REVISTA INDETEC

3 Paquete Económico 2011: Privilegiará la Fortaleza de las Finanzas Públicas y Generación de IngresosSHCP

5 Las Finanzas Públicas y los Ingresos Federales al Segundo Trimestre de 2010SHCP

97 Acreditamiento del Interés Jurídico para Efectos de Promover Juicio de Amparo Contra Leyes FiscalesGabriel Franco Zazueta

12 Los Ajustes en el Sistema de ParticipacionesMiguel Ortiz Ruiz

34 Mecánica de Operación para el Aprovechamiento de los Recursos del FIESEnrique Núñez Barba

134 Desarrollo y Vigilancia de las Finanzas Públicas: Grupos de Trabajo de la CPFFRebeca Elizalde Hernández y Gabriela Díaz Guzmán

20 ¿De Qué Sirve la Evaluación de Proyectos?René Alejandro Herrera Jiménez

62 Normas para Usar los PPS: Caso Jalisco

César Bojórquez León 70 Apoyos Federales a la Población Indigena

Ana Isabel López Moguel 117 Programas Públicos con Enfoque de Resultados:

Base para el PBRRebeca Elizalde Hernández

47 La Importancia de un Programa Nacional de Cultura ContributivaAdministración General de Servicios al Contribuyente del Servicio de Administración Tributaria

105 Tratamiento Fiscal a la Prestación de Servicios en los Acuerdos InternacionalesRicardo Hernández Salcedo

51 Elementos de Planeación Estratégica Ejemplo para la Administración Tributaria

Andrés Miranda Espinosa 86 Órgano Autónomo para Mejorar la Recaudación del Predial

Elias Alfonso Rea Azpeitia 128 Estimaciones Tributarias para Entidades Federativas

Luis García Sotelo y Alejandro Zárate Camacho

Contenido

PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO

INGRESOS Y FINANZAS LOCALES

COORDINACIÓN Y PARTICIPACIONES

COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA

INGRESOS Y FINANZAS NACIONALES

Lic. Javier Pérez TorresDirector General

e-mail:[email protected]

Mtro. Luis García SoteloDirector General aDjunto De atención a los orGanismos Del sistema nacional De coorDinación Fiscal

e-mail: [email protected]

Lic. Carlos García LepeDirector General aDjunto De HacienDa estatal y coorDinación HacenDaria


Mtro. Salvador Santana LozaDirector General aDjunto De HacienDa municipal


http://www.indetec.gob.mxTels. (0133)3669 5550 y 3669 5551e-mail: [email protected]

Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas PúblicasOrganismo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

DIRECTORIO

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal pone al servicio de los Funcionarios Fiscales su página de Internet, con contenidos de trascendencia para las relaciones intergubernamentales: www.sncf.gob.mx

FEDERALISMO HACENDARIO

Número 164, Julio-Agosto de 2010.Publicación bimestral editada y

distribuida por el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas INDETEC. Lerdo de Tejada

2469, Col. Arcos Sur, C.P. 44500 Guadalajara, Jal.

Tiraje 600 ejemplares. Responsable de la publicación:

Lic. Javier Pérez Torres, Director General de Indetec.

Número de registro del Título, expedido por la Dirección General de Derechos

de Autor de la S.E.P.: 161-75 (3287). Números de Certificados de Licitud

expedidos por la Comisión Calificadora: Licitud de Título: Expediente

1/432”95”/12011; Certificado No. 8741. Licitud de Contenido: Expediente

1/432”95”/12011; Certificado No. 6171. Registro Postal No. 024-0376.

Características 219422816. Según oficio No. 317. Expediente No. 091.70/1328.

De fecha 20 de marzo de 1989, Departamento de Servicio Postal.

Registrada como correspondencia de 2da. clase.

Diseño: Arte y Comunicación, Priv. Andrés Terán # 8, Col. Americana.

C.P. 44600, Guadalajara, Jal. México. Impresión: Prometeo Editores

Calle Libertad No. 1457Col. Americana

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ISSN 0188-60-61Impreso en México - Printed in Mexico

Los artículos firmados se consideran responsabilidad exclusiva de su autor y no necesariamente coinciden con los puntos de vista de

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No. 164 • Julio-Agosto 2010 FEDERALISMO HACENDARIO

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Paquete Económico 2011: Privilegiará la Fortaleza de las Finanzas Públicas y Generación de Ingresos

A pocas semanas de que se presente formalmente ante al H. Congreso de la Unión el Paquete Económico 2011, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se ha pronunciado respecto de las principales orientaciones de política que tendrá dicho instrumento, a través del secretario Ernesto Cordero Arroyo

SHCP

* El contenido de este artículo es el publicado originalmente en el Co-municado de Prensa 058/2010 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, emitido el 19 de agosto de 2010 y publicado en su página web: http://www.hacienda.gob.mx/documentos_recientes_bli-blioteca/comunicado_058_2010.pdf

Mtro. Ernesto Javier Cordero ArroyoSecretario de Hacienda y Crédito Público

FEDERALISMO HACENDARIO No. 164 • Julio-Agosto 2010

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Apuntó que en un contexto presupuestal res-tringido, se requiere un esfuerzo de mejor foca-lización, eficiencia y eficacia en el ejercicio del gasto para enfrentar los crecientes retos, entre los que destacó el combate a la delincuencia organizada, donde se requiere destinar una can-tidad importante de recursos, por lo que habrá que hacer los ajustes correspondientes al enviar el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Fe-deración.

Mencionó que el combate a la delincuencia no puede considerarse un capricho, pues es una obligación y un deber que el Presidente de la República está asumiendo con toda responsabi-lidad, por lo que confió que el Estado Mexicano tendrá el presupuesto suficiente para seguir ha-ciendo frente a ese reto.

Asimismo, adelantó que la propuesta eco-nómica para el año entrante considerará un déficit público menor al de 0.7 por ciento del año en curso, a fin de mantener la tendencia de no recurrir al endeudamiento y mantener la fortaleza y viabilidad de las finanzas del país.

Durante la reunión con los senadores de Ac-ción Nacional, la cual se llevó a cabo en un clima de diálogo y cordialidad, el Secretario Cordero planteó a los legisladores la evolu-ción y perspectivas de la economía nacional, en la cual, dijo, se vislumbra una recuperación sólida.

Asimismo, resaltó que los datos de la economía mexicana para el año entrante se ven positivos. Parte medular de ello, concluyó, será el forta-lecimiento de las finanzas públicas para que México se siga percibiendo como un país res-ponsable en el manejo de su economía y con un paquete económico que reflejará las priori-dades de inversión social y en infraestructura que tiene el país.

El paquete económico que el Gobierno Fede-ral propondrá para 2011 privilegiará la fortale-za de las finanzas públicas y la generación de ingresos suficientes para atender las necesida-des de inversión del país, sostuvo el Secretario de Hacienda y Crédito Público, Ernesto Corde-ro Arroyo, quien enfatizó que cualquier medi-da contraria a ello, sería irresponsable.

Señaló que aún no hay nada definitivo, y aun-que en materia de impuestos están sobre la mesa todas las alternativas y posibilidades desde el punto de vista técnico, en estos mo-mentos sería irresponsable poner en riesgo la fortaleza de las finanzas públicas, que es lo que a final de cuentas ha hecho que México tenga una recuperación económica tan sólida como la registrada en el primer semestre del año.

Cordero Arroyo destacó que para enfrentar las crecientes necesidades de gasto en un marco de fortaleza y viabilidad financiera, es necesa-rio un sistema tributario muy sólido, como el que se ha venido fortaleciendo en los últimos años.

“Cualquier medida que debilite las finanzas públicas, que debilite la capacidad del Estado Mexicano de tener los recursos suficientes para enfrentar las necesidades de gasto, puede ser considerada irresponsable”, subrayó.

El Secretario de Hacienda resaltó que la defini-ción del programa económico para 2011 respon-derá básicamente a la posibilidad de generar mayoría en el Congreso de la Unión, dependien-do de la voluntad política y de la apertura que se tenga para discutir ciertos temas. “Todas las posibilidades están sobre la mesa, y habrá que ver la definición final del paquete, con base en la voluntad para generar mayoría. Es importante un paquete que pueda generar la mayoría en el Congreso”, insistió.


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Las Finanzas Públicas y los Ingresos Federales al Segundo Trimestre de 2010*

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicó recientemente sus Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública al segundo Trimestre de 2010. Considerando que la información correspondiente a los ingresos federales es de interés para las entidades federativas dado que afecta las participaciones federales, se reproduce aquí lo publicado por dicha secretaría con respecto a las finanzas públicas en general y a la evolución de los ingresos.

SHCP

* El presente artículo es un extracto de los Informes sobre la Situación Económica, Las Finanzas Públicas y la Deuda Pública al Segundo Trimestre de 2010 elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y publicado el 30 de julio de 2010 en su página web: http://www.hacienda.gob.mx/Documentos%20Recientes/segundo_tri-mestre_2010.pdf

Durante el primer semestre de 2010 se registró un déficit público de 101 mil 711 millones de pe-sos, resultado congruente con la meta de déficit presupuestario para el año, y que se compara con el déficit registrado de 94 mil 620 millones de pesos en el mismo periodo de 2009. Sin con-siderar la inversión de PEMEX, se tiene un supe-rávit público de 13 mil 792 millones de pesos, monto mayor en 2 mil 769 millones de pesos de 2010 con respecto al registrado en el mismo lap-so del año anterior.

Los ingresos presupuestarios del sector públi-co se ubicaron en 1 billón 409 mil 280 millones de pesos, siendo mayores en 0.9 por ciento en términos reales en comparación a los de enero-junio de 2009 debido a los mayores ingresos provenientes de la actividad petrolera y a la ma-yor recaudación tributaria no petrolera, en tanto que los no tributarios no petroleros disminuye-ron

64.5 por ciento, como resultado, principalmente, de que durante el primer semestre del año ante-rior se obtuvieron ingresos elevados por el exce-dente de operación del Banco de México.


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con el incremento en el valor real de la impor-tación de petrolíferos de 62.1 por ciento y con la apreciación del tipo de cambio de 12.3 por ciento.

Por su parte, los ingresos tributarios no petrole-ros se incrementaron 12.1 por ciento en térmi-nos reales con respecto al primer semestre de 2009. Al interior se observan aumentos reales de 33.1, 20.9 y 8.1 por ciento en la recaudación del impuesto especial sobre producción y servi-cios, del impuesto al valor agregado y la recau-dación conjunta de los impuestos sobre la ren-ta-empresarial a tasa única y a los depósitos en efectivo, en ese orden. Los ingresos propios de las entidades de control presupuestario directo distintas de PEMEX aumentaron 1.9 por ciento en términos reales. Los ingresos no tributarios del Gobierno Federal mostraron una caída real de 64.5 por ciento debido a que en el primer se-mestre del año anterior se registraron ingresos no recurrentes elevados, como los ingresos por 95 mil millones de pesos asociados al remanente de operación del Banco de México.

La asignación del gasto se ha orientado a for-talecer el crecimiento económico y la provisión

Con respecto al monto previsto en el calendario publicado en el Diario Oficial de la Federación el 16 de diciembre de 2009, durante el primer semestre de 2010 los ingresos presupuestarios fueron mayores en 4 mil 654 millones de pesos (0.3 por ciento); los ingresos petroleros fueron superiores en 16 mil 442 millones de pesos, en tanto que los no petroleros fueron inferiores en 11 mil 788 millones de pesos. Dentro de estos úl-timos, los ingresos tributarios fueron menores al programa en 4 mil 594 millones de pesos debido a que se observó un anticipo de pago de algunas contribuciones a finales de 2009 ante la entrada en vigor de las adecuaciones fiscales para 2010, en tanto que los otros ingresos fueron inferiores en 7 mil 194 millones de pesos a causa del retra-so en la entrada de ingresos no recurrentes pre-vistos para el primer semestre del año. Se espera que estos ingresos terminen a finales del año conforme a lo programado.

Los ingresos petroleros crecieron 9.5 por ciento anual en términos reales como resultado de un aumento de 69.2 por ciento en el precio del pe-tróleo crudo de exportación, que se compensó parcialmente con la disminución en la platafor-ma de producción de petróleo de 2.3 por ciento,

Dr. José Antonio González AnayaSubsecretario de Ingresos de la Secretaríade Hacienda y Crédito Público


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de los servicios que la población demanda. En esta materia, se ha continuado con la aplicación de medidas de racionalidad y austeridad presu-puestaria, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha-cendaria y en el Decreto de Presupuesto para 2010, en un ambiente más favorable para el de-sarrollo de la actividad productiva.

Como se reportó con anterioridad, en marzo de este año, el Ejecutivo Federal dio a conocer el Programa Nacional de Reducción de Gasto Pú-blico, mediante el cual se garantiza la continui-dad del esfuerzo de ahorro, austeridad y racio-nalidad del gasto público que ha emprendido la presente Administración. Las acciones realizadas durante el primer semestre del año han permi-tido alcanzar un avance en los compromisos de ahorro de 52.0 por ciento de la meta anual, y se-rán complementadas en el segundo semestre, lo que permitirá que se cumpla satisfactoriamente con la meta prevista para 2010. Al cierre del pri-mer semestre, la reducción de gasto asociada al programa ascendió a 7 mil 224 millones de pe-sos. De estos recursos, 3 mil 812 corresponden a gasto administrativo y de operación; 3 mil 164 millones de pesos a servicios personales en gru-pos jerárquicos de direcciones de área a subse-cretarías y oficialías mayores o sus equivalentes, y 248 millones de pesos a inmuebles, muebles y vehículos.

“Los ingresos tributarios no petroleros se incrementaron 12.1 por ciento en

términos reales con respecto al primer semestre de 2009”

Durante el primer semestre de 2010 el gasto to-tal del sector público presupuestario ascendió a 1 billón 521 mil 554 millones de pesos, monto 1.0 por ciento mayor en términos reales al re-gistrado en igual lapso del año anterior. El gasto programable se ubicó en 1 billón 139 mil 186 mi-llones de pesos y mostró una reducción real de 1.9 por ciento debido al esfuerzo que se llevó a cabo durante 2009 para anticipar el calendario de gasto como parte de las acciones contrací-clicas, así como por la contención del gasto en servicios personales en el periodo que se infor-ma. En la evolución del gasto público durante el primer semestre de 2010 sobresale lo siguiente:

• Las erogaciones en materia de desarrollo social aumentaron 2.8 por ciento en térmi-nos reales y a su interior destacan los incre-mentos reales en salud, seguridad social y asistencia social (9.5, 7.6 y 7.2 por ciento, respectivamente).

• La inversión física presupuestaria disminu-yó 3.3 por ciento real y la inversión física im-pulsada por el sector público, 3.9 por ciento real debido al anticipo del calendario de gasto realizado durante 2009.

• Los recursos transferidos a las entidades fe-derativas y municipios a través de participa-ciones, aportaciones federales, provisiones


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salariales y económicas, convenios de des-centralización y reasignación y otras trans-ferencias, aumentaron 6.6 por ciento real. A su interior, las participaciones se incremen-taron 20.4 por ciento en términos anuales.

• Las erogaciones en servicios personales dis-minuyeron 2.9 por ciento debido, principal-mente, a la caída real en las remuneraciones del Poder Ejecutivo de 3.1 por ciento.

• Los recursos destinados al pago de pensio-nes y jubilaciones registraron un incremen-to real de 9.0 por ciento con respecto a ene-ro-junio de 2009.

• El costo financiero del sector público fue menor en 8.1 por ciento real con respecto al primer semestre de 2009 como resultado tanto de las menores tasas de interés como de la apreciación del tipo de cambio.

I. EvolucIón rEspEcto al año antErIor

1.1. principales indicadores de la postura fiscal

En el primer semestre de 2010 el balance públi-co registró un déficit de 101 mil 711 millones de pesos, en comparación con el déficit de 94 mil 620 millones de pesos observado en el mismo periodo de 2009. Este resultado se compone del déficit del Gobierno Federal por 125 mil 553 millones de pesos, y de los superávit de las enti-dades bajo control presupuestario directo e in-directo por 13 mil 279 y 10 mil 563 millones de pesos, respectivamente.

Si se excluye la inversión de Pemex, resulta un superávit del sector público de 13 mil 792 mi-llones de pesos. Este resultado es congruente con el déficit previsto para este indicador al

SITUACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO (Millones de pesos)

Concepto Enero-junio Var. %

real 2009 2010 p_/

Balance Público -94,619.8 -101,711.0 n.s. Balance Público sin inversión de PEMEX 15,869.1 13,791.7 -16.7 Balance presupuestario -103,921.1 -112,274.1 n.s. Ingreso presupuestario 1,339,003.8 1,409,279.7 0.9 Petrolero 1_/ 396,129.0 452,742.4 9.5 Gobierno Federal 205,014.5 293,960.1 37.4 Pemex 191,114.5 158,782.2 -20.4 No petrolero 942,874.8 956,537.4 -2.8 Gobierno Federal 740,267.9 741,105.8 -4.1 Tributarios 584,092.2 683,201.5 12.1 No tributarios 156,175.7 57,904.2 -64.5 Organismos y empresas 2_/ 202,606.9 215,431.6 1.9 Gasto neto presupuestario 1,442,924.9 1,521,553.8 1.0 Programable 1,112,954.6 1,139,185.9 -1.9 No programable 329,970.3 382,367.9 11.0 Balance de entidades bajo control presupuestario

indirecto 9,301.3 10,563.1 8.8 Balance primario 44,237.6 29,541.6 -36.0 Nota: Las sumas parciales y las variaciones pueden no coincidir debido al redondeo. p_/ Cifras preliminares. n.s.: no significativo. 1_/ El monto corresponde a los ingresos recaudados por el Gobierno Federal por concepto de derechos sobre la

extracción de petróleo, aprovechamiento sobre los rendimientos excedentes de Pemex e IEPS de gasolinas y diesel, así como a los ingresos propios de Pemex. El cual difiere de los ingresos petroleros reportados en el Anexo Indicadores de Recaudación en el cuadro "Ingresos del Sector Público (Actividad petrolera y no petrolera)" que además incluye el IVA de gasolinas y los impuestos de importación de Pemex.

2_/ Excluye subsidios y transferencias del Gobierno Federal a las entidades bajo control presupuestario directo y aportaciones al ISSSTE.

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


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cierre del ejercicio, como parte de las medidas contracíclicas para atemperar el efecto de la disminución temporal de los ingresos públi-cos.

En el primer semestre del año el balance pri-mario del sector público, definido como la diferencia entre los ingresos totales y los gas-tos distintos del costo financiero, mostró un superávit de 29 mil 542 millones de pesos, en comparación con el superávit de 44 mil 238 millones de pesos en el mismo lapso del año anterior.

En cuanto a las fuentes de financiamiento del balance público, se registró un endeudamien-to interno de 82 mil 585 millones de pesos y un endeudamiento externo por 19 mil 126 millones de pesos.1

El resultado interno obedece a un endeuda-miento con el sector privado por 132 mil 74 mi-llones de pesos y de 6 mil 198 millones de pesos con el sistema bancario y otras instituciones fi-nancieras, efecto que se compensó con una acu-mulación de activos financieros depositados en el Banco de México por 55 mil 687 millones de pesos.

1 El endeudamiento externo incluye el endeudamiento directo y la variación de los activos financieros que el sector público mantiene para su operación en instituciones financieras del exterior. Por su parte, el financiamiento interno a valor de co-locación incluye el financiamiento neto a través de operaciones de crédito, colocación de valores gubernamentales, así como la variación de activos financieros con el fin de administrar su liquidez. La cifra reportada en este apartado difiere de la que se presenta en el Informe de Deuda Pública porque de acuerdo al artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública y la norma-tividad presupuestaria vigente, a la entrada en operación de un proyecto Pidiregas, en la deuda pública se debe registrar el pasivo directo que corresponde a la amortización de los dos primeros años del proyecto. Por su parte, el gasto presupues-tario registra una erogación en inversión cuando se realiza la amortización del pasivo señalado.

1.2. Ingresos presupuestarios

Durante enero-junio de 2010 los ingresos pre-supuestarios del sector público se ubicaron en 1 billón 409 mil 280 millones de pesos, monto 0.9 por ciento mayor en términos reales al obtenido en igual lapso de 2009. La evolución de los ingre-sos se explica por lo siguiente:

• Los ingresos tributarios no petroleros regis-traron un incremento real de 12.1 por cien-to debido a la mayor recaudación obteni-da por los impuestos ISR-IETU-IDE (8.1 por ciento), al valor agregado (20.9 por ciento), y especial sobre producción y servicios (33.1 por ciento).

• Los ingresos petroleros mostraron un creci-miento real de 9.5 por ciento, resultado de la combinación de los siguientes factores: el mayor precio de la mezcla mexicana de petróleo en los mercados internacionales, la reducción de los volúmenes de extracción de petróleo crudo, las mayores importacio-nes de petrolíferos y la apreciación del tipo de cambio.

• Los ingresos propios de los organismos y empresas sujetos a control presupuesta-rio directo sin incluir a Pemex, registraron un aumento en términos reales de 1.9 por ciento por los mayores recursos del IMSS y el ISSSTE.

• Por su parte, los ingresos no tributarios no petroleros del Gobierno Federal mostraron una caída real de 64.5 por ciento, debido al elevado nivel de los ingresos no recurrentes en el primer semestre del año anterior aso-ciados principalmente al excedente de ope-ración del Banco de México.

Del total de ingresos presupuestarios, el 73.4 por ciento correspondió al Gobierno Federal y 26.6 por ciento a organismos y empresas bajo control presupuestario directo.


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Ingresos del Gobierno Federal

Durante enero-junio de 2010 los ingresos del Gobierno Federal alcanzaron un total de 1 billón 35 mil 66 millones de pesos, cifra superior en 4.9 por ciento real al monto obtenido en el primer semestre del año anterior. La evolución de estos ingresos se explica principalmente por lo siguiente:

INGRESOS DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO (Millones de pesos)

Concepto Enero-junio Var. %

real Composición %

2009 2010 p_/ 2009 2010 p_/

Total 1,339,003.8 1,409,279.7 0.9 100.0 100.0 Petroleros 1_/ 396,129.0 452,742.4 9.5 29.6 32.1 Gobierno Federal 205,014.5 293,960.1 37.4 15.3 20.9 Derechos y aprovechamientos 180,858.5 327,081.2 73.3 13.5 23.2 IEPS 21,787.3 -35,395.4 n.s. 1.6 -2.5 Artículo 2o.-A Fracción I 13,795.3 -45,821.5 n.s. 1.0 -3.3 Artículo 2o.-A Fracción II 2_/ 7,991.9 10,426.1 25.0 0.6 0.7 Impuesto a los rendimientos petroleros 2,368.8 2,274.3 -8.0 0.2 0.2 Pemex 191,114.5 158,782.2 -20.4 14.3 11.3 No petroleros 942,874.8 956,537.4 -2.8 70.4 67.9 Gobierno Federal 740,267.9 741,105.8 -4.1 55.3 52.6 Tributarios 584,092.2 683,201.5 12.1 43.6 48.5 ISR, IETU e IDE 322,224.9 363,390.3 8.1 24.1 25.8 Impuesto sobre la renta 279,367.2 326,052.2 11.8 20.9 23.1 Impuesto al activo -2,093.0 -263.0 n.s. -0.2 0.0 Impuesto empresarial a tasa única 28,792.2 27,369.3 -8.9 2.2 1.9 Impuesto a los depósitos 16,158.5 10,231.9 -39.3 1.2 0.7 Impuesto al valor agregado 197,855.5 249,578.3 20.9 14.8 17.7 Producción y servicios 21,616.9 30,028.3 33.1 1.6 2.1 Importaciones 14,145.5 11,637.5 -21.2 1.1 0.8 Otros impuestos 3_/ 28,249.3 28,567.1 -3.1 2.1 2.0 No tributarios 156,175.7 57,904.2 -64.5 11.7 4.1 Organismos y empresas 4_/ 202,606.9 215,431.6 1.9 15.1 15.3 Partidas informativas

Gobierno Federal 945,282.4 1,035,065.9 4.9 70.6 73.4 Tributarios 608,248.2 650,080.5 2.4 45.4 46.1 No tributarios 337,034.2 384,985.4 9.5 25.2 27.3 Organismos y empresas 393,721.4 374,213.8 -8.9 29.4 26.6 Nota: Las sumas parciales y las variaciones pueden no coincidir debido al redondeo. p_/ Cifras preliminares. n.s.: no significativo. 1_/ El monto corresponde a los ingresos recaudados por el Gobierno Federal por concepto de derechos sobre la extracción de

petróleo, aprovechamiento sobre los rendimientos excedentes de Pemex e IEPS de gasolinas y diesel, así como a los ingresos propios de Pemex. El cual difiere de los ingresos petroleros reportados en el Anexo Indicadores de Recaudación en el cuadro "Ingresos del Sector Público (Actividad petrolera y no petrolera)" que además incluye el IVA de gasolinas y los impuestos de importación de Pemex.

2_/ Se refiere a los recursos por el sobreprecio a las gasolinas y diesel conforme al artículo 2o.-A fracción II de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (DOF 21-XII-2007).

3_/ Incluye los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos, sobre automóviles nuevos, a la exportación, accesorios y otros. 4_/ Excluye subsidios y transferencias del Gobierno Federal a las entidades bajo control presupuestario directo y aportacione s al

ISSSTE. Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

En cumplimiento de lo señalado en el artículo primero de la Ley de Ingresos de la Federación para 2010, sobre informar al H. Congreso de la Unión de la recaudación captada bajo la modalidad de pago de las contribuciones en especie o en servicios, se reporta que durante el primer semestre de 2010 no se obtuvieron ingresos por este concepto.


