemas
importantes que impidan el logro de un obje tivo. Con más frecuencia, dicha
falla ocurre porque alguien deja de hacer algo normalmente esperado. Por
ejemplo, piense cuántas veces se demoró o se canceló un proyecto
importante porque alguien no hizo una llamado telefónica importante, porque
se pasó por alto una prueba especial, porque una parte clave o una cierta
información no llegó a tiempo o porque alguien que suele ser confiable no
cumplió con un compromiso. Su plano de acción le ayuda a asegurarse de
que no se pase por alto lo que es obvio.
Otro propósito de su plan de acción es probar y validar su objetivo. Con
frecuencia establecemos objetivos basados en los resultados deseados, sin
una garantía real de que en efecto se puedan lograr. Una vez que haya
establecido su anteproyecto del objetivo, es necesario que lo desglose en
acciones más pequeñas para así decidir si realmente lo puede hacer. Su plan
de acción crea una base más racional para establecer si:
1. Su objetivo puede lograrse de manera razonable dentro del tiempo
proyectado.
90
2. Tiene el conocimiento y la capacidad necesarios para llevar a cabo
el plan.
3. Tiene o puede obtener los recursos necesarios.
4. Tiene acceso a toda la información necesaria.
5. Tiene otras opciones que necesite tomar en consideración
El planteamiento de su plan detallado de acción puede llevarlo a la
conclusión de que su objetivo no es realista. El resultado podría ser que tome
la decisión de modificar su objetivo, de modificar su plan de acción, de
posponer o incluso de abandonar su objetivo. La decisión de no perseguir un
objetivo en estos momentos es tan válida como el seguir adelante y es
mucho menos costoso y traumático hacer dicha decisión antes de invertir
mucho esfuerzo.
Método para la planeación de la acción
a) Identificar las acciones sugeridas como respuesta a las siguientes
preguntas:
¿Qué actividades o sucesos probablemente colaborarán al logro de
este objetivo?; ¿Qué problemas, obstáculos o asuntos específicos necesitan
ser resueltos para lograr este objetivo?; ¿Cuál es la secuencia de sucesos
requerida para solucionar estos problemas?; ¿Cómo podría desglosarse este
objetivo (por tiempo, por departamento o unidad, por nivel de responsabilidad o por
región geográfica)?
b) Establecer cuál es la combinación más adecuada de estas acciones
para lograr este objetivo en estos momentos.
91
c) Traducir estas acciones en una serie de cinco a diez pasos
importantes. Cada paso debe enfocarse en un resultado específico que
podría convertirse en un objetivo más pequeño o de menor plazo para usted
o para alguien más.
d) Para cada paso de la acción, establecer
e) Quién será el encargado primario y los demás
Cuándo debe empezarse y finalizarse.
Cuánto dinero y tiempo se requerirá.
Cómo y cuándo sabrá si está en la dirección correcta o no .
Revisar sus planes propuestos de acción con otras personas que
desempeñen un papel clave a fin de probar y de validar el plan, al igual que
para obtener su acuerdo y apoyo.
Formatos Utilizados. Se refiere a este método como un formato del
plan de acción y no como una forma del plan de acción. Un formato le ayuda
a identificar los factores claves que necesitan incluirse dentro de su plan.
Debe ser lo suficientemente flexible para que se modifique de acuerdo con
las necesidades de información de las personas que lo estarán aplicando. A
la inversa, por lo general se diseña una forma para que responda a un
sistema prescrito de informes, el cual en consecuencia tienden a ser más
rígido.
El propósito de preparar un plan de acción usando este tipo de formato
es proporcionarle la visibilidad que usted necesita para que el trabajo se
92
realice de la manera más efectiva y eficiente. Por lo tanto, asegúrese que la
hoja de papel que usted cree no obstaculice el proceso.
f) Revisión del plan. Cierra el circuito en el proceso de la planeación,
controla el rendimiento de los objetivos de tal manera que se puedan tomar
acciones correctivas o aplicar planes de contingencia cuando sea necesario.
Propósito de la Revisión del Plan. Consiste en enseñarnos una señal
de alerta cuando se necesitan cambios en el tiempo suficiente para tomar
acciones correctivas necesarias.
2.9. Estilos Gerenciales
Los estilos gerenciales pueden clasificarse de muy diversas formas. Los
que más se ocupan de esto son los especialistas en liderazgo, que durante
décadas han formulado diferentes teorías, desde la de los “Rasgos o
características”, sobre las “Teorías del comportamiento”, las de las
“Contingencias”, hasta las mas recientes sobre el liderazgo “carismático”, el
“transaccional”, y el “transformacional”, entre otras.
El primer problema que se encuentra con esto es lo que plantea
Robbins, referenciado por Codina (2006) “...la literatura sobre liderazgo es
voluminosa y mucho de ella es contradictorio.”. El segundo es que las
“teorías” sobre liderazgo nos hablan de comportamientos, pero no dicen nada
sobre cómo se debe conducirse con los jefes que se caracterizan por:
Un estilo determinado. Las teorías sobre liderazgo nos indican, cosas
como las siguientes:
93
Unos líderes (jefes) son autoritarios, otros promueven la participación,
mientras otros “dejan hacer” (laisse affaire).
Unos jefes están centrados en las tareas y resultados, mientras otros
son más centrados en las personas.
Unos jefes se centran más en las tareas de iniciación (definen objetivos,
preparan planes, organizan), mientras otros se centran más en las tareas de
ejecución (orientación, evaluación, control).
Estas y otras cosas nos informan muy poco sobre como se puede
“sobrellevar” a los jefes. Los especialistas que, al parecer, pueden sernos
más útiles son los que se dedican al estudio de los estilos de comunicación,
sobre lo que también existen diversas teorías. En la práctica, cualquier estilo
de liderazgo se expresa, en primera instancia, en las comunicaciones
interpersonales del jefe con sus colaboradores y subordinados.
Es en esta esfera donde se pueden identificar preferencias de los jefes
y, en general, de las personas. Se dice que, en sus comunicaciones, se
manifiesta la personalidad y los intereses principales de la gente.
Desde hace más de dos décadas se identifican cuatro estilos de
comunicación, que expresan las preferencias de cada cual y que son los
siguientes: Orientados a la Acción, Orientados a los Procesos, orientados a
las Personas, Orientados a las Ideas.
En cada uno de estos estilos se caracterizan tres elementos: 1-De qué
hablan (expresa el contenido de lo que les interesa); 2-Cómo son (en el
94
proceso de comunicación y en sus relaciones); finalmente, 3-Cómo debemos
comunicarnos con ellos para ser más efectivos.
A continuación, un resumen de lo que se plantea en cada estilo.
a) Orientados a la Acción. Generalmente el presente estilo hablan sobre:
resultados, responsabilidad, objetivos, retroalimentación, desempeño,
experiencia, eficiencia, desafío, avances, logros, decisiones, cambio. Ellos
son, como tendencia: pragmáticos, directos (ir al grano), impacientes,
decisivos, rápidos (saltan de una idea a otra), energéticos (desafían a otros).
¿Cómo deben comunicarse con ellos(as)?
Concéntrese en los resultados primero (exprese las conclusiones en el
inicio); Exprese su mejor recomendación (no ofrezca muchas alternativas);
Sea tan breve como sea posible; Enfatice el aspecto práctico de sus ideas;
Use medios visuales, para auxiliarse.
b). Orientados a los Procesos.
Generalmente hablan sobre: hechos, probar, procedimientos, análisis,
planeamiento, observaciones, organización, prueba, control, detalles,
comprobación.
Ellos(as) son, como tendencia: sistemáticos (paso a paso), lógicos
(causa-efecto), positivos, prolijos, “fríos”, cautelosos, pacientes.
¿Cómo deben comunicarse con ellos(as)?
Sea preciso (exponga los hechos); Organice su presentación en un
orden lógico; Antecedentes, Situación actual, Resultados; Analice sus
95
recomendaciones; incluya opciones (considere alternativas) con pros y
contras; No apresure a una persona orientada al proceso.
c) Orientados a las Personas. Generalmente hablan sobre: personas,
auto desarrollo , necesidades, sensibilidad, motivaciones, conciencia, equipos
de trabajo, valores, cooperación, comunicaciones, creencias, sentimientos,
expectativas, espíritu de equipo, relaciones, comprensión. Ellos (as) son,
como tendencia: espontáneos, empáticos, cálidos, subjetivos, emocionales,
perceptivos, sensitivos.
¿Cómo deben comunicarse con ellos(as)?
Deje que se efectúe una pequeña conversación (No comience la
discusión del problema, sin un “toque” personal); Enfatice las relaciones entre
su propuesta y las personas involucradas; Muestre cómo la idea funcionó
bien en el pasado; señale el respaldo de personas bien respetadas; Utilice
un estilo informal para escribir.
d) Orientados a las Ideas. Generalmente hablan sobre: conceptos, lo
que es nuevo en ese campo, innovación, creatividad, interdependencia,
oportunidades, nuevas vías, posibilidades, nuevos métodos, grandes
diseños, temas, potencial, alternativas.
Ellos son, como tendencia: imaginativos, carismáticos, difíciles de
entender, egocéntricos, muchas veces poco realistas, creativos, llenos de
ideas, provocativos.
¿Cómo deben comunicarse con ellos(as)?:
96
Permita que haya tiempo para la discusión; No se impaciente cuando él
(ella) se vaya por la tangente; En su introducción, trate de relacionar el tópico
discutido con un concepto o ideas más amplio (en otras palabras, sea
conceptual); Enfatice la originalidad de la idea o tópico; Enfatice el valor
futuro o relacione el impacto de la idea en el futuro; Al escribir a una persona
orientada a la idea, trate de reforzar los conceptos clave que fundamentan su
propuesta o recomendación en el mismo inicio; Comience con una
expresión global y avance a lo más particular.
Codina (2006), indica que se Ha utilizado el presente instrumento en
decenas de talleres sobre Comunicaciones Efectivas y en procesos de
consultorías donde se trabaja este tema, en diferentes países, y ha existido
una validación muy amplia de este enfoque, en las experiencias personales
de cientos de participantes.
Codina (2006), hace referencia que la habilidad principal, en esta
esfera, es la capacidad para ajustar su estilo personal de trabajo a las
características y necesidades de su jefe, y no al revés. Por lo que considera
que hay mejores formas de hacer las cosas actuando con la inteligencia y
habilidad suficientes para que sea su jefe el que se percate de la necesidad
de cambiar y no pretender tratar de “mejorarlo”.
Por otra parte, Sachse (2003) señala que los Estilos de Liderazgo
determinan en amplia medida las estrategias de personal. El factor
sobresaliente que da al líder de una gerencia publica una posición particular,
es la vinculación del cuerpo de ejecutivos al periodo legislativo. Sobre todo
97
en países en vías de desarrollo donde el equipo directivo esta sujeto a
cambios al inicio de un nuevo gobierno. Incluso dentro de un mismo período
se pueden observar renuncias y sustituciones masivas en las empresas
públicas en momentos de fundamentales cambios en la política Económica
de un país. El resultado es una rotación de personal casi absoluta, inusual en
las empresas privadas.
Por consiguiente, es de esperarse que el seguimiento del proceso de
desarrollo en las empresas públicas sufra graves repercusiones. Esta
situación se agrava porque el nuevo equipo directivo nombra personas de
confianza para gerencial los puestos clave de la empresa pública.
Ante esta situación Sachse (2003), señala que la planificación a largo
plazo y la formulación de estrategias tendrían sentido en el caso de una
empresa pública, siempre y cuando, el equipo directivo pudiera permanecer
también a largo plazo y sí, al mismo tiempo las instancias superiores
mostraran flexibilidad en cuanto a la autorización de los objeti vos y
estrategias formuladas al interior de la organización. Aquí radica unos de los
problemas fundamentales con respecto al manejo estratégico de una
empresa pública.
El líder de una empresa pública siempre se encuentra al principio en el
rol de autoridad formal. Es parte de su tarea el convertirse a su vez en
autoridad informal logrando el reconocimiento de sus nuevos colaboradores.
Sachse (2003), hace referencia al liderazgo en empresas públicas,
considerando la Autoridad y Poder: donde el líder formal en un organismo
98
público, requiere de los medios de poder con que cuenta su colega de la
iniciativa privada para lograr sus objetivos y para mostrar su autoridad con
mayor facilidad.
El referido autor, indica que el origen del poder del líder, se vincula en
tener un puesto, se le obedece por ser superior en jerarquía, los
subordinados temen el castigo, causa inseguridad y pierde tiempo auto
protegiéndose.
Los estilos gerenciales en las organizaciones públicas pueden ser.
a) Autocrático.
“El gerente toma la decisión que los no gerentes aceptan” Esta actitud
de liderazgo representa la forma más autocrática; es decir, no hay
oportunidad para los no gerentes de expresar sus pensamientos, ya sea en
la formulación o la solución del problema. El superior formula el problema, lo
resuelve y anuncia su decisión. La cohesión para asegurar a ejecución de la
decisión no se implica necesariamente, ya que los no gerentes pueden estar
dispuestos sea tanto efectiva como posible, el gerente debe tener un alto
grado de libertad, mientras que el grado de libertad de los no gerentes debe
ser relativamente escaso. Además, los no gerentes carecen de poder
significativo o de influencia en relación con el que goza el gerente.
b) Paternalista.
