CAPITULO 1. - INDETEC

Presentación 9

Introducción 13

CAPITULO 1.ESTRUCTURA DE LA HACIENDA PUBLICA MUNICIPALE IMPORTANCIA DEL IMPUESTO PREDIAL 21

1.1. Estructura de la Hacienda Pública 211.1.1. Ingresos Municipales 221.1.2. Gasto Público Municipal 261.1.3. Patrimonio Municipal 261.1.4. Deuda Pública Municipal 27

1.2. Funciones Hacendarias Básicas 28

1.3. Importancia del Impuesto Predial 341.3.1 Principal Fuente de Ingresos Propios 351.3.2 Principal Tributo sobre la Propiedad Inmueble 381.3.3 Variable del Fondo de Fomento Municipal 391.3.4 Implica el Desarrollo de todas las Funciones

Básicas de la Administración Tributaria 391.3.5 Requiere del Apoyo de Funciones Técnico-

Catastrales 401.3.6 Es un Impuesto Altamente Reconocido por

la Población lo que Hace Delicado su Manejo 411.3.7 Constituye un Importante Instrumento Promotor

y Regulador del Desarrollo Urbano 42

CAPITULO 2.ESTRUCTURA-ELEMENTOS DEL IMPUESTO PREDIAL 45

2.1. Sujeto 45

Contenido

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CONTENIDO

2.2. Objeto 462.2.1. Propiedad Pública 482.2.2. Propiedad Privada 522.2.3. Propiedad Social 55

2.3. Base Fiscal del Impuesto Predial en las EntidadesFederativas (1994). 65

2.4. Tasa, Cuota o Tarifa Fiscal del Impuesto Predialen las Entidades Federativas (1994). 702.4.1. Tasa Fiscal Nominal Promedio Nacional (1994). 902.4.2. Tasas Fiscales Reales del Impuesto Predial en

las Entidades Federativas. 94

2.5. Exenciones del Impuesto Predial 100

2.6. Período de Pago 100

CAPITULO 3.MARCO JURIDICO DEL IMPUESTO PREDIAL 101

3.1. Normatividad Federal 1023.1.1. Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos 1023.1.2 Ley General de Bienes Nacionales 1093.1.3 Acuerdo para el Apoyo a la Vivienda de Interés

Social y Popular 111

3.2. Normatividad Estatal 1123.2.1 Constitución Política del Estado 1123.2.2 Ley de Catastro 113

3.3. Normatividad Municipal 1143.3.1 Ley Orgánica Municipal 1143.3.2 Ley de Hacienda Municipal 1143.3.3 Ley de Ingresos Municipal 1153.3.4 Código Fiscal Municipal 1163.3.5 Los Convenios de Colaboración Administrativa que

en Materia Inmobiliaria Celebran los Municipioscon el Estado 117

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CONTENIDO

CAPITULO 4.POLITICA FISCAL DEL IMPUESTO PREDIAL 119

4.1. Objetivos de Política del Impuesto Predial 1194.1.1. Tributarios 1224.1.2. Administrativos 1234.1.3. De Desarrollo Urbano 126

4.2. Algunas Consideraciones de Política Fiscal Relacionadascon la Estructura-Elementos- del Impuesto Predial. 1284.2.1. Ampliación de la Materia Objeto del Impuesto. 1294.2.2. Acumulación de la Base. 1314.2.3. Autodeterminación del Impuesto. 1334.2.4. Tasas Progresivas Diferenciales. 1344.2.5. Impuesto Adicional al Usuario de Inmuebles

Destinados a Actividades Comerciales,Industriales o de Prestación de Servicios enGeneral. 146

4.2.6. Impuesto Anual - Pago Bimestral. 1484.2.7. Exenciones. 1484.2.8. Estímulos Fiscales. 149

CAPITULO 5.EL IMPUESTO PREDIAL COMO VARIABLE DELFONDO DE FOMENTO MUNICIPAL (FFM)DEL SISTEMA DE PARTICIPACIONES FEDERALES 151

5.1. Integración del FFM 151

5.2. Distribución del FFM 153

5.3 Evolución de la Recaudación del Impuesto Predialen las Entidades Federativas (1989-1993). 155

CAPITULO 6.LA ADMINI STRACION DEL IMPUESTO PREDIAL 167

6.1. La Administración Tributaria y su Medio Ambiente. 169

6.2. Funciones Básicas de la Administración TributariaAplicadas al Impuesto Predial. 176

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CONTENIDO

6.2.1. Registro de Contribuyentes 1786.2.2. Recaudación. 1806.2.3. Fiscalización y/o Control del Cumplimiento

Tributario. 1896.2.4. Cobranza. 210

CAPITULO 7.EL CATASTRO COMO APOYO A LA ADMINISTRACIONDEL IMPUESTO PREDIAL 223

7.1. Concepto del Catastro 223

7.2. Fines del Catastro 2247.2.1. Propósitos Fiscales 2247.2.2. Estudios y Políticas de Planeación Urbana. 2247.2.3. Dotación de Servicios Públicos y Programación

de Obras. 2257.2.4. Regularización de la Tenencia de la Tierra. 2267.2.5. Apoyo al Registro Público de la Propiedad. 2267.2.6. Uso Estadístico para la Programación Económica

y Social. 2277.2.7. Apoyo para la Definición de Límites Estatales

y Municipales. 228

7.3. Funciones Básicas 2287.3.1. Regionalización 2287.3.2. Levantamientos 2297.3.3. Cartografía 2297.3.4. Valuación 229

7.4. Relación Catastro-Impuesto Predial 231

7.5. Importancia del Registro de Predios y de la ValuaciónCatastral, para Efectos Impositivos. 2367.5.1. La Identificación y Registro de Predios como Base

del Padrón Fiscal del Impuesto Predial. 2367.5.2. La Valuación Catastral como Función Primordial

para determinar la Base Fiscal del Impuesto Predial. 238

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CONTENIDO

CAPITULO 8.MODALIDADES ADMINISTRATIVAS PARA EL MANEJODEL IMPUESTO PREDIAL Y DEL CATASTRO 249

8.1. Principales Modalidades en la Administración delImpuesto Predial y del Catastro. 250

8.2. Factores o Aspectos a Evaluar para determinarla Modalidad Administrativa más Conveniente parael Manejo del Impuesto Predial y del Catastro. 2528.2.1. El Aspecto de Política Fiscal y Catastral 2528.2.2. El Aspecto Administrativo 2538.2.3. El Aspecto Económico y Financiero 2538.2.4. El Aspecto Técnico 2548.2.5. El Aspecto Jurídico 255

8.3. Análisis y Comentarios sobre las Diferentes ModalidadesDesde la Optica de Cada Uno de los Factores a Considerar. 2568.3.1. Modalidad No. 1: Administración del Impuesto

Predial y del Catastro por el Estado. 2568.3.2. Modalidad No. 2: Administración del Impuesto

Predial y del Catastro por los Municipios. 2618.3.3. Modalidad No. 3: Administración del Impuesto

Predial y del Catastro por el Estado y porlos Municipios. 266

8.3.4. Modalidad No. 4: Administración del Catastropor el Estado o por un instituto CatastralDescentralizado o Desconcentrado, yAdministración del Impuesto Predialpor el Municipio. 271

8.4. Conclusiones y Recomendaciones Generales 2788.4.1. Diagnóstico sobre la Administración Predial

y Catastral en el País. 2788.4.2. Administración del Impuesto Predial. 2798.4.3. Catastro Estatal. 2798.4.4. Uso Multifinalitario del Catastro. 2808.4.5. Aprovechamiento de los Productos

Informativos del Catastro. 280

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CONTENIDO

8.4.6. Ventajas del Manejo Unificado del Catastro. 2818.4.7. La Creación de Institutos Catastrales. 2818.4.8. Factibilidad Jurídica para Crear un Instituto

Catastral. 2818.4.9. Retos y Perspectivas de la Administración

Predial y Catastral. 282

Presentación

En nuestro país, como en muchos otros, la propiedad inmo-biliaria constituye un importante campo tributario, donde pre-dominan generalmente los gravámenes de carácter local. En

este campo, destacan los impuestos predial y sobre adquisición deinmuebles, los cuales, hasta hace algunos años, constituían, en al-gunas entidades federativas, fuentes de ingresos del estado; mien-tras que en otras, lo eran del municipio. Sin embargo, a partir de1984, con la reforma al Artículo 115 Constitucional, las contribucio-nes locales que inciden sobre la propiedad inmobiliaria o que ten-gan como base el cambio de valor de la misma, pasan a ser fuentetributaria exclusiva de los municipios.

El propósito de esta reforma fue, sin lugar a dudas, fortalecer eco-nómicamente a las haciendas públicas municipales, a efecto de quelos ayuntamientos pudiesen contar con los recursos necesarios paraatender satisfactoriamente los servicios públicos de su competen-cia. Con dicha reforma, surgió la necesidad de adecuar un gran nú-mero de disposiciones jurídico-normativas relativas a la haciendapública municipal, lo que implicó nuevos esquemas administrativospara el manejo de los tributos referidos.

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PRESENTACIÓN

Ante este panorama, Indetec formuló y publicó en 1985 un estudiosobre la «Administración del Impuesto Predial», con el objeto deapoyar a los funcionarios municipales en el desarrollo de las nuevasresponsabilidades tributarias, que asumieron a partir de tan impor-tante reforma constitucional. Dicho trabajo cumplió, en su momento,con su cometido, sin embargo:

Hoy en día, el impuesto predial se significa por ser la principalfuente de ingresos propios de los municipios, no obstante elrezago que observan (en la mayoría de las entidades federati-vas) los valores catastrales de la propiedad inmueble.

Hoy en día, el impuesto predial desempeña un papel fundamen-tal como instrumento promotor y regulador del desarrollo urba-no.

Hoy en día, el impuesto predial implica que los municipios ten-gan una mayor participación en los sistemas catastrales, sobretodo en aquellas funciones que tienen que ver con la valuacióncatastral y con la identificación y registro de predios.

Hoy en día, la recaudación del impuesto predial constituye unavariable para la distribución del Fondo de Fomento Municipal(FFM) del sistema federal de participaciones.

Hoy en día, los contribuyentes exigen equidad y justicia tributa-ria, tal y como lo señalan los preceptos constitucionales que ri-gen la obligación de contribuir para el gasto público.

Hoy en día, la recaudación eficiente del impuesto predial y elcontrol efectivo de las obligaciones fiscales de los contribuyen-tes en esta materia, requieren de la implementación de siste-mas y procedimientos operativo-administrativos ágiles y senci-llos, y sobre todo, acordes a las condiciones y dinámica de cambioque día a día presentan las características del impuesto en cuestión

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PRESENTACIÓN

y de las personas obligadas al pago del mismo.

Hoy en día, no basta que quienes administran el impuesto pre-dial, conozcan sólo el marco jurídico local que regula al impues-to predial, sino que es necesario además extender dicho cono-cimiento hacia aquellas otras disposiciones legales de carác-ter federal que inciden también en dicho tributo.

Esto y mucho más, representa hoy en día, el impuesto predial paralos municipios del país; por esta razón, Indetec consideró conve-niente abordar nuevamente el tema de la administración de este tri-buto, decidiendo así la actualización del estudio que el propio Insti-tuto formulara hace ya diez años.

Esta nueva versión sobre la «Administración del Impuesto Pre-dial»,no sólo aborda lo relativo a las funciones básicas que implica elmanejo eficiente del impuesto; sino que también incorpora temasde interés actual para quienes administran dicho gravamen; así te-nemos por ejemplo que, en el tratamiento de los elementos del pre-dial, se hace una amplia descripción y análisis de los mismos, so-bre todo de las tasas y bases fiscales que las leyes hacendarias decada entidad federativa contemplan.

Además, se incluyen temas referentes a la política fiscal del impues-to predial; al impuesto predial como variable para la distribución delFondo de Fomento Municipal del sistema federal de participacio-nes; al catastro como apoyo a la administración del impuesto pre-dial; a las diversas modalidades administrativas que actualmentese observan en las entidades del país, en torno al manejo del im-puesto predial y del catastro, entre otros.

Con base a lo anterior, creemos sinceramente que este nuevo docu-mento constituirá un valioso auxiliar para quienes en la ac-tualidadtienen la gran responsabilidad de administrar eficientemente y entérminos de ley, el impuesto predial municipal.

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PRESENTACIÓN

El trabajo fue estructurado y desarrollado por el Lic. Humberto Mo-rones Hernández, investigador de la Dirección de AdministraciónTributaria de este Instituto. La revisión y coordinación fue realizadapor el Lic. Elías Alfonso Rea Azpeitia.

La Dirección General

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PRESENTACIÓN

Introducción

Las haciendas públicas municipales constituyen el instrumen-t o

financiero principal, a través del cual, los ayuntamientos fin-can sus bases para cumplir con su cometido primordial: pro-

mover el desarrollo municipal y el bienestar social de sus habitan-tes, mediante la prestación de servicios públicos de su competen-cia, fundamentalmente.

Alcanzar dicho objetivo implica una labor constante y sumamentedifícil de llevar a cabo satisfactoriamente, si tomamos en cuenta laprecaria situación financiera que han padecido desde siempre lagran mayoría de los municipios, pero que hoy en día no sólo es pri-vativa de este nivel de gobierno, sino también de los estados y de lapropia federación.

Ante esta situación, las autoridades hacendarias municipales tie-nen como premisa fundamental, la búsqueda incesante de nuevoshorizontes para el financiamiento de los servicios públicos, así comode la eficientización -para lograr mejores rendimientos- en la admi-nistración de sus fuentes tradicionales de ingresos, particularmentede sus fuentes impositivas.

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PRESENTACIÓN

En el ámbito de las fuentes impositivas, destaca sin lugar a dudas elimpuesto predial, hoy por hoy, el principal gravamen local, no obs-tante el bajo rendimiento recaudatorio que observó en la década delos ochentas, y que dio lugar a que se emprendieran una serie deacciones, tanto del orden federal como del estatal y municipal, ten-dientes a recuperar la caída de la recaudación derivada de dichotributo.

Entre esas acciones se encuentran, por ejemplo: la modernizaciónde los sistemas catastrales, con base en los apoyos financieros ytécnicos de BANOBRAS y SEDESOL; la incorporación de la recau-dación del impuesto predial y de los derechos de agua, como varia-ble para la distribución del Fondo de Fomento Municipal del Siste-ma Federal de Participaciones; la actualización cada vez más pe-riódica de los valores catastrales; así como los diversos trabajos deinvestigación y programas de capacitación que, referidos a la mate-ria, lleva a cabo el Indetec en apoyo al fortalecimiento de la capaci-dad administrativa de las haciendas públicas.

Con relación a esto último, cabe señalar que el Instituto, en variasocasiones, ha abordado el tema del impuesto predial; en algunoscasos, tratando aspectos específicos del mismo: (normatividad, pro-cesos valuatorios, criterios y lineamientos de política fiscal para in-crementar su recaudación, etc.), y en otros, desarrollando trabajoscon un carácter más general: (aspectos teórico-conceptuales y sis-temas administrativos básicos).

En esta ocasión, el trabajo que estamos presentando y que se titula«Administración del Impuesto Predial», intenta constituir un docu-mento integral que permita visualizar los aspectos principales que,desde un punto de vista fiscal, administrativo, técnico, jurídico, fi-nanciero y social, es necesario conocer para un mejor manejo y apro-vechamiento de este impuesto; con ello pretendemos también con-

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PRESENTACIÓN

tribuir para que las administraciones municipales asuman con ma-yor celeridad y con plenitud, la responsabilidad administrativa quela Constitución les otorga en esta materia tributaria.

Para cumplir con dicho objetivo, el trabajo se conformó de ocho ca-pítulos que, en lo fundamental, describen y analizan: la estructura delimpuesto predial, su marco normativo, las funciones básicas queimplica su administración, los objetivos de política fiscal-tributaria yde desarrollo urbano que se pueden alcanzar con una definiciónadecuada de sus elementos y con un manejo eficiente del tributo engeneral, la relación catastro-impuesto predial, así como las modali-dades administrativas que, con relación al manejo del catastro y delimpuesto en cuestión, se observan en las entidades federativas.

Conforme a lo anterior, el capítulo primero, que se titula «Estructurade la Hacienda Pública Municipal e Importancia del Impuesto Pre-dial», tiene como propósito constituir un marco de referencia quepermita y facilite el desarrollo de los temas que se tratan en los capí-tulos siguientes. En este sentido, en el capítulo primeramente se abordalo relativo a las áreas que, financiera y administrativamente, inte-gran la hacienda pública de este nivel de gobierno, esto es: el ingre-so, el gasto, el patrimonio y la deuda. Poste-riormente se describenbrevemente las funciones básicas de cada una de estas áreas ha-cendarias, para finalmente caracterizar y destacar la importanciaque, en términos económicos, administrativos y sociales, represen-ta el impuesto predial para los municipios.

El segundo capítulo lleva por título: «Estructura - Elementos - del Im-puesto Predial», su objetivo es el de presentar un análisis de loselementos fiscales de este impuesto en particular, principalmentede las bases y tasas, que en términos generales, aplican las entida-des federativas, de conformidad a las leyes hacendarias municipa-les que rigen la materia. Con base a dicha información, se identificacomo tasa nominal promedio nacional la del 4.5 al millar anual; (en1993 era del 5 al millar anual) esta tasa sirve como parámetro para

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PRESENTACIÓN

ubicar cuáles son aquellas entidades que, con relación a la misma,tienen las tasas más altas, o, en su caso, las más bajas.

Hacemos hincapié, en que dicho resultado no debe considerarsecomo un elemento que apoye la decisión de modificar las tasas fis-cales que actualmente se precisan en las entidades federativas, todavez que no toma en cuenta los niveles de subvaluación que guardansus valores catastrales o fiscales, que sirven de base para la deter-minación del impuesto predial a pagar.

Conforme a lo anterior, en uno de los puntos de este apartado seaborda lo relativo a las tasas reales de este impuesto, habiéndoseobtenido resultados interesantes en algunas entidades, de las cua-les se contaba con información necesaria -niveles de subvaluación-para tal efecto.

El capítulo tercero se denomina «Marco Jurídico del Impuesto Pre-dial»; en esta parte se describen las disposiciones legales, tantofederales como locales (estatales y municipales) que inciden en elimpuesto predial, ya sea fundamentándolo o bien regulando todo loconcerniente al mismo.

Del ámbito federal se realizan algunos señalamientos con respectoa las disposiciones que se plasman en la Constitución Política Ge-neral y en la Ley General de Bienes Nacionales referidas a la mate-ria. Por su parte, del ámbito estatal, se identifican los principalesaspectos que comúnmente se contemplan en las Constituciones Políticasde los Estados y en las Leyes de Catastro en torno al predial. Final-mente, se precisan los contenidos que, en materia de este impuestoobservan las Leyes Orgánicas Municipales, así como las Leyes Fis-cales de este mismo nivel de gobierno; se indican por separado, losaspectos normativos que, en muchos de los casos, se señalan enlos convenios de colaboración administrativa que celebran al res-pecto los municipios con el estado.

«Política Fiscal del Impuesto Predial», es el título del capítulo cuar-to, el cual tiene como propósito describir los principales objetivos

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PRESENTACIÓN

de política tributaria, administrativa y de desarrollo urbano suscepti-bles de alcanzarse mediante la aplicación del impuesto predial. Eneste mismo apartado se establecen algunas consideraciones que,relacionadas con los elementos del impuesto, son susceptibles deinstrumentarse para alcanzar con ello determinados objetivos.

Conforme a lo anterior, se comentan aspectos relativos a la posibili-dad de ampliar la materia objeto del impuesto, o en su caso, el esta-blecer un impuesto adicional al usuario de inmuebles destinados aactividades comerciales, industriales o de prestación de servicios;asimismo, se comenta la posibilidad de acumular la base del im-puesto -determinar el impuesto considerando el conjunto de prediosque en un mismo territorio sean propiedad de las personas-. Porúltimo, se hacen algunas recomendaciones respecto al manejo detarifas progresivas, y a la determinación de estímulos fiscales.

En el capítulo quinto, que se titula «El Impuesto Predial como Varia-ble del Fondo de Fomento Municipal (FFM) del Sistema de Partici-paciones Federales», se describe la forma en que se integra estefondo en términos de ley, y se destaca la importancia que represen-ta la recaudación de este tributo para la distribución de dicho fondo.

El capítulo sexto: «La Administración del Impuesto Predial» tienecomo finalidad primordial, describir y analizar las funciones esen-ciales de tipo administrativo que son necesarias para recaudar enforma correcta y oportuna el impuesto predial, que deban de pagartodas aquellas personas que tienen la obligación de hacerlo en tér-minos de ley.

Para tal efecto, primeramente se definen cuales son los propósitoscentrales de la administración tributaria en general, y se hace unanálisis de su medio ambiente; es decir, de aquellos factores quecondicionan el cumplimiento tributario, como son: la carencia deconciencia tributaria; la deficiencia de los sistemas tributarios; lafalta de una administración expedita; la posibilidad de dejar de cumplir

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PRESENTACIÓN

en forma impune, debido principalmente a la ausencia de mecanis-mos de control del cumplimiento, entre otros. La idea de esto, es lade identificar las medidas conducentes que permitan a la adminis-tración lograr su objetivo; medidas que posteriormen-te se identificarán, según sea el caso, con las funciones básicas-Registro de Contribuyentes, Recaudación, Fiscalización y Cobran-za- del quehacer tributario.

Después de analizar la administración tributaria y su medio ambien-te, se prosigue con la definición y análisis de las funciones básicasde la misma, aplicadas éstas al impuesto predial, que es el temacentral que nos ocupa. De dichas funciones, se precisan: las activi-dades específicas que las mismas comprenden, su problemática yalgunos criterios y acciones que se sugiere desarrollar para que cadafunción permita cumplir con los propósitos que exige, tanto su natu-raleza y aplicación, como también las propias condiciones adminis-trativas y de cumplimiento fiscal, que privan en cada entidad en rela-ción a susodicho gravamen.

El capítulo séptimo se titula «El Catastro como Apoyo a la Adminis-tración del Impuesto Predial»; en este capítulo se enfatizan la des-cripción y el análisis de las actividades catastrales que tienen unaclara vinculación con la determinación y administración del impues-to predial; previamente a ello, se precisa el concepto y significadodel catastro, sus finalidades, así como las funciones básicas queéste desarrolla para cumplir con su cometido.

Por su parte, en el capítulo ocho y último del trabajo, titulado «Moda-lidades Administrativas para el Manejo del Impuesto y del Catas-tro», se reseñan como su nombre lo indica, las distintas modalida-des que comúnmente se observan en las entidades federativas conrelación a la administración del predial y del catastro, precisandoalgunas de las principales ventajas e inconvenientes que cada mo-dalidad tiene a la luz de las políticas fiscales y catastrales, así comode los aspectos jurídicos, administrativos, técnicos y económico-fi-

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PRESENTACIÓN

nancieros.

Algunas de las conclusiones generales a que se llega en el capítulo,son en el sentido de que la administración del impuesto predial porparte de los municipios debe ser ya una realidad, y que en aquellasentidades en donde los estados -en base a convenio- siguen mane-jándolo, se efectúen de manera constante programas de capacita-ción y fortalecimiento administrativo, en aquellos municipios que aúnno cuentan con la capacidad necesaria para hacerse cargo de suspropias contribuciones inmobiliarias.

Estamos a más de diez años de haberse efectuado la reforma cons-titucional que otorga a los municipios el rendimiento y la administra-ción de los gravámenes locales inmobiliarios; desde entonces seestableció también constitucionalmente, la posibilidad de que losmunicipios pudiesen celebrar convenios con el estado para que éstese hiciera cargo de algunas de las funciones relacionadas con laadministración de estas contribuciones; lo cual debió de entender-se como una etapa «transitoria». Sin embargo, parece que la inter-pretación más generalizada entre las autoridades estatales no fueen ese sentido, puesto que en la actualidad la inmensa mayoría delos municipios -a pesar de que un gran número de ellos han adquiri-do ya la capacidad técnica y administrativa necesaria, como parahacerse cargo de sus propias responsabilidades tributarias- aún siguensin administrar sus principales gravámenes inmobiliarios: el impuestopredial y el impuesto sobre adquisición de inmuebles.

Otra de las conclusiones a la que se llega, es en el sentido de que elCatastro debe tener un manejo unificado, ya sea a través del estadoo bien, a través de un organismo público descentralizado de la ad-ministración estatal; pero con participación (en los órganos de auto-ridad que lo integren) de los municipios.

Apoyamos esta definición, porque consideramos que el catastro pornaturaleza no se limita sólo a propósitos fiscales, sino que debe

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PRESENTACIÓN

cumplir con fines de diversa índole como el apoyar: la realización deestudios y políticas de planeación urbana, la dotación de serviciospúblicos y la programación de obras, la regularización de la tenen-cia de la tierra al Registro Público de la Propiedad, la definición delímites municipales y estatales, así como el uso estadístico de lainformación territorial para efectos de programación económica ysocial, entre otros aspectos; lo cual, sin duda alguna, rebasa en muchoel ámbito de competencia municipal.

Creemos que un catastro manejado con base en dicha modalidadadministrativa, hará factible el uso multifinalitario del mismo, y trae-rá consigo otras ventajas, como pueden ser: un mejor aprovecha-miento de economías de escala y mayores posibilidades de moder-nizar y eficientar dicha función.

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Capítulo I. Estructurade la Hacienda Pública

Municipal e Importanciadel Impuesto Predial

E l propósito central de este capítulo, es el de describir demanera breve y concisa las partes principales -ingreso, gasto, patrimonio y deuda- que conforman la estructura de la

hacienda pública municipal, así como las funciones básicas queimplica su manejo. En este mismo capítulo se destaca la impor-tancia que, en términos económicos, administrativos y sociales,representa el impuesto predial para los municipios.

1.1. ESTRUCTURA DE LA HACIENDA PUBLICA

Parte fundamental de un municipio es su hacienda pública, la cualconstituye el medio económico necesario para alcanzar su finesencial: coadyuvar a lograr el desarrollo y bienestar social de sushabitantes, mediante la prestación de los servicios públicos de sucompetencia.

La hacienda pública municipal, desde el punto de vista económi-co, se conforma por los bienes muebles e inmuebles que consti-tuyen su patrimonio, por el rendimiento de éste, así como por lascontribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan asu favor.

22

CAPÍTULO I

Desde el punto de vista administrativo, la hacienda pública muni-cipal comprende tres grandes áreas: ingreso, gasto y patrimonio.Sin embargo, hoy en día no son pocos los tratadistas y estudiososde la materia que coinciden en identificar a otra gran área: la deu-da pública, misma que guarda una estrecha relación, tanto con elingreso como con el gasto, pero que tiene particularidades muyespeciales, que requieren de un tratamiento individualizado, comoel de las otras áreas. (Ver Figura No. 1).

FIGURA NO. 1

ELEMENTOS INTEGRANTES DE LA HACIENDA PUBLICA MUNICIPAL

IMPUESTOSDERECHOSCONTRIBUCIONES ESPECIALESPRODUCTOSAPROVECHAMIENTOSPARTICIPACIONESRECURSOS CREDITICIOS*

SUELDOS Y SALARIOSSERVICIOS ADMINISTRATIVOSSERVICIOS GENERALESSERVICIOS PUBLICOSOBRAS PUBLICAS

RECURSOS CREDITICIOS *

GASTO DE DEUDA *

- MUEBLES

- INMUEBLES

BIENES DE DOMINIO PUBLICO

- MUEBLES

- INMUEBLES

BIENES DE DOMINIO PRIVADO

INGRESO

GASTO

PATRIMONIO

DEUDA PUBLICA

* LOS RECURSOS CREDITICIOS Y EL GASTO DE DEUDA PUBLICA SON CONCEPTOS QUE ALGUNOSTRATADISTAS LOS MANEJAN COMO UNA CUARTA RAMA (AREA) DEL DERECHO FINANCIERO, TALY COMO SE IDENTIFICAN EN ESTA FIGURA No. 1.

1.1.1. Ingresos Municipales

Los ingresos municipales son indispensables para financiar el gasto

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CAPÍTULO I

público, que es el principal instrumento para promover el desarro-llo económico y social, ya que sirve para incrementar la produc-ción, generar empleos, y elevar los niveles de vida y bienestar dela población.

Los ingresos municipales se establecen en las Leyes de HaciendaMunicipal, y para cada ejercicio fiscal en la Ley de Ingresos queexpiden los Congresos Locales, donde la totalidad de tales ingre-sos están destinados a cubrir los gastos autorizados por el Presu-puesto de Egresos.

Normalmente, los ingresos municipales se clasifican en ordina-rios y extraordinarios. Se consideran como ingresos ordinarios,aquéllos que se perciben regularmente, repitiéndose en cada ejerciciofiscal; en un presupuesto bien establecido deben cubrir entera-mente los gastos ordinarios. Son ingresos extraordinarios los quese perciben en aquellos casos en que circunstancias anormalescolocan al municipio frente a necesidades imprevistas, que lo obligana realizar erogaciones extraordinarias.

Ingresos Ordinarios

Dentro de los ingresos ordinarios quedan comprendidos aquéllosque se obtienen de los impuestos, derechos, productos, aprove-chamientos y participaciones. Esta última fuente de ingresos re-presenta el porcentaje más significativo del total que percibe elmunicipio.

Son impuestos, las prestaciones en dinero o en especie que elPoder Público fija unilateralmente y con carácter obligatorio a car-go de todos aquellos sujetos, cuya situación coincida con la que laLey señala como hecho generador del crédito fiscal.

Como resultado de los avances del proceso de Coordinación Fis-cal, esta fuente de ingresos propios del erario municipal se ha ido

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CAPÍTULO I

reduciendo drásticamente, pues en la actualidad, los impuestosmunicipales básicamente son aquéllos que se relacionan con lapropiedad inmobiliaria: Impuesto Predial, Impuesto sobre Adqui-sición de Inmuebles; entre otros.

Son derechos, las contraprestaciones en dinero requeridas por elPoder Público, conforme a la Ley, en pago de servicios. Este ren-glón de los ingresos municipales, implica que el sujeto pasivo re-cibe algo a cambio del pago que hace; el hecho imponible es unservicio administrativo que se presta por el municipio.

Tradicionalmente, esta fuente de ingresos había sido una de lasde mayor importancia dentro del esquema de los ingresos pro-pios de los municipios; sin embargo, dicha fuente también se vioafectada por el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el cual,en su incesante evolución, contempló la posibilidad de unificar loscriterios en cuanto al cobro de los Derechos. Es por ello, que al-gunas de las Reformas de la Ley de Coordinación Fiscal que en-traron en vigor en 1982, consisten en la adición de los Artículos10A y 10B, que reglamentan lo concerniente a la Coordinación enDerechos, estableciendo los conceptos que podrán gravar, tantoel estado como los municipios, que se coordinen en esta materia,entre los cuales se mencionan los siguientes:

- Licencias de construcción- Licencias o permisos para efectuar conexiones a las re-

des públicas de agua y alcantarillado - Licencias por fraccionar o lotificar terrenos - Licencias para conducir vehículos - Expedición de placas y tarjetas de circulación del vehícu-

lo - Registro civil - Registro de la propiedad y del comercio - Certificaciones de documentos, así como la reposición

de éstos por destrucción total o parcial

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CAPÍTULO I

- Concesiones por el uso o aprovechamiento de bienespertenecientes a entidades federativas o a los municipios.

Son productos, los ingresos que percibe el municipio por activida-des que no corresponden al desarrollo de sus funciones propiasde Derecho Público o por la explotación de sus bienes patrimonia-les.

Son aprovechamientos, los recargos, las multas, los reintegros,las indemnizaciones y demás ingresos de Derecho Público, no cla-sificables como impuestos, derechos o productos.

Son participaciones, los ingresos que percibe el municipio con motivode la coordinación fiscal nacional.

Ingresos Extraordinarios

Los ingresos extraordinarios son aquéllos cuya percepción se au-toriza excepcionalmente para promover el pago de gastos acci-dentales, o cuando los ingresos ordinarios sean insuficientes paracubrir las necesidades del municipio. Dentro de esta fuente deingresos se comprenden: los créditos y los subsidios.

Créditos.- Los municipios pueden recurrir a las instituciones decrédito con la finalidad de obtener empréstitos, destinados, en lageneralidad de los casos, a la realización de obras de beneficiocolectivo y cuyo costo sea recuperable por sí solo. Estos ingresosse percibirán de acuerdo a los contratos que se celebren para suotorgamiento.

Subsidios.- Son aquellas aportaciones o asignaciones que losgobiernos federal o estatal destinan en apoyo a los municipios,con la finalidad de incentivar y promover su desarrollo, mediantela ampliación y ejecución de programas de beneficio social.

26

CAPÍTULO I

1.1.2. Gasto Público Municipal

El Gasto Público, visto no como una función específica consisten-te en la erogación de recursos, sino más bien como un sistema oproceso presupuestario que incluye la formulación, aprobación,ejercicio y control de un presupuesto, constituye una de las gran-des vertientes de la hacienda pública que orienta y norma el des-tino de los recursos financieros con base en un programa de tra-bajo que identifica metas y objetivos, actividades a desarrollar yresponsables de su ejecución.

Para una mejor interpretación y control del uso y destino de losrecursos financieros, el gasto público se puede clasificar atendiendoa diversos criterios:

- Administrativo - Funcional - Contable - Económico

1.1.3. Patrimonio Municipal

El Patrimonio Municipal, como parte integrante de su haciendapública, puede ser considerado como: «el conjunto de bienes, derechose inversiones apreciables pecuniariamente, que como resultadode su actividad normal, ha acumulado el municipio y posee a títulode propietario, para llevar a cabo sus funciones».1

Los bienes constituyen el conjunto de recursos materiales (bie-nes muebles y bienes inmuebles), cuya naturaleza jurídica puedeestar revestida del derecho público o del derecho privado.

1. Material del Curso de Especialización en Administración Hacendaria Municipal;Módulo 6: El Sistema Operativo de la Administración del Patrimonio Municipal.Pág. 12, Indetec, 1990.

27

CAPÍTULO I

Los derechos se definen como la facultad legal que tienen, eneste caso, los ayuntamientos, para disponer como mejor conven-ga de los bienes que forman su patrimonio.

Las inversiones, como elemento patrimonial, se refieren propia-mente a la colocación de dinero en instituciones de crédito parahacerlo productivo (acrecentar el patrimonio).

1.1.4. Deuda Pública Municipal

La deuda pública municipal se constituye por las obligaciones depasivo, directas o contingentes derivadas de financiamiento a car-go de este nivel de gobierno y contraídas con instituciones nacio-nales de crédito, proveedores y acreedores diversos y por el ma-nejo de fondos ajenos.

La deuda pública puede ser objeto de diversas clasificaciones, segúnsean los criterios que se utilicen, siendo los más comunes:

- Origen - Plazo de amortización - Efecto en las actividades económicas - Registro contable de las operaciones

De estos criterios, el del plazo de amortización es el más utilizadoen el ambito municipal. Con base en dicho criterio, la deuda pue-de ser:

- De corto plazo o flotante - De largo plazo o consolidada

La deuda a corto plazo o flotante es aquélla que se contrata pararesolver el desfase entre el flujo de los ingresos fiscales por unlado, y el cumplimiento de los compromisos de gasto -en un tiem-po no mayor de un año- por el otro. Este tipo de deuda normal-

28

CAPÍTULO I

mente se contrae por falta de liquidez para cubrir necesidadesinmediatas de gasto corriente.

La deuda pública de largo plazo o consolidada es aquélla que secontrata para la realización de obras públicas productivas, que sa-tisfagan necesidades de servicios públicos municipales, tales como:agua potable, drenaje y alcantarillado, pavimentación, mercados,rastros, etc. Como su nombre lo indica, este tipo de deuda secubre en plazos mayores de un año y su contratación por partedel municipio requiere de autorización del Congreso local, y con-tar con el aval del Ejecutivo del Estado.

1.2. FUNCIONES HACENDARIAS BASICAS

En sentido administrativo, la hacienda pública municipal se mani-fiesta por las funciones y actividades que se tienen que realizarcon relación a las partes integrantes de la misma: ingreso, gasto,patrimonio y deuda. (Ver Figura No. 2).

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FIGURA NO. 2

FUNCIONES HACENDARIAS BASICAS

REGISTRO DE CONTRIBUYENTESRECAUDACIONFISCALIZACION Y/O CONTROL DELCUMPLIMIENTO TRIBUTARIOCOBBRANZA

INGRESO

GASTO

PATRIMONIO

DEUDAPUBLICA

FORMULACION DEL PRESUPUESTOAPROBACION DEL PRESUPUESTOEJECUCION DEL PRESUPUESTOCONTROL Y EVALUACION

REGISTRO Y CONTROL PATRIMONIALUSO Y APROVECHAMIENTO DE LOS BIENES

CONTRATACION DERECURSOSCREDITICIOS

PAGO DE DEUDA

- FORMULACION DE UN PROYECTOTECNICO DE LA OBRA

- FORMULACION ESTUDIO FINANCIE- FORMULACION ESTUDIOSOCIO-ECONOMICO

- TRAMITE PARA AUTORIZACIONES- CELEBRACION DE CONTRATOS

- PAGOS DE AMORTIZACION- PAGOS DE INTERESES YCOMISIONES

- REGISTRO Y CONTROLDOCUMENTAL

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29

CAPÍTULO I

En materia de ingresos

Las funciones básicas en materia de ingresos -administración tri-buta-ria-, son aquéllas cuyo objetivo fundamental es captar en tér-minos de ley y en forma cabal y oportuna, los recursos que tengaderecho a percibir el municipio, dadas las fuentes tributarias y notributarias que sean de su competencia. Dichas funciones son:

- Registro de Contribuyentes - Recaudación - Fiscalización - Control del Cumplimiento Tributario - Cobranza

El ejercicio de estas funciones se da de acuerdo a las característi-cas y objetivos propios de las mismas, al tipo de organización municipaly recursos con que se cuenta, a las políticas y objetivos generalesque se persigan en el ámbito de la hacienda pública, a las caracte-rísticas de cada tributo o fuente de ingresos; así como de acuerdoa las particularidades y exigencias normativas de los cuerpos le-gales que inciden sobre la materia.

En materia de gasto

En lo relativo al gasto público, esta función de la administraciónhacendaria municipal está enmarcada en la presupuestación, ejer-cicio y control de los recursos, en donde el presupuesto constitu-ye en sí, una estimación detallada de los egresos previstos paracada ejercicio fiscal, según sea el programa anual de trabajo adesarrollar para satisfacer las necesidades colectivas, mediantela realización de obras y la prestación de servicios públicos quedemanda la comunidad.

La formulación, aprobación y aplicación del presupuesto de egre-sos le corresponde a las autoridades municipales, en tanto que la

30

CAPÍTULO I

revisión externa de su correcta aplicación le compete al Congresolocal (revisión de cuentas públicas).

En base a lo anterior, podemos afirmar que las funciones y activi-dades específicas relacionadas con el gasto público, se desarro-llan en cuatro grandes etapas, que constituyen el denominado procesoo ciclo presupuestario. Dichas etapas son:

1). Formulación2). Aprobación3). Ejecución4). Control y Evaluación

1). Etapa de Formulación. Esta etapa comprende la realiza-ción de todas aquellas actividades que tienen por objetodeterminar en qué y cómo se gastará el presupuesto deegresos durante el período para el cual se prepara.

2). Etapa de Aprobación. La aprobación del presupuestoconsiste básicamente en revisar, analizar y sancionar eldocumento presupuestario, facultad que, como ya se dijo,es competencia de los propios municipios.

3). Etapa de Ejecución. Esta etapa se desarrolla durante elperíodo para el cual se prepara el presupuesto, y se ma-terializa mediante la movilización de los recursos finan-cieros previstos en la primera fase o etapa del procesopresupuestario.

4). Etapa de Control y Evaluación. Esta cuarta y última eta-pa del proceso o ciclo presupuestario consiste básicamenteen desarrollar todas aquellas actividades que tienen porobjeto supervisar, revisar, analizar y evaluar el presupuesto.

El control que se ejerce sobre el presupuesto permite

31

CAPÍTULO I

prever desviaciones, detectarlas, en su caso, y corregir-las. La evaluación a su vez, ayuda a conocer en qué medi-da el ejercicio del presupuesto cumplió con lo programa-do, razón por la cual dicha función facilita también la jus-tificación y, en su caso, aprobación de las cuentas públi-cas.

En materia de patrimonio

Las funciones básicas con relación al patrimonio municipal, laspodemos encuadrar en dos grandes fases administrativas:

A). Registro y Control Patrimonial. Dentro de esta fase, ubica-mos las funciones concernientes a la elaboración de un catá-logo de bienes, a la integración y actualización de inventarios,a la formulación de tarjetas de resguardo, así como a la inte-gración de expedientes sobre los bienes municipales, entreotras.

B). Uso y Aprovechamiento de los Bienes. Por su parte, en estafase consideramos las funciones relativas a vigilar la conser-vación del patrimonio, promover su mejora, aumentar sus ren-dimientos y aplicar cada bien al destino más útil de que seasusceptible.

En materia de deuda pública

Como ya se dijo, la deuda pública contempla dos vertientes:

- Ingreso (recursos crediticios)- Gasto (pago de la deuda contraída)

Recursos Crediticios. La contratación de recursos crediticios parala ejecución de obras y prestación de servicios contemplados, tantoen el programa de trabajo como en el presupuesto municipal, re-quiere el desarrollo de funciones, tales como:

32

CAPÍTULO I

- La formulación de un estudio socio-económico que preci-se el tipo de obra a realizar, sus características genera-les, su área de influencia, y el nivel socioeconómico de lapoblación beneficiada con la obra.

- La Formulación de un proyecto técnico en el que se de-terminen con exactitud las características específicas dela obra que se va a realizar. Dicho proyecto contendría:planos de la obra; cálculos de ingeniería, requerimientosbásicos (mano de obra, materiales, equipo, etc.); crono-grama de actividades (calendario), costo de la obra, ca-lendario de pagos, etc.

- Formulación de un estudio financiero que precise la dis-ponibilidad de recursos financieros, las necesidades definanciamiento crediticio, la elección de fuentes crediti-cias, el cálculo de cuotas y tarifas, entre otros aspectos.

- La realización de trámites relativos a la obtención de laautorización del Cabildo para iniciar las gestiones de con-tratación, para celebrar los contratos correspondientes, ypara solicitar la autorización del Congreso local.

Pago de la Deuda contraída. Con relación al gasto de deuda pú-blica, las erogaciones correspondientes deben darse en estrictoapego a las partidas contempladas y autorizadas en el presupues-to, mismas que pueden referirse a la amortización de deuda y alpago de intereses y comisiones correspondientes.

Es importante señalar, que los municipios tienen limitaciones cons-titucionales relativas al uso o destino de los recursos crediticiosque contraten, así como también con relación al registro en laSecretaría de Hacienda, de las obligaciones contraídas.

Al respecto, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos (CPEUM), establece en su:

33

CAPÍTULO I

«Artículo 117. Los estados no pueden, en ningún caso: (...)

VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobier-nos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuandodeban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

Los estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitossino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los quecontraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a lasbases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hastapor los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presu-puestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública».

A su vez, la Ley de Coordinación Fiscal Federal, señala que lasparticipaciones federales del municipio pueden ser garantía de lasobligaciones:

«Artículo 9º.- Las participaciones que correspondan a las Entidades y munici-pios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar suje-tas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidadeso municipios, con autorización de las legislaturas locales e inscritas a peticiónde dichas Entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en elRegistro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y municipios, a favor dela Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional,así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

Las obligaciones de los municipios se registrarán cuando cuenten con la garan-tía solidaria del estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus com-promisos.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público efectuará pagos de las obligacio-nes garantizadas con afectación de participaciones siguiendo el ordencronológico de su inscripción. (...).

En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitospara el registro de las obligaciones de Entidades y Municipios».

Finalmente, el Reglamento del Artículo 9º de la Ley de Coordina-ción Fiscal en materia de Registro de Obligaciones y Empréstitosde Entidades Federativas y municipios fija lo que se entiende porinversiones públicas productivas:

34

CAPÍTULO I

«Artículo 1º.- En el Registro de Obligaciones y Empréstitos de EntidadesFederativas y municipios se inscribirán las obligaciones directas o contingen-tes contraídas para inversiones públicas productivas por los estados, el DistritoFederal o los municipios en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal y deeste Reglamento, cuando éstos soliciten que las participaciones que a cadauno correspondan en ingresos federales queden afectas en garantía del pagode dichas obligaciones.

Se entiende por:

Inversiones públicas productivas, las destinadas a la ejecución de obras públi-cas, adquisición o manufactura de bienes y prestación de servicios públicos,siempre que en forma directa o indirecta produzcan incremento en los ingre-sos de las Entidades Federativas, de los municipios o de sus respectivos orga-nismos descentralizados y empresas públicas.

Obligaciones contingentes, las asumidas solidaria, sustitutiva o subsidia-riamente, por las Entidades Federativas con sus municipios, organismos des-centralizados y empresas públicas locales o municipales y por los propiosmunicipios con sus respectivos organismos descentralizados y empresas pú-blicas».

1.3. IMPORTANCIA DEL IMPUESTO PREDIAL

Dentro del esquema tributario de las haciendas públicas munici-pales, el impuesto predial es el gravamen más importante y re-presentativo que tienen; las razones para considerarlo así son va-rias y de muy diversa índole, pues van desde el aspecto mera-mente recaudatorio, hasta aquél que tiene que ver con el desarro-llo social, político y económico de los municipios. (Ver Figura No.3).

35

CAPÍTULO I

IP

PRINCIPALESCARACTERISTICAS

DEL

PRINCIPAL FUENTEDE INGRESOS

PROPIOS

PRINCIPAL TRIBUTOSOBRE LAPROPIEDADINMUEBLE

CONSTITUYE UNIMPORTANTEINSTRUMENTOPROMOTOR Y

REGULADOR DELDESARROLLO URBANO

CONSTITUYE UNAVARIABLE PARA LADISTRIBUCION DEL

FFM

IMPLICA ELDESARROLLODE TODAS LAS

FUNCIONES DE LAADMINISTRACION

TRIBUTARIA

REQUIERE DELAPOYO DEFUNCIONESTECNICO-

CATASTRALES

ES UN IMPUESTO ALTAMENTERECONOCIDO POR LA

POBLACION, LO QUE HACEDELICADO SU MANEJO

1.3.1. Principal Fuente de Ingresos Propios

«El impuesto predial constituye para los municipios la principalfuente de ingresos propios; no obstante que su rendimiento sehaya venido a menos en los últimos años; sin embargo, hoy en díase ha retomado el rumbo e importancia recaudatoria que en otrosaños llegó a representar el impuesto, lo cual se debe en parte a laconciencia que se ha despertado entre las autoridades hacenda-rias locales, quienes han concretizado una serie de acciones, quevan desde la actualización de los ordenamientos fiscales y catas-trales que inciden sobre la materia en sus respectivas entidades,hasta la modernización y eficientización de sus sistemas y proce-

FIGURA No. 3ASPECTOS QUE DESTACAN LA IMPORTANCIA

DEL IMPUESTO PREDIALEN EL AMBITO TRIBUTARIO LOCAL

36

CAPÍTULO I

dimientos administrativos y técnico-catastrales. Por otra parte, dichoreencuentro recaudatorio se ha significado también en virtud delos apoyos y acciones emprendidos por el gobierno federal, des-tacando la fórmula para la distribución del fondo de fomento mu-nicipal, que considera el crecimiento de la recaudación de predialy agua en las entidades.

En la Gráfica No. 1, se puede observar comparativamente la varia-ción porcentual (incremento o decremento nominal y real, que añocon año se dio de 1980 a 1992 en la recaudación nacional delimpuesto predial.)2

2. Política y Estructura Fiscal del Impuesto Predial en México, Indetec 1993, Pág.15.

GRAFICA Nº. 1

INCREMENTOS PORCENTUALES ANUALES DE LARECAUDACION NACIONAL DEL IMPUESTO PREDIAL

(NOMINALES Y REALES)

-40

-20

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

1980/79 1981/80 1982/81 1983/82 1984/83 1985/84 1986/85 1987/86 1988/87 1989/88 1990/89 1991/90 1992/91

��

19.1��

23.5

��

29.2

��

58.6

��

26.7

��

80.1

��

51.9

��

71.4

��

160.9

��

21.7

��

137.2

��

73.2

��

42.5

��-8.3 ��-4.1 ��

-35.1 ��

-12.3 ��

-20.4

��10

��

-26.1 ��

-33.9

��

72

��1.7

��

82.6

��

45.8

��

27.3

% ��

�� INCREMENTOS PORCENTUALES NOMINALES

INCREMENTOS PORCENTUALES REALES

��

26

37

CAPÍTULO I

Los datos considerados para la elaboración de la gráfica anteriorfueron:

RECAUDACION DEL IMPUESTO PREDIAL

AÑO $ CORRIENTES(Millones)

1979 7,4391980 8,8571981 10,9361982 14,1251983 22,4031984 28,3911985 51,1441986 77,6981987 133,1681988 347,3881989 422,9211990 1’003,3381991 1’737,8341992 2’476,468

De 1979 a 1988, INEGI, Finanzas Públicas Estatales y Municipalesde México.

De 1989 a 1992, Dirección General de Coordinación con Entida-des Federativas. S.H.C.P.

38

CAPÍTULO I

INFLACION ACUMULADA DE CADA PERIODO

PERIODO INFLACION(%)

1979 20.01980 29.81981 28.71982 98.91983 80.81984 59.21985 63.71986 105.71987 159.21988 51.71989 19.71990 29.91991 18.81992 3/11.9

FUENTE: Periódico «El Financiero»; Artículo sobre la Evolución del Salario Míni-mo en México, de Víctor Felipe Piz; 15 de diciembre de 1992.

1.3.2. Principal Tributo sobre la Propiedad Inmueble

Entre los principales tributos locales que inciden sobre la propie-dad inmueble se encuentran: el impuesto sobre adquisición deinmuebles (ISAI), el impuesto por plusvalía, la contribución pormejoras, el impuesto sobre urbanización, el impuesto sobre frac-cionamientos, derechos por la expedición de licencias para cons-trucciones, y naturalmente el impuesto predial, que es el grava-men más significativo sobre la materia; debido fundamentalmen-te por la infraestructura técnica y administrativa que implica sumanejo, porque su naturaleza y características lo convierten en

3. Dato modificado, originalmente la fuente señala 11.2%, cifra que consideramospreliminar, dada la fecha en que se publica el artículo de referencia.