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Ingresos de organismos y Empresas

Durante enero-junio de 2010 los ingresos propios de los organismos y empresas sujetos a control presupuestario directo se ubicaron en 374 mil 214 millones de pesos, cifra que muestra una disminu-ción real de 8.9 por ciento respecto a los ingresos generados en el mismo periodo del año anterior.

EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS DE LOS PRINCIPALES ORGANISMOS Y EMPRESAS BAJO CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO. Enero-junio de 2010 (Comparación respecto a enero-junio de 2009)

Entidad Var. real %

Explicación de la variación real anual

PEMEX -20.4 • A junio de 2010 PEMEX pagó 12,154 millones de pesos por el derecho ordinario sobre hidrocarburos del ejercicio fiscal de 2009, mientras que en 2009 PEMEX obtuvo ingresos por 33.412 millones de pesos derivados de saldos a favor por el mismo derecho en 2008 .

• A finales de 2009 algunos clientes de PEMEX adelantaron compras, lo que propició que en diciembre se captaran ingresos que normalmente se hubieran captado en enero.

• El volumen de extracción de petróleo crudo se redujo en 61 mbd. • El valor de las importaciones de petrolíferos de PEMEX aumentó en 62.1% real. • El precio de exportación del petróleo fue mayor en 69.2%. • El tipo de cambio del peso respecto al dólar se apreció en 12.3% real. • Se recuperaron recursos para inversión del FEIPEMEX por 20 mil millones de pesos.

CFE -0.6 • Menor valor de las ventas de energía.

LFC n.s. • En el mes de octubre de 2009 se decretó la extinción de la entidad.

IMSS 1.0 • Mayores contribuciones a la seguridad social. ISSSTE 3.3 • Mayores contribuciones a la seguridad social.

n.s.: no significativo.

Mtro. Carlos Alberto Garza IbarraJefe de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativasde la Secretaría de Hacienda y Crédito Público


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Los Ajustes en el Sistema de Participaciones

Entre las ventajas que trajo consigo el sistema de participaciones, cuya vigencia data desde el primero de enero de 1980, el que se encuentra contenido en el Capítulo Primero de la Ley de Coordinación Fiscal y al que se le considera la columna vertebral del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, fue el que las entidades federativas y sus municipios pudieran recibir anticipos de participaciones, situación que trae consigo el que tengan que realizarse ajustes cuatrimestrales y, el ajuste definitivo o anual.La normatividad en la que se sustenta tal procedimiento, se encuentra establecida en el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y en la Ley de Coordinación Fiscal.

MIGuEL ORTIz RuIz

nota aclaratoria:

Para la realización del ejercicio práctico del pre-sente artículo, se toma como base la informa-ción que la Unidad de Coordinación con Entida-des Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (UCEF-SHCP) distribuye entre los integrantes del Grupo de Trabajo de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (CPFF), de-nominado Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones en Ingresos Federales, misma que posteriormente publica en el Diario Oficial de la Federación, con fundamento en lo dispues-to por los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 4o. del Regla-mento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y en cumplimiento a lo estable-cido en el artículo 26 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria adicionado median-te Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones contenidas en la citada Ley, publicado el 12 de junio de 2003 y vigente a partir del 13 del mismo mes y año, se da a conocer el monto de la recaudación federal participable, las participaciones en ingresos fe-derales, así como el procedimiento seguido en la determinación e integración de las mismas. Las


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Dicho convenio aclara3, que la afectación men-sual de los fondos se llevará a cabo tomando como base los ingresos totales que por impues-tos4 hubiera percibido la Federación y que in-tegran la recaudación federal participable5, en

nos de la Ley de Coordinación Fiscal de este Convenio y de sus anexos, que se consideran formando parte integrante del mismo; respecto a las participaciones en el tercer párrafo del artículo 1º de la Ley de Coordinación Fiscal se indica que “La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con las Entidades que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta Ley. Dichas Entidades participarán en el total de los impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta Ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen”.

3 Cláusula Octava del Convenio de Adhesión.4 El Convenio de Adhesión se publicó en el Diario Oficial de la Federa-

ción el 28 de diciembre de 1979, o sea antes de la reforma al Código Fiscal de la Federación que modificó el concepto de derechos, con ésta, el impuesto a la minería y el impuesto al petróleo se transfor-maron en derechos a la minería y derecho a los hidrocarburos.

5 “Considerando Quinto del Convenio de Adhesión.- Que la nueva Ley de Coordinación Fiscal, al que pueden adherirse los Estados median-te la firma del convenio que celebren con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con los cuales las entidades recibirán por cientos fijos de todos los impuestos federales, lo que represen-tará para las entidades federativas, no sólo mayores recursos, sino proporciones constantes de la recaudación federal, a cambio de lo cual dichas entidades se obligan a no mantener en vigor impuestos

cifras que se publican no incluyen deducciones derivadas de compromisos financieros contraí-dos por las entidades federativas.

convenio de adhesión al sncF

La Ley de Coordinación Fiscal establece en su artículo séptimo que las participaciones se de-terminarán para cada ejercicio fiscal de la Fe-deración, quien en forma provisional hará un cálculo mensual considerando la recaudación federal participable obtenida en el mes inme-diato anterior. Esta situación está establecida en las cláusulas octava (para el Fondo General de Participaciones) y décima (para el Fondo Finan-ciero Complementario de Participaciones1) del Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal2.

1 Los recursos que integraban el Fondo Financiero Complementario se adhirieron a los del Fondo General de Participaciones para el Ejercicio Fiscal 1990, por lo que este fondo desaparece como concepto.

2 Debido a que el Convenio de Adhesión fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1979 y no ha sufrido modificación alguna, mientras que la Ley de Coordinación ha pre-sentado un comportamiento dinámico, en la Cláusula Primera del Convenio se estableció que los estados convienen con la Secretaría en adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en los térmi-

Lic. Cristián Rodallegas HinojosaSecretario de Finanzas y Administración del Estado deChihuahua, Coordinador de la Comisión Permanente deFuncionarios Fiscales y representante del Grupo Zonal No. 2de la CPFF


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el mes inmediato anterior, adicionados con el monto de los recargos correspondientes, al día 20 del mes en que se deba efectuar la afectación. Agrega que los anticipos mensuales de los dife-rentes fondos que correspondan a cada estado deberán calcularse aplicando el porcentaje que le corresponda en dicho fondo a la cantidad que la Federación afecte para los mismos en el mes de que se trate, y que mientras tales por cientos no sufran modificación alguna deberán conti-nuarse aplicando para la determinación de los anticipos mensuales.

De lo anterior se infiere que:

Las participaciones correspondientes al mes t se calculan a partir de la recaudación federal parti-cipable (RFP) obtenida en el mes “t-1”.

Que las participaciones del mes de enero del año “t” están calculadas con la RFP de diciembre del año “t-1”.

En un ejercicio de calendario, 1 de enero - 31 de diciembre del año “t”, se integra con la RFP de once meses del año “t” (enero-noviembre) y un mes del año “t-1” (diciembre).

Este procedimiento que da origen a que cada cuatro meses la Federación realice un ajuste de

estatales o municipales que contraríen las limitaciones señaladas en la Ley del Impuesto al Valor Agregado y en las leyes sobre impuestos especiales que sólo puede establecer la Federación, de acuerdo con la Constitución Política”. En conjunto de leyes sobre impuestos federales para el ejercicio fiscal 1981 dio origen a la Ley del IEPS.

“Para determinar el monto de participaciones que le corresponden a cada entidad federativa

en un ejercicio fiscal específico se deberá utilizar como base del cálculo la recaudación federal

participable obtenida en él”la recaudación federal participable y por ende de las participaciones, efectuando el cálculo sobre la recaudación obtenida en ese período. Las dife-rencias resultantes de los ajustes cuatrimestrales se liquidan dentro de los dos meses siguientes; asimismo, dicho procedimiento trae consigo un ajuste final o definitivo, el que se realizará “A más tardar dentro de los 30 días posteriores a que el Ejecutivo Federal presente la Cuenta Pública del año anterior a la Cámara de Diputados del H. Con-greso de la Unión para su revisión, la Federación determinará las participaciones que correspon-dan a la recaudación obtenida en el ejercicio, aplicará las cantidades que hubiera afectado pro-visionalmente a los Fondos y formulará de inme-diato las liquidaciones que procedan”.

Es decir, para determinar el monto de participa-ciones que le corresponden a cada entidad fede-rativa en un ejercicio fiscal específico se deberá utilizar como base del cálculo la recaudación federal participable obtenida en él. Ello implica:

El no considerar la recaudación federal participa-ble del mes de diciembre del ejercicio “t-1”, con que fue liquidado el mes de enero del año “t”, y

Adicionar a la recaudación federal participable la del mes de diciembre del ejercicio “t”, con que se liquidó el mes de enero del año “t+1”,

La acción descrita implica que deberá desplazar-se la recaudación de cada mes del año “t” a un mes anterior, con el fin de que las participaciones de cada mes se correspondan con la recaudación


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federal participable del mismo, o sea que las par-ticipaciones del mes de enero del año en curso emanen de la RFP del mismo mes de enero del año “t” y no del mes de diciembre del año anterior.

razones del ajuste:

Además de las señaladas anteriormente, se tie-nen entre otras:

Las contribuciones se pagan en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respecti-vas6, y en los casos de retención o de recaudación de contribuciones, los contribuyentes, retenedo-res o las personas a quienes las leyes impongan la obligación de recaudarlas, las enterarán a más tardar el día 17 del mes de calendario inmedia-to posterior al de terminación del período de la retención o de la recaudación, respectivamente.

En algunos casos dicho pago no se realiza en la fecha pactada o la declaración se presenta en ce-ros, además de que las devoluciones no forman parte de la recaudación federal participable, tal como se establece en el artículo 2º, segundo pá-rrafo de la Ley de Coordinación Fiscal.

Además, la Ley de Coordinación Fiscal establece que deberá aplicarse la última información oficial de población que hubiere dado a conocer el Insti-tuto Nacional de Estadística, Geografía e Informáti-ca (sic) para la entidad i en la determinación de los factores de distribución de los fondos participable. Por lo que al aplicar la información de población publicada en la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo que es de trimestre, los factores se modifi-can por este concepto cada 4 meses.

De la viñeta anterior se deduce, que en el trans-curso de un ejercicio existen 4 modificaciones por coeficientes y 3 por recaudación.

Lo anterior se ejemplifica a continuación, to-mando como base el período enero-abril:

6 Artículo 6º, 4º párrafo, fracciones I y II, del Código Fiscal de la Federa-ción.

1. En el Cuadro 1, se tiene la recaudación fede-ral participable del mes inmediato anterior, cantidad con la que se pagan las participa-ciones correspondientes al siguiente del ca-lendario.

2. En el Cuadro 2 se muestra la población pu-blicada por el INEGI con base en la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), misma que se publica, por ley, mes y medio posterior a la terminación del trimestre, ra-zón por la que en la determinación de los factores del mes de enero de 2010 intervie-ne la población del tercer trimestre de 2009, y en los de febrero los del cuarto trimestre de 2009.

3. En el Cuadro 3 se muestra la recaudación co-rrespondiente al año de calendario.

Como puede observarse en un comparati-vo de los Cuadros 1 y 3, las cifras de recau-dación del mes no coinciden, debido a los ajustes en los montos pagados y devolucio-nes que se presentan en forma posterior, ya del mes en comento o de meses anteriores.

4. En el Cuadro 4 se presenta un resumen de la recaudación federal participable por mes, la eliminación de la del mes de diciembre de 2009 dentro de los provisionales y la incor-poración de la del mes de abril dentro de las preliminares.

5. Asimismo, se obtiene una diferencia entre la RFP obtenida de forma provisional con la preliminar, cuya diferencia, en este caso nos arroja una cifra positiva, que indica que el ajuste será positivo o con saldo a favor para las entidades federativas.

6. El ajuste anual o definitivo se realiza bajo el mismo procedimiento, con la diferencia de que se toman en consideración la recauda-ción federal participable de los doce meses del año, así como las diferencias de los tres ajustes cuatrimestrales.


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cuadro 1

Conceptos

RecaudaciónDic 2009 parapagar Enero

2010

RecaudaciónEnero 2010 para

pagar Febrero 2010

RecaudaciónFebrero 2010 parapagar Marzo 2010

RecaudaciónMarzo 2010 parapagar Abril 2010

Miles de Pesos Ingresos Tributarios 87,992,500 137,865,000 93,915,100 101,738,800 421,511,400

Renta 49,834,800 72,006,900 46,164,300 55,682,700 223,688,700 Impuesto Empresarial a Tasa Única 2,199,700 4,118,800 7,191,000 6,072,800 19,582,300 Valor Agregado 34,717,300 58,822,800 36,202,500 35,730,300 165,472,900 Especial sobre Producción y Servicios -2,279,300 613,900 -3,452,600 -4,980,200 -10,098,200 Gasolinas y Diesel -6,471,700 -8,794,400 -5,733,100 -7,610,000 -28,609,200

Artículo 2o.-A. fracción I -6,471,700 -8,794,400 -5,733,100 -7,610,000 -28,609,200 Artículo 2o.-A. fracción II 0 0 0 0 0

Bebidas Alcohólicas 546,700 726,300 280,700 834,700 2,388,400 Cervezas 1,405,000 1,873,600 1,343,900 1,455,800 6,078,300 Tabacos 2,240,700 6,808,400 655,900 339,300 10,044,300 Telecomunicaciones 0 0 326,400 489,200 815,600 Juegos y sorteos 0 0 0 0 0

Tenencia aeronaves 1/ 1,200 5,700 7,300 25,600 39,800 Automóviles Nuevos 0 0 0 0 0 Rendimientos petroleros -41,400 189,500 73,500 1,758,700 1,980,300 Importación 2,544,300 1,990,400 1,817,700 2,111,500 8,463,900 Exportación 0 0 0 0 0 Impuesto a los Depósitos en Efectivo 2/ -275,600 -364,700 3,345,400 2,591,300 5,296,400 Recargos y actualizaciones 1/ 1,328,400 1,019,800 2,351,100 2,325,500 7,024,800 No Comprendidos 1/ 3/ -36,900 -538,100 -111,500 -68,600 -755,100

Derechos 40,511,266 35,536,200 46,125,813 47,439,765 169,613,045 Derecho ordinario sobre hidrocarburos 39,265,975 34,026,100 44,589,490 46,355,151 164,236,715 Derecho especial sobre hidrocarburos 552,894 611,400 154,411 165,160 1,483,865 Derecho adicional sobre hidrocarburos 22,778 99,471 122,249 Derecho ordinario sobre hidrocarburos para municipios 4/ 681,206 590,300 773,560 804,192 2,849,258 Derecho especial sobre hidrocarburos para municipios 4/ 9,592 10,600 2,679 2,865 25,736 Derecho adicional sobre hidrocarburos para municipios 4/ 395 1,726 2,121 Derecho de Minería 1/ 1,600 297,800 582,500 11,200 893,100

Recaudación Federal Participable Bruta 128,503,766 173,401,200 140,040,913 149,178,565 591,124,445 Menos: 1,883,751 2,264,461 1,566,689 2,003,891 7,718,793 20% de Bebidas Alcohólicas 109,340 145,260 56,140 166,940 477,680 20% de Cervezas 281,000 374,720 268,780 291,160 1,215,660 8% de Tabacos 179,256 544,672 52,472 27,144 803,544 Tenencia estatal y Accesorios 0 0 0 0 0 Automóviles Nuevos 0 0 0 0 0 DOH para municipios 4/ 681,206 590,300 773,560 804,192 2,849,258 D. especial sobre H. para campos en el Paleocanal de Chicontepec para municipios 4/

9,592 10,600 2,679 2,865 25,736

Derecho adicional sobre hidrocarburos para municipios 4/ 395 1,726 2,121 Incentivos Económicos 598,358 573,909 387,663 684,864 2,244,794 Gasolina y diesel artículo 2-A, fracción II de la Ley del IEPS 0 0 0 0 0 Juegos y sorteos artículo 2o. fracción II de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios

0 0 0 0 0

Loterías, rifas, sorteos (premios) artículos 163 y 202 de la Ley del Impuesto sobre la Renta

25,000 25,000 25,000 25,000 100,000

Recaudación Federal Participable 126,620,015 171,136,739 138,474,223 147,174,674 583,405,652 p/ Cifras preliminares.1/ Cifras estimadas con base en información preliminar.2/ No descuenta los acreditamientos que realizaron los contribuyentes a quienes las instituciones financieras les retuvieron este impuesto. Estos acreditamientos están descontados, en especial, del impuesto sobre la renta.3/ Fracción IV del artículo 1o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009: Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago.4/ Corresponde a la aplicación del factor de 0.0148 de la recaudación obtenida por el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos y por el Derecho Especial sobre Hidrocarburos para Campos en el Paleocanal de Chicontepec, para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 261, segundo párrafo, de la Ley Federal de Derechos, reformado mediante “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos, relativo al régimen fiscal de Petróleos Mexicanos”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2008.Fuente: Unidad de Política de Ingresos, de la Subsecretaría de Ingresos. SHCP.


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cuadro 2población

Entidades (a) ( b ) ( b )Aguascalientes 1,144,155 1,148,504 1,148,504 Baja California 3,176,815 3,198,589 3,198,589 Baja California Sur 567,168 570,584 570,584 Campeche 797,137 799,423 799,423 Coahuila 2,632,339 2,638,964 2,638,964 Colima 601,886 603,820 603,820 Chiapas 4,513,126 4,524,763 4,524,763 Chihuahua 3,395,513 3,403,252 3,403,252 Distrito Federal 8,842,591 8,843,912 8,843,912 Durango 1,551,104 1,552,475 1,552,475 Guanajuato 5,047,656 5,053,438 5,053,438 Guerrero 3,139,776 3,138,319 3,138,319 Hidalgo 2,423,177 2,426,213 2,426,213 Jalisco 7,023,602 7,037,230 7,037,230 México 14,862,198 14,911,242 14,911,242 Michoacán 3,962,209 3,958,587 3,958,587 Morelos 1,676,421 1,679,595 1,679,595 Nayarit 969,822 970,444 970,444 Nuevo León 4,454,985 4,468,544 4,468,544 Oaxaca 3,550,553 3,550,075 3,550,075 Puebla 5,658,314 5,672,038 5,672,038 Querétaro 1,724,442 1,732,078 1,732,078 Quintana Roo 1,320,139 1,332,023 1,332,023 San Luis Potosí 2,486,315 2,489,027 2,489,027 Sinaloa 2,652,951 2,653,865 2,653,865 Sonora 2,513,437 2,519,019 2,519,019 Tabasco 2,051,831 2,054,378 2,054,378 Tamaulipas 3,197,788 3,207,194 3,207,194 Tlaxcala 1,136,754 1,140,484 1,140,484 Veracruz 7,280,820 7,284,963 7,284,963 Yucatán 1,924,977 1,930,968 1,930,968 Zacatecas 1,379,523 1,379,014 1,379,014 totales 107,659,524 107,873,024 107,873,024

Fuente: ( a ) Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del tercer trimestre de 2009, publicada el 13 de noviembre de 2009 en la página de Internet del INEGI (www.inegi.gob.mx).( b ) Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del cuarto trimestre de 2009, publicada el 12 de febrero de 2010 en la página de Internet del INEGI (www.inegi.gob.mx).


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cuadro 3Determinación de la recaudación Federal participable p/

por el primer ajuste cuatrimestral de 2010. (Miles de pesos)

Conceptos Enero Febrero Marzo Abril TotalIngresos Tributarios 138,255,913 94,044,369 101,797,346 100,623,903 434,721,531

Renta 72,041,045 46,214,998 55,697,137 53,782,632 227,735,812 Impuesto Empresarial a Tasa Única 4,119,991 7,192,640 6,075,382 4,349,706 21,737,720 Valor Agregado 58,816,947 36,305,592 35,756,921 40,199,949 171,079,409 Especial sobre Producción y Servicios 613,969 -3,118,065 -4,482,163 -2,993,429 -9,979,689

Gasolinas y Diesel -8,794,364 -5,733,130 -7,609,962 -7,234,810 -29,372,265 Artículo 2o.-A. fracción I -8,794,364 -5,733,130 -7,609,962 -7,234,810 -29,372,265 Artículo 2o.-A. fracción II 0 0 0 0 0

Bebidas Alcohólicas 726,297 279,257 838,317 297,681 2,141,553 Cervezas 1,865,145 1,343,903 1,455,825 1,684,927 6,349,799 Tabacos 6,808,447 655,931 339,342 1,621,642 9,425,362 Telecomunicaciones 0 326,366 489,143 633,346 1,448,855 Retenciones 8,443 9,607 5,173 3,784 27,007

Tenencia aeronaves -11,240 1,542 4,649 479 -4,570 Automóviles Nuevos 0 0 0 0 0 Rendimientos petroleros 189,532 73,540 1,758,697 192,816 2,214,584 Importación 1,988,947 1,814,108 2,111,401 1,767,535 7,681,991 Exportación 4 17 64 8 93 Impuesto a los Depósitos en Efectivo 1/ -363,410 3,189,686 2,555,841 2,202,592 7,584,709 Recargos y actualizaciones 901,453 2,485,488 2,386,312 1,158,607 6,931,860 No Comprendidos 2/ -41,324 -115,177 -66,894 -36,993 -260,388

Derechos 36,139,597 45,568,149 47,444,593 27,766,591 156,918,930 Derecho ordinario sobre hidrocarburos 34,026,187 44,589,506 46,355,185 27,110,487 152,081,365 Derecho especial sobre hidrocarburos 611,384 154,379 165,148 161,558 1,092,469 Derecho adicional sobre hidrocarburos 0 22,776 99,454 0 122,231 Derecho ordinario sobre hidrocarburos para municipios 3/ 590,303 773,561 804,193 470,326 2,638,383 Derecho especial sobre hidrocarburos para municipios 3/ 10,607 2,678 2,865 2,803 18,953 Derecho adicional sobre hidrocarburos para municipios 3/ 0 395 1,725 0 2,121 Derecho de Minería 901,117 24,854 16,022 21,417 963,410

Recaudación Federal Participable Bruta 174,395,511 139,612,518 149,241,939 128,390,494 591,640,462 Menos: 2,324,450 1,556,385 2,077,681 1,467,614 7,426,129 20% de Bebidas Alcohólicas 145,259 55,851 167,663 59,536 428,311 20% de Cervezas 373,029 268,781 291,165 336,985 1,269,960 8% de Tabacos 544,676 52,475 27,147 129,731 754,029 Tenencia estatal y Accesorios 0 0 0 0 0 Automóviles Nuevos 0 0 0 0 0 Derecho ordinario sobre hidrocarburos para municipios 3/ 590,303 773,561 804,193 470,326 2,638,383 Derecho especial sobre hidrocarburos para municipios 3/ 10,607 2,678 2,865 2,803 18,953 Derecho adicional sobre hidrocarburos para municipios 3/ 0 395 1,725 0 2,121 Incentivos Económicos 635,576 377,644 757,922 443,232 2,214,374 Gasolina y diesel artículo 2-A, fracción II de la Ley del IEPS 0 0 0 0 0 Juegos y sorteos artículo 2o. fracción II de la Ley del IEPS 0 Loterías, rifas, sorteos (premios) Art. 163 y 202 Ley del ISR 25,000 25,000 25,000 25,000 100,000 Recaudación Federal Participable 172,071,061 138,056,134 147,164,258 126,922,880 584,214,332

Miguel Ortiz Ruiz, es Maestro en Economía Matemática por el Colegio de México, A.C., y actualmente se desempeña como Consultor Investigador en el INDETEC. [email protected]


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cuadro 4Comparativo de Recaudación Federal Participable

por el primer ajuste cuatrimestral de 2010. (Miles de pesos)

Mes provisional preliminar Diferenciasabsolutas rel %

Enero 126,620,015 172,071,061 45,451,046 35.9

Febrero 171,136,739 138,056,134 -33,080,605 -19.3

Marzo 138,474,223 147,164,258 8,690,034 6.3

Abril 147,174,674 126,922,880 -20,251,794 -13.8

Total 583,405,652 584,214,332 808,681 0.1

C.P.C. Ricardo Humberto Suárez LópezSecretario de Finanzas y Administración del Estado de

Michoacán y representante del Grupo Zonal 5 e integrantedel Grupo de Vigilancia de Aportaciones y Otros Recursos

Descentralizados de la CPFF


20


¿De Qué Sirve la Evaluación de Proyectos?

La evaluación social de proyectos, consiste en comparar los costos (de inversión y operación) del proyecto con los beneficios que éste genera, con el objeto de decidir sobre la conveniencia de su realización. Es decir, coadyuva en detectar oportunidades de inversión que puedan crear valor, y contribuir así al crecimiento económico de México. Para poder llegar a comparar los costos con los beneficios, previamente es necesario identificarlos, medirlos y valorarlos.

RENé ALEjANDRO HERRERA jIMéNEz

IntroDuccIón

El gastar con prudencia se convierte en uno de los principios básicos para cualquier funcionario de gobierno que ejerza recursos, dado que el uso de los recursos económicos existentes debe buscar el mayor rendimiento para la sociedad, recursos que por lo general son escasos, es decir, al hacer uso de recursos públicos se debe buscar en todo momento el máximo beneficio social. Cuando existen limitaciones económicas, éstas generalmente se asocian a la idea de los recur-sos escasos; ante tal hecho el problema que se debe plantear desde esta perspectiva es cómo usar y combinar dichos recursos escasos. De esta manera, la toma de decisiones de asignación de recursos públicos a través de la inversión públi-ca, es un ejercicio que requiere y exige respon-sabilidad, conocimiento pleno de las técnicas y herramientas administrativas, económicas y jurídicas para que la decisión esté encaminada hacia un mayor impacto en el beneficio social. Esta tarea implica y exige el uso responsable del gasto público hacia proyectos de mayor rentabi-lidad socioeconómica, situación que es posible


21


Así, el criterio para seleccionar los proyectos puede definirse de manera correcta únicamente cuando esa selección se lleva a cabo dentro de un marco más amplio y consistente de la políti-ca y la planificación económica, comparando los beneficios y los costos directos e indirectos que dichos proyectos implican para la sociedad, mis-mos que se llevan a cabo por medio de la evalua-ción socioeconómica de proyectos de inversión.