“El gerente debe “vender” la decisión antes de ganar su aceptación” En
esta etapa el gerente reconoce los sentimientos de los no gerentes y la
99
posibilidad de que puede haber resistencia a su decisión.
Consecuentemente, él intenta persuadirlos a que reconozcan los méritos de
su decisión. Sin embargo, el gerente está aún en control de todas las fases
del proceso de decisiones.
Es aquel que dirige, decide sin consultar, los subordinados aceptan las
decisiones del jefe ya sea por indiferencia, miedo o por reconocer al jefe
como experto y líder formal. El gerente debe vender la decisión antes de
ganar su aceptación, el intenta persuadir a sus subordinados a que
reconozcan los meritos de su decisión. (Sachse 2003.p.93).
c) Participativo.
“El gerente presenta la decisión, pero debe responder a preguntas de
los no gerentes” La tercera forma de conducta marca el comienzo de un
grado de participación por parte de los no gerentes, al menos, se les pide
que expresen sus ideas. No obstante, el gerente ha tomado ya en cuenta la
decisión. A pesar de ello, la presentación de sus ideas a los no gerentes con
la oportunidad de que éstos se puedan expresar, abre la posibilidad de que a
decisión pueda ser modificada. (Sachse 2003.p.93).
d) Innovador.
“El gerente presenta una decisión tentativa sujeta a cambios, después
de que los no gerentes contribuyen con ideas”. Este es el punto medio en la
gama de estilos de liderazgo, hay una definida participación de los no
gerentes en la conformación de una decisión final. Aunque la decisión del
gerente es tentativa, él define aún el problema y elabora la solución inicial.
100
e) Democrático:
“El gerente presenta el problema, obtiene sugerencias y toma la decisión”
Hasta este punto la decisión la hace el gerente con grandes variables de
participación y contribuciones por parte de los no gerentes quienes influyen
en la decisión final. Aunque el gerente aún define el problema – en términos
generales – las consultas a los no gerentes, antes de tomar una decisión
tentativa, aumenta el número de posibles soluciones.
“El gerente define los límites dentro de los cuales los no gerentes toman
la decisión”. Esta es la primera instancia en la que los no gerentes toman la
decisión. Puede ser el resultado de mayor grado de libertad, y de mayor
poder e influencia o de un menor grado de libertad por parte del gerente. Sin
embargo, el gerente aún establece el problema de los límites dentro de los
cuales la decisión debe ser tomada. Usualmente estos límites se expresan
en términos de costos, tiempo o viabilidad.
“El gerente y los no gerentes toman conjuntamente la decisión dentro
de los límites establecidos por el marco organizativo”.
La última fase de la relación entre los gerentes y los no gerentes,
representa el máximo grado de participación entre los gerentes y los no
gerentes, representa el máximo grado de participación no gerencial dentro de
las organizaciones formales.
El gerente está limitado en la medida en que la participación está
delimitada tanto por los factores intraorganizativos como por el ínter
organizativo. Las mismas restricciones existen para los no gerentes,
101
especialmente cuando ellos son miembros de otras organizaciones.
En estas circunstancias ellos también tienen restricciones organizativas
dentro de las cuales deben operar. Situaciones típicas en que las decisiones
son tomadas conjuntamente, son aquéllas entre gerente y no gerentes
quienes son a su vez gerentes en organizaciones que representan a su vez
gerentes en organizaciones que representan a uniones sindicales o agencias
gubernamentales. Cuando el gerente y los no gerentes son miembros de la
misma organización, las decisiones se toman usualmente dentro de límites
organizaciones, las decisiones se toman usualmente dentro de límites
correspondientes a las políticas y los objetivos organizativos.
2.10. El Rol de las Entidades de Fiscalización Superior
En cuanto al rol que desempeñan las entidades de fiscalización frente al
Estado, Marrero A. (1985) referido por Luna de Jiménez (2001), señala que
“la participación ciudadana representa un factor prioritario en el control de la
gestión del Estado, así como en la lucha contra la corrupción”, toda vez que
mediante este mecanismo la sociedad contribuye con la vigilancia del
comportamiento de las entidades estatales en el cumplimiento de la misión
para la cual fueron creadas, incluido el manejo de los recursos públicos
entregados por el Estado para el pleno desarrollo de la comunidad en
general.
Las exigencias de la ciudadanía, en uso de sus legítimos derechos, por
un mejor cumplimiento de las Entidades públicas que generan bienes y
102
servicios y que inciden en el mejoramiento de su calidad de vida, su interés
por la efectiva rendición de cuentas de parte de los gobernantes y de
acciones eficaces que disminuyan o eviten la corrupción y el fraude contra el
patrimonio público, entre otros temas, representan grandes desafíos para
nuestras Entidades de Fiscalización Superior.
Para ello exploramos los mecanismos con los cuales cualquier
ciudadano, sea individual o colectivo, que actúe en función de intereses
públicos o susceptibles de ser defendidos como tales, Monitorean y
reaccionan sobre acciones y decisiones, tanto pasadas como futuras,
influyendo en la toma de decisiones y políticas en cualquier circunstancia, y
en condiciones de autonomía.
Se pretende explorar las bases legales y reglamentarias y compartir
experiencias que permitan conocer debilidades, dificultades y explorar
escenarios posibles de participación o control ciudadano en el Control de la
gestión pública y en la Lucha contra la corrupción.
Existen una serie de principios sobre la participación ciudadana de
carácter universal, que deben ser considerados por las Entidades de
Fiscalización Superior para definir su accionar en la materia, estos son la
democracia, la corresponsabilidad, la transparencia y rendición de cuentas, la
solidaridad y la legalidad. Estos principios son los siguientes:
En primer lugar destaca la democracia que otorga igualdad de
oportunidad a los ciudadanos y en su caso a los habitantes para ejercer
103
influencia en la toma de decisiones públicas relacionadas con el Control y la
Lucha contra la Corrupción, sin discriminaciones de ninguna naturaleza, ni
políticas, ni religiosas, ni raciales, ni económicas, ni ideológicas, ni de
genero, ni de ninguna otra especie.
En segundo lugar tenemos el principio de corresponsabilidad en el
compromiso compartido de acatar por parte de la ciudadanía y del gobierno
los resultados de las decisiones mutuamente convenidas reconociendo y
garantizando los derechos de los ciudadanos al proponer y decidir sobre los
asuntos públicos, en materia de control y en la lucha contra la corrupción.
El tercer principio tiene que ver con el fundamento de Rendición de
Cuentas y transparencia en la gestión pública, Con seguridad para la
ciudadanía en el acceso de la información y con la obligación expresa por
parte del gobierno de informar, difundir, capacitar y educar para una cultura
de control transparente y democrático.
En cuarto lugar, tenemos el principio de solidaridad que es la
disposición de toda persona de asumir los problemas de otros como propios
contrario a todo egoísmo o interés particular que propicie el desarrollo de
relaciones armoniosas entre la partes.
El quinto principio de la participación ciudadana en el control fiscal,
tiene que ver con el control de la legalidad, con la garantía de las decisiones
del gobierno, siempre apegadas a derecho.
Es el derecho del ciudadano de que las actuaciones se realicen en
estricto apego con la normativa que los regule. Las Entidades de
104
Fiscalización Superior, asumen hoy día el reto de incorporar la participación y
el control ciudadano, en el caso venezolano este es un Derecho consagrado
en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
según el cual los ciudadanos tienen “el Derecho de participar libremente en
los asuntos públicos...” Derecho este que nace en función de satisfacer más
que un imperativo constitucional, una necesidad imperiosa de la sociedad en
general, quien reclama el control de lo que por derecho le corresponde: “La
administración del país”.
El Contralor General de la República, destaca en sus intervenciones
que “todos los venezolanos y venezolanas, habitantes de este país deben ser
contralores de la gestión pública a nivel de la República, Estados, Distritos,
Municipios, así como de los entes centralizados y descentralizados de la
administración, ya que esto es un país que nos corresponde y nos pertenece
a todos y en la medida en que nosotros logremos precisamente, el
incrementar y desarrollar el control social de la gerencia pública, en esa
medida estamos fortaleciendo al Estado venezolano”.
Para el logro de los mismos se requiere que las Contralorías Estadales
y Municipales apliquen a cabalidad con el Principio de Legalidad, los
Principios de Control Fiscal y Principios de Contabilidad del Sector Público.
2.11. Mecanismos de participación ciudadana en el Control de Estado,
en Venezuela
En el ámbito de acción de Control del Estado, Marrero (1985) citado
por Luna (2001, p. 65), define el Control de Estado,
105
Como aquel que tiene por objeto la vigilancia, evaluación, auditoria de la gestión pública, con el propósito de verificar, promover la eficacia, la productividad, la calidad en la administración del Patrimonio Público, así como el cumplimiento de las normas legales, de las políticas, de los planes de acción gubernamental, relativos al mismo. Se excluyen del ámbito de esta noción el control del parlamento nacional, regional, como también el de las instancias deliberantes locales, sobre el manejo de la hacienda pública nacional, estadal y municipal.
Dentro de los mecanismos de participación ciudadana en el control del
Estado impuestos por la Contraloría General de la República (2001), se
menciona el siguiente: a) Creación e Implementación de oficinas de atención
al ciudadano. Objetivo o propósito.
La Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela crea
su Oficina de Atención al Ciudadano para coordinar y fomentar todo lo
referente a la incorporación de las comunidades, con el fin de atender la
necesidad de incorporar a la sociedad en la vigilancia de la ejecución del
gasto público, canalizando sus quejas, reclamos, peticiones o denuncias, es
en ella donde se toman denuncias de los ciudadanos relacionadas con el
control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes
públicos, por parte de organismos o entidades públicas del país, además de
particulares que manejen fondos o bienes del Estado, o realicen contratos
con este.
2.12 Sistema Nacional de Control Fiscal
Al respecto, Luna (2001), señala el Sistema Nacional de Control Fiscal,
como aquel que esta dado por el conjunto de órganos, estructuras, recursos
106
y procesos que, integrados bajo la rectoría de la Contraloría General de la
República, interactúan coordinadamente a fin de lograr la unidad de dirección
de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los
objetivos generales de los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley,
así como también al buen funcionamiento de la Administración Pública.
La función de control estará sujeta a una planificación que tomará en
cuenta los planteamientos y solicitudes de los órganos del Poder Público, las
denuncias recibidas, los resultados de la gestión de control anterior, así como
la situación administrativa, las áreas de interés estratégico nacional y la
dimensión y áreas críticas de los entes sometidos a su control.
La Contraloría General de la República, es un órgano del Poder
Ciudadano, al que corresponde el control, la vigilancia y la fiscalización de los
ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a
los mismos, cuyas actuaciones se orientarán a la realización de auditorias,
inspecciones y cualquier tipo de revisiones fiscales en los organismos y
entidades sujetos a su control.
La Contraloría, en el ejercicio de sus funciones, verificará la legalidad,
exactitud y sinceridad, así como la eficacia, economía, eficiencia, calidad e
impacto de las operaciones y de los resultados de la gestión de los
organismos y entidades sujetos a su control. Corresponde a la Contraloría
ejercer sobre los contribuyentes y responsables, previstos en el Código
Orgánico Tributario, así como sobre los demás particulares, las potestades
que específicamente le atribuye esta Ley.
107
El artículo 23 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal Establece (2001),
establece que:
El sistema nacional de Control Fiscal tiene como objetivo fortalecer la capacidad del estado para ejecutar eficientemente su función de gobierno, lograr la transparencia y la eficiencia en el manejo de los recursos del sector publico y establecer las responsabilidades por la comisión de irregularidades relacionadas con la gestión de las entidades aludidas en el articulo 9, numeral del 1 al 11 de esta ley.
2.13. Naturaleza del Control Fiscal
Al respecto, para Luna (2001), el control fiscal tiene un fundamento
eminentemente jurídico. Toda su actividad debe estar enmarcada dentro del
ordenamiento legal. Tutela intereses públicos y su objeto fundamental es el
"Fisco", denominación aceptada, convencionalmente, para designar el sector
patrimonial del Estado. Su ejercicio esta encomendado a órganos del Estado
y nunca a particulares, que si alguna vez pudieren actuar seria con el
carácter de asesores, sin facultades para decidir.
Aunado a lo anterior, controlar la gestión de órganos o autoridades de la
Administración patrimonial es una función pública. Declarar la conformidad
con una decisión de un órgano del Estado es una función jurídica y además
pública, juzgar la legalidad y corrección de los encargados de efectuar la
Administración Fiscal y pronunciar fallos sobre ella es función pública y como
tal, jurídica. El interés tutelado es un interés publico porque el compete a toda
la colectividad, al Estado mismo.
108
El Control Fiscal Como actividad estatal, es Derecho y dentro de este
en la convencional subdivisión en ramas, permanece al Derecho Público.
Reconocemos las objeciones que la división del Derecho en estas dos ramas
(Derecho Público y Derecho Privado), suscita. Se comparte la idea de que el
Derecho es uno solo como producto de la actividad estatal o aun más,
identificado íntimamente con el Estado, pero consideramos útil a los fines de
estudio, calificar convencionalmente Como "Derecho Público", aquella rama
que regula en forma particular con características de fácil relimitación la
actuación de los entes estatales.