39

CAPÍTULO I

un importante instrumento promotor y regulador del desarrollourbano, y porque es el gravamen local que aporta mayores ingre-sos propios a las haciendas públicas de los municipios.

1.3.3. Variable del Fondo de Fomento Municipal (FFM)

A partir de 1991 la recaudación derivada del impuesto predial y delos derechos de agua que obtienen en las entidades federativas,constituye la variable con base en la cual se distribuye el Fondode Fomento Municipal (FFM) del Sistema Federal de Participacio-nes. Esto significa simple y llanamente, que el monto que pordicho concepto participativo corresponda a cada entidad, serádeterminado por el comportamiento recaudatorio que observenesos tributos.

De hecho, el propósito de incorporar al impuesto predial y a losderechos de agua, como variables del FFM, fue y sigue siendo, elde distribuir dicho fondo de acuerdo al esfuerzo recaudatorio queobserve cada entidad, con relación a estas dos importantes fuen-tes propias de ingresos.

Con relación al tema de este punto, hay muchos aspectos intere-santes que se podrían comentar; sin embargo, no abundaremosmás sobre la materia, porque la descripción a detalle de la integra-ción del FFM, así como de su distribución, es objeto de un aparta-do específico dentro de este mismo trabajo. (Capítulo 5).

1.3.4. Implica el Desarrollo de Todas las Funciones Básicasde la Administración Tributaria

A diferencia de otros gravámenes que son de causación eventualo circunstancial, el impuesto predial es de causación periódica opermanente, lo cual hace necesario que, para su manejo, se ten-gan que realizar todas las funciones básicas de la administración

40

CAPÍTULO I

tributaria; esto es: registro de contribuyentes, recaudación, fisca-lización y cobranza.

De estas funciones básicas de la administración tributaria, el re-gistro de contribuyentes desempeña un papel muy importante paralos propósitos de control de las obligaciones fiscales en materiade predial; en cambio, en los tributos de causación espontánea, lafunción de registro de contribuyentes no es necesaria, pues comobien puede repetirse el hecho que le da origen al mismo, comobien no puede darse nunca más.

1.3.5. Requiere del Apoyo de Funciones Técnico-Catastrales

El catastro constituye importante apoyo para la determinación yadministración del impuesto predial. Entre las funciones técnico-catastrales que más relación tienen, no sólo con el manejo dedicho impuesto, sino en general con la administración de todasaquellas contribuciones que inciden sobre la propiedad inmobilia-ria, se encuentran las que se refieren a la identificación y registrode predios, y a la valoración de la propiedad inmueble; es decir:Registro y Valuación Catastral.

La función catastral, consistente en la identificación y registro depredios, implica entre otras, las siguientes actividades:

- Definir un sistema de nomenclatura.- Regionalizar el territorio (agrupar y clasificar zonas con

base a determinadas características de homogeneidad).- Levantamientos catastrales.- Efectuar la cartografía correspondiente.- Dar entrada a las solicitudes y avisos de inscripción y/o

modificación al padrón catastral.- Integrar y actualizar el padrón catastral.

Por lo que toca a la función de valuación catastral, basta señalar

41

CAPÍTULO I

que el valor de los inmuebles -principalmente el valor catastral-representa en 30 entidades federativas la base del impuesto pre-dial. Las actividades que comprende la valuación dependen no sólode los recursos disponibles para tal efecto, sino también de losmétodos de valoración que se utilicen. En un proceso de valua-ción catastral colectiva, generalmente se siguen los siguientes pasos:

- Zonificación.- Determinación de valores unitarios de calle o de zona (te-

rrenos urbanos).- Determinación de valores unitarios para terrenos rústi-

cos.- Determinación de valores unitarios de las construcciones.- Determinación del lote tipo (predial urbano).- Determinación de coeficientes de mérito y demérito.- Elaboración de tablas de valores catastrales.- Valuación y revaluación de predios.

Cabe señalar, que la descripción y análisis de las funciones deregistro y valuación catastral, se dará con detalle en el capítuloque de este trabajo se refiere al catastro, como apoyo a la admi-nistración del impuesto predial.

1.3.6. Es un Impuesto Altamente Reconocido por la Pobla-ción, lo que Hace Delicado su Manejo

Tradicionalmente, el impuesto predial ha sido el tributo local másreconocido y aceptado por la población; dicha característica lo convierteen un impuesto de manejo delicado política y socialmente, puescualquier cambio o incremento drástico del mismo, que no tomeen cuenta a la sociedad, se revierte en un problema para las pro-pias autoridades fiscales.

Dicho fenómeno ha tenido como consecuencia, el que en muchosde los estados, las autoridades hacendarias opten por soluciones

42

CAPÍTULO I

fáciles e inobjetivas, como son las de no emprender acciones ca-tastrales y fiscales de revalorización real de inmuebles y actualiza-ción del impuesto correspondiente.

Por ello, es recomendable que antes de cualquier incremento alpredial, se cuente con un diagnóstico que muestre la situaciónque en cada entidad guarda este gravamen. El diagnóstico tendríaque comprender, como mínimo, lo relativo a:

- La estructura del tributo- Su normatividad- Su administración- El manejo del catastro- Las condiciones políticas y socio-económicas de los pro-

pietarios o poseedores de predios (contribuyentes del predial)- El nivel de subvaluación actual de los bienes inmuebles

1.3.7. Constituye un Importante Instrumento Promotory Regulador del Desarrollo Urbano

Normalmente los impuestos cumplen objetivos exclusivamentede tipo fiscal, como son: equidad tributaria, generar ingresos re-distribución del ingreso, etc. Sin embargo, la naturaleza y caracte-rísticas del impuesto predial, convierten a éste, en un importanteinstrumento promotor y regulador del desarrollo urbano.

Como es bien sabido, el impuesto predial grava la propiedad in-mueble, en este sentido, las condiciones de la propiedad, su va-lor, el uso o destino que se le da, la superficie que tiene, el régi-men jurídico en que se encuentra, etc., constituyen entre otros,elementos importantes que generalmente conllevan a que se lesapliquen tasas fiscales diferenciales, atendiendo precisamente aobjetivos de política igualmente diferentes.

43

CAPÍTULO I

En este orden de ideas, con una tasación diferencial se puedepromover y regular el desarrollo urbano; como ejemplos, se po-drán señalar entre otros, los siguientes:

- Establecimiento de tasas preferenciales a las viviendasde interés social y popular.

- Establecimiento de sobretasas a predios urbanos baldíosy/o sin bardear.

- Establecimiento de tasas adicionales a predios utilizadospara fines industriales, comerciales y de prestación deservicios, los cuales normalmente encarecen los servi-cios públicos municipales que se les proporcionan e, in-clusive, en algunos casos requieren de más servicios.

45

Capítulo 2. Estructura-Elementos- del

Impuesto Predial

En este capítulo se describen los diversos elementos tribu-tarios que conforman la estructura del Impuesto Predial, dichoapartado centra su análisis en las bases y tasas fiscales que

actualmente se aplican en las entidades federativas, con relacióna este impuesto.

2.1. SUJETO

Generalmente, la legislación fiscal local coincide en señalar comosujetos del impuesto predial a:

a). Los propietarios o poseedores de predios urbanos y rús-ticos.

b). Los núcleos de población ejidal y/o comunal.c). Los fideicomitentes.d). Los propietarios o poseedores de plantas de beneficio y

establecimientos mineros y metalúrgicos.

Como responsables solidarios del impuesto se encuentran:

e). Los copropietarios.

46

CAPÍTULO 2

f). Los coposeedores.g). Los fideicomisarios.h). Los comisariados o representantes legales de los ejidata-

rios o comuneros.i). El acreedor hipotecario.j). Los usufructuarios de bienes inmuebles.

k). Los titulares de certificados de participación inmobiliaria.

Finalmente, cabe señalar que algunas legislaciones precisan ade-más, quiénes pueden ser responsables sustitutos del impuesto,siendo éstos generalmente:

l). Los empleados de tesorería que dolosamente alteran losdatos que sirven de base para el cobro del tributo.

m). Los funcionarios y notarios públicos que autoricen algúnacto jurídico o den trámite a algún documento, sin que sehaya realizado el pago del impuesto correspondiente.

2.2. OBJETO

Respecto a este elemento tributario del impuesto predial, no to-das las leyes de hacienda municipal especifican lo mismo; sin embargo,invariablemente señalan como objeto del impuesto a la propiedady/o posesión de predios urbanos, predios rústicos o rurales y pre-dios ejidales y comunales.

En algunos casos abarcan conceptos que incluyen la concesión,uso o goce de predios rústicos y urbanos propiedad del estado,municipio o federación; así como a la propiedad o concesión deplantas de beneficio y establecimientos mineros y metalúrgicos.

En la realidad, la propiedad inmobiliaria constituye hoy por hoyuna de las principales materias objeto de gravámenes, tanto loca-

47

CAPÍTULO 2

les como federales; particularmente, los ordenamientos legaleslocales que gravan con el impuesto predial la materia en cuestión,por lo regular otorgan tratamientos fiscales diferentes según seael régimen de propiedad o de tenencia de la tierra que se ostente.Tal es el caso de la propiedad pública, la propiedad privada y lapropiedad ejidal o comunal. Igualmente, dentro de estos tipos depropiedad encontramos características de los bienes inmueblesque implican también un tratamiento fiscal especial o diferente,según sea el caso de que se trate: propiedad urbana, rural, ejidal ocomunal, bienes de dominio público, bienes de dominio privado.

Además de este trato impositivo (preferencial o diferencial) deque es objeto la propiedad, según el régimen jurídico que la carac-teriza y regula, las funciones y procedimientos de administracióntributaria relacionadas con el impuesto predial, varían también deacuerdo a dicho factor; por tal razón, creemos conveniente haceralgunos señalamientos en torno a los tipos de propiedad más co-munes en nuestro medio. A este respecto, cabe señalar que, deacuerdo a lo establecido en el Artículo 27 Constitucional, existenbásicamente tres tipos de propiedad:

1. Propiedad Pública2. Propiedad Privada3. Propiedad Social

Estos tres tipos de propiedad engloban de una forma u otra a otrosconceptos de propiedad que se definen, ya sea en función de lascaracterísticas físicas de los inmuebles, así como de los serviciospúblicos con que cuenten, o bien de acuerdo a las normas de de-recho a que está sujeta la constitución, regulación y control de lapropiedad inmobiliaria. En este sentido, se tratará de conceptuali-zar a la propiedad urbana; a la propiedad rústica o rural, a la pro-piedad ejidal o comunal, a los bienes de dominio público y a losbienes públicos sujetos a normas de derecho privado.

48

CAPÍTULO 2

TIPOS DE PROPIEDAD

URBANA

RURAL

EJIDAL

COMUNAL

PUBLICA

PRIVADA

SOCIAL

TIPOSDE

PROPIEDAD

BIENES DEDOMINIOPUBLICO

BIENES DEDOMINIOPRIVADO

2.2.1. Propiedad Pública

La propiedad pública está constituida por el conjunto de bienespropiedad del Estado (Federación, Estados y Municipios). Dichosbienes pueden ser de dominio público o de dominio privado se-gún sean sus características, uso o destino, y según sean las nor-mas de derecho (público o privado) a que estén sujetos.

2.2.1.1. Bienes de Dominio Público

La Ley General de Bienes Nacionales señala cuáles son los bie-nes de dominio público; siendo entre otros los siguientes :

49

CAPÍTULO 2

- Los de uso común.

- Los señalados en los Artículos: 27, párrafos cuarto, quinto yoctavo; y 42, Fracción IV, de la Constitución Política General.

• Recursos naturales de la plataforma continental• Zócalos submarinos de las islas• Minerales o substancias en vetas, mantos, masas o yaci-

mientos• Las aguas de los mares territoriales en los términos que

fije el derecho internacional• Las aguas marinas interiores, la de los lagos, etc.• Los combustibles nucleares y su aprovechamiento para

la generación de energía eléctrica• La plataforma continental y los zócalos submarinos de las

islas, cayos y arrecifes

- Los inmuebles destinados por la Federación a un servicio pú-blico, los propios que de hecho utilice para dicho fin y losequiparados a éstos, conforme a la ley.

- Los monumentos históricos o artísticos, muebles e inmue-bles de propiedad federal.

- Los monumentos arqueológicos, muebles e inmuebles.

- Los terrenos baldíos y los demás inmuebles declarados por laley inalineables e imprescriptibles.

- Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar, ríos,lagos, etc. de propiedad nacional.

- Los muebles propiedad federal que por su naturaleza no seannormalmente sustituibles (documentos y expedientes de ofi-cina, manuscritos, etc.)

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CAPÍTULO 2

- Las pinturas murales, las esculturas y cualquier otra obra ar-tística, cuya conservación sea de interés nacional.

Con relación a la tributación inmobiliaria local de este tipo de bie-nes, es aplicable lo establecido en el penúltimo párrafo de la frac-ción IV del Artículo 115 Constitucional, que nos dice que sólo losbienes del dominio público de la federación, de los estados o delos municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

No obstante lo anterior, en la práctica se ha venido presentandouna serie de problemas y controversias respecto de cuáles sonlos bienes de dominio público de la federación, estados y munici-pios que deben quedar exentos de dichos tributos. Esta situaciónde incertidumbre se agrava más, tratándose de los bienes de losorganismos descentralizados y empresas de participación estatal.

Al respecto, cabe señalar que el 25 de mayo de 1987 se publicóun Decreto que reforma y adiciona a la Ley General de BienesNacionales. Dicho Decreto destaca que «No son bienes de domi-nio público... los inmuebles que los organismos descentralizadosutilicen para oficinas administrativas o en general para propósitosdistintos a los de su objeto».

La anterior Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, actualmenteSecretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), lleva un registro de lapropiedad inmueble federal, en el cual se inscriben los títulos porlos cuales se adquiere, transmite, modifica y grava o extingue eldominio, la posesión y los demás derechos reales, pertenecien-tes al gobierno federal o respecto de los inmuebles de dominiopúblico de los organismos descentralizados. También se inscri-ben, entre otros aspectos, los decretos que incorporan o desin-corporan del dominio público a determinados bienes.

En razón de lo anterior, es conveniente que la Secretaría citadaproporcione a los municipios una relación de los bienes inmue-

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CAPÍTULO 2

bles propiedad federal y de organismos descentralizados, deter-minados como bienes de dominio público. Con ello, los munici-pios estarán en mayor posibilidad de conocer con mayor exacti-tud los bienes inmuebles de la federación que quedan exentos delos gravámenes inmobiliarios que son de su competencia, y porexclusión, (previo análisis jurídico del resto de los bienes inmue-bles que no aparecen inscritos como de dominio público), proce-der al cobro de los tributos que corresponda.

«La falta de Registro de un inmueble en el patrimonio inmobiliariofederal no es suficiente para basar la procedencia de los créditosfiscales en cuestión, sino que ésta debe asentarse en el destinode cada inmueble y en la naturaleza del objetivo del organismopúblico de que se trate».1

Por otra parte, cuando un municipio desea cobrar impuestos in-mobiliarios al estado, a otros municipios, así como a organismosdescentralizados de la administración estatal o municipal, se en-cuentra también con el mismo problema, que cuando se trata delos bienes de la federación; es decir, con el desconocimiento decuáles son con exactitud los bienes de dominio público, y cuálesno lo son. Ante esta situación, tanto la Federación como los esta-dos y municipios, deben aceptar lo que realmente les correspon-de tributar; en este sentido, deben proporcionar al municipio soli-citante, los registros e información necesarios para que éste pue-da determinar con mayor atingencia el impuesto predial corres-pondiente.

2.2.1.2. Bienes de Dominio Privado

La Ley General de Bienes Nacionales, en su Artículo 3º, indica

1. La Tributación de los Bienes Inmuebles de los Organismos Descentralizados. Lic.Nicéforo Guerrero Reynoso.- Director General del Patrimonio Inmobiliario Feder-al.- SEDUE.- Memoria del Simpósium sobre la Tributación Inmobiliaria y el Catas-tro.- Guadalajara, Jal. 29-31 agosto 1991.

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CAPÍTULO 2

cuáles son los bienes de dominio privado que forman parte delpatrimonio nacional, siendo entre otros los siguientes :

- Las tierras y aguas de propiedad nacional no comprendidasen el Artículo 2º de la LGBN que sean susceptibles de enaje-nación a los particulares.

- Los bienes ubicados dentro del D.F., declarados vacantes con-forme a la legislación común.

- Los que hayan formado parte del patrimonio de las entidadesde la administración pública paraestatal, que se extingan oliquiden.

- Los bienes muebles e inmuebles que por cualquier título jurí-dico adquiera la federación.

- Los bienes muebles e inmuebles que la federación adquieraen el extranjero.

- Los bienes inmuebles que adquiera la federación o que ingre-sen por vías de derecho público y tengan por objeto la consti-tución de reservas territoriales, el desarrollo urbano y habita-cional o la regularización de la tenencia de la tierra.

Cabe señalar que los bienes inmuebles de dominio privado de lafederación, estados o municipios, sí son objeto de impuestos in-mobiliarios. En este sentido, las autoridades municipales tienentodas las facultades para establecer y cobrar los gravámenes desu competencia que afectan a la propiedad inmobiliaria.

2.2.2. Propiedad Privada

El Artículo 27 Constitucional establece, en su primer párrafo, que:«la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los

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CAPÍTULO 2

límites del territorio nacional corresponde originalmente a la Na-ción, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominiode ellas a los particulares constituyendo la propiedad privada».

Conforme a lo anterior, la propiedad privada está constituida porel conjunto de bienes inmuebles que son propiedad de los parti-culares. De acuerdo a las características físicas y de servicios conque cuentan los inmuebles que conforman este tipo de propie-dad, la podemos dividir en : propiedad urbana y propiedad rural orústica.

2.2.2.1. Propiedad Urbana

En términos generales, la propiedad urbana está constituida porel conjunto de predios ubicados en la ciudad o en las grandespoblaciones. Se caracteriza por contar con servicios públicos, ta-les como: pavimentación o empedrado de calles; limpia; merca-dos; panteones; alumbrado público; unidades deportivas; trans-porte, etc.; complementan a estos servicios otros de naturalezaeconómica, comercial, social y cultural.

Las tasas fiscales del impuesto predial aplicables a la propiedadinmobiliaria urbana, varían de una entidad a otra; mientras en unosestados las tasas para predios urbanos son más altas que las queaplican a los predios rústicos, en otros es al contrario. Esta situa-ción es comprensible, si se toma en cuenta que las tasas fiscalesconstituyen el elemento tributario principal que permite alcanzarlos diversos objetivos de política fiscal predeterminados. Así, laaplicación de tasas altas o tasas bajas puede ayudar a aminorar elcrecimiento urbano o a impulsar su desarrollo.

2.2.2.2. Propiedad Rústica

La propiedad rural se caracteriza por la falta de servicios públicos,así como por obras de infraestructura urbana necesaria para su

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CAPÍTULO 2

desarrollo integral. Su vocación, generalmente se liga a activida-des agropecuarias y silvícolas.

Los valores catastrales de la propiedad rural por lo regular se en-cuentran más rezagados que los de la propiedad urbana.

Las tasas y las bases gravables de los tributos de la propiedadrural, en la mayoría de las entidades federativas, difieren (en cuantoa estructura, proporción y características) también de los elemen-tos fiscales homólogos aplicables a la propiedad urbana.

2.2.2.3. Régimen de Condominio

Una de las modalidades que frecuentemente presenta la propie-dad privada urbana, es aquella que se encuentra regulada por elrégimen de condominio, cuyas normas de aplicación generalmen-te se contemplan en un reglamento específico, aplicable a todoslos condóminos que se encuentren en los supuestos que estable-ce dicho ordenamiento.

La propiedad en condominio implica compartir áreas comunes, serviciospúblicos y gastos para el mantenimiento de los edificios. Esta si-tuación, en un determinado momento, puede generar problemasde servicios y de convivencia; por lo que el régimen de condomi-nio y los ordenamientos respectivos sientan las bases a que de-ben sujetarse los condóminos, para una mejor convivencia y unmejor desarrollo del área urbana sujeta a dicho régimen.

El problema fiscal que en algunas entidades federativas se da entorno a éste régimen, consiste en la no obtención de ingresostributarios. (Impuesto predial), por el hecho de que en determina-das colonias, fraccionamientos, y zonas urbanas que son sujetasdel régimen de condominio, éste se encuentra en «trámite» deautorización y registro ante el gobierno del estado. En función deello, las propiedades no se encuentran debidamente regulariza-

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CAPÍTULO 2

das ante Catastro y Registro Público de la Propiedad y, conse-cuentemente, las autoridades fiscales no cobran el impuesto pre-dial.2

2.2.3. Propiedad Social (Predios Ejidales y/o Comunales)

La propiedad social puede ser definida como el conjunto de tie-rras, bosques y aguas dotadas por el gobierno en favor de nú-cleos de población, que de hecho o por derecho guardan un esta-do comunal, que les permite poder explotar en forma colectiva oindividual las tierras que les son otorgadas. La propiedad socialpor lo general, es inalienable, imprescriptible, inembargable e in-transmisible, salvo casos especiales previstos en la ley.

Dentro del ámbito de la propiedad social se encuentra la propie-dad ejidal y la propiedad comunal; los ejidos y las comunidadestienen personalidad jurídica propia y su organización es práctica-mente igual e, inclusive, el régimen fiscal aplicable a ambos es elmismo.

Son autoridades internas de los ejidos y de las comunidades: lasasambleas generales, los comisariados ejidales y de bienes co-munales, y los consejos de vigilancia. La asamblea general es lamáxima autoridad interna, y se integra con todos los ejidatarios ocomuneros en pleno goce de sus derechos.

El comisariado ejidal tiene la representación del ejido y es el res-ponsable de ejecutar los acuerdos de las asambleas generales.Está constituido por un presidente, un secretario y un tesorero,propietarios y suplentes.

El consejo de vigilancia está formado por tres miembros propieta-rios y tres suplentes; y desempeñan los cargos de presidente,secretario y tesorero, respectivamente.

2. Este problema se avisora básicamente en aquellos casos en que es el Infonavitel que construye.

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CAPÍTULO 2

Algunas de las facultades y obligaciones de las autoridades inter-nas de los ejidos y comunidades son:

AUTORIDADES EJIDALES

ASAMBLEA COMISARIADO EJIDAL CONSEJO DEGENERAL VIGILANCIA

- Formular y aprobar el re-glamento interior del ejidoo comunidad.

- Elegir y remover losmiembros del comisariadoy del consejo de vigilan-cia.

- Formular los programasde trabajo.

- Dar por terminado el ré-gimen ejidal, previo dic-tamen de la procuradu-ría agraria.

- Dictar los acuerdos rela-tivos a la forma de dis-frutar los bienes ejidaleso comunales.

- Discutir y aprobar los in-formes y estados decuenta que rinda el co-misariado.

- Aprobar los convenios ycontratos que tengan porobjeto el uso o disfrutepor terceros de las tie-rras de uso común.

- Autorizar a los ejidata-rios para que adopten eldominio pleno sobre susparcelas y la aportaciónde uso común a una so-ciedad.

- Representar al núcleo depoblación ante cualquierautoridad.

- Recibir los bienes y do-cumentación derivados deresolución presidencial.

- Administrar los bienes eji-dales.

- Rendir informe del movi-miento de fondos.

- Vigilar que se respeten losderechos ejidales.

- Vigilar que los actos delcomisariado se ajusten ala ley.

- Revisar las cuentas delcomisariado.

- Suplir al comisariado enlos casos que señale laLey Agraria.

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CAPÍTULO 2

2.2.3.1. Régimen Fiscal de los Ejidos y Comunidades Hasta 1992

El régimen fiscal de los ejidos y comunidades hasta el 26 de fe-brero de 1992 se plasmó en la Ley Federal de Reforma Agraria(LRA) específicamente en sus artículos 106, 107 y 108, en dondese señalaba que los municipios, los estados y la Federación nopodrán imponer sobre la propiedad ejidal más que un impuestopredial.

Entre los aspectos fiscales más destacados que señalaba dichoordenamiento legal, se encontraban los relativos a:

a). El Límite Máximo de la Contribución a Pagar

La cuota asignada por contribución a los ejidos no podía excederdel 5% de la producción anual comercializada de los mismos. Estepor ciento se tenía que calcular tomando en cuenta los preciosrurales de la producción de que se tratara.

b). Cuotas Parciales

Cuando los ejidos estaban en posesión provisional (mientras noexistía resolución presidencial) debían pagar, durante el primer año,cuando más el 25% del impuesto predial que les correspondiera yen los subsecuentes, el impuesto se les aumentaría en un 10%cada año, hasta alcanzar la cuota total, o hasta que se ejecutara laresolución presidencial, en cuyo caso, a partir de ese momentoestarían obligados a pagar la cuota íntegra correspondiente.

c). Responsabilidad Fiscal

Recaía en todos los ejidatarios.

d). Forma de Pago

Cada ejidatario estaba obligado a depositar el impuesto corres-

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CAPÍTULO 2

pondiente en la Tesorería del Comisariado Ejidal, el cual tenía quedepositarlo en la oficina fiscal que correspondiera.

e). Cobranza Fiscal

En los ejidos que se explotaban individualmente, el procedimien-to económico coactivo que ejercía la autoridad fiscal, sólo podíaaplicarlo individualmente al ejidatario que no hubiese cumplido consu obligación, y hasta el 25% de la producción anual de su unidadde dotación.

Cuando el ejido se explotaba en forma colectiva, el procedimientoeconómico coactivo se ejercía sobre la explotación integral delejido y hasta el 25% de su producción anual.

f). Comentarios Generales

Este esquema sobre la tributación a la propiedad ejidal o comunalque establecía la derogada Ley Federal de Reforma Agraria, impli-có que la mayoría de las entidades federativas tomaran como basepara la determinación del impuesto predial ejidal y comunal, elvalor de la producción, en lugar de considerar como base, el valorfiscal de las tierras.

La situación anterior propició que algunos ejidatarios, comunerosy sociedades cooperativas de producción manifestaran su incon-formidad mediante la interposición de recursos ante las autorida-des fiscales locales, en el sentido de considerar incongruente einjusta la aplicación de un impuesto predial basado en la produc-ción comercializada y no en el valor de la tierra en sí, tal y comodebiera de proceder.

El principio de propocionalidad no se respeta, puesto que no haycongruencia entre la capacidad tributaria, demostrada al ser pro-pietario o poseedor del predio de que se trate y el valor comercialde los productos del mismo.

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CAPÍTULO 2

El principio de equidad se vulnera al tomar como base la produc-ción, ya que propicia que los poseedores o propietarios de inmue-bles rústicos que no están en producción, no tengan que pagar eltributo por ausencia de base gravable, cuando todos los demás sideben hacerlo.

Al respecto, y con base en la tesis número XL/91, aprobada por elTribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sepuede argumentar que un impuesto predial que considera comobase la producción anual comercializada, contraviene los princi-pios de proporcionalidad y equidad, ya que debe determinarse tomandoen cuenta la extensión de los inmuebles, su ubicación y otros ele-mentos análogos.

2.2.3.2. Régimen Fiscal de los Ejidos y Comunidades a Partirde 1992

A partir del 27 de febrero de 1992 entra en vigor la Ley Agraria,que viene a sustituir a la Ley Federal de Reforma Agraria. En estenuevo ordenamiento ya no se establece régimen fiscal especialpara los ejidos como comunidades.

Comentaremos a continuación las principales disposiciones jurídi-co-normativas que inciden en el tratamiento fiscal de este sec-tor.3

La Ley Agraria prevé, en su artículo 9, lo siguiente: «Los núcleosde población ejidales o ejidos, tienen personalidad jurídica y patri-monio propio y son propietarios de las tierras que les han sidodotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título».(ver artículo 76 de la ley).

3. Los comentarios son parte del artículo «La Nueva Tributación Inmobiliaria delEjido», elaborado por el Lic. José Angel Nuño Sepúlveda, Asesor de Indetec ypublicado en la Revista Indetec No.75 de abril de 1992.

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CAPÍTULO 2

Lo dispuesto por el artículo 9, es sumamente importante, pues,mientras que hasta 1991, la «propiedad ejidal» fue un mito, a par-tir de 1992, es una realidad; y esto para efectos contributivos esindispensable, pues ahora, las autoridades fiscales tendrán certe-za de los procedimientos a desarrollar y de la efectividad de losmismos. Efectivamente, al constituir la totalidad de bienes ejida-les un patrimonio de un ente con personalidad jurídica y patrimo-nio propio, se rige por las normas de derecho privado (derechocivil y derecho mercantil) según el artículo 2 de la ley, constitu-yendo éste patrimonio, la propiedad privada; y entendemos quepropiedad privada, es el derecho real que se ejerce directamentesobre la cosa que constituye el objeto del derecho.

Lo anterior implica, para efectos fiscales, que todo lo que de he-cho y por derecho, constituya el patrimonio ejidal, responde obje-tivamente por los créditos fiscales que genere, (salvo excepcio-nes) sin limitación alguna, por lo que el procedimiento administra-tivo de ejecución (PAE), se podrá instrumentar, en su caso, cuan-do se requiera.

El derecho de propiedad que consigna el artículo 9 de la ley, otor-ga el derecho de disponer de la cosa, ejerciendo actos de domi-nio, es decir, el dueño de la cosa puede disponer del bien comomejor le parezca, pudiendo vender, donar, rentar, hipotecar, etc. yal ejercer cualquiera de estas prerrogativas que el dueño de lacosa tiene, puede coincidir con la situación jurídica o hecho queprevé la norma tributaria como hecho generador y objeto de lacontribución, constituyéndose en ese momento, la hipótesis jurí-dica que da nacimiento a la obligación tributaria, sea ésta directao solidaria.

Por su parte, el artículo 11 de la ley prevé, al igual que la ley quederoga, la posibilidad de explotar las tierras ejidales de una mane-ra colectiva, determinándose claramente las reglas del repartoequitativo de los beneficios que dicha explotación conlleve.

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CAPÍTULO 2

Lo anteriormente señalado es importante desde el punto de vistafiscal, pues al tener individualmente personalidad jurídica y patri-monio propio, el ejido o ejidatario que se asocie con otro u otrosejidos o ejidatarios para la explotación colectiva, se estará confor-mando un ente jurídico distinto del de sus integrantes, y esto esimportante para ubicar a los deudores primarios y los responsa-bles solidarios de las obligaciones fiscales, en un momento dado.

El artículo 14 de la ley prevé, que corresponde a los ejidatarios(hombre o mujer, titular de los derechos ejidales), el derecho deuso y disfrute (usufructo) sobre sus parcelas, así como los demásque legalmente les correspondan, en tanto no se liquide al ejidocomo tal.

Cabe aclarar, que conforme al artículo 16, a la calidad de ejidatariose acredita:

I. Con el certificado de derechos agrarios expedido por autori-dad competente.

II. Con el certificado parcelario o de derechos comunes.

III. Con la sentencia o resolución relativa del tribunal agrario.

Por el contrario, la calidad de ejidatario se pierde por (artículo 20):

I. La cesión legal de sus derechos parcelarios y comunes.

II. Renuncia a sus derechos.

III. Por prescripción negativa (artículo 48).

Ahora bien, el órgano supremo del ejido es la asamblea generalde ejidatarios, misma que, conforme al artículo 23 de la ley, tieneentre otras facultades, las de autorizar a los ejidatarios para que

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CAPÍTULO 2

adopten el dominio pleno sobre sus parcelas y la aprobación delos contratos o convenios que tengan por objeto el uso o disfrutepor terceros de las tierras de uso común, así como la aportaciónde dichas tierras a la asociación civil o sociedad mercantil, para suexplotación o aprovechamiento.

Lo anterior implica que, cuando la asamblea resuelva terminar elrégimen ejidal, el acuerdo respectivo será publicado en el DiarioOficial de la Federación y en el periódico de mayor circulación enla localidad en que se ubique el ejido, (artículo 29), lo que se tra-duce en el dominio directo y pleno de la parcela particular. (Queno podrá ser mayor que el límite establecido para la pequeña pro-piedad), y por tanto, susceptible al régimen general de la ley, in-cluyendo, naturalmente lo tributario.

Las tierras ejidales, de conformidad al artículo 45 de la ley, podránser objeto de cualquier contrato de asociación o de aprovecha-miento, siendo el término máximo de vigencia del contrato res-pectivo: 30 años, que son prorrogables. Asimismo, las tierras eji-dales pueden otorgarse en garantía (usufructo) de cumplimientode obligaciones contractuales.

La figura jurídica de la prescripción adquisitiva, la prevé el artículo48 de la ley, siendo de cinco años para el caso de buena fe y diezpara la mala fe, teniendo como requisitos la posesión pacífica,continua y pública del predio de que se trate.

La asociación del ejido y la constitución de asociaciones civiles orurales, o de sociedades mercantiles para la explotación, comer-cialización y transformación de productos y la prestación de servi-cios, se encuentra prevista por el artículo 50 de la ley.

Las características de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inem-bargabilidad, que con anterioridad permeaban a todo el ejido, hoyen el artículo 64 de la ley sólo se prevé para las porciones de

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CAPÍTULO 2

tierra destinadas al asentamiento humano, y a las de uso común(artículo 74), ambas con sus excepciones.

La ley agraria prevé la intervención de las autoridades municipa-les para el caso de la localización, deslinde y fraccionamiento dela zona de urbanización del ejido (artículo 66); de conformidad alas facultades previstas por el artículo 115 Constitucional.

Ahora bien, al constituirse la zona de urbanización del ejido, seasignarán, por la asamblea general, gratuitamente, un solar porejidatario y de conformidad al plano aprobado e inscrito en el re-gistro agrario nacional. Consecuentemente, los certificados queexpida el citado registro, constituyen los títulos oficiales de pro-piedad, mismos que deberán estar inscritos en el registro públicode la propiedad (artículo 69), para que surtan plenos efectos lega-les.

Lo asentado en el párrafo anterior, sienta las bases de tributacióndel impuesto predial sobre terreno y construcciones que anterior-mente operaba sólo para las segundas, por lo que se refiere a laszonas de urbanización.

A manera de conclusión, destacamos que la nueva ley agraria au-toriza a los ejidatarios a conceder, mediante diversos actos jurídi-cos (aparcería, mediaria asociación, arrendamiento, etc.), el usu-fructo a terceros y sin necesidad de autorización de la asambleageneral respecto a su parcela, o bien aportarlos a la formación desociedades, tanto civiles como mercantiles.

Por su parte, los ejidatarios sólo podrán vender sus derechos par-celarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo núcleo depoblación.

Consecuentemente, los ejidatarios adoptarán el dominio pleno ydirecto de sus parcelas, cuando la asamblea general, en los térmi-

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CAPÍTULO 2

nos de los artículos 24 a 28 y 31 de la ley, así lo determine; proce-diendo los ejidatarios a solicitar ante el registro agrario nacional,se den de baja de dicho registro las parcelas de que se trate, expi-diendo el citado registro, el título de propiedad respectivo, mismoque se inscribirá en el registro público de la propiedad de la loca-lidad a la que corresponda.

Lo anterior implica que, a partir de la cancelación de la inscripciónen el registro agrario nacional, las tierras dejan de ser ejidales yquedan sujetas a las disposiciones del derecho común.

Existe una disposición de exención fiscal, por lo que se refiere aimpuestos y derechos federales, y consiste en que, por la primeraenajenación a personas ajenas al núcleo de población de parcelassobre las que se hubiere adoptado el dominio pleno, dicha opera-ción sea libre de gravámenes para el vendedor.

Por otra parte, las responsabilidades de los productores rurales alconstituir las sociedades de producción rural, con personalidadjurídica y patrimonio propios, puede ser ilimitadas, o sea de res-ponsabilidad solidaria; limitada, que es el caso de no exceder desus aportaciones, y suplementada o sea, donde el socio respondesubsidiariamente.

En síntesis, el tratamiento de excepción legal y el beneficio fiscalespecial de que gozaba el ejido y sus producciones, hasta el 26 defebrero del año en curso, ha dejado de existir; por tanto, a partirde la fecha señalada y por todo lo hasta aquí dicho, las entidadesfederativas y los municipios pueden legalmente ejercer sus fun-ciones fiscales respecto al ejido, y respecto a las parcelas quedejan de tener ese carácter, sin ninguna limitante, fuera de lasprevistas por la propia ley.

Un instrumento valioso que podrán utilizar las autoridades fisca-les, lo constituye el registro agrario nacional, que al ser un órgano

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CAPÍTULO 2

desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria, las cons-tancias que éste expida, hacen prueba plena en juicio y fuera deél (artículo 150), y por ser público, cualquier persona o instituciónpude obtener información sobre sus asientos o inscripciones (asu costa).

2.3. BASE FISCAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS (1994)

La base del impuesto predial generalmente está dada por el valorcatastral del predio de que se trate; sin embargo, en algunas enti-dades se considera como base del tributo el valor fiscal del pre-dio, el cual puede ser igual al valor catastral o bien una parte pro-porcional de éste. En otras entidades, consideran como base elvalor más alto de entre los siguientes: valor catastral, valor fiscal,valor de operación, valor declarado, valor que arroje el avalúo practicadoy el valor de renta. Finalmente, habría que señalar que hoy en díaexisten algunas entidades en donde consideran como base delimpuesto, la superficie (mts2. de terreno y mts2. de construcción)del inmueble. (Ver Cuadro No. 1).

CUADRO No. 1

BASE FISCAL DEL IMPUESTO PREDIALEN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS *

1 9 9 4

ENTIDAD BASE

AGUASCALIENTES V. Catastral

BAJA CALIFORNIA Valor más alto:- Declarado- Catastral- Operación- Avalúo Municipal

BAJA CALIFORNIA SUR V. Catastral

CAMPECHE V. Catastral

COAHUILA V. Catastral

COLIMA V. Catastral

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CAPÍTULO 2

ENTIDAD BASE

CHIAPAS V. Catastral

CHIHUAHUA V. Catastral

DISTRITO FEDERAL V. Catastral

DURANGO V. Catastral

GUANAJUATO V. Fiscal = * Manifestado por los contribuyentes con basea valores unitarios de suelo y construcción.* Avalúo practicado por perito autorizado. Eneste caso el V. Fiscal no deberá exceder el40% del V. Comercial del inmueble.* En vivienda de interés social la base será el70% del valor que resulte de aplicar la tablade valores.

GUERRERO V. Catastral

En casos de revaluación parcial o total de una población,la base será el 80% del Valor Catastral.

HIDALGO V. Fiscal = 60% del V. Catastral (P. Urb. Edif.)70% P. Urb. no Edif.60% P. Rurales100% P. Industriales100% P. Con val. provisionales

JALISCO V. Fiscal = V. Catastral

MEXICO Superficie del Inmueble:Mts2. TerrenoMts2. Construcción

MICHOACAN V. Catastral

MORELOS V. Catastral más alto: * Avalúo Catastral* Avalúo Bancario* Valor de la operación.

NAYARIT V. Catastral

NUEVO LEON V. Catastral

OAXACA - Valor más alto:- Catastral

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CAPÍTULO 2

ENTIDAD BASE

ENTIDAD BASE

- Operación- Avalúo- Declarado

PUEBLA V. Inmueble- Catastral- Declarado

QUERETARO V. Catastral = V. Comercial: * Declarado por el contribu-yente.

* Determinado mediante avalúopracticado por un perito.* Determinado por la autoridadmpal.

QUINTANA ROO Valor más alto:- Catastral- Bancario- Declarado- Renta

SAN LUIS POTOSI V. Catastral

SINALOA V. Catastral; Tratándose de predios rústicos dstinados a laagricultura, acuacultura, ganadería, porcicultura y avicul-tura; la base será el valor de su producción anual comer-cializada.

SONORA V. Catastral

TABASCO V. Fiscal = V. Catastral x % de zona

TAMAULIPAS V. Catastral

TLAXCALA V. Catastral; En el caso de predios ejidales urbanos la basese determinará en razón de la superficie construida paracasa-habitación.

VERACRUZ V. Catastral

YUCATAN V. Catastral; (En casos de arrendamiento, la base está dadapor el V. de Renta.)

ZACATECAS Superficie del Inmueble:- mts2 terreno- mts2 construcción

* PREDIAL URBANO: Base fiscal más generalizada o representativa de cada enti-dad federativa.

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CAPÍTULO 2

Algunos comentarios:

- De acuerdo a la información que se muestra en el Cuadrogeneral Nº. 1, encontramos que la base del impuesto predialestá dada principalmente por el valor del inmueble (30 entida-des así lo establecen) excepcionalmente, sólo dos entidades(Estado de México y Zacatecas) tienen como base del impuestola superficie -Mts2 de terreno y Mts2 de construcción- de lospredios.

- En materia de predial urbano, la base más generalizada estádada por el valor catastral de los inmuebles; 23 entidades loconsideran; 3 toman en cuenta el valor fiscal, es decir, unaproporción del valor catastral; asimismo, 4 entidades consi-deran el valor más alto del inmueble de entre los siguientes:valor catastral, valor declarado, valor determinado por avalúo,valor fiscal y valor de renta; finalmente, cabe señalar, comoya se dijo, que sólo 2 entidades manejan como base del pre-dial, la superficie de la propiedad, considerando desde luegosu ubicación y el tipo de construcción, en su caso. En el Cua-dro Nº. 2 que a continuación presentamos, se puede apreciarclaramente el tipo de base que cada entidad federativa consi-dera, respecto del impuesto predial.

- No importa cual sea el valor del inmueble que se considerecomo base del impuesto predial, lo verdaderamente impor-tante es que el valor que fuere, sea lo más aproximado posi-ble al valor real o comercial actual de los inmuebles, y sobretodo, el que dicho valor (base fiscal) sea acorde a la tasa im-positiva que aplica cada entidad federativa.

- Consideramos que el valor del inmueble como base del pre-dial, constituye el elemento más representativo de la capaci-dad contributiva de las personas propietarias o poseedorasde inmuebles.

69

CAPÍTULO 2

- La superficie de los predios como base del impuesto predial,se identifica fundamentalmente con el principio tributario debeneficio, más que con el de capacidad de pago, lo cual signi-fica que la determinación del impuesto debe considerar fun-damentalmente las características dimensionales y de ubica-ción de los inmuebles, así como la cantidad, calidad y costode los servicios públicos que se le proporcionan.

CUADRO No. 2

TIPO DE BASE DEL IMPUESTO PREDIAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

ENTIDAD VALOR DEL INMUEBLESUPERFICIE

Catastral Fiscal Más Alto DEL INMUEBLE(1)

1 AGUASCALIENTES X2 BAJA CALIFORNIA X3 BAJA CALIFORNIA SUR X4 CAMPECHE X5 COAHUILA X6 COLIMA X7 CHIAPAS X8 CHIHUAHUA X9 DISTRITO FEDERAL X10 DURANGO X11 GUANAJUATO X12 GUERRERO X13 HIDALGO X14 JALISCO X15 EDO. DE MEXICO X16 MICHOACAN X17 MORELOS X18 NAYARIT X19 NUEVO LEON X20 OAXACA X21 PUEBLA X22 QUERETARO X23 QUINTANA ROO X24 SAN LUIS POTOSI X25 SINALOA X26 SONORA X27 TABASCO X28 TAMAULIPAS X29 TLAXCALA X30 VERACRUZ X31 YUCATAN X32 ZACATECAS X

(1) Valor más Alto: Catastral, Declarado, de Operación, Renta.

70

CAPÍTULO 2

2.4. TASA, CUOTA O TARIFA FISCAL DEL IMPUESTOPREDIAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS (1994).

TASA:

La tasa es el elemento tributario fijado en porcentaje, que se apli-ca a la base para obtener la cantidad líquida que constituye el cré-dito fiscal a cargo del contribuyente.

La estructura de una tasa puede ser: proporcional, progresiva oregresiva.

Tasa Proporcional.- Cuando la tasa del impuesto es un porcientoconstante de la base.

Tasa Progresiva.- Cuando la tasa del impuesto aumenta confor-me aumenta también la base fiscal.

Tasa Regresiva.- Cuando la tasa del impuesto disminuye a medi-da que la base del impuesto aumenta.

Las tasas pueden también ser a su vez únicas o (de aplicacióngeneral) o diferenciales según se trate de predios urbanos, rústi-cos o ejidales. Este último tipo de tasas también se aplica a dife-rencia según el uso o destino de la propiedad, e inclusive, en fun-ción del valor de la misma, lo cual implica establecer rangos devalores.

CUOTA:

Son cantidades fijas que se determinan en dinero y que, para elcaso del impuesto predial, pueden ser aplicables a una base fiscaldada, ya sea por el valor del inmueble o bien, por la superficie enmt2. de terreno y de construcción del mismo.

71

CAPÍTULO 2

4. Los elementos de referencia fueron proporcionados por el Centro de Informaciónde Indetec. Su obtención se basó en el contenido que, sobre la materia, es-tablecen las leyes de hacienda e ingresos municipales, vigentes en cada entidad.

TARIFA

Constituyen estructuras escalonadas de cuotas o tasas que, enmateria de predial, pueden ser aplicables de acuerdo a rangos devalor en que se ubique el valor de un determinado predio o bien,por metro cuadrado de terreno y de construcción, cuando la basesea la superficie del predio.

Pretender hacer un análisis o comentarios con respecto a las ta-sas, cuotas o tarifas del impuesto predial en México, implica ne-cesariamente conocer las estructuras que guardan dichos elementos,de acuerdo a lo que definen las leyes fiscales de cada entidadfederativa. En este sentido, a continuación se presenta el CuadroNo. 3, mismo que nos indica cuáles son estos elementos tributa-rios en cada entidad.4

CUADRO No. 3

TASAS FISCALES DEL IMPUESTO PREDIALEN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

1 9 9 4

ENTIDAD TASA OBSERVACIONES

AGS. P. Urbano: 1 M.A. M.A. = Millar AnualP. Rústico: 1 M.A. Cuota mínima anual (CMA):

N$20.00P. Ejidal: 1 M.A.

B.C. Predio Baldío: 12 M.A.Predio Comercial: 10 M.A.Predio Industrial: 10 M.A.Predio Público: 10 M.A.Predio Habitacional

(uso del prop.) 6 M.A.Predio Social: 6 M.A.Predio en Zonas Habit.

Dest. a otros usos: 10 M.A. SMD = Salario MínimoDiario

72

CAPÍTULO 2

ENTIDAD TASA OBSERVACIONESPredio de Poblados Rurales

(regularizados) 3.5 M.A.Predio de Reserva p/fccto.

urbano: 3.5 M.A.Predio Rústicos y

Agrícolas: 0.3 SMDx hectárea

Predio de Instit. deBeneficencia 3 SMD

B.C.S. P. Urbano - casa-ha-bitación: 6.5 M.A.

P. Urbano - Uso distinto: 13 M.A.P. Rústico - Explotado

x dueño: 10.04 M.A. C.M.A = 1 S.M.D.P. Rústico - Explotado

x tercero: 19.5 M.A.Plantas de benef. y est. 12 M.A./metal: Valor finca

e inst.

CAMP. Predial Urbano

Habitacional: 0.30 % AnualComercial y Servicios: 0.40 % "Industrial: 0.40 % "Baldíos: 2.00 % " C.M.A. = 2 S.M.D.Preserv. Ecológica: 0.10 % "

Predial Rústico

Terrenos explotados: 1 %Terrenos inexplotados: 2 %

COAH. P. Urbano: 5 M.A. P. Rústicos Destinados:P. Rústico: 5 M.A. - AgriculturaP. Ejidal: 3% s/valor producción - Explot. Forestal

- Minería...Pagarán con base a la produc-ción anual comercializada.C.M.A. = N$ 78.00

COL. P. Urbano Edificado: Tarifa progresivade cuotas en sala-rios mínimos (*)

73

CAPÍTULO 2

COL. P. Urbano no Edif.: 0.006/V. Catastral Las construcciones ejidalesP. Rústico: Tarifa progresiva pagan conforme a tarifa.P. Ejidal: 5%/V. Producción

CHIS. P. UrbanoP. Suburbano

2.5 M.A. C.M.A. = 1 S.M.D.P. RústicoP. Ejidal

CHIH. Tarifa progresiva de tasas p/purbano (*)P. Rústico: 6.25 M.A.Plantas de Beneficio

y Establ. metal: 7.5 M.A.

D.F. Tarifa progresiva de cuotas de acuer- Manejan 15 rangos, a cada unodo a rangos de valor (*) le corresponde una cuota fija,

y se aplica un % sobre el ex-ced. del límite inferior.

DGO. P. Urbano: 2 M.A. Base del P. Rural: Superf. enP. Rústico: 1 M.A. hectáreas

Base del P. Ejidal: V. Prod.Anual

GTO. P. Urbano: 1.3% Si la base sedeterminó

P. Rústico: 1.2% antes de 1993

C.M.A. = N$ 50.00P. Urbano ySuburbano: 8 M.A. Para aquellos

cuya base seP. Rústico: 6 M.A. modificó a

partir de 1993

GRO. - P. Urbanos, Suburbanos edificados delrégimen de tiempo compartido y mul-tipropiedad : 12 M.A.

- P. Urbano y SuburbanoBaldíos: 20 M.A.- P. en Zonas Turísticas: 40 M.A.- P. Rústicos Baldíos: 12 M.A.- Plantas Benef. y Establ.

Met.: 5 M.A.


74

CAPÍTULO 2


GRO. - P. Ejidales en Produc.: 5%/V. Produc.- P. Ejidales: 12 M.A./V.

constr.- Predios regularizados

por corett: 12 M.A./50%V. Cat. (sólo en el ejercicioen que que-den regulari-zados)

- Pensionados: 12 M.A.

HGO. - P. Urb. y Rural cuyovalor fiscal = 60% delValor catastral: 0.9%

- P. Urb. no Edificado: 1.0%- P. Urb. y Rural con V.

Provisional: 1.5%- P. Urb. y Rural s/V.

Provisional: 2.5%- P. Urb. no Edif. s/V

Provisional: 2.5%

JAL. P. Urbanos: 10 M.B. M.B. = Millar BimestralP. Urb. Edif. y Valuado

antes 1979: 1.3 M.B.P. Urb. Edif. y Valuado

a partir 1979: 0.8 M.B.P. no Edif. en Zona

Urbana: 4.5 M.B.P. Urb. Edif. y Val. con C.M.A. = N$ 90.00

Tabla Val. 1992: 0.14 M.B.P. Urb. no Edif. y Val.

con Tabla Val. 1992: 0.30 M.B.P. no Edif. en Zona Urb.