El requisito indispensable para la elección de proyectos con mayor aporte social y económico es la elaboración del análisis costo – beneficio para medir su rentabilidad económica. Para ello, las entidades federativas y sus municipios, así como el propio gobierno federal pueden dispo-ner de recursos públicos destinados a la inver-sión pública, recursos que podemos identificar para hacer uso de ellos en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), para el ejercicio fiscal 2010.

En el Anexo 12, programas del ramo 23 provisio-nes salariales y económicas del (PEF) se identifi-can Fondos de Inversión para Entidades Federa-tivas con un monto de 13,500,000,000 millones de pesos, recursos a los que pueden tener acce-

a través de información oportuna respecto de las verdaderas rentabilidades de los proyectos, con las bases, condiciones y mecanismos que conduzcan a una eficiente programación de in-versiones, para mejorar su calidad y reflejar las prioridades sociales de nuestro país, y obtener por medio de la evaluación social de proyectos, un mayor desarrollo nacional con una mejor dis-tribución del ingreso entre la población.

La inversión pública en obras de infraestructura realizada por cualquier orden de gobierno debe-rá dar pie a la producción de bienes y servicios en donde éstos propicien elevar la calidad de vida de sus habitantes. Es por ello, la conveniencia de aprovechar de la mejor manera los recursos disponibles, em-pleándolos en inversiones que sean más renta-bles social y económicamente, esto implica el hecho de prescindir de inversiones sin beneficio e impacto social; en otras palabras, uno de los objetivos que debe perseguir cualquier orden de gobierno al momento de presupuestar y ejer-cer el gasto público es evitar hacer inversiones costosas con poco o nulo impacto benéfico para la sociedad en su conjunto.

Lic. Dionisio Arturo Pérez-Jácome FriscioneSubsecretario de Egresos de la Secretaríade Hacienda y Crédito Público


22


so las dependencias y entidades federativas a través del registro de proyectos en la cartera que integra la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico (SHCP), misma que establece como requi-sito a los programas y proyectos de inversión el análisis de costo – beneficio para que sean eva-luados por la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, para que determine la prelación para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos y el orden de su ejecución.

Los programas y proyectos registrados en la car-tera de SHCP deberán ser integrados con crite-rios como:

• Rentabilidad socioeconómica.• Reducción de la pobreza extrema.• Desarrollo regional.• Concurrencia con otros proyectos de inver-

sión.

La “Evaluación Socioeconómica de Proyectos de Inversión” es una técnica en la que las entidades federativas y sus municipios se pueden apoyar para cumplir con los requisitos y/o lineamientos establecidos por la SHCP, proyectos que pueden ser de agua potable, alcantarillado, pavimenta-ción, infraestructura vial, carretera, proyectos de salud, de educación pública, etc. cuya metodo-

“La evaluación socioeconómica de proyectos consiste en comparar los beneficios con los costos

que dichos proyectos implican para la sociedad, es decir, consiste en determinar el efecto que el

proyecto tendrá sobre el bienestar de la sociedad”logía integra los criterios y conceptos necesarios para la elección de los proyectos con mayor be-neficio social y rentabilidad económica.

Dada la importancia que reviste la evaluación socioeconómica de proyectos, en este artículo se describirán algunos de los criterios que inte-gran los proyectos y el uso de esta metodología de fácil comprensión y de gran utilidad, así como los elementos que la incluyen.

¿En qué consIstE la EvaluacIón socIoEconóMIca DE proyEctos?

La evaluación socioeconómica de proyectos consiste en comparar los beneficios con los cos-tos que dichos proyectos implican para la socie-dad, es decir, consiste en determinar el efecto que el proyecto tendrá sobre el bienestar de la sociedad (bienestar social de la comunidad).

Es claro que el bienestar social de una comuni-dad dependerá de la cantidad de bienes y servi-cios disponibles (producto o ingreso nacional), de la cantidad relativa de bienes y servicios re-cibidos por cada uno de los miembros que la componen (distribución personal de ese ingreso nacional); de las libertades políticas, del respeto al derecho de la propiedad, a las instituciones


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y al ejercicio de otros derechos humanos; de la movilidad social; de las alianzas y convenios con otros países; de la composición y monto de la in-versión extranjera, entre otros factores.

En términos de ingreso nacional, los beneficios sociales anuales (brutos) del proyecto se miden por el aumento que dicho proyecto genera en el ingreso nacional; los costos, por el ingreso na-cional sacrificado (alternativo) por el hecho de haber efectuado este proyecto en lugar de otro (que es su mejor alternativa).

Es así como el proyecto será rentable en la medi-da en que el ingreso nacional generado por éste sea mayor (o por lo menos igual) que aquel que se hubiera obtenido de ejecutar el mejor proyec-to alternativo.

¿qué Es un proyEcto?

En primer lugar se define proyecto de inversión como la fuente de costos y beneficios que ocu-rren en distintos periodos de tiempo, tal como lo

define el profesor Ernesto R. Fontaine1, en el que menciona que uno de los grandes retos es iden-tificar los costos y beneficios atribuibles al pro-yecto, medirlos y valorarlos con la finalidad de obtener la información necesaria para tomar la decisión de la ejecución o no del proyecto. Esta concepción nos lleva a la evaluación económica.

También nos dice el profesor que es el origen de un flujo de dinero provenientes de ingresos y egresos de caja, la que deberá ocurrir durante un lapso; aquí, el reto es determinar si los flujos de dinero son suficientes para cancelar la deu-da que se contrajo para emprender el proyecto. Esta evaluación se conocerá como la evaluación financiera de proyectos.

1 El profesor Ernesto R. Fontaine; prestigiado economista chileno y autor del libro “Evaluación social de Proyectos”, editado por la Uni-versidad Católica de Chile; es el gran precursor de la Evaluación So-cioeconómica de Proyectos en América Latina, a quien, la comunidad internacional le debe numerosos estudios, así como la formación de cientos de especialistas.

¿Porqué requerimos la evaluación social?

Los precios mienten!

No reflejan el verdadero costo para la sociedad.

No reflejan el beneficio para la sociedad.

Hay bienes que no tienen precio

Existen externalidades


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crItErIos DE vIabIlIDaD2 DE los proyEctos

• Económica: debe mostrar la relación costo – beneficio del proyecto, por lo general debe contener la viabilidad social, financiera, téc-nica y de impacto ambiental del proyecto.

• Social: indicará si una comunidad es o no sensible al bienestar derivado de un bien o servicio producido por el proyecto.

• Financiera: mide, en unidades monetarias, la rentabilidad que retorna la inversión.

• Legal: determina si existen o no restriccio-nes de carácter legal que impidieran la eje-cución o funcionamiento del proyecto, tales como uso de suelo, ejecución de recursos, competencia de las autoridades, etc.

2 Información elaborada por INDETEC, para el curso de Evaluación so-cioeconómica de Proyectos.

• Técnica: estudia las posibilidades materiales y físicas de producir un bien o servicio que desea generar el proyecto.

• De gestión: determinar si se cuenta con la ca-pacidad administrativa para emprender un proyecto, se debe definir si existen las con-diciones mínimas necesarias para garantizar la viabilidad de la implementación, tanto en lo estructural como en lo funcional.

• De impacto ambiental: determina el impac-to en la calidad de vida presente y futura, ya sea para cumplir con normas ambientales impuestas, como para prevenir futuros im-pactos negativos derivados de una eventual compensación del daño causado por la in-versión.

ForMulacIón DE proyEctos

Todo proyecto debe producir bienes y servicios, actividad implícita es la compra de insumos para combinarlos y transformarlos para venderse en

L.C.P. José Manuel Saiz PinedaSecretario de Administración y Finanzas del Estado de Tabasco, representante del Grupo Zonal No. 8 e integrante del Grupo de Gasto, Contabilidad y Transparencia de la CPFF


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un valor, mismo, que deberá exceder el valor pa-gado por los insumos utilizados. La razón por la que se debe vender en mayor valor es porque la combinación de los insumos implica costos, con la finalidad de obtener bienes y servicios para que al final éstos sean concebidos como bene-ficios; objetivo a perseguir es que el valor de los beneficios sea mayor al de los costos.

Es decir, los proyectos de inversión pública de-berán buscar la eficiencia en la combinación de los insumos y de los productos para obtener el máximo beneficio o excedente (económico) du-rante el periodo de vida del proyecto. Al buscar maximizar el excedente implica minimizar los costos económicos, sobre todo aquellos que sean recurrentes y los llamados costos de capital o de inversión.

Para obtener esta eficiencia económica será a través de una adecuada formulación del pro-yecto, esta actividad de gran relevancia implica que para realizar la evaluación socioeconómica del proyecto se debe integrar un grupo multi-disciplinario, que finalmente será el que defina y proponga el proyecto, mismo, que deberá estar

integrado por especialistas en el ramo, según el tipo de proyecto a evaluar, es decir, para un pro-yecto carretero deberá estar integrado principal-mente por el administrador del proyecto, el cual podrá tener el perfil de cualquiera de las ramas económico - administrativas, además de los in-genieros civiles, topógrafos, y demás gente con experiencia probada en dicha actividad.

EvaluacIón DE proyEctos

Consiste principalmente en la emisión de in-formación suficiente para la toma de decisión sobre la ejecución o no del proyecto; para ello es necesario definir con anticipación el o los ob-jetivos a perseguir por el proyecto. Nos dice el profesor Fontaine que un proyecto resulta con mayor interés cuando hay objetivos en conflicto por ejemplo: minimizar el costo y el tiempo de construcción de una represa, o bien minimizar el costo para conseguir un determinado nivel de seguridad de la misma. Es decir, las alternativas de solución para este tipo de planteamientos exigen la presentación de varios proyectos al-ternativos de solución para que se cumplan los objetivos planteados. La evaluación económica

Ahorro de costos

Revalorizaciónde bienes

Reducción de riesgos

Mejor imagen

Ingresosmonetarios

Tipos de Beneficios


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puede y debe también aplicarse a múltiples de-cisiones, las que pueden considerarse menores o posiblemente subproyectos en la formulación de los mismos; por ejemplo, la conveniencia de contratar un segundo o hasta tercer turno, las fuentes de energía, adquisición de equipos nue-vos o usados para utilizar durante el proyecto, capacitación al personal a contratar que desa-rrollará la obra, etc. La ejecución de un proyecto implica infinidad de toma de decisiones que ten-drán que tomar el o los ejecutores del proyecto, decisiones que sin duda afectarán o beneficiaran el proyecto o inclusive la cancelación del mismo.

IDEntIFIcar

Este proceso de evaluar implica identificar, me-dir y valorar los costos y beneficios que exija la ejecución de un determinado proyecto, de dis-tintas y múltiples alternativas de solución para lograr el o los objetivos planteados a solucionar en el proyecto a emprender, la experiencia de los expertos en evaluación de proyectos coinci-den en que la mayor parte de los errores en la evaluación de proyectos se cometen en la etapa de identificar los costos y beneficios verdadera-mente atribuibles al proyecto, por lo regular la no inclusión de todos los costos o la incorpora-ción de beneficios no pertenecientes a los pro-yectos los pueden encaminar al fracaso, al no alcanzar el o los objetivos trazados, y al final sur-girá la pregunta ¿qué fue lo que pasó?

MEDIr

Después de haber identificado los beneficios y costos, éstos deben ser medidos, los costos y beneficios deben estar correctamente identi-ficados y para ello se requiere de encontrar la unidad de medida exacta, como lo puede ser, metros lineales, metros cúbicos; grados centí-grados; cantidad de calorías o proteínas; núme-ro de vehículos, por tipo; índices de morbilidad y mortalidad, por tipos de enfermedades; con-sultas médicas; años de escolaridad, entre otros que son más o menos estándares.

valorar

Por último hay que valorar los beneficios y cos-tos que se identificaron y midieron, por lo regu-lar los precios de mercado constituyen el patrón o norma para valorar los beneficios y costos de carácter privado; los precios sociales o precios sombra se utilizan para la evaluación social. Aún cuando puede haber casos en que dicho precio no existe, el beneficio de una carretera, de un puente o de un puerto puede no estar reflejado en los peajes o tarifas por hacer uso de ellos; el beneficio de pavimentar una calle; el beneficio de controlar las inundaciones, entre otros, en éstos casos el evaluador es quien tendrá que ingeniárselas para ponerle un precio. Pero por ejemplo en el caso de las carreteras, las mejo-ras y el mantenimiento que se le haga al menor

“hay que valorar los beneficios y costos que se identificaron y midieron, por lo regular los precios de mercado constituyen el patrón o

norma para valorar los beneficios y costos de carácter privado; los precios sociales o precios sombra se utilizan para la evaluación social”


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costo posible, más la disminución de tiempos de traslado que se den como resultado de estas me-joras es un indicio de lo que se estaría dispuesto a pagar por el uso de la carretera.

Etapas para EMprEnDEr un proyEcto

Lo primero a realizar es un diagnóstico y/o iden-tificar el problema a solucionar.

• Definir correctamente un problema es la base para proponer la solución a una nece-sidad insatisfecha

• Se requiere conocer sus manifestaciones externas, es decir, se recomienda evitar la definición como la ausencia de una solución

• Conocer la manifestación y las causas que lo generan

Una vez que se ha completado el estudio de la oferta y demanda se realiza un diagnóstico de la problemática existente que por lo general debe-rá incluir:

• El comportamiento y las demandas del mer-cado actuales

• La competencia y las ofertas del mercado actuales

• Comercialización del producto o servicio existente

• Los proveedores y las disponibilidad y pre-cio de los insumos actuales

Para los efectos de la evaluación de proyectos, la situación derivada del diagnóstico se considera como un punto en el tiempo, lo que significa que aún no es susceptible de proyección del mismo.

Posibles Soluciones o Medidas Alternas

A partir del diagnóstico se puede realizar una descripción de la situación sin proyecto incorpo-rando los siguientes elementos:

• Situación actual optimizada • Infraestructura existente y proyectos en

ejecución.

sItuacIón actual optIMIzaDa

Los riesgos de no haber realizado un diagnós-tico debidamente cuidadoso de la situación actual, conllevan a buscar la solución de un problema a través de la elaboración de nuevo proyecto, que por lo regular suele ser costoso o innecesario, que podría haberse evitado si se hubieran adoptado alternativas relativamente más baratas, a veces solo normativas, adminis-trativas o de operación, para optimizar dicha situación.

La optimización tiene por objeto mejorar la do-tación de bienes y servicios públicos buscando soluciones que traten de aprovechar lo mejor que se tiene, en sistemas y recursos con los que se cuenta.

Lo que se denomina Situación Actual Optimiza-da es la base sobre la buena evaluación de pro-yectos.

Para identificar los costos y beneficios nunca se compara la situación actual con la situación con proyecto, debido a que en la gran mayoría de los casos la situación actual muestra deficiencias que es necesario analizar y en su caso subsanar antes de emprender un nuevo proyecto de in-versión.

Antes de realizar un proyecto hay que analizar la solución a un problema con pequeñas inver-siones, de esta forma se evita el desperdicio de recursos en proyectos costosos y que en algunas ocasiones son de bajo beneficio social o de poca o nula rentabilidad.

Por ejemplo:

Si la problemática es “Altas tasas de enfermedad en una localidad”

Y la solución propuesta es la construcción de más centros de salud, lo cual sin duda requiere del desembolso de una gran cantidad de recur-sos.


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Una medida más “económica” pero con resulta-dos similares podría ser:

• Ajustar la oferta de salud pública con la im-plementación de unidades médicas móviles que se trasladen periódicamente a pobla-ciones que carecen de servicios médicos.

• Implementar programas de prevención de salud en dichas comunidades –campañas de educación sanitaria, ampliar las campa-ñas de vacunación, etc.

InFraEstructura ExIstEntE y proyEctos En EjEcucIón La situación actual optimizada no puede estar completa sin la inclusión del análisis de los pro-yectos que se están ejecutando o están por eje-cutarse, y que tienen presupuestos asignados, incluso sin son privados, ya que éstos afectarán la situación actual “en un futuro” al incidir de alguna forma sobre la oferta y demanda por el servicio o bien cuando el proyecto esté funcio-nando, ya sea:

• Solucionan parcialmente un problema• Generan externalidades positivas o negati-

vas

• Se sobreponen proyectos a los planes de desarrollo o al interés colectivo, etc.

DEscrIpcIón DE un proyEcto

objetivo

Se debe señalar su contribución al beneficio so-cial, y a los planes de desarrollo, sectoriales, re-gionales y especiales.

propósito

Se debe describir el resultado o consecuencia in-mediata que se lograría con la ejecución del pro-yecto y que contribuirían a alcanzar el objetivo señalado en el punto anterior.

componentes

Indicar el número, tipo y principales característi-ca de los activos que resultarían de la realización del proyecto.

calendario

Programar las principales acciones que se requie-ren para generar los componentes del proyecto

C.P. Alfredo Gerardo Garza De La GarzaSecretario de Finanzas y Tesorero General del Estadode Nuevo León, representante del Grupo Zonal No. 3

de la CPFF


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localización Geográfica

Indicar dónde se desarrollará el proyecto, mu-nicipio, región, estado, así como su zona de in-fluencia.

localización óptima

El análisis va más allá de señalar su localización; se deberá incorporar un estudio de localización óptima, que incluya, sobre todo lo concerniente a la variación en los costos de transporte puede determinar el éxito o fracaso de un proyecto. Es importante ponderar la conveniencia de que un proyecto esté más cercano a la ubicación de los insumos o en su caso más cerca de los consumidores. La determinación de la localiza-ción óptima consiste en estimar un VAN3 y una

3 El valor actual neto, también conocido como valor presente neto (VPN), consiste en actualizar al año cero (año en que se realiza la inversión), los valores de los beneficios netos de cada año del proyecto, pues no es válido compararlos directamente porque la unidad monetaria (pesos) a través del tiempo tiene diferente valor

La formulación matemática del VAN es la siguiente: Bt = Flujo de beneficios del proyecto. Ct = Flujo de costos del proyecto. Io = Inversión inicial . i = Tasa de interes

TIR4 para cada alternativa de localización de la planta considerada y escoger el que represente menores costos siempre y cuando no se afec-ten los beneficios esperados del proyecto.

Este análisis a su vez se conforma de un estudio de macro localización y micro localización.

a) Macro localización: estudio del mercado de los insumos y de la venta (costos relaciona-

4 Tasa Interna de Retorno (TIR) La tasa interna de retorno se define como el tipo de descuento

que hace el VPN = 0. Lo que significa que la TIR representa la tasa interés (o costo de capital) más alto que se podría pagar una inversión sin perder dinero, si absolutamente todos los fondos para el financiamiento de la inversión se tomaran prestados y el préstamo (principal e interés acumulado) se pagara los ingresos en efectivo de la misma inversión.

Para encontrar la TIR de un proyecto de inversión durante t periodos se utiliza la siguiente ecuación:

=0

El cálculo efectivo de la TIR implica normalmente un proceso de prueba y error.

El criterio de utilizar la TIR para aceptar un proyecto, es que el costo de oportunidad del capital sea menor a la TIR.

Ahora bien, este criterio será válido siempre y cuando no se incurra en algunas situaciones de inconsistencia en los flujos de un proyecto que darían una interpretación errónea de la TIR tales como:• Un proyecto con un VPN que aumenta a medida que aumenta

el tipo de descuento. En donde se podría obtener una TIR mayor al tipo de interés, pero con un VPN negativo, que significaría que el proyecto se está financiando con un préstamo a una tasa de interés o rentabilidad alta.

• La presencia de múltiples tasas de rentabilidad para un proyecto se puede presentar por constantes cambios en signo del flujo de caja.

• Cuando se tiene que elegir entre proyectos mutuamente excluyentes, puede ser que el proyecto A tenga una TIR superior al proyecto B, pero el VPN de B sea mayor al del A, de ahí que no se pueda confiar en la TIR para hacer una ordenación de proyectos de diferente escala o de diferentes flujos de caja en el largo plazo.

• El criterio de usos de la TIR es cuestionable cuando los tipos de interés a corto plazo difieren sensiblemente de la tasa de interés a largo plazo.

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para cada alternativa de localización de la planta considerada y escoger el que

represente menores costos siempre y cuando no se afecten los beneficios

esperados del proyecto.

Este análisis a su vez se conforma de un estudio de macro localización y micro

localización.

válidocompararlosdirectamenteporquelaunidadmonetaria(pesos)atravésdeltiempotienediferente

valor

LaformulaciónmatemáticadelVANeslasiguiente:

Bt=Flujodebeneficiosdelproyecto.

Ct=Flujodecostosdelproyecto.

Io=Inversióninicial.

i=Tasadeinteres

4TasaInternadeRetorno(TIR)

LatasainternaderetornosedefinecomoeltipodedescuentoquehaceelVPN=0.Loquesignificaquela

TIRrepresentalatasainterés(ocostodecapital)másaltoquesepodríapagarunainversiónsinperder

dinero,siabsolutamentetodoslosfondosparaelfinanciamientodelainversiónsetomaranprestadosyel

préstamo(principaleinterésacumulado)sepagaralosingresosenefectivodelamismainversión.

ParaencontrarlaTIRdeunproyectodeinversióndurantetperiodosseutilizalasiguienteecuación:

=0

ElcálculoefectivodelaTIRimplicanormalmenteunprocesodepruebayerror.

ElcriteriodeutilizarlaTIRparaaceptarunproyecto,esqueelcostodeoportunidaddelcapitalseamenora

laTIR.

Ahorabien,estecriterioseráválidosiempreycuandonoseincurraenalgunassituacionesdeinconsistencia

enlosflujosdeunproyectoquedaríanunainterpretaciónerróneadelaTIRtalescomo:

• UnproyectoconunVPNqueaumentaamedidaqueaumentaeltipodedescuento.Endondese

podríaobtenerunaTIRmayoraltipodeinterés,peroconunVPNnegativo,quesignificaríaqueel

proyectoseestáfinanciandoconunpréstamoaunatasadeinterésorentabilidadalta.

• Lapresenciademúltiplestasasderentabilidadparaunproyectosepuedepresentarporconstantes

cambiosensignodelflujodecaja.

• Cuandosetienequeelegirentreproyectosmutuamenteexcluyentes,puedeserqueelproyectoA

tengaunaTIRsuperioralproyectoB,peroelVPNdeBseamayoraldelA,deahíquenosepueda

confiarenlaTIRparahacerunaordenacióndeproyectosdediferenteescalaodediferentesflujos

decajaenellargoplazo.

• ElcriteriodeusosdelaTIRescuestionablecuandolostiposdeinterésacortoplazodifieren

sensiblementedelatasadeinterésalargoplazo.

“Una de las decisiones más importante con relación a

la planeación de proyectos es la determinación del

momento en que deben realizarse las inversiones”


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dos a las materias primas, mano de obra de transporte y de distribución).

b) Micro localización: una vez determinada la región del proyecto se debe iniciar el estu-dio de micro localización para determinar al interior de la zona mejor ubicación del proyecto. Se estudian de nueva cuenta las condiciones de las vías de comunicación, la disponibilidad de mano de obra.

vida útil

Vida útil del proyecto y su horizonte de evalua-ción.

Es importante advertir que el concepto de vida útil de los activos puede hacer referencia a diver-sos escenarios:

• Obsolescencia• Años de capacidad física productiva

En el momento en que el valor actual de los be-neficios de reemplazar un equipo por otro sea mayor que sus costos, habrá terminado la vida útil de ese equipo y empezara la vida útil de otro.

Al finalizar el corto plazo dentro del análisis eco-nómico de los costos de producción: en la eta-pa de los rendimientos decrecientes marginales cuando el costo marginal es mayor al ingreso marginal. MoMEnto

Una de las decisiones más importante con rela-ción a la planeación de proyectos es la determi-nación del momento en que deben realizarse las inversiones. El VAN positivo no es indicador de la conveniencia de realizar la inversión, ya que incluso se podría justificar la ampliación en la cobertura de un servicio, pero se debe determi-nar en qué momento conviene hacerlo para que la riqueza del proyecto se maximice, y evitar la

Categorías de costos

Inversión

Operación

Mantenimiento


31


existencia de un sub-aprovechamiento de capa-cidad lo que implica un alto costo de oportuni-dad de los recursos públicos invertidos. La tasa de rendimiento inmediata TRI5 o tasa de retorno del primer año ayuda a determinar el momento óptimo del inicio de operaciones de un proyec-to cuyos beneficios sean crecientes – y relativa-mente constantes- en el tiempo. El criterio para determinar el momento óptimo de inicio de pro-

5 Tasa de Rendimiento Inmediata (TRI). La tasa de rendimiento inmediata o tasa de retorno del primer año

ayuda a determinar el momento óptimo del inicio de operaciones de un proyecto cuyos beneficios sean crecientes � y relativamente constantes- en el tiempo. La TRI corresponde al valor de la tasa de descuento social que hacer cero el VPN del primer año.

Su fórmula matemática es la siguiente:

Donde: BNt+1 = Beneficios netos en el año t + 1 t = año anterior al primer año de operación t+1 = primer año de operación It = Inversión actualizada al año anterior al primer año de operación.

yecto, es cuando la TRI es mayor o igual a la tasa de descuento social vigente. TRI > r

taMaño

Capacidad instalada que se tendría y su evolu-ción en el horizonte de planeación.