A los fines de clasificación, es útil aceptar esta división Como parte del
Derecho unitario. Como nada afecta a la Unidad del Derecho, admitir otras
subclasificaciones: Derecho Constitucional, Administrativo, Minero, entre
otros. Como parte del Derecho Publico, al Control Fiscal, le corresponde ser
estudiado por la ciencia jurídica, y aun cuando en su ejercicio se vincula muy
estrechamente con la Economía, la Contabilidad, la Estadística, entre otros,
estas son solo ciencias auxiliares Como pueden serlo de otras disciplinas
jurídicas.
2.14. La Política Fiscal
Cisneros (2004), presenta todo lo concerniente a política fiscal, donde
el gobierno gasta a través de inversiones públicas, gastos públicos y obtiene
ingresos a través de los impuestos sobre las actividades de producción y de
circulación de mercancías, sobre los ingresos y ganancias de cualquier otra
naturaleza. La política fiscal es el conjunto de medidas e instrumentos que
109
toma el estado para recaudar los ingresos necesarios para la realización de
la función del sector público.
Se produce un cambio en la política fiscal, cuando el Estado cambia
sus programas de gasto o cuando altera sus tipos impositivos. El propósito
de la política fiscal es darle mayor estabilidad al sistema económico, al
mismo tiempo que se trata de conseguir el objetivo de ocupación plena.
Como hemos dicho anteriormente la Política Fiscal tiene 2 componentes, el
gasto público y los ingresos públicos.
a) Gasto público, este se define como el gasto que realizan los
gobiernos a través de inversiones públicas. Un aumento en el gasto público
producirá un aumento en el nivel de renta nacional, y una reducción tendrá el
efecto contrario. Durante un periodo de inflación es necesario reducir el gasto
público para manejar la curva de la demanda agregada hacia una estabilidad
deseada. El manejo del gasto público representa un papel clave para dar
cumplimiento a los objetivos de la política económica.
El gasto público se ejecuta a través de los Presupuestos o Programas
Económicos establecidos por los distintos gobiernos, y se clasifica de
distintos maneras pero básicamente se consideran el Gasto Neto que es la
totalidad de las erogaciones del sector público menos las amortizaciones de
deuda externa; y el Gasto Primario, el cual no toma en cuenta las
erogaciones realizadas para pago de intereses y comisiones de deuda
publica, este importante indicador económico mide la fortaleza de las
finanzas públicas para cubrir con la operación e inversión gubernamental con
110
los ingresos tributarios, los no tributarios y el producto de la venta de bienes y
servicios, independientemente del saldo de la deuda y de su costo.
Gasto Programable: es el agregado que más se relaciona con la
estrategia para conservar la política fiscal, requerida para contribuir al logro
de los objetivos de la política económica. Por otro lado resume el uso de
recursos públicos que se destinan a cumplir y atender funciones y
responsabilidades gubernamentales, así como a producir bienes y prestar
servicios.
La clasificación económica permite conocer los capítulos, conceptos y
partidas específicas que registran las adquisiciones de bienes y servicios del
sector público. Con base a esta clasificación, el gasto programable se divide
en gasto corriente y gasto de capital. Estos componentes a su vez se
desagregan en servicios personales, pensiones y otros gastos corrientes
dentro del primer rubro, y en inversión física y financiera dentro del segundo.
Gasto corriente: Dada la naturaleza de las funciones gubernamentales,
el gasto corriente es el principal rubro del gasto programable. En él se
incluyen todas las erogaciones que los Poderes y Órganos Autónomos, la
Administración Pública, así como las empresas del Estado, requieren para la
operación de sus programas. En el caso de los primeros dos, estos recursos
son para llevar a cabo las tareas de legislar, impartir justicia, organizar y
vigilar los procesos electorales, principalmente. Por lo que respecta a las
dependencias, los montos presupuestados son para cumplir con las
111
funciones de: administración gubernamental; política y planeación económica
y social; fomento y regulación; y desarrollo social.
Por su parte, en las empresas del Estado los egresos corrientes reflejan
la adquisición de insumos necesarios para la producción de bienes y
servicios. La venta de éstos es lo que permite obtener los ingresos que
contribuyen a su viabilidad financiera y a ampliar su infraestructura.
Gasto de Capital: El gasto de capital comprende aquellas erogaciones
que contribuyen a ampliar la infraestructura social y productiva, así como a
incrementar el patrimonio del sector público. Como gastos; gastos de
Defensa Nacional, también se pueden mencionar la construcción de
Hospitales, Escuelas, Universidades, Obras Civiles como carreteras,
puentes, represas, tendidos eléctricos, oleoductos, plantas; que contribuyan
al aumento de la productividad para promover el crecimiento que requiere la
economía.
b) Gestión Tributaria o Ingresos Públicos. La Gestión Tributaria mide el
conjunto de acciones en el proceso de la gestión pública vinculado a los
tributos, que aplican los gobiernos, en su política económica. Los tributos,
son las prestaciones en dinero que el Estado, en su ejercicio de poder, exige
con el objeto de tener recursos para el cumplimiento de sus fines. La
Gestión Tributaria es un elemento importante de la política económica,
porque financia el presupuesto público; Es la herramienta más importante de
la política fiscal, en él se especifica tanto los recursos destinados a cada
programa como su financiamiento.
112
Este presupuesto es preparado por el gobierno central y aprobado por
el Congreso, es un proceso en el que intervienen distintos grupos públicos y
privados, que esperan ver materializadas sus demandas. Es un factor clave
que dichas demandas se concilien con las posibilidades reales de
financiamiento, para así mantener la estabilidad macro económica. La
pérdida de control sobre el presupuesto es fuente de desequilibrio e
inestabilidad con efectos negativos insospechados. Es importante mencionar
que los ingresos y gastos gubernamentales se ven afectados por el
comportamiento de otras variables macro económicas, como el tipo de
cambio, los términos de intercambio, el crecimiento del PBI, entre otros.
Además la Gestión tributaria puede incentivar el crecimiento a
determinados sectores, por ejemplo, otorgando exoneraciones, incentivos.
De este modo la gestión tributaria es un elemento importante porque va
ayudar a crecer, mantener o decrecer la economía en la medida que los
indicadores de gestión se hayan llevado en forma eficiente a través de
estrategias (Recaudación, presentación de la Declaración Jurada, para
detectar el cumplimiento de los contribuyentes). La gestión tributaria optima
es aquella en la que la política fiscal es estable y el Sistema Tributario
eficiente (diseñado para nuestra realidad). Si la gestión tributaria es óptima
atrae inversión.
2.15. Instrumentos Fiscales Los economistas de finanzas públicas consideran que el sector público
tiene tres ramas de actividades o tres funciones principales, las cuales son:
113
a. La función de estabilización y crecimiento: que se interesa en
mantener el balance macroeconómico a fin de prevenir tanto grandes
inclinaciones en el empleo y la actividad económica y severos ataques de
inflación, así como asegurar una adecuada tasa de crecimiento económico;
b. La función de distribución: que se refiere a la adecuada distribución
de la renta entre los diversos grupos de la economía.
c. La función de asignación: que se relaciona con la eficiente asignación
de recursos en toda la economía.
Cada una de estas funciones representa no solamente un objetivo
legítimo de política gubernamental sino también un importante aspecto de
desarrollo económico.
Mejía (2002), expone en su Ponencia ante el V Congreso Internacional
de Reforma del Estado y de la Administración Pública, algunas
clasificaciones del Control Fiscal los cuales son: parlamentario, legislativo,
político, constitucional, de legitimidad, de legalidad, de oportunidad, de
mérito, de sinceridad, de la probidad, de la honestidad, previo, preventivo,
perceptivo, concomitante, en curso de ejecución presupuestaria, de
compromisos, de egresos, de ingresos, judicial, jurisdiccional, contencioso,
externo, interno, administrativo, escriturar, objetivo, jurídico, de metas, de
resultados, popular, de conveniencia, subjetivo, descentralizado,
contemporáneo.
Entre otros analítico, sintético, permanente, ordinario, extraordinario,
especial, general, parcial, selectivo, exhaustivo, por muestras, jerárquico, de
114
tutela, supremo, superior, crítico, directo, indirecto, revisional o revisivo, total,
fragmentario, continuo, periódico, eventual, de cuentadantes, formal,
detallista, local.
Como se observará, se utilizan en numerosas oportunidades términos
sinónimos para expresar conceptos diferentes y en otros casos se pretende
denominar con diversos vocablos sistemas o métodos idénticos.
En el Presupuesto y su Control", se dice que "la teoría moderna ha
creado dos sistemas de fiscalización, en los países más adelantados, que
tienden a evitar los males que pueden originarse y que son: el control
preventivo y el control judicial o crítico según se le ha llamado. Una
clasificación extremadamente parca.
En la "Contabilidad Gubernamental" se habla de "Contralor de la
Hacienda Pública" y lo clasifica así: financiero y patrimonial, en razón de la
materia que se le aplica, externo e interno, según los "órganos
jurisdiccionales" a los que le compete ejercerlo, de acuerdo con el momento
en que se ejerce el control, se clasifica en "preventivo, concomitante y
posterior", de acuerdo con el alcance se clasifica en "contralor de la
legalidad" y contralor del mérito"; por la intensidad, se clasifica en analítico y
sintético, en cuanto a la "vía seguida", en directo e indirecto, total y
fragmentario de acuerdo al procedimiento.
Es de señalar, que control se clasifica por "su continuidad o ritmo" en
continuo, periódico y eventual. El control que se lleva a cabo " en el lugar de
115
realización de los hechos, se clasifica como local o "in situ" para diferenciarse
del centralizado.
Los Principios Generales de Control de las Finanzas Públicas, incluidos
en la "Gran Enciclopedia Helénica", crea su propia clasificación y habla de
que existe control administrativo, control jurisdiccional y control
parlamentario, en primer lugar. Con respecto al control administrativo, dice
que es el ejercicio por órganos de la Administración. Y califica dentro de este
sistema, como "caso típico", el del ejercicio por el "Auditor and General
Comptroller" del sistema anglosajón, a quien equipara a los inspectores de
finanzas, de contabilidad e impuestos, que son órganos de control interno, en
la mayoría de los países.
La denominación de "administrativo" para el control ejercido por el
Contralor General de los sistemas anglosajones, trae confusión por cuanto la
mayor parte de la doctrina,, reserva el término "administrativo" para identificar
el ejercicio por la propia Administración", o sea el interno. Luego de hablar
de control jurisdiccional, se dice que sólo el administrativo no aportaría las
necesarias garantías, pues proviene de la misma administración controlada,
por lo que, al lado del control administrativo existe "un segundo control, el
jurisdiccional.
Sobre el control parlamentario, solamente lo ejerce el parlamento", el
cual, según las disposiciones de la Constitución, "examina y vota la Ley de
Presupuesto". Es decir que según esto todo el Control Parlamentario se
reduce al previo presup uestario. Se omite así la importante actividad
116
contralora posterior a la aprobación del Presupuesto, la cual concluye con el
juicio político de las cámaras sobre la gestión ejecutiva.
De igual manera se habla de Control a priori, a posteriori y
concomitante. Se define el primero preventivo (a priori), que como ya
demostramos es denominación impropia y al segundo, represivo, adjetivo
que en esta materia resulta de difícil comprensión. En lo que se refiere al
control "a posteriori", se limita su alcance al examen de cuentas para que se
verifique "tanto la legalidad como la validez de las operaciones efectuadas.
Como se ve, se deja fuera de esta clasificación otras formas de control
posterior, principalmente la que realiza el Parlamento.
Como una categoría distinta de control, se analiza el "control
concomitante". El cual consiste, en el que se realiza durante el año financiero
en el momento de ejecutarse las operaciones. Por otra parte, el control
interno o "administrativo” es el que realizan los inspectores fi nancieros,
pagadores y contadores subordinados. El control "concomitante" o "en curso
de ejecución", o constituye una categoría independiente, un "tipo" o sistema.
Esta forma es, ante todo, un procedimiento estrechamente ligado al control
previo.
El control concomitante es siempre un procedimiento, auxiliar del
sistema de control previo. Por su propia naturaleza el control
"contemporáneo" con la realización del acto es previo a la aprobación o
autorización. Y si es previo, por cuanto el acto aún no se ha consumado, es
117
inoficioso y superfluo querer crear una categoría distinta donde sólo hay una
modalidad específicamente. El control concomitante, es un procedimiento
previo a la aprobación o a la autorización, y por ello es sólo una, modalidad
del control previo.
El control interno es el ejercido por los órganos del mismo servicio, por
lo que el carácter distintivo de ese control, es el de ser a la vez, preventivo y
permanente. Se ha entendido siempre, y así se observa en la práctica, que el
control interno puede ser previo y posterior. Además se manifiesta en toda la
organización de la actividad administrativa, no sólo en los "establecimientos
públicos y empresas del Estado.
El Control de Gestión. Es el examen de la eficiencia y eficacia en la
administración de los recursos públicos, mediante la evaluación de sus
procesos administrativos, utilizando para ellos metodologías tales como la de
rentabilidad pública y desempeño, la identificación de la distribución del
excedente que estas producen, así como los beneficios de sus actividades.
Dentro de las clasificaciones efectuadas en relación con el contenido se
distingue el Control General, el Control Parcial y el Control Particular. Se
entiende que esta distinción obedece más que al contenido, a la extensión.
Pero, además, en opinión de la autora, esta clasificación ya no corresponde a
los sistemas de control, sino a los métodos o procedimientos, aplicables a
todos los sistemas.