Val. con Tabla 1992: 0.64 M.B.P. Rústico: 1.5 M.B.P. Rústico fin Agrop.: 0.8 M.B.

MEX. Sistema de Cuotas Se aplican indicadores dife-renciales por sector (son dif.para terreno y para construc.).También se aplican factorespor municipio.

75

CAPÍTULO 2


MICH. Urbanos:Registrados hasta 1980: 2.0% AnualRegistrados entre 1981y 1983: 0.8% "Registrados en 1984 y1985: 0.3% "Registrados entre 1986 y1989: 0.1% "Registrados a partir1990: 0.2% "Registrados de Construc-ciones en sitios ejidaleso comunales 0.1% "

C.M.A. = 2 S.M.D.Rústicos:Registrados hasta 1980: 3.0% "Registrados entre 1981y 1983: 0.8% "Registrados en 1984 y1985: 0.6% "Registrados a partirde 1986: 0.2% "

Ejidales Comunales:Predios Ejidales: 5.0% "Predios Comunales: 0.6% "

MOR. P. Urbano: 2 M.A. hasta una base deN$ 50,000 al exced.: 3 M.A.

P. Rústico: 2 M.A.

NAY. P. UrbanoP. Suburbano

3.5 M.A.P. RústicoP. Ejidal

N.L. 2 M.A. C.M.A. = N$ 45.00

OAX. 0.5% Anual C.M.A. = 2 S.M.D.

PUE. P. Urbano: 2.75 M.A En el Municipio de Puebla seP. Rústico: 3.30 M.A. maneja un sistema de cuotasP. Ejidal Urbano: 2.75 M.A. atendiendo a la superficie delP. Ejidal destinado a la inmueble; para el resto de losproducción y cultivo 0 % municipios del Estado se apli-

can las bases y tasas indica-das.

76

CAPÍTULO 2


QRO. P. Urbano: 1.6 M.A.P. Rústico: 1.2 M.A. C.M.A. = 1 S.M.D.

Q. ROO. En los municipios de Othón, P. Blanco,Benito Juárez, Cozumel, Isla Mujeres ySolidaridad:- Predios urbanos no excedan de

N$ 5,000.00 = 2. S.M.D.- Con valor de N$ 5,000.00

en adelante = 16 M.A.- Predios rústicos = 8 M.A.En los municipios de José Ma. Morelos,Felipe Carrillo Puerto y Lázaro Cárdenas:- Predios urbanos no excedan de

N$ 5,000.00 = 2 S.M.D.- Con valor de N$ 5,000.00

en adelante = 12 M.A.- Predios rústicos= 8 M.A.

S.L.P. Casa habitación: 0.40%Comercio y Ofnas.: 0.50%Vivienda Popular y deInt. Social: 0.30%P. Rústico prop. priv.: 0.35%P. Edificado uso industrialen zona industrial: 0.25%Uso industrial fuera dezona ind.: 0.35%

SIN. Tarifa de tasas progresivas al millarde acuerdo al V. Catastral (*)

SON. Tarifa de tasas progresivas al millar* Se maneja tambien una tarifa(Predios urbanos edificados) progresiva de tasas distintaPredios rurales: 9 M.A. para los predios no edificados.

$2,500 es la cuota mínima apagar.

TAB. Tarifa de tasas progresivas en funciónde rangos de valor (*)

TAMPS. Tarifa de cuotas progresivas en Se aplican tasas progresivasfunción de rangos de valor (Predial al millar al excedente que seurbano) * tenga respecto del límite infe-Predios rústicos : 5 M.A. rior.

77

CAPÍTULO 2


TLAX. P. Urbano Edificado: 2 M.A. Los predios ejidales tributanP. Urbano No Edificado: 4 M.A. conforme a dichas tasas se-P. Rústico: 1.5 M.A. gún sean los casos.

C.M. = 1 S.M.D.

VER. P. Urbano: 2 M.A.P. Rústico: 4 M.A. C.M.A. = 2 S.M.D.Plantas de Benef. y Establ.Metal: 5 M.A./va-

lor bienes

YUC. Tarifa de porcentajes progresivos deS.M.D. en función de rangos de Va-lor (*)

ZAC. Cuotas diferenciales por mts2. de su- Los municipios se encuentranperficie (terreno) y de construc. según clasificados en 5 grupos.el grupo y zona a que corresponda el Se manejan 7 zonas, mismasinmueble. que se identifican en cada uno

de los grupos.Para predial rústico se establecen cuotas x hectárea,según el grupo al que co-rresponda el inmueble.

* Las tarifas progresivas se analizan por separado; ver puntos subsiguientes.

ESTRUCTURA DE LAS TARIFAS PROGRESIVAS

Tal como se había dicho, a continuación se presenta la estructurade las tarifas de aquellas entidades que manejan un impuesto predialprogresivo:

COLIMA: Tarifa progresiva de cuotas en días de salarios míni-mos. Las tarifas son diferentes, según se trate, ya seade predial urbano edificado o de predial rústico.

78

CAPÍTULO 2

(TARIFA DEL PREDIAL URBANO EDIFICADO) 1994

V A L O R C A T A S T R A L CUOTA FIJA TASA ANUAL

Hasta........... A N$ 40,400 CUOTA MINIMA DE 2 SALARIOS MINIMOSDe N$ 40,401 A N$ 48,400.00 2.00 SAL. MIN. .0005525De N$ 48,401 A N$ 58,400 2.55 SAL. MIN. .0005850De N$ 58,401 A N$ 68,400 3.25 SAL. MIN. .0006175De N$ 68,401 A N$ 72,000 4.00 SAL. MIN. .0006500De N$ 72,001 A N$ 122,000 4.43 SAL. MIN. .00006825De N$ 122,001 A N$ 172,000 7.85 SAL. MIN. .0007150De N$ 172,001 A N$ 222,000 11.57 SAL. MIN. .0007475De N$ 222,001 A N$ 288,000 15.38 SAL. MIN. .0007800De N$ 288,001 A N$ 338,000 21.06 SAL. MIN. .0008125De N$ 338,001 A N$ 388,000 25.70 SAL. MIN. .0008450De N$ 388,001 A N$ 438,000 30.64 SAL. MIN. .0008775De N$ 438,001 A N$ 480,000 35.86 SAL. MIN. .0009100De N$ 480,001 A N$ 560,000 40.41 SAL. MIN. .0009425De N$ 560,001 A N$ 640,000 49.13 SAL. MIN. .0009750De N$ 640,001 A N$ 720,000 58.02 SAL. MIN. .0010075De N$ 720,001 A N$ 800,000 67.37 SAL. MIN. .0010400De N$ 800,001 A N$ 880,000 77.23 SAL. MIN. .0010725De N$ 880,001 A N$ 960,000 87.53 SAL. MIN. .0011050De N$ 960,001 A N$ 1’040,000 98.29 SAL. MIN. .0011375De N$ 1’040,001 A N$ 1’120,000 109.52 SAL. MIN. .0011700De N$ 1’120,001 A N$ 1’200,000 121.21 SAL. MIN. .0012025De N$ 1’200,001 A N$ 1’280,000 133.38 SAL. MIN. .0012350De N$ 1’280,001 A N$ 1’360,000 146.01 SAL. MIN. .0012675De N$ 1’360,001 A N$ 1’440,000 159.11 SAL. MIN. .0013000

De N$ 1’440,001 EN ADELANTE CUOTA FIJA DE 173.00 SALARIOS MINIMOS, MASEL IMPORTE QUE RESULTE DE APLICAR LA TASA DEL .002000 SOBRE EL EXCE-DENTE DE LOS N$ 1’440,001.

79

CAPÍTULO 2

TARIFA DEL PREDIAL RUSTICO

VALOR CATASTRAL CUOTA FIJA TASA ANUAL

N$ 9,600 CUOTA MINIMA DE 3 SALARIOS MINIMOSDe N$ 9,601 A N$ 12,400 3.00 SAL. MIN. .003510De N$ 12,401 A N$ 14,400 4.00 SAL. MIN. .003575De N$ 14,401 A N$ 16,400 4.72 SAL. MIN. .003640De N$ 16,401 A N$ 18,400 5.47 SAL. MIN. .003705De N$ 18,401 A N$ 20,400 6.25 SAL. MIN. .003770De N$ 20,401 A N$ 22,000 7.04 SAL. MIN. .003835De N$ 22,001 A N$ 24,000 7.86 SAL. MIN. .003900

De N$ 24,001 EN ADELANTE CUOTA FIJA DE 8.43 SALARIOS MINIMOS MAS ELIMPORTE QUE RESULTE DE APLICAR LA TASA DEL .004 SOBRE EL EXCEDENTEDE N$ 24,001.

CHIHUAHUA: Tarifa progresiva de tasas en función de rangos porvalor:

VALOR TASA

HASTA 10’000,000.00 7.00 M.A.“ 20’000,000.00 8.00 ““ 30’000,000.00 9.00 ““ 50’000,000.00 10.00 ““ 75’000,000.00 11.00 ““ 125’000,000.00 11.50 ““ 150’000,000.00 12.00 ““ 200’000,000.00 12.50 “

Más de 200’000,000.00 13.00 “

DISTRITO FEDERAL: Tarifa progresiva de cuotas que se aplicanen función de rangos de valor:

80

CAPÍTULO 2

RANGO LIMITE. LIMITE CUOTA FIJA PORCENTAJEINFERIOR SUPERIOR S/LIM. INF.

A 0.05 7,150.75 9.40 0.131B 7,150.80 14,301.55 18.80 0.219C 14,301.60 28,603.10 34.50 0.304D 28,603.15 42,904.70 78.00 0.337E 42,904.75 57,206.25 126.30 0.394F 57,206.30 71,507.85 182.65 0.450G 71,507.90 85,809.40 247.10 0.489H 85,809.45 100,111.00 317.10 0.523I 100,111.05 114,412.55 392.00 0.546J 114,412.60 128,714.15 470.10 0.562K 128,714.20 143,015.70 550.60 0.580L 143,015.75 157,317.30 633.55 0.596M 157,317.35 171,618.85 718.90 0.613N 171,618.90 514,856.65 806.65 0.630O 514,856.70 En adelante 2,970.90 0.647

SINALOA: Tarifa progresiva de cuotas en días de salario mínimo(D.S.M.) según el valor del inmueble.

81

CAPÍTULO 2

PREDIAL URBANO

RANGO LIMITE LIMITE TASA AL MILLARINFERIOR SUPERIOR ANUAL

1 0.00 9,000.99 CUOTA FIJA DE 2SALARIOS MINIMOS

2 9,001.00 18,000.99 3.00003 18,001.00 36,000.99 3.10664 36,001.00 48,000.99 3.25455 48,001.00 60,000.99 3.46956 60,001.00 90,000.99 3.89897 90,001.00 180,000.99 4.48868 180,001.00 275,000.99 5.03619 275,001.0 482,000.99 5.8533

10 482,001.00 1,000,000.99 6.323311 1,000,001.00 en adelante 7.7304

LOS PREDIOS RUSTICOS DESTINADOS A:

a) Agricultura 1.5 % del valor total de su producción anual co-mercializada, tomando como base el precio me-dio rural.

b) Acuacultura 1.5 % del valor de su producción anual comer-cializada.

c) Ganadería 1% del valor de su producción anual comerciali-zada.

d) Porcicultura 0.5% del valor de su producción anual comercia-lizada.

e) Avicultura 0.5 % del valor de su producción anual comer-cializada.

82

CAPÍTULO 2

En los demás casos de predios rústicos, se aplicará la tarifa parapredios o fincas urbanas.

SONORA:Tarifa progresiva de tasas al millar en función de rangosde valor.

PREDIAL URBANO

T A R I F AVALOR CATASTRAL TASA ANUAL

De $ .001 A N$ 2,000.00 N$ 2.50 cuota mínima2,000.001 A 6,600.00 1.25 al millar6,600.001 A 7,750.00 1.75 al millar7,750.001 A 9,000.00 2.00 al millar9,000.001 A 15,500.00 2.25 al millar

15,500.001 A 50,000.00 2.75 al millar50,000.001 A 100,000.00 2.50 al millar

100,000.001 A 250,000.00 3.00 al millar250,000.001 A 500,000.00 3.25 al millar500,000.001 A 750,000.00 3.50 al millar750,000.001 A 1’000,000.00 3.75 al millar

1’000,000.001 En adelante 4.00 al millar

TABASCO: Tarifa progresiva de tasas en función de rangos de va-lor.

VALOR FISCAL DEL PREDIO TASA ANUALHASTA N$ 20,000.00 0.7%

MAS DE N$ 20,000 “ “ 40,000.00 0.8%“ 40,000 “ “ 80,000.00 0.9%“ 80,000 “ “ 150,000.00 1.0%“ 150,000.00 1.1%

83

CAPÍTULO 2

TAMAULIPAS: Tarifa progresiva de cuotas en función de rangosde valor establecidos en salarios mínimos diarios (S.M.D.).

RANGOS DE VALOR(VALOR CATASTRAL) CUOTA ANUAL TASAS AL

S/LIM. INF. MILLAR ANUALS/EXCEDENTE

LIMITE INFERIOR LIMITE SUPERIOR LIM. INF.

N$ 0.00 N$ 30.00 N$ 0.000 4.40“ 30.01 “ 100.00 “ 0.132 4.60“ 100.01 “ 200.00 “ 0.454 5.05“ 200.01 “ 300.00 “ 0.958 5.55“ 300.01 “ 500.00 “ 1.512 5.70“ 500.01 “ 900.00 “ 2.646 6.00“ 900.01 “ 1,500.00 “ 5.046 6.25“ 1,500.01 “ 2,500.00 “ 8.789 8.40“ 2,500.00 “ 3,500.00 “ 17.168 12.85“ 3,500.01 “ 5,000.00 “ 29.988 13.25“ 5,000.01 “ 8,000.00 “ 49.833 14.50“ 8,000.01 “ 12,000.00 “ 93.303 15.75

“ 12,000.01 En adelante “ 156.492 17.00

YUCATAN: Tarifa progresiva de porcentajes de salario mínimo diario(S.M.D.) en función de rangos de valor.

VALOR CATASTRAL FACTOR FACTORM $ N FIJO ANUAL S/EXC.

LIM. INF.LIMITE INFERIOR LIMITE SUPERIOR

0.01 - 4’000,000.00 0.18 S.M.D. 0.00

4’000,000.01 - 7’000,000.00 0.60 S.M.D. 0.00

7’000,000.01 - 9’000,000.00 0.96 S.M.D. 0.00

9’000,000.01 - En adelante 1.2 S.M.D. 0.0036

84

CAPÍTULO 2

Algunos Comentarios:

- De acuerdo a lo que establecen las leyes fiscales locales, conrelación a las tasas del impuesto predial -indicadas en el Cua-dro Nº. 6 presentado anteriormente éstas se pueden clasifi-car en cuatro grandes grupos:

1). Tasas Proporcionales Unicas.2). Tasas Diferenciales-Proporcionales.3). Tasas Progresivas.4). Tasas Progresivas Diferenciales.

1). TASAS PROPORCIONALES UNICAS

Estas tasas constituyen porcentajes fijos que se aplican directa-mente a la base del gravamen, en este caso, el valor del inmue-ble. Este tipo de tasas no considera el uso o destino de la propie-dad, ni el tipo de predios; consecuentemente, su principal ventajaradica en la sencillez de su aplicación.

Con la aplicación de tasas proporcionales, el monto del impuestoaumenta a medida que la base aumenta también. Se le atribuyencomo principales desventajas, el hecho de no permitir alcanzardiversos objetivos que no sean estrictamente recaudatorios; asi-mismo, se le acusa de falta de equidad tributaria según el enfo-que moderno que al respecto y aplicado al impuesto en cuestión,significa que un contribuyente «X», que tiene un predio cuyo va-lor es de N$500,000 nuevos pesos, en comparación con un con-tribuyente «Y», cuyo inmueble tiene un valor de N$100,000 nue-vos pesos, no necesariamente debe pagar 5 veces más, sino algomás, ya que el valor del inmueble refleja mayor riqueza y, hastacierto punto, una mayor capacidad de pago.

Cabe señalar que son 8 las entidades que manejan una tasa pro-porcional única: Aguascalientes, Coahuila, Chiapas, Hidalgo, Mo-relos, Nayarit, Nuevo León y Oaxaca. (Ver Cuadro No. 4).

85

CAPÍTULO 2

CUADRO No. 4

ENTIDADES QUE MANEJAN UNA TASAPROPORCIONAL UNICA

ENTIDAD ESPECIFICACION DE LA TASA

AGUASCALIENTES: Tasa al millar anual / valor fiscal.COAHUILA: Tasa al millar anual / valor catastralCHIAPAS: Tasa al millar anual / valor catastral.HIDALGO: Porcentaje / V. fiscal.MORELOS: Tasa al millar anual / valor catastral.NAYARIT: Tasa al millar anual / valor catastral.NUEVO LEON: Tasa al millar anual / valor catastral.OAXACA: Porcentaje / valor más alto: catastral, de

operación, avalúo, declarado.

2). TASAS DIFERENCIALES-PROPORCIONALES

Esta modalidad de tasas es la que mayormente se maneja en lasentidades federativas. En realidad se trata de tasas únicas, perodiferentes, según se trate del tipo de predio o del uso o destinodel mismo. Son de fácil aplicación, además de que su diferencia-ción permite lograr objetivos de diversa índole: recaudatorios, tri-butarios -mayor equidad, mejor asignación de los recursos, etc.-,de desarrollo urbano, etc.

Las entidades que manejan este tipo de tasas son 14, de ellas, 10las diferencian por el tipo de predio, y 4, tanto por el tipo de pre-dio, como por el uso o destino de la propiedad. (Ver Cuadro No. 5).

86

CAPÍTULO 2

CUADRO No. 5

ENTIDADES QUE MANEJAN TASASDIFERENCIALES-PROPORCIONALES

TIPO DE TASAS ENTIDAD ESPECIFICACION DE LA TASA

DURANGO: Tasas al millar anual / valorcatastral.

GUANAJUATO: Tasas al millar anual / valor fiscal.GUERRERO: Tasas al millar anual / valor

catastral.JALISCO: Tasas al millar anual / valor fiscal.MICHOACAN: Tasas porcentuales / valor catastralPUEBLA: Tasas al millar anual / valor del

inmueble.QUERETARO: Tasas al millar anual / valor

catastral.QUINTANA ROO: Tasas al millar anual /valor más alto:

catastral, bancario, declarado y renta.TLAXCALA: Tasas al millar anual / valor

catastral.VERACRUZ: Tasas al millar anual / valor

catastral.

BAJA CALIFORNIA: Tasas al millar anual / valor más DIFERENCIALES alto: Declarado, Catastral, DePOR TIPO DE PRE- Operación y Avalúo Municipal. DIO Y POR USO O DESTINO DE LA BAJA CALIFORNIA Tasa al millar anual / valor PROPIEDAD SUR: catastral.

CAMPECHE: Porcentaje / valor catastral.SAN LUIS POTOSI: Porcentaje / valor catastral.

DIFERENCIALESSEGUN EL

TIPO DE PREDIO

87

CAPÍTULO 2

3). TASAS PROGRESIVAS

Este tipo de tasas son crecientes a medida que aumenta la baseimponible; hoy en día, la progresividad de las tasas en materia delimpuesto predial es cada vez más utilizada por las entidades fede-rativas. El manejo de este tipo de tasas se asocia con el impuestoprogresivo, cuyas principales ventajas son las de generar un ma-yor ingreso y ser más equitativo, aunque por otro lado, resultemás compleja su operación, pues en principio surge el problemade definir la estructuración de la tarifa y su correlación con losdiversos rangos de valor que se establezcan. En segundo lugar,se presenta el problema de tener que actualizar constantemente,no sólo la base del impuesto, sino también la propia estructuratarifaria.

En el caso de optar por la implantación de tasas progresivas, esrecomendable que las tasas más bajas se orienten a los rangos demenor valor, que es donde se van a encontrar la gran mayoría depredios, y las tasas más elevadas habrán entonces estar orienta-das a los rangos de valor más altos. También es conveniente quelos márgenes entre un rango y otro, sean más amplios cuando seapliquen tasas bajas, y menos amplios, cuando se trate de aplicartasas altas.

Actualmente, son 8 las entidades que manejan tarifas progresi-vas: Colima, Chihuahua, Distrito Federal, Sinaloa, Sonora, Tabas-co, Tamaulipas y Yucatán. De estas entidades, tres (Chihuahua,Sonora y Tabasco) contemplan una tarifa de tasas progresivas enfunción de rangos de valor; sin embargo, dichas tarifas no consi-deran el establecimiento de cuotas fijas en sus tarifas, lo que sig-nifica que un contribuyente «X» puede fácilmente quedar en elsupuesto de pagar un impuesto considerablemente mayor al deun contribuyente «Y», por el simple hecho de tener una mínimadiferencia en la base fiscal, diferencia que puede ser de un N$1.00,que los ubica en rangos diferentes.

88

CAPÍTULO 2

Por otra parte, son 5 las entidades (Colima, Distrito Federal, Sina-loa, Tamaulipas y Yucatán), cuyas tarifas progresivas contemplanademás de cuotas fijas, tasas o factores que se aplican a los exce-dentes de los límites inferiores de los rangos de valor estableci-dos. La estructura que presentan este tipo de tarifas permite co-rregir las «injusticias» que pudieran presentarse con las tarifasdescritas en el párrafo anterior; sin embargo, ello dependerá engran medida del análisis y criterios que observen los administra-dores tributarios en el momento de decidir y definir la estructurade tales tarifas.

Finalmente, cabe destacar que de estas cinco entidades que ma-nejan tarifas progresivas con cuotas fijas y tasas sobre los exce-dentes de los límites inferiores de los rangos de valor, tres deellas -Colima, Sinaloa y Yucatán- utilizan como elementos de defi-nición de las cuotas fijas, los salarios mínimos diarios vigentes ensu localidad, de tal forma, que automáticamente dichas cuotas sevan incrementando en cantidades absolutas conforme se van dandooficialmente incrementos a dichos salarios.

El Cuadro No. 6, nos muestra cuáles son las entidades que apli-can una tarifa progresiva en el impuesto predial.

89

CAPÍTULO 2

CUADRO No. 6

ENTIDADES QUE MANEJAN UNA TARIFA PROGRESIVA

ENTIDAD ESPECIFICACION DE LA TARIFA

COLIMA: Cuotas progresivas en días de salario mínimoaplicables a rangos de valor, al excedente dellímite inferior. Se le aplica una tasa progresivadependiendo el rango.

CHIHUAHUA: Tasas progresivas aplicables a rangos de valor.

DISTRITO FEDERAL: Cuotas progresivas aplicables a rangos del va-lor. Se aplica % al exc. s/lim. inf.

SINALOA: Cuotas progresivas en D.S.M. aplicable a ran-gos de valor. Al exc. del límite inferior se leaplican tasas progresivas al millar.

SONORA: Tasas al millar en función de rangos de valor.

TABASCO: Tasas progresivas en función de rangos de valor.

TAMAULIPAS: Cuotas progresivas en función de rangos devalor; al excedente s/límite inferior se le apli-can tasas progresivas al millar.

YUCATAN: Porcentajes progresivos en S.M.D. en funciónde rangos de valor.

4). TASAS PROGRESIVAS DIFERENCIALES

De las entidades que manejan una tarifa progresiva de tasas, al-gunas aplican estructuras diferentes, tratándose generalmente depredios urbanos y predios rústicos, como por ejemplo: Colima.

90

CAPÍTULO 2

- Sistema de Cuotas

Si bien, en la mayoría de las entidades federativas se aplican ta-sas fiscales en el impuesto predial, existen otras en cambio endonde la determinación del impuesto es con base a la aplicaciónde cuotas, es decir, cantidades fijas especificadas en dinero o encualquier otro elemento (días de salario mínimo = DSM) que per-mita su conversión a un «X» monto de dinero fijo.

El sistema de cuotas en el predial tiene la característica de poderaplicarse en función, ya sea del valor del inmueble de acuerdo alrango en que éste se ubique (ver tarifas progresivas de Colima,Distrito Federal, Sinaloa, Tamaulipas y Yucatán), o bien en funciónde la superficie de los predios (cuotas por mt2. de terreno y cuo-tas por mt2. de construcción) como es el caso del Estado de Méxi-co y Zacatecas. (Cuadro No. 7).

CUADRO No. 7

ENTIDADES QUE MANEJAN UN SISTEMA DE CUOTASEN FUNCION DE LA SUPERFICIE DEL INMUEBLE

ENTIDAD ESPECIFICACION DEL SISTEMA DE CUOTAS

EDO. DE MEXICO: Cuotas diferenciales por mt2. de terreno y mt2. deconstrucción, considerando indicadores diferencialesde sector y factores por municipio.

ZACATECAS: Cuotas diferenciales por mt2. de superficie y mt2.de construcción, según grupo y zona a que co-rresponda el inmueble.

2.4.1. Tasa Fiscal Nominal Promedio Nacional5 (1994)

En el punto anterior se describieron y analizaron las tasas y bases

5. Predial Urbano.

91

CAPÍTULO 2

fiscales que, en materia de predial, aplica cada uno de los Esta-dos; al respecto, se observó que de las 32 entidades federativas,8 manejan tarifas progresivas, 2 operan un sistema de cuotas, enfunción de la superficie del inmueble (cuotas para mt2. de terreno,cuotas para mt2. de construcción), y de las 22 entidades federati-vas restantes, algunas aplican tasas proporcionales únicas, mien-tras que otras utilizan tasas diferenciales-proporcionales. Asimis-mo, quedó claro que 30 entidades tienen como base del predial elvalor del inmueble, y sólo dos consideran la superficie de los pre-dios.

Con base en dicha información, ahora procederemos a identificarla tasa nominal promedio nacional, a efecto de conocer qué enti-dades manejan las tasas fiscales más altas, y cuáles las más ba-jas, con relación a dicho promedio.

Por tasa nominal nos estamos refiriendo a la tasa establecida enley. La tasa nominal promedio nacional es aquélla que se obtienede dividir el resultado de la suma de las tasas fiscales generales(más representativas), que en materia de predial aplica cada enti-dad, entre el número de entidades consideradas.

En el Cuadro No. 8 que se presenta a continuación, se observaque la tasa nominal promedio nacional es 4.5 al millar anual (4.5M.A.); asimismo, dicho cuadro nos muestra cuál es la tasa queaplica el mayor número de entidades, es decir, la TASA MODA, yque es la del 2 al millar anual (2 M.A.).

El cuadro de referencia contempla una estructura de tres colum-nas; en la primera de ellas se identifican las 22 entidades quefueron consideradas, pues se excluyó a 8 que manejan tarifas progresi-vas, así como a México y Zacatecas que manejan un sistema decuotas para mt2. de superficie de terreno. En la segunda columnase establece la tasa nominal que se consideró de cada entidad,habiéndose elegido la más representativa, es decir, aquélla quees de aplicación más general o bien, aquélla que se aplica a lasbases fiscales más actualizadas. Finalmente, la tercera columnaestablece cuánto pagaría de impuesto predial un contribuyente

92

CAPÍTULO 2

cuya base fiscal fuera de N$100,000.00 (cien mil nuevos pesos00/100), aplicándole la tasa fiscal de cada entidad, respectivamente.

CUADRO No. 8*LAS TASAS NOMINALES Y LA MEDIA NACIONAL

ENTIDAD FEDERATIVA TASA IMPTO. QUE PAGAUN CONTRIB. CUYA

BASE DEL IMPTO. SEAN$100,000.00

QUINTANA ROO 16 M.A. N$ 1,600.00GUERRERO 12 M.A. “ 1,200.00HIDALGO 0.9 % 9 M.A. “ 900.00GUANAJUATO 8 M.A. “ 800.00BAJA CALIFORNIA SUR 6.5 M.A. “ 650.00BAJA CALIFORNIA 6 M.A. “ 600.00COAHUILA 5 M.A. “ 500.00OAXACA 0.5% = 5 M.A. “ 500.00SAN LUIS POTOSI 0.40% = 4 M.A. “ 400.00NAYARIT 3.5 M.A. “ 350.00CAMPECHE 0.30 % 3 M.A. “ 300.00MORELOS 3 M.A. “ 300.00PUEBLA 2.75 M.A. “ 275.00CHIAPAS 2.5 M.A. “ 250.00DURANGO 2 M.A. “ 200.00MICHOACAN 0.2 % 2 M.A. “ 200.00NUEVO LEON 2 M.A. “ 200.00TLAXCALA 2 M.A. “ 200.00VERACRUZ 2 M.A. “ 200.00QUERETARO 1.6 M.A. “ 160.00AGUASCALIENTES 1 M.A. “ 100.00JALISCO 0.14 M.B = 0.84 M.A. “ 84.00

TOTAL: 99.69/22 = 4.5

TASA NOMINAL PROMEDIO (MEDIA NACIONAL) : 4.5 M.A.

TASA MODA : 2 M.A.

* / Este cuadro no incluye a aquellas entidades que aplican tarifas progresivas;tampoco a las que manejan cuotas por mt2. de terreno y mt2. de construc-ción.

93

CAPÍTULO 2

De acuerdo a la información contenida en el cuadro de referencia,se tiene que la sumatoria de las tasas consideradas da un total de99.69, que dividido entre las 22 entidades, arroja un resultado de4.5 que, como ya se dijo, constituye la tasa nominal promedionacional. Las entidades que más se aproximan o que manejan estatasa, son: Coahuila, Oaxaca y San Luis Potosí.

Las entidades cuyas tasas fiscales generales resultan ser las másaltas, son: Quintana Roo, Guerrero, Hidalgo y Guanajuato, con 16al millar anual, 12 al millar anual, 9 al millar anual, y 8 al millaranual, respectivamente.

A su vez las entidades cuyas tasas generales resultan ser las másbajas, son: Jalisco, Aguascalientes y Querétaro, con 0.84 al millaranual, 1 al millar anual y 1.6 al millar anual, respectivamente.

La tasa nominal general que más se maneja es la del 2 al millaranual, 5 estados la observan: Durango, Michoacán, Nuevo León,Tlaxcala y Veracruz.

Los resultados anteriores tendrían objetividad si las bases fisca-les -valores de los inmueblesque maneja cada entidad reflejaranel valor real o comercial actual de los predios; sin embargo, essabido que esta condición no prevalece en los padrones catastra-les de las entidades, de ahí que quienes aparentemente tienentasas altas, puede ser que en la práctica dichas tasas resulten untérmino promedio, o inclusive, hasta bajas, dependiendo ello delnivel de subvaluación que observen los valores que se consideranpara determinar el impuesto predial, y que, generalmente, son losvalores catastrales.

En virtud de lo anterior, en el siguiente punto haremos un análisisde los datos y operaciones necesarios, para conocer la tasa realpromedio nacional.

94

CAPÍTULO 2

2.4.2. Tasas Fiscales Reales del Impuesto Predial en las Entida-des Federativas

En lo expuesto en el punto anterior se identificaron las entidadesfederativas que, de acuerdo a lo que establecen sus leyes fisca-les, manejan las tasas fiscales más altas y más bajas, con relaciónal impuesto predial; pero se hizo hincapié en que dichos resulta-dos son realmente objetivos si los valores catastrales que mane-jan son acordes al valor real o comercial actual de los inmuebles,cosa que no sucede.

Esto significa que si en realidad se quiere saber cuál es la tasareal que maneja una entidad, es necesario tomar en cuenta el ni-vel de subvaluación que representan sus valores catastrales y/ofiscales, respecto de los valores reales o comerciales de los in-muebles.

En este sentido, en el Cuadro No. 9 que a continuación se presen-ta, se pueden apreciar las tasas reales del impuesto predial dealgunas entidades, dada la información disponible.

Dicho cuadro se conforma de 8 columnas; la primera no está nu-merada y las siete restantes sí se encuentran identificadas con unnúmero consecutivo, que va del 1 al 7, respectivamente.

La primera columna s/n nos indica el nombre de la entidad federa-tiva (están contempladas las 32 entidades).

La columna marcada con el Nº. 1 establece el valor catastral obase fiscal que se está considerando para coadyuvar a la obten-ción de la tasa real de la entidad que corresponda. El dato insertoen dicha columna es un dato hipotético común para todas las en-tidades, es decir, se establece una base fiscal general de N$100,000.00(cien mil nuevos pesos 00/100).

95

CAPÍTULO 2

La columna Nº 2 indica la tasa nominal más general o representa-tiva de cada entidad, por ejemplo, en el caso de Aguascalientes,es la del 1 al millar anual (1 M.A.), Baja California tiene 6 al millaranual (6 M.A.), Jalisco 0.14 al millar bimestral (0.14 M.B.), etc.Esta misma columna, nos señala las entidades que, en su caso,aplican o bien una tarifa progresiva en función del valor de losinmuebles, o bien un sistema de cuotas en función de la superfi-cie de los predios.

En la columna marcada con el Nº. 3 se observa el impuesto queresulta de aplicar a la base considerada (N$100,000.00), la tasanominal de cada entidad. Es obvio que en donde se tienen lastasas más altas, el impuesto determinado es más alto también.Quintana Roo es la entidad que tiene la tasa nominal más alta,misma que aplicada a la base de referencia resulta un impuesto apagar de N$1,600.00 (mil seiscientos nuevos pesos 00/100). Porsu parte, en el caso de Jalisco, cuya tasa es de 0.14 al millar bi-mestral, es decir, 0.84 al millar anual (0.84 M.A.), el impuesto anualque se tendrá que pagar, dada la misma base fiscal, sería de N$84.00(ochenta y cuatro nuevos pesos 00/100).

Por su parte, la columna marcada con el Nº 4 nos indica, de acuer-do a lo que dice su título, la relación proporcional que guardan losvalores catastrales y/o fiscales de cada entidad, respecto de losvalores reales o comerciales actuales de los inmuebles. Cabe se-ñalar, que dicho dato se tiene únicamente de 17 entidades federa-tivas.6

La columna Nº. 5 muestra precisamente el nivel de subvaluaciónque guardan los valores catastrales de aquellas entidades de losque se tiene información respecto de la relación proporcional que

6. Dicha información fue tomada del documento «La Tributación Local en Materiadel Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles», editado por Indetec en 1993;pág. 62 (se consideró el nivel de subvaluación correspondiente al año de 1992).

96

CAPÍTULO 2

guardan sus valores catastrales con relación a los valores comer-ciales. (Columna Nº. 4).

En base a los datos de la columna Nº. 5 se observa que los esta-dos de Campeche, B.C.S. y Morelos, tienen (en el año de 1992)los mayores niveles de subvaluación con 95%, 90% y 85% res-pectivamente. En cambio Coahuila, el Distrito Federal y Aguasca-lientes, tienen los menores niveles de subvaluación, 10%, 14% y20% respectivamente, lo que significa que sus valores catastra-les son los que más se aproximan a los valores comerciales actua-les.

La columna Nº. 6 nos muestra cuáles serían los valores catastra-les reales (actualizados), que deberían de considerarse para efec-tos de determinar el impuesto predial a pagar, en lugar del valorcatastral o base fiscal señalada en la columna Nº 1.

Los valores catastrales reales reflejados en el cuadro son el resul-tado de dividir las cantidades de la columna Nº. 1 (Base Fiscal),entre las cantidades de la columna Nº. 4, que es la que nos indicala relación que en cada entidad federativa guardan sus valorescatastrales, con respecto a los valores comerciales; la cantidadresultante se multiplica por el factor 100 y así obtenemos los va-lores reales que debieran manejarse en cada entidad, dada la in-formación considerada.

Por último, la columna Nº. 7 nos indica la tasa fiscal que en reali-dad están aplicando las entidades federativas, dados sus nivelesde subvaluación y las tasas nominales que sus leyes establecen.Cabe hacer notar, que se consideraron niveles de subvaluación de1992 y tasas fiscales nominales de 1994; es decir, se está supo-niendo que los niveles de subvaluación no cambiaron.

Para la determinación de estas tasas reales para el ejemplo quese sigue en el cuadro, se dividió lo señalado en la columna Nº. 3,entre los datos de la columna Nº. 6.

97

CAPÍTULO 2

No obstante la escasa información valorativa con que se contó delas entidades, los resultados obtenidos y reflejados en el cuadrode referencia no dejan de ser interesantes, por ejemplo, en elpunto anterior (2.4.1), mencionamos que Hidalgo era una de lasentidades cuya tasa fiscal nominal del predial era de las más altas(0.9% = 9 M.A.); sin embargo, dado que el nivel de subvaluaciónque guardan sus valores catastrales es también de los más signi-ficativos (50%), resulta que en realidad están operando una tasadel 4.5 M.A. que equivale al 0.45%.

Oaxaca tiene una tasa nominal de 0.5% = 5 M.A. ( una de lastasas que más se aproximan a la tasa nominal promedio nacional)y el nivel de subvaluación que presentan sus valores catastraleses del 40%, de tal forma que la tasa real que supuestamente apli-có en 1994 dicha entidad es 3 al millar anual (3 M.A.).

Asimismo, pueden encontrarse casos en donde una entidad quesupuestamente maneja una tasa nominal baja, resulta que dichatasa en realidad es más alta que las de otras entidades, cuyastasas nominales «aparentemente son más altas».

Pretendiendo hacer una síntesis de lo anterior, se podría decir quelas entidades conscientes del rezago que observan sus valorescatastrales, frente a los valores reales o comerciales de los in-muebles, aplican tasas fiscales «relativamente» altas.

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CAPÍTULO 2

CUADRO No. 9

TASAS REALES DEL IMPUESTO PREDIAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

(1)* (2) (3) (4) (5) (6) (7)ENTIDAD V.CATASTRAL TASA NOMINAL IMPUESTO REL. PROP. NIVEL DE VALOR REAL TASA REAL

O BASE FISCAL (N$) V. CAT. VS: SUBVALUA- (N$) (7)=(3)V.COM. CION (6)= (1) x 100 (6)

4

AGS. 100,000.00 1 M.A. 100 80% 20% 125,000.00 0.8 M.A.B.C. “ 6 M.A. 600 -.- -.- -.- -.-B.C.S. “ 6.5 M.A. 650 10% 90% 1’000,000.00 0.65 M.A.CAMP. “ 0.30 % 300 5 % 95% 2’000,000.00 0.15 M.A.COAH. “ 5 M.A. 500 90% 10% 111,111.00 4.5 M.A.COL. “ Tarifa Progresiva -.- 45% 55% 222,222.00 -.-CHIS. “ 2.5 M.A. 250 -.- -.- -.- -.-CHIH. “ Tarifa Progresiva -.- 50% 50% 200,000.00 -.-D.F. “ Tarifa Progresiva -.- 84% 14% 28’571,000.00 -.-DGO. “ 2 M.A. 200 -.- -.- -.- -.-GTO. “ 8 M.A. 800 30% 70% 333,333.00 2.4 M.A.GRO. “ 12 M.A. 1,200 -.- -.- -.- -.-HGO. “ 0.9% 900 50% 50% 200,000 4.5 M.A.JAL. “ 0.14 M.B. 84 -.- -.- -.- -.-

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CAPÍTULO 2

(1)* (2) (3) (4) (5) (6) (7)ENTIDAD V.CATASTRAL TASA NOMINAL IMPUESTO REL. PROP. NIVEL DE VALOR REAL TASA REAL

O BASE FISCAL (N$) V. CAT. VS: SUBVALUA- (N$) (7)=(3)V.COM. CION (6)= (1) x 100 (6)

4

MEX. Superficie Sistema de Cuotas -.- -.- -.- -.- -.-MICH. “ 0.2% 200 50% 50% 200,000.00 1 M.A.MOR. “ 3 M.A. 300 15% 85% 666,666.00 0.45 M.A.NAY. “ 3.5 M.A. 350 -.- -.- -.- -.-N.L. “ 2 M.A. 200 -.- -.- -.- -.-OAX. “ 0.5% 500 60% 40% 166,666.00 3 M.A.PUE. “ 2.75 M.A. 275 -.- -.- -.- -.-QRO. “ 1.6 M.A. 160 60% 40% 166,666.00 0.96 M.A.Q. ROO. “ 16 M.A. 1,600 -.- -.- -.- -.-S.L.P. “ 0.40% 400 40% 60% 250,000.00 1.6 M.A.SIN. “ Tarifa Progresiva -.- 72% 28% 138,888.00 -.-SON. “ Tarifa Progresiva -.- 50% 50% 200,000.00 -.-TAB. “ Tarifa Progresiva -.- -.- -.- -.- -.-TAMPS. “ Tarifa Progresiva -.- -.- -.- -.- -.-TLAX. “ 2 M.A. 200 -.- -.- -.- -.-VER. “ 2 M.A. 200 -.- -.- -.- -.-YUC. “ Tarifa Progresiva -.- -.- -.- -.- -.-

ZAC. Superficie Sistema de Cuotas -.- 40% 60% 250,000.00 -.-

* /Dato Hipotético para todas las Entidades.

100

CAPÍTULO 2

2.5 EXENCIONES DEL IMPUESTO PREDIAL

«Constituyen el señalamiento de determinadas circunstancias quede manera particular eximen a ciertos sujetos de la obligación tri-butaria, no obstante que exista la realización del hecho genera-dor».7

En materia del impuesto en cuestión, y en general de los gravá-menes locales que inciden sobre la propiedad inmobiliaria, la Constitu-ción General señala que sólo los bienes de dominio público de lafederación, estados y municipios estarán exentos del pago de di-chas contribuciones.

2.6 PERIODO DE PAGO

«Es el elemento temporal en que debe materializarse la obliga-ción tributaria y cuyo vencimiento hace exigible la prestación tributa-ria».8

El impuesto predial es de causación anual, pudiendo ser su pagoen forma anual, mensual, bimestral, trimestral o semestral, segúncomo lo establezca la legislación particular de cada entidad.

7. Op. Cit. «La Ley de Hacienda Municipal», pág. 89. Indetec. 1989.8. Op. Cit. «La Ley de Hacienda Municipal».

Capítulo 3. Marco Jurídicodel Impuesto Predial

E l propósito de este capítulo es el de describir y analizar lasprincipales disposiciones normativas que, de carácter fe-deral, estatal y municipal, inciden en el impuesto predial, ya

sea fundamentándolo o bien regulando su estructura y operación.

En la Figura No. 4 que a continuación se presenta, se puede ob-servar cuáles son las principales leyes y ordenamientos que, delos tres niveles de gobierno, fundamentan y/o regulan la determi-nación, control y administración del impuesto predial. La descrip-ción y análisis de las disposiciones jurídicas y normativas corres-pondientes, se realiza en los puntos subsiguientes:

101

102

CAPÍTULO 3

FIGURA No. 4

MARCO JURIDICO DEL IMPUESTO PREDIAL

MARCO

JURIDICO

FEDERAL ESTATAL MUNICIPAL

o CONSTITUCIONPOLITICAGENERAL

LEY GENERALDE BIENESNACIONALES

ACUERDO PARAAPOYO A LAVIVIENDA

CONSTITUCIONPOLITICA DELESTADO

LEY DECATASTRO

LEY ORGANICA MUNICIPAL

LEY DE HACIENDA MUNICIPAL

LEY DE INGRESOS MUNICIPAL

CODIGO FISCAL MUNICIPAL

��

��

��

CONVENIO DECOLABORACIONADMINISTRATIVA

��

o

o

o

o

o

o

o

o

3.1. NORMATIVIDAD FEDERAL

3.1.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(CPEUM)

Hasta 1984, el Artículo 115 Constitucional establecía que los mu-nicipios administrarían libremente su hacienda,conforme a los in-gresos que les señalara la legislación estatal, siendo una de lascircunstancias que determinaban la penuria de los municipios: laausencia de ingresos propios.

El objetivo de la reforma al Artículo 115 Constitucional era revertirla dinámica centralizadora que se venía practicando dentro del esquemafederalista mexicano. Para ello, se incluyeron dentro del texto

103

CAPÍTULO 3

constitucional diversos aspectos de la vida municipal, como son:la delimitación de los servicios públicos de su competencia, susfuentes tributarias exclusivas, la planeación y administración delgasto y de su patrimonio, entre otros.

En materia de hacienda pública municipal, la Fracción IV del cita-do artículo establece: (Ver Figura No. 5).

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FIGURA No. 5

ARTICULO 115 CONSTITUCIONAL

FRACCION IV

PODRAN CELEBRARCONVENIOS CON EL

ESTADO

EXENCION SOLAMENTEDE BIENES DE DOMINIO

PUBLICO

ADMINISTRARANLIBREMENTE SU

HACIENDA

PARTICIPACIONESFEDERALES

INGRESOS DEPRESTACION DE

SERVICIOS

CONTRIBUCIONES SOBREPROPIEDAD, FRACCIONAMIENTO,

DIVISION, CONSOLIDACION,TRASLACION Y MEJORA DE

INMUEBLES

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“Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual seformará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcanasí como de las contribuciones y otros ingresos que las legislatu-ras establezcan a su favor, y en todo caso:

a). Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales,que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria,de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora

104

CAPÍTULO 3

así como las que tengan por base el cambio de valor de losinmuebles.

Los municipios podrán celebrar convenios con el estado paraque éste se haga cargo de algunas de las funciones relaciona-das con la administración de esas contribuciones.

b). Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Fe-deración a los municipios con arreglo a las bases, montos yplazos que anualmente se determinen por las Legislaturas delos Estados.

c). Los ingresos derivados de la prestación de los servicios públi-cos a su cargo.

Las leyes federales, no limitarán la facultad de los estadospara establecer las contribuciones a que se refieren los inci-sos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mis-mas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsi-dios respecto de las mencionadas contribuciones, en favorde personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales oprivadas. Sólo los bienes de dominio público de la Federa-ción, de los estados o de los municipios estarán exentos dedichas contribuciones.

Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos delos municipios y revisarán sus cuentas públicas. Los presupues-tos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con baseen sus ingresos disponibles”.

El postulado constitucional señala varios aspectos fundamentalesen materia tributaria, entre los que destacan para los fines delestudio, los siguientes:

a). Los municipios percibirán las contribuciones que establezcanlas legislaturas de los estados sobre la propiedad raíz...

105

CAPÍTULO 3

Las contribuciones locales que inciden en la propiedad raíz,son generalmente las siguientes:

- Predial- Sobre traslación de dominio o adquisición de inmuebles- Sobre fraccionamientos- Sobre división de predios- Sobre fusión de predios- Por alineamientos- Por construcciones, reparaciones o demolición de inmuebles- Por conexiones a redes de agua y atarjeas- Contribuciones especiales- Otros

De estos gravámenes, los que tienen un mayor peso cuanti-tativo dentro de la carga tributaria son el Impuesto Predial yel de Traslación de Dominio.

Por las características de estos impuestos, el predial requieremayores actividades para su administración. Esto se debe,entre otros aspectos, a la periodicidad de pagos, que se reali-zan en forma constante y permanente, ya sea mensual, bi-mestral o anual; por sus características de impuesto directoque requiere elementos como datos o información proporcio-nadas por el Catastro; padrones por contribuyentes, por do-micilio, por número de cuenta, etc.; tarjetas o formas de con-trol de pagos, recibos, relaciones u otros formatos para elregistro, recaudación y cobranza y un aparato administrativoadecuado para ejercer las funciones anteriores.

Tales requerimientos son con el fin de tener identificados yregistrados a todas las propiedades y a los contribuyentesque están obligados al pago de este impuesto, llevando uncontrol de sus obligaciones fiscales y coadyuvando con ello aincrementar la obtención de ingresos tributarios de las Ha-ciendas Públicas Municipales.

106

CAPÍTULO 3

Por su parte, el impuesto sobre traslación de dominio, por serocasional y única su causación, resulta más sencillo de admi-nistrar y controlar, puesto que basta que se haga el cobroefectivo en la realización del acto o al momento más cercanoal mismo, para lo cual, la legislación debe prever el modo y laforma de garantizar que éste se realice. En el actual impuestosobre adquisición de inmuebles, los notarios públicos, antesde inscribir cualquier escritura en el Registro Público de laPropiedad, tienen la obligación de enterar el impuesto a car-go del propietario antes las oficinas fiscales.

b). Los municipios podrán celebrar convenios con el estado

El espíritu de la reforma prevé que cuando un municipio nocuente con los recursos financieros técnicos y administrati-vos, podrá solicitar al estado los apoyos o la asistencia técni-ca necesaria por tiempo predeterminado o por tiempo indefi-nido, hasta en tanto se den las condiciones necesarias paraque pueda enfrentar con eficiencia la administración de lascontribuciones referidas a la Fracción IV del ordenamiento.Esto da lugar a que en cada entidad federativa las opcionessean variadas y coadyuven a una traslación paulatina o gra-duada en funciones al municipio.

c). Exención solamente de los Bienes de Dominio Público

Respecto de las exenciones de las mencionadas contribucio-nes, sólo los Bienes de Dominio Público de la Federación, delos estados y de los municipios, estarán exentos.

La Ley general de Bienes Nacionales publicada en el DiarioOficial de la Federación, del 8 de enero de 1982, estableceque el patrimonio nacional se compone de: bienes de domi-nio público de la federación y bienes del dominio privado de lafederación. A la vez define también qué tipo de bienes seincluyen en cada clasificación.

107

CAPÍTULO 3

Por su parte, las entidades federativas, en algunos casos, hannormado la clasificación de sus bienes, ya sea constitucional-mente o en alguna ley reglamentaria. De igual forma sucedeen el nivel municipal, en el que por lo general en la Ley Orgá-nica han sido contemplados, en algunos casos, los distintostipos de bienes.

Además del Artículo 115, existen otros preceptos que regulan elrégimen tributario de la propiedad raíz; en el Artículo 27 se esta-blece el principio general de la propiedad raíz; en él se señala quela propiedad de tierras y aguas corresponde originalmente a laNación, la que tendrá en todo tiempo el derecho de transmitir eldominio de ella a los particulares, generándose de esa manera lapropiedad privada.

La propiedad privada debe registrarse a través de un padrón ycontrolarse por los sistemas de catastro; siendo obligación de to-dos los ciudadanos de la república de inscribir a sus propiedadesen el catastro de la municipalidad a que corresponda. (Artículo 36-I).

Cabe mencionar que si bien la Constitución no expresa la obliga-ción de los extranjeros de inscribir sus propiedades en catastro,se faculta el congreso de la Unión en su Artículo 73-XVI para de-terminar la condición jurídica de los extranjeros, por lo que éstosdeberán cumplir de cualquier manera con la misma obligación.