Un proyecto de inversión trata de resolver una necesidad específica de un tamaño tal que no genere problemas en los años de vida del pro-yecto. Esto en muchas ocasiones genera el problema de la sobredimensión, lo que podría generar problemas presupuestales en el largo plazo cuando los costos de inversión ejercidos anticipadamente no generen los beneficios es-perados durante el horizonte de planeación.

El tamaño óptimo de un proyecto al igual que su localización se puede obtener con el criterio de maximización del VAN. La metodología a seguir es tratar cada una de las opciones de tamaño para diferentes proyectos, en donde para cada uno correspondan costos y beneficios diferen-tes.

C.P. Gerardo Gangoiti RuizSecretario de Hacienda del Estado de Nayarit,representante del Grupo Zonal 4 de la CPFF


32


MEtas

Se deben señalar las metas anuales y totales de producción de bienes y servicios cuantificadas en el horizonte de evaluación del proyecto.

Fuentes de recursos

Señalar el origen de los recursos federales, es-tatales, municipales y en su caso privados, así como su calendarización estimada y su distribu-ción.

supuestos técnicos y socioeconómicos En este apartado se señalan los elementos más importantes para efectos de la evaluación tales como: variación del PIB, crecimiento de la pobla-ción, rendimiento por hectárea, precios de los bienes, entre otros.

beneficios

Se debe identificar, describir, cuantificar y valo-rar la generación de ingresos o la obtención de

ahorros derivados de un proyecto de manera anual y total.

costo

El costo total del proyecto considera por separa-do las erogaciones realizadas tanto en la etapa de ejecución como en las de operación

a) Etapa de ejecución: el calendario de inver-siones por año y la distribución del monto total de inversiones en los componentes principales del proyecto.

b) Etapa de operación: la distribución de las erogaciones a realizar en sus principales ru-bros.

Dentro de la evaluación de proyectos y en el rubro de costos hay un concepto que los especialistas en evaluación todo el tiempo lo están mencionando y es el costo de oportu-nidad, que se define como el valor de mejor alternativa sacrificada después de tomar una decisión.

“En México son varias las entidades federativas y sus municipios que han implementado la

evaluación social de proyectos, a través de una unidad de inversiones, responsable del registro y

control de un banco de proyectos”


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El autor del presente, es Licenciado en Economía por la Universidad de Guadalajara, cuenta con una Especialidad en Comercio Exterior y Financiamiento Internacional por el Colegio de Jalisco y un Diplomado en Formulación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos por la Universidad Autónoma de Guadalajara; actualmente se desempeña como consultor investigador del INDETEC.

El costo de oportunidad se presenta tanto para los costos explícitos (desembolso mone-tario), como en los implícitos (valor de activos intangibles). Este análisis de costo se asocia al volumen de operación y utilidad mediante la técnica del punto de equilibrio, lo que permi-te estimar:

• Niveles mínimos de operación para asegu-rar beneficios de un proyecto

• Nivel de producción donde se maximizan las ganancias

• Costo del tamaño del proyecto

• Capacidad de vida útil de un proyecto

Situación sin proyecto.- En este apartado se ela-bora un diagnóstico de la situación actual que motiva la realización del proyecto, resaltando la problemática que se pretende resolver. En esta etapa de la evaluación también se deben seña-lar las posibles soluciones alternas al problema que enfrenta una comunidad en caso de que no se realice el proyecto.

Un vez que se ha elegido la alternativa del pro-yecto a evaluar se debe ilustrar qué sucedería en el futuro con la problemática en caso de no rea-lizar el proyecto.

Situación con proyecto.- Aquí la tarea consiste en estimar para el horizonte de la evaluación los flujos de costos y beneficios de cada una de las alternativas con proyecto, y restar de estos los flujos estimados para la situación sin proyecto. En esta etapa es imprescindible tener claro la si-tuación sin proyecto, porque ésta no correspon-de a la situación actual, sino a la situación actual optimizada durante el horizonte de la evalua-ción. En otras palabras, se deberá considerar el impacto que tendría el proyecto sobre el merca-do, que implica un diagnóstico de cómo la reali-zación del proyecto incidirá en la problemática existente.

conclusIón

En México son varias las entidades federati-vas y sus municipios que han implementado la evaluación social de proyectos, a través de una unidad de inversiones, mismas que son los responsables de coadyuvar y llevar el re-gistro y control de un banco de proyectos, estimando la cantidad, calidad y oportunidad de los bienes y servicios que se entregan a los beneficiarios, y los insumos utilizados en su producción.

Este enfoque evalúa la relación costo-eficiencia de las intervenciones a través de medidas como el costo mínimo, costo por unidad de producto, entre otros. Así, este tipo de evaluación supone una relación determinante entre la eficiencia física-financiera de los proyectos y los cambios en las condiciones socioeconómicas de los be-neficiarios.

En los últimos años el índice de marginalidad registrado en nuestro país ha sido el principal detonante para generar programas sociales in-corporando nuevas técnicas y métodos, como lo es la evaluación social de proyectos que tiene como objetivo desarrollar programas y proyec-tos que permitan determinar y mejorar tanto la eficiencia como la eficacia de la ejecución del gasto público. En particular, los esfuerzos se han centrado en diseñar e implementar sistemas de evaluación para valorar los efectos de programas sociales sobre las condiciones socioeconómicas de la sociedad en su conjunto.


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Mecánica de Operación para el Aprovechamiento de los Recursos del FIES

antEcEDEntEs

De manera tradicional el Decreto de Presupues-to de Egresos de la Federación (PEF) contiene una serie de disposiciones denominadas esta-bilizadores automáticos del presupuesto, que permiten preestablecer las acciones que el go-bierno Federal deberá realizar, en caso de que los ingresos sean inferiores o superiores a los estimados en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente.

En específico, las disposiciones que se refieren al tratamiento que se dará a lo que se ha dado en llamar, “Ingresos Excedentes”, toma especial re-levancia en virtud de que hasta el año de 2002, dichas disposiciones señalaban como destino de los mismos, a los propios entes federales que generaban dichos recursos, así como una serie de asignaciones adicionales para el Fondo de Es-tabilización de los Ingresos Petroleros y diversas erogaciones de orden federal.

Sin embargo, a partir del ejercicio fiscal 2003, di-chas disposiciones se modificaron con el fin de participar a las entidades federativas de los in-gresos excedentes.

En el presente artículo se formula una guía para aprovechar los recursos del Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES). Con tal fin, se exponen en el primer apartado los lineamientos a considerar y en la segunda parte del documento se desarrollan los principales procedimientos a seguir para poder solicitar y ejercer dichos recursos, además de cumplir con la transparencia y la rendición de cuentas de los mismos.

ENRIQuE NúñEz BARBA


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Para ello, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) constituyó en abril de 2003 el FIES, como un medio para entregar a las entidades federativas los posibles anticipos de recursos para gastos en programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento previstos desde entonces y hasta la fecha en los Decretos del PEF, así como en las demás disposiciones aplicables.

En el año 2003, con base en el ordenamiento de la fracción I del artículo 65 del PEF 2003, dichos anticipos se determinaron con las estimaciones trimestrales y de cierre anual, siendo desde entonces la Unidad de Política de Ingresos de la SHCP, quien calcula los ingresos excedentes susceptibles de aportarse al Fideicomiso y conforme a la estructura porcentual que se derive de la distribución del Fondo General de Participaciones (FGP), reportado en la última cuenta pública, se realiza la distribu-ción de dichos anticipos a las entidades federativas.

A continuación se presenta el marco normativo para la aplicación de los recursos del FIES.

1. Marco norMatIvo DE los rEcursos DEl FIEs

Las disposiciones normativas que en general rigen la aplicación de los recursos del FIES son los De-cretos de los PEF de 2003 a la fecha, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y su Reglamento, la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y los LINEAMIENTOS para la solicitud, transferencia y aplicación de los recursos correspondientes con cargo al FIES. A continuación se des-tacan los aspectos fundamentales de dichas disposiciones normativas.

1.1. Decretos del pEF de 2003 a la fecha

Las disposiciones de los Decretos de los PEF desde 2003 a la fecha relativas al FIES se han venido estableciendo tradicionalmente en el título correspondiente al Federalismo, donde se ordena que

L.C. José Alejandro Jesús Villarreal GascaSecretario de Finanzas y Planeación del Estado de Morelos,

representante del Grupo Zonal 6 de la CPFF


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una proporción de los ingresos excedentes (si fuera el caso) respecto de los previstos en la Ley de Ingresos de la Federación para dichos ejercicios fiscales, se destinarían a gasto de inversión en infraestructura y equipamiento en las entidades federativas.

Además, en el presente ejercicio fiscal en el artículo Décimo Tercero Transitorio del Presupuesto de Egresos de la Federación 2010 se creó el Fondo de Inversión para las Entidades Federativas, cuyo recurso deberá ajustarse a las disposiciones aplicables al FIES:

“El presente Presupuesto incluye la cantidad de $13,500,000,000.00, la cual se distribuirá a las entidades federativas, con base en el coeficiente derivado de la distribución del Fondo General de Participaciones publicada en la Cuenta Pública del ejercicio 2008” …

“las entidades federativas deberán ajustarse en la solicitud, aplicación y rendición de cuentas de este sub-sidio, a las disposiciones aplicables al Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES)”.

Enseguida se presenta una síntesis capitular de los Lineamientos para la solicitud, transferencia, apli-cación y control de los recursos del FIES.

1.2 lineamientos para la solicitud, transferencia, aplicación y control de los recursos del FIEs

Dichos lineamientos fueron publicados el 27 de agosto de 2008 en el Diario Oficial de la Federación, y en materia de ejercicio de los recursos, en términos generales, los lineamientos del FIES presentan lo siguiente:

capítulo de Disposiciones Generales.- En este Capítulo se dispone el objeto de los lineamientos, el glosario de términos más usuales y la facultad interpretativa de la SHCP.

capítulo de Disposiciones presupuestarias.- Contiene la definición de la naturaleza de los re-cursos, los criterios de su distribución y los conceptos de destino. La manera como se realizará la

“En 2003 la SHCP constituyó el FIES como un medio para entregar a las entidades

federativas los posibles anticipos de recursos para gastos en programas y

proyectos de inversión”


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ministración de los recursos del FIES, los mecanismos de ajuste y su posible reintegro en determi-nadas situaciones. La responsabilidad de las entidades federativas en el ejercicio de los recursos del FIES y su obligación de observar las disposiciones federales aplicables, además de las obli-gaciones administrativas y de registro contable y presupuestal sobre las operaciones relativas a dichos recursos.

capítulo de Disposiciones para la solicitud y transferencia de los recursos.- En este capítulo se considera la obligación de las entidades federativas de registrar a un funcionario responsable ante la Federación para realizar las gestiones operativas necesarias, además de informar sobre la institución financiera, sucursal, plaza, número de cuenta y CLABE en la que se depositarán los recursos. Igual-mente se refiere a la necesidad de que las entidades federativas registren los programas y proyectos que serán sujeto de inversiones con recursos del FIES; a la asignación por parte de la SHCP de una clave de identificación y control para cada programa o proyecto; así como a los mecanismos y proce-dimientos para la transferencia de los recursos del FIES.

capítulo de Disposiciones para la aplicación de los recursos.- Éste señala la obligación de aplicar los recursos conforme a la programación registrada ante la SHCP y del uso y destino de los rendi-mientos financieros y de los remanentes. En este Capítulo se contiene también, el Procedimiento de modificación de obras y proyectos registrados en la SHCP, el proceso de devengo de los recursos y las disposiciones de temporalidad para la aplicación de los recursos por parte de las entidades fede-rativas, las condiciones para obtener prórrogas para ejercer los recursos de manera extemporánea, el procedimiento de devolución de recursos no ejercidos a la TESOFE, así como las disposiciones para que los recursos del FIES puedan ser aportados por las entidades federativas a Fideicomisos y Municipios

capítulo de Disposiciones para la transparencia y rendición de cuentas.- Se determina la obliga-ción de las entidades federativas de registrar y presentar en la cuenta pública todas las operaciones realizadas con recursos del FIES; de igual manera se especifican las características de los informes y reportes tanto mensuales, trimestrales como de cierre de ejercicio que deberán ser enviados a la SHCP y a la Función Pública. Finalmente, se establece la información que se deberá publicar para los ciudadanos.

Cabe resaltar en este apartado, que se han publicado algunos lineamientos complementarios del FIES, los que se dieron a conocer durante 2009, y losque refieren exclusivamente a la aplicación de los recursos de 2008.1

A continuación se sintetizan las principales disposiciones normativas que determinan la integración, el destino, la entrega de los anticipos y ajustes de las diferencias de los recursos del FIES.

1 SHCP; Oficio Núm. 307-A-023, Lineamientos complementarios para la solicitud, transparencia y aplicación de los recursos con cargo al FIES del Ejer-cicio Fiscal 2008. México D.F., 6 de enero de 2009.

SHCP; Oficio Núm. 307-A-0301, Disposiciones complementarias a los Lineamientos y adicionales al oficio de la UPCP número 307-A-023. México D.F., 31 de marzo de 2009.

SHCP; Oficio Núm. 307-A-1002, Disposiciones adicionales a los Lineamientos y complementarias a los oficios Nos. 307-A-023 y 307-A-0301 de la Unidad de Política y Control Presupuestario. México D.F., 31 de agosto de 2009.

SHCP; Oficio Núm. 307-A-2502, Complemento a las Disposiciones adicionales a los Lineamientos y complementarias a los oficios Nos. 307-A-023, 307-A-0301 y 307-A-1002 de la Unidad de Política y Control Presupuestario. México D.F., 30 de noviembre de 2009.


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1.3 De la integración, destino, entrega de anticipos y ajuste de diferencias de los recursos del FIEs

En el siguiente cuadro se sintetiza el marco normativo que determina la integración de los recursos del FIES, su distribución, así como el destino de los mismos.

Criterios establecidos en la LFPRH, su Reglamento, en el PEF 2010, para la distribución de recursos derivados de ingresos excedentes a las entidades federativas, conforme al artículo 19, fracción IV, inciso d) y V, inciso b), de la LFPRH, 12 de su Reglamento, a través de los Lineamientos del FIES

Integración

Ingresos excedentes que se generen conforme a lo dispuesto en el art. 19, fracción IV, inciso d) y fracción V, inciso b) de la LFPRH La entrega de los anti-cipos se realiza conforme a lo que establece el art. 12 del Reglamento de la LFPRH.Art. 8 fracción VIII, del PEF 2010, la distribución de recursos para infraestructu-ra y equipamiento de las entidades federativas se sujetarán a los Lineamientos del FIES.

FIEs

Destino

Gasto en programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento de las entidades federativas (art. 19, fracción IV, inciso d) y fracción V, inciso b), de la LFPRH). La entrega de los anticipos se realiza conforme a lo que establece el art. 12 del reglamento de la LFPRH. su distribución será conforme a la estructura porcentual del FGP que se publique en la Cuenta Pública más reciente.

Entrega de anticipos

El pago de anticipos será trimestral y se efectuará dentro de los 10 días hábiles poste-riores a la entrega del Informe Trimestral a que se refiere el art. 107 de la LFPRH; el monto correspondiente al cierre y al pago anual se realizará a más tardar el último día hábil del año.

Arq. Miguel Ángel Ortega HabibSecretario de Finanzas del Estado de Oaxacay representante del Grupo Zonal 7 de la CPFF


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Y en el siguiente esquema se puede apreciar el establecimiento de los tiempos para la entrega de los anticipos de los recursos del FIES, así como el procedimiento para realizar el ajuste de diferencias.

Fuente: Elaboración propia basada en los lineamientos para la solicitud, transferencia y aplicación de los recursos correspondientes con cargo al FIES publicados en el DOF el 27/08/2008.

Pasamos enseguida al segundo apartado donde se revisan las principales disposiciones presupues-tarias del FIES y los procesos para la solicitud, ejercicio y control de sus recursos.

“Los recursos del FIES se deberán erogar en programas y proyectos de inversión en

infraestructura y equipamiento de las entidades, ya sean nuevos o en proceso y que se ejecuten

por contrato o por administracióno”

Entrega de

Anticipos

Trimestre del anticipo

Entrega a Entidades

FIES % a entregar

1 Abril 2 Julio

3 Octubre 4 Diciembre

cálculo del monto anual

Ajuste de diferencias: el Ejecutivo

Federal, por conducto de la SHCP,

establecerá un convenio con c/ entidad

federativa (art. 12 del Reglamento de la

LFPRH y art. 9 de la LCF.)

El monto del anticipo a entregar se definirá en relación con el resultado de los ingresos

excedentes netos en cada trimestre, así como respecto de las diferencias que resulten del

cálculo de los remanentes de los ingresos excedentes.

Mayo Agosto

Noviembre Diciembre

Febrero

75 75

75 100

T1+T2+T3+T4= Total entregado

Total Entregado -

Cálculo del Monto anual = Ajuste de

Diferencias.

Febrero del sig. Año a través del FIES

(+)

(-)

Se compensa vía el ramo 28

A la Entidad Federativa

La SHCP

Entrega Recursos a la

Entidad Federativa


40


2. prIncIpalEs DIsposIcIonEs prEsupuEstarIas DEl FIEs y procEsos para la solIcItuD, EjErcIcIo y control DE sus rEcursos.

2.1 principales disposiciones presupuestarias

Con el fin de poder contar con ministraciones de recursos del FIES, las entidades federativas deben cumplir ciertas disposiciones presupuestarias, entre las cuales destacan las siguientes.

En cuanto al destino de los recursos del FIES en el numeral 11 de los Lineamientos se dispone que los recursos entregados se deberán erogar en programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento de las entidades, ya sean nuevos o en proceso y que se ejecuten por contrato o por administración.

Para poder Registrar los Proyectos y la Solicitud de Recursos del FIES ante la Unidad de Política y Con-trol Presupuestal (UPCP) de la Sub Secretaría de Egresos de la SHCP, en el numeral 12 de los Linea-mientos se señalan los requisitos que deben cubrir las entidades para presentar dichos proyectos, mismos que se pueden apreciar enseguida:


Requisitos para presentar programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento

Proyectos ejecutivos;

Los estudios de preinversión que se requieran para definir la factibilidad técnica, económica, ecológica y social de los trabajos;

Las evaluaciones de costo-beneficio e impacto ecológico, según corresponda;

Las autorizaciones respectivas;

Los derechos de vía, en su caso;

La concertación con la ciudadanía, de ser procedente;

Las demás previsiones necesarias para el cumplimiento de las metas establecidas en los proyectos de inversión.


41


Es importante señalar que en relación a la evaluación del costo-beneficio que debe realizarse a los programas y proyectos de inversión, se tienen diferentes tipos de análisis de costo-beneficio, mis-mos que van a corresponder de acuerdo a su condición y monto de recursos a ejercer, como se pue-de apreciar en el cuadro siguiente.

tipos de análisis costo-beneficio de programas y proyectos de inversión(lineamientos complementarios del FIEs)

Análisis costo-beneficio • Proyectos de inversión > 150 mp

Análisis costo-beneficio simplificado

• Proyectos de inversión > 20 mp y ≤ 150mp;• Programas de adquisiciones > 50 mp; y• Programas de inversión > 20 mp

Análisis costo-eficiencia

• Programas y proyectos de inversión en los cuales los beneficios no sean cuantificables o de difícil cuantificación, no generen un ingreso o un ahorro monetario o se carezca de información para hacer una evaluación adecuada de los beneficios no monetarios;

• Programas de inversión en infraestructura social y gubernamental, cuyo monto total > 20 mp y ≤ 150mp;

• Programas de mantenimiento ≥ 150mp

Justificación económica

• Proyectos de inversión ≤ 20 mp• Programas de adquisiciones ≤ 50 mp• Programas de inversión < 150 mp• Los estudios de preinversión.

Fuente: UPCP de la Sub Secretaría de Egresos de la SHCPmp= millones de pesos.

Lic. José Antonio Ramírez GómezSecretario de Finanzas del Estado de Baja California Sur,representante del Grupo Zonal no. 1 de la CPFF


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El Objetivo central de dichos tipos de análisis consiste en procurar el máximo impacto y beneficio so-cial de los proyectos medidos principalmente a través de indicadores de rentabilidad socioeconómi-ca, los cuales nos muestran cuánto podría ganar la sociedad con la realización de dichos proyectos.2

Una pieza clave de este proceso para aprovechar al máximo en tiempo y forma los recursos del FIES es contar con un banco de proyectos para que en cuanto estén disponibles dichos recursos se pue-dan solicitar y ejercer con eficacia, y eficiencia.

Siguiendo con las disposiciones presupuestarias en el marco de las diferentes alternativas de con-venios o mecanismos formales de coordinación específicos que se pueden celebrar con los recursos del FIES, en el numeral 14 de los Lineamientos encontramos tanto las disposiciones normativas a ob-servar como las posibilidades de aplicación de dichos recursos. A continuación se pueden apreciar dichas disposiciones.


2 Para desarrollar dichos análisis consultar los LINEAMIENTOS para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión, publicados en el DOF el 18 de marzo de 2008 (Primera Sección).

Convenios o mecanismos formales de coordinación específicos

• Las Entidades deberán observar las disposiciones federales correspondientes a la aplicación

de los recursos federales que se ejerzan en el marco de convenios o mecanismos formales

de coordinación específicos, y podrán aplicar las disposiciones locales en los demás casos de asignación de los recursos, siempre y cuando no contravengan la legislación federal y

corresponda a programas o proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento.

• Asimismo, podrán aplicar los recursos mediante mecanismos formales de coordinación o convenios que suscriban con sus municipios u otros organismos públicos locales u otras

Entidades, para lo cual deberán establecerse los convenios o mecanismos formales de coordinación respectivos y cumplir con las disposiciones aplicables y con estos Lineamientos.

• Para los fines señalados en la LFPRH, y con las mismas restricciones, las Entidades, mediante la formalización del convenio o mecanismo de coordinación respectivo entre ellas o con el Gobierno Federal, podrán aplicar los recursos para cubrir las aportaciones que deban hacer a los programas o acciones convenidas con alguna dependencia o entidad del Gobierno Federal durante el ejercicio fiscal correspondiente, y exclusivamente cuando el objetivo de dichos convenios, y la aplicación de los recursos, sean congruentes con los destinos establecidos para los recursos en el artículo 19, fracciones IV, inciso d) y V, inciso b), de la LFPRH.

• En el caso de convenios suscritos con dependencias o entidades del Gobierno Federal, se aplicarán las disposiciones federales respectivas y se atenderán adicionalmente los términos del convenio o mecanismo de coordinación que se suscriba.

• Para efectos de la comprobación, rendición de cuentas y transparencia del gasto realizado en los programas o acciones convenidas, las operaciones correspondientes a los convenios previstos en este numeral, se deberán registrar contable y presupuestariamente en los términos de las disposiciones aplicables y de las establecidas en dichos convenios.


43


En general, se puede concluir en el presente numeral, que en caso de mezcla de recursos locales y federales, además de aplicar los presentes lineamientos se deberán observar las disposiciones fede-rales y en caso de que los proyectos sólo incluyan recursos locales se deberán observar aparte de los presentes Lineamientos las disposiciones locales, siempre y cuando no contravengan la legislación federal.

En el siguiente sub apartado se enlista los pasos a seguir para poder solicitar los recursos del FIES.

2.2 procedimiento para la solicitud de los recursos del FIEs.

Para la solicitud de los recursos se debe proceder como a continuación se señala:

1. Primero se firmar el anexo 1 de los Lineamientos denominado Convenio que Celebran el Go-bierno Federal y el Gobierno de la Entidad Federativa, Relativo al Mecanismo de Ajuste de los Anticipos a que hace referencia el artículo 12 del Reglamento de la LFPRH para el ejercicio fiscal de 2008 y subsecuentes.

2. A continuación se remiten a la UPCP los anexos 6 y 7 denominados respectivamente, Datos del Servidor Público Facultado en la Entidad para todos los Trámites Relativos al FIES y Datos de la Institución Financiera y de la Cuenta Productiva para el Depósito y Control de los Recursos del FIES.


3. Enseguida se envía además del ANEXO 2 denominado del Registro de Proyectos y Solicitud de Recursos del FIES, el análisis costo-beneficio o justificación económica según corresponda a la modalidad y los montos totales de los proyectos.

4. Cubierto todo lo anterior en tiempo y forma, la UPCP comunica la autorización tanto a la Entidad como al Fiduciario para que este último pueda realizar la transferencia de los recursos a la cuen-ta productiva correspondiente de la entidad.

Para poder solicitar transferencia de recursos.

Las Entidades

Deberán enviar vía

correo electrónico a:

La UPCP (Dir. Gral. Adjunta de

Seguimiento y Evaluación Presupuestar

ia):

Anexo6(conCenedatosdelservidorpúblicofacultadodelaEnCdadparatodoslostrámitesrelaCvosalFIES)

• PerfildelServidorPúblico:CargomínimoSubsecretario(oequivalente).

Anexo7(incluyedatosdeInsCtuciónfinancieraylacuentaproducCvaparaeldepósitodelosrecursosdelFIES).

• ElpropósitoesidenCficarycontrolartantolosdepósitoscomolosproductosfinancierosgeneradosenlacuenta.

Información que la UPCP deberá hacer del conocimiento del Fiduciario-BANOBRAS, mediante correo electrónico.


44


5. Para poder recibir dicha transferencia, la entidad debe remitir al Fiduciario-Banobras, el Anexo 3 denominado Recibo de Recursos del FIES, anexando copia de identificación del funcionario facultado para realizar los trámites.

A continuación se especifican las fechas límites a considerar para el ejercicio de los recursos del FIES.

2.3 Fechas a considerar para el ejercicio de los recursos del FIEs

Una vez recibidas las transferencias se deberán observar las siguientes fechas límites en el ejercicio fiscal de los recursos correspondiente al FIES.