Es oportuno hacer una distinción entre control interno y externo,
entendiendo el primero como aquél ejercido en el ámbito de la jerarquía
118
administrativa y en virtud de poderes jerárquicos, y el segundo, aquél
desarrollado por órganos fuera de todo ligamento de subordinación
jerárquica.
Cabe reflejar que existe un control parlamentario, un control
administrativo, que identifica con el interno sobre la ejecución del
presupuesto.
Se considera errónea la denominación de control administrativo para el
control interno, en razón de que de este modo se confunde el género,
administrativo con la especie (interno). Es evidente, que el control
administrativo puede ser externo.
El control administrativo no sólo se realiza en la propia administración,
internamente, sino que un control externo realizado por órganos de la
jurisdicción administrativa es igualmente administrativo.
En el nivel de la teoría, la Fiscalización Administrativa es atendida por
diversos organismos de la Administración Financiera de cada país que tienen
a su cargo la fiscalización y aplicación de las leyes que establecen ingresos,
su recaudación, la custodia de los fondos públicos y finalmente la tarea de
cancelar los compromisos, donde el principal carácter de la llamada
Fiscalización- financiera, es la labor jurídico- contable.
Otros de los controle fiscales es el control judicial referido al
jurisdiccional que al mismo tiempo puede ser también administrativo. Con
relación al control previo, se limita al ejercicio por la Administración Activa.
119
2.16. La Descentralización del Control Fiscal no jurisdiccional.
Mejías (2002), hace referencia al crecimiento de los cometidos de la
Administración Pública, paralelo al aumento de las necesidades sociales, ha
producido, aparte de la tradicional descentralización regional y local, una
abundante creación de entidades descentralizadas que en forma de Institutos
u Organismos Autónomos y de Empresas Estatales han cambiado la
fisonomía a una Administración antiguamente caracterizada por una fuerte
centralización.
A medida que la Administración Activa ha ido descentralizándose, por
razones de división del trabajo, se ha planteado la cuestión de si la función
contralora debe seguir este mismo ritmo como en una especie de marcha
paralela con la Administración.
Mientras que en los órganos del "Poder Central" van separándose y
adquieren una finosomía característica y diversos grados de autonomía
frente a ese "Poder" , la entidad de control necesita adaptarse a los cambios,
tratar como se dice, en una marcha moderadamente paralela, de seguir los
pasos de la descentralización administrativa. Deberá hacer las necesarias
modificaciones en su estructura, procedimientos y personal para que pueda
realizar idóneamente la labor de control.
Nada obliga a que la descentralización de funciones sea por la parte de
las Instituciones de Control una exacta copia de la operada en la
Administración Activa, por lo cuanto estos innecesario y además puede
resultar excesivo. Para evitar perjuicios a la esencia y funcionamiento del
120
Control Fiscal, el Legislador o los órganos encargados de aplicar normas
discrecionales sobre la descentralización, deben actuar con la mayor
prudencia y celo, para no caer una descentralización inoficiosa
contraproducente.
La descentralización de control, puede operarse de dos maneras: como
una descontración de funciones otorgada a funcionarios subalternos, quienes
ejercerían las atribuciones que lo competen al Organismo en la sede de la
Entidad sujeta a control, o mediante la creación de agencias u oficinas
dotadas de facultades amplias para ejercer, con las particularidades del caso,
las actividades de Control Fiscal que competen a los organismos centrales.
Estas oficinas podrían tener sus instalaciones en la misma sede del
organismo sometido a control, pero no necesariamente; y quizás en algunas
oportunidades, resulte provechosa una separación material.
El establecimiento de oficinas especiales para controlar determinadas
dependencias o entidades descentralizadas ha sido señalado en las
oportunidades como inconveniente por el alto costo que representa tener que
crear pequeñas entidades dotadas de las mismas características y medios de
control del órgano central, y por otro lado se ha considerado negativa
igualmente, la excesiva familiaridad que puede formarse entre los
funcionarios destacados en la sede y los que trabajan en las oficinas de la
Administración controlada.
En algunos países de particular extensión territorial, en donde las
comunicaciones resultan dificultosas, la creación de sucursales u oficinas
121
que ejerzan las actividades de control, que de otra manera carecerían la
celeridad, son casi una necesidad y así se ha interpretado. Países de
particular extensión geográfica han acogido como sistema la creación de
Entidades Departamentales vinculadas a la Institución Superior de Control,
dotadas de casi todas las facultades propias del organismo central, que
conserva, fundamentalmente, el poder de revisión de los actos y decisión en
los casos contencioso.
Las oficinas o agencias que se crearen podrían realizar exámenes
parciales sobre las cuentas presentadas por los administradores y emitir un
dictamen de carácter provisional que podrían ser confirmado o rechazado por
la entidad central; colaborarían en las inspecciones, que por los métodos
perceptivos las Instituciones Contraloras, se ven obligadas realizar y serian
un permanente vínculo entre la Institución Superior de Control y las entidades
administrativas descentralizadas.
La creación de oficina o agencias en regiones más o menos apartadas
para agilizar el control, debe ser analizada con vista a cada caso concreto,
tomando en consideración los más diversos aspectos y evaluando los
resultados que la aplicación de esta forma de descentralización puede
aportar. Las relaciones de dependencia con la institución central y el grado
de delegación de funciones, son aspectos que deben apreciarse, igualmente,
en forma casuística, las oficinas o agencia pueden estar dotadas de
facultades que vayan gradualmente desde simples auxiliares de la entidad
122
central, hasta independencia en muchas de sus actividades y decisiones y en
la escogencia de sus funcionarios e inversión de crédito presupuestarios.
Pero la forma de descentralización utilizada más frecuentemente, por
ser quizás la de menos problemas trae consigo es la que realiza mediante
designación de funcionarios que esporádicamente o con determinada
regularidad se trasladen a las dependencias de la Administración Activa para
efectuar "in situ" tareas de control perceptivo o documental. En otras
oportunidades la descentralización se lleva esporádicamente para cumplir
una tarea específica con la relación a determinados aspectos de la actividad
administrativa, tales como licitaciones, remantes, contratos especiales.
El control realizado por estos funcionarios en las sedes, ofrece una
mayor garantía, más autenticidad a los actos de control, por cuanto esperar a
ejercerlo sobre documentos solamente cuando éstos sean remitidos
formando parte de las cuentas, puede propiciar deformaciones,
falsificaciones de la realidad y retardos que quizás hagan inútiles las
gestiones en pro de los intereses fiscales o que simplemente entraben la
celeridad administrativa.
2.17. Relación entre el Plan Operativo y el Control de la Gestión.
En atención con lo indicado por Zambrano (2000), la formulación del
plan operativo se inicia con la identificación de los problemas o necesidades,
en los que se debe establecer prioridades que identifiquen las causas críticas
que más se repitan, con el fin de atacarlas con el diseño de las operaciones
del plan.
123
Con el diseño de las operaciones debe darse respuesta a las demandas
y posibles soluciones a las necesidades. Hay, entonces, operaciones para
solucionar problemas y operaciones para solucionar necesidades. Por medio
de las operaciones, la organización gubernamental puede: desarrollar las
políticas públicas que le competen, coordinar el desarrollo de políticas
compartidas, alcanzar la misión de cada unidad administrativa, aplicar el
sistema de seguimiento, evaluar y controlar la gestión.
Los procesos de Planificación Operativa, están a cargo de diferentes
personas naturales en distintos niveles organizativos, dentro de estos se
consideran los siguientes: (a) Político: En este nivel debe existir una persona
natural y sólo una, que responda ante el colectivo, (b) Administrativo: Este
nivel es el comprendido entre el cargo más alto y el cargo de unidad
administrativa operativa más bajo, (c) Técnico: En este nivel se incluyen los
jefes de las unidades organizativas, que ejecutan las operaciones y los
responsables naturales de las operaciones.
Lo que se ha descrito anteriormente es el equivalente al Sistema de
Petición y Rendición de Cuentas. Quienes rinden cuentas son personas
naturales adscritas al gobierno ante los entes contralores. Todo pedidor de
cuenta es un rendidor de cuenta. Esto significa que el objeto de la cuenta
debe definirse en productos y resultados. Se observa claramente aquí la
vinculación Plan Operativo – Control de la Gestión.
En otro orden de ideas, puede afirmarse que el Plan Operativo
comprende, en general, cinco (5) tipos de programas:
124
- Programa de reforma y actualización de la organización.
- Programa de formulación y coordinación de las políticas públicas.
- Programas de regulación (actos de regulación).
- Programas para generación de obras (bienes de capital)
- Programas sociales.
La interacción de los sistemas y actores que constituyen el sistema
gobernante (ejemplo una Alcaldía, una Gobernación) depende de los
mecanismos de control que los relaciona entre si, en función de la respectiva
política pública, de los productos y resultados que en el espacio de dicha
política se generarán y obtendrán.
Cuando el Plan se ejecuta debe controlarse; es decir, las operaciones
requieren ser reguladas para generar el producto y obtener los resultados
esperados. El Control de Gestión, es la medición y corrección del desempeño
propio de la organización, a los fines de asegurarse que se cumpla con los
objetivos y planes diseñados para alcanzarlos.
2.18. Relación entre el Control y la Evaluación de la Gestión.
Los sistemas de control, generalmente, están orientados al aspecto de
legalidad y regularidad contable, en detrimento de los criterios de eficiencia,
economía, eficacia y principalmente, de impacto o efecto en la comunidad. La
capacidad sancionadora, indispensable en el contexto del control público, se
percibe de forma muy debilitada.
125
En opinión del citado autor, compartida por quien escribe: La
Evaluación de la gestión tiene relación con lo planteado anteriormente,
debido a que la evaluación, es el proceso mediante el cual, se examinan y
evalúan las actividades realizadas en un sector, entidad, programa proyecto
o actividad, con el fin de verificar el cumplimiento de la legalidad, determinar
su grado, de eficiencia, eficacia, economía, calidad e impacto; así como
promover la correcta administración del patrimonio público, a los efectos de
dar recomendaciones e introducir correctivos, o si así, se amerita aplicar
sanciones.
La experiencia indica que, cuando se evalúa una gestión se revisa y
analiza:
- Cumplimiento de los planes y programas.
- Cumplimiento de objetivos y metas.
- Resultados de la aplicación de políticas y decisiones.
- El desempeño de los funcionarios públicos adscritos.
- El Costo de los servicios públicos.
- La eficacia con que opera.
El objetivo de la evaluación de la gestión es analizar, investigar, revisar,
inspeccionar, para evaluar una institución con el objeto de sugerir y
recomendar mejores métodos, mejores forma de control, operaciones más
eficaces y mejor uso de los recursos físicos y humanos.
La evaluación de la gestión podrá darse siempre y cuando la institución
a evaluar tenga implantado un Sistema de Seguimiento, de Evaluación y
126
Control de la Gestión. Ahora bien, la organización se evalúa a sí misma,
cuando lo hace con sus auditores internos (Contralorías Internas); se evalúa
también por la vía de auditores independientes externos, bien sea solicitado
por la propia institución o por un ente de control externo; también es
evaluada por los órganos de control externos de los distintos niveles
nacional, estadal y municipal (Contraloría de la Republica, Estada les y
Municipales), dependiendo del nivel de gobierno, al cual pertenezca la
organización y dependiendo también de que nivel de gobierno aporte los
recursos presupuestarios.
Existen ciertos principios que, el Ente Contralor, debe cumplir cuando
realice la evaluación de la gestión, estos son:
- Objetividad: La evaluación requiere una aproximación independiente
del punto de vista de quien evalúa (auditor) con respecto a la situación bajo
estudio.
- Periodicidad y secuencia: El análisis debe ser sistemático abordando
de forma metodología y estructurada cada paso de la investigación, de tal
forma que cada uno de los resultados obtenidos en una fase o etapa de los
procesos, pueda ser utilizado en la fase subsiguiente.
- Independencia: Determinado por la autonomía funcional del organismo
evaluador (esto es básicamente en el caso de los órganos de control externo)
incluye la independencia de intereses políticos o económicos, que podrían
parcializar su acción. Debe ser la actividad de todo funcionario asignado con
esta característica de evaluador.
127
La evaluación de la gestión, según lo aceptado por las Instituciones
Superiores de Auditoria (ISA’S) debe responder, al menos, a las siguientes
preguntas: ¿Son manejados y administrados los programas con economía y
eficiencia?; ¿Posee el gobierno instrumento para medir su efectividad?;
¿Vale la pena ejecutar los programas?; ¿Qué puede hacerse para mejorar la
gestión publica?; ¿Existen indicadores de medición de la gestión pública?;
¿Se aplican estos indicadores correctamente?; ¿Existen parámetros de
comparación?; ¿Son estos adecuados?; ¿Existen sistemas de Control Fiscal
adecuados?.
2.19. Ventajas de las Instituciones Públicas Descentralizadas
Zambrano (2001, p.38), plantea que existen siete ventajas que tiene la
institución pública descentralizada.
1. Instituciones Públicas más flexibles. Cuando una institución está
descentralizada logra responder con mayor velocidad a los cambios del
entorno y a las demandas de los usuarios o ciudadanos.
2. Instituciones Públicas más eficaces y eficientes: Una institución
descentralizada le permite conocer directamente los problemas, las causas
que los generan, lograr la participación de los vecinos en el diseño, ejecución
y mantenimiento en el tiempo de las soluciones a los problemas. Las
instituciones gubernamentales estadal, municipal, logran ser más eficaz (si
se logra concretar la solución) y más eficiente (en menor tiempo y menor
costo económico).