Ahora bien, de acuerdo al principio de soberanía de los estados,existe un respeto a las esferas de competencia de los diversosámbitos de gobierno en lo referente a la propiedad raíz; es decir,si un inmueble se encuentra ubicado dentro del territorio de unestado debe ajustarse a las leyes del mismo. (Artículo 121).

Por otra parte, en la Fracción IV del Artículo 31 se establece laobligación de todo mexicano de contribuir para los gastos públi-

108

CAPÍTULO 3

cos de la Federación, Estados y Municipios en que residan, de lamanera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Fuerade estos niveles de gobierno ningún otro organismo o corpora-ción puede en México ser acreedor de créditos fiscales.

Por lo tanto, conforme a nuestra Constitución, la calidad de sujetoactivo recae únicamente en la Federación, Estados y Municipios.Sin embargo, el poder tributario que ejercen estos tres poderespor conducto del Congreso de la Unión, y de las legislaturas loca-les, no es absoluto, sino que se encuentra sujeto a las limitacio-nes establecidas en la propia Constitución en el citado Artículo 31Fracción IV, al prescribir que las contribuciones que se tiene obli-gación de pagar para los gastos públicos de la Federación, Esta-dos y Municipios deben estar establecidas por las leyes.

Un reforzamiento de este fundamento se encuentra en el párrafosegundo del Artículo 14 Constitucional, cuando garantiza que na-die puede ser privado de sus propiedades sino es por las leyesexpedidas por el Congreso. El principio de legalidad en materiatributaria significa que la ley que establece un tributo debe definircuáles son los elementos y supuestos de la obligación que va anacer, así como el objeto y la cantidad de la prestación; por lo queestos elementos no deben quedar al arbitrio de la autoridad admi-nistrativa.

Por otra parte, de acuerdo con el Artículo 31 Fracción IV de laCarta Magna, para la validez constitucional de un impuesto, serequiere la satisfacción de tres requisitos fundamentales: prime-ro, que sea proporcional; segundo, que sea equitativo; y tercero,que se destine al pago de los gastos públicos. Si falta alguno deestos requisitos necesariamente el impuesto será contrario a losestablecido por la Constitución.

En la Figura No. 6 que se presenta a continuación se sintetizan lasdisposiciones constitucionales que acabamos de comentar, mis-mas que tienen que ver con el impuesto predial.

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CAPÍTULO 3

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FIGURA No. 6CONSTITUCION POLITICA GENERAL

ART. 27 Régimen de Propiedad.

ART. 31-IV Obligación de Contribuir para el Gasto Públic

ART. 36-I Obligación de inscribir las Propiedades en el

ART. 73-XIXFacultad del Congreso para fijar reglas sobreenajenación de terrenos baldíos.

ART. 115-IVContribuciones Inmobiiaria para el Municipio.

Fundamenta la suscripción de Convenios de ColMunicipio-Estado.

Exención sólo a los Bienes de Dominio PúblicoFederación, Estados o Municipios.

ART. 121-IILos Bienes Muebles e Inmuebles se regirán porlugar de su ubicación.

PUBLICAPRIVADAS0CIAL

PRINCIPALESDISPOSICIONESCON RELACION ALIMPUESTO PREDIAL

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3.1.2 Ley General de Bienes Nacionales (LGBN)

Esta ley establece que el patrimonio nacional se compone, tantode bienes de dominio público como de bienes del dominio priva-do. Define además cuáles son unos y otros, así como sus respec-tivas características, e indica que la Secretaría de Desarrollo So-cial (SEDESOL), es la encargada de control del patrimonio federal.

Tal ordenamiento es sumamente importante para efectos de laaplicación del impuesto predial, sobre todo tratándose de los bie-nes de la federación. El impuesto grava en sí la propiedad en ge-neral; sin embargo, la propia Constitución General deja exentos alos bienes de dominio público, ya sea de la federación, de los es-tados o de los municipios, por lo que es necesario que se conozcacon precisión qué bienes quedan comprendidos en esa regla, ypara tal efecto la LGBN ayuda a su clasificación. (Ver Figura No.7).

110

CAPÍTULO 3

FIGURA No. 7LEY GENERAL DE BIENES NACIONALES

ART. 1º PATRIMONIO FEDERAL B.D. PUB. B.D. PRIV.

ART. 2º BIENES DE DOMINIO PUBLICO- Los señalados en el Art. 27 Const., Pfos. 4to., 5to., 8vo. y 42-IV- Los de la Fracc. II del Art. 27 Const.- Inmuebles destinados a un servicio público- Los de uso común ...

ART. 3º BIENES DE DOMINIO PRIVADO

ART. 16 CARACTERISTICAS DE LOS BIENES DE DOMINIO PUBLICO- Inalienables- Imprescriptibles- Inembargables

ART. 29 BIENES DE USO COMUN- Las playas marítimas- La ZFMT- Los puertos- Los caminos, carreteras y puertos...

LEY GENERAL - Plazas, parques públicosDE ...

BIENESNACIONALES ART. 34 BIENES DESTINADOS A UN SERVICIO PUBLICO

- Inmuebles utilizados por el Poder Legislativo, Poder Judicial y Poder Ejecutivo- Inmuebles destinados a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal- Los inmuebles de los organismos descentralizados. (Fracc. VI), excepto los destinados a oficinas administrativas, o a propósitos distintos a los de su objeto

ART. 49 Z.F.M.T.

ART. 58 CARACTERISTICAS DE LOS INMUEBLES DE DOMINIO PRIVADO- Enajenables- Permutables- Arrendables

ART. 60 LOS INMUEBLES DE DOMINIO PRIVADO SON ADEMAS:- Inembargables- Imprescriptibles

ART. 79 LOS BIENES MUEBLES DE DOMINIO PRIVADO SON:- Enajenables

ART. 80 LOS MUEBLES DE DOMINIO PRIVADO SON:- Inembargables- Prescriptibles

111

CAPÍTULO 3

3.1.3. Acuerdo para el Apoyo a la Vivienda de Interés Social yPopular

En 1992 fueron celebrados acuerdos de coordinación entre algu-nas Secretarías de Estado y Organismos del Gobierno Federal (SHCP,SEDESOL, SECOFI, INFONAVIT, BANOBRAS, etc.) con los gobiernosestatales, para llevar a cabo de manera conjunta un programa es-pecial para apoyo a la vivienda. Estos acuerdos precisan una seriede acciones que inciden en el desarrollo urbano, en la imposicióna la propiedad inmobiliaria, así como en el registro catastral. (VerFigura No. 8).

FIGURA No. 8

ACUERDO PARA APOYO

A LA VIVIENDA

COMPROMISOS

DESREGULACION ESTIMULOS Y SIMPLIFICACION Y

NORMATIVA Y FACILIDADESADMINISTRATIVA FISCALES

ADECUACION DE SISTEMAS ACTUALIZACION PERIODICAFISCALES (SIMPLIFICACION DE VALORES CATASTRALES

Y REDUCCION DE Y UNIFICACION DEGRAVAMENES) CRITERIOS EN MATERIA

REGISTRAL Y CATASTRAL

TASAS PREFERENCIALES CAPACITACION ALEN MATERIA PREDIAL A PERSONAL ENVIVIENDAS DE INTERES MATERIA REGISTRAL

SOCIAL Y POPULAR Y CATASTRAL

REVISION DE BASES DELIMPUESTO PREDIAL A

VIVIENDAS DE INTERESSOCIAL Y POPULAR

112

CAPÍTULO 3

Ante esta concertación, las autoridades hacendarias locales de-ben proceder a la revisión de sus sistemas administrativos y fis-cales relacionados con la propiedad inmobiliaria, así como analizarnuevas estructuras impositivas sobre la misma, particularmenteen lo que se refiere a los impuestos predial y sobre adquisición deinmuebles.

3.2. NORMATIVIDAD ESTATAL

3.2.1. Constitución Política del Estado

Por lo regular, este tipo de ordenamientos contemplan un títulorelativo exclusivamente a los municipios, y en él plasman lo queen materia municipal establece el Artículo 115 Constitucional. Al-gunas de las disposiciones que se establecen en las Constitucio-nes Políticas Estatales, que tienen que ver con el impuesto pre-dial son:

- Facultad de los municipios para administrar libremente suhacienda.

- Competencia tributaria de los municipios para percibir los in-gresos que deriven de las contribuciones locales que existano que se establezcan sobre la propiedad inmobiliaria.

- Facultad municipal para que puedan conveniarse con el esta-do, a fin de que éste se haga cargo de alguna o algunas de lasfunciones relacionadas con la administración de las contribu-ciones inmobiliarias.

- Facultad del Congreso Local para aprobar las leyes fiscalesmunicipales.

- Exenciones en el pago de tributos inmobiliarios cuando setrate de bienes de dominio público, ya sea de la federación,del estado o de los municipios.

113

CAPÍTULO 3

3.2.2. Ley de Catastro

Las leyes de catastro de las entidades federativas establecen yregulan todo lo concerniente a la función pública catastral; dichosordenamientos precisan entre otros aspectos:

- El concepto y objetivos del Catastro.

- Las definiciones técnicas que éste comprende.

- La forma de integración, facultades y funcionamiento de lasJuntas Tabuladoras de Catastro o Juntas Catastrales.

- El proceso de valuación y revaluación catastral.

- Las manifestaciones, avisos y notificaciones que deben pre-sentar los propietarios o poseedores de predios.

- Los recursos administrativos que pueden interponer los pro-pietarios o poseedores de predios, en contra de resolucionesformuladas por las autoridades catastrales.

- Establecen también lo relativo a la organización administrati-va de la dependencia.

Conforme a lo que establecen estas leyes, cabe destacar que todolo relativo al registro y a la valuación catastral, guarda una estre-cha relación con la determinación, administración, control y políti-cas del impuesto predial; inclusive las leyes fiscales municipalesque definen los elementos de dicho impuesto, se remiten en al-gunos aspectos a lo que al efecto señala la ley de catastro delestado.

En razón de lo anterior, es importante que dichos ordenamientoscontemplen una mayor participación del municipio en las funcio-

114

CAPÍTULO 3

nes catastrales de identificación y registro de predios, de valua-ción y revaluación catastral, y en general, en la actualización de lainformación que maneja catastro para fines fiscales.

3.3. NORMATIVIDAD MUNICIPAL

3.3.1. Ley Orgánica Municipal

Las leyes orgánicas municipales tienen su base en las constitu-ciones locales y son expedidas por los Congresos Locales.

En varios de sus apartados, dichas leyes, precisan con relación anuestro estudio, lo siguiente:

Facultades del Ayuntamiento en cuanto a celebrar convenios conel estado en materia de administración de las contribuciones deri-vadas de la propiedad inmobiliaria, necesitando para tal efectoautorización del Congreso del Estado.

Facultades del Presidente Municipal como autoridad ejecutora delas determinaciones del Ayuntamiento: la de cumplir los conve-nios que celebre el Ayuntamiento y la de proveer lo necesario paraque, con el apoyo municipal, las oficinas de Catastro y RegistroPúblico de la Propiedad del Estado, desempeñen sus funciones ypresten los servicios en los términos establecidos por las leyesde la materia, vigilando su estricto cumplimiento.

Y por último, en la parte correspondiente a la Hacienda Municipal,se señala que se formará de los ingresos establecidos en la Frac-ción IV del Artículo 115, más aquellos que determine la legislaturalocal.

3.3.2. Ley de Hacienda Municipal

Esta ley establece disposiciones sustantivas con relación a las fuentes

115

CAPÍTULO 3

de ingresos municipales. Además de señalar las fuentes de ingre-sos de este nivel de gobierno, define los elementos de los tribu-tos, esto es: sujeto, objeto, base, tasa, cuota o tarifa (cuando éstano se establece en la ley de Ingresos), exenciones y período depago. (Ver Figura No. 9).

FIGURA No. 9

LEY DEHACIENDAMUNICIPAL

DEFINEELEMENTOS

DE LOSTRIBUTOS

SUJETO

OBJETO

BASE

TASA, CUOTA O TARIFA(SI NO SE ESTABLECE EN LEDE INGRESOS)

PERIODO Y FORMA DE PAGO

EXENCIONES

De acuerdo a lo anterior, este ordenamiento es el que precisa todolo concerniente a la estructura del impuesto predial, de tal formaque su contenido se encuentra totalmente vinculado a los objeti-vos de política que se pretendan con el impuesto en cuestión.

3.3.3. Ley de Ingresos Municipal

La Ley de Ingresos Municipal es un ordenamiento jurídico-tributa-rio de vigencia anual, que establece los ingresos que durante unejercicio fiscal tiene derecho a percibir el municipio para sufragarsu gasto público. Por lo regular estas leyes precisan las tasas,cuotas o tarifas aplicables a las contribuciones municipales; esta-blecen también disposiciones de carácter general e indican ade-más en algunos casos, el presupuesto de ingresos para el ejerci-cio fiscal de que se trate.

116

CAPÍTULO 3

Conforme a lo anterior, la ley de ingresos debe contemplar losconceptos por los que se cobra el impuesto predial, señalando lascuotas o tarifas a aplicar y algunas disposiciones de tipo adminis-trativo. Cabe señalar que el contenido de la ley de ingresos no eshomogéneo en todos los municipios, puesto que existen diferen-cias que la Legislatura de cada entidad federativa otorga a estegravamen, con motivo de las muy particulares condiciones políti-cas, económicas, sociales y financieras de cada entidad.

3.3.4. Código Fiscal Municipal

El Código Fiscal constituye un cuerpo de normas de aplicacióngeneral a todo tipo de créditos fiscales; regula las relaciones fis-co-contribuyente y señala las facultades, derechos y obligacionesde los sujetos activo y pasivo. Describe también todo lo concer-niente al procedimiento administrativo de ejecución, así como alos recursos administrativos que puede interponer el particular cuandose ven afectados sus derechos e intereses. (Ver Figura No. 10).

FIGURA No. 10

o REGULA RELACIONES FISCO-CONTRIBUYENTES

o DEFINICION DE AUTORIDADES FISCALES

o OBLIGACIONES DE LOS CONTRIBUYENTES

o PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCION (P.A.

o RECURSOS ADMINISTRATIVOS

o OTRAS DISPOSICIONES

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CODIGO FISCALMUNICIPAL

117

CAPÍTULO 3

3.3.5. Los Convenios de Colaboración Administrativa que enMateria Inmobiliaria Celebran los Municipios con el Es-tado

Los convenios de colaboración administrativa constituyen una al-ternativa de administración importante, para aquellos municipiosque no cuentan con la capacidad administrativa y técnica suficien-te, como para hacerse cargo de manera eficiente del manejo delas contribuciones a la propiedad inmobiliaria, que forman partede su hacienda.

Los objetivos que normalmente se pretenden con la celebraciónde convenios de este tipo son:

- Apoyar a los municipios con escasa infraestructura técnico-administrativa.

- Hacer más eficiente la administración de los tributos.

- Trasladar en forma paulatina la administración de los impues-tos predial y sobre adquisición de inmuebles a los municipios.

Capítulo 4. Política Fiscaldel Impuesto Predial

E l objetivo de esta parte consiste en describir y destacar losprincipales objetivos de política tributaria, administrativa yde desarrollo urbano, susceptibles de alcanzarse mediante

la aplicación del impuesto predial. Asimismo, se vincularán dichosobjetivos con los diversos elementos que conforman la estructu-ra fiscal de este impuesto, con la normatividad que lo regula, asícomo con la forma de llevar a cabo su administración.

4.1. OBJETIVOS DE POLITICA DEL IMPUESTO PREDIAL

Todo sistema tributario tiene como propósito fundamental gene-rar los recursos necesarios para financiar el gasto público. Ennuestro país dicho propósito se precisa claramente en el Artículo31 fracción IV de nuestra Constitución Política General, al estable-cer que es obligación de los ciudadanos contribuir para el gastopúblico, tanto de la Federación como de los Estados y Municipiosen que residan, de la manera proporcional y equitativa que dis-pongan las leyes.

Este precepto Constitucional nos señala cuáles son los principiosbásicos de toda imposición fiscal, siendo estos: 1). Generar ingre-

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120

CAPÍTULO 4

sos para solventar el gasto público, y 2). Que los impuestos seanproporcionales y equitativos.

El primer aspecto invita a reflexionar sobre la necesidad de cono-cer no sólo la estructura o composición del gasto público, sinotambién el monto requerido para sostener el funcionamiento delaparato administrativo en condiciones normales, así como para larealización de obras y la prestación de servicios públicos que de-manda el desarrollo natural de la comunidad.

Conocer la estructura del gasto, su orientación y su monto, per-mite determinar la necesidad fiscal que tiene el gobierno parasufragarlo; pero hay que tomar en cuenta que los servicios públi-cos que se proporcionan, si bien tienen un carácter general, enmuchos de los casos el gasto que representan es posible indivi-dualizarlo e inclusive, algunos servicios se otorgan a petición ex-presa de las personas, lo cual constituye un beneficio particular.

Lo anterior es un aspecto importante a considerar, puesto que lostributos generalmente se determinan con base, ya sea en el prin-cipio de beneficio o bien en el de capacidad de pago.

Conocer la estructura del gasto, así como los servicios que pue-den sufragarse directamente por el usuario, posibilita identificarcon mayor precisión qué tipo de tributos pueden establecerse conbase en el principio de beneficio, en lugar del de capacidad depago.

Por otra parte, el precepto Constitucional antes citado, decíamosque indica también que los tributos deben ser proporcionales yequitativos; es decir, deben ser justos, lo cual es sumamente difí-cil de lograr. Atendiendo a este principio al establecer un determi-nado tributo sobre «x» materia impositiva implica analizar y en-contrar la base ideal que permita lograr que cada contribuyentepague lo justo.

121

CAPÍTULO 4

No obstante contar con una adecuada estructura impositiva, si laadministración tributaria es ineficiente, no hay justicia fiscal, yaque la carga tributaria es soportada sólo por aquellos contribuyen-tes que cumplen, en términos de ley, con sus obligaciones fisca-les.

Ahora bien, en la práctica, los impuestos no sólo constituyen fuentesde ingresos para las haciendas públicas, sino que también sonutilizados como instrumentos reguladores de ciertas actividadesu operaciones, no obstante que en teoría debe pretenderse laneutralidad de los impuestos, es decir, su mínima o nula interfe-rencia en otros aspectos de la economía, ya que de otra forma sepodría incurrir en una afectación a la equidad del propio tributo osistema impositivo.

Conforme a todo lo expuesto anteriormente, y dada la naturalezadel impuesto predial, se podría señalar que sus objetivos de polí-tica son de tres tipos: 1). tributarios; 2). administrativos; y 3). dedesarrollo urbano. (Ver Figura No. 11).

FIGURA No. 11

LA POLITICA FISCAL Y EL IMPUESTO PREDIAL

OBJETIVOSDE

POLITICA

-IMPUESTO PREDIAL-

TRIBUTARIOS

ADMINISTRATIVOS

DESARROLLOURBANO

GENERAR

INGRESOS

EQUIDAD

FISCAL

SIMPLIFICACION

TRIBUTARIA YADMINISTRATIVA

EFICIENCIA

ADMINISTRATIVA

MENOR DEPENDENCIA

DEL CATASTROO MAYOR

COORDINACION

OPTIMIZAR RELACION

COSTO/BENEFICIO

MEJOR USO

DEL SUELO

APOYO A LAVIVIENDA

122

CAPÍTULO 4

4.1.1. Tributarios

Generar ingresos y que el impuesto sea justo y equitativo, son losdos principales objetivos de carácter tributario del impuesto encuestión:

4.1.1.1. Generar Ingresos

El impuesto predial como cualquier otro tributo, tiene como finali-dad principal generar recursos para el sostenimiento del gasto público.En el caso particular del predial, cabe señalar que éste constituyela principal fuente de ingresos propios de los municipios, no obs-tante la baja que observó su rendimiento en la decada de los ochentas,rendimiento que hoy en día se ha recuperado, debido en parte a laconciencia que se ha despertado entre las autoridades hacenda-rias locales, quienes han concretizado una serie de acciones quevan, desde la actualización de los ordenamientos fiscales y catas-trales que inciden sobre la materia en sus respectivas entidades,hasta la modernización y eficientización de sus sistemas y proce-dimientos administrativos y técnico-catastrales. Por otra parte,dicha recuperación recaudatoria se ha logrado también en virtudde los apoyos y acciones emprendidas por el gobierno federal,destacando la nueva fórmula para la distribución del fondo de fo-mento municipal, que considera el crecimiento de la recaudaciónde predial y agua en las entidades.

4.1.1.2. Equidad Fiscal

Esta finalidad del predial tiene que ver, tanto con la estructura delmismo como con su manejo. Entre los diversos elementos fisca-les que conforman la estructura de un tributo, destacan para efec-tos de determinar el monto del impuesto a pagar, la base y la tasa,cuota o tarifa aplicable; la estructura de estos elementos debepretender un trato justo para los contribuyentes. Alcanzar esteobjetivo implica considerar tres postulados fundamentales según

123

CAPÍTULO 4

Fritz Neumark1, que son: el de generalidad, el de igualdad y el deproporcionalidad. El primer postulado, entendido simple y llana-mente en el sentido de que se debe incluir a todas las personasque se encuentren en la hipótesis tributaria que señala la ley; elsegundo postulado significa que se dé el mismo trato impositivoa todas las personas que se encuentren en situación igual -tratoigual a los iguales, y desigual a los desiguales-; por su parte, laproporcionalidad indica que cada individuo tribute de acuerdo a sucapacidad de pago.

Que los impuestos sean justos y equitativos depende también delmanejo que se realice de los mismos; así, una administración efi-ciente logra que cada individuo cumpla con sus obligaciones y paguelo que le corresponda; por el contrario, una ineficiente administra-ción tributaria ocasiona que sólo unos cuantos contribuyentes soportenla carga fiscal y generen recursos, en este caso, cada vez másinsuficientes por la misma razón.

4.1.2. Administrativos

Entre los principales objetivos de tipo administrativo que debenpretenderse con relación al impuesto predial se encuentran losreferentes a: simplificación tributaria y administrativa, eficiencia,menor dependencia del catastro, y a optimizar la relación costo/beneficio.

4.1.2.1. Simplificación Tributaria y Administrativa

Uno de los aspectos que más han preocupado a las autoridadesfiscales competentes en el manejo del predial, es el referente a lacomplejidad del tributo, complejidad que se refleja, tanto en laforma de determinar y actualizar la base del impuesto como en

1. Neumark Fritz: «Principios de la Imposición», Pág. 104; Instituto de EstudiosFiscales, Madrid, 1973.

124

CAPÍTULO 4

los procedimientos administrativos y de coordinación que requie-re su manejo.

Ante esta situación surge, como propósito de toda administracióntributaria local, simplificar los elementos que sirven de base parala determinación del impuesto predial, y que para el caso que nosocupa, es el valor de los inmuebles. Por otra parte, las autorida-des hacendarias competentes en la materia buscan con mayorinsistencia, modernizar sus sistemas administrativos, así como reducirel número de trámites que a veces resultan innecesarios.

4.1.2.2. Eficiencia

Este es un objetivo que no sólo se debe pretender con relación ala administración del impuesto predial, sino con respecto a todoslos tributos en general.

Para los propósitos de este trabajo, entendemos a la eficienciatributaria, simple y llanamente como el modo de «hacer bien lascosas»; es decir, desarrollar adecuadamente las actividades, sis-temas y procedimientos que implica el manejo de los tributos. Eneste sentido, la eficiencia tributaria constituye uno de los aspec-tos más importantes de toda administración hacendaria, pues nose puede hablar de equidad y justicia fiscal cuando la administra-ción es ineficiente.

Por otra parte, el manejo inadecuado de la administración tributa-ria incide negativamente en la relación proporcional costo-benefi-cio, lo cual se traduce en un bajo rendimiento tributario.

4.1.2.3. Menor Dependencia del Catastro

Una de las características principales de los impuestos que inci-den directa o indirectamente en la propiedad inmobiliaria -parti-cularmente el impuesto predial- ha sido su relación con el catas-

125

CAPÍTULO 4

tro. Estos organismos generalmente proporcionan a las autorida-des hacendarias de los estados o de los municipios según sea elcaso, información con respecto a la identificación de los predios ypropietarios y al valor catastral de los inmuebles.

Lo anterior significa que si Catastro no cuenta con informaciónactualizada sobre la materia, ocasionará efectos negativos en laadministración tributaria: bajo rendimiento fiscal del impuesto predial,por desactualización de la base y por no contemplar el universototal de contribuyentes. También provocaría inequidad fiscal, puesno todos los obligados estarían enterando las contribuciones alfisco, y los que lo hacen estarían cumpliendo en menor grado.

Con base en este panorama, es conveniente que paulatinamentese vaya dando una menor dependencia del Catastro, es decir, buscarnuevas opciones cuyos resultados dependan más bien del esfuer-zo de la propia administración tributaria que de otros organismoscuya naturaleza va más allá de lo fiscal.

4.1.2.4. Optimizar Relación Costo/Beneficio

Conocer el rendimiento tributario de un impuesto implica necesa-riamente efectuar un análisis de costo-beneficio para identificarcuánto cuesta el manejo del tributo, y cuánto genera éste, des-pués de haber deducido el gasto general en que se hubiese incu-rrido.

La eficiencia y la complejidad del impuesto constituyen dos as-pectos que repercuten favorable o desfavorablemente en la rela-ción proporcional costo-beneficio, ya que a mayor eficiencia admi-nistrativa, mejores serán los resultados recaudatorios, y entre máscomplejo sea el impuesto (en su estructura o administración), máselevado será el costo de su manejo.

De acuerdo a las variables anteriores, el objetivo en materia pre-dial consiste en administrar eficientemente el tributo a un costomínimo.

126

CAPÍTULO 4

4.1.3. De Desarrollo Urbano

Indudablemente los objetivos de todo tributo deben ser primor-dialmente de carácter fiscal, no obstante dadas las característicasde los mismos, éstos pueden convertirse en importantes instru-mentos o medios que permitan alcanzar objetivos de otra índole.Así se tiene que el impuesto predial está fuertemente ligado aldesarrollo urbano de las comunidades.

Esta relación entre el impuesto en cuestión y el desarrollo urbanose da debido a que este último influye en el valor de los inmue-bles y a que el propio impuesto se determina generalmente enfunción de dicho valor, y en algunos casos, en atención al uso odestino de los predios.

4.1.3.1. Mejor Uso del Suelo

El impuesto predial tiene por objeto gravar la propiedad o pose-sión de bienes inmuebles; sin embargo, los demás elementos deltributo (tasa, base, exención, etc.) permiten lograr ciertos objeti-vos de política fiscal relacionados con el desarrollo urbano, siendouno de éstos, el mejor aprovechamiento del suelo.

De hecho, «las tasas del impuesto predial que se determinan yoperan de acuerdo con el uso o destino final del suelo, contribu-yen a que se generen esos usos o destinos con la intensidad pre-vista».2

4.1.3.2. Apoyo a la Vivienda

Uno de los derechos que consagra la Constitución General es aquélque se refiere a que todo ciudadano mexicano pueda gozar de

2. García Coll, Julio; «El Catastro en la Planeación y el Control del Desarrollo Ur-bano» ponencia presentada en el Simpósium sobre la Tributación Inmobiliaria y elCatastro, llevado a cabo en Guadalajara, Jal., del 28 al 31 de agosto de 1991.Memoria editada por la Secretaría de Finanzas del Estado de Jalisco, pág. 111.

127

CAPÍTULO 4

una vivienda digna, para lo cual, el gobierno federal no sólo haincrementado los recursos destinados para tal fin, sino que tam-bién ha instrumentado una serie de políticas y acuerdos que invo-lucran a los gobiernos estatales y municipales y a la sociedad engeneral.

Uno de esos acuerdos fue precisamente el suscrito a mediadosde 1992 entre algunas Secretarías de Estado y organismos delgobierno federal (S.H.C.P., SEDESOL, SECOFI, INFONAVIT, BA-NOBRAS, etc.) con los gobiernos estatales, para llevar a cabo demanera conjunta un programa especial para apoyo a la vivienda, elcual precisa un serie de acciones o compromisos que inciden enel desarrollo urbano, en la imposición a la propiedad inmobiliaria,en el registro público de la propiedad, así como en el registro yvaluación catastral.

Algunas de esas acciones o compromisos de las partes coordina-das, son:

- Desregulación y simplificación normativa y administrativa entrámites notariales, autorización de fraccionamientos, etc.

- Adecuación de los sistemas fiscales (simplificación y reduc-ción de los gravámenes, derechos e impuestos estatales ymunicipales), a efecto de que se induzca con mejor aprove-chamiento del suelo urbano.

- Otorgamiento de tasas preferenciales en materia predial a lavivienda de interés social y popular en propiedad o destinadaal arrendamiento.

- Revisión de bases del impuesto predial aplicable a la viviendade interés social y popular.

- Otorgamiento de estímulos y facilidades fiscales.

128

CAPÍTULO 4

- Unificar criterios a nivel nacional para llevar a cabo accionescatastrales y de registro de inmuebles, actualizando periódi-camente sus valores.

- Impartición de cursos de capacitación al personal en materiacatastral y registral.

4.2. ALGUNAS CONSIDERACIONES DE POLITICA FISCALRELACIONADAS CON LA ESTRUCTURA-ELEMENTOS DELIMPUESTO PREDIAL

Una estructura adecuada de los elementos del impuesto predial,es fundamental para alcanzar cualquier objetivo de política fiscal,administrativa o urbanística que se pretenda, mediante la instru-mentación y manejo de dicho tributo. (Ver Figura No. 12).

FIGURA No. 12

ESTRUCTURA DEL IMPUESTO PREDIAL Y SU VINCULACIONCON LOS OBJETIVOS DE POLITICA

OBJETIVOS

ESTRUCTURA DEL IMPUESTO PREDIAL

SUJETO OBJETO BASE TASA OCUOTA

PERIODOY FORMADE PAGO

EXENCION

TRIBUTARIOS:

-GENERAL INGRESOS-EQUIDAD FISCAL

ADMINISTRATIVOS:

-SIMPLIFICACION TRIBUTARIA-SIMPLIFICACION ADMINISTRATIVA-EFICIENCIA-MENOR DEPENDENCIA DEL CATASTRO-OPTIIZAR RELACION COSTO-BENEFICIO

DE DESARROLLO URBANO:

-MEJOR USO DEL SUELO-APOYO A LA VIVIENDA

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X X X

XX

X

X X X

X

X

X

La descripción de los elementos del impuesto en cuestión se dioya en el segundo capítulo de este trabajo, por lo que ahora en

129

CAPÍTULO 4

base al propósito general de este capítulo, vamos a proceder adesarrollar algunos criterios y consideraciones de política fiscalque se sugiere tomar en cuenta en el diseño y aplicación de loselementos que conforman la estructura del predial.

4.2.1. Ampliación de la Materia Objeto del Impuesto

Tradicionalmente, la materia objeto del impuesto predial ha sido lapropiedad o posesión de bienes inmuebles, por lo que el sujetodirecto de dicho tributo, generalmente es el propietario o posee-dor de los mismos. Asimismo, el valor de la propiedad constituyela base fiscal sobre la cual se determina el monto del impuesto apagar. Además de lo anterior, hoy en día es cada vez más comúnencontrar que las tasas de tipo proporcional que se aplican, seandiferentes según se trate del tipo de predio o bien del uso o des-tino que a éstos se les da.

No obstante lo anterior, cabe señalar que en muchos de los casosel sujeto del impuesto predial se extiende a los usuarios o usu-fructuarios de bienes inmuebles; así también, la base fiscal deltributo en algunos casos se determina en función del ingreso quegenera una propiedad, tales son los casos de bienes en arrenda-miento, de predios ejidales, de predios rústicos en producción,etc.

Esta situación refleja en cierta forma, la posibilidad de ampliar lamateria objeto del impuesto predial, es decir, que no sólo se gra-ve la propiedad o posesión de bienes inmuebles, sino también suuso o destino.

Nuestra propuesta va en ese sentido, y tiene como finalidad gra-var de manera diferencial o agregada a aquellos predios que estánsiendo utilizados en actividades comerciales, industriales o de pres-tación de servicios en general; a diferencia del predial «tradicio-nal», esta parte del impuesto estaría a cargo de la persona queutiliza el predio o parte de éste, para el desarrollo de su actividad.

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CAPÍTULO 4

Bajo estas consideraciones, la sobretasa o sobrecuota que se es-tablezca para gravar tal situación de los predios, estaría a cargo dela persona que utiliza directamente el inmueble en las actividadesde referencia, lo cual quiere decir que no necesariamente estaparte del impuesto tenga que cubrirla el propietario o poseedordel inmueble; aunque pueden darse muchos casos en que tal cosasuceda.

Supongamos que un contribuyente «N» del impuesto predial, po-see a título de dueño un predio de 500 mts.2 de superficie, de loscuales 200 mts. son superficie sin construir, y 300 mts. son deconstrucción; este contribuyente paga dicho impuesto sobre unabase de N$600,000.00 con una tasa de dos al millar (0.002) anual;es decir, por concepto de impuesto predial anual, cubre N$ 1,200.00.Si se considera que el propio contribuyente utiliza 100 mts2. de lasuperficie construida (que puede ser del terreno s/construir) parafines comerciales, entonces ese contribuyente también se haceacreedor a la sobretasa o sobre cuota que estamos proponiendocon motivo de la amplitud de la base del tributo.

De lo que se trata pues, es de que las personas que utilicen par-cial o totalmente bienes inmuebles para el desarrollo de activida-des comerciales, industriales o de prestación de servicios -inde-pendientemente de que sean o no los propietarios de los inmue-bles- paguen impuesto predial, ya sea una parte proporcional delmonto del tributo que está a cargo del sujeto directo y principaldel predial (propietario o poseedor), o bien una determinada canti-dad obtenida en base a los mts2. de terreno y/o de construcciónque está utilizando en las actividades de referencia.

Esta parte del tributo, para las personas que llevan a cabo talesactividades, se sustenta en gran medida por la explotación Uso ousufructo que realizan de la propiedad, y del aprovechamiento quehacen de los servicios públicos que proporciona el municipio, ser-vicios cuya proporción costo-beneficio en muchos de los casos no

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CAPÍTULO 4

guarda una relación directa con las personas que los reciben, de-bido a que se trata de servicios indivisibles.

De hecho, no se pretende regular o gravar en sí las actividadescomerciales, industriales o de prestación de servicios; sí en cam-bio, utilizar al impuesto predial como un instrumento orientado aregular y gravar la propiedad, la posesión y el uso o destino de losinmuebles.

En la práctica, la propuesta que se plantea en este punto, y queconsiste en ampliar la materia-objeto del impuesto predial, permi-te aumentar el universo de contribuyentes y a la vez incrementarla recaudación de los ingresos que deriven del mismo; pero qui-zás lo más interesante estriba en el hecho de que tal recomenda-ción constituya en sí una alternativa al propósito de establecernuevos tributos sobre la propiedad inmueble.

4.2.2. Acumulación de la Base

Cuando se habla de la distribución equitativa de la carga tributaria-equidad del impuesto-, se habla también de las exigencias impo-sitivas de la equidad horizontal y vertical que deben atenderse.Algunos estudiosos de la materia coinciden en señalar que la pri-mer exigencia implica dar un trato igual a las personas que seencuentran en circunstancias semejantes; para la segunda, supo-nen que las personas en situación diferente han de ser gravadasdesigualmente.

Esta situación igual o diferente -en cuanto al beneficio o capaci-dad de pago de las personas- ha sido abordada mediante distintasfórmulas impositivas que pretenden un tratamiento adecuado atales circunstancias. Dichas fórmulas se reflejan generalmente enel diseño y estructura de los elementos del tributo, así como en laforma de determinarlos y aplicarlos para definir el monto del im-puesto que le corresponda pagar a cada contribuyente dadas suscircunstancias.

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CAPÍTULO 4

En este sentido, cabe señalar que de entre los elementos del im-puesto, la base y la tasa desempeñan un papel fundamental parael logro de la equidad fiscal.

Con relación a las tasas, se ha dicho por ejemplo, que éstas pue-den ser proporcionales, regresivas o progresivas, y que estas últi-mas teóricamente pareciera que son las más indicadas en su apli-cación, toda vez que la tasa aumenta conforme la base crece tam-bién, lo que significa que un contribuyente que tiene más (capaci-dad-valor de su propiedad), debe de pagar más impuesto.

En materia de predial, no obstante el terreno que ha ganado enlas entidades federativas la aplicación del impuesto predial pro-gresivo, hay quienes consideran justo el que se grave con unasobretasa la acumulación de predios por parte de un mismo pro-pietario, pues argumentan que aún no se da una verdadera equi-dad vertical, en donde las personas que se encuentren en unasituación -de beneficio o de capacidad de pago, según sea el prin-cipio que sustente al tributo- diferente, sean gravadas adecuada-mente de acuerdo a sus condiciones.

Acorde a lo anterior, consideramos conveniente el tomar en cuen-ta la acumulación de la base (valor catastral de los inmuebles queposee una persona), para determinar el impuesto predial que co-rresponda pagar a aquellos contribuyentes que poseen dos o máspredios en un mismo territorio.

Encontramos dos razones que nos permiten justificar tal proposi-ción: 1). Las personas que tienen dos o más predios no paganactualmente el predial en base a su capacidad real, reflejada engran medida por el valor de sus propiedades; y 2). Los costos querepresenta la prestación de servicios públicos -por parte del go-bierno- a personas que tienen dos o más propiedades, son alta-mente significativos y difícil de recuperar, en comparación a losque implica la dotación de servicios a personas que sólo tienenuna propiedad inmueble.

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CAPÍTULO 4

4.2.3. Autodeterminación del Impuesto

Salvo casos excepcionales, como el Distrito Federal, en donde elcontribuyente tiene la obligación de manifestar el valor de su pro-piedad (base del impuesto predial), calcular el impuesto predial asu cargo y efectuar el pago correspondiente; en las demás entida-des federativas la determinación del impuesto en cuestión com-pete a las propias autoridades hacendarias.

Consideramos que la modalidad de dejar que el propio contribu-yente sea quien manifieste a la autoridad hacendaria «lo que lecorresponde pagar», significa simplificación en la mecánica de pagardel impuesto; además, coadyuva al mejoramiento de las relacio-nes fisco-contribuyentes, ya que atenúa o evita en cierta medidasituaciones fiscales conflictivas que se dan o pudieran darse en-tre ambas partes, cuando la autoridad en forma unilateral estable-ce determinaciones tributarias que inciden en la capacidad contri-butiva de las personas.

También se puede decir que la autodeterminación del impuestofortalece la aplicación y desarrollo de todas las funciones básicasde la administración tributaria, particularmente de la función fis-calización o control del cumplimiento tributario, la cual tiene porobjeto comprobar el debido cumplimiento de las obligaciones fis-cales de los contribuyentes. Cabe señalar, que dicha función esprácticamente inexistente cuando se trata de impuestos determi-nados por la propia autoridad.

Por lo expuesto anteriormente, creemos que la autodetermina-ción del impuesto predial constituye una buena medida que pue-de ser adoptada por las entidades federativas, y que técnica ylegalmente dicha medida es totalmente factible, pues lo único quehabría que considerar sería, en todo caso, el buscar que el contri-buyente tenga diversas opciones que le permitan y faciliten de-terminar correctamente la base del impuesto, así como el montoque le corresponde pagar.

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CAPÍTULO 4

Si tomamos en cuenta que la base del impuesto predial general-mente está dada por el valor de los inmuebles, resultaría necesa-rio y conveniente el posibilitar su determinación y actualizaciónen atención a distintos criterios, por ejemplo:

PARA DETERMINAR LA BASE PARA ACTUALIZAR LA BASE

- Valor Declarado- Valor de operación- Valor de Renta- Valor determinado por avalúo

directo- Valor catastral determinado

mediante la aplicación de tablade valores unitarios

- Otros medios

4.2.4 Tasas Progresivas Diferenciales

En el punto 4.2.2 quedó definido que la política de gravación enmateria de predial, debe implicar un tratamiento diferente a loscontribuyentes que tengan capacidad de pago diferente; es decir,se destacó la conveniencia de manejar un impuesto predial pro-gresivo, cuya base fiscal fuera el valor acumulativo de los bienesinmuebles de una persona.

Ahora, en este punto corresponde señalar y decribir algunos cri-terios y parámetros con respecto a una de las etapas más impor-tantes en la implantación del impuesto predial progresivo, y quees aquélla que tiene por objeto estructurar la progresividad de lastasas o cuotas a aplicar, así como determinar los rangos de valor-base del impuesto- de los predios.

. Indices de inflación «oficial».

. Avalúo directo.

. Tabla catastral actualizada devalores unitarios

. Otros medios

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CAPÍTULO 4

Por principio de cuentas, consideramos conveniente el estableci-miento de tarifas diferentes, según se trate del tipo de predios:urbanos y rústicos. En la primer categoría se incluirían además,aquellos predios que en algunas entidades catalogan como subur-banos, mientras que en la segunda quedarían agregados los pre-dios ejidales y comunales.

La diferenciación consistirá en establecer tasas más bajas paralos predios rústicos y tasas más altas para los urbanos. Obvia-mente lo que se pretende con ello es favorecer en cierta medidael desarrollo del campo, así como también orientar el desarrollopoblacional en áreas con baja densidad demográfica.

Partiendo de la conveniencia de manejar tarifas progresivas dife-renciales según el tipo de predio, a continuación se describen al-gunos criterios y parámetros susceptibles de tomarse en cuentaen el diseño y estructuración de dichas tarifas:

Predios Urbanos

A. Estructura de rangos de valor (base del impuesto).

A.1 No demasiados rangos de valor

Es conveniente que los rangos de valor no sean demasiados, yaque de lo contrario se corre el riesgo de hacer complejo el proce-dimiento para la determinación del impuesto, toda vez que a igualnúmero de rangos, necesariamente corresponderá igual númerode tasas o cuotas a aplicar.

De las ocho entidades que actualmente manejan tarifas progresi-vas, la que mayor número de rangos maneja es Colima con 26;siendo Yucatán la entidad cuya tarifa contempla un menor núme-ro de rangos (4). Creemos que un número de rangos adecuadodebe oscilar entre siete y diez.

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CAPÍTULO 4

A.2 Que los rangos mínimos abarquen el mayor número de con-tribuyentes.

Es recomendable que los índices de escala entre un rango y otrosean proporcionalmente mayores, tratándose de los rangos míni-mos o de menor valor, ya que en ellos estaría contemplado el gruesode contribuyentes, a los cuales, conforme a la progresividad delimpuesto, les correspondería la aplicación de las tasas más bajas.

A manera de ejemplo y no de modelo, a continuación se presentauna estructura de rangos de valor:

RANGOS LIMITE LIMITE % INCREMENTOINFERIOR SUPERIOR ENTRE UN

N$ N$ RANGO Y OTRO

01 1.00 50,000.0002 50,001.00 100,000.00 10003 100,001.00 190,000.00 9004 190,001.00 342,000.00 8005 342,001.00 581,000.00 7006 581,001.00 930,000.00 6007 930,001.00 1’395,000.00 5008 1’395,001.00 1’953,000.00 4009 1’953,001.00 En adelante

B. Estructura Tarifaria

B.1 No demasiadas tasas

El número de tasas fiscales a aplicar debe ser acorde al númerode rangos de valor que contemple la estructura de la base fiscaldel impuesto; es decir, no deben ser demasiados los rangos devalor que se manejen, así como las tasas fiscales correspondien-tes.

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CAPÍTULO 4

B.2 Tasas menores para los rangos de valor menor

Un impuesto progresivo implica necesariamente que conformeaumente la base aumente también la tasa; es decir, las tasas me-nores y con índices de escala más reducidos, deben ser las quese apliquen a los rangos de menor valor, y viceversa, las más altasy con índices de escala más amplios, son las que habría que apli-car a los rangos de mayor valor. Con el manejo de una tarifa conestas características pagaría más quien más tiene.

En base a lo anterior, y a manera de ejemplo y no de modelo, acontinuación presentamos una estructura tarifaria:

RANGOS LIMITE LIMITE TASA ALINFERIOR SUPERIOR MILLAR

N$ N$ ANUAL

01 1.00 50,000.00 1.502 50,001.00 100,000.00 1.703 100,001.00 190,000.00 2.004 190,001.00 342,000.00 2.305 342,001.00 581,000.00 2.806 581,001.00 930,000.00 3.507 930,001.00 1’395,000.00 4.008 1’395,001.00 1’953,000.00 4.509 1’953,001.00 En adelante 5.0

B.3 Manejo de cuotas fijas y tasas progresivas sobre los exce-dentes de los límites inferiores.

Analizando brevemente las estructuras tarifarias de las 8 entida-des del país en donde actualmente opera un impuesto predial pro-gresivo, cuya base es el valor del inmueble, nos encontramos enque 3 entidades (Chihuahua, Sonora y Tabasco), aplican una tarifaque básicamente está compuesta de dos elementos: rangos de

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CAPÍTULO 4

valor y tasas fiscales. En cambio, en las otras 5 entidades (Coli-ma, Distrito Federal, Sinaloa, Tamaulipas y Yucatán), se observaque sus tarifas están conformadas por tres elementos: rangos devalor, cuotas fijas y tasas fiscales.

De acuerdo a lo anterior, cabe cuestionarse sobre la importancia oventajas que representa el utilizar una tarifa u otra. Al respecto,consideramos que una tarifa, basada únicamente en rangos devalor y tasas fiscales progresivas, es de manejo relativamente mássencillo que aquélla que además de dichos elementos contemplacuotas fijas.

Sin embargo, tales tarifas que son más sencillas en su estructuray operación, suelen resultar injustas -sobre todo cuando no hayuna adecuada estructuración de los rangos de valor y de las tasascorrespondientes- para aquellos contribuyentes que por una míni-ma diferencia en el valor de sus propiedades, con respecto a losde otro, le es aplicable una tasa diferente (mayor), lo cual va refle-jar una diferencia significativa en el monto del impuesto que uncontribuyente y otro tienen que pagar.

A continuación un ejemplo de lo señalado, aprovechando para ellola tarifa que se indica en el inciso B.2.

Si tomamos en cuenta que un contribuyente «X» tiene un prediocuyo valor catastral es de N$ 100,000.00 y que el predio de uncontribuyente «Z» tiene un valor catastral de N$ 100,001.00 ¿cuántotendría que pagar uno y otro?.

El valor del predio del contribuyente «X» se ubica en el rango No.02 al cual le corresponde la tasa del 1.7 al millar anual, es decir,deberá de pagar un impuesto anual de N$ 170.00; por su parte, elpredio del contribuyente «Z» se ubica en el rango No. 03 cuyatasa aplicable es la del 2.0 al millar anual, lo que significa que lecorresponde pagar un impuesto anual de $ 200.00.

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CAPÍTULO 4

Los resultados anteriores muestran la «injusticia» a la cual hemoshecho referencia, ya que por N$ 1.00 de diferencia que existe enla base del impuesto (valor catastral), el contribuyente «Z» pagaN$30.00 más de impuesto que el conribuyente «X».

Ahora vamos a ver qué sucede si, en lugar de aplicar la tarifa ante-rior, aplicamos una tarifa que contemple cuotas fijas y tasas almillar anual sobre los excedentes a los límites inferiores.

Basándonos en la tarifa anterior y a los resultados que la mismapodría arrojar, se estructura la siguiente tarifa, que permite corre-gir las injusticias que en la otra se dan, cuando por una mínimadiferencia en la base (valor del inmueble) se cae en un rango dife-rente, que automáticamente implica pagar más impuesto, sin queexista cierta proporcionalidad con el monto que se paga respectodel rango anterior.

TARIFA “RECOMENDADA” (PARA EFECTOS DE EJEMPLIFICACION)

RANGOS L. INFERIOR L. SUPERIOR CUOTA FIJA T.M.A.N$ N$ S/EXC.

L. INF.

01 1.00 50,000.00 0.00 1.5002 50,001.00 100,000.00 75.00 1.9003 100,001.00 190,000.00 170.00 2.3304 190,001.00 342,000.00 380.00 2.6705 342,001.00 581,000.00 786.60 3.5106 581,001.00 930,000.00 1,626.80 4.6707 930,001.00 1’395,000.00 3,255.00 5.0008 1’395,001.00 1’953,000.00 5,580.00 5.7509 1’953,001.00 En adelante 8,788.50 6.00

Si aplicamos esta tarifa al ejemplo señalado anteriormente, ten-dríamos los siguientes resultados:

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CAPÍTULO 4

Si el predio del contribuyente «X» tiene un valor de N$ 100,00.00,el cual queda comprendido en el rango No. 2 de la tarifa, mismoque tiene una cuota fija de N$ 75.00, y al excedente del límiteinferior que es de N$49,999.00 se le aplica la tasa del 1.90 al mi-llar, dando como resultado N$ 95.00 que agregados a los N$ 75.00(cuota fija), resulta un impuesto a pagar de N$ 170.00.

Por su parte, el predio del contribuyente «Z», tiene un valor de N$100,001.00 que se ubica en el rango No. 3, al cual correspondeuna cuota fija de N$ 170,000.00, y la aplicación de la tasa del 2.33al millar sobre el excedente del límite inferior que en este caso es0.00; lo que significa que este contribuyente pagará un impuestoigual al del contribuyente «X», esto es, N$ 170.00.

De acuerdo a los resultados que arroja la tarifa en cuestión, sedesprende que la misma permite una mayor justicia tributaria paralos contribuyentes, tanto en el sentido horizontal como vertical,toda vez que dicha tarifa combina la progresividad y la proporcio-nalidad en forma simultánea.

La progresividad se observa, tanto en la estructuración de rangoscomo en el escalonamiento ascendente de las cuotas fijas y delas tasas aplicables a los excedentes de los límites inferiores; a suvez, la proporcionalidad puede apreciarse cuando dentro de unmismo rango se aplica una tasa proporcional sobre el excedentedel limite inferior; el conjunto de estas tasas se encuentran es-tructuradas progresivamente.

Uno de los aspectos más importantes que habría que destacar dela tarifa de referencia, es el hecho de la congruencia que presen-tan las cuotas fijas correspondientes a cada uno de los rangos devalor, y las tasas al millar aplicables a los excedentes de los lími-tes inferiores; ya que esta correlación es la que precisamente permiteel que se determine un impuesto más equitativo para los contri-buyentes.