Fechas relevantes en el Ejercicio Fiscal correspondiente al FIEs

Trimestre

Fecha delanticipo

trimestralde los

ingresosexcedentes

Entrega derecursos del FIES

Fecha límite para: Fecha límite para reintegrar Presentación del Estado de Cuenta

(Anexo 4 delos

Lineamientos1

Presentación del

informe trimestral

(Anexo 5 de losLineamientos2

Aplicar los recursos Erogar los recursos Los recursos noaplicados y/o noerogados por las

entidadesfederativas

Los recursos noaplicados y/o noerogados de los

rendimientosfinancieros*

Entregados a las

entidadesfederativas

Derivados derendimientos

financieros

Entregados alas entidades

federativas

Derivados derendimientos

financieros

1o abril mayo diciembre julio del añosiguiente

febrero del año

siguiente

agosto del año

siguiente

15 de marzo delaño siguiente

15 de septiembre del

año siguientede mayo

2o3 julio agosto diciembre julio del añosiguiente

febrero del año

siguiente

agosto del año

siguiente

15 de marzo delaño siguiente


año siguientea diciembre julio (mayo -

junio)

3o octubre noviembrejunio del

añosiguiente

julio del añosiguiente

agosto del año

siguiente

agosto del año

siguiente


año siguiente


año siguientey de enero octubre (julio -

septiembre)

4o3 diciembre diciembrejunio del

añosiguiente


agosto del año

siguiente

agosto del año

siguiente


año siguiente


año siguientea septiembre

enero (octubre -

diciembre)Ajuste por el

cálculoanual4

enero del año

siguiente

febrero del año

siguiente

junio del año

siguiente


agosto del año

siguiente

agosto del año

siguiente


año siguiente


año siguiente

del año siguiente

abril (enero-marzo) y julio

(abril-junio) del año siguiente

* Incluye los rendimientos financieros generados en la cuenta específica del FIES de cada entidad federativa que no fueron asignados a proyectos específicos.1 Se entregarán mensualmente a más tardar los 15 días naturales después del cierre de cada mes2 Se entregarán trimestralmente a más tardar los 20 días naturales después del cierre de cada trimestre. Asimismo, se deberá presentar un informe de cierre del ejercicio , a más tardar el último día hábil del mes de septiembre de 20093 Incluye y considera la entrega de los anticipos semestrales correspondientes a lo dispuesto en el artículo 19, fracción V, inciso b), de la LFPRH y 12 de su Reglamento4 Es el ajuste de las diferencias que, en su caso, resulten entre los anticipos trimestrales y la cantidad correspondiente del moto total del cálculo definitivo de los Ingresos Excedentes.


Finalmente, a continuación se revisan las disposiciones que se deben cumplir por parte de las enti-dades federativas para llevar a cabo un adecuado control, transparencia y rendición de cuentas de los recursos del FIES.

2.4 procedimientos para el control, transparencia y rendición de cuentas de los recursos del FIEs

De acuerdo al numeral 49 de los Lineamientos en la aplicación y erogación de los recursos del FIES entregados a las entidades y de la documentación comprobatoria se deberá observar lo siguiente:


45



El numeral 51 dispone que para efectos de la transparencia y la rendición de cuentas las Enti-dades deberán cumplir lo siguiente:


De la transparencia y rendición de cuentas

• Registrarlos en una solicitud particular (anexo 2), Las Entidades en la aplicación y erogación de los recursos

Cuando sea requerida por la SHCP, la Función Pública o la Auditoría Superior de la Federación,

conforme a las atribuciones que les confiere la normativa aplicable.

Sin perjuicio de las acciones de vigilancia, control y evaluación que en coordinación con la Función

Pública realicen sus equivalentes en las Entidades

El órgano hacendario o unidad ejecutora de las Entidades mantendrá la

documentación comprobatoria original que permita justificar y comprobar las

acciones y erogaciones realizadas

deberán

Mantener los registros específicos y actualizados de los montos aplicados por obra y acción.

misma que

se

presentará


• Registrarlos en una solicitud particular (anexo 2), Las Entidades deberán incluir en la presentación de su Cuenta Pública y en los

informes sobre el ejercicio del gasto público

Al poder legislativo local

-La información relativa a la aplicación de los recursos que les fueron

entregados.

Además de publicar en su página web, así

como en otros medios accesibles al ciudadano

-La información de los proyectos y acciones financiados, incluyendo los estudios de costo beneficio y los avances físicos y financieros.


46


Y en los numerales 53, 54 y 55 se dispone que las entidades federativas deberán cumplir con infor-mes mensuales, trimestrales y de cierre del ejercicio de los recursos relativos al FIES de acuerdo a la forma, plazos y mecánica siguiente:


conclusiones

Con el fin de aprovechar al máximo los recursos del FIES y realizar un gasto de calidad con estos re-cursos en las entidades federativas se requiere además de cumplir con el Registro de los Programas y Proyectos y la Solicitud de Recursos del FIES (para dicho registro es importante contar con un banco de proyectos), anexar a los mismos el tipo de análisis de costo-beneficio correspondiente de acuerdo a su condición y monto de recursos a ejercer.

Es imprescindible por parte de las entidades federativas cumplir también con la transparencia y ren-dición de cuentas del ejercicio de los recursos del FIES; para ello se debe registrar y presentar en la cuenta pública todas las operaciones realizadas con dichos recursos y de igual manera se deben enviar informes mensuales, trimestrales así como de cierre del ejercicio de los recursos del FIES tanto a la SHCP como a la Secretaría de la Función Pública.

Enrique Núñez Barba es Economista y Maestro en Administración por la Universidad de Guadalajara; y actualmente se desempeña como Consultor Investigador en el INDETEC. [email protected]


•Registrarlos en una solicitud particular (anexo 2),

Correo electrónico

1. La UPCP, específicamente a la Dir. Gral. Adjunta de Seguimiento y Evaluación Presupuestaria, al correo electrónico [email protected] .

2. A la Función Pública, a través de la Dir. Gral. de Operación Regional y Contraloría Social, al correo electrónico gdias@funciónpublica.gob.mx

El estado de cuenta mensual que se presenta mediante el anexo 4, a más tardar a los 15 días naturales siguientes al mes que se reporta.

vía correo electrónico

a: mediante el sistema de información vía Internet

para el envío del formato

único de recursos federales

Informe trimestral de acuerdo con el anexo 5, dentro de los 20 días naturales siguientes al término de cada trimestre,

Informe de cierre del ejercicio, en el anexo 5, a más tardar el último día hábil del mes de septiembre del año siguiente del ejercicio fiscal al que correspondan los recursos en el cual se deberá registrar la totalidad de los recursos, incluidos los rendimientos financieros.


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La Importancia de un Programa Nacional de Cultura Contributiva

Los propósitos de las administraciones tributa-rias actuales, se configuran no sólo hacia el in-cremento de la eficiencia y eficacia de su ope-ración, es decir, de las funciones recaudatorias y de control, sino también en la búsqueda de nuevas formas de vincularse al universo de los contribuyentes y a la sociedad en general, hacia una labor de sensibilización y de capacidad para generar estrategias centradas en los ciudadanos, para motivarlos a que contribuyan de manera voluntaria y convencida, teniendo como visión construir una sociedad más próspera, con el es-fuerzo de todos.

Desde esta perspectiva, la promoción del cum-plimiento voluntario de las obligaciones fiscales va más allá de proporcionar información sobre como cumplir y la implantación de servicios, y se instaura como una intervención constante y permanente en la ciudadanía con acciones for-mativas y educativas, para propiciar actitudes para el cumplimiento responsable y generen la percepción real de la importancia de contribuir oportunamente con los deberes ciudadanos.

ADMINISTRACIóN GENERAL DE SERvICIOS AL CONTRIBuyENTE del Servicio de Administración Tributaria


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La dimensión social de los impuestos, susten-tado en la aportación solidaria en beneficio del conjunto social, es un elemento casi impercibi-ble por los ciudadanos, que aunado al desequi-librio entre los impuestos y la satisfacción de las necesidades públicas, forma parte de una determinada cultura en la que la práctica de la evasión y la elusión fiscal se conciben como me-canismos “legitimados” para no cumplir con las obligaciones fiscales.

Es entonces la evasión fiscal uno de los síntomas más evidentes del deterioro de los principios de responsabilidad social de las generaciones actuales. No sólo es una dificultad de recauda-ción económica, sino también una muestra de la pérdida del sentido de obligación y pertenen-cia hacia la comunidad, es un desinterés por los asuntos colectivos.

La necesidad de educar en la formación del cum-plimiento de las obligaciones ciudadanas, es una demanda social que el Servicio de Adminis-tración Tributaria ha incorporado a sus objetivos estratégicos y concretado a través del Programa Nacional de Cultura Contributiva, que busca in-cidir en las formas de actuar y concebir el pago de impuestos, en la solidaridad, la responsabili-dad con un alto sentido de apego a la legalidad.

Aunque el Programa tiene un alcance mucho más amplio en la población y de largo plazo, se han realizado esfuerzos en torno al diseño y de-sarrollo de materiales educativos con el propósi-to de fomentar en alumnos de distintos niveles educativos, las competencias cívicas y valores del cumplimiento de las obligaciones tributarias, mismos que se implementan a nivel nacional en escuelas públicas y privadas del país.

Se cuenta con una estrategia formativa en valo-res y competencias cívicas para los niveles edu-cativos de primaria y secundaría, que busca la afirmación de los conocimientos, habilidades y valores para el fortalecimiento de la cultura tri-butaria y equilibrar la tendencia manifiesta en los libros de texto, que aborda el pago de im-puestos, como una carga impositiva. Así mis-mo, se han incorporado menciones en libros de texto de secundaria en las que se enfatiza en la dimensión social del cumplimiento de las obli-gaciones fiscales.

Los jóvenes de educación media y superior es una población de especial interés para el Pro-grama, ya que su inserción al mercado laboral es muy próxima. De hecho, casi el 90% de los jóvenes obtiene su primer trabajo antes de los 14 años, tratándose de trabajos de medio tiem-

Lic. Alfredo Gutiérrez Ortiz MenaJefe del Servicio de Administración Tributaria


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po y en mayor proporción ubicados en el área de servicios del trabajo informal1. Es así, que se busca la incorporación de contenidos referidos al cumplimiento correcto de las obligaciones fis-cales en una asignatura del sistema educativo de este nivel.

Por su parte, en el esquema de educación su-perior, jóvenes que en el corto plazo serán con-tribuyentes activos al incorporarse a las formas productivas, requieren de información práctica y útil sobre las próximas obligaciones que en ma-teria fiscal adquirirán en el ejercicio de su pro-fesión. El Programa ofrece a las universidades una gama de servicios como la incorporación de manera obligatoria de la materia “Formación e Información Tributaria” en los programas que puede impartirse en dos modalidades: presen-cial y virtual, como es el caso de la Universidad Nacional Autónoma de México y la Universidad Autónoma del Estado de Querétaro.

1 Véase Encuesta Nacional de la Juventud, 2005, IMJUVE 2005. www.imjuventud.gob.mx/index.php?option

Fortalecer la educación ciudadana es esencial para una correlación y respuesta positiva de los procesos en los que se requiere una ciudadanía comprometida, como lo es el pago oportuno de las obligaciones tributarias, tanto en el ámbito estatal como federal.

En el Programa Nacional de Cultura Contributiva del Servicio de Administración Tributaria, apun-tamos una estrategia integrada sobre procesos formativos, en la que concurran los Gobiernos de los Estados, en la que se promueva el cum-plimiento de las obligaciones tributarias locales y federales, en base a un esquema de valores ciudadanos, en la coparticipación del bienestar social.

Hacer frente hoy, para la satisfacción de las ne-cesidades colectivas requiere de una adecuada y concertada estrategia de colaboración en la que se sumen los esfuerzos federales y estatales para fomentar conocimientos, actitudes y habi-


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lidades necesarias para la participación respon-sable de la ciudadanía en el cumplimiento de las obligaciones fiscales que lleven a un correcto y oportuno pago de los impuestos.

Lograr lo anterior supone de inicio, el recono-cimiento de las instancias públicas sobre la ne-cesidad de promover transformaciones de fon-do, tanto de conceptos, percepciones y valores, como de actitudes y prácticas ante la adminis-tración tributaria en los ciudadanos, así como la concertación de acuerdos y compromisos formalizados a través de instrumentos jurídicos que otorguen seguridad y factibilidad de la rea-lización de las acciones, como lo es la firma de convenios de colaboración en la que concurran corresponsablemente los gobiernos Estatales, municipales y el federal.

Actualmente en el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, que ce-lebran la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los Gobiernos de los Estados en materia fiscal, se incorporó en la Cláusula Séptima cuarta párrafo, la implantación de acciones referentes al Progra-ma Nacional de Cultura Contributiva de manera coordinada entre el Servicio de Administración Tributaria y los Gobiernos de los Estados.

Las 32 Entidades Federativas han firmado este Convenio General y 6 Entidades han firmado un Convenio Específico de Cultura Contributiva, en el que se establecen los mecanismos de opera-

ción, coordinación e integración de temáticas fiscales locales y federales, así como su opera-ción en la Entidad, dichos Estados son: Colima, Chihuahua, Estado de México, Puebla, Sonora y San Luis Potosí.

La importancia de implantar el Programa Nacio-nal de Cultura Contributiva en colaboración con los gobiernos estatales, es un paso para coordinar acciones de cultura contributiva que promuevan sentido de pertenencia con el país, conciencia de derechos y responsabilidades, confianza en las instituciones públicas, así como el rechazo a la evasión, la corrupción y el contrabando.

Trabajar con los diferentes niveles de gobierno de manera integral en el establecimiento de una a iniciativa que eduque en las nociones y valo-res de cultura tributaria, posibilitará un mayor impacto en la ciudadanía y sentará las bases de la corresponsabilidad para contribuir al sosteni-miento y desarrollo del país.

Cultura contributiva es la formación de ciuda-danos que conocen y están informados de sus derechos y obligaciones fiscales, que cumplen eficazmente ante la administración tributaria, previniendo los riesgos de incumplimiento y las acciones coactivas, es ver el pago de los impues-tos como beneficio personal y el reflejo solidario de contribuir al bienestar colectivo.


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Elementos de Planeación Estratégica Ejemplo para la Administración Tributaria

Las Administraciones Tributarias necesitan prepararse bajo visiones, estrategias y diseños que les permitan incrementar los ingresos fiscales en un contexto de desafíos y cambios profundos de la tecnología y la revalorización de la fuerza de trabajo. En este sentido, se puede señalar que cada ente recaudador, cualquiera que sea su organización, deberá reconocer que las nuevas oportunidades surgen en el ambiente en donde predominan los conocimientos y las habilidades que modifican el sistema tributario.

ANDRéS MIRANDA ESPINOSA

IntroDuccIón

Un marco de actuación signado por el pensa-miento estratégico y sistémico, la inteligencia colectiva y un fuerte espíritu de equipo guiado por la misión y visión organizacional, los proyec-tos de mejora de procesos tendrán una capaci-dad de logros superior a los que se puedan ge-nerar en organizaciones que no cuenten con un entorno adecuado. En este contexto es funda-mental que las administraciones tributarias de-finan cómo van a trabajar en los próximos tres a cinco años, a través de la combinación de metas, objetivos, estrategias y actividades. Con la adop-ción de la Planificación Estratégica se priorizan las actividades, se estiman los costos de imple-mentación y luego se compara con los recursos disponibles para llevarlas a cabo.

El seguimiento lógico del proceso de la planifi-cación estratégica provee a las organizaciones tributarias una metodología que les ayuda a de-terminar su capacidad financiera y de recursos humanos para implementar el plan.

Luego de completar el proceso de la Planifica-ción Estratégica, las organizaciones tributarias


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aspEctos GEnEralEs DE la planEacIón EstratéGIca

La acción Planear es decidir antes de actuar lo que se desea hacer, cómo se hará, cuándo se lle-vará a cabo, quién ha de hacerlo y cómo se con-trolará, orientando las actividades y los esfuer-zos para lograr propósitos determinados.

La importancia de la planeación radica en que da orden y coherencia a los esfuerzos que realiza una organización y orienta las acciones que se han determinado. Asimismo, permite a los directivos de la organización evaluar, aceptar o rechazar un determinado número de cursos de acción espe-cífica, evaluando los resultados obtenidos para lograr lo que se ha fijado como objetivos y pro-pósitos; proporciona además un instrumento de control, que busca asegurar el uso efectivo de los recursos disponibles, minimizando los costos.

La planeación trata de eliminar los esfuerzos in-conexos y aislados, las decisiones improvisadas y sin reflexión, modificándolas a un conjunto coordinado y uniforme de actividades, esfuerzos y decisiones, que ayuda a reducir el grado de in-certidumbre. Así también, ayuda a prever fraca-sos o desviaciones, ya que se sabe hacia dónde se quiere dirigir la organización.

habrán desarrollado una herramienta que no sólo sirve como una revisión de la realidad, sino que también es útil como base para el desarrollo del plan operativo anual, el establecimiento de metas de recaudación cuantificables y priorida-des para los años venideros, y para la medición del éxito de la organización.

Los servidores públicos obtendrán una idea cla-ra de cuáles objetivos estratégicos son los más importantes y posibles de lograr con los recur-sos que están disponibles y cuáles están más allá de las acciones a corto plazo.

Al cumplir con el proceso de la Planificación Es-tratégica, algunas organizaciones se verán en la necesidad de ajustar sus expectativas para re-flejar con más precisión lo que pueden cumplir. Esto puede incluir la revisión del plan estratégi-co, la revisión de la priorización de las activida-des, la eliminación de algunas de ellas o el pos-poner algunas actividades.

En este caso, esto también incluye el desarrollo de un plan de recaudación. Es imperativo que la organización se familiarice con sus necesida-des, habilidades y recursos para tomar decisio-nes informadas acerca del curso de las acciones futuras.

C.P. Gustavo Adolfo González EstradaSecretario de Finanzas y Administracióndel Estado de Guanajuato e integrante del Grupo de Recaudación de la CPFF


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La Planeación Estratégica tiene un papel funda-mental en la modernización administrativa de las instituciones en nuestro país, ya que éstas requieren establecer acciones programadas a diferentes plazos para consolidar su realización.

Este proceso permite determinar a través de la definición de los elementos clave, la dirección que deben seguir las instituciones en sus gran-des líneas de acción para el logro de sus obje-tivos propuestos. Por esto la Planeación Estraté-gica se plantea como un sistema que sirve para dar un orden a lo relacionado con las decisiones

“Es fundamental que las administraciones tributarias definan cómo van a trabajar

en los próximos tres a cinco años, a través de la combinación de metas, objetivos,

estrategias y actividades”

y acciones a través de la generación y desarrollo de un proceso de pensamiento estratégico.

La planeación estratégica como sistema, permi-te visualizar a la organización tributaria como una serie compleja de elementos entrelazados e interconectados en forma dinámica, incluyendo sus entradas, procesos, salidas, circuitos de re-troalimentación y el ambiente.

La principal utilidad de este sistema es propor-cionar a la “alta” dirección una manera de dar orden a lo relacionado con las decisiones y ac-

Un esfuerzo deliberado para mejorar que se

concreta en planes

Determinar qué queremos

lograr o ser en el futuro y

cómo lo vamos a alcanzar

Tomar decisiones ahora para

influir el futuro

El primer pasopara que ocurra

lo que queremos

(estado futuro deseado)

La Planeación es


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ciones que se tomen y apliquen cotidianamen-te, a través de la generación y desarrollo de un proceso de pensamiento estratégico. Pero sus beneficios van más allá:

• Brinda la oportunidad de integrar los re-cursos y esfuerzos institucionales mediante una mayor participación creativa de quie-nes se encargan de dirigir y operar.

• Genera procesos de consistencia y coheren-cia entre los flujos de actividad e informa-ción, por medio de una mejor organización del trabajo.

• Permite solucionar problemas directivos y a niveles de mandos medios y operativos.

• Permite estimular el desarrollo de las habili-dades funcionales y operativas del personal a través del planteamiento de retos estra-tégicos que implican grandes esfuerzos de institución y capacidad de liderazgo.

El procEso para la planEacIón EstratéGIca

El proceso de planeación inicia con el análisis de una serie de elementos que deben recopilarse y tomarse en cuenta en tanto constituyen el mar-co referencial vinculado al proceso. En el caso de las instituciones del sector público, se pueden considerar los siguientes documentos:

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Ley Orgánica de la Administración Pública.

• Plan Nacional de Desarrollo.

• Programas Sectoriales.

• Reglamento interno y/o estatuto orgánico.

• Modelo Estratégico para la Innovación Gu-bernamental.

• Leyes específicas o relacionadas y sus regla-mentos, acuerdos, circulares y decretos.

• Actividades institucionales concertadas en su presupuesto vigente.

Una vez que se tiene claridad sobre el marco normativo, inicia el proceso de Planeación Estra-tégica con la fase de identidad, en la que se de-finen la misión, la visión y los valores de la orga-nización. Lo esencial es conocer la situación de partida de la organización en lo que se refiere a sus aspectos clave en el ámbito estratégico.

Misión: Representa la razón de ser de una orga-nización, es un breve enunciado que sintetiza los principales propósitos estratégicos y los valores esenciales que deberán ser conocidos, com-prendidos y compartidos por todas las personas que colaboran en ella.

El enunciado da sentido, rumbo y orientación a todas las actividades que se lleven a cabo coti-dianamente en las diferentes áreas o departa-mentos de la institución, así como al trabajo y esfuerzo que realizan y aplican sus directivos, mandos medios y personal operativo.

Un ejemplo de misión en la Administración Tri-butaria podría ser

Recaudar los ingresos tributarios a que tiene derecho percibir el estado de forma oportuna y efectiva con estricto apego a las disposiciones y normas fiscales y con el mayor nivel de calidad, eficiencia, eficacia y transparencia.

Visión: Representa el posicionamiento que la organización pretende alcanzar a futuro, lo que quiere ser, cómo se ve así misma en su esta-do ideal. Se refiere a un futuro atemporal, esta atemporalidad permite que, una vez alcanzada siga siendo vigente.

Mientras que la misión se refiere al quién soy ahora, la visión se refiere al qué quiero ser. Por su parte, los objetivos son muy concretos, medi-


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bles y alcanzables en un tiempo específico, y la estrategia consiste en las grandes líneas de ac-ción que se seguirán para alcanzar la visión y/o para cumplir los objetivos.

Valores: Constituyen los cimientos sobre los que se edifican los demás conceptos clave de la or-ganización, ya que al ser creencias sobre lo que es deseable, valioso y justificable, movilizan y amplifican las energías de la misma. Los valores son el aspecto clave más difícil de cambiar en una organización, puesto que es el que está más fuer-temente relacionado con la personalidad, modo de ser y de pensar de sus dirigentes e integrantes.

la IDEntIFIcacIón DE la sItuacIón DE la orGanIzacIón

Para determinar la situación actual de la insti-tución, es necesario realizar un diagnóstico y para proyectarla a futuro, un pronóstico. Esto se realiza en primera instancia, analizando sus for-talezas y debilidades. El objetivo es realizar un diagnóstico sencillo y claro de la situación actual en la que se encuentra la organización. Este aná-lisis de fortalezas y debilidades debe realizarse

con cierta periodicidad, dado que la dinámica de la dependencia puede ser tan alta que la situa-ción actual cambie a una velocidad realmente sorprendente. Es importante analizar las áreas críticas que constituyen el cuerpo de la organi-zación, con el fin de identificar las principales fortalezas y debilidades de la misma.

Las fortalezas son los factores que han propicia-do el logro de los objetivos y metas; las debilida-des son los factores que han frenado o impedi-do su logro. La identificación de unos y otros es base para fijar metas realistas y definir algunas líneas tácticas de acción.

La realización del diagnóstico implica también, un análisis del exterior. En este ámbito podemos identificar dos fenómenos muy importantes, las oportunidades y las amenazas. Detectar las oportunidades y amenazas permite desarrollar una sólida capacidad de respuesta ante las cam-biantes y turbulentas condiciones del entorno. Esta situación es de gran utilidad por que permi-te afinar la elección de las mejores alternativas y estrategias que impulsan a la institución hacia un mayor desarrollo.

C. Rosa Ma. Vega PeónAdministradora General de Recaudación del Servicio deAdministración Tributaria (SAT)


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El EstablEcIMIEnto DE objEtIvos EstratéGIcos

Los Objetivos estratégicos definen específi-camente qué se quiere lograr en función de la misión y visión de la institución, con base en las necesidades de la población usuaria, las políticas públicas y el marco normativo. El carácter de los objetivos estratégicos es principalmente cuali-tativo, aunque deben alcanzarse por la sucesión ordenada y cuantificable de metas continuas. Su concepción es de largo plazo, pero su segui-miento y evaluación se realizan en periodos rela-tivamente cortos.

Dentro del proceso de Planeación de una insti-tución responsable de administrar los ingresos tributarios, los objetivos estratégicos más repre-sentativos de estas dependencias son:

1. Aumentar la eficacia recaudatoria.2. Lograr conciencia de riesgo ante el incum-

plimiento.3. Reducir el contrabando y la economía infor-

mal.4. Contar con un padrón completo y confiable.5. Establecer un control de obligaciones uni-

versal, oportuno y exhaustivo.

6. Mejorar la eficiencia de la Administración Tributaria.

7. Contar con una nueva cultura organizacional que impulse los valores de honestidad, calidad, transparencia y vocación de servicio, apegada a la ley y con personal altamente calificado.

8. Disponer de sistemas y procesos informáti-cos integrados y seguros, orientados a pro-cesos internos y al contribuyente.