128
3. Instituciones Públicas más innovadoras: La mayoría de las mejores
y buenas ideas, surgen del contacto directo de la organización con el cliente,
con los usuarios, sea esta organización privada o pública. En el caso de un
gobierno municipal o estadal, este tiene, en comparación con el gobierno de
carácter nacional, la oportunidad de que los gerentes, empleados, y obreros
tengan una relación directa con la comunidad de esa localidad; facilitando,
en esa interacción las ideas y soluciones a los problemas.
4. Instituciones Públicas con mayor nivel moral, compromiso y
productividad. Cuando una institución pública esta descentralizada, la moral,
los niveles de compromiso y eficiencia o productividad en el personal se
acrecienta; esto se manifiesta como consecuencia de haberle asignado, en el
caso de un municipio, mayor autoridad, competencia y responsabilidad a la
alcaldía. De esta manera se facilita que los funcionarios municipales asuman
con respecto a la gestión un sentido de pertenencia, con mayor
responsabilidad y mejores resultados.
5. Instituciones Públicas con mayor nivel de responsabilidad. La
responsabilidad de un gobierno se expresa en la petición y rendición de
cuentas por desempeño ante los gobernados. Esa cuenta será solicitada y
calificada por las otras instituciones, ciudadanos a los gobernantes, si estos
últimos están cerca de los primeros. La descentralización facilita la petición y
rendición de cuentas elevando el nivel de responsabilidad del gobierno.
6. Instituciones Públicas con un real control de la gestión. La
centralización dificulta el desarrollo de los sistemas de diseño, planificación,
129
presupuesto, ejecución, monitoreo, la petición y rendición de cuentas, la
evaluación y el ajuste, es decir, afecta el proceso gerencial. Este proceso
exige un nivel pronunciado de delegación y descentralización que facilite la
implantación y funcionamiento de los sistemas. La eficacia, eficiencia y
efectividad del gobierno se mide en el control de gestión, y para que este
muestre el nivel y calidad de los resultados de la gestión se requiere estar
cerca del destinatario de los productos de la gestión.
7. Instituciones Públicas con menor costo político. Si la
descentralización genera mayor flexibilidad, eficacia, eficiencia, mayor
innovación, mayor compromiso, mayor responsabilidad y mejor control de
gestión, todo ello permitirá que exista un menor costo político para las
instituciones gubernamentales, así como, para la misma democracia.
2.20. Recursos críticos en las operaciones de gobierno
Zambrano (2001, p.46), identifica cada uno de los recursos exigidos
para actuar en la actividad de gobierno estos son:
a) Recursos Políticos: Capacidad para crear o reformar leyes u ordenanzas, decretos, resoluciones. b) Recursos Económicos: Financieros para soportar los costos de programas, obras o servicios. c) Recursos Cognitivos: Conocimientos y tecnologías. d) Recursos Organizacionales. Organismos, instituciones, recursos humanos, despacho del gobernador reformado, y su capacidad de gestión; equipos para emprender proyectos.
En el juego del gobierno es importante saber con que recursos,
abundantes o escasos, cuenta el gobernante.
130
2.21. Carencias en Gobernaciones y Alcaldías en Venezuela
Zambrano (2001), considera que los gobiernos en Venezuela,
particularmente a nivel de estados y municipios, en su mayoría se
caracterizan por presentar cinco grandes carencias:
a. Se carece de direccionalidad. Ausencia de un plan de gestión. No
hay proyecto de gobierno, el gobierno esta a la deriva, sin dirección, sin
futuro. No se sabe hacia dónde se va.
b. Ausencia de diseños estratégicos. Todo proyecto o plan de gobierno
tiene apoyo y resistencia, es decir, tiene oponentes, aunque éstos sean
pocos. En esa situación se requiere el análisis estratégico que le construya
viabilidad a lo que hoy luce como no viable, por carecer de consenso, por ser
conflictivo.
c. Baja responsabilidad de gobierno. El nivel de responsabilidad de una
organización, de un gobierno, se mide a través de la aplicación del sistema
de petición y rendición de cuentas por desempeño. Los sistemas de gobierno
se caracterizan como informales, asistemáticos. No hay rendición de cuentas
vinculadas a objetivos, programas, proyectos, presupuestos formulados y
evaluados según lo ejecutado.
d. Escasa o nula vinculación plan, presupuesto. La Ley de presupuesto
de los gobiernos de los estados, al igual que las ordenanzas de presupuesto
de los gobiernos municipales, se caracterizan por formularse sin tener como
referencia o soporte el plan de gestión de gobierno.
131
El presupuesto tanto para gobernaciones y alcaldías debe ser tratado
como un instrumento estratégico. Debe ser visto como el soporte financiero
adecuado del plan de gestión del gobierno, con el objeto de implantar
favorablemente los problemas que son de su competencia, importantes para
el desarrollo de la comunidad, alcanzando a la vez un balance de gestión de
gobierno favorable.
e. Baja capacidad de gobierno. Se hace notoria esa baja capacidad de
gobierno en los bajos niveles de responsabilidad de la institución
gubernamental al ser incapaz de poner en práctica un sistema de petición y
rendición de cuentas; se denota en la estructura organizacional funcional, la
cual en la mayoría de las gobernaciones y alcaldías del país, son poco
funcionales, de gran volumen, lentas e ineficientes.
2.22. Procesos del Control Fiscal de las Contralorías Municipales.
Al respecto Rincón (2002), en su ponencia presentada ante el Congreso
Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administración
Pública, define la responsabilidad fiscal como el control fiscal que ejercen las
Contralorías Municipales actuando de manera autónomas en el control y
fiscalización de las actividades, operaciones, resultados y demás acciones
relacionadas con el manejo de los fondos o bienes del Estado en poder de
los entes u órganos públicos.
Para realizar dicha autonomía sobre el control de las actividades
realizadas por los entes y organismos sujetos a su control, Rincón (2002)
132
considera que las Contralorías Municipales deben cumplir con los procesos
del control fiscal, considerando en primer lugar: a) Los Principios, b)
Procedimientos, y c) Atribuciones de las mismas.
En este orden de ideas, Marrero (1985) referenciado por Luna de
Jiménez (2001), define los:
a) Principios de Control Fiscal como Aquellos por los cuales se deben
regir los órganos del sistema de control fiscal que administren, controlen los
ingresos, gastos, y bienes públicos.
Lo expresado anteriormente se apoya en la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y Sistema de Control Fiscal (2001), la
cual establece los principios del control fiscal y define el Control Fiscal como
el conjunto de actividades realizadas por Instituciones competentes para
lograr, mediante sistemas y procedimientos diversos, la regularidad y
corrección de la administración del Patrimonio Público. A continuación se
presentan los siguientes Principios:
a.1. Principios del Control Fiscal:
1. La economía: que en igualdad de condiciones de calidad los bienes
y servicios se obtengan al menor costo.
2. La eficacia: que sus resultados se logren de manera oportuna y
guarden relación con sus objetivos y metas.
3. La equidad: permite identificar los receptores de la acción económica
y analizar la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos,
sociales y entre entidades territoriales.
133
4 Honestidad. En el cumplimiento de las funciones de la Contraloría
prevalece la rectitud, lealtad, integridad e imparcialidad.
5 Participación. La Contraloría en el ejercicio de sus funciones incorpora
su recurso al trabajo en equipo y a la toma de decisiones que conducen al
logro de las metas objetivos propuestos.
6. Celeridad. Las funciones de la Contraloría se ejercen, con el fin de
ofrecer los resultados de sus procesos en un tiempo real efectivo.
7. Eficiencia: La Contraloría en el ejercicio de sus funciones procura
siempre el aprovechamiento máximo de sus recursos y de la capacidad con
que cuentan, con un mínimo de desperdicio para generar los resultados
esperados con la calidad requerida.
8. Ética: Las funciones de la Contraloría se expresan en acciones
acordes al código de ética profesional para el funcionamiento público,
asumido por la institución.
9. Transparencia. La contraloría Municipal ejerce el control fiscal
municipal manteniendo la claridad y transparencia en cada uno de sus
procesos, así como en todas las actividades relacionadas con el control
interno de la entidad.
10. Apoliticismo. El control se ejerce libre de cualquier influencia política
partidista en la gestión fiscalizadora en todos los estratos y niveles del control
fiscal.
134
11. Imparcialidad: Las funciones de la Contraloría Municipal se ejercen
con rectitud y equidad.
12. responsabilidad: La Contraloría en el ejercicio de sus funciones
asume con responsabilidad, compromiso y sensatez los objetivos y metas de
la institución, a fin de cumplir a cabalidad su misión y visión.
13. Tecnicismo. En el cumplimiento de las funciones de la Contraloría
prevalece el carácter técnico con aplicación de procesos innovadores.
En atención a lo expuesto, la eficiencia, parte del marco teórico de la
administración de empresas, aplicada a las administraciones públicas,
desarrollando para el efecto los indicadores de eficiencia. Existe una gran
diferencia entre medir la eficacia y medir la efectividad.
La eficacia es una medida de lo que cuesta cada unidad de resultado.
La efectividad es una medida de la calidad de ese resultado: ¿Con que
precisión consigue el resultado deseado? Cuando medimos la eficacia,
sabemos lo que cuesta conseguir un resultado específico. Cuando medimos
la efectividad, se sabe si la inversión tiene valor. No hay nada más risible que
hacer de un modo más eficaz algo que debe dejar de hacerse. Tanto la
eficacia como la efectividad son importantes. Pero cuando las organizaciones
públicas empiezan a medir sus rendimientos, a veces miden sólo su eficacia.
El público evidentemente quiere un gobierno eficaz, pero aún más un
gobierno efectivo. Los ciudadanos tal vez se complazcan en gastar menos en
educación por alumno que el resto de Estado, pero si sus escuelas son las
135
peores del país, no tienen muchas razones para estar felices por mucho
tiempo.
El centrarse en la eficacia más que en la efectividad también tiende a
alienar a los funcionarios. Cuando los gobiernos acentúan el costo de cada
unidad de trabajo, a menudo desarrollan una mentalidad de antifaz que
menosprecia la inteligencia y destreza de sus trabajadores. La mayoría de
los empleados quieren ser efectivos.
La mayoría gustosamente haría lo que fuera necesario para aumentar
el impacto de su organización. Pero si sus superiores únicamente se
concentran en su eficacia -en lo rápido que hace cada unidad de trabajo-
empezarán a sentirse como si estuvieran en una cadena de montaje.
En cuanto a la economía, por su parte, se busca determinar si con los
recursos disponibles, se obtiene el máximo de desempeño de la entidad y,
adicionalmente, se verifica el parámetro de los costos mínimos.
Asimismo, el principio de equidad se refiere a la proporcionalidad de la
gestión, al concepto de justicia, de igualdad, a la caracterización socio-
económica de los ingresos y las inversiones aplicadas a satisfacer las
necesidades de la comunidad.
En cuanto a la determinación de la equidad en las entidades concebida
a través de los valores trazados, se propone la aplicación del principio del
gasto inversamente proporcional, pues la proporcionalidad mantiene las
desigualdades existentes.
136
De estos principios del control fiscal, es importante destacar el
correspondiente a la economía, a través del cual la Contraloría puede
pronunciarse en términos cualitativos sobre el uso del gasto público, a través
del control interno.
a.2. Principios de Contabilidad del Sector Público.
La Contabilidad del sector público se llevará conforme a las
disposiciones legales y reglamentarias, y a los principios de contabilidad del
sector público descritos en esta ley los cuales se fundamentan en las normas
básicas y principios de contabilidad de aceptación general, adaptadas a la
naturaleza de las actividades financieras y económicas que realizan los
organismos y entidades sujetas al control, vigilancia y fiscalización de la
Contraloría General de la Republica. (Articulo 3 de la Ley de Contraloría
General de la Republica).
Los sistemas de contabilidad del sector público deberán sujetarse a los
siguientes principios: (Articulo 4 de la Ley de Contraloría General de la
Republica)
1 Entidad: Debe definirse claramente la entidad contable, la cual está
constituida por la unidad económica identificable, con o sin personalidad
jurídica y con presupuesto propio, creada para cumplir determinadas metas y
objetivos, conforme al ordenamiento jurídico que la origina.
2. Continuidad: Se presume que toda entidad contable realiza una
actividad continua con proyección de futuro, excepto que su instrumento
137
jurídico de creación limite su existencia a un plazo determinado o la extienda
solamente, por el tiempo que requiera al cumplimiento de un objetivo
específico.
3 Registro: Los hechos contables deben reconocerse y registrarse
oportunamente, de una sola vez, en orden cronológico consecutivo, sin que
existan vacíos u omisiones en la información y en moneda de curso legal,
conforme a los sistemas, métodos y procedimientos que se estimen
adecuados, a fin de garantizar la coherencia de la información.
4. Período Contable: La situación financiera y los resultados de las
operaciones de los entes deben presentarse en forma periódica y por lapsos
iguales a un año coincidente con el ejercicio fiscal, salvo el primer período
que pudiera tener una duración menor, a los efectos de hacer posible la
comparación de los datos de un ejercicio con otro. La información contable
deberá indicar claramente el período a que se refiere.