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CAPÍTULO 4

Hasta el momento, hemos procurado describir algunas de las ventajasque ofrece la aplicación de una tarifa progresiva estructurada contres elementos: rangos de valor, cuotas fijas, y tasas sobre losexcedentes de los límites inferiores; ahora, falta ver cómo se lle-gó a la determinación de los elementos que la conforman. A con-tinuación se describen los pasos que se siguieron para su deter-minación:

Primero: Definición de rangos de valor

Se dijo que era conveniente -por la sencillez en su operación- noestablecer demasiados rangos de valor (ver inciso A.1 del punto4.2.4), y que los rangos de menor valor deben abarcar al mayornúmro de contribuyentes, por lo que su amplitud debe ser mayorque la de los rangos de mayor valor (inciso A.2 mismo punto).

Segundo: Definición de tasas

Se señaló la conveniencia operativa de no manejar demasiadastasas, y que las tasas menores deben ser aplicadas para los ran-gos de menor valor (ver incisos B.1 y B.2 del punto 4.2.4).

Tercero: Determinación de cuotas fijas y tasas sobre los exce-dentes a los límites inferiores.

Con base a ejemplos y datos hipotéticos se describiron las venta-jas de utilizar una tarifa progresiva, que constara de tres elemen-tos (rangos, cuotas fijas y tasas), en lugar de dos (rangos y tasas).

a). Los rangos de valor de una tarifa y otra (la de tres y la de doselementos), son los mismos.

b). Las cuotas fijas para cada rango fueron determinadas partien-do del impuesto máximo que correspondería pagar en el ran-go inmediato anterior, considerando una tasación progresiva

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CAPÍTULO 4

deseada y que hipotéticamente es la que se presenta en elinciso B.2 del punto 4.2.4, misma que a continuación presen-tamos con la incorporación de lo que sería el impuesto máxi-mo a pagar en cada rango.

RANGOS L. INFERIOR L. SUPERIOR TASA AL IMPUESTON$ N$ MILLAR MAXIMO

ANUALQUE SEPAGA

01 1.00 50,000.00 1.5 75.0002 50,001.00 100,000.00 1.7 170.0003 100,001.00 190,000.00 2.0 380.0004 190,001.00 342,000.00 2.3 786.6005 342,001.00 581,000.00 2.8 1,626.8006 581,001.00 930,000.00 3.5 3,255.0007 930,001.00 1’395,000.00 4.0 5,580.0008 1’395,001.00 1’953,000.00 4.5 8,788.5009 1’953,001.00 En adelante 5.0

De acuerdo a lo anterior, y con referencia a la tarifa recomen-dada, cuya estructura contempla tres elementos, se observa-rá por ejemplo que para el rango No. 1 no hay cuota fija, sinoúnicamente la tasa del 1.5 al millar, que se aplica al exceden-te del limite inferior.

Para el rango No. 2, la cuota fija es de N$ 75.00 que es elimpuesto máximo del rango inmediato anterior; al excedentedel límite inferior de ese mismo rango se le aplica la tasa 1.90al millar, de tal formaque si el excedente es de N$ 49,999.00resulta un monto de N$ 95.00 que sumados a los N$ 75.00dan un total de N$ 170.00, cantidad que representa el impor-te máximo deseado, conforme a la tarifa de los elementosque inicialmente se establecen y consideran para efectos com-parativos. Dicha tarifa contempla una tasa de 1.7 al millar para

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CAPÍTULO 4

el rango No.2, de tal forma que si se aplica al límite superiorde ese mismo rango, resulta la cantidad antes indicada.

Siguiendo con el análisis de la tarifa que consideramos másconveniente, observamos que la cuota fija para el rango No. 3es igual al importe máximo que se tendría que cubrir en elrango No. 2, y así sucesivamente para el rango No. 4, la cuotafija sería el importe máximo a pagar del rango No. 3.

c).- Determinación de tasas al millar sobre los excedentes a loslímites inferiores de los rangos.

Para determinar las tasas al millar que habría que aplicar a losexcedentes de los límites inferiores, se observó el procedi-miento que se aplica al siguiente ejemplo:

Rango No. 7.- Para este rango se determinó una cuota fija deN$ 3,255.00, que es el monto máximo de impuesto deseadopara el rango inmediato anterior (6); sin embargo, el montomáximo deseado para el rango No. 7 es de N$ 5,580.00, loque signifca que existe una diferencia respecto de la cuotafija, de N$ 2,325.00; pues bien, a esta última cantidad la divi-dimos entre la diferencia del límite inferior y del límite supe-rior de ese mismo rango (N$ 464,999.00) y obtenemos así latasa al millar marginal que se requiere para aplicar a los exce-dentes del límite inferior del rango NO. 7, siendo dicha tasa ladel 5.00 al millar.

Si se aplica la tasa obtenida a la diferencia de los límites infe-rior y superior del rango No. 7, y que es de N$ 464,999.00 seobtiene la cantidad de N$ 2,325.00 que sumados a la cuotafija determinada (N$ 3,255.00) se llega a la cantidad de N$5,580.00, es decir, al monto de impuesto máximo deseadopara ese rango.

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CAPÍTULO 4

Predial Rústico:

Para el predial rústico se podrían considerar los mismo rangos devalor que se utilizan en la tarifa del predial urbano; lo único que anuestro juicio consideramos conveniente modificar sería con rela-ción a las tasas globales (aquellas que se establecen en la tarifainicial que sólo contempla rangos y tasas), es decir, a las cuotasfijas y tasas marginales que se observan en la tarifa cuya estruc-tura contempla tres elementos (rangos de valor, cuotas fijas y ta-sas). Concretamente, la modificación consistiría en establecer cuotasfijas y tasas marginales más bajas que las determinadas para elpredial urbano.

¿Porqué establecer una tasación más baja para el predial rústico?.

Por razones de política fiscal. El valor de mercado de los inmue-bles catalogados como rústicos, generalmente es más bajo que elde los inmuebles de tipo urbano; esto se debe a las característi-cas mismas de la propiedad (ubicación, mínimos servicios públi-cos, escaso desarrollo urbano, bajo nivel de ingresos de los habi-tantes de esas zonas, etc).

Además, una política fundamental de todo gobierno, es aquéllaque consiste en adoptar las medidas (tributarias, de inversión, etc).necesarias para coadyuvar con el desarrollo integral y equilibradode las zonas urbanas y rurales, y para aprovechar mejor los recur-sos naturales con que cuenta el país y en donde desempeñan unpapel fundamental en el desarrollo del mismo, las regiones agrí-colas, ganaderas, silvícolas, pesqueras, entre otras, las cualesgeneralmente constituyen o están enclavadas en zonas de tiporural.

Cabe señalar, que en el caso del predial urbano fueron presenta-das y comentadas algunas estructuras tarifarias; sin embargo, elobjetivo era ilustrar la forma de configurarlas, no tanto el de esta-

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CAPÍTULO 4

blecerlas como modelos; en este sentido, para el predial rústicono vamos a señalar estructura de tarifa alguna, ya que la forma deconfigurarla sería en los mismos términos en que fue descrita latarifa para predios urbanos.

Criterios para determinar el punto de partida de una tarifa pro-gresiva:

Ya anteriormente fueron señaladas algunas estructuras de tarifasprogresivas para el impuesto predial, pero fuimos claros en seña-lar que fue únicamente para ver cómo es posible configurarlas, aefecto de lograr una mayor equidad horizontal y vertical; sin em-bargo, un aspecto muy importante que hasta ahora hemos omiti-do, es el referente a la determinación de una carga tributaria quese apegue a la capacidad de pago de los contribuyentes.

Por un lado, ha quedado de manifiesto el hecho de que la mayoríade las entidades federativas (30) consideran el valor del inmueblecomo base del impuesto, tambien describimos algunos ejemplosrelativos a la estructuración de tarifas, y se concluyó que una ade-cuada y equitativa tarifa progresiva, requiere que las tasas globa-les se conviertan a una escala de cuotas fijas y tasas marginales,a fin de que cada rango de valor esté afectado por una cuota fijaque grave al límite inferior y que la tasa marginal sea aplicada alexcedente del mismo.

Ahora queda el interrogante de ¿cuáles deben ser los porcentajesque constituyan las tasas? Este aspecto, por demás complejo, enuna estructura progresiva, necesariamente habría que definir elpunto de partida de la tasación, y para lo cual se podrían conside-rar diversos criterios, tales como la tasa real promedio a nivel na-cional, o bien, la tasa real más generalizada que, en particular,maneja cada entidad federativa.

Si contáramos con información de todas las entidades, sobre los

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CAPÍTULO 4

niveles de subvaluación que guardan sus valores catastrales res-pecto de los valores comerciales actuales, estaríamos en posibili-dad de obtener una tasa real promedio nacional. Sin embargo, nose cuenta con tal información, ya que de lo único de que se dispo-ne son las tasas nominales tomadas de las leyes fiscales de lasentidades; la presentación y análisis de dichas tasas (ver segundocapítulo) nos reflejó que la tasa nominal promedio (excluyendo alas entidades que operan tarifas progresivas) es la del 4.5 al millaranual.

Esta tasa del 4.5 al millar anual, no la podemos juzgar como unpunto de partida válido para la progresividad de la tarifa del im-puesto predial, ya que no considera valores catastrales o fiscalesactualizados. De hecho, una adecuada implantación del impuestopredial progresivo hace necesario partir de una actualización realde los valores catastrales o fiscales, pues con ello se asegura elque dicho sistema no resulte regresivo y consecuentemente ne-gativo a los fines de política fiscal.

4.2.5. Impuesto Adicional al Usuario de Inmuebles Destinadosen Actividades Comerciales, Industriales o de Presta-ción de Servicios en General

Establecer un impuesto adicional sobre la propiedad inmueble, quegrave específicamente su uso o destino, es un aspecto del cualya comentamos algo cuando nos ocupamos sobre la posibilidad yconveniencia de ampliar la materia objeto del impuesto predial, afin de que este tributo no sólo grave la propiedad o posesión debienes inmuebles, sino su uso o destino también.

En esa ocasión se indicó que el propósito fundamental era gravardiferencialmente al inmueble destinado al comercio, a la industriao a la prestación de servicios. Se indicó además, que dicho grava-men debía recaer en la persona que utiliza el predio o parte deéste, para el desarrollo de su actividad.

147

CAPÍTULO 4

Con base en lo anterior, en este punto trataremos de identificarcuál sería la mejor forma de gravar diferencial y adicionalmente alas personas que usan los inmuebles en esas actividades.

Entre otras opciones, se tendrían por ejemplo:

- Establecer un impuesto adicional al usuario del inmueble.

- Fijar una sobretasa fiscal.

- Establecer una cuota por metro cuadrado de superficie utili-zada.

Establecer un impuesto adicional al usuario del inmueble implicadefinir claramente todos los elementos del tributo (sujeto, objeto,base, tasa o cuota, período de pago, exención, forma de pago,etc.), justificar su implantación y evaluar social, económica y polí-ticamente, su repercusión en la población.

Desde luego que un impuesto técnicamente bien definido da cla-ridad a su imposición y a las relaciones fisco-contribuyentes; sinembargo, la gente es muy sensible al hecho de que le impongannuevos tributos.

Considerando que dicha opción no es favorable; quedaría enton-ces la disyuntiva entre fijar una tasa fiscal adicional para el usuariodel inmueble (sobre tasa) o establecer una cuota por metro cua-drado de superficie utilizada en las actividades ya referidas. Alrespecto, cabe señalar que la segunda opción refleja una clararelación entre el gravamen impuesto y el principio de beneficio(servicios públicos con que cuenta el bien inmueble utilizado porel contribuyente).

También se guarda una estrecha relación entre el pago que debahacer el contribuyente, y la superficie específica del inmueble que

148

CAPÍTULO 4

está siendo utilizada en el desarrollo de actividades comerciales,industriales o de prestación de servicios.

En conclusión, consideramos que lo más recomendable consisti-ría en establecer una cuota por metro cuadrado de superficie uti-lizada. Dichas cuotas pueden ser diferenciales, de acuerdo a laactividad a la que se destina el inmueble y también en función dela zona en que se ubica el propio inmueble; lo último permitiríavincular la contribución (cuota fiscal) con el costo, calidad y tipode los servicios que se proporcionan.

4.2.6. Impuesto Anual - Pago Bimestral

El impuesto predial generalmente es de causación anual, pero supago puede realizarse bimestral, trimestral, semestral o anualmente.

El pago bimestral es el caso que con mayor frecuencia encontra-mos en las entidades federativas. Dicha periodicidad parece serla que mayores ventajas presenta, pues hacer el pago del impues-to por períodos más amplios obliga a los contribuyentes -sobretodo a los de menor capacidad de pago- a hacer su «alcancía»para, llegado el momento, cumplir con sus obligaciones fiscalescorrespondientes.

Tener la posibilidad de efectuar el pago en una sola exhibición(pago anual) o en varias (bimestralmente), es un aspecto que faci-lita el cumplimiento de las obligaciones fiscales).

4.2.7. Exenciones

En materia de exenciones la Constitución General es clara y preci-sa cuando señala que sólo los bienes de dominio público de lafederación, estados y municipios estarán exentos de las contribu-ciones locales que se establezcan sobre la propiedad inmobiliaria.En la práctica, no obstante esta disposición constitucional conte-

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CAPÍTULO 4

nida en la fracción IV del artículo 115 de nuestra Carta Magna,algunos estados establecen en materia de predial, exenciones acierto tipo de inmuebles, por ejemplo, a aquéllos que forman par-te del patrimonio familiar; a aquéllos que pertenecen a institucio-nes de beneficencia o educativas; a predios de los partidos políti-cos; a predios ejidales o rurales con fines agropecuarios, etc. Estopuede ser totalmente legal y válido, siempre y cuando dichos bie-nes estén contemplados en las legislaciones (federal, estatal ymunicipal) como bienes de dominio público.

Para no contravenir el precepto constitucional citado, lo recomen-dable sería que la legislación fiscal municipal contemplara la tasadel cero por ciento, para aquellos contribuyentes a los cuales sedesee otorgar ciertas prerrogativas que les exima del pago deltributo, sin que jurídicamente estén exentos del mismo.

4.2.8. Estímulos Fiscales

Definir, bajo diversas modalidades estímulos fiscales en materiade predial, es una política sana, que permite alcanzar objetivos dediversa índole: fiscales, administrativos, de desarrollo urbano, etc.Por ejemplo, en la legislación hacendaria municipal es hasta cier-to punto común encontrar disposiciones que otorgan un determi-nado descuento por pronto pago (generalmente es por pago anualanticipado).

Asimismo, los estímulos fiscales pueden pretender atenuar la car-ga impositiva de aquellos contribuyentes de escasos recursos, obien fomentar el desarrollo de ciertas actividades tales como laagricultura, los servicios sociales y asistenciales no lucrativos, laconstrucción y/o posesión de vivienda de interés social y popular,etc.

La forma de otorgarlos puede ser mediante:

150

CAPÍTULO 4

- Tasas diferenciales más bajas aplicables a determinados con-tribuyentes (pensionados, jubilados, agricultores, etc.).

- La aplicación de factores que permitan reducir proporcional-mente la base fiscal.

- Aplicando la tasa del cero por ciento (0%) a aquellos contribu-yentes o inmuebles que se desee «exentar».

- El establecimiento de una tarifa especial de descuentos di-rectos al monto del tributo determinado de acuerdo a las ba-ses y tasas de carácter general. Dicha tarifa de descuentospuede ser diferencial de acuerdo al tipo de inmuebles y/o con-tribuyentes a los cuales se pretenda beneficiar.

151

Capítulo 5. El ImpuestoPredial como Variabledel Fondo de Fomento

Municipal (FFM) del Sistemade Participaciones Federales

E l objetivo de este capítulo es el de describir la integracióndel Fondo de Fomento Municipal (FFM) del sistema de par-ticipaciones federales, destacando la importancia que re-

presenta la recaudación del impuesto predial para la distribuciónde dicho fondo entre las entidades federativas.

El propósito fundamental de incorporar a partir de 1991 la recau-dación del impuesto predial (y de los derechos de agua) comovariable de la fórmula para determinar el reparto del FFM entre lasentidades federativas, fue el de incentivar a los gobiernos localespara que realicen mayores esfuerzos administrativos y así recupe-rar la caída que en términos reales observó la recaudación nacio-nal de dicho tributo, sobre todo en los primeros años de la décadade los ochentas. (Ver Gráfica No. 1, Capítulo 1).

5.1. INTEGRACION DEL FFM

El artículo 2-A, fracción III de la Ley de Coordinación Fiscal, señalaque del «1% de la recaudación federal participable que obtenga la

152

CAPÍTULO 5

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“a). El 0.56% del mismo, conforme a lo siguiente:

1. El 30% se destinará a formar un Fondo de Fomento Mu-nicipal.

2. El 70% incrementará dicho Fondo de Fomento Municipaly sólo corresponderá a las entidades que se coordinenen materia de derechos,...

b). El 0.44% restante, sólo corresponderá a las entidades fede-rativas que se coordinen en materia de derechos y será distri-buido conforme a los resultados de su participación en el pro-grama para el reordenamiento del comercio urbano, en lostérminos del procedimiento que sea determinado conjunta-mente por dichas entidades y la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico. Las cantidades percibidas por este concepto, seránentregadas íntegramente por los estados a sus municipios.

federación...» participarán los municipios en la forma siguiente:(Ver Figura No. 13).

153

CAPÍTULO 5

Con base a lo anterior, podríamos decir que el monto que repre-sente el FFM y la evolución (crecimiento o decremento) que ésteobserve año con año, no depende del comportamiento de la re-caudación nacional del impuesto predial y de los derechos de agua,sino del comportamiento de la recaudación federal participable.

5.2. DISTRIBUCION DEL FFM

La recaudación que las entidades federativas obtengan por con-cepto de impuesto predial y derechos de agua constituye el ele-mento principal con base en el cual se distribuye el Fondo de Fo-mento Municipal

Al respecto, el artículo 2-A de la Ley de Coordinación Fiscal, seña-la que:

“El Fondo de Fomento Municipal se distribuirá entre las entida-des mediante la aplicación del coeficiente de participación que sedeterminará para cada una de ellas conforme a la siguiente fórmu-la:

CEit = Ai

TADonde:

CEit = Coeficiente de Participación en el Fondo de Fomento

Municipal de la Entidad i en el año para el que se efectúael cálculo.

TA = Suma de Ai

i = Cada Entidad

Ai = (CEit-1)(IPDAi

t-1)IPDAi

t-2

CEit-1 = Coeficiente de participación de la Entidad i en el año

inmediato a aquél para el cual se efectúe el cálculo.

154

CAPÍTULO 5

IPDAit-1 = Recaudación local del predial y de los derechos de

agua en la Entidad i en el año inmediato anterior parael cual se efectúa el cálculo.

IPDAit-2 = Recaudación local del predial y de los derechos de

agua en la Entidad i en el segundo año inmediato an-terior a aquél para el cual se efectúa el cálculo.

En el penúltimo párrafo de este mismo artículo se señala que “LosEstados entregarán íntegramente a sus municipios las cantidadesque reciben del Fondo de Fomento Municipal, de acuerdo con loque establezcan las legislaturas locales, garantizando que no seamenor a lo recaudado por los conceptos que se dejan de recibirpor la coordinación en materia de derechos”.

A continuación ejemplificaremos a groso modo la mecánica deoperación de la fórmula que se emplea para determinar los coefi-cientes de distribución del FFM que deban corresponder a las entidadesfederativas:

EJEMPLO HIPOTETICO

PLANTEAMIENTO: Determinar el Coeficiente de Distribución1995 para la Entidad i.

DATOS:Coeficiente de Distribución del Año InmediatoAnterior (1994) de la Entidad i: 2.571486%Recaudación de Predial y Agua del AñoInmediato Anterior (1994) de la Entidad i: 196,4031

Recaudación de Predial y Agua del SegundoAño Inmediato Anterior (1993) de la Entidad i: 100,0001

Sumatoria de Resultados Preliminares de 31Entidades Federativas (Falta Entidad i): 169.1125169%

155

CAPÍTULO 5

1. Cifras en Miles de Nuevos Pesos.

5.3 EVOLUCION DE LA RECAUDACION DEL IMPUESTOPREDIAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS (1989-1993).

Cuando abordamos el tema relativo a la importancia del impuestopredial (capitulo primero, punto 1.3) destacamos que dicho tribu-to constituye hoy por hoy, la principal fuente de ingresos propiosde los municipios, no obstante su baja recaudación (en términosreales) observada durante el período de 1980-1987. Tambien ma-nifestamos que la recaudación de dicho tributo se ha venido recu-perando (en términos generales) a nivel nacional en estos últimosaños, como puede constatarse en la gráfica no. 1 presentada enel primer capítulo de este trabajo.

De acuerdo a la información anterior, no cabe duda de que ha ha-bido una franca recuperación en la recaudación del predial a nivelnacional; pero ¿cuál es en particular el comportamiento recauda-torio de este tributo en cada entidad federativa? a este respecto,a continuación presentamos un cuadro informativo que muestrala recaudación que año con año cada entidad federativa ha logra-do en esta materia tributaria durante el período de 1989-1993.

156

CAPÍTU

LO 5

COMPARATIVO DE LA RECAUDACION DEL IMPUESTO PREDIAL POR ENTIDAD FEDERATIVA(NUEVOS PESOS)

PROMEDIO VARIACION PORCENTUAL DE LAS

VARIACIONESENTIDAD 1989 1990 1991 1992 1993 90/89 91/90 92/91 93/92 1989-1993

AGUASCALIENTES 1,601,676 2,281,517 3,459,424 5,722,689 7,790,000 42.45 51.63 65.42 36.12 48.9BAJA CALIFORNIA 14,341,144 26,094,253 52,556,007 69,297,988 79,833,706 81.95 101.41 31.86 15.20 57.6BAJA CALIFORNIA SUR 3,991,376 7,525,161 11,705,975 12,780,443 16,792,981 88.54 55.56 9.18 31.40 46.2CAMPECHE 837,677 1,808,910 2,179,663 4,502,619 7,373,401 115.94 20.50 106.57 63.76 76.7COAHUILA 10,183,445 25,807,559 27,403,392 34,417,444 34,737,000 153.43 6.18 25.60 0.93 46.5COLIMA 1,527,984 3,429,809 4,554,311 6,493,113 9,071,000 124.47 32.79 42.57 39.70 59.9CHIAPAS 2,824,851 11,040,949 13,103,398 19,422,356 24,284,915 290.85 18.68 48.22 25.04 95.7CHIHUAHUA 13,829,958 33,999,373 60,469,027 77,823,763 99,631,202 145.84 77.85 28.70 28.02 70.1DISTRITO FED. 130,625,736 477,341,861 871,202,603 1,209,669,000 1,418,370,994 265.43 82.51 38.85 17.25 101.0DURANGO 5,088,539 4,516,084 4,442,153 4,709,744 19,491,123 -11.25 -1.64 6.02 313.85 76.7GUANAJUATO 20,867,493 38,230,747 55,691,512 79,595,748 111,382,896 83.21 45.67 42.92 39.94 52.9GUERRERO 11,064,539 16,633,761 32,151,573 43,459,281 60,852,968 50.33 93.29 35.17 40.02 54.7HIDALGO 4,653,072 6,064,963 10,747,403 17,801,409 19,795,000 30.34 77.20 65.63 11.20 46.1JALISCO 21,482,237 41,000,999 74,648,983 85,099,000 129,414,000 90.86 82.07 14.00 52.07 59.7MEXICO 96,266,245 108,967,076 163,452,845 236,608,275 299,695,950 13.19 50.00 44.76 26.66 33.6MICHOACAN 5,167,701 9,056,042 12,427,632 13,830,906 17,320,181 75.24 37.23 11.29 25.23 37.2MORELOS 3,141,476 10,701,574 15,882,914 19,998,850 32,170,941 240.65 48.42 25.91 60.86 94.0NAYARIT 675,498 997,199 4,844,826 9,420,856 9,633,771 47.62 385.84 94.45 2.26 132.5NUEVO LEON 4,299,775 20,061,194 39,425,324 92,028,378 133,338,191 366.56 96.53 133.42 44.89 160.3OAXACA 948,757 1,056,327 10,165,195 18,889,245 22,356,286 11.34 862,32 85.82 18.35 244.4PUEBLA 8,599,318 13,623,856 20,854,353 29,477,861 36,240,612 58.43 53.07 41.35 22.94 43.9QUERETARO 2,606,244 4,171,995 4,460,661 22,831,674 29,286,790 60.08 6.92 411.85 28.27 126.8QUINTANA ROO 7,017,079 10,410,324 18,821,327 29,663,827 38,414,049 48.36 80.79 57.61 29.50 54.1S. LUIS POTOSI 2,325,357 10,061,425 13,107,221 15,770,972 20,787,272 332.68 30.27 20.32 31.81 103.8SINALOA 18,275,558 44,385,501 59,175,131 64,333,103 97,920,500 142.87 33.32 8.72 52.21 59.3SONORA 17,733,241 37,805,793 65,140,210 95,444,320 117,795,000 113.19 72.30 46.52 23.42 63.8TABASCO 482,651 1,083,049 1,166,204 4,179,309 10,064,347 124.40 7.68 258.37 140.81 132.8TAMAULIPAS 4,106,151 8,674,730 32,364,000 44,035,176 45,908,904 111.26 273.08 36.06 4.26 106.2TLAXCALA 297,266 592,572 866,179 1,801,734 2,852,299 99.34 46.17 108.01 58.31 78.0VERACRUZ 3,402,880 16,190,100 34,190,446 65,865,190 68,951,058 375.78 111.18 92.64 4.69 146.1YUCATAN 1,428,285 2,771,618 4,102,786 9,039,639 8,829,043 94.05 48.03 120.33 -2.33 65.0ZACATECAS 3,227,806 6,951,425 13,071,959 14,334,334 16,084,302 115.36 88.05 9.66 12.21 56.3TOTAL 422,921,015 1,003,337,746 1,737,833,637 2,458,348,246 3,046,470,682 137.24 73.21 41.45 23.92 82.2

FUENTE: SUBSECRETARIA DE INGRESOS. DIRECCION GENERAL DE COORDINACION CON ENTIDADES FEDERATIVAS.

NOTA: Esta información fue proporcionada en la Reunión del Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones, celebrada en la ciudad deMéxico, el 27 de octubre de 1994. El cuadro originalmente no contempla la última columna la cual contiene el promedio de las variacionesporcentuales que cada entidad alcanzó en la recaudación predial en los años de 1989 a 1993.

157

CAPÍTULO 5

Con dicha información las autoridades hacendarias de cada enti-dad federativa estarán en posibilidad de comparar respecto de lasdemás, la evolución recaudatoria de su predial; asimismo, podránapreciar con mayor objetividad, el producto de sus esfuerzos enel manejo de este gravamen en particular.

El cuadro anterior nos arroja un promedio de variación porcentualanual general (de todas las entidades) de 82.2%, resultado quesirve como parámetro o referencia para que cada entidad federa-tiva evalúe en lo particular, sus propios resultados, tomando encuenta, desde luego, las acciones que año con año desarrollaroncon el fin de mejorar la recaudación de su predial.

Entre los promedios de variaciones porcentuales más altos alcan-zados anualmente por las entidades federativas, durante el eríodo1989-1993 destacan los de las siguientes entidades:

OAXACA 244.4%NUEVO LEON 160.3%VERACRUZ 146.1%TABASCO 132.8%NAYARIT 132.5%QUERETARO 126.8%TAMAULIPAS 106.2%SAN LUIS POTOSI 103.8%DISTRITO FEDERAL 101.0%

Por su parte, las entidades que tuvieron un promedio de variaciónporcentual anual más bajo, fueron:

158

CAPÍTULO 5

ESTADO DE MEXICO 33.6%MICHOACAN 37.2%PUEBLA 43.9%HIDALGO 46.1%BAJA CALIFORNIA SUR 46.2%COAHUILA 46.5%AGUASCALIENTES 48.9%GUANAJUATO 52.9%QUINTANA ROO 54.1%GUERRERO 54.7%ZACATECAS 56.3%BAJA CALIFORNIA 57.6%SINALOA 59.3%JALISCO 59.7%

Respecto de lo anterior, son varios los aspectos que habría queanalizar y evaluar en cada entidad federativa a efecto de juzgar suposible impacto en los resultados recaudatorios obtenidos en materiapredial. Dichos aspectos son entre otros, los siguientes:

- LEGISLACION

- TASAS FISCALES

- SISTEMAS CATASTRALES

- VALORES CATASTRALES

- ADMINISTRACION TRIBUTARIA

- INSTITUTOS CATASTRALES

- COORDINACION ADMINISTRATIVA

- DINAMICA DE DESARROLLO DE LA ENTIDAD

159

CAPÍTULO 5

LEGISLACION

Con relación este aspecto, un gran número de entidades ha pro-cedido en estos últimos años a actualizar los ordenamientos le-gislativos que inciden sobre la materia, tales como las Leyes deHacienda y de Ingresos Municipales, la Ley de Catastro, la Ley delImpuesto Predial (en algunos casos) etc. Por otra parte, existenalgunas entidades en donde la legislación sobre la materia, con-templa disposiciones que hoy en día resultan obsoletas.

Como ejemplo a lo anterior, podríamos señalar el hecho de que enmateria de predial ejidal, algunos Estados siguen determinando elimpuesto con base a la producción anual comercializada; es decir,según lineamentos del régimen fiscal especial que para ejidos ycomunidades establecía la extinta Ley de Reforma Agraria, y quela actual Ley Agraria ya no contempla. También encontramos, porejemplo, que algunas Leyes de Catastro no contemplan participa-ción alguna de los municipios, en funciones catastrales (identifi-cación, clasificación y registro de predios, y valuación) que tienenmucho que ver, no sólo con los fines propios del Catastro, sinotambién con fines fiscales que, en materia de tributación inmobi-liaria, buscan los municipios.

TASAS FISCALES

Una de las políticas tributarias que mayor resultado recaudatoriogenera, es la adecuación de tasas fiscales; en este sentido, algu-nos Estados han incrementado las tasas fiscales por considerarque las que venían operando estaban por abajo de la realidad; so-bre todo, cuando la base fiscal -generalmente el valor catastraldel inmueble- es también baja, debido al rezago en los valorescatastrales. Otros Estados en cambio, han optado por incorporartarifas progresivas para la determinación del tributo, logrando conello no sólo una mayor recaudación, sino también una aplicaciónmás justa del impuesto.

160

CAPÍTULO 5

Es de destacar que para 1994, la tasa nominal promedio a nivelnacional2 fue del 4.5 al millar anual, para el caso del predial urba-no; dicho parámetro, si bien es significativo para efectos compa-rativos de cada entidad, lo sería aún más, si los valores catastra-les fuesen acordes al valor real o comercial de los inmuebles, cosaque no sucede en la práctica.

SISTEMAS CATASTRALES

No cabe duda que un Catastro moderno y eficaz contribuye enbuena medida a lograr excelentes resultados recaudatorios delimpuesto predial. En la actualidad, son varios los estados que haneficientado sus Catastros aprovechando los apoyos financieros ytécnicos, que para tal efecto, son proporcionados por BANOBRASy SEDESOL. Sin embargo, estos avances en la materia no son deltodo uniformes en los Estados, pues muchos de éstos, no sólo lehan dejado a sus Municipios la responsabilidad de hacerse cargode sus propias contribuciones inmobiliarias, sino que además, leshan delegado la responsabilidad de la función catastral con todolo que ella implica

Creemos que esto último debe ser razonado con mayor deteni-miento por dichos gobiernos, pues en algunos casos ni los pro-pios Estados cuentan con las condiciones (financieras, técnicas,administrativas y tecnológicas) necesarias para modernizar y de-sarrollar con eficiencia y eficacia el catastro. Además, el tipo deinformación que manejan los catastros, no sólo es útil a propósi-tos fiscales, sino también a fines que se relacionan: con la regula-rización de la tenencia de la tierra, con la creación de zonas dereserva urbana, industrial, forestal, etc. con la dotación y progra-

2. Dicho promedio fue obtenido tomando en cuenta las tasas más representativaso generales -en materia de predial urbanode un total de 22 entidades federati-vas quedaron excluidas aquellas entidades que manejan tarifas progresivas (8 entotal), así como aquellas otras (2 en total) que manejan un sistema de cuotas quetoma en cuenta como base del tributo la superficie del predio y no el valor delmismo.

161

CAPÍTULO 5

mación de obras y servicios públicos diversos, con la delimitaciónde los límites territoriales entre municipios, entre éstos y el Esta-do y el Estado y otros; con la planeación económica y social de lascomunidades, con el Registro Público de la Propiedad, entre otros;lo cual rebasa el ámbito de competencia municipal.

VALORES CATASTRALES

La baja en la recaudación real del impuesto predial en la décadade los ochentas, se debió en gran medida al gran rezago que ob-servaban (y que aún observan hoy en día en un importante núme-ro de entidades) los valores catastrales, respecto de los valoresreales o comerciales de los inmuebles.

Hoy en día la dinámica de la economía, así como la de las caracte-rísticas de la propiedad inmueble, hace necesario que las revalua-ciones catastrales se realicen con mayor frecuencia y se ajustenen mayor medida a los valores reales o comerciales; y que enaquellos casos en que estas acciones representen un impacto sig-nificativo en el pago del impuesto predial que vienen haciendo loscontribuyentes, se realicen los ajustes correspondientes a las ta-sas fiscales aplicables a dicho tributo.3

ADMINISTRACION TRIBUTARIA

Indudablemente que la modernización y eficientización adminis-trativa constituye hoy por hoy uno de los principales objetivos dequienes tienen la responsabilidad del manejo de las haciendas públicas.En materia de predial habría que analizar y evaluar lo que cada

3. Se sugiere la consulta del documento «La Valuación y el Catastro como Elemen-tos Básicos para las Contribuciones a la Propiedad Inmobiliaria», editado por IN-DETEC en 1992; dicho documento en su capítulo sexto describe con detalle unprocedimiento para actualizar los valores catastrales a niveles reales, y para hac-er simultáneamente, los ajustes necesarios a las tasas fiscales, a efecto de aten-uar razonadamente el impacto que en el pago del predial pudiera representar elincremento en los valores catastrales.

162

CAPÍTULO 5

entidad federativa ha realizado en torno a la simplificación del tri-buto.

La simplificación puede abarcar, tanto a los elementos fiscalesque sirven de base para la determinación del tributo (bases y ta-sas), como de los sistemas y procedimientos administrativos quese aplican en su manejo. En este último aspecto cobra especialimportancia, la necesidad impostergable de reducir el número detrámites, que a veces resultan innecesarios en el cumplimientode obligaciones relacionadas (pago del tributo, facilidades fisca-les, inscripciones o modificaciones al padrón, etc.) con el impues-to predial.

Por otra parte, la modernización administrativa exige también efi-ciencia en el modo de «hacer bien las cosas»; no se puede hablarde equidad y justicia fiscal cuando la administración tributaria esineficiente, pues ello se traduce en el hecho de que sólo una par-te de los contribuyentes soporte una carga tributaria, que deberíaestar distribuida proporcional y equitativamente entre todas aquellaspersonas que, en términos de ley, tienen la obligación de cumplircon dicho impuesto.

Asimismo, el manejo inadecuado de la administración tributariaincide negativamente en la relación proporcional costo-beneficio,lo cual significa un bajo rendimiento tributario.

INSTITUTOS CATASTRALES

Con el afán de mejorar los esquemas administrativos relaciona-dos con el impuesto predial y el catastro, algunas entidades fede-rativas han optado por crear organismos públicos descentraliza-dos o desconcentrados, llamados Institutos Catastrales, para querealicen las funciones que implica su administración.

Los gobiernos de las Entidades correspondientes han manifesta-do los grandes beneficios alcanzados, entre los que destacan:

163

CAPÍTULO 5

- Mayor autonomía en el manejo del predial y del catastro.

- Mayor vinculación entre la política fiscal-predial y la políticacatastral.

- Aprovechamiento de economías de escala.

- Mayor disponibilidad de recursos humanos, financieros y tec-nológicos.

- Incrementos recaudatorios.

- Una relación costo-beneficio mas óptima.

- Mayor participación del municipio en las labores catastrales.

- Mayor diversidad en los usos del catastro.

- Evita la duplicidad de funciones.

Conforme a lo anterior, consideramos que la creación de un Insti-tuto Catastral constituye en la actualidad una atractiva alternativapara administrar el predial y el catastro.

COORDINACION ADMINISTRATIVA

Actualmente existen diversos organismos y dependencias que,dada la naturaleza de sus funciones e información que manejan,guardan una estrecha relación con el catastro y con las contribu-ciones locales que inciden directa o indirectamente sobre la pro-piedad inmobiliaria. En este sentido, el intercambio de informa-ción coadyuvaría a lograr excelentes resultados para todos; sinembargo, la realidad es muy distinta, pues la coordinación y cola-boración que se observa entre dichos organismos y las áreas quese encargan del manejo del catastro y de la administración tribu-taria es mínima y, en ocasiones, prácticamente nula.

164

CAPÍTULO 5

Entre los principales organismos y dependencias que manejan in-formación relacionada con los aspectos que estamos tratando, seencuentran: Secretaría de Finanzas del Estado, Tesorería Munici-pal; Catastro; Registro Público de la Propiedad; Dirección Munici-pal de Obras Públicas, Infonavit, Corett y Sociedades de CréditoBancario.

Creemos que es importante y factible que exista una mayor inte-rrelación entre las dependencias antes señaladas, pues ello con-tribuiría a:

- Complementar y actualizar los registros fiscales y catastra-les.

- Desarrollar con mayor atingencia las funciones de administra-ción tributaria.

- Una mejor definición de la política fiscal en materia de pre-dial.

- Una mayor adaptación entre los propósitos y funciones de laadministración del predial.

- Una mejor y mas oportuna actualización de los valores catas-trales.

- Un mayor rendimiento (recaudación) del impuesto predial.

- Un mejor control del cumplimiento de las obligaciones (fisca-les, catastrales y administrativas) de los propietarios y posee-dores de predios. etc.

DINAMICA DE DESARROLLO DE LA ENTIDAD

Cabe señalar que la dinámica de desarrollo que se da en una enti-

165

CAPÍTULO 5

dad, influye considerablemente en los ingresos derivados de larecaudación del impuesto predial, sobre todo, cuando esa dinámi-ca de desarrollo viene acompañada de un creciente desarrollo dela industria de la construcción.

De esta forma, es muy importante que al hacer un análisis de larecaudación predial, se evalúe objetivamente el impacto que enésta pudiese tener el ramo de la construcción, manifestado en unincremento en la vivienda y en la realización de obras de infraes-tructura urbana local, las cuales generalmente aumentan la plus-valía de los terrenos en aquellas zonas en que se ubican.

Con base en lo anterior, podríamos decir que en buena medidaalgunas entidades ven incrementar la recaudación de su predial,no tanto por los esfuerzos administrativos, y de política fiscal querealizan, sino más bien por el propio dinamismo y crecimiento delas ciudades y comunidades que las integran.

COMENTARIOS FINALES

- Son varios los factores que influyen en el comportamientorecaudatorio del impuesto predial; en razón de ello, es conve-niente que cada entidad federativa y cada municipio que ad-ministre el impuesto analice y evalúe cada factor, a efecto deque conozcan realmente el impacto que cada uno de ellosrepresentó en las ingresos derivados de ese gravamen.

- Evaluar constantemente de esta forma la recaudación predialde cada entidad, permitirá que las autoridades hacendariascorrespondientes instrumenten, en cada caso, las medidasconducentes para incrementar o mantener en niveles ópti-mos, el rendimiento tributario del predial.

- La distribución del Fondo de Fomento Municipal (FFM) delSistema Federal de Participación considera como variable la

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CAPÍTULO 5

recaudación de predial y agua que las entidades federativasobtienen en los dos últimos ejercicios fiscales. Dicho esque-ma de distribución no toma en cuenta los factores que hubie-sen incidido en su comportamiento; de tal forma, que hayentidades que realizan un mayor esfuerzo recaudatorio queotras o que practican políticas fiscales más agresivas; sin embargo,el crecimiento porcentual de su coeficiente de distribucióndel FFM puede resultar menor (e incluso los propios ingresosque de este fondo le corresponden pueden ser menores) alde aquellas entidades que menor esfuerzo administrativo rea-lizaron; pero que, sin embargo, contaron con la fortuna deotro tipo de factores que influyeron considerablemente en losresultados recaudatorios de las mismas.

167

Capítulo 6. La Administración

del Impuesto Predial

El ejercer una administración eficiente sobre el impuesto predial,constituye, sin duda alguna, una de las principales preocu-paciones de las autoridades hacendarias locales, pues de

ello depende en gran medida el que se pueda tener un rendimien-to aceptable de dicho tributo.

Para estar en posibilidad de llevar una eficiente administración deltributo en cuestión, es necesario contar con una legislación ade-cuada sobre la materia, y con un registro de contribuyentes capazde proporcionar en todo momento información real, que permitaejercer un control efectivo de las obligaciones fiscales a que estásujeto el contribuyente.

Además de lo anterior, el catastro representa un apoyo fundamentalpara la determinación del impuesto predial, ya que es el instru-mento público que mediante la aplicación de criterios perfecta-mente definidos establece el valor de la propiedad, valor que constituyela base del impuesto.

La función catastral constituye uno de los principales factores quehan motivado al municipio a celebrar convenio con el gobierno del

168

CAPÍTULO 6

estado, para que éste se haga cargo de la administración total oparcial del impuesto predial.

De manera general, se podrá decir entonces que el manejo efi-ciente del impuesto predial implica el desarrollo, tanto de funcio-nes administrativas como de funciones técnico-catastrales. (VerFigura No. 14).

En este orden de ideas, cabe destacar que el desarrollo del pre-sente capítulo se plantea en base a la descripción y análisis de lasfunciones esenciales de tipo administrativo, que son necesariaspara lograr en forma correcta y oportuna la recaudación del im-puesto predial de todas las personas que, en términos de ley, tie-nen la obligación de pagarlo. Las funciones de carácter técnico-catastral señaladas en la Figura No. 14 serán tratadas en el capítu-lo que se refiere específicamente al catastro como apoyo a la ad-ministración del impuesto predial.

Congruente con lo anterior, el capítulo lo iniciamos con una des-cripción somera de la administración tributaria y su medio ambiente;en dicho punto se comenta el objetivo primordial de la administra-ción tributaria, así como los diversos factores que lo condicionan,posteriormente se aborda el punto relativo a las funciones bási-cas de la administración tributaria aplicadas en este caso, al im-puesto predial.

FIGURA No. 14

ADMINISTRACION DEL IMPUESTO PREDIAL

FUNCIONES ADMINISTRATIVAS:

o REGISTRO DE CONTRIBUYENTES

o RECAUDACION

o FISCALIZACION

o COBRANZA

o PLANEACION

o CONTROL

o ORGANIZACION Y DIRECCION

FUNCIONES TECNICO-CATASTRALES:

o ESTUDIOS DEL TERRITORIO

o REGIONALIZACION

o LEVANTAMIENTOS CATASTRALES

o CARTOGRAFIA

o VALUACION DE LOS INMUEBLES

o REGISTRO CATASTRAL

Predial

��

��

Impuesto

169

CAPÍTULO 6

6.1. LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA Y SU MEDIO AMBI-ENTE (VER ESQUEMA No. 1).

La administración tributaria tiene como principal objetivo percibirlas contribuciones cabal y oportunamente dentro de un régimende cumplimiento tributario. Si todos los contribuyentes cumplie-ran correctamente (en los términos y plazos que establece la ley)con sus obligaciones fiscales, la única función que habría que de-sarrollar sería la de «Recaudación».

Sin embargo, dicha situación se aleja de la realidad, pues de he-cho formamos parte de un país en donde la cultura tributaria estodavía escasa, a pesar de los esfuerzos y avances logrados enlos últimos años; esto significa que existe una importante tenden-cia hacia el incumplimiento de las obligaciones fiscales (evasiónfiscal).

Lo anterior conlleva a una concentración de contribuyentes, quetrae como consecuencia:

- Que el monto más importante de los ingresos tributarios pro-venga de un número reducido de contribuyentes.

- Que exista un alto número de contribuyentes de escaso inte-rés fiscal.

- Que sea alto el costo de la administración tributaria, particu-larmente de aquellos contribuyentes que aportan escasos re-cursos fiscales.

Los factores que condicionan el cumplimiento tributario, y quedan lugar a la evasión tributaria1, son principalmente:

1. Para los efectos del presente trabajo, se entenderá por evasión tributaria, la con-ducta ilícita que el contribuyente adopta y que se manifiesta cuando éste evita,reduce o retarda el pago de un impuesto o el cumplimiento de cualquier otraobligación fiscal que las leyes fiscales de la materia le atribuyan.

170

CAPÍTULO 6

NOTA: Originalmente este esquema lleva por título “La Recaudación y su Medio Ambiente”, fue tomado del documento: Cursode Registro de Contribuyentes y Proceso de Recaudación, editado por Indetec en 1983, pág. 72. El esquema fueadaptado a los propósitos de este trabajo.

ESQUEMA No. 1LA ADM INISTRACIO N TRIBUTARIA Y SU M EDIO AM BIENTE

OBJETIVO DE LA FACTORES QUE CONDICIONAN MEDIOS DE LA ADMINISTRACION IMPLICACIONESADMINISTRACION TRIBUTARIA EL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO PARA LOGRAR SU OBJETIVO

- Carencia de conciencia tributaria

- Deficiencia en la estructura del

Sistem a Tributario

- Falta de una adm inistración Actuar sobre el Factor

expedita Riesgo Subjetivo

- Posibilidad de dejar de cum plir

en form a im pune

C A U S A S

Tendencia hacia el Inducir un cam bio

Percibir las contribuciones cabal y incum plim iento tributario de conducta

oportunam ente, dentro de un

régim en de cum plim iento

tributario Concentración de Facilitar el

Contribuyentes Cum plim iento

CO NSECUENCIAS

- El m onto m ás im portante de los

ingresos depende de un núm ero - Diseño de Form ularios

reducido de contribuyentes - Suficientes Receptorías de

- Elevado núm ero de contribuyentes Im puestos

de escaso interés fiscal - Frecuencia adecuada de Pagos

- Alto costo de la adm inistración de y Declaraciones

contribuyentes que aportan - Adecuadas fechas de vencim iento

escasos recursos - No condicionam iento de Pagos

y Declaraciones

171

CAPÍTULO 6

- Inexistencia de conciencia tributaria- Inadecuada estructura del sistema tributario- La falta de información al contribuyente y de facilidades ad-

ministrativas para el cumplimiento de sus obligaciones- Inexistencia del factor riesgo subjetivo.

Inexistencia de conciencia tributaria.- Este factor tiene un con-tenido individual en cuanto a que consiste en la convicción íntimade cada individuo que forma parte de un grupo social, respecto aque el impuesto constituye un aporte justo, necesario y útil parasatisfacer las necesidades de la colectividad a la cual pertenece;teniendo además dicha conciencia una expresión colectiva, tal vezmás importante que la misma conciencia individual, pues tendríamayores efectos antievasores cuando la sociedad considerara alcontribuyente evasor como un individuo antisocial, y a su actitudcomo tal, como una agresión a la colectividad.

La formación de una conciencia tributaria debe iniciarse por el in-dividuo, en el sentido de que éste adquiera la convicción de cum-plir con su obligación tributaria. Dos son los aspectos importantesque coadyuvan a adquirir una conciencia tributaria positiva: 1). laeducación, y 2). la confianza en el gobierno.

Inadecuada Estructura del Sistema Tributario.- El cumplimien-to o incumplimiento tributario depende en gran medida de las ca-racterísticas del sistema tributario. Entre las más importantes destacan:

a). La magnitud de la carga tributariab). La equidad del sistema tributarioc). La claridad y certeza del sistema tributario

a). La magnitud de la carga tributaria

Esta tiene una influencia determinante en la evasión. La carga tri-butaria se significa por los gravámenes que tienen que ser sopor-tados por el contribuyente. En cierta forma el impuesto represen-ta un sacrificio para el contribuyente, y la capacidad de sacrificio

172

CAPÍTULO 6

de las personas no es ilimitada; por consiguiente la carga tributa-ria debe ser proporcional a esa capacidad de contribuir.

En la medida en que la carga tributaria empiece a superar la capa-cidad contributiva del individuo, necesariamente aumentará supropensión a evadir el impuesto, y puede llegar un momento enque tal evasión ya no sea el resultado de un acto voluntario delcontribuyente, sino simplemente el resultado de no poder pagar.

El concepto de capacidad tributaria es válido para analizar la cargatributaria que significa cualquier impuesto; pero es más evidentecuando éste se relaciona con los impuestos que afectan directa-mente al ingreso del contribuyente, y tal carga pasa a ser excesi-va cuando llega a afectar el desarrollo de la actividad que genera oque proporciona dicho ingreso.

b). La equidad del sistema tributario

Esta característica se puede analizar considerando dos aspectos:la equidad intrínseca del sistema tributario, y la equidad que de-termina la aplicación correcta del sistema de acuerdo con la efi-ciencia de la administración. El sistema tributario debe ser intrín-sicamente equitativo, en el sentido de que la carga tributaria debeser relativamente igual para todos los contribuyentes.

Sin embargo, dicha equidad puede ser destruida si la administra-ción del tributo es ineficiente. En este sentido, si no existe equi-dad en el sistema por ineficiencia de la administración, indudable-mente aumenta la tendencia del contribuyente a sustraerse alcumplimiento de su obligación, agudizando con ello, aún más lafalta de equidad.

c). La claridad y certeza del sistema tributario

En la medida que un tributo no está claro y precisamente señala-

173

CAPÍTULO 6

do, la tendencia natural del contribuyente será la de colocarse enuna situación de evadir sus obligaciones fiscales. Esta falta declaridad y certeza favorece la evasión de los impuestos, y compli-ca la labor de la administración. Puede incluso existir la posibili-dad de que en algunos casos, la evasión sea involuntaria.

La falta de Información al Contribuyente y de las facilidadesadministrativas para el cumplimiento de sus obligaciones.-Un buen sistema de información al contribuyente es uno de losfactores que se puede considerar como claramente positivo parareducir la evasión. Esta necesidad está en razón directa con lacomplejidad del sistema tributario. En tanto éste sea más com-plejo y carezca de la suficiente claridad y certeza, más imprescin-dible es la necesidad de que la administración mantenga un efi-ciente servicio de información al contribuyente. La información alcontribuyente debe constituirse en una tarea de la administracióncon carácter permanente y sistemático y no en forma aislada; todavez que el desconocimiento de las obligaciones tributarias por fal-ta de difusión, es en alguna medida, una forma de incentivar laevasión, aún en los casos en que no exista una intención directade evadir.