9. Cambiar la percepción del contribuyente hacia la Institución por una imagen de ho-nestidad, calidad, transparencia, servicio, apego a la ley y profesionalismo.

la opEracIón táctIca

Describe el proceso en el que se “fabrica” el servi-cio para obtener el resultado e impacto deseado. En este plan se definen las áreas que participarán dentro del proceso. Por ejemplo para lograr el ob-jetivo de “recaudación”, es indispensable la existen-cia de diversas áreas dentro de la institución, cada una de ellas tiene una labor específica pero en con-junto hacen posible la prestación de este servicio. Es importante mencionar que la realización de las acciones para producir el servicio requiere del uso de cierta tecnología, es decir equipo, software, y métodos específicos para realizar el trabajo.

“Para lograr el objetivo de “recaudación”, es indispensable la existencia de diversas áreas

dentro de la institución, cada una de ellas tiene una labor específica pero en conjunto hacen

posible la prestación de este servicio”


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Estructura DE la planEacIón EstratéGIca En las aDMInIstracIonEs trIbutarIas

Es recomendable que cada una de las adminis-traciones tributarias realice su proceso periódico de planeación, a la que se denomina PLANEA-CIÓN FUNCIONAL, que le permita:

• Conocer y comprender el plan estratégico• Confirmar o redefinir la misión de la Admi-

nistración, y su visión a 5 y 25 años, alinea-das al plan estratégico

• Hacer el diagnóstico de la Administración • Identificar las fortalezas y debilidades de la

Administración • Fijar los objetivos funcionales y sus metas,

en apoyo de los objetivos estratégicos• Diseñar las tácticas para alcanzar los objeti-

vos• Determinar los proyectos y programas aso-

ciados a las tácticas.

Una vez definidos los Objetivos Funcionales de la Administración, es necesario definir los indica-dores y metas:

InDIcaDorEs EstratéGIcos DE la aDMInIstracIón trIbutarIa

Los indicadores sirven para medir el grado de cumplimiento de los objetivos planteados por la Administración Tributaria, deben medir única-mente los resultados y no el proceso por medio del cual se llegó al mismo. Algunos indicadores se refieren a un objetivo o pueden incluir la rela-ción entre dos o más objetivos. Al mismo tiempo, un objetivo puede requerir más de un indicador.

Deben ser:

• Dirigidos al objetivo• Representativos• Sencillos• Disponibles

Dirigidos al objetivo

Representativos

Sencillos

DisponiblesMedibles

Vericables

Vigentes

Conables

Los Indicadores Estratégicos deben ser:


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• Medibles• Verificables• Vigentes• Confiables

MEtas

Son la expresión cuantificada del objetivo fun-cional, el valor numérico deseado de los indica-dores asociados al objetivo en un tiempo espe-cificado. Representan la medida cuantitativa en un tiempo dado. Una meta es el parámetro de los resultados y permite evaluar los avances lo-grados respecto al objetivo funcional.

táctIcas

Las tácticas determinan caminos a seguir para lograr los objetivos funcionales. Ayudan a amor-tiguar las amenazas y superan las debilidades internas.

Los objetivos funcionales son el qué; las tácticas son el cómo. Son líneas de acción que se operan a través de proyectos y programas.

Ejemplo de Tácticas:

Rediseñar el sistema de atención a contribuyen-tes, apoyado por tecnología de telecomunicacio-nes y computación avanzada y una reeducación a todo el personal que atiende directamente al público.

rEcauDacIón EstratéGIca

La planificación estratégica se hace para ga-rantizar el cumplimiento de la finalidad y la misión a través de una estrategia o “carta de navegación” de la que se derivan los objeti-vos generales y las políticas institucionales, ésta tiene que ver con la eficaz administra-ción de los recursos asignados para obtener objetivos específicos y resultados concretos. En este orden de ideas, para las administra-ciones tributarias, se puede concebir una estructura orgánica “tipo” para dar sentido,

rumbo y orientación a todas las actividades que se lleven a cabo cotidianamente en las diferentes áreas o departamentos de la ins-titución, así como al trabajo y esfuerzo que realizan y aplican sus directivos, mandos me-dios y personal operativo.

La delimitación de áreas que se encarguen de ejercer las facultades y atribuciones que la legis-lación fiscal y administrativa establece en mate-ria de administración de ingresos está contenida en una estructura orgánica tipo.

En este sentido se puede adoptar un modelo de referencia que permita considerar elementos mínimos que deben razonarse en el diseño or-ganizacional. Estos elementos son:

• El concepto de Gestión a imprimir a la admi-nistración de ingresos

• Objetivos y estrategias de la administración de ingresos

• Consideración de la totalidad de fuentes de ingresos que se deben administrar.

• Comprensión de todas las funciones, activi-dades y tareas implicadas en el proceso de administración tributaria.

• La operación en todos los niveles orgánicos centrales y desconcentrados.

• Sistemas, Hardware e infraestructura de co-municación en la administración de ingresos.

Los planteamientos anteriores implican recon-siderar la operación de las áreas de atención y servicios a contribuyentes, así como la de recau-dación, revisar y adecuar las labores de control de obligaciones y cobranza.

los objEtIvos DE la rEcauDacIón EstratéGIca

Bajo las premisas anteriores, respecto al concep-to de gestión a imprimir en la administración tributaria, se considera que ésta debiera tender a alcanzar los siguientes objetivos y definir es-trategias en el sentido que se ejemplifica en el esquema siguiente:


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CONSOLIDAR UNAORGANIZACION DE

SERVICIO

ELEVAR LA CALIDADDE LA

ADMINISTRACIONTRIBUTARIA

OPTIMIZAR ELCONTROL

TRIBUTARIO

IMAGEN POSITIVA DESERVICIO A LACIUDADANÍA

APLICAR ESTRICTAMENTELAS LEYES TRIBUTARIAS

ESPECIALIZAR LA ATENCION A CONTRIBUYENTES MODERNIZACION TECNOLOGICA PARA ATENCION Y SERVICIOS AL CONTRIBUY. SIMPLIFICACION CALIDAD EN LA GESTION DE SERVICIOS AL CONTRIBUYENTE PROFESIONALIZAR LA ASISTENCIA A CONTRIBUYENTES

OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS EN LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA

LIBERAR EL POTENCIAL DE GESTION REGIONAL Y LOCAL, ENCADENADO POR RESTRICCIONESDE NATURALEZA CENTRALISTA.

ACTUACION SOBRE LA BASE DE UN ESQUEMA DE PLANIFICACION ESTRATEGICA YPROGRAMACION DE ACTIVIDADES Y UN CONTROL EFECTIVO DE GESTION

APLICACION DE NUEVA TECNOLOGIA INFORMATICA CAMBIO EN LA CULTURA ORGANIZACIONAL

REVISION Y MODERNIZACION DEL MARCO JURIDICO DE LA LABOR FISCALIZADORA FORTALECER LAS ACTIVIDADES DE PROGRAMACION Y SELECCIÓN DE CONTRIBUYENTES ELEVAR LA CALIDAD DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADORA CONTROLAR LA ECONOMIA INFORMAL FORTALECIMIENTO DEL REGIMEN SANCIONATORIO Y DE TIPIFICACION DE DELITOS

ALCANZAR AUTONOMIA PARA APLICAR LA LEY: DE FORMA GENERAL Y SIN DISCRIMINACIONES PROMOCION DE LA ETICA PROFESIONAL EN LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA PROMOCION DEL CONOCIMIENTO DE LA LEGISLACION TRIBUTARIA

PROMOCION DE LA IMAGEN DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA LOGRAR QUE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA APOYE EFICAZMENTE LA PROMOCION DEL

DESARROLLO

la Estructura y FuncIonalIDaD DE la aDMInIstracIón trIbutarIa

La definición de la estructura orgánica de una administración tributaria debe prever la asigna-ción a unidades específicas de las actividades y procesos que requieren para:

• Percibir la totalidad de ingresos que estable-ce la legislación fiscal estatal.

• Percibir la totalidad de ingresos que estable-ce la coordinación fiscal.

• Ejercer las funciones y atribuciones de co-laboración administrativa en materia fiscal federal.

De la misma forma, la definición de la estruc-tura orgánica tipo debe prever que la totalidad de funciones de administración tributaria que deben realizarse, estén asignadas a una unidad orgánica. Esta asignación debe considerar la naturaleza de cada actividad para ubicarla de acuerdo al nivel orgánico que le corresponde, sea esta, de naturaleza directiva de coordinación u operativa.

Es necesario también prever las interacciones entre la administración de ingresos y otras áreas de la propia Secretaría de Finanzas, del Gobierno del Estado o del otro nivel de gobierno.

Con estos elementos se busca fortalecer la des-centralización operativa hacia oficinas recauda-


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INGRESOS Y FINANZAS LOCALES INGRESOS Y FINANZAS LOCALES

DIRECTIVASDIRECTIVAS Política de IngresosPolítica de Ingresos Política de Coordinación FiscalPolítica de Coordinación Fiscal PlaneaciónPlaneación EvaluaciónEvaluación

COORDINACIONCOORDINACION Jurídica de IngresosJurídica de Ingresos Programación de ActividadesProgramación de Actividades Desarrollo e Implantación de SistemasDesarrollo e Implantación de Sistemas Control de Gestión.Control de Gestión. Servicios Administrativos.Servicios Administrativos.

OPERATIVASOPERATIVAS Asistencia al Contribuyente.Asistencia al Contribuyente. Registro de ContribuyentesRegistro de Contribuyentes Control de Obligaciones.Control de Obligaciones. Recaudación y Contabilidad.Recaudación y Contabilidad. Notificación y Cobranza.Notificación y Cobranza. FiscalizaciónFiscalización Servicios al ContribuyenteServicios al Contribuyente

ABARCAR TODAS LAS FUNCIONES DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA

NIVEL CENTRALNIVEL CENTRALOFICINA DEL SECRETARIOOFICINA DEL SECRETARIO

SUBSECRETARIO DE INGRESOSSUBSECRETARIO DE INGRESOS

DIR. GENERAL DE INGRESOS DIR. GENERAL DE INGRESOS

Política de ingresos y de Coordinación, Planeación, Programación, Evaluación yPolítica de ingresos y de Coordinación, Planeación, Programación, Evaluación y

Control Gestión, Recaudación, Control de obligaciones, Servicios al contribuyenteControl Gestión, Recaudación, Control de obligaciones, Servicios al contribuyente

DIR. GENERAL DE FISCALIZACIONDIR. GENERAL DE FISCALIZACION

DIR. GRAL. JURIDICA DE INGRESOSDIR. GRAL. JURIDICA DE INGRESOS

NIVEL DESCONCENTRADONIVEL DESCONCENTRADOOFICINAS RECAUDADORASOFICINAS RECAUDADORAS

Orientación y asistenciaOrientación y asistencia

Recepción de declaraciones yRecepción de declaraciones y

pagos y Contabilidadpagos y Contabilidad

Servicios al contribuyenteServicios al contribuyente

Notificación y verificaciónNotificación y verificación

EjecuciónEjecución

PREVER LAS INTERACCIONESCON OTRAS AREAS

DE LA SECRETARIA DEDE LA SECRETARIA DEFINANZASFINANZAS

DEL GOBIERNO DEL ESTADO YDEL GOBIERNO DEL ESTADO YOTRAS INSTITUCIONESOTRAS INSTITUCIONES

OPERACION EN TODOSOPERACION EN TODOSLOS NIVELESLOS NIVELES

doras, perfeccionar el control de gestión que po-sibilite la delegación de facultades y decisiones en materia de servicios y atención al contribuyen-te, generar los procesos requeridos para hace más eficiente el control tributario, todo ello para lograr los objetivos y estrategias planteadas.

Es importante señalar que una administración tributaria también debe contar con las redes necesarias para comunicación en línea y los equipos con la capacidad suficiente para con-formar una estructura de redes de operación de acuerdo a los niveles requeridos, de esta forma la organización dispondrá de mayores procesos automatizados y obviamente de otros requeri-mientos de organización interna permitirán una

mayor eficiencia y efectividad en la ejecución de las funciones tributarias.

conclusIón

La planeación estratégica para la recaudación tri-butaria tiene un papel fundamental en la moder-nización administrativa de éstas instituciones pú-blicas, ya que éstas requieren establecer acciones programadas a diferentes plazos para consolidar su realización. Es un proceso directivo de reflexión y análisis mediante el cual se identifica la razón de ser de la Administración, guía el establecimiento de los propósitos y resultados esenciales y vincula su operación con los objetivos establecidos en las políticas públicas de Ingresos.


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AREA DE ATENCION TRIBUTARIAAREA DE ATENCION TRIBUTARIA

CONSULTAS,AUTORIZACIONES,

ASISTENCIA,INFORMACIÓN Y

GESTIÓNADMINISTRATIVA

MODULOSMODULOSMULTIMEDIAMULTIMEDIA

AREA DE QUEJASAREA DE QUEJAS

RECAUDACION YCONTABILIDAD

REGISTRO Y CONTROLDE OBLIGACIONES

FISCALIZACION

PAGOS ENPARCIALIDADES

NOTIFICACION YCOBRANZA

GESTION COORD.CENTRAL

BASEDE

DATOS

CONTROL DEGESTION

AREA DE CAJASAREA DE CAJASPAGOSPAGOS

BANCOS Y OTROSBANCOS Y OTROSCENTROS DE RECEPCIONCENTROS DE RECEPCION

MOV. TIPO BANCAMOV. TIPO BANCAELECTRONICAELECTRONICA

NOTIFICACION DE REQUERIMIENTOS DE OBLIGACIONES Y ORDENES DE VERIFICACION

REQUERIMIENTOS DE CREDITOS FISCALES

ACTOS DE COMPROBACION DEL CUMPLIMIENTO

CONTRIBUYENTESCONTRIBUYENTES

DISEÑO GENERAL DEL DISEÑO GENERAL DEL SISTEMA INTEGRAALSISTEMA INTEGRAALDE ADMINISTRACION TRIBUTARIADE ADMINISTRACION TRIBUTARIA

SHCP Y OTRASDEPENDENCIAS.

Este proceso permite determinar, a través de la definición de los elementos clave, la dirección que deben seguir las Administraciones Tributarias en sus líneas de acción para el logro de sus objeti-vos propuestos. Por esto la Planeación Estratégica se plantea como un sistema que sirve para dar un orden a lo relacionado con las decisiones y accio-nes a través de la generación y desarrollo de un proceso de pensamiento estratégico.

El solo hecho de establecer una visión, definir la misión, planificar y determinar objetivos, influye positivamente en el desempeño de la adminis-tración tributaria.

Como sistema, la planeación estratégica permi-te visualizar los procesos de la administración tributaria como una serie compleja de elemen-tos entrelazados e interconectados en forma dinámica, incluyendo sus entradas, procesos, salidas, circuitos de retroalimentación y el am-biente.

Andrés Miranda Espinosa es Licenciado en Psicología por la UNAM; Especialista en Desarrollo de Proyectos por el ITAM; Especialista en Desarrollo Organizacional y Actualización de Impuestos por el SAT; actualmente se desempeña como Consultor Investigador en el INDETEC.

DISEÑO GENERAL DEL SISTEMA INTEGRALDE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA


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Normas para usar los PPS:Caso jalisco

De igual forma que la mayoría de las entidades federativas de México, el estado de Jalisco dispone de una base legal para regular los proyectos de inversión y prestación de servicios. En este artículo se exponen los puntos medulares y algunas características sobresalientes de esta normatividad.

CéSAR BOjóRQuEz LEóN

IntroDuccIón

En los últimos años en México se ha venido for-taleciendo el marco jurídico para la aplicación de los proyectos de inversión y prestación de servicios, tanto en el gobierno federal como en las entidades federativas. Es necesario agregar que esta es una tendencia mundial, toda vez que en forma creciente este modelo se ha venido uti-lizando en diferentes países del mundo.

Los esquemas de inversión, a través de financia-miento privado, se desarrollaron por primera vez en 1992, en el Reino Unido, a través de iniciativas de financiamiento privado (PFI, por sus siglas en inglés), lo que impulsó uno de los cambios de fi-nanciamiento más importantes en décadas en el sector público británico.

De 1992 a la fecha se han realizado en el Reino Unido alrededor de 700 contratos de servicios de largo plazo, de los cuales, aproximadamente 600 se encuentran en etapa de operación, con un valor total superior a los 60 mil millones de dólares, y actualmente existen cerca de 25 na-ciones, incluyendo a México, donde se aplican esquemas de este tipo.


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bramiento para la Zona Metropolitana de Gua-dalajara.

1. Estructura DE la lEy DE proyEctos DE InvErsIón y DE prEstacIón DE sErvIcIos DEl EstaDo DE jalIsco y sus MunIcIpIos

La Ley de Proyectos de Inversión y de Prestación de Servicios del Estado de Jalisco y Sus Muni-cipios1 fue publicada en el Periódico Oficial el 10 de Abril de 2008 (decreto número 22213/LVIII/08) y tiene por objeto regular el proceso para la realización de proyectos, bajo el esque-ma de asociaciones público-privadas, para el desarrollo de infraestructura y de prestación de servicios públicos a cargo de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo del Estado de Ja-lisco, así como de los gobiernos municipales.

Los ayuntamientos deberán expedir sus regla-mentos municipales del régimen de asociación pública privada.

La Ley consta de 73 artículos más 5 Transitorios, conforme a la siguiente estructura:

1 En lo sucesivo se le denominará como “la Ley”.

En Australia, a finales de la década de los 90 se inició la planificación de hospitales con modelo PFI, en la región de Nueva Gales. En España, en 2002 entró en vigor la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y se inició la aplicación de este modelo de financiamiento con la construcción de varios hospitales con un valor estimado en 670 millones de euros, en tanto que en Portugal esta nueva modalidad de proyectos ha produci-do grandes inversiones en carreteras a un nivel de Diseño, Construcción, Financiamiento y Ope-ración, conocido como modelo Design, Building, Finance and Operation (DBFO, por sus siglas en inglés).

En México, el gobierno federal inició la imple-mentación de este modelo a través de un marco legal y financiero que promueve el uso eficiente y responsable del manejo de los recursos públi-cos, a la vez que propicia la planeación a largo plazo y reduce los retrasos y sobrecostos en el desarrollo de proyectos.

En el estado de Jalisco los promotores de la iniciativa afirmaron que la apertura para la in-versión será principalmente para la infraestruc-tura: transporte colectivo, vialidades, centros penitenciarios y la construcción de un macroli-

Mtro. José Luis De Alba GonzálezSecretario de Finanzas del Estado de Jalisco,

e integrante del Grupo de Ingresos de la CPFF


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contEnIDos:capÍtulo I Disposiciones GeneralescapÍtulo II De los ProyectoscapÍtulo III De la Evaluación Socioeconómica de ProyectoscapÍtulo Iv De la PresupuestacióncapÍtulo v De la Aprobación ante el Congreso del EstadocapÍtulo vI Del Comité de AdjudicacióncapÍtulo vII Del Procedimiento de AdjudicacióncapÍtulo vIII De los ContratoscapÍtulo Ix De la Evaluación y SeguimientocapÍtulo x Del Registro y de los BienescapÍtulo xI De la Extinción del ContratocapÍtulo xII De los Mecanismos para la Solución de ControversiascapÍtulo xIII De la InformacióncapÍtulo xIv De las Infracciones y SancionescapÍtulo xv De la Instancia de Inconformidad

transItorIos

“Uno de los aspectos más sobresalientes de la Ley es que contiene un marco de regulación tanto

para los Proyectos de Inversión como para los Proyectos de Prestación de Servicios Públicos”

De conformidad con el Artículo 3º, son de aplica-ción supletoria a esta ley:

I. La Ley de Obra Pública del Estado de Jalisco;II. La Ley de Adquisiciones y Enajenaciones del

Estado de Jalisco;III. La Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gas-

to Público del Estado de Jalisco;IV. La Ley de Deuda Pública del Estado de Jalis-

co;

V. La Ley de Planeación del Estado de Jalisco;VI. La Ley de Desarrollo Urbano del Estado de

Jalisco; yVII. La Ley del Procedimiento Administrativo del

Estado de Jalisco.

Las controversias que se susciten con motivo de la interpretación o aplicación de la Ley serán re-sueltas por el Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco.


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2. aspEctos sobrEsalIEntEs DE la lEy

regula a los proyectos de Inversión y los proyectos de prestación de servicios públicos

Uno de los aspectos más sobresalientes de la Ley es que contiene un marco de regulación tanto para los “Proyectos de Inversión” como para los “Proyectos de Prestación de Servicios Públicos”, a los cuales los define así:

I. Proyectos de inversión: el conjunto de ac-ciones técnico-económicas para resolver necesidades de infraestructura para el desarrollo, que requieren la aplicación eficiente y eficaz de un conjunto de re-cursos materiales, financieros y tecnoló-gicos, que son aportados por la iniciati-va privada en un porcentaje no inferior al sesenta por ciento, en asociación con entidades públicas, cuya recuperación fi-nanciera se fijará en mediano y largo pla-zo; responde a una decisión sobre uso de recursos públicos y privados con alguno o algunos de los objetivos de incremen-tar, mantener o mejorar la producción de bienes públicos o la prestación de servi-cios públicos;

II. Proyectos de prestación de servicios públicos: el conjunto de acciones técnico-económi-cas, que son desarrolladas por un particular para resolver necesidades básicas y propor-cionar a la comunidad los servicios o funcio-nes que originalmente son deber del Estado proporcionarlos, indispensables para garan-tizar la efectividad de los derechos indivi-duales y colectivos;

Tanto en un caso como en otro, para los efectos de esta ley los proyectos deberán cumplir con lo siguiente:

I. Que el desarrollo del proyecto tenga por objeto crear infraestructura pública para el desarrollo o la prestación más eficien-

te, eficaz y efectiva de los servicios públi-cos;

II. Que todo proyecto esté siempre orientado al desarrollo, satisfacción y preservación de los derechos fundamentales de los gober-nados;

III. Que el balance de costo-beneficio que arroje la evaluación socioeconómica de proyectos sea positivo y que se acredite fe-hacientemente, conforme al estudio de fac-tibilidad, la rentabilidad del proyecto y que el esquema de asociación público-privada es la mejor opción para garantizar un servi-cio eficaz y eficiente;

IV. Que los servicios a cargo del proveedor para crear infraestructura pública permitan a la entidad prestar los servicios públicos que tenga encomendados;

V. Que el objeto de los proyectos esté acor-de con los objetivos institucionales y esté orientado a cumplir las metas planteadas en el Plan Estatal de Desarrollo y los programas y planes que se deriven del mismo;

VI. Que la prestación de los servicios a cargo del proveedor se realice con activos que éste construya o provea; activos de un ter-cero si el proveedor cuenta con título legal para disponer de los mismos; o bienes fede-rales o estatales, siempre y cuando la dispo-nibilidad de los mismos sea legítimamente otorgada al proveedor;

VII. Que el proveedor debe ser responsable total o parcialmente de la inversión y el fi-nanciamiento respectivo que, en su caso, sean necesarios para el desarrollo del pro-yecto; y

VIII. Que el plazo de vigencia del contrato en que se formalice el proyecto sea de un míni-mo de cinco años y un máximo de treinta y cinco años.


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aspectos presupuestales

La Secretaría de Finanzas deberá emitir, dentro de los lineamientos generales que contengan los criterios y políticas de finanzas públicas y de ejercicio del gasto, la metodología que se utili-zará para evaluar el impacto del proyecto en el gasto específico de la entidad contratante co-rrespondiente, así como el impacto del proyecto en el gasto público y en el presupuesto de egre-sos del Estado.

Para tal efecto, en la planeación de los pro-yectos las entidades deberán ajustarse a lo si-guiente:

I. Las disposiciones de la Ley de Planeación para el Estado de Jalisco y sus Municipios;

II. Los objetivos y prioridades del Plan Estatal de Desarrollo, así como los programas que de él se deriven;

III. Los objetivos, metas y previsiones de recur-sos contemplados en sus respectivos presu-puestos; y

IV. Al estimado a pagar por año, que no deberá exceder el 20% del presupuesto anual asig-nado para gasto corriente a la entidad eje-cutora

Los pagos por servicios que las entidades contra-tantes deban realizar al amparo de los contratos deberán ser cubiertos con cargo a sus respecti-vos presupuestos autorizados para el ejercicio fiscal correspondiente, identificando la partida presupuestal que le corresponda, según las dis-posiciones aplicables en materia de presupuesto y ejercicio del mismo.

Las entidades contratantes deberán incluir en los programas operativos anuales y en su pro-yecto de presupuesto de egresos, las canti-dades que por la celebración de los contratos deban pagar durante el año presupuestal co-rrespondiente. Asimismo, deberán incluir un anexo que especifique el monto aproximado a pagarse por concepto de valor de terminación en caso de una terminación anticipada por in-cumplimiento, fuerza mayor u otras causas de terminación, cuando así lo contemple el con-trato.