5. Revelación Suficiente: Los estados financieros deben contener en
forma clara y comprensible toda la información necesaria que exprese los
resultados y la situación económica financiera del ente, de manera tal que
facilite a los usuarios la toma de decisiones pertinentes, igualmente deben
revelarse las políticas contables más importantes seguidas por el ente.
6. Importancia Relativa: La información procesada y presentada por la
contabilidad incluirá aquellos aspectos cuya revelación sea importante. Una
partida contable tendrá importancia relativa cuando un cambio a su
presentación, evaluación, descripción o en cualquier de sus elementos
138
pudiera modificar el análisis o la toma de decisiones basadas en los estados
financieros. La aplicación de este principio no podrá implicar en ningún caso
la trasgresión de normas legales.
7. Prudencia: Al efectuar el registro de una transacción o hecho
financiero se debe adoptar la alternativa que ofrezca resultados más
prudentes o conservadores. Se deben contabilizar los ingresos y gastos
efectivamente realizados, así como también los gastos que supongan riesgos
previsibles o pérdidas eventuales.
8. Uniformidad: El registro contable y los estados financieros deben
elaborarse mediante la aplicación en el tiempo de los mismos principios,
políticas, normas y procedimientos de contabilidad; a los fines de que la
información sea comparable. Todo cambio de importancia será revelado
mediante notas a los estados financieros que exponga la naturaleza y
razones del mismo y cuantifiquen sus efectos.
9. Precio de Adquisición: Los bienes derechos y obligaciones se deben
registrar al valor original de adquisición, producción, construcción o
intercambio, representando por la suma de efectivo pactada o su equivalente,
como si hubiesen adquirido de contado y pagado en efectivo; salvo cuando
se autoricen, por los organismos competentes o por disposición legal, otros
métodos de valuación alternativos, en cuyo caso deberá revelarse el método
de valuación adoptado.
10. Causado y Devengado: Los gastos e ingresos serán reconocidos
par su registro en el momento en que se causen o se devenguen
139
respectivamente, haya o no movimiento de efectivo. Un gasto se considera
causado al hacerse exigible el pago de la obligación correspondiente y un
ingreso se considera devengado cuando se adquiera el derecho a percibir
una determinada cantidad de recurso.
11. Unidad y Universalidad: La contabilidad fiscal o pública constituirá
un sistema único e integral que cubra todas las operaciones financieras de
los entes públicos. Se podrán constituir subsistemas de la contabilidad para
algunas actividades o proyectos, siempre y cuando estén debidamente
integrados con el sistema principal.
12. Registro e Imputación Presupuestaria: La contabilidad registrará de
acuerdo con el Plan de Cuentas que prescriba y las normas que al efecto se
dicten, la obtención de los ingresos y la ejecución de los gastos autorizados
en el presupuesto del ente público, los cuales deberán imputarse a las
correspondientes partidas presupuestarias, de conformidad con las normas y
criterios que establezca la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE).
Las transacciones presupuestarias de gastos deberán registrarse en la
contabilidad por el sistema de partida doble en todas sus etapas, es decir
autorización del gasto, establecimiento del compromiso, reconocimiento de la
obligación o gasto causado, ordenación o solicitud de pago y extinción de la
obligación. Asimismo, las transacciones relativas a los ingresos deberán
registrarse en sus etapas, devengado y recaudado. La contabilidad
controlará e informará permanentemente sobre los resultados de la
ejecución, comparativamente con las asignaciones presupuestarias.
140
13. Correlación de Ingresos y Gastos: el sistema de contabilidad debe
permitir evidenciar la relación entre gastos realizados y los ingresos
necesarios para su financiamiento dentro de un ejercicio. El resultado
económico patrimonial del ejercicio estará constituido por la diferencia entre
los ingresos y los gastos realizados.
14. Principios Contables Supletorios: En caso de situaciones no
previstas en los anteriores principios; se tomará como marco de referencia
los Principios de Contabilidad de Aceptación General emitidos por la
Federación de Colegio de Contadores Públicos de Venezuela.
Artículo 5 de la Ley de Contraloría General de la Republica.
Hace referencia que cada ente público aplicará con imparcialidad los
principios de contabilidad previstos en estas normas, de modo que la
información de los hechos económicos sea equitativa, indistintamente de su
destinatario.
b) Procedimientos: Los procedimientos llevados a cabo por las
Contralorías de los Municipios se realizan de acuerdo a su continuidad o
ritmo para la realización de los hechos fiscales considerando el control
interno, control de gestión y control externo.
b.1. El Control Interno:
La Nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), ha dedicado todo un capítulo a la
definición y desarrollo del Control Interno de la Administración Pública.
141
Sobre ese particular hay que establecer algunas distinciones, ya que,
considera que es una obligación de la Administración Pública en su actuación
rutinaria, establecer un control primario ó interno de la Administración Activa,
que debe examinar el Acto del Administrador, inclusive dando oportuna
solución a los problemas que pudieran presentarse, actuando de
conformidad con la Constitución y las Leyes. En este caso puede colegirse,
que el Control Interno incluido su sistema integral, difiere del control externo,
en virtud que el primero lo realiza la propia administración activa y el segundo
un ente totalmente distinto a el.
Conforme a lo establecido en el Artículo 35 de la citada Ley, el Control
Interno, es un sistema que comprende el plan de organización, las políticas,
normas así como los métodos y procedimientos adoptados dentro de un Ente
u Organismo sujeto a la Ley, para salvaguardar sus recursos, verificar la
exactitud y veracidad de su información financiera y administrativa, promover
la eficiencia, economía y calidad en sus operaciones, estimular la
observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misión,
objetivos y metas.
No deja la Ley ninguna duda sobre a quien corresponde la
responsabilidad de organizar, establecer, mantener y evaluar el Sistema de
Control Interno, ya que, el Artículo 36 de la Ley mencionada, obliga a las
máximas autoridades de cada organismo a implantarlo, adecuándolo a la
naturaleza, estructura y fines del mismo.
142
Como una obligación complementaria y conforme a lo previsto en el
Artículo 37 de la referida Ley, cada entidad del sector público elaborará, en el
marco de las normas básicas dictadas por la Contraloría General de la
República, las normas, manuales de procedimientos, indicadores de gestión,
índices de rendimiento y demás instrumentos ó métodos específicos para el
funcionamiento del Sistema de Control Interno.
El Artículo 38 de la citada Ley establece que “el Sistema de Control
Interno deberá realizar el Control Previo, tanto al compromiso, como al pago”,
ya que se ordena que antes de proceder a la adquisición de bienes o
servicios, o elaboración de otros contratos que impliquen compromisos
financieros, los responsables deben asegurarse del cumplimiento de las
normas siguientes:
Normas de Control Interno.
1. Que el gasto esté correctamente imputado a la correspondiente
partida presupuestaria ó a créditos adicionales.
2. Que exista disponibilidad presupuestaria.
3. Que se hayan previsto las garantías necesarias y suficientes para
responder por las obligaciones que ha de asumir el contratista.
4. Que los precios sean justos y razonables, salvo las excepciones
establecidas en otras Leyes.
5. Que se hubiere cumplido con los términos de la Ley de Licitaciones,
en los casos que sea necesario y las demás Leyes que sean aplicables.
143
De la misma forma, reza el mismo artículo, que los responsables antes
de proceder a realizar pagos, deben asegurarse del cumplimiento de los
requisitos siguientes:
a. Que se haya dado cumplimiento a las disposiciones legales y
reglamentarias aplicables.
b. Que estén debidamente imputados a créditos del presupuesto ó a
créditos adicionales legalmente acordados.
c. Que exista disponibilidad presupuestaria.
d. Que se realicen para cumplir compromisos ciertos y debidamente
comprobados salvo que correspondan a pagos de anticipos a contratistas o
avances ordenados a funcionarios conforme a las Leyes.
e. Que correspondan a créditos efectivos de sus titulares.
La Legalidad:
Es la comprobación que se hace de las operaciones financieras,
administrativas entre otras, para corroborar su realización conforme con las
normas que le sean aplicables. Mejía (2001).
Por otra parte, La Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de
Administración Financiera del Sector Público (2003), en su artículo 121
establece que el Sistema de Contabilidad Pública comprende el conjunto de
principios, normas y procedimientos técnicos que permiten valorar, procesar
y exponer los hechos económicos financieros que afecten o pueden llegar a
afectar el patrimonio de la Republica o de sus entes descentralizados.
144
El Artículo 122 de la referida ley, establece que el Sistema de
Contabilidad tendrá por objeto los siguientes procedimientos:
a) El registro sistemático de todas las transacciones que afecten la
situación económica financiera de la republica y de sus entes
descentralizados funcionalmente.
b) Producir los estados financieros de un sistema contable que
muestren los activos, pasivos, patrimonios, ingresos y gastos de los entes
públicos sometidos al sistema.
c) Producir información financiera necesaria para la toma de decisiones
por parte de los responsables de la gestión financiera pública y para y para
los terceros interesados en la misma.
d) Presentar la información contable, los estados financieros y las
respectiva documentación de apoyo, ordenados de tal forma que facilite el
ejercicio del control y la auditoria interna o externa.
Sistema de Contabilidad Pública:
El Articulo 123 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de
Administración Financiera del Sector Público (2003), establece que el
Sistema de Contabilidad Pública será único, integrado y aplicable a todos los
órganos de la República y sus entes descentralizados funcionalmente: Estará
fundamentado en las normas generales de contabilidad dictadas por la
Contraloría General de la República y en los demás principios de contabilidad
145
de general aceptación válidos para el sector público. De modo que ahora, la
administración hará su propio previo, debiendo implementar todo un sistema
orgánico tendiente al logro de su perfeccionamiento.
A tal efecto según lo contemplado en el articulo 41, dentro del seno de
la Administración Activa se crearán unidades de auditoria interna que en el
ámbito de sus competencias podrán realizar auditorias, inspecciones,
fiscalizaciones, exámenes, estudios, análisis e investigaciones de todo tipo y
de cualquier naturaleza en el ente sujeto a su control, para verificar la
legalidad, exactitud, sinceridad y corrección de sus operaciones, así como
para evaluar el cumplimiento y los resultados de los planes y las acciones
administrativas, la eficacia, eficiencia, economía, calidad e impacto de su
gestión.
Solo cuando el Sistema de Control Interno del respectivo Ente Territorial
garantice un Control Previo eficaz y eficiente, los Órganos de Control Fiscal
Externo podrán transferirlo previa evaluación.
Estas innovaciones inscriben a Venezuela en la modernidad, porque sin
renunciar a ninguna modalidad clásica de control, el control de gestión, de
mérito ó de resultados, siempre será más efectivo y oportuno que aquel
circunscrito a mera formalidad de actos, ya que los hechos siempre exceden
en contundencia a la letra o al papel.
b.2. El Control de Gestión.
Es el examen de la eficiencia y eficacia en la administración de los
recursos públicos, mediante la evaluación de sus procesos administrativos,
146
utilizando para ellos metodologías tales como la de rentabilidad pública y
desempeño, la identificación de la distribución del excedente que estas
producen, así como los beneficios de sus actividades, por medio de
información tanto interna como externa de tipo contable, comercial,
estadísticas y operativa. Mejía (2001).
La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal en su artículo 61, establecen que el
Control de Gestión se realiza a aquellos órganos de control fiscal, dentro del
ámbito de sus competencias podrán realizar auditorias, estudios, análisis de
investigación respecto las actividades de los entes y organismos sujetos a su
control, para evaluar los planes y programas en cuya ejecución intervengan
dichos entes u organismos.
Mejía (2001), reafirma que para llevar a cabo el Control de Gestión se
debe cumplir con los siguientes principios:
a) Planeación: Se plantea un proceso continuo de previsión de recursos
y servicios requeridos para alcanzar los objetivos y metas procurando
orientar la acción de gobierno a través de un plan operativo que garantice tal
fin.
b) Auditoria: Comprende la valoración independiente de todas las
operaciones que ejecutan los distintos entes u organismos públicos, la cual
se clasifica en auditoria operativa, auditoria contable y financiera. La
Auditoria Operativa puede ser tan amplia como sea su alcance, comprende
tanto auditoria de cumplimiento simple como otras más complejas de
programas y misiones basándose en los siguientes puntos:
147
La fiabilidad e integridad de la información.
El cumplimiento de las políticas, planes, procedimientos, leyes, y
regulaciones.
La salvaguarda de los Activos
La utilización económica y eficaz de los recursos,
El logro y cumplimiento de los objetivos y metas establecidas para las
operaciones o programas.
Por consiguiente, la auditoria financiera es el proceso de acumular y
evaluar evidencias que soportan los recursos financieros a través de la
información registradas en las contabilidades de los recursos manejados por
cada ente u organismo en funcionamiento.
c) La evaluación.