Inexistencia del Factor Riesgo Subjetivo.- El Riesgo Subjetivose define como la apreciación subjetiva que el contribuyente tie-ne de las consecuencias que pueden derivarse para él, de un in-cumplimiento. Básicamente son dos los aspectos que determi-nan el éxito de este factor en la administración tributaria: su efec-tividad y su potencialidad.

La efectividad del riesgo se basa fundamentalmente en el siste-ma de sanciones que las leyes fiscales prevén para el incumpli-miento de la obligación tributaria. El sistema de sanciones debeser adecuado y razonable. Adecuado en cuanto a que debe con-templar sanciones lo suficientemente severas como para que elcontribuyente llegue a la convicción de que no le resulta conve-

174

CAPÍTULO 6

niente evadir el impuesto; y razonable en cuanto a que las sancio-nes sean severas sin ser por ello exageradas; es decir, deben atendertambién a la capacidad de los contribuyentes.

El riesgo es potencial, cuando existen las condiciones para queun contribuyente evasor pueda ser identificado plenamente por laadministración, y ésta sea capaz de determinar su incumplimientoy de aplicar las sanciones correspondientes. El riesgo tendrá elpotencial adecuado si llega a infundir en el contribuyente la con-vicción de que, en el caso de evadir, será detectado por la autori-dad fiscal, y en su caso, tal hecho le acarreará consecuencias gra-vosas.

Los dos factores señalados están estrechamente relacionados paraconstituir el riesgo que debe afrontar el evasor. La experiencia endiversas administraciones tributarias ha demostrado que la causade mayor relevancia, que en una u otra forma influye en la evasióntributaria, es el riesgo. El contribuyente evade el pago del impuestoen la medida en que puede hacerlo, y esa medida está esencial-mente determinada por el riesgo; si no existe éste o si su poten-cial es bajo, la evasión es elevada, y si está presente y su poten-cial es real y efectivo, la evasión disminuye.

En base a lo expuesto en este inciso, se puede concluir que:

1. La posibilidad de que la administración logre su objetivo: cap-tación correcta y oportuna de los ingresos tributarios, dentrode un régimen de cumplimiento tributario, se basa en crearun verdadero riesgo al evasor.

2. El riesgo va a estar dado fundamentalmente por dos factores:a). la capacidad de la administración para identificar oportunay sistemáticamente el incumplimiento, y b). que el resultadode la detección del incumplimiento tenga una consecuencia(sanción) gravosa de acuerdo a los hechos que se presenten,pero flexible de acuerdo a la capacidad del contribuyente.

175

CAPÍTULO 6

3. La capacidad de la administración y un adecuado sistema desanciones son elementos complementarios, y difícilmente selograría el objetivo -riesgo subjetivo- a falta de cualquiera deellos, pues se puede alcanzar un buen nivel de capacidad paradeterminar el incumplimiento, pero sin una sanción adecuadael riesgo no existe. Por otra parte, agravar las sanciones sinque la administración haya adquirido tal capacidad tendría comoconsecuencia una sanción gravosa para el contribuyente; sinembargo, la posibilidad de aplicarla sería muy remota.

Para hacer potencial el riesgo, es necesario además, conocer yafrontar las condiciones que comúnmente se observan en la ad-ministración de los ingresos tributarios, y que determinan el quedicho factor sea o no sea efectivo, real o potencial. Dichas condi-ciones son:

I. Desconocimiento del universo de contribuyentes.

II. De los contribuyentes conocidos no todos cumplen con susobligaciones tributarias.

III. De los contribuyentes que declaran o cumplen con sus obli-gaciones, no todos lo hacen correctamente conforme a lasbases, términos y plazos que establecen las leyes de la mate-ria.

Si por un lado existen condiciones que se hacen presentes en lapotencialización del riesgo, por otro, encontramos ciertos elementosque hacen sentir en el contribuyente el riesgo real que afrontan,si es que evaden sus obligaciones fiscales. Estos elementos serefieren básicamente a:

- La posibilidad de selección La administración tributaria debeprocurar que el contribuyente eva-sor sienta la posibilidad real de serseleccionado para ser revisado.

176

CAPÍTULO 6

- La eficiencia de la revisión Consiste en determinar en formacompleta, precisa y a la brevedadposible, las incorrecciones del con-tribuyente en el cumplimiento desus obligaciones.

A manera de conclusión, quisiéramos señalar que si bien es su-mamente difícil eliminar las causas de la evasión, por lo menos laadministración tributaria debe intentar reducirlas, procurando queel contribuyente tenga la convicción de la necesidad de cumplirvoluntariamente con sus obligaciones fiscales. Para tal efecto, elfactor riesgo constituye quizás el aspecto más importante a con-siderar.

Para hacer real y efectivo el riesgo que puede afrontar un contri-buyente en caso de que evada sus obligaciones, es necesario lle-var un control de cumplimiento tributario de cada contribuyente,control que debe efectuarse con base a un programa preestable-cido que indique los instrumentos específicos a utilizar para talefecto, es decir, que permitan registrar todas las obligaciones quetiene el contribuyente, así como toda operación que indique eldebido cumplimiento de las mismas.

6.2 FUNCIONES BASICAS DE LA ADMINISTRACIONTRIBUTARIA APLICADAS AL IMPUESTO PREDIAL

Las funciones básicas de la administración tributaria son esencial-mente cuatro:

- Registro de Contribuyentes, que tiene por objeto identificar alos sujetos de las diferentes obligaciones tributarias;

- Recaudación, que encamina sus acciones a percibir cabal yoportunamente las contribuciones en un régimen de cumpli-miento tributario;

177

CAPÍTULO 6

- Fiscalización, que constituye el medio mediante el cual la au-toridad se cerciora del correcto cumplimiento tributario, y

- Cobranza, que consiste en la utilización de medios persuasi-vos, administrativos y coactivos para hacer efectivos los cré-ditos fiscales, que no son enterados en los términos y plazosque la ley establece.

Además de estas funciones, existen otras cuyo objetivo primor-dial es lograr que las primeras puedan desempeñarse con efica-cia. Dichas funciones son de índole directivo, normativo y de apo-yo.

En la Figura No. 15 se pueden apreciar las distintas funciones quecomprende el desarrollo de la administración tributaria para alcan-zar sus fines.

FIGURA No. 15FUNCIONES DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA

FUNCIONES DIRECTIVAS

FUNCIONES NORMATIVAS

FUNCIONES OPERATIVAS(BASICAS)

FUNCIONES DE APOYO

o DIRECCIONo COORDINACIONo SUPERVISIONo EVALUACION

o COMPLEMENTACION LEGALo PROGRAMACIONo DESARROLLO DE METODOSo SISTEMAS DE TRABAJO

o REGISTRO DE CONTRIBUYENTESo RECAUDACIONo FISCALIZACIONo COBRANZA

o INFORMATICAo CONTABILIDADo ESTADISTICAS

��

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178

CAPÍTULO 6

Sin perder de vista la vinculación que existe entre las diferentesfunciones que integran el esquema general de la administracióntributaria, en este apartado profundizaremos exclusivamente enlas funciones operativas básicas; su descripción y análisis se rea-lizará en función directa al impuesto predial, que es el tema cen-tral de este trabajo.

6.2.1. Registro de Contribuyentes

El Registro de Contribuyentes puede definirse como «el conjuntode actividades que realiza la administración hacendaria, tendien-tes a registrar, integrar, manejar y mantener actualizados los da-tos de identificación de los contribuyentes y de las obligacionesfiscales a que estén sujetos»2. Dicho en otras palabras, el Regis-tro de Contribuyentes trata fundamentalmente de integrar un ar-chivo de información, capaz de permitir el control de las obligacio-nes fiscales de dichas personas.

Las actividades que implica la función de Registro de Contribu-yentes aplicada al impuesto predial, se encuentran estrechamen-te vinculadas con las actividades del registro catastral, ya que elpadrón de contribuyentes de dicho impuesto se basa fundamen-talmente en el padrón catastral.

Normalmente, es en catastro donde se presentan los avisos deinscripción y modificación al padrón, siendo dicha dependencia laencargada de remitir a la Tesorería Municipal o Secretaría de Fi-nanzas del Estado, según sea quien administre el predial, una co-pia de ese padrón.

La Tesorería, de acuerdo a sus fines, agrega al padrón catastralalgunos datos, tales como: valor fiscal, tasa, número de cuentapredial, etc., constituyendo de esa manera el padrón fiscal de con-tribuyentes del impuesto predial. (Ver Diagrama No. 1).

2. Curso de Especialización en Administración Hacendaria Municipal. Módulo 4 «ElSistema Operativo de la Administración de los Recursos Municipales». Indetec1990, Pág. 15.

179

CAPÍTULO 6

INICIO INICIO

REALIZA HECHO GENERADOR O SE

COLOCA EN LA MATERIA-OBJETO DEL

TRIBUTO

IDENTIFICA PREDIOS RECIBE PADRON

REVISA PADRON AGREGA O ACTUALIZA DATOS

OBLIGACIONES FISCALES

REGISTRADOS? REQUIERE AL CONTRIBUYENTE

EMITE O ACTUALIZA PADRON FISCAL

PRESENTA AVISOS DE INSCRIPCION O MODIF.

AL PADRON RECIBE AVISO

INTEGRA O ACTUALIZA

PADRON

F I N

ENVIA PADRON CATASTRAL

DIAGRAMA No. 1

PROCEDIMIENTO DE REGISTRO DE CONTRIBUYENTES

CONTRIBUYENTE CATASTRO TESORERIA

CUENTA PREDIAL TASA

NO VALOR FISCAL DE PAGO Y/O ETC.

DE REGISTRO

SI

La situación actual que presenta la función de registro de contri-buyentes del impuesto predial, pone de manifiesto tres proble-mas:

1. Falta de coordinación entre las dependencias que directa oindirectamente se involucran en el registro: Catastro, Tesore-ría, Registro Público de la Propiedad, Obras Públicas Munici-pales, Notarías Públicas, etc.

2. Padrones incompletos, que dejan fuera a un gran número de

180

CAPÍTULO 6

contribuyentes, lo cual se debe principalmente a que los le-vantamientos catastrales no se realizan con la periodicidaddebida, y a que no existe prácticamente una verificación físi-ca de los datos que proporciona el contribuyente.

3. Registros desactualizados, que no contemplan las caracterís-ticas reales que presentan los predios en el momento. El di-namismo de las características físicas y cualitativas de la pro-piedad rebasa al esfuerzo administrativo, que se realiza paramantener al día la información que concierne al registro ca-tastral.

Los problemas del registro de contribuyentes se pueden abordardesde el punto de vista administrativo, y desde el punto de vistatécnico-catastral. En lo administrativo, habría que analizar y consi-derar lo referente a los procesos de integración y actualizacióndel padrón fiscal; a la coordinación de tesorería con las otras de-pendencias involucradas en la materia (Catastro, Registro Públicode la Propiedad, etc.); al proceso que sigue la presentación desolicitudes o avisos que modifican al padrón, y a las acciones quese realizan para verificar la información que proporciona el contri-buyente, entre otros aspectos.

Desde el punto de vista técnico-catastral, la función registro debecomprender el estudio y análisis de las actividades de regionaliza-ción, levantamiento de predios, cartografía, nomenclatura, asig-nación de claves catastrales, etc.

6.2.2. Recaudación

La función recaudación se concibe en términos generales comoel conjunto de procedimientos que contribuyen al logro de la fun-ción sustantiva de la administración tributaria: la percepción delos tributos dentro de un régimen de cumplimiento voluntario, estoes, que los contribuyentes cumplan con su obligación sin que medierequerimiento.

181

CAPÍTULO 6

Las principales actividades de esta función, con relación al im-puesto predial y en general con cualquier tributo, se refieren a: laformulación de las liquidaciones correspondientes, la elaboraciónde recibos de pago, la difusión de obligaciones fiscales, la recep-ción y certificación de los pagos, y a la concentración y depósitode los recursos correspondientes. (Ver Figura No. 16).

FIGURA No. 16

ACTIVIDADES DE LA FUNCION DE RECAUDACION

RECAUDACION

FORMULACION DE LALIQUIDACION

��

FORMULACION DERECIBOS

��

DIFUSION

��

RECEPCION YCERTIFICACION DE PAGOS

��

CONCENTRACION YDEPOSITO

��

��

Formulación de la Liquidación

Esta actividad consiste en determinar el impuesto que correspon-de pagar a los contribuyentes de acuerdo a los términos, bases ytasas fiscales que señalen las leyes de hacienda y de ingresosmunicipales.

Los principales elementos que se toman en cuenta para la formu-lación de la liquidación, son: base y tasa fiscal del impuesto; pe-

182

CAPÍTULO 6

ríodo a pagar; bonificaciones o descuentos que la ley señale, o ensu caso, los recargos, los gastos de ejecución y las multas a quese haga acreedor el contribuyente, cuando éste no cumpla en tiempoo en forma con sus obligaciones de pago correspondientes.

En términos generales, se puede señalar que la formulación de laliquidación, aplicada al impuesto predial, no entraña mayor dificul-tad administrativa; pues de hecho, el principal problema que en-frentan las autoridades hacendarias, en torno a la percepción deeste tributo, radica en la determinación de un impuesto justo yequitativo, considerando una base gravable actualizada y real, asícomo una tasa fiscal adecuada.

La base del impuesto la constituye el valor del predio, valor quedetermina el catastro en atención a las técnicas y procedimientosque, para tal efecto, se indican en las leyes de catastro de cadaentidad federativa. Sin embargo, en la mayoría de las entidades,los valores catastrales de los predios se encuentran casi siemprepor abajo de su valor real o comercial, lo cual tiene como conse-cuencia un bajo rendimiento fiscal, no sólo del impuesto predial,sino también de aquellos otros tributos que tienen como base elvalor de la propiedad.

Con relación a las tasas o cuotas, el objetivo consistiría en preverque cada contribuyente sea gravado de acuerdo a su capacidadde pago, y de acuerdo a los objetivos de política tributaria que sepretendan alcanzar con la aplicación del tributo en cuestión.

Formulación de Recibos

El recibo oficial tiene como finalidad servir de comprobante depago para el contribuyente y coadyuvar al control del ingreso porparte de la Tesorería Municipal.

El procedimiento a seguir para la formulación de recibos está en

183

CAPÍTULO 6

relación directa con el sistema de apoyo con que cuente la tesore-ría. Si dispone de procesamiento electrónico de datos, puede pro-gramarse una emisión masiva de recibos de acuerdo a las carac-terísticas particulares que se deseen. Si no se cuenta con equipode cómputo, la formulación se realiza en forma individualizada, locual regularmente implica que el contribuyente se presente a lasoficinas autorizadas a pagar el impuesto.

Los datos que, como mínimo, debe contener un recibo para pagodel impuesto predial, son: (Ver Formato No. 1).

FO RM ATO No. 1

M UNICIPIO DE FO LIO

TESO RERIA M UNICIPAL

RECIBO O FICIAL DEL IM PUESTO PREDIAL

CLAVE CATASTRAL ESPACIO PARA LA M AQ UINA REGISTRADO RA

ZONA M ANZANA PREDIO

NO M BRE Y DO M ICILIO DEL CO NTRIBUYENTE NUM ERO DE CUENTA PREDIAL

RECAU- TIPO DE CUENTA M UNICIPIO

DADORA PREDIO

UBICACIO N DEL PREDIO

VALO R FISCAL TASA PERIO DO CO NCEPTO No. CUENTA IM PUESTO RECARGO S TO TAL

DESDE HASTA APLICACIO N

TO TALES

O BSERVACIO NES RECARGO S

GASTO CO BRANZA

TO TAL GENERAL

184

CAPÍTULO 6

- Nombre del propietario o posee-dor del inmueble (Contribuyente)

DATOS GENERALES: - Ubicación del predio- Fecha de emisión- Número de folio

- Tipo de predioDATOS CATASTRALES: - Clave catastral

- Valor catastral

- Valor fiscal del inmueble (Base delimpuesto)

- Tasa fiscal aplicable- Período de pago- Impuesto a pagar- Cuenta predial- Recargos, rezagos, gastos de

DATOS FISCALES: cobranza, descuentos o bonifica-ciones, etc.

- Total a pagar- Fecha de pago- Domicilio del contribuyente para

recibir notificaciones- Otros: como número de cuenta

de aplicación, etc.

Difusión

La legislación fiscal establece cuándo nace la obligación de pagarel impuesto y las fechas o plazos de que dispone el contribuyentepara hacerlo. Por lo general, el impuesto predial es anual, otor-gándose la posibilidad de pagarlo parcialmente, por períodos bi-mestrales, trimestrales o semestrales.

185

CAPÍTULO 6

En virtud de lo anterior, es común que al inicio de cada ejerciciose implementen campañas de difusión, con la finalidad de recor-dar al contribuyente su obligación fiscal y darle a conocer, cuandoasí lo establezcan las disposiciones fiscales, la existencia de estí-mulos.

La difusión puede ser masiva, individualizada o combinada. La pri-mera se realiza a través de medios de comunicación masiva: laradio, televisión, prensa, cartulinas, etc. Tiene la ventaja de quelogra una mayor penetración en cuanto al número de contribuyen-tes y puede perseguir dos objetivos: 1). Concientizar al contribu-yente para que acuda a pagar el impuesto, y 2). Apoyar a la difu-sión individualizada.

La difusión individualizada consiste en el envío de recibos a loscontribuyentes para que conozcan el monto del impuesto a pagary los plazos en que deben hacerlo, puede complementarse concampañas masivas o no. Esta forma de difusión se facilita cuandose cuenta con el apoyo de cómputo. Una de sus grandes ventajases el hecho de manifestarle al contribuyente una mayor presenciafiscal directa, haciéndole sentir que está plenamente identificadoy controlado.

Recepción y Certificación de Pagos

Las tareas que, en términos generales, implica la recepción y cer-tificación de pagos, pueden ser de tres tipos: (Ver Figura No. 17).

186

CAPÍTULO 6

FIGURA No. 17

TAREAS DE LA RECEPCION Y CERTIFICACION DE PAGOS

Previas Específicas De Control

Asignación de Cajas

Dotación de Fondo Fijo

Dotación de Papelería

Habilitación de la Caja

Verificación deDocumentos

Recepción de Docu-mentación y Pagos

Certificación dePagos

Depósito de Docu-mentos en Archivo

Arqueo de Caja

Autorización deCancelaciones

Corte de Caja

El primer grupo, denominado: «tareas previas a la recaudación»,tiene por objeto crear las condiciones internas apropiadas paradesarrollar el proceso de recepción de pagos, con la finalidad deque, por una parte, se garantice que las operaciones que se reali-cen eficazmente dentro de rangos de tiempo y funcionalidad es-tablecidos y, por la otra, para establecer los medios de control yvigilancia sobre quienes manejan los ingresos recaudados.

El segundo grupo, denominado: «tareas específicas de la recau-dación», tiene por objeto la captación misma de los ingresos fis-cales derivados, en este caso, del impuesto predial. Las tareascorrespondientes se identifican con las fases que implica el pro-ceso de recepción de documentos y pagos.

Por último, las «tareas de control» tienen por objeto llevar preci-samente un control administrativo de las tareas previas y especí-ficas de la recepción y certificación de pagos.

187

CAPÍTULO 6

Concentración y Depósito

Una vez concluidas las labores de recepción de pagos, se deberáproceder a clasificar los comprobantes por tipo de ingreso, a finde facilitar la formulación de la cuenta que la oficina de recauda-ción debe rendir a las oficinas centrales de la tesorería.

La clasificación de documentos deberá ser de acuerdo a las carac-terísticas del sistema de registro contable que tenga implementa-do la tesorería, considerándose como nivel básico de clasificaciónla fuente de ingresos, y según el nivel de desagregación deseado,podrá clasificarse por operación dentro de cada fuente de ingre-so, por tipo de contribuyente, por período pagado, etc.

Al agrupar la documentación comprobatoria del ingreso recauda-do, se tiene como ventaja el evitar que el área de contabilidadtenga que hacer la labor de clasificación de un volumen muy gran-de de documentos, si se considera que cada cajero hará su propiaclasificación. De esta forma, se evitan retrasos considerables enel registro de las obligaciones cumplidas y en la rendición de lacuenta que debe realizar la tesorería.

Un adecuado sistema de clasificación de ingresos permite obte-ner una mayor calidad en la información, para efectos de fiscaliza-ción y control de cumplimiento de obligaciones, registro contablede operaciones, captura de datos (cuanto se cuenta con procesoautomático y control de la documentación).

La elaboración del depósito consiste en la formulación de la fichade depósito que formula cada cajero por el total del efectivo ydocumentos a depositar. El cajero entrega la ficha de depósito ylos montos de dinero al responsable del área de caja, para queéste realice el depósito, o si se tiene contratado el servicio, entre-gue dicho depósito al agente de la institución que presta el servi-cio de recolección de fondos y valores.

188

CAPÍTULO 6

Una vez realizadas las actividades anteriores, se procede al envíode la documentación comprobatoria del ingreso (ficha de depósi-to, corte de caja, tira de auditoría de la máquina registradora, etc.)al área de contabilidad para efectos del registro y control contablecorrespondiente.

En el Diagrama No. 2 se ilustra la secuencia que en términos ge-nerales, se da en las actividades que implica el proceso de recau-dación.

INICIO A B

SE RECIBE PADRON DEL AREA DE

REGISTRO

ENVIA COMPROBANTES CAJA RECIBE

SE FORMULA LIQUIDACION REVISA

F I N

CORRECTO? DEVUELVE AL

AREA DE LIQUIDACION

COBRA

SE FORMULA RECIBO

CERTIFICA SELLA Y FIRMA

SE ENTREGA AL CONTRIBUYENTE

SE ELABORA CORTE DE CAJA

PASA A PAGAR? SE HACE DEPOSITO DE

LA RECAUDACION

B A

DIAGRAMA No. 2

PROCEDIMIENTO DE RECAUDACION

- INFORMATICA

- LLENADO - SE DETERMINA LA BASE DEL IMPUESTO

- SUMAS ARITMETICAS - SE APLICA LA TASA, CUOTA O TARIFA

CORRESPONDIENTE

- SE CALCULA Y OBTIENE EL MONTO DEL IMPUESTO

NO - SE EFECTUAN LOS DESCUENTOS POR -

PRONTO PAGO, BONIFICACIONES, ETC.

- SE OBTIENE EL IMPUESTO NETO A - PAGAR

SI

NO

SI

189

CAPÍTULO 6

6.2.3. Fiscalización y/o Control del Cumplimiento Tributario

6.2.3.1. Concepto y Objetivos

La fiscalización puede ser definida, en términos muy generales,como el conjunto de actividades que realiza la administración tri-butaria para comprobar el exacto cumplimiento de las obligacio-nes fiscales de los contribuyentes.

«El procedimiento para fiscalizar un tributo depende en gran me-dida de sus características y de la forma en que se determina elmonto del impuesto a pagar. Así, si un impuesto es determinadopor el contribuyente y pagado mediante declaración que él formu-la, la fiscalización se encamina hacia la verificación, por distintosmedios, de la información que presenta el contribuyente, tal es elcaso de los impuestos federales sobre la renta, y valor agregado.

En materia de impuesto predial, por ser un tributo que determinala autoridad y no se declara por el contribuyente, sino que todoslos datos relativos a las características de los inmuebles y la de-terminación de su valor para efectos fiscales lo determina la pro-pia autoridad, el procedimiento es más sencillo para fiscalizar elcumplimiento de la obligación fiscal».3

Sin embargo, existen algunas entidades, donde el impuesto pre-dial a pagar es determinado por el propio contribuyente. Caso concreto,el del Distrito Federal; aquí el contribuyente tiene la obligación dedeterminar y declarar el valor catastral de sus inmuebles -base delimpuesto predial-, así como de calcular y pagar el impuesto co-rrespondiente.

Esta situación particular del Distrito Federal, permite que las au-toridades fiscales de la entidad justifiquen y desarrollen plenamentelas funciones necesarias, para la captación correcta y oportuna de

3. La Administración del Impuesto Predial. Indetec 1986, Pág. 117.

190

CAPÍTULO 6

los ingresos que deban derivar de este tributo, funciones que in-cluyen precisamente a la fiscalización.

Sin duda alguna, la función fiscalización coadyuva a un mejor con-trol de las obligaciones fiscales de los contribuyentes; sin embar-go, en la actualidad, en la mayoría de las entidades federativas, aesta función se le ha dado poca atención, en cuanto a su aplica-ción en el impuesto predial.

Salvo algunos casos, como el del Distrito Federal, más que fisca-lización en el impuesto predial, en la práctica lo que ha operado esun control administrativo de las obligaciones fiscales, orientadofundamentalmente a vigilar o detectar, en su caso, a quien paga ya quien no paga, así como a verificar que los pagos se efectúenen los plazos que señala la ley. En cambio, se ha olvidado de veri-ficar las características de los predios, sus modificaciones, el nombrede los propietarios, la situación jurídica que guardan, el uso o des-tino de los mismos, la determinación del impuesto de acuerdo alos términos que establecen las leyes fiscales, etc.

6.2.3.2. Tipos de Fiscalización

La fiscalización entendida, como función permanente de la admi-nistración hacendaria municipal, puede adoptar diversas modali-dades, según las características que se consideren para su imple-mentación. Estas modalidades de implementación pueden clasifi-carse de la siguiente manera: (Ver Figura No. 18).

191

CAPÍTULO 6

GENERAL

PARCIAL

ZONAL

POR ACTIVIDADES

INTEGRAL

PARCIAL

SIN INFORMACIONPREVIA

CON INFORMACIONPREVIA

MEDIANDO DENUNCIA

DIRECTA

INDIRECTA

PERMANENTE

TEMPORARIA

ESTACIONAL

RECURRENTE

INTERNA

EXTERNA

SEGUN EL LUGAREN QUE SE EFECTUA

POR SUPROFUNDIDAD

POR SU BASEO CAUSA

POR LOS SUJETOS AQUIENES SE REALIZA

SEGUN LA EPOCADE REALIZACION

SEGUN SUEXTENSION

FIGURA No. 18TIPOS DE FISCALIZACION*

* Este esquema y su descripción, fueron tomados del Módulo 4 del Curso de Es-pecialización en Administración Hacendaria Municipal, Editado por Indetec en1990. Págs. 153-155.

TIPOSDE

FISCALIZACION

192

CAPÍTULO 6

- Según el lugar en que se efectúa, puede ser: Interna o Exter-na.

Esta clasificación tratándose del municipio implica que en elprimer caso la fiscalización realice sus actividades dentro delas propias oficinas de la tesorería municipal. En contraposi-ción a la anterior, la externa implicará ser desarrollada fuerade las instalaciones propias de la administración hacendariamunicipal.

- Según la época de realización, puede ser Permanente, Tem-poraria, Estacional o Recurrente.

De cada tipo de fiscalización correspondiente a esta clasifica-ción, se desprenden elementos característicos de las activi-dades a realizar para su cumplimiento; siendo permanente,aquélla que se establece sin interrupción y en forma sistemá-tica y constante; temporaria, la que se lleva a cabo por épo-cas o períodos de tiempo, en virtud de la naturaleza de losactos a fiscalizar; estacional, aquella fiscalización cíclica quese repite en períodos ciertos, relacionados con las épocas delaño; y recurrente, aquella que se repite con frecuencia sinatender épocas, ni períodos medibles de tiempo.

- Según su extensión, puede ser: General, Parcial, Zonal o porActividades Industriales, Comerciales o de Servicios.

- Esta clasificación se refiere al tipo de contribuyentes sujetosa revisión, los cuales podrán ser agrupados, atendiendo a cri-terios de tipo geográfico, tipo de actividades que realicen; obien, de manera total al universo de contribuyentes o sólo auna parte de ellos.

- Por su profundidad, puede ser: Integral o Parcial.

193

CAPÍTULO 6

En esta clasificación se destaca la diferencia en función deobjetivos de tipo técnico, fijados por el responsable de la fis-calización, dado que en una revisión parcial puede obtenerseun porcentaje razonable de datos que satisfaga los requeri-mientos del responsable de la fiscalización; sin embargo, ha-brá casos en que solamente una revisión integral podrá darelementos de convicción al fiscalizante, para emitir una opi-nión responsable.

- Por su base o causa, puede ser: Mediando Denuncia, con In-formación Previa ó sin ésta.

Esta fiscalización se realiza, en el primer caso, mediante laintervención de particulares o de autoridades hacendarias ono hacendarias, que hacen del conocimiento del área de fis-calización determinadas conductas, hechos o acciones que,en principio, presumen la existencia de evasión fiscal, los otrosdos supuestos consisten en que la autoridad hacendaria po-drá tener información o no al llevar a cabo la fiscalización,dado que en unos casos se tienen datos en los registros y enotros casos, no es así.

- Por los sujetos a quienes se realiza, puede ser: Directa o Indi-recta.

La fiscalización directa se da, cuando la propia oficina encar-gada de administrar los impuestos realiza las actividades deverificación del cumplimiento tributario, con base en los da-tos que en la misma se generan.

La fiscalización indirecta es aquélla que se realiza a través deinformaciones (relacionadas con el impuesto que se paga ocon la materia que se grava) que se generan e otras depen-dencias.

194

CAPÍTULO 6

Para definir y proponer actividades (punto 6.2.3.4.) que deba rea-lizar la administración hacendaria en materia de fiscalización, to-maremos como base la clasificación que considera como elemen-to determinante el lugar en que ésta se efectúa; y en torno a ella,definir las acciones internas y externas que permitan detectar elincumplimiento de obligaciones fiscales o la omisión de pagos oentero de compromisos al erario municipal.

Esta clasificación tiene la ventaja de ser totalizadora y permite sermezclada con los otros tipos, sin que pierda su propia naturaleza,dado que atiende al lugar en que se realiza; es decir, sin perder devista el lugar de realización puede atenderse también a la época, ala extensión o a la profundidad en forma simultánea.

6.2.3.3. Principales Variables de Incumplimiento en el ImpuestoPredial

En el Esquema No. 2 se indican algunas de las principales varia-bles de incumplimiento en relación al impuesto predial, así comosus consecuencias en la administración tributaria.

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CAPÍTULO 6

ESQUEMA No. 2

PRINCIPALES VARIABLES DE INCUMPLIMIENTOEN EL IMPUESTO PREDIAL, Y SUS CONSECUENCIAS

VARIABLES DE INCUMPLIMIENTO CONSECUENCIAS

- Desactualización de losregistros.

- No percepción de ingresos.

- Inequidades en la carga tri-butaria.

- Incremento en los costospor administración de im-puestos.

- Pone en evidencia la faltade control en la administra-ción tributaria.

- No registrarse en el padrón o hacerlo ex-temporáneamente.

- No presentar los avisos de modificación alpadrón o presentarlos extemporáneamen-te.

- No efectuar el pago del impuesto o hacer-lo extemporáneamente.

- No presentar declaraciones cuando se estéobligado a ello, o hacerlo extemporánea-mente

- No proporcionar los datos o informes quela autoridad requiera para comprobar el debidocumplimiento de las obligaciones fiscales.

- Obtener o usar más de un número de re-gistro que corresponda, para el cumplimientode sus obligaciones fiscales.

- Traficar o hacer uso ilegal de los documen-tos o comprobantes de pago de las obliga-ciones fiscales.

- Resistirse por cualquier medio a las visitasde inspección.

Estas variables de incumplimiento y sus consecuencias se pre-sentan en mayor o menor proporción en una entidad federativarespecto de otra. En este sentido, cobra vital importancia la es-tructuración de un adecuado programa de control de cumplimien-to tributario, cuya operación eficiente coadyuve a evitar tales si-tuaciones, o en su caso, a detectarlas y corregirlas.

196

CAPÍTULO 6

Ante este tipo de situaciones, las administraciones tributarias lo-cales deben estructurar programas que contemplen acciones cla-ras, cuyo propósito sea corregir todos y cada uno de esos proble-mas, dando la prioridad que corresponda. En este sentido, en elsiguiente punto se describen algunas actividades y criterios ten-dientes a lograr un control tributario más efectivo.

6.2.3.4. Acciones Propuestas para el Control del CumplimientoTributario del Impuesto Predial

Considerando las características propias del impuesto predial, desu normatividad y administración, así como las principales varia-bles de incumplimiento que comúnmente se dan en torno a dichotributo, el presente apartado tiene como propósito describir y pro-poner diversas acciones y formularios que permitan a los respon-sables de la administración tributaria, comprobar el debido cum-plimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes y lle-var un seguimiento de las mismas; procurando con ello, no sóloobtener un mayor rendimiento tributario al reducir o minimizar lasbrechas de incumplimiento, sino también hacer más justa la cargatributaria entre todos los contribuyentes.

En virtud de lo anterior, en los puntos subsiguientes se desarro-llan aspectos que destacan la importancia que representa para unmejor control tributario, la cuenta corriente de los contribuyentes.Asimismo, se describirán acciones de revisión interna, accionesexternas de verificación, cruces de información entre dependen-cias y organismos que, dada la naturaleza de sus funciones, ma-nejan información relativa a los predios y/o a sus propietarios oposeedores; se incluyen además, formatos y reportes para el re-gistro y suministro de información, para efectos de control y eva-luación de las obligaciones que, respecto al impuesto en cues-tión, tienen los contribuyentes.

197

CAPÍTULO 6

6.2.3.4.1. La Cuenta Corriente

«En el contexto tributario, las normas de actuación se encuentranestablecidas en las propias leyes impositivas, y van dirigidas a loscontribuyentes en términos de obligaciones. Si el fisco pudieradepender del cabal cumplimiento de los contribuyentes, no habríanecesidad de control, porque invariablemente los resultados se-rían los esperados. Sin embargo, en este contexto, como en todaadministración, la operación y las normas muy rara vez se corres-ponden, por lo que el control es indispensable para obtener losresultados deseados.

Consecuentemente con lo anterior, un problema fundamental dela administración tributaria, consiste en el establecimiento de unsistema de control de cumplimiento, para el cual es indispensableun sistema de medición de la actuación de los contribuyentes; esdecir, un sistema de medición que permita a la autoridad fiscalcomprobar que los contribuyentes presentan sus declaraciones yefectúan el pago de sus contribuciones, conforme a la ley, o en sudefecto, tomar las medidas correctivas encaminadas a exigir elcumplimiento, con fundamento en las facultades que las mismasleyes le otorgan».4

En este sentido, es de vital importancia para la administración tri-butaria, el que ésta conozca en todo momento, quiénes le deben,cuánto le deben y por qué concepto le deben. El que la adminis-tración no conozca a los contribuyentes o que conociéndolos noidentifique su deuda o no reclame su pago, crea una imagen ne-gativa de sí misma ante el contribuyente, incidiendo en el nivel decumplimiento.

Ese conocimiento integral de la situación de todos y cada uno delos contribuyentes, así como de todas aquellas otras obligaciones

4. Ibid.- Programa de Especialización en Administración Tributaria. Módulo 09, pág.15.

198

CAPÍTULO 6

que resulten con motivo del ejercicio de las funciones de fiscaliza-ción y cobranza, se logra mediante la implementación de una cuentacorriente para cada contribuyente que, por un lado, lo identifiqueplenamente, señale sus obligaciones por cada concepto, así comosus respectivos vencimientos, y que por otro lado, permita el acre-ditamiento de los pagos y demás obligaciones conforme se vayancumpliendo.

La cuenta corriente constituye en sí un instrumento de controltributario, que permite llevar un seguimiento integral del cumpli-miento de las obligaciones fiscales de cada contribuyente. En materiade impuesto predial exclusivamente, la cuenta corriente se inte-graría con el conjunto de datos relativos a:

- La identificación de cada contribuyente.

- Las operaciones que tienen que ver con:

• Las obligaciones fiscales que tienen los contribuyentes,de conformidad a lo que las leyes fiscales y catastralesestablecen.

• El cumplimiento de sus obligaciones. • La determinación de sus impuestos. • El monto de sus impuestos. • Las acciones de cobranza. • La interposición de recursos. • Los actos de fiscalización y comprobación de obligacio-

nes. • Las solicitudes de prórroga o pago en parcialidades. • Los procedimientos de cancelación. • Los accesorios y gastos de ejecución.

Para la identificación plena de los contribuyentes es necesario quela cuenta corriente contemple una serie de datos personales yadicionales de dichos sujetos, a efecto de que la administración

199

CAPÍTULO 6

esté en posibilidad de poder individualizar sus obligaciones inequí-vocamente. Estos datos serían, entre otros, los siguientes:

Clave del RFC

Clave Catastral y/o

DATOS PERSONALES: Número de Cuenta Predial

Nombre

Fecha de Nacimiento

Domicilio del Predio

Domicilio Fiscal

Uso o Destino del Predio

Tipo de Predio

Valor Catastral y/o Fiscal del Predio DATOS ADICIONALES:

Tasa o Cuota Aplicable

Monto del Impuesto

Fecha de Inscripción en el Registro

Fecha de Inicio del Uso o Destino dela Propiedad

6.2.3.4.2 Acciones Internas de Comprobación

Son acciones de control interno aquéllas cuyo propósito es revi-sar, comprobar y validar la información que los propios contribu-yentes manifiestan a través de la presentación de formularios de

200

CAPÍTULO 6

inscripción y/o modificación al padrón, de sus declaraciones so-bre el valor de sus inmuebles, de los formularios especiales queles permite calcular y determinar el impuesto a su cargo, de lasdeclaraciones de pago de sus impuestos y en general, de todaaquella documentación e información que la autoridad les requie-re para comprobar el cabal cumplimiento de las obligaciones fis-cales que tienen con relación, en este caso, al impuesto predial.

Este tipo de acciones se orienta fundamentalmente a comprobarel debido cumplimiento de las obligaciones fiscales de aquelloscontribuyentes que se encuentran inscritos en el padrón, es de-cir, de aquellos que ya le son conocidos a la administración.

A continuación se presentan algunas de las acciones internas decomprobación que se consideran más importantes:

En materia de registro

- Revisar que los formularios de inscripción y/o modificación alpadrón estén debidamente llenados y que no contengan erro-res.

- Cotejar los datos contenidos en los formularios, contra losdatos recabados a través de los levantamientos catastrales.

- Corregir las inconsistencias detectadas o, en su caso, notifi-car a los contribuyentes a efecto de que éstos sean quienesaclaren, corrijan o complementen la información.

En materia de pagos

- Revisar que las declaraciones y recibos de pago estén debi-damente llenados (nombre, domicilio, período a pagar, clavepredial o catastral, fecha, etc.) y que no contengan erroresaritméticos.

201

CAPÍTULO 6

- Cuidar que efectivamente se acrediten en la cuenta corrientede cada contribuyente, los pagos que éstos realizan.

- Verificar, de acuerdo a los datos contenidos en el registro,que la base que estén considerando los contribuyentes en ladeterminación del impuesto declarado y/o pagado sea la co-rrecta.

- Identificar y relacionar a todos aquellos contribuyentes queno cumplieron con su obligación de pago del impuesto en losplazos y términos que las leyes fiscales establecen, remitien-do dicha relación al área de cobranza, a efecto de que ésta déinicio a las actividades y procedimientos necesarios para larecuperación de los créditos que no fueron cubiertos oportu-na o cabalmente.

Además de las acciones anteriores, se recomienda instrumentarun programa de revisión interna cuyas actividades no sólo se orientena comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, sinotambién a actualizar la información contenida en los registros fis-cales y catastrales correspondientes.

Dicho programa podría denominarse: «Programa de Requerimien-to de Información para la Comprobación del Cumplimiento Fiscaly Actualización del Padrón». Como su nombre lo indica, este pro-grama estaría basado en requerirle al contribuyente información ydocumentación relativa a su persona (identidad), a su propiedadinmueble y a sus obligaciones fiscales.

El programa en cuestión, contemplaría dos vertientes, la primerade ellas consistiría en notificar al contribuyente para que, dentrode un plazo razonable, presente ante la Tesorería o área de fisca-lización los documentos e informes que le fueren solicitados. Lasegunda vertiente se propone que sea un CUESTIONARIO en dondese indiquen los datos que debe proporcionar el contribuyente.

202

CAPÍTULO 6

Las acciones generales que habría que llevar a cabo conforme aeste programa, serían:

1. Seleccionar a los contribuyentes a revisar

Para tal efecto, los contribuyentes se podrían seleccionar al azar obien, considerando criterios, tales como:

- Valor del inmueble.- Tipo de predio (urbano, rústico, ejidal, etc.)- Uso o destino del inmueble.- Superficie del inmueble.- Monto del tributo.- Predios baldíos.- Predios ubicados en zonas donde la urbanización es muy

dinámica.- Etc.

2. Notificar a los contribuyentes

Es importante notificar al contribuyente seleccionado para revi-sión interna o de escritorio, y darle a conocer los propósitos quese persiguen, la información y documentación que se le solicita,el plazo para presentarla o enviarla a la oficina fiscal que corres-ponda, así como también indicar las sanciones a que se hace acreedor,en caso de que no cumpla con tal obligación.

La información y documentación a solicitar al contribuyente, po-dría ser la siguiente:

Datos de Identificación

- Nombre completo- Fecha de nacimiento- Clave del RFC

203

CAPÍTULO 6

Datos del Predio

- Ubicación- Superficie total (Mts2)- Superficie con construcción (Mts2)- Valor estimado- Uso o destino del inmueble- Tipo de construcción- Edad o antigüedad de la construcción- Servicios públicos con que se cuenta- Régimen de propiedad (propiedad pública, propiedad pri-

vada, propiedad bajo el régimen de condominio, propie-dad social (ejidal o comunal), propiedad en comodato).

Datos Fiscales

- Cuenta predial y/o catastral- Valor catastral o fiscal, sobre el cual se paga el impuesto- Ultimo pago del impuesto (fecha, monto y período)- Copia de comprobantes de pago- Copia de la foja de la escritura pública (si se cuenta con

ella), donde se señale el nombre del propietario del in-mueble, e indicar: fecha de escritura, número, númerode la notaría, y nombre del notario público.

Por lo que respecta al cuestionario, cabe señalar que éste puedetener una gran cobertura, dada la facilidad de su envío (por correocertificado o personalmente vía notificadores fiscales) y por el pro-cesamiento de la información, pues básicamente serían pregun-tas muy concretas y hasta cierto punto comunes, aunque estoúltimo más bien pudiera depender del tipo de contribuyente -se-gún criterios de selección antes mencionados- a quienes vaya di-rigido.

204

CAPÍTULO 6

6.2.3.4.3 Acciones Externas de Verificación

Estas acciones de carácter externo o de campo tienen por objeto,al igual que las acciones internas de revisión, comprobar el debi-do cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyen-tes.

Para la selección de contribuyentes a revisar, se considerarán bá-sicamente los mismos criterios que ya fueron señalados en el puntoanterior, pero además, con la posibilidad de que dichas accionesexternas de verificación, no sólo vayan encaminadas de antema-no a un determinado contribuyente, sino a los contribuyentes engeneral. Esto último implicaría realizar barridos de calle en zonasde alta plusvalía, en zonas de urbanización muy dinámica, etc.,recabando así, datos físicos y dimensionales de los predios, servi-cios con que cuentan, estado de conservación, uso o destino, etc.,para luego contrastar dichos datos con aquéllos que contienenlos registros fiscales y catastrales y, en caso de que hubiere dis-crepancias, se procederá a requerir al propietario o poseedor delinmueble para que acuda a la oficina fiscal a aclarar o corregir susituación.

Los datos a verificar mediante acciones externas de verificaciónserían, entre otros, los siguientes:

Con Orden de Verificación

- Nombre del contribuyente y RFC- Domicilio- Ubicación del predio- Uso o destino- Tipo de predio- Superficie del terreno y/o de la construcción- Régimen de propiedad- Valor comercial del inmueble

205

CAPÍTULO 6

- Número de cuenta predial y/o clave catastral- Pagos de impuesto (fechas, montos, períodos, bases, etc.)- Servicios públicos con que cuenta la zona, colonia o man-

zana donde se encuentra ubicado el inmueble- Calidad de los servicios públicos en la zona, colonia o manzana

donde está ubicado el inmueble- Otros

En aquellos casos en que, cuando se acuda al domicilio del contri-buyente para proceder a la revisión fiscal, éste no se encuentre,se procederá a dejar citatorio, en el que se indique el día y la horaen que deba presentarse el contribuyente a la Dirección o Depar-tamento de Fiscalización de la Tesorería Municipal, a efecto depracticar la diligencia correspondiente. Otra opción sería, que enese citatorio se le señale al contribuyente día y hora en que debeesperar en su propio domicilio al ejecutor fiscal correspondiente.

Sin orden de verificación (Campaña de Inspección Masiva)

- Ubicación del predio- Tipo- Uso o destino- Servicios públicos con que cuenta- Características físicas del predio

6.2.3.4.4 Cruces de Información

Los cruces de información constituyen una de las actividades másimportantes para comprobar el cumplimiento de las obligacionesfiscales de los contribuyentes. Dicha actividad requiere del inter-cambio de información entre los diversos organismos y depen-dencias que, dada la naturaleza de sus funciones, manejan infor-mación vinculada con el registro de predios y propietarios o po-seedores de los mismos.

206

CAPÍTULO 6

Esta actividad implica cotejar -manual o computarizadamente- da-tos o información que, referente a la materia, utilizan dependen-cias y organismos, tales como: Catastro, Registro Público de laPropiedad, Corett, Sedesol, (Dirección de Patrimonio Federal),Dirección Municipal de Obras Públicas, Notarías Públicas, Institu-ciones Bancarias, Infonavit, etc.

La información que podría aportar cada una de esas institucionessería la siguiente:

Catastro

- Padrón catastral- Valores catastrales- Planos manzanares u otros- Aspectos específicos sobre las características de la pro-

piedad raíz- Clasificación de terrenos y construcciones

Registro Público de la Propiedad

- Nombre del propietario legal de los predios- Valores registrados (valores históricos)- Características de la propiedad- Antecedentes legales- Régimen jurídico a que está sujeta la propiedad

Corett

- Predios ejidales o comunales- Superficies- Uso o destino- Nombres de quienes integran los comisariados ejidales- Situación jurídica que guarda la propiedad ejidal o comu-

nal

207

CAPÍTULO 6

Sedesol -Dirección de Patrimonio Federal-

- Relación de los bienes de dominio público de los organis-mos descentralizados

- Ubicación- Características físicas y dimensionales- Uso o destino

Dirección Municipal de Obras Públicas

- Relación de licencias de construcción y reconstrucciónotorgadas

- Nombre de los propietarios o poseedores- Superficie y linderos- Tipo de construcción o de modificación al predio- Fecha a partir de la cual se construye y/o modifica el in-

mueble- Número de licencia o permiso municipal- Valor estimado de la construcción o modificación

Notarías Públicas

- Relación de los actos u operaciones de bienes inmuebles,gravados por impuestos municipales

- Nombre de propietarios o nuevos adquirentes- Valor considerado para efectos fiscales y de escrituración

de hipoteca cuando se obtiene crédito bancario

Instituciones Bancarias

- Relación de créditos otorgados para la adquisición o mo-dificación de inmuebles

- Valor del inmueble o de la modificación- Nombre y domicilio de los crédito-habientes

208

CAPÍTULO 6

Infonavit

- Relación de predios construidos- Nombre de los beneficiarios (propietarios)- Valor del inmueble- Características físicas y dimensionales- Régimen a que está sujeto el inmueble- Fecha a partir de que toma posesión el propietario

Algunos de los reportes y resultados que arrojarían los cruces deinformación, serían:

- Detección de predios no registrados- Detección de obligaciones en materia de registro no manifes-

tadas- Detección de datos incorrectos que influyen en los elemen-

tos del impuesto predial, propiciando con ello un deterioro ensu rendimiento

- Detección de omisiones en el pago del predial

Lo anterior permitiría consolidar la información relativa a la propie-dad inmobiliaria y a sus propietarios o poseedores, coadyuvandoasí a una mejor determinación y administración no sólo del im-puesto predial sino también de otros gravámenes inmobiliariosque tienen como base el valor de la propiedad.

En el Diagrama No. 3 se puede apreciar el seguimiento de lasprincipales actividades que comprende la función de fiscalizacióny/o control del cumplimiento tributario.

209

CAPÍTULO 6

INICIO A

ELABORA PROGRAMA DE FISCALIZACION Y/O

DE CONTROL DE OBLIG. FISC.

CORRECTO? DETERMINA TIPO DE INCUMPLIMIENTO

DETERMINA SANCION CORRESPONDIENTE

ELABORA REPORTE DE CONTRIBUYENTES

CUMPLIDOS OPERA PROGRAMA

FORMULA LIQUIDACION SELECCIONA

CONTRIBUYENTES

DETERMINA TIPO DE FISCALIZACION O

REVISION

ELABORA REPORTE DE INCUMPLIMIENTO

EJECUTA ACTIVIDA- DES DE FISCALIZA- CION Y/O DE CON- TROL DEL CUMPLI-

MIENTO TRIBUTARIO REMITE A COBRANZA

F I N

A

DIAGRAMA No. 3

PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACION Y/O DE CONTROLDE OBLIGACIONES FISCALES

- INFRACCIONES NO

- DELITOS

- DETERMINA CRITERIOS DE SELECCION DE CONTRIBUYENTES A FISCALIZAR

SI - ESTABLECE OBJETIVOS

- DEFINE POLITICAS, FUNCIONES Y - PROCEDIMIENTOS

- CONTRIBUCIONES OMITIDAS

- MULTAS

- RECARGOS

- ETC.

- VISITA DOMICILIARIA - REVISION DE ESRITORIO - REVISION POR MEDIOS

MECANIZADOS - CRUCES DE INFORMACION - ETC.

- REVISA Y VERIFICA CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES: - RELACION DE INCUMPLIDOS

- DE TIPO FORMAL (RELACIONADAS CON - RELACION DE LIQUIDACIONES EL REGISTRO DE CONTRIBUYENTES Y CON LA PRESENT, DE DOCUMENTOS E INFORMES DIVERSOS)

- DE TIPO SUSTANTIVO (RELATIVAS A LA DETERMINACION Y PAGO DEL TRIBUTO)

210

CAPÍTULO 6

6.2.4. Cobranza

Esta función tiene por objeto hacer efectivo el ingreso a la hacien-da pública, de los créditos fiscales (impuestos, derechos, contri-buciones, multas, recargos y demás accesorios) pendientes decubrir; es decir, de aquéllos que no se enteraron al fisco en losplazos y montos que la ley establece.