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La Secretaría de Finanzas, con la previa aproba-ción del Congreso, podrá afectar ingresos del Estado derivados de contribuciones, productos, aprovechamientos, accesorios u otros conceptos susceptibles de afectación, para el cumplimien-to de las obligaciones de pago que se deriven de los contratos.

se requiere la autorización del congreso del Estado

Antes de iniciar el proceso de adjudicación de un contrato y de aprobación ante el Congreso del Estado, las entidades estatales que preten-dan realizar un proyecto deberán contar con la opinión de la Secretaría de Planeación, así como con el dictamen favorable de la Secretaría de Fi-nanzas del Estado; los dictámenes se elaborarán con base en:

I. Las características del proyecto;

II. La evaluación socioeconómica del proyecto;

III. E l impacto que en las finanzas públicas ten-drán las obligaciones de pago que preten-dan establecerse en el contrato, además de especificarse aquellas obligaciones que por su naturaleza deban ser consideradas como

deuda pública en los términos de la ley en la materia; y

IV. La congruencia del proyecto con las directri-ces establecidas en el Plan Estatal de Desa-rrollo.

Todo proyecto de inversión en infraestructura o de prestación de servicio de las entidades es-tatales, para que se pretenda contratar bajo la modalidad de asociación público-privada, debe-rá ser sometido a aprobación del Congreso del Estado respecto a:

I. El techo financiero para la realización del proyecto, así como del monto de los pagos a realizarse en cada ejercicio fiscal;

II. La afectación patrimonial que en su caso sea necesaria para hacer frente a los pagos periódicos que deberá realizar la entidad contratante al proveedor con motivo del proyecto durante los ejercicios fiscales que abarque el contrato correspondiente; y

III. La clasificación de la naturaleza de las obligaciones que se deriven del contrato correspondiente, debiendo incluir como deuda pública aquellas contraprestaciones

“Todo proyecto de inversión en infraestructura o de prestación de servicio de las entidades estatales,

para que se pretenda contratar bajo la modalidad de asociación público-privada, deberá ser sometido a

aprobación del Congreso del Estado”


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que por su esencia deban ser consideradas como tales en los términos de la ley en la materia.

Para obtener la aprobación del Congreso del Es-tado a que hace referencia el artículo anterior, el titular del Ejecutivo deberá presentar una inicia-tiva de decreto aprobatorio que contenga como mínimo:

I. Una exposición de motivos;

II. El proyecto, acompañado de la información técnica y financiera correspondiente;

III. El proyecto de referencia2, acompañad de la información técnica y financiera correspon-diente;

IV. El plazo de vigencia del contrato que se pre-tende celebrar para la realización del pro-yecto, así como el que se requiere para la formalización del mismo;

V. El techo financiero para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la realización del proyecto;

VI. El techo financiero necesario para hacer frente a las obligaciones de pago que sean contraídas en el contrato durante los ejerci-cios fiscales en que el mismo se encuentre vigente;

VII. Una proyección que demuestre que la enti-dad contratante tendrá los recursos suficien-tes para cubrir dicha contraprestación y sus demás compromisos durante la vigencia del contrato en que se formalice el proyecto;

2 De conformidad con la Ley, se entiende por Proyecto de Referencia: “proyecto ejecutivo de inversión o desarrollo, distinto al de asociación público-privada, que contenga los elementos técnicos y financieros necesarios para confrontarlo con el proyecto, en aras de determinar la manera más eficiente, eficaz y efectiva posible para la solución a los problemas y servicios que pretenden atender.”

VIII. Una clasificación detallada de las obligacio-nes que se deriven del proyecto, especifi-cando cuáles deban ser, por su naturaleza, consideradas como deuda pública en los términos de la ley en la materia; y

IX. La opinión de la Secretaría de Planeación y el dictamen favorable de la Secretaría de Fi-nanzas con los que se avale el proyecto.

¿las Erogaciones serán consideradas Gasto corriente o Gasto de Inversión?

Los dos casos podrían presentarse conforme a lo siguiente:

Gasto corriente.- Los pagos que realice la en-tidad como contraprestación por los servicios recibidos al amparo de un contrato se registra-rán como gasto corriente, los que incluirán, en su caso, cualquier erogación accesoria derivada de actos jurídicos o de administración que se re-quiera para el proyecto, siempre y cuando pue-dan considerarse como gasto corriente.

Gasto de Inversión.- El contrato deberá, en su caso, contener las condiciones para la adquisición de bienes, así como la fórmula con que se deter-minará el precio de adquisición. Éstas quedarán sujetas a las disposiciones presupuestales aplica-bles en el momento de la operación y el pago de las mismas que en su caso realice la entidad con-tratante se considerará gasto de inversión.

En ningún caso el contrato tendrá por objeto principal la adquisición forzosa por parte de la entidad contratante de los bienes con los que se prestarán los servicios.

3. obsErvacIonEs FInalEs

El análisis de esta Ley es importante porque contiene algunas disposiciones que convienen resaltar:

1. La Ley establece una diferencia para los pro-yectos de inversión y los proyectos de pres-


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tación de servicios públicos, a los cuales de-fine por separado, como al principio de este documento se anotó.

2. Es muy atinado el mandato que establece esta Ley para que el Congreso del Estado autorice los contratos de Proyectos de In-versión y Prestación de Servicios, toda vez que dicha autorización está en completa armonía con la corresponsabilidad ejecuti-vo-legislativo que ordena el Artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos, en materia de autorización anual para todo tipo de obligaciones y em-préstitos.

3. La norma que se aprobó en el estado de Ja-lisco reconoce que es conveniente decidir en qué casos conviene llevar a cabo un pro-yecto mediante el esquema PIPS y en qué otros sería conveniente llevar a cabo una inversión pública mediante un esquema tradicional (es decir, a cargo en su totalidad del sector público). Por esta razón en la Ley se acude a la figura del Proyecto de Referen-cia, el cual se define así: “proyecto ejecutivo de inversión o desarrollo, distinto al de aso-

ciación público-privada, que contenga los elementos técnicos y financieros necesarios para confrontarlo con el proyecto, en aras de determinar la manera más eficiente, efi-caz y efectiva posible para la solución a los problemas y servicios que pretenden aten-der.”

4. La Ley establece que los pagos que realice la entidad como contraprestación por los servicios recibidos al amparo de un contrato deberán registrarse como gasto corriente; en tanto que cuando se trate de adquisición de bienes deberán registrarse como gasto de inversión.

5. Finalmente, cabe agregar que actualmente en esta entidad federativa se dispone de un Reglamento de la Ley de Proyectos de Inver-sión y de Prestación de Servicios del Estado de Jalisco y sus Municipios.

César Bojórquez León es Maestro en economía e investigador-consultor en materia financiera de INDETEC. [email protected]


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PRESUYPUESTO Y GASTO PÚBLICO

Apoyos Federales a la Población Indigena

IntroDuccIón

El propósito de algunas transferencias fede-rales es reducir la brecha que existe entre los ingresos propios de los estados y municipios, y sus necesidades de gasto. Para ello, el gobierno federal transfiere recursos a dichos ámbitos de gobierno. Sin embargo, las necesidades de la población son diversas e ilimitadas por lo que los recursos transferidos para estos propósitos pueden ser insuficientes para financiar necesi-dades de gasto.

En este sentido, una de las funciones más im-portantes que debe llevar a cabo el gobierno federal es impulsar la equidad entre regio-nes, de forma que se reduzca la brecha entre la capacidad de gasto (o de inversión) de los gobiernos locales con mayores o menores ni-veles de autosuficiencia financiera.

Tanto el gobierno federal como las entidades y municipios atienden las problemáticas espe-cíficas de las regiones mediante el diseño de

En este artículo el autor describe las principales características que guardan los programas federales enfocados a apoyar a la población indígena, así también muestran las fuentes de financiamiento federal que existen para estas comunidades.

ANA ISABEL LóPEz MOGuEL


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programas que ofrecen apoyo financiero para impulsar, entre otras cosas, el desarrollo de los pueblos indígenas del país, por medio de la ce-lebración de convenios para proyectos regiona-les que satisfagan las necesidades particulares de cada comunidad, y que constituyan una pla-taforma para el mejoramiento de su condición de vida en las que se vean disminuidas la mar-ginación y la pobreza.

Mediante la celebración de convenios de coor-dinación, el gobierno federal transfiere recur-sos de una dependencia o entidad federal a un gobierno estatal y/o municipal con el propó-sito que se dé cumplimiento a los programas establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, en ellos se establecen los objeti-vos de la aplicación del recurso, los esquemas de cofinanciamiento, plazos de aplicación, así como mecanismos de evaluación. Estos conve-nios se formalizan durante los primeros meses del ejercicio fiscal, con el propósito de facilitar su ejecución por parte de las entidades federa-tivas y municipios.

Los programas federales están dirigidos hacia la población más necesitada, enfocándose los

apoyos a una amplia variedad de temáticas; dichos programas difieren entre ellos debido a que cada uno tiene una naturaleza y un ob-jetivo distinto, por lo que los lineamientos que los rigen se encuentran establecidos además de los convenios ya mencionados, en el Pre-supuesto de Egresos de la Federación, en las Reglas de Operación de cada Programa, y en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Es así como en este artículo se presentan las principales características de los programas que se enfocan a apoyar a las comunidades indígenas en 2010, las cuales tienen una im-portancia significativa en el país, puesto que según la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, estas comunidades se encuentran presentes en una cuarta parte de las localidades del país, casi en la totalidad de los municipios y en todas las entidades fe-derativas.

En relación a la situación económica de estos pueblos, las características más frecuentes que presentan son la pobreza, marginación y el menor acceso a los servicios públicos, mos-

Mtro. Armando López CárdenasSecretario de Finanzas del Distrito Federal

y Coordinador del Comité de Vigilancia de Aportaciones y Otros Recursos Descentralizados de la CPFF


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trando relevancia el indicador marginación y el rezago educativo. Por ello, con el propósito de propiciar el desarrollo de la población indí-gena, y dar así cumplimiento al artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el cual se establece que para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, la Fede-ración, los Estados y los Municipios, tienen la obligación de impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas y, con ello fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones

de vida de sus pueblos, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), ha instrumentado una serie de progra-mas enfocados a la atención integral de las comunidades indígenas, considerando que la mayoría de ellas se ubican geográficamente en lugares dispersos y de difícil acceso.

Dentro de lo que establece el Presupuesto de Egresos de la Federación 2010, los programas dirigidos a la población indígena son los que se enlistan a continuación:

“Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, la Federación, los Estados y los Municipios, tienen la obligación de

impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas y, con ello fortalecer las economías locales y mejorar

las condiciones de vida de sus pueblos”

Secretaría de Hacienda (Comisión Nacional para elDesarrollo de los Pueblos Indígenas)

I. Programa Albergues Escolares Indígenas (PAEI)

II. Programa de Infraestructura Básica para la Atención delos Pueblos Indígenas (PIBAI)

III. Programa Fondos Regionales Indígenas (PFRI)

IV. Programa Organización Productiva para MujeresIndígenas (POPMI)

V. Programa Fomento y Desarrollo de las CulturasIndígenas (PFDCI)

VI. Programa Turismo Alternativo en Zonas Indígenas(PTAZI)

VII. Programa de Coordinación para el Apoyo a laProducción Indígena (PROCAPI)

Educación

VIII. Programa de Educación Inicial y Básica para laPoblación Rural e Indígena


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A fin de conocer los apoyos que ofrecen los pro-gramas enlistados, a continuación se describen las principales características que guardan los mismos.

I. proGraMa albErGuEs EscolarEs InDÍGEnas (paEI)

Los rezagos en educación, alimentación y sa-lud constituyen la preocupación central por la que fue creado el Programa Albergues Es-colares Indígenas (PAEI), por ello, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos In-dígenas (CDI) a través del programa se propo-ne potenciar los recursos existentes para dar respuesta a las demandas de la población in-dígena relacionadas al acceso y permanencia de los diferentes niveles educativos, fortalecer la interculturalidad y establecer estrategias paralelas para disminuir los riesgos a la salud y mejorar los estados nutricionales de niños y niñas indígenas.

Las principales características del Programa se describen a continuación:

Tipos de Apoyos:

• Operación y Funcionamiento de Albergues Escolares y Comedores: apoyo alimenticio, artículos de higiene y limpieza, material es-colar y didáctico, servicios locales (luz, agua, combustible, etc.), seguros contra acciden-tes, compensaciones para jefes y volunta-rios de la comunidad.

• Capacitación: al personal involucrado en la operación de los albergues y beneficiarios hasta el 1 por ciento del total del presupues-to autorizado al programa.

• Gastos indirectos: operación del programa, asistencia técnica, y contratación de super-visión.

• Reparación, equipamiento, mantenimien-to, aseguramiento de infraestructura y construcción de albergues.

• Elaboración de proyectos técnicos, segui-miento y supervisión de obras.

Los importes de los conceptos que integran el presupuesto estarán en función del techo finan-ciero que se asigne en el ejercicio fiscal vigente.

Objetivo:

Cobertura:

Beneficiarios:

Requisitos:

• Contribuir a la permanencia en la educación de niñas,niños y jóvenes indígenas inscritos en escuelasdependientes de la SEP a través de modelosdiferenciados de atención, priorizando a aquellos queno tienen opciones educativas en su comunidad.

• Actualmente, la CDI opera una red de Albergues yComedores Escolares Indígenas ubicados, en lasregiones indígenas de las siguientes entidadesfederativas: Baja California, Campeche, Chiapas,Chihuahua, Durango, Estado de México, Guerrero,Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Michoacán, Oaxaca, Puebla,Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa,Sonora, Tabasco, Veracruz, Yucatán.

• Niñas, niños y jóvenes indígenas que vivan encomunidades alejadas que no cuenten conservicios educativos, así como organizacioneseducativas civiles que brinden a la juventudindígena hospedaje y alimentación.

Ser indígena; realizar en el albergue o comedorescolar el trámite de solicitud de inscripción yentregarlo en original y copia; presentarcomprobante de inscripción de una escueladependiente de la Secretaría de Educación Pública(SEP) y presentar cartilla de vacunación actualizada.


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II proGraMa DE InFraEstructura básIca para la atEncIón DE los puEblos InDÍGEnas:

El Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas promueve y realiza acciones para contribuir el abatimiento del rezago en materia de infraestructura básica. Con este programa se avanza en la atención a localidades indígenas que no disponen de in-fraestructura básica, a la vez que se fortalecen los vínculos institucionales con las comunidades indígenas y gobiernos locales, vínculos que per-miten definir esquemas y procesos de coordina-ción y participación en la ejecución de acciones.

La instrumentación del programa se desarrollará en dos modalidades:

I. regiones indígenas: bajo la cual se ejecu-tarán obras en localidades elegibles dentro de las 25 regiones indígenas, donde los go-biernos estatales serán responsables de su ejecución por sí o a través de las instancias ejecutoras que se señalen en el marco de los Acuerdos de Coordinación que se suscriban

para tal efecto. Se asigna a esta modalidad el 80% de los recursos federales.

II. proyectos estratégicos: dirigida a realizar obras en localidades elegibles, donde su ejecución estará a cargo de los gobiernos estatales por sí o a través de las instancias ejecutoras que se señalen. Se asigna el 20% de los recursos federales.

Los objetivos, cobertura y población objetivo del programa son:

“El Programa Fondos Regionales Indígenas (PFRI), está orientado

a atender las necesidades de apoyo económico que tienen las organizaciones indígenas para llevar a cabo actividades

productivas”

• Contribuir a que los habitantes de las localidadesindígenas elegibles superen el aislamiento ydispongan de bienes y servicios básicos, mediantela construcción de obrasde infraestructura básica.

Objetivo

• El programa tendrá cobertura nacional, dentro delas regiones indígenas y entidades federativas quecumplan con los requisitos de población objetivoque se indican a continuación:

• I) Que al menos el 40 por ciento de sushabitantes se identifiquen como poblaciónindígena,

• II) Que sean de alta o muy alta marginación,• III) Tengan entre 50 y 15,000 habitantes.

• La CDI identificará las localidades que esténdentro de la población objetivo, con base en lametodología desarrollada por la propia Comisiónpara la identificación de la población indígena anivel de localidad.

Cobertura y Población Objetivo


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tipos de apoyos:

• Caminos rurales, alimentadores y puentes vehiculares; electrificación; agua potable; drenaje y saneamiento; y la elaboración del mejoramiento de diseños ejecutivos de las obras.

• En las dos modalidades, las aportaciones económicas de la CDI, de los gobiernos es-tatales, dependencias o entidades federales, serán obligatorias de acuerdo con la estruc-tura financiera que se pacte en el Acuerdo de Coordinación o instrumento jurídico que se suscriba, según corresponda.

requisitos de los proyectos:

Las obras susceptibles de apoyar estarán dirigi-das a las localidades elegibles y deberán: contar con el consentimiento de la obra por parte de los beneficiarios; tener un proyecto ejecutivo; tener de-signada la dependencia ejecutora; tener designa-da la dependencia, entidad o gobierno municipal que será responsable de su operación y manteni-

miento; contar con los requisitos normativos que se establecen en las Reglas de Operación para te-ner acceso a los apoyos.

En relación con los criterios de elegibilidad de los beneficiarios, la CDI publicará en su página de In-ternet, treinta días posteriores a la publicación en el Diario Oficial de la Federación de las Reglas de Operación, los listados de localidades en las que podrán proponerse obras, dado que satisfacen los requisitos de población objetivo, distinguien-do los de pertenencia a una región indígena, con-tenidas dentro de las regiones y entidades.

III. proGraMa FonDos rEGIonalEs InDÍGEnas (pFrI)

El Programa Fondos Regionales Indígenas (PFRI), está orientado a atender las necesidades de apoyo económico que tienen las organizaciones indígenas para llevar a cabo actividades produc-tivas, impulsando procesos productivos comuni-tarios que impactan de manera positiva la eco-nomía de los productores en las comunidades indígenas.

L.C. Nuvia Magdalena Mayorga DelgadoSecretaria de Finanzas del Estado de Hidalgo

e integrante del Grupo de Vigilancia de Aportacionesy otros Recursos Descentralizados de la CPFF


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Objetivos, cobertura y población objetivo:

• Contribuir a mejorar los ingresos de la poblaciónindígena asociada a los Fondos Regionales,mediante el apoyo de proyectos productivos quepermita mejorar sus condiciones de vida.

Objetivo del Programa

• El Programa podrá atender a la población indígenaen todas las entidades del país, siempre y cuandopertenezca a una organización socia de algúnFondo.

Cobertura

• Las acciones y los beneficios están dirigidos a lapoblación indígena que habita las localidades ymunicipios que están bajo la cobertura del Programay que esté integrada a algún Fondo.

Población Objetivo

requisitos:

a) Presentar por escrito la solicitud de acceso a los recursos del programa.

b) Presentar acta constitutiva del Fondo que demuestre que está legalmente consti-tuido.

c) Tener vigentes sus órganos de gobierno, de acuerdo a los periodos estipulados en el acta constitutiva de la figura aso-ciativa.

d) Presentar sus estatutos y Reglamento Inter-no actualizado.

e) El fondo deberá estar registrado en el pa-drón de beneficiarios del programa.

f ) Presentar acta de Asamblea General de Delegados, donde se informe el estado y destino de las recuperaciones de recur-sos.

g) Los beneficiarios que integren las organiza-ciones socias del Fondo deberán ser mayo-res de 18 años.

tipo de apoyo:

Apoyo a organizaciones comunitarias y a grupos de productores integrantes de los Fondos, para la eje-cución de proyectos que contribuyan a incrementar el valor de sus recursos y sus niveles de organización.

Destino de los recursos:

a) Asistencia administrativa y contable, estric-tamente para fondos nuevos.

b) Capacitación externa a fondos nuevos, so-bre aspectos organizativos, técnico-produc-tivos, contraloría social, comercial, adminis-trativa y contable.

c) Capacitación externa para los Fondos ya constituidos, principalmente en aspectos de: contacto con otras instituciones que le pue-dan brindar información y apoyo para la ins-trumentación de sus iniciativas productivas.

d) Gastos de operación para la administración y operación de Fondos de nueva creación.


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Monto del apoyo:

Iv. proGraMa orGanIzacIón proDuctIva para MujErEs InDÍGEnas (popMI)

El programa procura acortar la brecha que históricamente ha existido en las oportunidades de desa-rrollo entre las mujeres y los hombres dentro de los pueblos y comunidades indígenas.

objetivos, población objetivo y cobertura:

El monto de los recursos no deberá exceder 1,100,000

Se destinará al apoyo a proyectos productivos por los menos el 90%

Asistencia técnica y capacitación especializada de proyectos se destina un

10%

5% para gastos de operación

30% del total de recursos de proyectos productivos, para el apoyo a mujeres

indígenas

Hasta un 4% del total asignado para la capacitación de los indígenas y del personal

institucional

5% de los recursos totales para gastos de operación, seguimiento, supervisión y

dictaminación de proyectos.

Objetivo del Programa

• Contribuir a mejorar lascondiciones de vida yposición social de lasmujeres indígenas quehabitan en localidadesde alta y muy altamarginación,impulsando yfortaleciendo suorganización así comosu participación en latoma de decisiones, através del desarrollo deun proyecto productivo.

Población Objetivo

• Serán sujetas de losapoyos del programalas mujeres indígenas,mayores de edad omenores emancipadas,que conformen gruposde 10 mujeres comomínimo, o de 8 mujeresen localidades conmenos de 50habitantes, que habitenen las localidadesestablecidas en lacobertura.

Cobertura

• El programa tendrápresencia enlocalidades con 40% ymás de poblaciónindígena, así comolocalidades de interés,(definidas comoaquellas en los que lapoblación indígenarepresenta menos de39.999% y más de 150personas indígenas)determinadas por laUnidad de Planeacióny Consulta de la CDI.


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requisitos:

Los apoyos del programa se entregarán a la po-blación objetivo, en dos modalidades:

Grupos nuevos:• Que manifiesten por escrito su conformidad

de cumplir la normatividad del programa,• Que no sean deudoras de otros programas

federales, en especial de otros programas de la CDI,

• Que participen en las actividades de planea-ción, ejecución y seguimiento de los proyec-tos productivos, coordinados por la instan-cia ejecutora.

Grupos de continuidad:

• Que el grupo original permanezca activo y por lo menos con el 60 por ciento de las integrantes que recibieron el primer apoyo.

• Que el proyecto apoyado esté operando y haya transcurrido cuando menos un ci-clo productivo o seis meses a partir de su inicio,

• Que el apoyo se aplique para fortalecer el proyecto original, o para complementarlo,

• Que el apoyo para la continuidad se destine, preferentemente, para insumos, equipo, ca-pacitación y asistencia técnica que faciliten la transformación de la producción y/o co-mercialización de los productos, y

• Que el recurso solicitado complemente la reinversión del grupo,

tipos de apoyo:

a) para instalar el proyecto de organización productiva:

tipo de proyecto Monto máximo por proyecto

Proyecto de organización

productiva, en general

Hasta 130,000.00

Un monto equivalente de hasta el 20 por ciento del costo total del proyecto podrá ser destinado antes y durante la instalación del proyecto a ca-pacitación especializada y servicios de asistencia técnica requeridos.

b) para el acompañamiento:

El monto de recursos para el acompañamiento se considera complementario al monto del apo-yo para instalar el proyecto productivo, y equi-valdrá al 10 por ciento del costo total del pro-yecto. Los proyectos de organización productiva contarán con un complemento denominado acompañamiento, el cual será ejercido durante y después de la instalación del proyecto.

c) promotoras indígenas:

Para fortalecer la organización y participación de los grupos de mujeres indígenas beneficiarias del programa, se contará con la colaboración de promotoras indígenas bilingües quienes recibi-rán como apoyo una beca mensual para trasla-dos y alimentación. La beca mensual menciona-da tendrá un monto de $3,300.00.

d) recursos para capacitación:

Para las mujeres indígenas beneficiarias así como para quienes las atienden o apoyan, por lo que se contará con los recursos necesarios para la ejecución de acciones formativas y de capaci-tación.

v. proGraMa FoMEnto y DEsarrollo DE las culturas InDÍGEnas (pFDcI)

El programa presenta como una estrategia ins-titucional para concretar la política de recono-cimiento a la composición pluricultural de la Nación, el derecho de los pueblos indígenas de preservar y enriquecer sus lenguas, sus conoci-mientos y el conjunto de elementos que consti-tuyen su cultura e identidad, así como el derecho a decidir sus formas internas de convivencia y or-ganización social, económica, política y cultural.


79


objetivo, población objetivo y cobertura:

las localidades elegibles del Programa y no laborar en alguna dependencia guberna-mental.

• Entregar su proyecto, debidamente ela-borado conforme al formato de elabo-ración de proyectos. No se aceptarán

requisitos:

• Solicitud de apoyo por escrito dirigida al re-presentante de la CDI más cercano.

• Los responsables de los proyectos propues-tos deben ser mayores de edad, radicar en

Objetivo:•Contribuir e impulsar losprocesos culturales queincidan en la creatividad,fortalecimiento y rescate delpatrimonio cultural de lospueblos y comunidadesindígenas, basados en elreconocimiento y respeto dela diversidad cultural, laequidad y lacorresponsabilidad, así comoen las necesidadesenmarcadas en la situación ycontexto social actual.

Población objetivo:•Organizaciones tradicionaleso culturales, migrantes,creadores culturales, yorganizaciones legalmenteconstituidas, de comunidadesy/o pueblos indígenas, que seencuentren avalados por susasambleas comunitarias.Previo análisis y justificaciónestablecidos en los Modelosde Atención Diferenciadaestatales, se podrá validar laatención a la poblaciónindígena que habite enmunicipios y localidades queno estén incluidos en eluniverso señalado en el puntoanterior.

Cobertura:•El Programa tiene sucobertura en las 24 entidadesfederativas en que tienepresencia la CDI, y atiende amunicipios indígenas,clasificados de acuerdo con elSistema de información eindicadores sobre la poblaciónindígena de México con baseen: INEGI, II Conteo dePoblación y Vivienda, México,2005, CDI-PNUD. De igualforma entidades federativas ypoblación indígenaconsiderada en los Modelosde Atención Diferenciadaestatales (MAD).

Lic. Salvador Sánchez EstradaSecretario de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruze integrante del Comité de Vigilancia de Aportaciones y otrosRecursos Descentralizados de la CPFF


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proyectos iguales en redacción y reque-rimientos.

• Presentar acta de asamblea comunitaria, con firmas y sellos, en la que se establezca el reconocimiento y aval de la asamblea co-munitaria.