Por su parte, es un instrumento que fortalece el proceso mismo de la
planeación, permite obtener mayor eficiencia en la ejecución de las acciones
planificadas (evaluación de seguimiento). Permite evaluar resultados
históricos, detectar desviaciones, establecer tendencias y producir
rendimientos.
d) Analizar: La eficiencia en la utilización de los recursos, planes,
procedimientos. Parte de los indicadores de rentabilidad y excedente público,
generados por las entidades productoras de bienes y servicios y la
distribución de los mismos entre los diferentes agentes económicos que
intervienen en el proceso productivo. Así como aquellos entes u organismos
públicos que llevan a cabo el control presupuestario, financiero, de obras
148
públicas en todo su ámbito, verificando y analizando que el máxima de
productividad se logre de acuerdo a las leyes y los principios de control fiscal
en la gestión de su gobierno.
b.3. El Control Externo:
Mejia (2001), define el Control Externo como el efectuado por
organismos que no pertenecen al mismo servicio, sino a una entidad de
control externo. Tal es el caso del control ejercido por el Contralor General de
la República. Es aplicado a los sistemas de Control Fiscal: El Control
Financiero, de Legalidad, de Gestión, de resultados, y el Control Físico,
llevados por los órganos contralores municipales.
b.3.a) Control Financiero: Tiende a determinar la razonabilidad de las
operaciones y estados financieros de las entidades mediante normas de
auditoria de aceptación general, verificando el cumplimiento de las normas
prescritas para ello.
b.3.b) Control de Legalidad, es la comprobación que se hace de las
operaciones financieras, administrativas, entre otras, para corroborar su
realización conforme con las normas establecidas por la ley.
b.3.c) Control de Gestión, es el examen de la eficiencia y eficacia en la
administración de los recursos públicos, mediante la evaluación de sus
procesos administrativos utilizando para ello metodologías tales como la de
rentabilidad pública y desempeño, la identificación de la distribución del
excedente que estas producen.
149
b.3.d) Control de resultados, es el examen a través del cual se busca
establecer en que medida los sujetos del control fiscal logran sus objetivos
para cumplir con los proyectos y planes adoptados por la administración en
un período determinado.
b.3.e) Control Físico, permite maximizar y racionalizar los recursos y
priorizar el cumplimiento de los objetivos, garantiza que sean auditados todos
los sectores y entidades en forma cíclica, selectiva y oportuna en un período
de tiempo establecido en la planificación de las direcciones sectoriales.
Por consiguiente, al hablar del control externo, se refiere a las
Instituciones Superiores de Control como "Cortes de Cuentas" o por el título
del funcionario principal, Contralor General. Quedarían así fuera de la
clasificación, varias instituciones.
En cuanto al Control Externo en un Estado moderno y democrático,
debe contemplar órganos de control fiscal externo, no solo autónomos,
orgánica y funcionalmente, sino deslastrados de las influencias político-
partidistas que han mancillado en casi todos los países del mundo, la
limpieza de sus actuaciones. La existencia de sólidos y eficaces órganos de
control fiscal externo, es una de las características del Estado moderno, y en
buena medida, la magnitud de su trabajo refleja la salud de su régimen
constitucional.
Por expreso mandato del Artículo 43 de la Ley de Contraloría General
de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), son
competentes para ejercer el control fiscal externo de conformidad con la
150
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las Leyes y las
Ordenanzas Municipales:
1). La Contraloría General de la República.
2) Las Contralorías de los Estados.
3) Las Contraloría de los Municipios y
4) Las Contralorías de los Distritos y Distritos Metropolitanos.
Los órganos de control fiscal externo son, a diferencia de los que
realizan el control interno, aquellos que no forman parte de la administración
activa, ubicándose fuera de ella y sin que exista ninguna especie de
subordinación ó dependencia.
El control externo comprende la vigilancia, inspección y fiscalización
ejercida por los órganos competentes del control fiscal externo sobre las
operaciones de las entidades sometidas a su control.
Dichas actividades deben realizarse con la finalidad de determinar el
cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias ó
demás normas aplicables a sus operaciones, así como para determinar
también el grado de observancia de las políticas prescritas en relación con el
patrimonio y la salvaguarda de los recursos de tales entidades. De igual
forma, según el artículo 42 de la citada Ley deben los órganos de control
fiscal externo evaluar la eficiencia, eficacia, economía, calidad de sus
operaciones, con fundamento en índices de gestión, de rendimientos y
demás técnicas aplicables, evaluando además, el Sistema de Control Interno
y formular las recomendaciones necesarias para mejorarlo.
151
El Artículo 46, establece sin distinción alguna que los órganos de
control fiscal externo en el ámbito de sus competencias, podrán realizar
auditorias, inspecciones, fiscalizaciones, exámenes, estudios, análisis e
investigaciones de todo tipo y de cualquier naturaleza en los entes u
organismos sujetos a su control, para verificar la legalidad, exactitud,
sinceridad y corrección de sus operaciones, así como para evaluar el
cumplimiento y los resultados de las políticas y de las acciones
administrativas, la eficacia, eficiencia, economía, calidad e impacto de su
gestión.
Para garantizar su independencia y buen funcionamiento, las
Contralorías de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los
Municipios, gozarán de auto nomía orgánica, funcional y administrativa,
fundamentándose además por los principios que rigen el Sistema Nacional
de Control Fiscal, contemplado en el Artículo 25 de la Ley Comentada.
Los principios son los siguientes: Capacidad financiera e independenc ia
presupuestaria, Apoliticismo partidista. El carácter técnico del Control Fiscal.
La oportunidad en el ejercicio del control y en la presentación de
resultados. La economía en el ejercicio del control fiscal. La celeridad, y la
participación ciudadana en la gestión contralora.
Concatenando estas características y principios, los órganos de control
fiscal externo podrán, al fin, gozar de plena autonomía hacia el logro de sus
metas y objetivos. Máxime ahora cuando el control de gestión tiene rango
152
constitucional y legal, ya que el control fiscal implica ahora una investigación
a fondo, con fines de evaluación permanente, de las actividades de los entes
y organismos sujetos a control, que a su vez permitirá la verificación de
planes y programas, así como él cumplimento y resultado de políticas y
decisiones gubernamentales.
Es una facultad de los órganos de control fiscal externo efectuar
estudios organizativos, estadísticos, económicos y financieros, análisis e
investigaciones de cualquier naturaleza, para determinar el costo de los
servicios públicos y los resultados de la acción administrativa, pudiendo
constatar con ello la eficacia con que operan las entidades sujetas a su
vigilancia, fiscalización y control.
A tal efecto, tanto los funcionarios de la Contraloría General de la
República, de las Contralorías Generales de Estado y las Contralorías
Municipales o Distritales, acreditadas para la realización de alguna actuación
de control, tendrán libre ingreso a las sedes y dependencias de los entes y
organismos sujetos a su actuación, acceso a cualquier fuente o sistema de
información, registros, instrumentos, documentos e información, necesarias
para la realización de su función, así como competencia para solicitar dichas
informaciones y documentos.
En este sentido, la Ley de Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, establece en su Artículo 47 que las
entidades sujetas a control están obligadas a proporcionar a los
representantes de las firmas de auditores, consultores o profesionales
153
independientes, acreditados para realizar actuaciones de control, todo lo que
el órgano de control fiscal externo expresamente solicite, son riesgo de
deducción de responsabilidad administrativa.
La consolidación del sistema nacional de control fiscal es una prioridad
absoluta para el nuevo Estado venezolano, quien con el pivote de la
participación popular, logrará promover el control ciudadano en los proyectos
de alto impacto económico, financiero y social, además de enrumbarse hacia
la concretización de la excelencia, transparencia y buen uso de los recursos
públicos.
c) Atribuciones que deben ejercer el Contralor o Contralora Municipal
de conformidad con las leyes y las ordenanzas respectivas.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal en su artículo 104
establece las atribuciones que debe ejercer el contralor o contralora en
funcionamiento lo que permite llevar a cabo el control, vigilancia y
fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales.
Articulo 104. Son atribuciones del Contralor o Contralora Municipal las
siguientes:
1. El control posterior de los organismos y entes descentralizados.
2. El control y las inspecciones en los entes públicos, dependencias,
y organismos administrativos de la entidad, con el fin de verificar la legalidad
y veracidad de sus operaciones.
3. El control perceptivo que sea necesario con el fin de verificar las
operaciones de los entes municipales o distritales, sujetos a control que, de
154
alguna manera, se relacionen con la liquidación y recaudación de ingresos, el
manejo y el empleo de los fondos, la administración de bienes, su adquisición
y enajenación, así como la ejecución de contratos. La verificación a que se
refiere el presente numeral tendrá por objeto, no solo la comprobación de la
sinceridad de los hechos en cuanto a su existencia y efectiva realización,
sino también, examinar si los registros o sistemas contables respectivos se
ajustan a las disposiciones legales y técnicas prescritas.
4. El control, vigilancia y fiscalización en las operaciones que realicen
por cuenta del tesoro en los bancos auxiliares de la Tesorería Municipal.
5. Elaborar el código de cuentas de todas las dependencias
sometidas a su control, que administren, custodien o manejen fondos u otros
bienes del municipio o Distrito; vela r por el cumplimiento de las disposiciones
en materia de contabilidad y resolver las consultas que al respecto formulen.
6. Ordenar los ajustes que fueren necesarios en los registros de
contabilidad de los entes sujetos a su control, conforme al sistema contable
fiscal de la República, los cuales estarán obligados a incorporar en el lapso
que se les fije, salvo que demuestren la improcedencia de los mismos.
7. Realizar el examen selectivo o exhaustivo, así como la calificación
de las cuentas, en la forma y oportunidad que determine la Contraloría
General de la Republica.
8. El control de los resultados de la acción administrativa y, en
general la eficacia con que operan las entidades sujetas a su vigilancia,
fiscalización y control.
155
9. La vigilancia para que los aportes, subsidios y otras transferencias
hechas por la República u organismo público al municipio o a sus
dependencias, entidades descentralizadas y mancomunadas, o los que
hicieren el Concejo Municipal a otras entidades públicas privadas, sean
invertidos en las finalidades para las cuales fueron efectuadas. A tal efecto,
la Contraloría podrá practicar inspecciones y establecer los síntomas de
control que estime conveniente.
10. Elaborar el proyecto de presupuesto de gasto de la Contraloría, el
cual remitirá al alcalde o alcaldesa, quien deberá incluirlo sin modificaciones
en el proyecto de presupuesto que presentara al Concejo Municipal. La
Contraloría está facultada para ejecutar los créditos de su respectivo
presupuesto, con sujeción a las leyes, reglamentos y ordenanzas
respectivas.
11. El contralor o contralora remitirá los informes solicitados por el
Concejo Municipal, cada vez que le sean requeridos.
12. Deberá remitir anualmente a la Contraloría General de la
República, en los tres (3) meses siguientes a la fiscalización de cada período
fiscal, un informe de sus actuaciones y de las gestiones administrativas del
Municipio, una relación de ingresos y gastos de éste, los estados de
ejecución del presupuesto, los balances contables con sus respectivos
anexos y el inventario anual actualizado de los bienes de la respectiva
entidad.
156
13. La Contraloría Municipal crea su Oficina de Atención al Ciudadano
para coordinar y fomentar todo lo referente a la incorporación de las
comunidades, con el fin de atender la necesidad de incorporar a la sociedad
en la vigilancia de la ejecución del gasto público, canalizando sus quejas,
reclamos, peticiones o denuncias de los ciudadanos relacionadas con el
control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes
públicos.
3. Bases Legales
A continuación se presenta una síntesis de los aspectos más
importantes de las normativas legales vigentes en la República Bolivariana
de Venezuela referida a las alcaldías, vinculadas con el proceso de
planificación, presupuesto y gerencia.
Con esto se evidencia que en Venezuela, así como en otros países,
existe una normativa legal que hace imperativo a los alcaldes el hacer uso de
la planificación y presupuestación como herramientas gerenciales claves
para lograr el éxito institucional.
Dentro del ámbito del ordenamiento jurídico Venezolano se indicarán
aquellas fuentes legales que soportan el presente trabajo de investigación y
que a continuación se detallan:
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (2000)
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es la ley
máxima donde se establecen los deberes y derechos de los ciudadanos, la
157
organización del Estado y los principios fundamentales para su
funcionamiento, todo con rango constitucional.
Dentro de estos deberes es necesario mencionar lo que señala el
Artículo 131de la Constitución Bolivariana de Venezuela de 2000, por ser de
gran importancia en el presente estudio:
Artículo 131,” establece el deber de cumplir la Constitución y las leyes
donde toda persona tiene el deber de cumplir y acatar esta constitución, las
leyes y los demás actos que en ejercicio de sus funciones dicten los órganos
del Poder Público”.
Asimismo, cabe mencionar los artículos 287 y 290 en la Sección Cuarta
de la Contraloría General de la Republica. Capitulo IV del Poder Ciudadano,
Sección Primera en sus Disposiciones Generales de la referida Constitución
de la Republica Bolivariana de Venezuela, (2000) siendo importante por ser
las Contralorías Municipales las unidades de análisis en el presente estudio,
Los cuales establecen:
Articulo 287. La Contraloría general de la Republica es el órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes públicos y bienes nacionales, así como de las operaciones relativas a los mismos. Goza de autonomía funcional, administrativa y organizativa, y orienta su actuación a las funciones de inspección de los organismos y entidades sujetas a su control. Articulo 290 “Organización y Funcionamiento de la Contraloría. La Ley determinara lo relativo a la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la Republica y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
También está precedida de un preámbulo relativamente extenso en la
cual se detallan una serie de propósito. El preámbulo constituye la base
158
fundamental, el presupuesto que sirve de fundamento a la norma
constitucional; señala los valores sociales y económicos, políticos y jurídicos
que inspiran la acción del Estado.
En cuanto a las Alcaldías de los Municipios, la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela en los artículos 168; 169; 178; 179; 182;
y 184, establece criterios importantes en cuanto a sus competencias y
funciones.