Las actividades que comprende la función cobranza se ilustran enel Esquema No. 3. La descripción de las mismas se realiza en lospuntos subsiguientes:

ESQUEMA No. 5

ACTIVIDADES DE LA COBRANZA

ACTIVIDADES PREVIAS AL P.A.E.

-Recepción y registro de créditos-Programación de la cobranza-Notificación de créditos fiscales

ACTIVIDADES PROPIAS DEL P.A.E.

-Requerimiento de Pago-Embargo de bienes-Remate de bienes-Aplicación del producto del remate

ACTIVIDADES INCIDENTALES DE LA COBRANZA

-Autorización de prórrogas y pagos en parcialidades-Tramitación de recursos interpuestos ante laautoridad fiscal

ACTIVIDADES DE CONTROL DE COBRANZA

-Control de las operaciones de cobranza-Cancelación de créditos fiscales-Rendición de informes

211

CAPÍTULO 6

6.2.4.1. Actividades Previas al P.A.E.

Recepción y Registro de Créditos

Principales Acciones

- Recepción de documentos (relación de créditos fiscales queno fueron enterados al fisco en los términos y plazos que es-tablece la ley). Dichos documentos pueden provenir de lasáreas de recaudación y de fiscalización o control de obligacio-nes fiscales, según se le denomine.

- Revisión de documentos recibidos, a fin de constatar que con-tengan los datos de identificación del contribuyente deudor,de su domicilio, del monto del crédito incluyendo las sancio-nes a que se haya hecho acreedor, período del adeudo, etc.

- Certificar de recibido los créditos que estén correctos, y ensu caso, formular oficio de aclaración de aquellos créditos queestán mal integrados y/o determinados, y remitir dicho oficioal área que envió tales documentos.

- Registrar por tipo de predio los créditos fiscales que se reci-ben para su cobro.

Programación de la Cobranza


- Se clasifican los créditos de acuerdo a criterios prestableci-dos en un programa de cobranza, y que pueden ser, entreotros, los siguientes:

• Tipo de predios (urbanos, rústicos, baldíos, de uso habi-tacional, comercial, etc.)

212

CAPÍTULO 6

• Monto del adeudo• Período del adeudo• Deuda reciente, deuda atrasada

- Se fijan prioridades de acuerdo a los criterios preestableci-dos, agrupando por un lado, a aquellos contribuyentes a loscuales habría que iniciar con un procedimiento administrativode carácter persuasivo, y por otro, a aquellos contribuyentescon los cuales habría que iniciar con las formalidades que im-plica la cobranza coactiva propiamente dicha.

Notificación de Créditos Fiscales


- Formulación de oficios de notificación

• Notificaciones de créditos fiscales que no se enteraronen los términos y plazos que marca la ley.

* Pueden ser notificaciones administrativas de carác-ter persuasivo, o

* Notificaciones administrativas que constituyen en síprerrequisito para iniciar la cobranza coactiva.

• Notificaciones cuyo fin es informar al contribuyente so-bre una obligación fiscal que tiene que cumplir.

- Se distribuyen las notificaciones entre los notificadores o eje-cutores fiscales, de acuerdo a la organización operativa delárea, a las zonas geográficas y a las cargas de trabajo de cadanotificador.

- Se efectúan las diligencias de notificación.

213

CAPÍTULO 6

6.2.4.2. Actividades propias del P.A.E.

Requerimiento de Pago

Es la acción de la administración tributaria, que exige el cumpli-miento de una obligación no cubierta en el plazo que establece laley.


- Se formulan mandamientos de ejecución

- Se formulan actas de liquidación y requerimiento de pago.

- Se distribuyen los documentos anteriores entre los ejecuto-res fiscales, y

- Se practican las diligencias respectivas.

Embargo de Bienes

El embargo de bienes constituye una medida que, en términos deley, adopta la autoridad tributaria para asegurarse del resultado deun proceso de cobro de un adeudo fiscal.


- Integración de documentación necesaria para efectos de em-bargo (mandamiento de ejecución).

- Se realizan las diligencias correspondientes.

- Determinación de los bienes a embargar.

- Levantamiento del acta de embargo.

214

CAPÍTULO 6

- Se registran, almacenan y custodian los bienes embargados.

Remate de Bienes

Esta actividad consiste en poner a la venta los bienes embarga-dos, a efecto de transformarlos a cantidades líquidas (dinero), cuyodestino será resarcir los créditos fiscales no cubiertos por el con-tribuyente.


- Valuación de bienes embargados.

- Formulación de acuerdos para remate.

- Formulación de convocatorias.

- Análisis y clasificación de las posturas para remate.

- Se finca remate.

- Si no hay remate, se realiza venta de bienes fuera de subasta.

- Se formula el acta correspondiente.

Aplicación del producto del remate

Una vez fincado el remate, adjudicado el bien a favor del fisco ovendido fuera de subasta, se procede a aplicar el producto corres-pondiente al crédito fiscal omitido y a sus accesorios.


- Se entera a caja el producto del remate.

215

CAPÍTULO 6

- Si cubre el crédito principal y sus accesorios, se notifica alcontribuyente.

- Si es insuficiente, se notifica al deudor, y por la diferencia seelabora acuerdo y acta de ampliación de embargo.

- Si existe saldo a favor del contribuyente, se entrega a quiencorresponda.

6.2.4.3. Actividades Incidentales de la Cobranza

Autorización de prórrogas y pagos en parcialidades

La autorización de prórrogas, es una atribución de la autoridad,que le permite otorgar un plazo determinado para que el contribu-yente cubra el adeudo correspondiente.

Por su parte, la autorización de pago en parcialidades, también esuna atribución de la autoridad que, en un momento dado, puedepermitirle al contribuyente que adeuda una determinada cantidad,que la cubra, no en una sola exhibición, sino mediante abonos opagos parciales, hasta cubrir el total del crédito fiscal adeudado.En términos generales el procedimiento que se sigue para ambostipos de autorización es similar.


- Recepción y revisión de datos de la solicitud del deudor quepide la autorización de prórroga o pago a plazos.

- Se resuelve sobre la solicitud. En caso afirmativo, se determi-nan plazos y recargos, se notifica al deudor y se le pide garan-tice el interés fiscal, integrando posteriormente al expedien-te del crédito fiscal adeudado, la aprobación correspondien-te. En caso de no autorizarse la solicitud, se notifica al deudor

216

CAPÍTULO 6

y se continúa con el procedimiento administrativo de ejecu-ción.

- Se da seguimiento al compromiso autorizado para el pago aplazos y/o por la prórroga concedida.

- En caso de incumplimiento, cesa automáticamente la autori-zación y se procede a formular el mandamiento de ejecucióny el acta de requerimiento de pago para continuar el P.A.E.

Tramitación de recursos interpuestosante la Autoridad Fiscal

Los recursos administrativos constituyen una garantía del ciuda-dano para inconformarse, o reclamar la improcedencia de algúnacto realizado por la autoridad hacendaria durante el desarrollodel P.A.E.; aunque también pueden existir recursos contra la de-terminación de contribuciones o contra las notificaciones realiza-das ilegalmente.

Cabe señalar, que la interposición de un recurso no exime al con-tribuyente de su obligación ante el fisco, en tanto no se dictamineo resuelva. Cuando se interpone un recurso, el P.A.E. se suspen-de, debiendo el contribuyente deudor garantizar el crédito fiscalcorrespondiente.


- Recepción y revisión de la documentación que presenta eldeudor y en la cual se interpone el recurso.

- Suspensión del P.A.E.

- Se recibe garantía del interés fiscal.

217

CAPÍTULO 6

- Se tramita y resuelve el recurso interpuesto.

6.2.4.4. Actividades de Control de Cobranza

Control de Operaciones de Cobranza

Una de las funciones más importantes para cumplir con el objeti-vo principal de la función cobranza -hacer efectivos los créditosfiscales que no son enterados en tiempo y en forma-, es la delcontrol administrativo de todas las fases y actividades que com-prende la cobranza. Dicha función permite además evitar al máxi-mo posible, el rezago fiscal que pudiera presentarse.

En razón de lo anterior, resulta imprescindible el utilizar (cuandose trata de procedimientos manuales) tarjetas de control, que permitanconocer en cualquier momento la etapa en que se encuentra cadacrédito fiscal dentro del proceso de cobranza, así como las inci-dencias que se van presentando.

Los sistemas computacionales, cuando son utilizados en la admi-nistración del impuesto predial, no son ajenos a dicho sistema decontrol, por el contrario, facilitan esa labor.


- Integrar un expediente por cada crédito.

- Elaborar (procedimiento manual) una tarjeta de control de cum-plimiento. Para procedimientos electrónicos se recomiendael manejo de cuenta corriente tributaria.

- Seguimiento de trámites de cobranza por cada crédito fiscal odocumento de cobro.

- Análisis periódico de avances en el proceso de cobranza por

218

CAPÍTULO 6

grupo de créditos fiscales de acuerdo a: montos del impues-to, tipos de predio, uso o destino del predio, etc.

- Recepción e integración al expediente de cada crédito de lascopias que amparan las diligencias efectuadas durante el pro-ceso de cobranza.

- Formulación de reportes sobre créditos fiscales que se en-cuentran en cada etapa del proceso de cobranza, así como deaquéllos que han sido pagados, cancelados o que el contribu-yente haya interpuesto algún recurso o haya solicitado pró-rroga o pago a plazos.

- Formulación de reportes mensuales de cargas de trabajo delos notificadores o ejecutores fiscales.

- Formulación de informes sobre el rezago fiscal.

- Formulación de reporte mensual del cumplimiento de metas

- Otros.

Cancelación de Créditos Fiscales

Durante la realización del P.A.E. pueden surgir situaciones en lasque es imposible o incosteable cobrar un crédito fiscal, por lo quela legislación hacendaria debe prever estos casos en que procedela cancelación de un crédito.

Un crédito fiscal es incobrable cuando el deudor es insolventepara efectuar el pago o porque no pudo ser localizado. Un créditoes incosteable cuando representa a la administración un desem-bolso mayor por la acción de cobro, que el monto que se pretenderecuperar.

219

CAPÍTULO 6


- El notificador debe levantar un informe de la(s) diligencia(s)practicada(s) en donde haga constar, según sea el caso, losiguiente:

• Que no se localizó al contribuyente• Que el contribuyente falleció

Informe de la persona que corrobora lo anterior • Oficio de la Secretaría de Gobernación sobre datos del

deudor • Copia certificada del acta de defunción • Constancia del Registro Público de la Propiedad y del Co-

mercio sobre la inexistencia de bienes propiedad del con-tribuyente deudor

- Integración de expediente de cancelación

- Formulación de oficio de cancelación y solicitud de aproba-ción a la autoridad hacendaria que corresponda.

Rendición de Informes

Esta actividad está íntimamente ligada a la del control, e inclusivepodría considerarse una subactividad de aquélla, pues el simplehecho de llevar un seguimiento administrativo de la cobranza noes de gran utilidad, sino que es necesario además efectuar unanálisis del desarrollo de la función y formular una serie de repor-tes e informes que permitan evaluar las acciones realizadas, sucomportamiento y sus resultados, a efecto de tomar decisiones yejercer las acciones correctivas que sean pertinentes.

Principales Informes

- Relación total de créditos pendientes de cubrir

220

CAPÍTULO 6

- Relación de créditos en cada etapa y/o función de la cobranza- Relación de créditos cancelados- Rezagos fiscales por períodos y/o tipo de contribuyente, pre-

dio, uso o destino, etc.- Informe sobre las causas del Rezago Fiscal existente- Otros

El seguimiento que, en términos generales, observan las activida-des básicas de la cobranza, se ilustra en el Diagrama No. 4.

INICIO

SE RECIBE RELACION DE

CREDITOS

SE FORMULA NOTIFICACION

SE ENVIAN AL CONTRIBUYENTE

PAGA? SE CANCELA

CREDITO FISCAL

SE FORMULA REQUERIMIENTO DE PAGO Y EMBARGO

F I N

PAGA?

SE EMBARGAN BIENES

SUFICIENTES

SE FINCA REMATE

SE RESARCE CREDITO FISCAL

DIAGRAMA No. 4

PROCEDIMIENTO DE COBRANZA

SI

NO

SI

NO

NOTA: CABE SEÑALAR QUE EN CUALQUIER ETAPA DE COBRANZA (NOTIFICACION, REQUERIMIENTO, EMBARGO, REMATE) EL CONTRIBUYENTE PUEDE PAGAR EL IMPORTE DE SU CREDITO FISCAL, EN CUYO CASO, SE DARIA POR CONCLUIDO EL PROCESO DE COBRO INICIADO.

221

CAPÍTULO 6

De todas las funciones básicas (Registro de Contribuyentes, Re-caudación, Fiscalización y Cobranza) de la administración tributa-ria, la Cobranza es la única de aplicación general e igual para todotipo de crédito fiscal que no se haya cubierto en los términos yplazos que establece la ley; pues las otras funciones, si bien, pre-sentan actividades de tipo general (válidas para cualquier tributo),su aplicación puede variar, según las características del tributo deque se trate y del contribuyente obligado al pago del mismo.

En razón de lo anterior, pareciera que dicha función no debieratener complejidad alguna; sin embargo, en el ámbito municipal sípresenta dificultades su desarrollo. La problemática que respectoa dicha función se detecta en la gran mayoría de los municipios,es la falta de aplicación del Procedimiento Administrativo de Eje-cución con el consecuente rezago fiscal.

Tal problema se debe principalmente al desconocimiento de la leypor parte de quienes intervienen en el proceso coactivo de cobro,lo que da lugar a errores en: la fundamentación exigible del crédi-to principal y de sus accesorios; las formalidades que deben cui-darse, y en el seguimiento administrativo que debe atenderse conformea ley, en relación a la notificación, requerimiento y embargo.

La cercanía y la vecindad que existe entre las autoridades munici-pales y los particulares es, en algunos municipios, otra de las cau-sas que impide ejercer una eficiente administración tributaria.

Finalmente, podríamos señalar como otro problema fundamentalde la administración tributaria local, en relación a la función decobranza, la falta de sistemas de control que permitan recuperaroportunamente los créditos fiscales pendientes de cubrir, evitan-do así los rezagos fiscales, o en su caso, abatir los ya existentes.

En todo caso, la recomendación en materia de cobranza del im-puesto predial, es que se capacite al personal encargado de eje-

222

CAPÍTULO 6

cutar las diligencias municipales, dotándole de la normatividad requeriday de manuales de procedimientos, e instrumentando mecanismosde control adecuados a las características del tributo, así como ala propia organización de la administración tributaria.

Capítulo 7. El Catastrocomo Apoyo a

la Administracióndel Impuesto Predial

E l presente capítulo tiene como propósito fundamental des-cribir y analizar el concepto y significado del catastro, susfinalidades, así como las funciones básicas que éste desa-

rrolla para cumplir con su cometido, enfatizando aquellas activida-des catastrales que tienen una clara vinculación con la determina-ción y administración del impuesto predial.

7.1. CONCEPTO DEL CATASTRO

Etimológicamente, la palabra «catastro» proviene del latín medie-val «capitastrum», de donde derivó la palabra «catastrum», quesignifica: Registro de Parcelas Gravables.

En términos generales, el catastro se concibe actualmente, comoun sistema de información territorial relativo a la propiedad inmueble,cuyo propósito principal, es obtener un censo analítico de las ca-racterísticas físicas, cualitativas, legales, fiscales y administrati-vas de los inmuebles, que permita a las autoridades competenteshacer un uso multifinalitario del mismo.

223

224

CAPÍTULO 7

7.2. FINES DEL CATASTRO

Con base a la concepción anterior, se podría decir que la informa-ción que brinda el catastro, puede ser utilizada para:

- Propósitos fiscales

- Estudios y políticas de planeación urbana

- Dotación de servicios públicos y programación de obras

- Regularización de la tenencia de la tierra

- Apoyo al Registro Público de la Propiedad

- Uso estadístico para la programación económica y social

- Apoyo para la definición de los límites municipales y estatales

7.2.1. Propósitos Fiscales

En el aspecto fiscal, el catastro proporciona información para ladeterminación del impuesto predial, así como de aquellos otrosgravámenes, que tienen como base el valor de los inmuebles; di-cha información comprende básicamente lo siguiente: nombre delos propietarios, valor de los inmuebles, ubicación, superficie, usoo destino y un sistema de información cartográfica.

7.2.2. Estudios y Políticas de Planeación Urbana

La información catastral constituye un valioso apoyo para las de-pendencias estatales y municipales, que tienen a su cargo la defi-nición, formulación y ejecución de políticas y proyectos para eldesarrollo urbano.

225

CAPÍTULO 7

La información catastral es susceptible de utilizarse en la realiza-ción de labores de urbanismo, concretamente en los renglonesde ordenación de las ciudades, tanto para regular el crecimientode éstas como para la agrupación y clasificación de zonas urba-nas, según su vocacionamiento: para usos industriales, habitacio-nales, comerciales o de prestación de servicios, así como para ladeterminación de zonas de reserva ecológicas.

A este respecto, en el Simpósium Sobre la Tributación Inmobilia-ria y el Catastro, celebrado en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco,en agosto de 1991, en el apartado de conclusiones generales, serecomendó lo siguiente:

«Que se reconozca en la ley la importancia que tienen el Catastroy las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, como elementosinteractivos en la formulación y operación de los planes de desa-rrollo urbano, y en especial, el papel que tiene la imposición pre-dial, como instrumento de apoyo en la regulación de los usos delsuelo».

7.2.3. Dotación de Servicios Públicos y Programación de Obras

En materia de dotación de servicios públicos, como por ejemplola introducción de los servicios de agua potable y drenaje, el ca-tastro genera información relativa a: la determinación del núcleohabitacional a servir, la extensión de superficie de la mancha urba-na, la topografía del lugar y el número de viviendas beneficiadas.Toda esta información, además de otros datos, como el nombrede los propietarios, se contiene en los padrones catastrales.

Asimismo, es posible utilizar la información catastral en el trazode vías de comunicación, toda vez que el catastro podría propor-cionar datos requeridos en cuanto al número de propiedades queafectarían los proyectos correspondientes, a la proporción en quesería afectada cada una de ellas, al nombre y domicilio de los pro-

226

CAPÍTULO 7

pietarios, y consecuentemente, al monto de la indemnización quepudiera corresponder si efectivamente se llevara a cabo un pro-yecto, que implicara expropiar, en términos de ley, la totalidad oparte de los inmuebles.

7.2.4. Regularización de la Tenencia de la Tierra

De conformidad con la Ley General de Asentamientos Humanos,se entiende por asentamiento humano «la radicación de un deter-minado conglomerado demográfico, con el conjunto de sus siste-mas de convivencia en un área físicamente localizada, conside-rando dentro de la misma los elementos naturales y las obras materialesque la integran».

Cabe señalar que la regulación de los asentamientos humanos escompetencia de los tres niveles de gobierno y encuentra su máxi-mo fundamento en el Artículo 27 de la Constitución. Los asenta-mientos humanos y la ordenación urbana, demandan una serie deacciones legales, fiscales, económicas, sociales, administrativas,de urbanización, etc. que permitan el uso racional de los recursosdel territorio de los centros de población.

Una de las características que se observa en el desarrollo urbanode una gran cantidad de ciudades de nuestro país, son los asenta-mientos humanos que se establecen sin importar la ausencia deinfraestructura de servicios básicos. En la solución de esta com-pleja problemática, la información catastral constituye un elemen-to insustituible para la conformación de planes de desarrollo urba-no, así como para la instrumentación de las medidas correctivas adicho fenómeno.

7.2.5. Apoyo al Registro Público de la Propiedad

En primer lugar, conviene señalar que el fin primordial del Regis-tro Público de la Propiedad es velar por la seguridad jurídica de las

227

CAPÍTULO 7

personas con respecto a los bienes de su propiedad. No obstantela importancia de esta institución, se observa en la actualidad unadesvinculación entre la función catastral y la función registral. Laprimera tiene más actualizadas las características físicas y cualita-tivas de la propiedad inmueble, mientras que la segunda, que sebasa en un registro histórico, centra su atención en la identifica-ción y registro de las personas que jurídicamente tienen el dere-cho de propiedad de determinado inmueble o inmuebles. En estesentido, es innegable la necesidad de una mayor coordinación entreel catastro y el Registro Público de la Propiedad, a efecto de queesta última institución, efectivamente cuente con elementos físi-cos y cualitativos actualizados, derivados de un desarrollo moder-no y eficiente de la función catastral.

7.2.6. Uso Estadístico para la Programación Económicay Social

La formulación de planes de desarrollo urbano, requiere necesa-riamente de una corriente ininterrumpida de información, con elpropósito de obtener el inventario de lo que existe, en el que seexpresen en forma cualitativa y cuantitativa los diferentes aspec-tos económicos y sociales de los centros de población y sus re-giones, pues ello permite detectar necesidades, facilitando así latoma de decisiones e instrumentación de medidas pertinentes acorto, mediano y largo plazos, sobre demografía, uso del suelo,medio natural, zonificación urbana, estructura vial y sistemas detransporte, vivienda, economía urbana, zonas deterioradas, patri-monio cultural e histórico y política fiscal.

En este contexto, la información contenida en los catastros es útilpara integrar el expediente urbano y así conocer qué existe y dón-de está ubicado. Asimismo, puede servir de apoyo a algunas delas etapas específicas de la planeación urbana, al proporcionar in-formación real y suficiente de las características de la propiedadinmueble.

228

CAPÍTULO 7

7.2.7. Apoyo para la Definición de Límites Estatalesy Municipales

En el desarrollo urbano actual que se presenta en nuestro país, seobserva la extensión de conglomerados urbanos, que tienden aformar una misma continuidad demográfica; lo cual, aunado a laausencia histórica de títulos de propiedad, ocasiona que los inten-tos de introducción o ampliación de los servicios públicos, enfren-ten confusión en cuanto a la esfera política que le correspondaatenderlos.

Con relación a lo anterior, la información contenida en los catas-tros, los convierte en un importante instrumento de apoyo a lasolución de los problemas de indefinición de límites territoriales,que surgen en los estados y municipios.

7.3. FUNCIONES BASICAS

La generación de los sistemas de información catastral y el man-tenimiento y actualización permanente que realizan las dependenciasencargadas de estas actividades, implican desarrollar una seriede funciones, entre las que se encuentran: la regionalización terri-torial, la realización de levantamientos de información, la genera-ción de cartografía y la valuación de predios. A continuación sedescriben cada una de estas funciones:

7.3.1. Regionalización

Esta actividad consiste en dividir el territorio del estado o del municipio,en áreas cuyas características climatológicas, de superficie, eco-nómicas, ecológicas, de condiciones socio-políticas, étnicas, etc.sean similares y constituyan subunidades clasificables para finesde estudio y análisis particularizado, según sean los fines de laautoridad gubernamental.

229

CAPÍTULO 7

7.3.2. Levantamientos

Esta actividad consiste en la ejecución de trabajos que tienen comoobjetivo determinar la ubicación de los predios, la medición desus superficies y la identificación de las características, tanto delos terrenos como de las construcciones adheridas a los mismos.

Básicamente, existen dos tipos de levantamientos: el directo otopográfico y el indirecto o fotogramétrico. Los levantamientosdirectos consisten, en esencia, en la medición directa de cadauno de los predios o lotes, por medio de equipos e instrumentostopográficos. Los levantamientos indirectos emplean fotografíaspara la determinación de las dimensiones de los predios; depen-diendo de si las tomas fotográficas se realizan en tierra a travésde un fototeodolito, o desde un avión, se emplean los términosde fotogrametría terrestre o de aerofotogrametría.

7.3.3. Cartografía

Se entiende por cartografía el producto resultante de dibujar enmateria estable (planos, mapas, etc.) representaciones linealesde características físicas de los predios previamente levantados.

Así pues, la elaboración e integración de la cartografía catastraltiene como base los datos obtenidos en los levantamientos de lospredios, atendiendo a la escala y simbología utilizada, precisandoel tamaño de los predios, su forma (regular-semirregular, irregu-lar), su orografía o topografía, la clase del suelo, su hidrología,precipitación, altitud, desonancia (arbolado), etc. también se iden-tificarían los tipos de construcción, las vías de comunicación, laexistencia de áreas verdes, los servicios públicos con que se cuenta,etc.

7.3.4. Valuación

La valuación de predios ha sido una de las funciones básicas de

230

CAPÍTULO 7

los Departamentos o Direcciones de catastro. Dicha función debeestar contemplada dentro de la Ley de Catastro y apoyarse eninstructivos precisos, sobre los métodos a seguir para fijar los valoresdel suelo y de las construcciones adheridas a él.

La valuación de predios puede hacerse en forma individual o co-lectiva.

Valuación Individual.- Se efectúa con el objeto de determinar elvalor de un inmueble, que sirve de base para fines, tales como:indemnizaciones en casos de expropiación; fijar gravámenes so-bre los bienes raíces sujetos a contribuciones para obras y servi-cios públicos y para la imposición del impuesto predial.

Tradicionalmente se emplean tres métodos para hacer valuacio-nes individuales: a) método comparativo o de mercado; b) méto-do de costo o directo, y c) método de ingresos o capitalización.1

Valuación Masiva.- La valuación masiva o colectiva se realiza paralograr mayor eficiencia, productividad y bajo costo. Los métodosde valuación masiva son los que generalmente utilizan los catas-tros estatales.

En términos generales, el proceso que sigue la valuación masivao colectiva consiste en elaborar normas y procedimientos de va-luación, incluyendo formularios, manuales e instructivos; asimis-mo, se tienen que delimitar las colonias urbanas homogéneas yclasificar las tierras en las zonas rurales; en seguida deben recopi-larse los factores de influencia del valor, para que, en base a unanálisis de sus antecedentes, así como de los datos sobre ventasobservados, se fijen valores unitarios de los terrenos y construc-

1. Para una mayor profundización sobre estos métodos, consúltese (entre otros) eldocumento: La Valuación y el Catastro como elementos Básicos para las Con-tribuciones a la Propiedad Inmobiliaria (capítulos 5 y 6) editado por Indetec en1992.

231

CAPÍTULO 7

ciones. Una vez fijados dichos valores, considerando el métodomás utilizado que es el de mercado, se procede a aplicar dichosvalores a los datos específicos de cada predio.

7.4. RELACION CATASTRO-IMPUESTO PREDIAL

En nuestro país, el catastro tradicionalmente ha sido consideradocomo el eje central sobre el cual se apoya la administración delimpuesto predial, al descansar en éste las funciones relativas a laidentificación y registro de la propiedad inmobiliaria, así como aquellaque tiene por objeto fijar el valor de la misma.

La función catastral consistente en la identificación y registro dela propiedad, constituye la base para la integración del padrón decontribuyentes del impuesto predial; mientras que la función devaluación catastral es la que proporciona la base sobre la cual lasautoridades hacendarias determinan el impuesto en cuestión.

La relación que se da entre catastro e impuesto predial, se mani-fiesta en la información que las autoridades hacendarias requie-ren del catastro para identificar de la propiedad inmobiliaria cir-cunscrita a su ámbito de competencia, a todos y cada uno de lospredios incluyendo sus características, tales como: su ubicación,tipo, uso o destino, valor, nombre del propietario, etc.

Constitucionalmente, todo bien inmueble debe de inscribirse enel catastro de la municipalidad a la cual corresponda, debiéndosemanifestar el nombre del propietario, uso o destino del bien, su-perficie, ubicación, valor, etc. La modificación a cualquiera de es-tas características deberá hacerse del conocimiento del catastro,para efectos de integrar y actualizar el registro catastral, el cualconstituye la base del padrón de contribuyentes del impuesto predial,como ya se dijo.

Cabe señalar, que el catastro por sí solo (a través de las funciones

232

CAPÍTULO 7

técnicas que realiza: regionalización, levantamientos, valuación,etc.) no integra o actualiza su propio padrón, de hecho recae en elcontribuyente la obligación de manifestar los datos correspondientesa su persona y a su propiedad, mediante las solicitudes o avisosque para tal efecto diseñan y proporcionan las autoridades catas-trales y/o fiscales.

Función importante de catastro es pues, aquélla que tiene porobjeto confrontar la información que le proporcionan los contribu-yentes, con la información que directamente recaba dicho orga-nismo, a través de sus propios medios.

Otra de las funciones que vinculan al catastro con el impuestopredial es la valuación de predios (terrenos y construcciones), lacual es una de las tareas más importantes y complejas que tieneque realizar.

La importancia que se otorga a los valores catastrales radica fun-damentalmente en el hecho de que éstos son necesarios para lafijación de la base de los principales impuestos a la propiedad in-mueble, como son el predial y el impuesto local sobre adquisiciónde inmuebles.

Se dice que la función de valuación catastral además de importan-te es compleja, porque implica considerar una diversidad de as-pectos o elementos físicos y cualitativos, relativos a la propiedady cuya característica principal estriba en el dinamismo que los mismospueden presentar afectando así las condiciones de un predio enparticular o de un grupo de predios ubicados en determinada zona,colonia o sector.

En la actualidad, en casi todas las entidades los valores catastra-les se encuentran por abajo de su valor real o comercial, constitu-yendo la principal causa de que exista un escaso rendimiento tri-butario del impuesto predial. Si se toma en cuenta que el predial

233

CAPÍTULO 7

es el principal tributo a nivel local y los recursos que éste generason poco significativos dentro del marco de los ingresos propios,es natural que dependan, en gran medida, de las participacionesfederales.

Contrario a lo anterior, se da en otros países que también contem-plan dentro del esquema tributario local al impuesto predial, don-de además de ser el más representativo e importante, también loes recaudatoriamente, como es el caso de la tributación inmobi-liaria en los Estados Unidos.

En ese país, el impuesto predial es muy efectivo aunque su deter-minación y administración se maneja con matices muy diferentesa los que se utilizan aquí en México; sin embargo, vale la penaanalizarlos, para considerar aquellos aspectos que bien pudieranimplementarse con éxito en nuestro país, con base en esas expe-riencias.

Sin pretender hacer un análisis detallado o profundo del sistemacatastral y del impuesto a la propiedad en el vecino país del norte,sino simplemente señalar los rasgos característicos en que se basala efectividad de ese tributo, a continuación se presentan en for-ma concisa, los aspectos más relevantes:2

- El sistema catastral depende más de los valuadores que deluso de la aerofotogrametría.

- El énfasis es mayor en los recursos humanos que en los ma-teriales. El impulso a la modernización del sistema catastralse basa en gran medida en personal capacitado.

- Confían mucho en la información contenida en mapas man-zaneros, que especifican con alto grado de detalle la distribu-

2. Colmenares Páramo, David R., «Programa de Modernización Catastral en Oax-aca». Revista «Federalismo y Desarrollo» No. 22. Julio-Agosto de 1990. BANO-BRAS. México, 1990. Págs. 22 y 5.

234

CAPÍTULO 7

ción y características de los predios para su ubicación y apre-ciación.

- Los registros actuales se llevan simultáneamente por compu-tadora y mediante una tarjeta que detalla la ubicación de laparcela, así como la descripción del edificio.

- No existe el concepto de valor catastral, ya que la base grava-ble del impuesto a la propiedad la conforma el valor comercialdel inmueble.

- La valuación de la propiedad inmueble se lleva a cabo esen-cialmente por tres métodos: el costo de la propiedad; los in-gresos que genera; y comparación con propiedades similaresvecinas.

a). El costo de la propiedad: este procedimiento es igual alque se utiliza en México, se valúan cada una de las par-tes del inmueble (terreno y construcción) y luego se su-marizan los valores para obtener así la valuación total.

b). Los ingresos que genera: este método se utiliza amplia-mente en los casos de comercios y servicios, se evalúael potencial económico de la empresa asentada en el pre-dio. El valor otorgado al predio depende del tipo de activi-dad predominante en el inmueble o según el criterio dezonificación. Por ejemplo, en una zona comercial se utili-zan los ingresos de comercios para establecer el valor detodos los predios de esa zona.

c). Comparación con propiedades similares vecinas: en basea este método, la valuación se lleva a cabo comparandola propiedad elegida con el valor de otras vecinas, dentrode la misma manzana o en un grupo de manzanas cerca-nas.

235

CAPÍTULO 7

- En algunos estados las construcciones se revalúan en formaautomática con un incremento máximo del 2% por año.

- Se envían por correo notificaciones a los contribuyentes parainformarles del valor de sus propiedades considerado para efectosdel impuesto.

- Existe una Mesa de Apelaciones de Valuaciones a la cual pue-de recurrir el contribuyente, si considera injusta la valuaciónde su predio. El dictamen de la Mesa predomina sobre la delCondado.

- Los manuales de valuación son muy completos y se actuali-zan anualmente para su aplicación.

- Las tasas del impuesto a la propiedad varían significativamen-te en un estado y en otro; en todos se presentan descuentos,exenciones o incrementos, según sean las condiciones parti-culares de algunos grupos: ancianos, personas con bajos in-gresos; zonas comerciales, etc.

En síntesis, la efectividad del sistema catastral y del impuesto a lapropiedad en los Estados Unidos, tiene su base en aspectos fun-damentales como:

- La valuación de campo- Recursos humanos bien calificados- Uso intensivo de la informática- Eficiente organización administrativa- Interacción cercana con el contribuyente- Transparencia y autonomía de todo el proceso catastral- Base fiscal actualizada (valores comerciales)- Imposición tributaria más justa y equitativa, toda vez que con-

sideran tanto el valor de la propiedad como los ingresos de supropietario o poseedor.

236

CAPÍTULO 7

7.5. IMPORTANCIA DEL REGISTRO DE PREDIOS Y DE LAVALUACION CATASTRAL, PARA EFECTOS IMPOSITIVOS

7.5.1. La Identificación y Registro de Predios como Base delPadrón Fiscal del Impuesto Predial

La identificación y registro de predios constituye una de las fun-ciones más importantes, tanto para el catastro como para las au-toridades hacendarias (estatales y/o municipales), en quienes re-cae la responsabilidad de determinar y administrar los graváme-nes locales, que tienen como base el valor de la propiedad (im-puesto predial e impuesto sobre adquisición de inmuebles, entreotros).

Para el catastro, dicha función es importante, porque en ella des-cansa la posibilidad de integrar un registro completo, oportuno yconfiable de la propiedad raíz y sus características, lo cual consti-tuye uno de los fines principales de todo catastro.

En materia tributaria, la identificación y registro de predios repre-senta una función básica para la conformación de padrones fisca-les, (sobre todo en aquellos casos en que los contribuyentes tie-nen obligaciones periódicas que implican el manejo de un padrónpara su mejor control, ejemplo, impuesto predial). Para otro tipode gravámenes, la función en cuestión permite caracterizar y pre-cisar mejor el valor de la propiedad; con ello, las autoridades ha-cendarias competentes están en mejor posibilidad de aplicar unapolítica fiscal adecuada a las características de la propiedad in-mueble y a las condiciones socio-económicas de sus propietarioso poseedores.

Cabe señalar, que la función de identificación y registro de pre-dios se relaciona estrechamente con el desarrollo de tareas decarácter, tanto técnico-catastrales como administrativas. En el primercaso, se encuentran aquellas que se refieren a: regionalizar y ac-tualizar el padrón catastral, etc. Entre las tareas administrativas

237

CAPÍTULO 7

destaca la recepción y verificación de solicitudes y avisos de ins-cripción y/o modificación al padrón catastral.

De hecho, las tareas catastrales en materia de identificación yregistro de predios, deben necesariamente complementarse contareas propias de administración, tanto interna como externa; puesno basta con identificar (a través de levantamientos catastrales ytrabajos de cartografía) la ubicación y características de la propie-dad; sino que se requiere además conocer el nombre de los pro-pietarios o poseedores, el uso o destino de la propiedad; el domi-cilio para recibir notificaciones, etc.

Para la identificación y caracterización de la propiedad inmobilia-ria, generalmente se utilizan codificadores (claves), numéricos oalfanuméricos que permiten ubicar y relacionar de manera senci-lla y efectiva cualquier información catastral o de otro tipo, enforma resumida o estratificada.

Existen diferentes alternativas para codificar, tanto la unidad pre-dial (predio) como los planos catastrales; sin embargo, dichas al-ternativas generalmente se identifican en tres grandes catego-rías:

a). Codificación por ubicación geográficab). Codificación administrativac). Codificación mixta

a). Codificación por ubicación geográfica

Toma en cuenta la cuadrícula de proyección cartográfica expre-sando los valores por cada eje coordenado. Un ejemplo es la apli-cación de la cuadrícula Universal Transversa de Mercator (U.T.M.).

La nomenclatura que ya existe en la cartografía de la DirecciónGeneral de Geografía del INEGI, utiliza las coornedadas U.T.M.;

238

CAPÍTULO 7

por lo que también suele emplearse la codificación cartográficaadoptada por este organismo.

b). Codificación administrativa

Utiliza generalmente los siguientes componentes: Localidades,Municipios y Regiones; en algunos casos se hace uso del númerode cuenta impositiva.

c). Codificación mixta

Comprende datos tanto administrativos como geográficos; estoes, utiliza números de planos de ortofotos o de cartas topográfi-cas, etc., así como las claves para la entidad, municipio, localidady manzana de que se trate.

7.5.2. La Valuación Catastral como Función Primordial paraDeterminar la Base Fiscal del Impuesto Predial

Uno de los aspectos más importantes con relación al impuestopredial, es el referente a la valuación inmobiliaria, toda vez que elvalor de la propiedad constituye, en treinta entidades federativas,la base de dicho tributo, y sólo dos estados consideran para elmismo efecto, la superficie del inmueble. Es por ello, que de laadecuada determinación y actualización de los valores inmobilia-rios depende en gran medida el que el impuesto predial sea real-mente proporcional y equitativo, tal y como lo dispone el artículo31 de nuestra Carta Magna.

Actualmente, el problema municipal que subsiste en materia devaluación en las entidades federativas, es el referente a la desac-tualización que presentan los valores catastrales, con respecto alnivel que representan los valores reales o comerciales de los in-muebles.

239

CAPÍTULO 7

Tal desactualización de los valores catastrales se da en mayor omenor proporción en todas y cada una de las entidades federati-vas, y las causas que originan el problema o que impiden corregir-lo varían también de un estado a otro. Mientras que en unos, elproblema es por la complejidad de los procesos valuatorios, enotros, es por la desactualización de las disposiciones legales -fis-cales o catastrales- las cuales en muchos de los casos determi-nan que la revaluación catastral ha de realizarse cada dos y hastatres años.

Los valores catastrales que se manejan resultan ser poco alenta-dores, pues a todo lo anterior habría que agregar el gran dinamis-mo que observan las características de la propiedad inmueble, elcual casi siempre supera los esfuerzos administrativos que se realizanpara mantener actualizados los registros.

Esta realidad que presentan los valores catastrales respecto delos valores comerciales, ha implicado que la actualización de losvalores unitarios para terreno y construcción nunca llegue al nivelreal actual, porque ello conllevaría a un fuerte incremento en elpago del impuesto predial.

Lo anterior ha dado como resultado, incongruencias entre la basey la tasa del impuesto y en las políticas que se implementan conel propósito de corregir tal situación. Es decir, normalmente enlas entidades donde los valores catastrales (base del impuesto)están más rezagados, las tasas fiscales que se aplican son másaltas y en donde los valores se ajustan más a la realidad, las tasasson más bajas.

De hecho el no ajustar a niveles reales los valores unitarios de losterrenos y construcciones, por considerar el impacto en el montodel impuesto a pagar, es una política que debe modificarse, puespor principio de cuentas uno de los propósitos fundamentales detodo catastro es el de contar con valores reales de la propiedad

240

CAPÍTULO 7

inmobiliaria, y si ello representa un importante incremento en elimpuesto, corresponderá entonces a la autoridad hacendaria mu-nicipal someter a la consideración de la legislación local, las modi-ficaciones necesarias a las leyes de hacienda y de ingresos muni-cipales, a fin de evitar, o en su caso, atenuar dichos efectos en lacarga fiscal de los contribuyentes.

Si se actualizan los valores catastrales, pero no se ajustan en lonecesario las tasas fiscales del impuesto predial, se corre el ries-go de que el contribuyente no pueda cumplir con sus obligacionestributarias, pues le estarían elevando la carga fiscal sin tomar encuenta las posibilidades o condiciones que tiene para ello. Estasituación de alguna forma la podemos juzgar, si observamos com-parativamente cuáles han sido los incrementos porcentuales rea-les que en los últimos años se han dado tanto en la recaudaciónnacional del impuesto predial, como en los salarios mínimos ge-nerales, los cuales reflejan en cierta medida, el aspecto inflacio-nario, el crecimiento económico, la pérdida o recuperación del poderadquisitivo de los sueldos y salarios en general, etc.

En la Gráfica Nº. 2 que a continuación se indica, se ilustra precisa-mente la variación porcentual real (incremento o decremento), queaño con año se dio de 1980 a 1992, en la recaudación del predial yen los salarios mínimos generales.

En dicha gráfica se observa que, en los últimos cinco años, la re-caudación del predial ha tenido año con año crecimientos realesmuy significativos, a diferencia del comportamiento de los sala-rios mínimos, los cuales han tenido decrementos anuales realesimportantes, que si se acumularan y se analizaran con respecto aun año base determinado, nos arrojarían una gran pérdida del po-der adquisitivo.

Desde luego que los incrementos porcentuales reales anuales quese ilustran en la gráfica, no necesariamente significa que se de-ban a la actualización de valores catastrales, de hecho existen tambiénotros factores que conllevan a tales resultados, factores tales como:

241

CAPÍTULO 7

la ampliación de la base de contribuyentes, la eficiencia adminis-trativa, el propio incremento en las tasas impositivas, entre otros.Sin embargo, consideramos que los ajustes que se han dado -»aveces hasta indiscriminadamente»- a los valores catastrales, hanconstituido el factor más importante que ha influido en los resul-tados observados.

Los datos para la elaboración de la gráfica anterior fueron: A). Ci-fras de recaudación del impuesto predial; y B). Evolución de lossalarios mínimos en México.

A) Cifras de Recaudación del Impuesto Predial

Las cifras de recaudación y la fuente considerada, son las mismasque sirvieron de base para la estructuración de la Gráfica Nº. 1,presentada en el primer capítulo de este trabajo.

242

CAPÍTULO 7

B). Evolución de los Salarios Mínimos en México3

EVOLUCION DEL SALARIO MINIMO EN MEXICO

PERIODO SALARIO VAR. % INFLACION 2 VAR. % REAL PARIDAD SAL. MIN.MINIMO 1 SAL. MIN. SAL. MIN. CAMBIARIA 3 EN DOLARES

1970 27.93 15.7 4.8 10.4 12.50 2.21971 27.93 0.0 5.2 -4.9 12.50 2.21972 33.23 19.0 5.5 12.8 12.50 2.71973 39.20 18.0 21.3 -2.7 12.50 3.11974 45.03 14.9 20.7 -4.8 12.50 3.61975 55.24 22.7 11.2 10.3 12.50 4.41976 82.74 49.8 a 11.2 10.3 12.50 4.41977 91.20 10.2 20.7 -8.7 22.58 4.01978 103.49 13.5 16.2 -2.3 22.77 4.61979 119.78 15.7 20.0 -3.6 22.81 5.31980 140.69 17.5 29.8 -9.5 22.95 6.11981 183.05 30.1 28.7 1.1 24.51 7.51982 318.28 73.9 b 98.9 -12.6 57.18 5.61983 459.01 44.2 c 80.8 -20.2 150.29 3.11984 719.02 56.6 d 59.2 -1.6 185.19 3.91985 1,107.64 54.0 e 63.7 -5.9 310.28 3.61986 2,243.77 102.6 f 105.7 -1.5 637.88 3.51987 5,867.24 161.5 g 159.2 0.9 1 405.81 4.21988 7,252.92 23.6 h 51.7 -18.5 2 289.58 3.21989 9,138.89 26.0 i 19.7 5.3 2 483.38 3.71990 10,786.58 18.0 29.9 -9.2 2 838.36 3.81991 12,084.02 12.0 18.8 -5.7 3 016.16 4.01992 12,084.02 0.0 11.9 -10.6 3 129.50 3.91993 12,935.94 7.05 7.07 0.1 3 257.20 4.0

1. Promedio nacional, ponderado con la población asalariada; pesos diariosal final de cada período.

2. Inflación acumulada de cada período.3. Promedio del período; pesos por dólar.a. En el período se presentaron dos aumentos; de 21.8 y 23.0%.b. En el período se presentaron dos aumentos; de 33.8 y 30.0%.c. En el período se presentaron dos aumentos; de 25.1 y 15.3%.d. En el período se presentaron dos aumentos; de 30.4 y 20.1%.e. En el período se presentaron dos aumentos; de 30.6 y 18.0%.f . En el período se presentaron tres aumentos; de 33.1, 25.1 y 21.6%.g. En el período se presentaron cinco aumentos; de 23.0, 20.1, 23.1, 25.0 y 15.0%.h. En el período se presentaron dos aumentos; de 20.0 y 3.0%.i. En el período se presentaron tres aumentos; de 8.0, 6.0 y 10.0%.

Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco de México y de la ComisiónNacional de los Salarios Mínimos.

3. Cuadro tomado del artículo publicado en el periódico «El Financiero», Op. Cit. Lainflación y la variación porcentual real correspondientes al año de 1992 fue mo-dificada respecto de los datos que la fuente original establece (inflación 11.2%,

243

CAPÍTULO 7

7.5.2.1. Métodos de Valuación Catastral

Los métodos que emplea catastro para determinar el valor de losinmuebles, varían según la información de que se disponga, losrecursos con que se cuente, la cantidad de predios a valorar, eltiempo disponible, y desde luego, los criterios, bases y procedi-mientos que defina la legislación catastral y/o fiscal del nivel degobierno de que se trate.

De la diversidad de métodos de valuación conocidos, el de la Va-luación Catastral Colectiva constituye el mecanismo principal queadoptan las autoridades catastrales para determinar el valor detodos y cada uno de los predios comprendidos en su área de com-petencia. La utilización de este método se debe fundamentalmente:por el bajo costo que representa; por la gran cantidad de predios avaluar y revaluar, por el ahorro en tiempo; porque no se requierede gran cantidad recursos humanos ni de que el personal sea alta-mente calificado, porque se elimina la subjetividad del valuador,etc.

A continuación se describen los pasos que comúnmente se si-guen para la valuación masiva de predios:

Se delimitan zonas catastrales en base a lahomogeneidad que presentan encuanto al

A. Zonificación uso del suelo, servicios públicos, densidadde uso, características socio-económicas, tipode desarrollo, calidad de construcciones, edadpromedio, etc.

variación % real - 10.1%), toda vez que consideramos que dichas cifras fueronpreliminares, dada la fecha en que fue publicado el artículo de referencia (15 dediciembre de 1992); en sí la inflación llegó al 11.9%; por lo tanto, la variaciónporcentual real de los salarios es de -10.6%.

←

244

CAPÍTULO 7

B. Determinación de Se considera la importancia e influencia devalores unitarios, diversos elementos, tales como:de calle o de zona(terrenos urbanos) - Ubicación

- Estado que guarda el desarrollo urbano- Análisis de Mercado de la zona y sus respectivas- Capitalización de - Densidad de construcción y sus caracte-

Ingresos rísticas- Costo de Reposición - Tipo de lotificación- Método de Valores - Existencia de áreas verdes

Agregados - Servicios públicos, su calidad y estado- Presupuestación conservación

Detallada - Vías de comunicación y su proximidad con:- Otros Métodos zonas comerciales, unidades deportivas,

zonas escolares, iglesias, bancos, etc.

Se consideran las condiciones del terrenoen base las siguientes características:

Rústicos- Forma (regular, semiregular, irregular)- Régimen jurídico de tenencia de la tierra- Orografía o topografía del suelo o clase

de suelo(hidrología, precipitación, drenaje, clima,altitud, desonancia, sanidad.

- Comunicaciones y accesos- Potencial urbanístico- Potencial económico de la zona- Influencia económica de otras poblacio-

nes- Energía eléctrica- Líneas telefónicas y telegráficas- Etc.

Primeramente se clasifican las construccionessegún su estructura, materiales de construc-ción, calidad de los acabados, estado de con-servación, etc.

En cuanto a su tipo normalmente se clasifi-D. Determinación de can en: antiguas, modernas, industriales y

Valores Unitarios de provisionales.las Construcciones

En cuanto a su calidad de construcción, setienen: de lujo o superiores, de calidad me-dia y económica.

En cuanto a su estado de conservación, éstepuede ser: bueno, regular y malo.

←

←C. Determinación deValores Unitarios dePredios

←

245

CAPÍTULO 7

←

←

←G. Elaboración de Tablasde Valores

←H. Valuación de Predios

E. Determinación del El lote tipo constituye propiamente la pro-Lote Tipo porción ideal: frente y profundidad.

La determinación de estos coeficientes sehace en base a ciertos elementos o facto-res de influencia:

F. Determinación de - PanteonesCoeficientes de Mérito - Medios de transporte y Demérito - Condiciones socio-económicas

- Frente, fondo, irregularidades y acciden-tes del terreno

- Superficie construida- Etc.

Una vez determinados los valores unitariostanto de terrenos como de construcciones,se procede a la elaboración de las tablas devalores, mismas que identifican a todas ycada una de las zonas catastrales y sus res-pectivos valores unitarios.

Para la valuación de todos y cada uno delos predios, se consideran los Mts2 de su-perficie y de construcción, así como los va-lores unitarios correspondientes. El proce-dimiento que se sigue se realiza en aten-ción al reglamento o instructivo respectivo.

7.5.2.2. El Papel de las Juntas Tabuladoras de Catastro

La legislación catastral de la gran mayoría de las entidades federa-tivas establece lo relativo a la integración, facultades y funciona-miento de las Juntas Tabuladoras de Catastro o Juntas Catastra-les, organismos colegiados de carácter permanente, que tienencomo función principal revisar y aprobar las tablas de valores uni-tarios de terrenos y construcciones que habrán de regir en unperíodo determinado, generalmente de dos o mas años. Igualmente,compete a dichos organismos la fijación de coeficientes de efi-ciencia (mérito y demérito) que deban aplicarse a dichos valores

246

CAPÍTULO 7

de acuerdo a las bases y criterios que sobre la materia definan oestén establecidos.

Normalmente las Juntas Catastrales son integradas por el titularde catastro, por el titular del manejo de las finanzas del estado,por un representante del ejecutivo estatal, por un representantede cada Ayuntamiento, por un representante del Instituto Mexica-no de Valuación de la entidad, así como por un representante delas instituciones bancarias que operan en la entidad, las principa-les organizaciones obreras en el estado, la Cámara de Comercio;la Cámara de la Pequeña Propiedad, etc.