Articulo 168 “Los municipios constituyen la unidad política primaria de la
organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de
los limites de la constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:
La elección de sus autoridades.
La gestión de las materias de su competencia.
La creación, recaudación, e inversión de sus ingresos.
La actuación de los municipios en el ámbito de sus competencias se
cumplirá incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y
ejecución de la gestión pública y en el control, evaluación de sus resultados,
en forma efectiva, suficiente, oportuna, conforme a la ley.
Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los
tribunales competentes, de conformidad con la Constitución y la Ley.
El Artículo 169, hace referencia a que las organizaciones de los
Municipios y demás entidades locales se regirán por la Constitución, por las
159
normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las
leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que en
conformidad con ellas dicten los Estados.
El Artículo 178, de la Constitución de la Republica Bolivariana de
Venezuela hace referencia a las Competencias Municipales, donde actúa el
gobierno y la administración de sus intereses y la gestión de las materias que
le asigne la Constitución y las leyes nacionales en cuanto concierne a la vida
local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y
social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la
aplicación de las políticas de la materia inquilinaría con criterios de equidad,
justicia, contenido de interés social y mejoramiento de las condiciones de
vida de la comunidad, en las siguientes áreas:
Ordenamiento urbano, circulación y transporte, espectáculos y
publicidad, ambiente y saneamiento, servicios sociales, entre otros.
El Articulo 179 hace referencia a los ingresos que tendrán los
Municipios: Los cuales señala: Ingresos patrimoniales, tasas e impuestos,
impuestos prediales y contribución por mejoras, situado constitucional,
multas. Todos referidos para ser controlados y fiscalizados por los entes
contralores (Contralorías Municipales).
El articulo 182, Establece la creación del Consejo Local de Planificación
Pública, presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los concejales,
presidentes o presidentas de la Juntas Parroquiales y representantes de
160
organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada, de conformidad
con las disposiciones que establezca la ley.
El Articulo 184, indica que la Ley creará mecanismos abiertos y flexibles
para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las
comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que estos
gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos,
promoviendo.
De acuerdo a las articulaciones citadas, se hace necesario señalar que
las Contralorías de los Municipios establecen dentro de su misión: controlar,
vigilar y fiscalizar todas y cada una de actuaciones realizadas por las
Alcaldías Municipales, con el propósito de que se manejen los ingresos,
gastos y bienes públicos de manera eficiente y efectiva en beneficio del
Estado y la sociedad en general.
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal. (2001)
La nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), establece como uno de sus
objetos fomentar la participación de los ciudadanos en el ejercicio de la
función contralora.
Según el artículo 75 de la referida ley plantea que el Contralor General
de la República debe dictar las normas destinadas a fomentar la participación
de los ciudadanos, haciendo especial énfasis en los siguientes aspectos:
161
a. Atender las iniciativas de la comunidad en el proceso de participación
ciudadana en el control fiscal.
b. Ordenar, dirigir, sistematizar y evaluar las denuncias ciudadanas.
c. Establecer estrategias de promoción de la participación ciudadana
para coadyuvar a la vigilancia de la gestión fiscal.
d. Promover mecanismos de control ciudadano en proyectos de alto
impacto económico, financiero y social.
Según el artículo 6 de la citada Ley, comenta sobre los órganos que
integran el sistema nacional de control fiscal deben fomentar la participación
ciudadana en el ejercicio del control sobre la gestión pública.
Asimismo, se incorpora expresamente a los órganos de control fiscal
indicados en el Articulo 26 de la Ley (numeral 2); siendo estos: La Contraloría
de los Estados, de los Distritos, Distrito Metropolitanos, y de los Municipios.
La misma Ley también, prevé en el artículo 76, que las comunidades
organizadas y las organizaciones representativas de sectores de la sociedad,
puedan postular candidatos a encabezar los órganos de control fiscal de los
entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta
ley.
La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), contempla entidades públicas
sujetas a sus disposiciones, Control, Vigilancia y Fiscalización las cuales se
mencionan a continuación según lo establecido en el artículo 9 de la referida
ley:
162
a. Los organismos y entidades a los que incumbe el ejercicio del poder
público nacional.
b. Los organismos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder
Público estatal.
c. Los organismos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder
Público en los Distritos y Distritos Metropolitanos.
d. Los organismos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder
Público Municipal y en las demás entidades locales previstas en la Ley
Orgánica del Régimen Municipal.
e. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del poder
público en los Territorios Federales y Dependencias Federales.
f. Los institutos autónomos nacionales, estadales, Distritales y
municipales.
g. El Banco Central de Venezuela.
h. Las Universidades públicas.
i. Las demás personas de derecho público nacionales, estadales,
Distritales y municipales.
J. Las sociedades de cualquier naturaleza,
k. Fundaciones y asociaciones civiles.
l. Las personas naturales o jurídicas.
Profesionalización de los Órganos de Control Fiscal.
El Sistema Nacional de Control Fiscal tiene como objeto fundamental
fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar eficazmente su función de
163
gobierno, lograr la transparencia y la eficiencia en el manejo de los recursos
del sector público y establecer la responsabilidad por la comisión de
irregularidades relacionadas con la gestión de las Entidades Públicas
sometidas a su control.
Así lo prevé el Artículo 23 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República y del Sistema Nacional de control Fiscal. Deja muy claro el
legislador patrio que la "Última Ratio" del Sistema Nacional de Control Fiscal,
es lograr una óptima ejecución de los recursos por parte de los Órganos del
Estado, así como transparencia y eficiencia en su manejo. A tal efecto el
artículo 25, define los principios que rigen el Sistema Nacional de Control
Fiscal para garantizar el logro de ese objeto, y la consecución de una
gerencia eficaz. Obviamente que no sería viable un Sistema Nacional de
Control Fiscal, si carece de una gerencia capaz, profesionalizada y técnica,
que propenda el cumplimiento de los principios que lo rigen.
Ley Contra la Corrupción. Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 5.637, Extraordinario, (2003).
La presente ley tiene por objeto el establecimiento de normas que rigen
la conducta que deben asumir las personas sujetas a la misma, a los fines de
salvaguardar el patrimonio público garantizando el manejo adecuado y
transparente de los recursos públicos con fundamento a los principios éticos.
Ley de Contraloría del Estado Falcón (2004)
En relación con la presente ley, la Contraloría del Estado Falcón actúa
como órgano integrante en el proceso de control fiscal, permite enfocar una
164
visión especifica de lo que se quiere alcanzar, para llevar a cabo el control
del Estado cumpliendo con las normas, procedimientos y mecanismos que
regulen los actos de la gestión pública, manejo y disponibilidad del patrimonio
público, así como los requisitos exigidos y condiciones que deben cumplirse
en la autorización de las transacciones presupuestarias y financieras.
Ley Orgánica del Poder Público Municipal, Según Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela. Nº 38.204 del 8 de Junio de 2005, en el
artículo 5 reza que los municipios y las demás entidades locales se regirán
por las normas constitucionales, las disposiciones de la presente ley, la
legislación aplicable, las leyes estadales y lo establecido en las ordenanzas y
demás instrumentos jurídicos municipales. Las ordenanzas municipales
determinaran el régimen organizativo y funcional de los poderes municipales
según la distribución de competencias establecidas en la Constitución de la
Republica Bolivariana de Venezuela .
4. Sistema de Variables
El sistema de variables está conformado por la planificación operativa y
control fiscal, con el fin de señalar las variables se diseñó una matriz que
permite desglosar las mismas en variables, objetivos específicos, definición,
indicadores, fuentes e instrumentos, para llevarlas a una mejor aproximación
a la realidad estudiada. (Ver cuadro 1).
Las partes de dicha tabla son:
(a) Variables, es el elemento a estudiar o medir que se ha planteado en
el objetivo específico de la investigación. (b) Definición: Es el significado o
165
dimensión que para esta investigación tendrá el área o variable en estudio.
(c) Indicadores: Son aquellos elementos que permiten medir o conocer las
variables en la realidad. (d) Ítems, son las preguntas que surgen de los
indicadores con el objeto de medir correctamente los factores o variables.
(e)Instrumento, es la herramienta a través de la cual se va a obtener las
observaciones y medición de las variables o factores que son de interés para
el estudio. (f) Fuente, es el lugar o ente de personas a las que se les va a
aplicar el instrumento de investigación.
Variable: Planificación Operativa
Definición Conceptual: Corredor (2004; p. 35), define la Planificación
Operativa como aquella que “Se concibe como un proceso derivado del plan
global y tiene como finalidad alcanzar los objetivos en el corto plazo”.
Definición Operacional: Es un instrumento en el cual se ordena
sistemáticamente la acción del gobierno, donde se definen los procesos
administrativos complejo de análisis, previsión, decisión, y concertación
destinado a controlar cada año, el grado de ejecución del plan a mediano
plazo y a proseguir la realización de este en el año siguiente con la finalidad
de fortalecer la capacidad de los Municipios para ejecutar eficientemente su
función de gobierno; y la cual fue medida a través de la consulta realizada
por un instrumento (encuesta) que contempla las dimensiones e indicadores
presentados en el cuadro 1.
166
Variable: Control Fiscal
Definición Conceptual: Aquel que cuya finalidad es fortalecer la
capacidad del estado para ejecutar eficientemente su función de gobierno, a
través del control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes
públicos, así como de la operaciones relativas a los mismos, cuyas
actuaciones se orientan a la realización de auditorias, inspecciones en
órganos y entidades sujetas a su control, de igual manera establecer las
responsabilidades por la comisión de irregularidades relacionadas con la
gestión de las entidades u organismos con el fin de verificar la legalidad y
sinceridad de sus operaciones y en general, para evaluar su gestión
administrativa y financiera. (Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República. 2001).
Definición Operacional: Permite enfocar una visión especifica de lo
que se quiere alcanzar, para llevar a cabo el control de los Municipios
cumpliendo con las normativas legales, procedimientos y mecanismos, los
cuales, regulen los actos de la gestión pública, manejo , disponibilidad del
patrimonio público, así como los requisitos exigidos más condiciones a
cumplirse en la autorización de las transacciones presupuestarias y
financieras, evaluando los resultados a través del examen del cual se busca
establecer las medida para lograr los objetivos a cumplir con los proyectos y
planes adoptados por la administración, en un período determinado, para el
buen funcionamiento de los ingresos, gastos y patrimonio público sujetos a
control por las contralorías públicas; y fue medido a través del instrumento
(encuesta) diseñado para tal fin, que contempla las dimensiones e
indicadores (ver cuadro 1).
167
Cuadro 1. Operacionalización de las Variables
Objetivo General: Analizar la planificación operativa como soporte del control fiscal en entes contralores del sector público existente en el Estado Falcón
Objetivo Específicos Variables Dimensiones Subdimensiones Indicadores Identificar los fundamentos estratégicos de la planificación operativa de las Contralorías de los Municipio del Estado Falcón.
Fundamentos estratégicos
Filosofía de la Organización
Misión Visión Valores Estrategias Objetivos estratégicos
Áreas de resultados críticos
Principios
Análisis de problemas críticos
Pasos
Indicadores claves de rendimiento para medir resultados
Principios
Objetivos Normas de rendimiento Planes de acción Métodos, formatos
Determinar los elementos que intervienen en el proceso de la planificación operativa de las contralorías de los municipio del Estado Falcón
Planificación Operativa
Elementos que intervienen en el
proceso
Revisión de plan Propósitos Identificar los estilos gerenciales presentes en las organizaciones encargadas de ejercer el control fiscal a nivel de las contralorías de los Municipios del Estado Falcón.
Estilos presentes en las organizaciones encargadas de
ejercer el control
Estilos gerenciales Autocrático Paternalista Participativo Innovador Democrático
Ventajas del cumplimiento
Economía Eficacia Equidad Honestidad Participación Celeridad Eficiencia, Transparencia, Ética, Apoliticismo Imparcialidad Responsabilidad Tecnicismo
Contabilidad del sector público
Entidad Continuidad Registro Periodo Contable Revelación Suficiente Importancia Relativa Prudencia Uniformidad precio de adquisición causado y devengado unidad y universidad registro e imputación presupuestaria correlación de ingresos y gastos principios contables supletorios
Determinar el cumplimiento de los procesos del control fiscal de las Contralorías de los Municipios del Estado Falcón.
Control Fiscal
Cumplimiento de los procesos del control fiscal
Control interno Normas Requisitos Legalidad Sistema de Contabilidad Pública
168
Control de gestión Planeación Auditorias Evaluación Analizar
Control externo Control Financiero Control de Legalidad Control de Gestión Control de Resultados Control físico
Control Fiscal Atribuciones Control posterior
Control y las inspecciones Control, vigilancia y fiscalización Elaboración de códigos de cuentas Ordenar los ajustes en el registro de contabilidad Realizar el examen selectivo o exhaustivo Control de los resultados Vigilancia Elaborar el proyecto de presupuesto de gasto Remitir informes solicitados por el Concejo Municipal Remitir cada año a la Contraloría General de la Republica informe de fiscalización de cada periodo Crea la Oficina de Atención al Ciudadano
Establecer lineamientos estratégicos y teóricos de fortalecimiento en la aplicación de la planificación operativa como soporte de control fiscal en las Contralorías Municipales del Estado Falcón.
Fuente: Ysea (2006)
Cont. Cuadro 1