Esta integración colegial de distintas personas representantes dedependencias oficiales, organismos públicos y de asociaciones decarácter civil, se da con el objeto de enriquecer la toma de deci-siones dentro del proceso de actualización de valores unitarios deterrenos y construcciones.

Durante las sesiones de trabajo de dichas juntas, se plantean di-versos puntos de vista en relación a los valores catastrales actua-les y al incremento que éstos deben tener dadas las característi-cas de cada zona o sector.

En este sentido cabe señalar que las autoridades del catastro rea-lizan previamente un estudio sobre las características y grado dedesarrollo (económico, social, urbano, etc.) alcanzado en determi-nada zona o sector catastral,lo cual les sirve de base para elaboraruna propuesta de incremento de valores, misma que es sometidaa la Junta Catastral para que se analice caso por caso (zona osector) y se determine el incremento que se considere justo.

Sin embargo, en la práctica dichas juntas, más que enriquecer elproceso de valuación lo distorsionan, pues sus integrantes en lu-gar de decidir incrementos de valor en base a criterios claros yobjetivos, lo hacen en muchos de los casos obedeciendo a políti-

247

CAPÍTULO 7

cas e intereses particulares de las instituciones o grupos que re-presentan.

En este sentido, las autoridades hacendarias estatales han inicia-do la búsqueda de opciones para agilizar el proceso de autoriza-ción de incrementos, entre las cuales se observa una reasigna-ción de funciones y atribuciones de las juntas valuadoras y mo-dernización de los métodos de valuación masiva, ambos aspectosíntimamente relacionados. Todo ello con la finalidad de incremen-tar la captación de ingresos y la disponibilidad de recursos para elejercicio de las funciones básicas de los gobiernos locales.

7.5.2.3. Algunas Conclusiones en Materia de Valuación

1. La función de valuación catastral debe ser constante y per-manente para que no pierda su eficacia, ya que las caracterís-ticas de la propiedad inmueble también son dinámicas.

2. Los valores catastrales se encuentran muy por abajo de losvalores reales o comerciales actuales. Aspecto que constitu-ye una de las principales causas del bajo rendimiento de lostributos locales relacionados con la propiedad inmueble.

3. En muchas de las entidades no se da una efectiva actualiza-ción de los valores catastrales, debido a que consideran elfuerte incremento tributario que ello representa para los con-tribuyentes, aspecto que debe corregirse, toda vez que exis-te la posibilidad de modificar en lo necesario, la base o la tasafiscal de los impuestos que corresponda.

4. El contar con valores catastrales reales o actuales, no sólo esimportante para efectos tributarios, también lo es para tenerun conocimiento más exacto (en forma individual y global) delvalor de la propiedad inmueble; esto último es muy significa-

248

CAPÍTULO 7

tivo, sobre todo cuando se dan casos de indemnización porexpropiación.

5. Existe poca participación del municipio en el proceso de va-luación catastral, no obstante la representación que tienenen las Juntas Catastrales, pues su voto se ve disminuido antela gran mayoría de representantes que integran a dichos or-ganismos.

6. Es necesario que todas las entidades cuenten con instructi-vos o reglamentos de valuación que precisen y definan loscriterios y procedimientos que en atención a la ley de catas-tro deben seguirse para la valuación.

7. Se sugiere que la periodicidad para el ajuste de valores catas-trales sea anual cuando se realice en forma masiva. La actua-lización individual o específica, obviamente se hará cuandolos casos o actos así lo ameriten.

8. Se considera conveniente el establecimiento de comités téc-nicos de valuación integrados por personal técnico de catas-tro (cuando éste sea llevado por el estado) y por personal téc-nico de los Ayuntamientos. Dichos comités técnicos para lavaluación catastral podrían ser regionales o intermunicipalesy podrían ser una alternativa en lugar de las Juntas Catastra-les, donde en ocasiones reinan intereses de carácter muyparticular, perdiendo así objetividad y efectividad la revalua-ción catastral.

1. Este tema se basa en el trabajo: «Comentarios Generales sobre la Situación Ac-tual de la Administración Catastral y Predial en México» realizado por los Lics.Humberto Morones Hernández y César Bojórquez León, contando además con lacolaboración de la Lic. Cecilia Sedas Ortega, para el análisis de los aspectos ju-rídicos del tema. Documento inédito. 1994.

CAPITULO 8. ModalidadesAdministrativas para

el Manejo del ImpuestoPredial y del Catastro1

E l objetivo primordial que se busca con el desarrollo de estecapítulo, es el de reseñar las distintas modalidades queactualmente se observan en las entidades federativas, con

relación a la administración del impuesto predial y del catastro,precisando algunas de las principales ventajas o inconvenientesque cada modalidad tiene a la luz de las políticas fiscales y catas-trales, así como de los aspectos jurídicos, administrativos, técni-cos y económico-financieros.

Hasta antes de 1983, los impuestos locales relacionados con lapropiedad inmobiliaria, fundamentalmente el impuesto predial yel impuesto sobre adquisición de inmuebles, constituían fuentesde ingresos para el Estado; sin embargo, las reformas al artículo115 Constitucional, que entraron en vigor a partir de 1984, vinie-ron a fortalecer las finanzas de los municipios, al dotarlos de di-chos tributos inmobiliarios.

249

250

CAPÍTULO 8

Desde entonces y hasta la fecha, se prevé en la fracción IV delmencionado artículo, que «los municipios podrán celebrar conve-nios con el Estado, para que éste se haga cargo de algunas de lasfunciones relacionadas con la administración de estas contribuciones».

Tal disposición legal, aunada a las condiciones políticas, socioeco-nómicas y de desarrollo administrativo de los municipios, fue labase para que en la mayoría de las entidades federativas los mu-nicipios celebraran convenios de administración con los estados,a fin de que éstos se hicieran cargo de la administración parcial ototal de dichas fuentes, particularmente del impuesto predial ydel impuesto sobre adquisición de inmuebles.

En la actualidad, el desarrollo económico y administrativo de mu-chos municipios, ha sido factor determinante para que asuman laresponsabilidad de manejar directamente su impuesto predial, loque ha llevado a dar por terminados los convenios de colabora-ción que en un principio suscribieron con el estado; esta situaciónha motivado en algunas entidades, la celebración de nuevos con-venios entre estos municipios y el gobierno del estado, en dondese delega a los primeros, el desarrollo de la función catastral.

En este contexto, actualmente se presentan en nuestro país di-versas modalidades en la administración del catastro y del impuestopredial, las cuales presentan ventajas y desventajas en su aplica-ción dependiendo de la situación particular de cada entidad enrelación a factores de política fiscal, administrativos, técnicos, ju-rídicos, y económico-financieros, entre otros. A continuación ha-remos un análisis de estos factores, no sin antes señalar cuálesson las principales modalidades de administración que se obser-van en las entidades federativas.

8.1 PRINCIPALES MODALIDADES EN LA ADMINISTRACIONDEL IMPUESTO PREDIAL Y DEL CATASTRO

Modalidad No. 1. Administración del catastro y del impuesto pre-

251

CAPÍTULO 8

dial por el estado. De hecho, esta modalidadpredominó hasta 1983, época en que eran ge-neralmente aceptadas estas funciones para losgobiernos estatales.

Modalidad No. 2. Administración del impuesto predial y del catastropor los municipios. En esta modalidad compren-demos los casos en que, tanto la administracióndel predial como del catastro, son realizadas enforma completa por los municipios.

Modalidad No. 3. Administración del catastro y del impuesto pre-dial por el estado y por los municipios. Dentrode esta modalidad están los casos en que sóloalgunos municipios de una entidad asumen laadministración del catastro y/o del impuesto predial;mientras que en el resto de los municipios, elgobierno del estado realiza la administración delcatastro y/o del predial.

Modalidad No. 4. Administración del catastro por el Estado o porun Instituto Catastral descentralizado o descon-centrado y la administración del predial por elmunicipio. Bajo esta modalidad, es clara la se-paración competencial, de las funciones técni-co-catastrales, por un lado, respecto de las fun-ciones de administración tributaria que implicael manejo del predial, por el otro. Las primerasfunciones son desarrolladas por el estado o porun organismo independiente (Instituto Catastral);y las segundas por los propios municipios.

Después de haber enunciado las modalidades anteriores, proce-deremos a exponer los factores a considerar para determinar lamejor alternativa para la administración del catastro y del impues-

252

CAPÍTULO 8

to predial. El análisis de estos factores o enfoques, nos permitiráemitir algunas conclusiones y recomendaciones generales, al fi-nal de este capítulo.

8.2 FACTORES O ASPECTOS A EVALUAR PARA DETERMI-NAR LA MODALIDAD ADMINISTRATIVA MAS CONVE-NIENTE PARA EL MANEJO DEL IMPUESTO PREDIAL YDEL CATASTRO

8.2.1 El Aspecto de Política Fiscal y Catastral

Este aspecto implica considerar, por un lado, los objetivos de po-lítica fiscal relacionados con el impuesto predial, es decir, la políti-ca de ingresos de las haciendas municipales. Por otro lado, habríaque tomar en cuenta también los objetivos de política catastralque se persiguen a través de dicha función; objetivos tales comoel proporcionar información necesaria para la recaudación fiscal,información para la planeación económica y social, y para la regu-larización de la tenencia de la tierra, entre otros.

Con respecto a la política fiscal, cabe precisar que son los propiosmunicipios quienes determinan los objetivos que desean alcanzartomando en cuenta las necesidades que representan sus progra-mas de trabajo, así como las muy particulares circunstancias polí-ticas, económicas y sociales de los habitantes de su circunscripciónterritorial. Para ello, plasman en sus leyes hacendarias la estruc-tura necesaria de los elementos del impuesto (tasa, base, períodode pago, objeto, forma de pago, etc.).

En relación a la política catastral, cabe recordar los señalamientosque se hicieron en el capítulo anterior con respecto a la naturalezay objetivos del catastro, en donde se destacó su carácter multi-finalitario, y que el propósito fiscal constituye sólo una vertientede aplicación, lo que significa que existen también otras vertien-tes de la administración en las cuales el catastro puede convertir-

253

CAPÍTULO 8

se en un verdadero instrumento de apoyo. Ese carácter multifina-litario del catastro, se limita cuando dicha función es realizada porlos municipios.

8.2.2. El Aspecto Administrativo

El manejo del Impuesto Predial y del Catastro requiere necesaria-mente de un órgano administrativo cuya estructura organizacionalpermita desarrollar las siguientes funciones:

- Planeación- Ejecución- Dirección- Organización- Control y evaluación

Asimismo, para llevar a cabo estas tareas, se requiere de recur-sos financieros, materiales, tecnológicos y humanos. En la actua-lidad, dadas las limitaciones a las que se enfrenta el sector públi-co en general, ninguno de estos recursos es de fácil adquisición,capacitación y mantenimiento.

Con respecto a lo anterior, cabe señalar que prácticamente todoslos municipios del país cuentan con la infraestructura técnica yadministrativa necesaria para el manejo de sus tributos, no asípara el desarrollo de la función catastral.

8.2.3. El Aspecto Económico y Financiero

Atendiendo a este aspecto habría que tomar en cuenta las venta-jas que cada una de las modalidades nos presenta con respecto ala facilidad o dificultad para: allegarse recursos presupuestarios,aprovechamiento de las economías de escala y la comercializa-ción de los productos del catastro, así como para el uso ampliadode la información derivada del catastro para infinidad de depen-

254

CAPÍTULO 8

dencias y organismos estatales y municipales; es decir, el uso ampliadode los productos del catastro entre un gran número de usuarios,ocasiona un mejor aprovechamiento de una determinada cantidadde recursos financieros, tecnológicos, humanos y materiales in-vertidos y asignados al área catastral.

Conforme a los conceptos anteriores, habría que considerar nosolamente una mejor asignación de los recursos desde un puntode vista social y económico sino también una mejor captación derecursos financieros que pudiesen derivar de los productos catas-trales, susceptibles de comercializar entre los usuarios naturales,como son los municipios y otras dependencias estatales y munici-pales, así como entre organismos del sector privado. Lo anteriorrepresentaría un paso importante para la autosuficiencia financie-ra.

8.2.4. El Aspecto Técnico

Independientemente de todos los demás factores, éste es un elementoque debe considerarse de manera central, ya que implica el desa-rrollo de acciones técnicas asociadas a la razón y esencia mismadel quehacer catastral, tal es el caso de los levantamientos catas-trales, aplicación de métodos y técnicas de valuación, y estudiosde regionalización.

El análisis del aspecto técnico está íntimamente relacionado conel aspecto administrativo, ya que ambos factores son la columnavertebral de las funciones catastrales. El desarrollo de las funcio-nes administrativas y técnicas, siempre reflejará, hacia el exterior,la presencia de la actividad catastral, ya que los productos delcatastro constituyen insumos relevantes para otras áreas del que-hacer estatal y municipal.

Una de las grandes vertientes generalmente contempladas en lasleyes de catastro, es la de las atribuciones para el desarrollo defunciones técnicas:

255

CAPÍTULO 8

- Levantamientos catastrales- Estudios de regionalización- Valuación de predios- Trabajos de aerofotogrametría

Estas labores requieren elevadas sumas de recursos financieros,tecnológicos, humanos y materiales, y una gran coordinación en-tre las labores técnicas y administrativas. Si el aspecto administrativoindica el qué, dónde y cuándo de las funciones catastrales, el fac-tor técnico nos indica el cómo hacerlas. De tal forma, que para lapresentación de resultados de alto nivel técnico, siempre será necesariauna eficiente política de mejoramiento de recursos humanos ytecnológicos.

8.2.5. El Aspecto Jurídico

En virtud del principio de soberanía estatal que se dispone en elartículo 40 de la Constitución General, es que la mayoría de losestados establecen en su legislación (Ley Orgánica del Poder Eje-cutivo o de la Administración Pública Estatal), que tanto la admi-nistración como la instrumentación del catastro, son facultadesdel gobierno estatal, el cual generalmente las ejerce a través de ladependencia que tiene a su cargo el manejo de las finanzas públi-cas estatales (Secretarías de Finanzas), basta señalar que «el 90por ciento de las leyes de catastro que existen en la República, lereservan al estado la autoridad en esta materia, debido a su capa-cidad administrativa y financiera...»2

Conforme a las disposiciones legales antes indicadas, habría quetomar en cuenta que la función catastral es más bien de compe-tencia del estado y no de los municipios.

2. Diagnóstico del estado que guardan el Catastro y la Administración de las Con-tribuciones a la Propiedad Inmobiliaria. Trabajo presentado por la Secretaría deFinanzas de San Luis Potosí, en la XXII Reunión Nacional de Funcionarios Fis-cales, celebrada en Huatulco, Oaxaca, en julio de 1990.

256

CAPÍTULO 8

8.3. ANALISIS Y COMENTARIOS SOBRE LAS DIFERENTESMODALIDADES DESDE LA OPTICA DE CADA UNO DELOS FACTORES A CONSIDERAR

En este apartado, efectuaremos comentarios detallados de cadauna de las modalidades que hemos estado manejando para el análisisde la política catastral y predial.

8.3.1. Modalidad No. 1. Administración del Impuesto Predial ydel Catastro por el Estado

8.3.1.1. Observaciones sobre el Aspecto de Política Fiscal y Catastral

a). Definición de la política de ingresos

En lo que respecta al impuesto predial, se considera queel estado desconoce la recaudación deseable por cadauna de las fuentes de ingresos municipales.

b). Equidad fiscal

La proporcionalidad y equidad en el tributo, se perjudicanpor las políticas y criterios generales que sobre la mate-ria comúnmente aplica el estado, sin tomar en cuenta lascondiciones políticas, económicas y sociales de cadamunicipio.

c). Uso multifinalitario del catastro

En este elemento de análisis se ha observado un mode-rado empleo multifinalitario del catastro, lo cual se agra-varía aún más si dicha función se atomiza delegándoselaa los municipios.

257

CAPÍTULO 8

d). Manejo de valores catastrales reales

A pesar de que en la mayoría de las entidades cuentancon instructivos de valuación, es una realidad la despro-porción que guardan los valores catastrales con respectoa los valores reales o comerciales de los inmuebles. Eneste sentido, si la función catastral pasa a ser de los mu-nicipios, éstos estarían en posibilidad de actualizar cons-tante y eficientemente los valores catastrales de los in-muebles.

8.3.1.2. Observaciones sobre el Aspecto Administrativo

a). Estructura organizacional

En términos generales, los estados cuentan con estruc-turas más adecuadas para administrar tanto el predial comoel catastro.

b). Recursos humanos capacitados

El estado, con relación a sus municipios, cuenta con ma-yor cantidad de recursos humanos calificados.

c). Sistemas de cómputo

La mayoría de los estados cuentan con los recursos tec-nológicos necesarios para desarrollar con mayor posibili-dad de eficacia y eficiencia la función catastral.

d). Simplificación administrativa

La búsqueda e instrumentación de medidas de simplificaciónadministrativa es factible tanto en los estados como enlos municipios, sin embargo, estos últimos estarían favo-

258

CAPÍTULO 8

recidos por el hecho de que sus autoridades administrati-vas tendrían una mayor cercanía y un contacto más es-trecho con los usuarios de los servicios catastrales.

e). Coordinación catastro-administración hacendaria

Actualmente se podría decir que es mínima. No obstanteel catastro y predial sean manejados por dependenciasdel estado.

Lo anterior significa, que la ausencia de coordinación en-tre autoridades hacendarias y autoridades catastrales esmás evidente cuando las primeras representan al munici-pio y se hacen cargo del impuesto predial, y las segundasrepresentan al estado y desarrollan la función catastral.

f). Modernización administrativa

Con recursos se está en la posibilidad de lograr mejoresresultados.

8.3.1.3. Observaciones sobre el Aspecto Económico-Financiero

a). Economías de escala

Dentro de la modalidad que estamos analizando, sí es posibleobtener economías de escala.

b). Disponibilidad de recursos financieros (presupuesto)

Es favorable, ya que el estado estaría en mejores pers-pectivas de obtener y aplicar recursos al catastro y a laadministración del impuesto predial.

c). Comercialización de los productos del catastro

259

CAPÍTULO 8

Es favorable, en virtud de que se aprovecharía mejor lainfraestructura para comercializar volúmenes altos de pro-ductos.

d). Relación costo-beneficio

El manejo del catastro y del predial, en su conjunto pue-de ser más rentable en los estados que en los munici-pios.

8.3.1.4. Observaciones sobre el Aspecto Técnico

a). Levantamientos catastrales

Esta actividad se ve favorecida, por la razón de que elestado, a diferencia de los municipios, cuenta con mejo-res y mayores elementos tecnológicos y financieros parallevar a cabo esta función catastral, a través de mediosmodernos como es el empleo de la aerofotogrametría.

b). Estudios de regionalización

Esta actividad también se ve favorecida, por las razonesanteriores.

c). Valuación de predios

Aquí también se considera que es favorable, ya que elestado podría disponer de mejor tecnología y recursoshumanos para valuar los predios. El municipio tendría laventaja de la cercanía física con los predios a valuar, perose considera que carece de los recursos humanos y decómputo para efectuar esta tarea.

260

CAPÍTULO 8

d). Desarrollo tecnológico

Este rubro se encuentra más fortalecido en los gobier-nos de los estados, lo cual favorece el desarrollo de lafunción catastral bajo esta modalidad.

8.3.1.5. Observaciones sobre el Aspecto Jurídico

De acuerdo al análisis de la legislación local la gran mayoría de lasentidades federativas (Aguascalientes, Colima, Chiapas, Durango,Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Morelos, Nayarit, Nuevo León,Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Ta-basco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas), son las queadministran el catastro.

8.3.1.6. Conclusiones a la Modalidad No. 1

La administración del catastro y del impuesto predial por el esta-do, es una de las modalidades más comunes que se observa enlas entidades federativas. Este tratamiento, que implica la cele-bración de convenios municipio-estado, se ha justificado básica-mente por la capacidad financiera y administrativa de los gobier-nos estatales, en relación con la de sus municipios.

Con respecto a lo anterior, cabe mencionar que el artículo 115constitucional establece que corresponde al municipio la adminis-tración y rendimiento de los tributos que recaen sobre la propie-dad inmueble (impuesto predial, ISAI, impuestos sobre fracciona-mientos, derechos sobre construcción, entre otros). Este mismoprecepto constitucional establece la posibilidad de que los muni-cipios puedan celebrar convenios con los gobiernos de los esta-dos, para que éstos se hagan cargo de algunas de las funcionesrelativas a esas contribuciones.

La celebración de convenios debe entenderse como una etapa

261

CAPÍTULO 8

transitoria, en tanto los municipios cuenten con la suficiente in-fraestructura material, administrativa y financiera, para desarro-llar eficientemente las actividades que requiere el manejo de lostributos de referencia. Sin embargo, la realidad se ha tornado di-ferente, pues a una década de las modificaciones al artículo 115constitucional que otorgaron dichas fuentes al municipio, aún subsisteuna gran injerencia de los estados en la administración de las con-tribuciones a la propiedad inmobiliaria.

Conforme a lo anterior, se considera conveniente que sean losmismos municipios los que administren sus propias fuentes deingresos, pues son ellos quienes definen los objetivos de políticafiscal que desean alcanzar de acuerdo a sus programas de trabajoy de acuerdo a las muy particulares circunstancias políticas, eco-nómicas y sociales de los habitantes de su circunscripción territo-rial. Tales objetivos se ven condicionados cuando el estado es quienadministra tales gravámenes, ya que por un lado el municipio de-fine sus objetivos de política, plasmando para ello en sus leyeshacendarias la estructura necesaria de los elementos del impues-to (tasa, base, período de pago, objeto, forma de pago, etc.), y porotro, es el estado quien opera administrativamente las disposicio-nes sobre el tributo de que se trate.

8.3.2. Modalidad No. 2. Administración del Impuesto Predial ydel catastro por los municipios

8.3.2.1 . Observaciones sobre el Aspecto de Política Fiscal-Catas-tral


El municipio puede determinar más claramente qué pesodebe tener en sus ingresos tributarios el impuesto pre-dial.

262

CAPÍTULO 8

b). Equilibrio fiscal

Este objetivo se logrará más fácilmente debido a que elmunicipio estructuraría mejor la base y la tasa del predialde acuerdo a las particulares condiciones políticas, eco-nómicas y sociales de sus habitantes y su territorio.


Esta modalidad no es favorable para alcanzar este objeti-vo, ya que el uso del catastro sería fundamentalmentepara propósitos fiscales.


El municipio estaría en posibilidad de actualizar (a nivelesreales) con mayor oportunidad los valores catastrales delos inmuebles de su territorio; aunque habría heteroge-neidad en los criterios de valuación utilizados en un mu-nicipio, con respecto a los que manejen otros municipios.

8.3.2.2. Observaciones del Aspecto Administrativo


Es posible contar con estructuras adecuadas para el ma-nejo del predial; no así para el catastro.


Escasez de personal calificado, sobre todo en materia decatastro.


Pocos municipios están en posibilidad de manejar com-

263

CAPÍTULO 8

putarizadamente su catastro; aunque sí es más factibleel manejo del predial, incluso por medios computariza-dos.


Los objetivos en esta materia se lograrían más fácilmente.


Mayor coordinación, ya que en este caso ambas funcio-nes estarían unificadas en el municipio.


Llevaría tiempo, sobretodo en relación al catastro y esmás fácil lograrla en el manejo del predial.

8.3.2.3. Observaciones del Aspecto Económico y Financiero


En esta modalidad no se aprovecharía la infraestructuraen la utilización de los recursos, ni en el mejoramiento detecnologías, como sería el caso del uso ampliado de lainfraestructura catastral para todos los municipios por partedel estado o de un organismo descentralizado.

b). Disponibilidad de recursos financieros

Este elemento también resulta afectado en esta modali-dad, ya que los municipios se caracterizan por la insufi-ciencia de recursos presupuestarios.


No es favorable, en virtud de que sería limitado a fines

264

CAPÍTULO 8

fiscales la utilización que los municipios le darían a la fun-ción catastral.

f). Optimización en la relación costo-beneficio

No sería muy óptima sobre todo en lo que se refiere alcatastro.

8.3.2.4. Observaciones del Factor Técnico

a). Levantamiento catastral

Los trabajos de aerofotogrametría resultarían bastanteafectados en el caso de esta modalidad, dado que llevar-la a cabo resulta costoso y ya hemos dicho que el munici-pio carece de los recursos para llevarla a cabo. Aquí sedesaprovecharían las economías de escala, que en estatarea podrían aprovecharse con una administración únicadel catastro para todo el estado.


Este elemento resultaría gravemente afectado dentro deesta modalidad, ya que el catastro en manos del munici-pio carecería de razones para darle énfasis a los estudiosde regionalización, que son útiles para la planeación eco-nómica y social. Esta función la tendría que atraer algunaotra dependencia estatal, con el consiguiente costo queello implica y, por lo tanto, ineficiencia en la asignacióneconómica y social de los recursos.


El catastro en manos del municipio otorga mucha impor-tancia a esta función, ya que es la que más le favorecepara sus fines de política fiscal.

265

CAPÍTULO 8


Este aspecto quedaría limitado en el caso de esta moda-lidad, y con mayor medida en el campo catastral.


Sólo en los estados de Baja California y Campeche, la función ca-tastral es facultad de los municipios, de conformidad con las Le-yes Orgánicas Municipales.

Esta alternativa de administración catastral, conlleva de igual for-ma que en la legislación a nivel municipal, se establezcan las fa-cultades y atribuciones que se le otorgan al ayuntamiento, y siexistiese alguna facultad para el estado, deberá reformarse, paraque el municipio sea el encargado único de la función.


Ya en el capítulo anterior se destacó, que la naturaleza y objetivosdel catastro permiten un uso multifinalitario del mismo; tambiénse dijo que el propósito fiscal constituye sólo una vertiente deaplicación, lo que significa que existen también otras vertientesde la administración, en las cuales el catastro puede convertirseen un verdadero instrumento de apoyo, principalmente para:

- Planeación del desarrollo urbano estatal y municipal

- Programación de obras y servicios públicos

- Definición de límites territoriales estatales y municipales

- Regularización de la tenencia de la tierra

- Certeza jurídica sobre la propiedad inmueble (Registro Públicode la Propiedad)

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CAPÍTULO 8

- Integrar nacional, regional y estatalmente informaciónestadística y geográfica

Estos objetivos implican la determinación de criterios generalesque rebasan el ámbito específico de cada uno de los municipios,por lo que consideramos conveniente que el estado sea quienmaneje el catastro o en su lugar, un organismo descentralizado odesconcentrado.

Adicionalmente a lo anterior, habría que señalar que el municipiono cuenta con la infraestructura administrativa, financiera, tecno-lógica, material y humana necesaria para administrar eficientementeel catastro.

8.3.3. Modalidad No.3. Administración del Impuesto Predial ydel Catastro por el Estado y por los Municipios

8.3.3.1. Observaciones del Aspecto de Política Fiscal y Catastral


Se dañan los aspectos de política fiscal en la determina-ción del impuesto predial si el estado lo administra, yaque el municipio conoce mejor sus necesidades financie-ras.

b). Equidad fiscal

Se dañan los principios de equidad si el estado adminis-tra el impuesto predial, ya que el municipio estaría en mejorposibilidad de instrumentar una política predial justa yequitativa, de acuerdo a sus características particulares,para lo cual, el municipio estructuraría mejor la base y latasa del predial de acuerdo a las particulares condiciones

267

CAPÍTULO 8

económicas, sociales y políticas de sus habitantes y desu territorio.


La aplicación versátil del catastro es prácticamente inexistentecuando el catastro es manejado por los propios munici-pios, en razón de que estas entidades orientan su usoprimordialmente al campo fiscal.

f). Manejo de valores catastrales reales

Esta política no se ha alcanzado en la mayoría de las enti-dades federativas en donde el catastro es manejado porel estado; al respecto, consideramos que se podrían lo-grar mejores resultados si en la función de valuación ca-tastral hubiera una mayor participación de los municipios.



El municipio no posee las condiciones adecuadas paraadministrar eficientemente el catastro, aunque sí le esfactible administrar el predial.

b). Recursos humanos

El municipio no posee los suficientes recursos humanos(calificados), financieros y tecnológicos para administrarel catastro.


En este aspecto resulta afectado el Municipio, ya que se

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CAPÍTULO 8

desaprovecharía la infraestructura que en este renglóntiene el estado. Los municipios no poseen equipo de cómputosuficiente, sobre todo en materia catastral.


Resultaría más fácil lograr la simplificación administrati-va, si las funciones del impuesto predial se realizaran porel Municipio.


Si el catastro y la administración del impuesto predial semaneja por el municipio, la coordinación entre las funcio-nes técnicas y las funciones hacendarias resultarían másapegadas a los objetivos de política fiscal-catastral.

En cambio, cuando el catastro es manejado por el esta-do, y el impuesto predial por los municipios, la relaciónentre las funciones técnicas y hacendarias no sería muyóptima, debido principalmente a que en un catastro esta-tal el propósito fiscal no es el único, además en muchasentidades la falta de coordinación es originada por la au-sencia de lineamientos y directrices de coordinación y departicipación municipal en la materia.

f). Optimización en la relación costo-beneficio

Por la infraestructura técnica y administrativa en los esta-dos, la relación costo-beneficio en el manejo del catastroy del predial resulta más favorable que cuando los muni-cipios desarrollan directamente ambas funciones. Sinembargo, se puede lograr una excelente rentabilidad si elMunicipio administra sólo el Impuesto Predial.

269

CAPÍTULO 8

g). Modernización administrativa

Las políticas de modernización administrativa son más viablesde darse en los estados que en los municipios cuyo gra-do de desarrollo es menor y en donde los recursos finan-cieros suelen ser insuficientes.

8.3.3.3. Observaciones sobre el Aspecto Económico y Financiero


Se desaprovecharía la infraestructura técnico-catastraldisponible en el estado, toda vez que se estaría utilizan-do sólo para algunos municipios.


Los municipios no tienen recursos financieros suficien-tes para desempeñar la función catastral.


El aprovechamiento de los productos, servicios e infor-mación derivada de la operación de un catastro munici-pal, sería muy limitado, por la razón de que dicha funciónse circunscribiría al propósito fiscal.

8.3.3.4. Observaciones del Aspecto Técnico


Para desarrollar esta tarea mediante procedimientos tec-nológicos avanzados (aerofotogrametría), se requiere dela infraestructura técnica y financiera adecuada, lo cualse aprecia difícil en el ámbito municipal.

270

CAPÍTULO 8


En vista de que estos estudios tienen un enfoque globalen las actividades de los gobiernos de los estados, o seatambién para otros fines extra fiscales, resultaría incon-veniente que esta tarea estuviera a cargo de los munici-pios.


Esta labor en particular resulta favorecida cuando se lle-va a cabo por los propios municipios, ya que la valuaciónde los predios es un elemento esencial para el propósitofiscal, que tanta importancia tiene en la política de ingre-sos de estas entidades, además se considera que estenivel de gobierno tiene un conocimiento más preciso dela dinámica de cambio que observan las característicasfísicas y cualitativas de los bienes inmuebles en su territorio.


Con base a este elemento consideramos que la funcióncatastral debe desarrollarse por el estado, ya que son pocoslos municipios que cuentan con la suficiente capacidad einfraestructura tecnológica y financiera, que implica el manejode grandes volúmenes de información y el fomento aldesarrollo de técnicas modernas, necesarias para llevar acabo de manera eficiente dicha función.


En las leyes orgánicas estatales o municipales, no se encontrarondisposiciones referidas a la actividad en conjunto del estado y delmunicipio, sin embargo, en las Leyes de Catastro de Colima, SanLuis Potosí, Tabasco y Zacatecas se les otorgan facultades, tanto

271

CAPÍTULO 8

a la entidad como al ayuntamiento, para que trabajen coordinadamenteen función de catastro.

En esta alternativa, deberá establecerse en la ley orgánica, tantoestatal como municipal, las facultades que cada uno de estos ni-veles de gobierno tienen sobre el catastro.


Cabe destacar, que los recursos materiales y tecnológicos que senecesitan para el desempeño de las labores catastrales, son deelevado costo y no menos lo es su mantenimiento. Adicionalmen-te, la función catastral demanda personal con un buen nivel deespecialización, sin olvidar que se requiere el desarrollo de otrasactividades colaterales, como son: programas continuos de capacita-ción; investigación de nuevas y mejores técnicas para el catastro;mejoramiento de los sistemas de cómputo y perfeccionamientode técnicas de valuación, entre otras.

Consideramos que estos han sido algunos de los factores quehan influido, para que tradicionalmente la función catastral seadesarrollada por el gobierno del estado. Por otra parte, el análisisde esta modalidad también nos conduce a concluir que es másapropiado que el municipio desempeñe las funciones de la admi-nistración del impuesto predial.

8.3.4. Modalidad No. 4. Administración del Catastro por elEstado o por un Instituto Catastral Descentralizado oDesconcentrado y Administración del Impuesto Predialpor el Municipio

8.3.4.1. Observaciones sobre el Aspecto de Política Fiscal y Catastral


Resulta favorable que los municipios no sólo determinen

272

CAPÍTULO 8

su política de ingresos en materia de predial, sino tam-bién que instrumenten y operen las estrategias y linea-mientos administrativos que permitan alcanzar sus obje-tivos.

b). Equidad fiscal

De acuerdo a este principio tributario, resulta favorableel hecho de que los municipios administren su impuestopredial, ya que la equidad no sólo requiere establecer untributo con bases y tasas justas, sino también de una ad-ministración eficiente, en donde todos los contribuyen-tes cumplan correctamente con sus obligaciones fisca-les.


El catastro, manejado por un organismo descentralizadoo desconcentrado, posibilita un uso multifinalitario del mismo.


La actualización de los valores catastrales se da con ma-yor oportunidad y objetividad cuando es un organismo in-dependiente (Instituto Catastral) quien maneja el catas-tro, además existe una mayor homogeneidad en los cri-terios y métodos de valuación.

No obstante lo anterior, es recomendable una mayor yefectiva participación de los municipios en las funcionesrelacionadas con la determinación del valor catastral delos inmuebles, ya que éste constituye la base sobre lacual se determina el impuesto predial.

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CAPÍTULO 8



Una estructura organizacional adecuada para el manejodel catastro se posibilitaría más si éste es operado por unorganismo descentralizado o desconcentrado. Por su parte,la administración del impuesto predial no implicaría ma-yor complejidad administrativa para los municipios quedecidan hacerse cargo de la misma.


El organismo contaría con personal calificado en materiacatastral. Mientras que los municipios, consideramos, notendrían grandes problemas para llevar la administracióndel impuesto predial.


Los organismos descentralizados o desconcentrados, tienenen materia catastral una mayor posibilidad de contar consistemas informáticos modernos e integrales.


Resulta favorable este elemento cuando existe una plenadelimitación competencial de la función catastral, por unlado, y de la función de administración del predial, por elotro.


Esta se lograría si a los municipios se les da una mayor

274

CAPÍTULO 8

presencia en las funciones catastrales que inciden en ladeterminación de sus tributos inmobiliarios.


Este objetivo se favorecería en esta modalidad, ya quese canalizarían recursos específicos tanto a la función catastralcomo a la función de administración del impuesto pre-dial, por parte del estado y del municipio, respectivamen-te.

8.3.4.3. Observaciones sobre el Aspecto Económico y Financiero


La administración del catastro por un Instituto Catastralfavorecería el aprovechamiento de economías de escala,en virtud de que se utilizaría de manera más eficiente lainfraestructura disponible que implican las funciones ca-tastrales. Esto es, una misma infraestructura sería apro-vechada para un número mayor de usuarios, lo que aba-rataría su costo, además que sería más susceptible em-prender otras tareas colaterales como por ejemplo la inves-tigación y desarrollo de nuevas tecnologías catastrales.


El Instituto descentralizado o desconcentrado cuenta conmayores recursos financieros para atender el desarrollode la función catastral.


Esta política se vería favorecida, toda vez que habría unamayor posibilidad de diversificar los servicios y produc-

275

CAPÍTULO 8

tos informativos derivados del catastro, tanto para el sectorpúblico como para el privado.

d). Optimización en la relación costo-beneficio

Habría un pleno aprovechamiento de economías de esca-la, lo que redundaría en un mayor rendimiento económi-co del catastro y del impuesto predial.

8.3.4.4. Observaciones sobre el Aspecto Técnico


Esta tarea se ve beneficiada con la presencia de un orga-nismo especial responsable de la función catastral en general,dado que se dispondría de mayor infraestructura técnica,administrativa y financiera.


Esta tarea sería más eficiente si se realizara por un Insti-tuto Catastral, en virtud del uso multifinalitario que esteorganismo daría a la información catastral.


Este Instituto posibilitaría la utilización de valores reales,ya que dispondría de técnicas e instrumentos modernosque le auxilien en la función y contaría con mayor partici-pación de las autoridades municipales.


En términos generales, una dependencia única que asu-ma la función catastral para todo el estado, es benéfica

276

CAPÍTULO 8

para impulsar el desarrollo tecnológico, por la razón deque ello requiere la disponibilidad de recursos financie-ros y humanos en cantidad y calidad suficiente.


En los últimos años, se ha creado otra forma de administrar elCatastro, y consiste en la creación de un Organismo Descentra-lizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, como suce-de en los Estados de Campeche, Coahuila, México y Puebla o lade un Organo Desconcentrado, subordinado a la Secretaría de Fi-nanzas (o su similar), como es el caso de Michoacán, Sinaloa ySonora.

Estos organismos, ya sean descentralizados o desconcentrados,deben ser creados por medio de un decreto o ley que expida elLegislativo o por un decreto que expida el mismo Ejecutivo.

Cabe señalar, que en los Estados de Puebla y Michoacán, se expidierondecretos, que establecen la creación de un «INSTITUTO DE CA-TASTRO», en los cuales se enuncian las facultades que éste or-ganismo tiene. En el caso de Puebla, el decreto correspondienteprecisa como se conforma su patrimonio, y quién lo aportará; bajoesta modalidad, deberán reformarse las Leyes Orgánicas del Es-tado y del Municipio, en las cuales se establezca la obligación delEjecutivo y del Ayuntamiento, de colaborar con dicho organismo.

La creación de estos organismos requiere reformas a la legisla-ción local que fundamenta y regula la materia catastral, e inclusi-ve se hace necesario expedir una nueva Ley de Catastro, o en sudefecto, reformar en gran medida la ya existente, ya que es la leysustantiva y primordial, de esta función.


En la actual etapa del desarrollo económico de México, es posible

277

CAPÍTULO 8

obtener en el mercado los recursos tecnológicos, humanos y ma-teriales para el desempeño de las actividades relacionadas con elcatastro. Sin embargo, la gran restricción se encuentra por el ladofinanciero, esto es, actualmente se presenta una gran limitaciónde recursos financieros que aquejan a los diferentes niveles degobierno, particularmente a los municipios.

Es por ello que creemos que, desde una óptica económica y financiera,lo más recomendable sería la concentración de todas las tareascatastrales a través de una dependencia única, con el objeto deque la información que genere, sea aprovechada por un gran nú-mero de usuarios, entre los cuales estarían los municipios, para eluso fiscal-predial que les corresponde, así como para otras labo-res de planeación y programación de obras, por ejemplo. Con eluso ampliado de la información derivada del catastro, para infini-dad de dependencias y organismos estatales y municipales, seganarían economías de escala, con lo cual se haría un uso máseficiente de todos los recursos disponibles.

Adicionalmente, los productos derivados del catastro son susceptiblesde comercializar entre los usuarios naturales como son los muni-cipios y otras dependencias estatales y municipales, así como parael sector privado. De esta forma, la organización catastral podríallegar a tener la autonomía financiera que fuera deseable y posi-ble en un momento determinado.

Por otra parte, una de las grandes preocupaciones que se obser-van en las políticas de modernización del catastro a nivel federal yestatal, es la utilización del catastro, no sólo como instrumento dela política fiscal en materia de contribuciones inmobiliarias, sinotambién su aprovechamiento multifinalitario, como ya lo hemosseñalado en apartados anteriores.

Esta ha sido una de las grandes razones por las cuales, la granmayoría de los estados de la República ha considerado, que sólo

278

CAPÍTULO 8

una operación unificada del catastro sería capaz de enfrentar conéxito la compleja, amplia y especializada función catastral.

Finalmente, es importante destacar, que cualquiera que sea ladenominación jurídica y administrativa del organismo catastral, esconveniente y recomendable que los municipios tengan injeren-cia en la dirección de esta dependencia, con el objeto de retroali-mentar y salvaguardar las necesidades e intereses de éstos en lapolítica catastral en general.

8.4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES GENERALES

8.4.1. Diagnóstico sobre la Administración Predial y Catastralen el País

En la actualidad, a diez años de que fueron transferidas a los mu-nicipios las contribuciones inmobiliarias locales y su correspon-diente administración, los principales problemas que se detectanen la mayoría de los estados, son los siguientes:

a). Desactualización de los valores catastrales.

b). Padrones catastrales desactualizados.

c). Incongruencias entre la base y la tasa del impuesto pre-dial.

d). Rezagos en la cobranza del impuesto predial.

e). Falta de coordinación entre las áreas de catastro y lasáreas hacendarias que administran el predial.

f). Escasa participación de los municipios en las funcionescatastrales, principalmente en registro y valuación.

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g). Insuficiencia tecnológica, financiera y administrativa (or-ganización, sistemas, procedimientos y recursos huma-nos) en la mayoría de los municipios. Esta situación seagudiza más en el desarrollo de las funciones catastralesque en la administración del predial.

8.4.2. Administración del Impuesto Predial

De conformidad con las reformas efectuadas a la fracción IV delartículo 115 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, las cuales entraron en vigor a partir de 1984, la admi-nistración de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria se havenido trasladando lentamente a los municipios del país. Sobreeste particular, no existe ninguna duda de que ésta es y debe seruna atribución conferida a los municipios.

Sobre este aspecto, la Constitución prevé que «los municipiospodrán celebrar convenios con el estado para que éste se hagacargo de algunas de las funciones relacionadas con la administra-ción de estas contribuciones». Se debe entender, que estos con-venios cubrirían una etapa transitoria, mientras los municipios adquierenla capacidad técnica y administrativa para la administración de estostributos.

De acuerdo con ello, es de esperarse que en forma gradual losmunicipios del país asuman, por su cuenta, la administración delas contribuciones inmobiliarias, y en ese proceso, que en algu-nos estados es más lento y difícil que en otros, es de capital im-portancia el apoyo del gobierno del estado para que dicho proce-so se acelere, y así lograr satisfactoriamente el cumplimiento delespíritu de las reformas a la Constitución: dotar a los municipiosde una mayor autonomía financiera y administrativa.

8.4.3. Catastro Estatal

Si bien la Carta Magna es clara en señalar la competencia de gra-

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vámenes locales a la propiedad inmobiliaria, no sucede lo mismocon respecto al catastro. Esta indefinición competencial ha propi-ciado que en algunas entidades sea el estado el que administreesta función, mientras que en otras sean los municipios los quese hacen cargo de la misma.

Sobre el particular, consideramos que el catastro debe ser unafunción de carácter estatal, por las ventajas técnicas, administra-tivas, económicas y de política que ello representa, basta señalarcomo ya se dijo que «el 90 por ciento de las leyes de catastro queexisten en la República, le reservan al Estado la autoridad en estamateria, debido a su capacidad administrativa y financiera...»

8.4.4. Uso Multifinalitario del Catastro

La naturaleza del catastro permite un uso multifinalitario del mis-mo, toda vez que los productos informativos que genera, son sus-ceptibles de utilizarse, no sólo en el campo fiscal, sino en otrastareas del quehacer gubernamental y de los particulares. Sin em-bargo, estas aplicaciones se ven afectadas cuando dicha funciónes llevada cabo por todos y cada uno de los municipios, dada laheterogeneidad de criterios y políticas en la materia.

8.4.5. Aprovechamiento de los Productos Informativosdel Catastro

Los sistemas de información catastral, representan altos costosde administración, operación y mantenimiento, que no pueden sersatisfechos por la mayoría de los municipios, debido a la precariasituación financiera en que se encuentran. Esta carencia de recur-sos no es privativa de los municipios, sino que se extiende tam-bién a los propios gobiernos estatales.

En virtud de lo anterior, hacemos hincapié en que los productosderivados del catastro son susceptibles de comercializar entre los

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usuarios naturales como son los municipios y otras dependenciasestatales y municipales, así como para el sector privado. De estaforma, la organización catastral podría llegar a tener la autonomíafinanciera que fuera deseable y posible en un momento determi-nado.

8.4.6. Ventajas del Manejo Unificado del Catastro

Desde una óptica económica y financiera, se considera recomen-dable la concentración de la actividad catastral a través de unadependencia única, con el objeto de que la información que gene-re, sea aprovechada por un gran número de usuarios, entre loscuales estarían los municipios para el uso fiscal-predial que lescorresponde, así como para otras labores de planeación y programaciónde obras. El uso ampliado de la información derivada del catastropara infinidad de dependencias y organismos estatales y munici-pales, generaría economías de escala, que permitiría un mejoraprovechamiento de los recursos financieros, tecnológicos, hu-manos y materiales invertidos y asignados al área catastral.

8.4.7. La Creación de Institutos Catastrales

En los últimos años varios estados de la República han optado porla creación de Institutos Catastrales, los cuales constituyen, enalgunos casos, organismos desconcentrados de la administraciónestatal, y en otros casos, organismos descentralizados, con per-sonalidad jurídica y patrimonio propios. La principal característicade estos organismos, es el rescate del uso multifinalitario de lafunción catastral y la incorporación de una amplia participación delos municipios en la dirección y gestión de los mismos.

8.4.8. Factibilidad Jurídica para Crear un Instituto Catastral

En cuanto al marco legal que rodea al catastro, es posible optarpor crear un Instituto de Catastro con personalidad jurídica y pa-

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trimonio propios, en virtud de que en las leyes orgánicas de laadministración pública (o su similar), se faculta al Ejecutivo a crearorganismos descentralizados.

Consideramos que el catastro debe ser una función estatal, y nomunicipal, en virtud de que es un organismo multifinalitario, y nose concreta sólo a una función fiscal, con relación al impuestopredial, lo que lo haría eminentemente municipal; sin embargo,los ayuntamientos se benefician de la función catastral, por lo quees conveniente crear un organismo descentralizado que tenga,por ley las funciones de catastro, en el cual deban coadyuvar tan-to los gobiernos estatales como los municipales, lo cual propicia-ría una mayor modernidad al catastro.

Jurídicamente, la creación de este organismo implicaría reformasa la constitución de los estados, cuando en ésta se faculte al Eje-cutivo para realizar dichas funciones; a las leyes orgánicas estata-les y municipales (o su similar), en cuanto a las facultades que sele deberán otorgar, tanto al Ejecutivo estatal como a los ayunta-mientos; a las leyes de hacienda y al código fiscal, en relación alos ingresos y autoridades relacionadas con el catastro y, definiti-vamentea la ley de catastro, la cual da vida a la función catastral.

8.4.9. Retos y Perspectivas de la Administración Predialy Catastral

Actualmente un gran número de municipios administran el predialy el catastro y es previsible que en un futuro inmediato sean cadavez más los municipios que pretendan administrar su impuestopredial. En este contexto ¿Cuál va a ser el futuro de la funcióncatastral? A este respecto, se pueden presentar, entre otros, lossiguientes escenarios:

a). Que el estado delegue la función catastral a aquellosmunicipios que decidan hacerse cargo de su impuestopredial (tendencia actual).

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Esta opción implica que el estado siga manejando el ca-tastro para aquellos municipios que aún no están en posi-bilidad de desarrollar eficientemente, tanto la administra-ción del impuesto predial como el propio catastro. Bajoeste esquema, se corre el riesgo de propiciar los siguien-tes problemas:

- Duplicación de funciones

- Elevación de costos de administración, operación ymantenimiento de los catastros

- Desaprovechamiento de economías de escala

- Heterogeneidad de criterios, políticas y sistemas deprocesamiento, lo cual dificultaría la integración y ma-nejo de información a nivel estatal para fines que re-basan el ámbito fiscal

- Limitación en el uso multifinalitario del catastro, ya quese favorecería aún más su empleo fiscal.

b). Que el catastro sea manejado por la propia Dirección deCatastro del Gobierno del Estado y que la administracióndel predial sea llevada a cabo por los propios municipios.

Este esquema, que con mayor frecuencia se observa enlos estados, tiene los siguientes inconvenientes:

- Propicia que el catastro tenga un matiz marcadamen-te fiscal debido a que la dependencia responsable dela función, generalmente se encuentra inserta en lasSecretarías de Finanzas de los Estados.

- Supeditación de los municipios con respecto a otras

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competencias, por la información catastral que requierenpara la determinación y cobro de los impuestos inmo-biliarios que tienen como base el valor de la propie-dad.

- Escasa participación de los municipios en las funcio-nes de registro y valuación catastral.

- Escasa coordinación entre la dependencia de catastrodel Estado y el área responsable de la administraciónhacendaria municipal (Tesorería Municipal).

c). Que el catastro sea operado por un organismo independiente(Instituto Catastral).

Finalmente, dentro de este análisis de opciones, comenta-remos lo que a nuestro juicio constituye una atractiva al-ternativa, que es la creación de un Instituto Catastral. Enefecto, creemos que con un Instituto Catastral se supe-rarían algunas de las insuficiencias que hemos venidoexpresando a través de este capítulo, ya que este orga-nismo ofrece las siguientes ventajas:

- El uso multifinalitario del catastro sería más viable, envirtud de que esta institución sería creada no sólo parafines fiscales, sino también como apoyo a la:

• Formulación de planes de desarrollo urbano y so-cial

• Elaboración de programas de obras y servicios pú-blicos.

• Definición de límites territoriales estatales y muni-cipales

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• Determinación de zonas de reserva ecológica, ha-bitacional y de uso comercial e industrial

• Regularización de la tenencia de la tierra y de losasentamientos humanos

- Haría factible una mayor participación de los municipios,toda vez que en otros estados de la República, dichosorganismos tienen una gran presencia de las autoridadesmunicipales

- Se propiciaría un mayor aprovechamiento de las econo-mías de escala, al reducir costos mediante la utilizaciónracional de los recursos materiales, financieros, huma-nos y tecnológicos.

CAPITULO 1. - INDETEC

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