• En el caso de proyectos que propongan pequeñas obras y/o construcciones, justifi-cadas culturalmente deberá adjuntarse: cro-quis de localización y documento legal, que ampare la propiedad.

tipo de apoyo:

Apoyo económico para la realización de proyec-tos que incidan en la creatividad, fortalecimien-to y rescate de los elementos y manifestaciones que constituyen el patrimonio cultural de los pueblos y comunidades indígenas.

Monto del apoyo:

El monto máximo de apoyo por proyecto, no excederá de $ 100,000.00, y estará en función de la manifestación cultural, disponibilidad pre-supuestal y mezcla de recursos propuesta, así como por el impacto sociocultural planteado y magnitud de la población beneficiada. Este re-curso se podrá distribuir de la siguiente manera:

• Del monto total solicitado en el proyecto, se podrá aplicar hasta un 5 por ciento para gastos indirectos (transporte, alimentación y hospedaje para la adquisición de los insu-mos y/o bienes del proyecto) y; hasta 10 por ciento para el pago de mano de obra cali-ficada, asesoría y/o capacitación, cuando la tipología del proyecto propuesto lo justifi-que.

• Se destinará hasta el 7 por ciento del total de recursos asignados al programa para cubrir los conceptos de difusión, promoción, ase-soría, capacitación, operación, seguimien-to y evaluación externa, mismos que serán ejercidos por la instancia normativa del Pro-grama e instancias ejecutoras del mismo.

vI. proGraMa turIsMo altErnatIvo En zonas InDÍGEnas (ptazI)

El programa busca generar ingresos económi-cos que incidan positivamente en el nivel de bienestar de la población, promover la orga-nización comunitaria, fortalecer el vínculo de las colectividades indígenas con sus territo-rios, y propiciar la revaloración, la conserva-ción y el aprovechamiento sustentable de los recursos y atractivos naturales, así como del patrimonio cultural de los pueblos y comuni-dades indígenas.

“El programa Turismo Alternativo en Zonas Indígenas busca fortalecer el vínculo de las

colectividades indígenas con sus territorios, y propiciar la revaloración, la conservación y el

aprovechamiento sustentable de los recursos y atractivos naturales”


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• Contribuir al desarrollo de la población indígena,mediante la ejecución de acciones en materia deTurismo Alternativo, específicamente de ecoturismoy turismo rural, a través del apoyo a gruposorganizados, mediante acciones orientadas a laelaboración y ejecución de proyectos, revalorando,conservando, y aprovechando sustentablemente supatrimonio natural y cultural, para coadyuvar a lamejora de sus ingresos.

Objetivo

• Núcleos agrarios, organizaciones y grupos detrabajo, conformados por indígenas, que cuentencon las condiciones para el desarrollo de sitios deturismo alternativo.

Población objetivo

• El Programa tiene cobertura nacional y atiendeprioritariamente a los municipios indígenas,clasificados de acuerdo con el Sistema deIndicadores sobre la Población Indígena de México,con base en: el Segundo Conteo de Población yVivienda, México, 2005 del Instituto Nacional deEstadística y Geografía.

Cobertura

conceptos de apoyo son: construcción de infraestructura con uso de materiales de la región, acabados tradicionales, acordes al entorno natural y cultural de los pueblos y comunidades indígenas.

b) Elaboración de proyectos y/o de estudios y pago de permisos, a cargo de las instan-cias ejecutoras. Adicionalmente, al límite establecido de $1’500,000.00 por proyecto, podrán considerarse los siguientes apoyos: elaboración de proyecto integral, para nue-vos sitios; elaboración de estudios, y/o pago de permisos ambientales, cuando se requie-ran o en su caso lo determine el Comité Es-tatal de Dictaminación.

vII. proGraMa DE coorDInacIón para El apoyo a la proDuccIón InDÍGEna (procapI)

El programa surge ante las nuevas condiciones económicas del país, donde los mercados abier-tos al exterior demandan mejorar significativa-

requisitos:

De los Núcleos Agrarios (ejidos y comunidades), organizaciones y grupos de trabajo, conformados por indígenas, entre otras cosas deberá contener: solicitud de accesos a los recursos fiscales para pro-yectos de ecoturismo o turismo rural; documento que acredite su personalidad jurídica; documento donde se acredite la propiedad o posesión legal de los predios donde se llevará a cabo el proyecto de turismo alternativo; escrito ratificado ante la auto-ridad competente (presidencia municipal, fedata-rio público, comisariado ejidal, etc.) donde se ma-nifieste la declaración expresa de los beneficiarios; y padrón de beneficiarios.

características de los apoyos:

La orientación de los recursos, tipos y montos de apoyo son los siguientes:

a) Para infraestructura y equipamiento de si-tios de Turismo Alternativo. Se podrán auto-rizar hasta $1’500,000.00 por proyecto. Los


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mente la productividad y la competitividad, las cuales provocaron que la actividad producti-va y comercial de una importante cantidad de productores indígenas esté en desventaja. El programa impulsa acciones de apoyo a las acti-vidades directas para la producción y comerciali-zación, que permite contribuir al aumento de los ingresos de la población indígena y consolidar la vida comunitaria a través de proyectos producti-vos que mejoren sus niveles de vida.



Los recursos del programa podrán ejercerse para apoyo a proyectos productivos:

• El 90 por ciento del recurso presupuestado para la ejecución de proyectos, que involu-cre la participación como ejecutoras a de-pendencias, organismos o instancias de los tres órdenes de gobierno.

• Mejorar los ingresos de la población indígena,incrementando la producción de las actividadeseconómicas, mediante la instalación de proyectosproductivos sustentables surgidos con el consensode los indígenas.

Objetivo

• Productores indígenas organizados en gruposde trabajo, organizaciones indígenas conpersonalidad jurídica, ejidos y comunidadesintegradas por población indígena originaria omigrante, que estén en condiciones derealizar o realicen actividades productivaselegibles por el Programa, que cuenten con elapoyo económico institucional y el aval de laInstancia Ejecutora correspondiente para larealización de sus actividades.

Población Objetivo

• El Programa atenderá solicitudes de apoyo de las31 entidades federativas y el Distrito Federal. LaCDI, previa solicitud y justificación de la autoridadmunicipal o estatal que corresponda, podráconvenir la ejecución de acciones para poblaciónindígena y migrantes indígenas.

Cobertura

“El 10 por ciento de los recursos del PROCAPI podrán ejercerse para la ejecución de proyectos,

en donde las instancias ejecutoras sean las Organizaciones de la Sociedad Civil”


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• El 10 por ciento del recurso presupuestado para la ejecución de proyectos, en donde las instancias ejecutoras sean las Organizacio-nes de la Sociedad Civil.

Monto y tipo de apoyo:

• Según la importancia, la dimensión y el im-pacto económico social del proyecto, así como la disponibilidad presupuestal, el pro-grama podrá aportar hasta $ 2’000,000.00 por proyecto.

• En el caso de los Grupos de Trabajo, la apor-tación del Programa no podrá exceder a los $500,000.00 por proyecto.

• El monto de la aportación del Programa, no será mayor al total de las aportaciones de la instancia ejecutora, salvo en el caso de los 125 municipios de menor Índice de Desa-rrollo Humano (IDH), donde la participación será del 70% del Programa y el 30% del o los municipio que participen como instancia ejecutora.

De acuerdo al tipo de proyecto, los recursos aportados por la CDI sólo podrán ser canalizados a los siguientes componentes:

a) Inversión fija: construcción, instalación, rehabilitación, reparación y mantenimiento de infraestructura productiva; adquisición y reparación de maquinaria y equipo; he-rramientas y utensilios para la producción; adquisición de ganado para pie de cría; y es-tablecimiento de cultivos perennes.

b) Inversión diferida: formulación y evalua-ción de proyectos; gastos de instalación, prueba y arranque; asesoría especializada; acompañamiento con capacitación y asis-tencia técnica; promoción y difusión y segu-ros.

c) capital de trabajo: pago de mano de obra; adquisición de insumos y materias primas, fletes para el transporte de materiales e in-sumos; adquisición de ganado para engor-da y fletes para la comercialización.

d) La CDI dará prioridad a los proyectos que surjan de los instrumentos de Planeación

L.C. Francisco Javier Calzada VázquezSecretario de Finanzas del Estado de Zacatecase integrante del Comité de Vigilancia de Aportaciones y otrosRecursos Descentralizados de la CPPF


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del Desarrollo Estatal o Municipal o los pro-puestos por las instancias de planeación del desarrollo.

En ningún caso la Coordinación General de Pro-gramas y Proyectos Especiales o la Delegación, podrán comprometer recursos federales de ejer-cicios fiscales subsiguientes. Sin embargo, cuan-do la ejecución de un proyecto rebase la tempo-ralidad del ejercicio fiscal para la consecución de sus metas, y en caso de requerir aportaciones adicionales a las establecidas en el Acuerdo de Coordinación o Convenio de Concertación, de-berán reflejarse expresamente en el proyecto correspondiente.

vIII. proGraMa DE EDucacIón InIcIal y básIca para la poblacIón rural E InDÍGEna

El Programa pretende atender a los niños y jó-venes de las localidades y municipios con mayor rezago social, prioritariamente a los de menor índice de desarrollo humano, a la población in-dígena y a los hijos de jornaleros agrícolas inmi-grantes y emigrantes, con base en la construc-ción de agendas estatales para la equidad en la educación inicial y básica, elaboradas conjunta-mente por las entidades federativas y el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE).

objetivo del programa:

Coadyuvar a la mejora de la calidad de los apren-dizajes de los niños y jóvenes de las localidades con mayor rezago social y educativo, mediante recursos y prácticas educativas acordes a sus ne-cesidades y características. Así como, promover la participación de todos los involucrados en las acciones de fomento educativo para la mejora permanente de los servicios educativos.

cobertura:

A través de los cursos comunitarios, el CONAFE proporciona servicios de educación inicial, preescolar, primaria y secundaria con cobertu-

ra en los 31 estados de la República Mexicana, principalmente en las localidades de alto y muy alto rezago social y marginación, conforme a lo establecido en la población objetivo.

población objetivo:

la Educación Inicial comunitaria: mujeres em-barazadas, niños y niñas de 0 hasta 4 años que habitan en localidades rurales de menos de 500 habitantes, indígenas de menos de 100 habitan-tes.

El preescolar comunitario: niñas y niños de 3 años cumplidos a 5 años 11 meses que habitan en comunidades rurales e indígenas de menos de 500 habitantes, y a niñas y niños migrantes que residen en campamentos agrícolas, alber-gues.

la primaria comunitaria: niñas y niños y ado-lescentes de una edad mínima de 6 años cumpli-dos a 14 años 11 meses, que habitan en localida-des de menos de 100 habitantes.

la secundaria comunitaria: servicio educativo dirigido a niñas y niños egresados de las prima-rias, que habitan en comunidades rurales e indí-genas de menos de 100 habitantes o en localida-des sin importar el número de habitantes o las condiciones de marginación.


El Presupuesto registrado en el Sistema de Pre-supuesto, Pagos y Contabilidad (SIPPAC) al 18 de diciembre del 2009, para el Programa de Educación Inicial y Básica para la Población Ru-ral e Indígena para el ejercicio fiscal 2010, es de $2,530,431,000.00.

Los tipos de apoyo son:

a) Apoyos económicos a las figuras educati-vas: educación Inicial, preescolar y prima-ria: el Instructor comunitario y el agente Educativo, al capacitador tutor, y al asis-


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tente educativo que prestan Servicio Social Educativo por uno o dos ciclos escolares.

b) Apoyos Económicos por Gastos Médicos: gastos relacionados con las consultas mé-dicas, tratamientos quirúrgicos, gastos hos-pitalarios, cirugías, prótesis, medicamentos, exámenes de laboratorio y de gabinete

c) Apoyos a los alumnos: se les proporciona-rán útiles escolares, tales como: lápices, bo-lígrafos, lápices de colores, sacapuntas, cra-yones, goma blanca, cuadernos, juegos de geometría, entre otros.

d) Equipamiento a las figuras educativas: re-ciben artículos varios para mejorar sus con-diciones de servicio social y estancia en la comunidad.

e) Infraestructura: recursos a las delegaciones estatales del CONAFE en las entidades fede-rativas para: la construcción y rehabilitación de espacios educativos (aulas, sanitarios, letrinas, espacios cívico deportivos y obra exterior); y la construcción y rehabilitación de espacios técnicos y administrativos, así como de oficinas de las delegaciones del CONAFE en las entidades federativas.

Los participantes en los programas son las de-pendencias del gobierno federal (Comisión Na-

cional para el Desarrollo de los Pueblos Indíge-nas y Secretaría de Educación, para este caso), los gobiernos estatal y municipal, y los benefi-ciarios.

Cabe destacar que en las reglas de operación se establecen, entre otras cosas, los mecanismos de operación para la solicitud de los recursos de cada programa.

Finalmente, podemos decir que los programas federales presentados son solamente algunos de los muchos que existen. Cabe mencionar que existen otros fondos de apoyo a la población in-dígena que no se exponen en este artículo por falta de espacio. Es así como los recursos fede-rales constituyen una alternativa para los go-biernos locales, para fortalecer ciertos sectores, mediante mecanismos que les permita ofrecer mejores servicios a sus habitantes.

bibliografía:

Reglas de Operación de los Programas descritos.Guía Rápida 2009. Programas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indí-genas.

“En las reglas de operación se establecen, entre otras cosas, los mecanismos de operación para la

solicitud de los recursos de cada programa”

Ana Isabel López Moguel es Lic. y Mtra. en Economía por la Universidad de Guadalajara, y actualmente se desempeña como Consultor Investigador en Indetec.


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órgano Autónomo para Mejorar la Recaudación del Predial

El mejoramiento de los niveles de recaudación del impuesto predial ha sido una preocupación de los Ayuntamientos en la última década; aho-ra, también lo es de los gobiernos estatales de-bido al impacto que las cifras obtenidas por los municipios tiene en las participaciones federales que recibe la entidad, veamos las cifras siguien-tes.

La recaudación promedio por cuenta del im-puesto predial que se pago de 2005 a 2010 se presenta en el siguiente cuadro:

Los niveles de recaudación del impuesto predial ha sido una preocupación para los Ayuntamientos, ahora también para los gobiernos estatales por su impacto en las participaciones federales que reciben las entidades.

ELIAS ALFONSO REA AzPEITIA

Nota: las cifras de recaudación y número de cuentas para 2009 y 2010 son estimaciones del INDETECFuente: Estimaciones de INDETEC en base a cifras de 17 entidades proporcionadas al Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

Recaudación No. Ctas. Pagadas Recaudacion por cuenta

2005 $11,457,663,678.55 10,811,398 $1,059.78 2006 $11,743,714,099.96 11,145,662 $1,053.66 2007 $12,388,233,078.15 11,568,596 $1,070.85 2008 $13,078,123,723.87 11,748,544 $1,113.17 2009 $13,796,822,169.47 12,113,652 $1,138.95 2010 $14,475,769,978.62 12,504,627 $1,157.63


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Las cuentas que no registraron pago del impuesto en el mismo periodo se presentan en la tabla siguiente, así como, la recaudación estimada que se ha dejado de percibir.

Fuente: Estimaciones de INDETEC en base a cifras de 17 entidades proporcionadas al Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

Como se puede observar existe un significativo e importante monto de recursos por cobrar que no está siendo ingresado a las arcas municipales; pero ¿a qué se debe que estos recursos no ingresen a las arcas de los ayuntamientos?

No. Ctas. NO PagadasRecaudacion por

cuentaRecaudacion pendiente de

cobro

2005 3,238,032 $1,059.78 $3,431,589,664.57

2006 3,474,009 $1,053.66 $3,660,416,995.16

2007 3,867,755 $1,070.85 $4,141,786,127.65

2008 4,152,825 $1,113.17 $4,622,799,089.88

2009 4,492,796 $1,138.95 $5,117,062,427.71

2010 4,857,017 $1,157.63 $5,622,643,880.23

$26,596,298,185.21

C.P. Juan Gabriel Ricalde RamírezSecretario de Hacienda del Estado de Yucatán

e integrante del Grupo de Recaudación de la CPFF


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Principales causas de la falta de recaudación a morosos:

• Ausencia de interés y voluntad de las autoridades municipales por ejercer la facultad econó-mico-coactiva y enfrentar a morosos en el plano político. Ello genera inequidades y propicia el incumplimiento.

• Abuso de las ofertas de condonación de recargos y descuentos a incumplidos a fin de año a efectos de lograr que los morosos paguen. Estas medidas que comúnmente aprueban las au-toridades municipales propician el incumplimiento ya que sale mas barato pagar el impuesto predial al final del año en lugar de al principio.

• Escaza difusión del destino de los recursos públicos, relacionándolos con los montos de pago del impuesto predial. Esto genera desconfianza en los ciudadanos al no visualizar el destino de sus contribuciones.

• No hay programas integrales de modernización que logre que la ciudadanía perciba a los ayun-tamientos como entes eficaces para detectar a los incumplidos, para cobrarles y hacer efectivos los medios de apremio.

• La desorganización y ausencia de políticas internas de los ayuntamientos en materia de des-cuentos en sanciones genera que la población acuda a los funcionarios del Ayuntamiento, a fin de que les reduzcan los montos a pagar, en muchos casos ilegalmente.

• No hay un servicio profesional a contribuyentes del municipio. Falta capacitación y un espíritu de calidad en la gestión del impuesto predial y el catastro.

“La escaza difusión del destino de los recursos públicos, relacionándolos con los

montos de pago del impuesto predial, genera desconfianza en los ciudadanos al no visualizar

el destino de sus contribuciones”


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¿Por qué la opción de la desconcentración y descentralización de la gestión pública?

Dado que los principales problemas están relacionados con el impacto que tienen en el ambiente político de los ayuntamientos, las acciones directas de molestia a los ciudadanos, en este caso las ac-ciones de cobro coactivo; pareciera importante indagar acerca de cómo operaría un órgano ajeno a este nivel de gobierno que se encargue de estas tareas, entre otras. La experiencia de algunos países en este sentido parece tener buenos augurios.

En este sentido, cobran relevancia las figuras de la descentralización y la desconcentración adminis-trativa de funciones de gobierno, en este caso las de administración tributaria. Pero veamos primero las características de estas figuras de gestión.

Concepto:

DEscEntralIzacIón DEsconcEntracIón

Forma jurídica en que se organiza la administración pública, mediante la creación de entes públicos por el legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propio, y responsables de una actividad específica de interés público.

Principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma.”

Los órganos descentralizados son creados por una disposición jurídica, regidos por una ley o decreto.

Los órganos desconcentrados son creados por una disposición jurídica, regidos por una ley o acuerdo del ejecutivo, según sea el caso.

Objeto:


Su objeto puede ser :• La realización de actividades en áreas

estratégicas o prioritarias• La prestación de un servicio público o social• La obtención y aplicación de recursos• La realización de algunas actividades

administrativas

La administración centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país. Su objeto es doble: acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economía para éste, y descongestionar al poder central.

Personalidad Jurídica y patrimonio:


Los organismos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio propios,

Los órganos desconcentrados carecen de personalidad jurídica y patrimonio propios


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Creación:


“Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.” Artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

“Las Secretarías de Estado y los Departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso.” Artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Grado de autonomía en los distintos componentes y elementos organizacionales y funcionales:

Sujeción a órganos centrales:


La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administración central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta.

La autonomía de los órganos desconcentrados implica la sujeción en ciertas materias a la administración central, esto es, están sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta.

La descentralización, consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de jerarquía.

La Desconcentración, consiste en la delegación de facultades de la organización central en beneficio de órganos internos de la misma, o de órganos externos, pero que en todos los casos quedan sujetos al poder jerárquico de la autoridad central.

Prof. Víctor Manuel Zamora Rodríguez Secretario de Finanzas del Estado de Coahuilae integrante del Grupo de Recaudación de la CPFF


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Competencia:

DEscEntralIzacIón DEsconcEntracIónLa competencia exclusiva de los órganos descentralizados solo está limitada a las facultades y atribuciones que le señale la disposición jurídica que le da vida.

La competencia exclusiva de los órganos desconcentrados es limitada ya que está sometida al poder central.

Recursos Humanos


En relación a los recursos humanos: Los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos característicos del régimen centralizado.

La administración de ingresos debe estar en capacidad de diseñar una política flexible de recursos humanos y materiales, adaptada a las necesidades funcionales de la organización.

En relación a los recursos humanos: Los funcionarios y empleados que lo integran no gozan de una autonomía orgánica y están sujetos a los poderes jerárquicos del régimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas facultades con relación a las personas y a los actos de los empleados inferiores.

Bajo este esquema, se dificulta el que la administración de ingresos esté en capacidad de diseñar una política flexible de recursos humanos y materiales, adaptada a las necesidades funcionales de la organización.

Autonomía presupuestaria


En materia de autonomía Presupuestaria:Los organismos descentralizados elaboran y son responsables del manejo de su propio presupuesto a fin de llevar a cabo sus programas.Ejercen su presupuesto, en los términos que les sea aprobado por las legislaturas.

En materia de autonomía Presupuestaria:Los organismos desconcentrados dependen del presupuesto del órgano central del que los creó. Ejercen su presupuesto, en los términos en que las legislaturas lo aprobaron al órgano central.

“Una organización autónoma con supervisión adecuada a los más altos niveles, permite un mayor grado de profesionalismo en los

funcionarios y una mayor medida de eficiencia en la gestión y recaudación de impuestos”

Elias Alfonso Rea Azpeitia es Economista y Master en Administración, por la Universidad de Guadalajara; especialista en Administración Tributaria; y actualmente se desempeña como Director de Desarrollo Administrativo de la Hacienda Municipal en el INDETEC. [email protected]


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Autonomía de gestión


En materia de autonomía de gestión:

La normatividad, planeación y control son ejercidas por el órgano descentralizado, incluyendo las decisiones aplicativas de tales normas y la prestación de servicios no únicamente se descentralizan trámites sino también funciones decisorias.

Gozan de una autonomía técnica, es decir no están sujetos a las normas de gestión administrativa.

El órgano descentralizado tiene la capacidad de determinar sus propios objetivos, acorde al modelo de planeación del desarrollo local para lograr resultados. Una administración de ingresos autónoma requiere definir un horizonte de desempeño.

En materia de autonomía de gestión:

La normatividad, planeación y control permanecen centralizados, en cambio, las decisiones aplicativas de tales normas y la prestación de servicios se desconcentran, no únicamente se desconcentran trámites sino también funciones decisorias.

Gozan de una autonomía técnica relativa, ya que en cierta medida, están sujetos a las normas de gestión administrativa

El órgano desconcentrado tiene relativa capacidad de determinar sus propios objetivos, acorde al modelo de planeación del desarrollo local para lograr resultados, ya que el horizonte de desempeño lo fija el órgano central.

a manera de conclusión

¿Cuáles son los beneficios de la autonomía? Una organización autónoma con supervisión adecuada a los más altos niveles, permite un mayor grado de profesionalismo en los funcionarios y una mayor medida de eficiencia en la gestión y recaudación de impuestos.

Por sí misma, la autonomía no resuelve ninguno de los problemas existentes en la aplica-ción de un sistema tributario, pero permite la introducción de nuevos instrumentos y una estructura organizacional más racional para hacerle frente a los mismos, tan pronto como la administración de ingresos sea capaz de tomar sus propias decisiones y asumir sus propias responsabilidades.

El principal objetivo de la autonomía es lograr mayor adaptabilidad y flexibilidad en la gestión de recursos humanos y materiales, y como resultado, una administración de ingresos más eficiente. Sin embargo, esta mayor autonomía conlleva sus propios riesgos y debe acompañarse de un me-canismo de control retrospectivo para asegurar que la flexibilidad no signifique gasto innecesario y garantizar que el interés público esté protegido en todo momento.

Mayor autonomía por sí sola no garantiza un incremento automático en la eficiencia o efectividad de la organización; la autonomía es solamente un componente que, en combinación con objetivos claros para la organización y una estrategia adecuada para efectuar el cambio, puede contribuir a que la administración de ingresos sea más eficiente.

Estudios e Investigaciones de Indetec

Información sobre su disponibilidad con el Lic. Christian Mencias Santoyo. Correo electrónico: [email protected]. Teléfonos: 01(33) 3630 5797 y 3669 5550 ext. 108

412 El Impuesto Empresarial a Tasa Única IETU

398 Los Recursos y los Incidentes en el Juicio de Amparo

410 Administración de las Cuotas Adicionales a la Enajenación de

Gasolinas y Diesel

411 Impuesto a los Depósitos en Efectivo IDE

Análisis Conceptual y Operativo

413 Reforma Hacendaria: Federalismo, Sistema Tributario, Administración

Tributaria y Gasto Público

399 Elementos en el Diseño de Programas para Optimizar la Recaudación del Impuesto

Predial y la Modernización Catastral en Entidades Federativas y Municipios

* Publicaciones en versión electrónica.

401 Estrategias de las Entidades Federativas para el Mejor Aprovechamiento

de la Reforma Hacendaria

402 El Impacto de la Reforma Fiscal y de Gasto Público en las Finanzas

Municipales

400 El Impacto de la Reforma Hacendaria a los Fondos de los

Ramos 28 y 33 en los Municipios

403 Impuestos Locales: Impuesto Especial sobre Producción y Servicios y el Impuesto

sobre Tenencia o Uso de Vehículos

404 Nuevas Obligaciones Estatales en Gasto Transferido y el Enfoque

para Resultados

405 Fondos de Participaciones a las Entidades Federativas: Fondo de Fiscalización,

Fondo de Compensación y Fondo de Extracción de Hidrocarburos

406 Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal:

Estructura y Nueva Lógica de Distribución

407 Cambios en la Distribución de los Fondos de Aportaciones Federales: FAEB, FAFEF, FASP Y FORTAMUN

408 Nuevas Fórmulas de Distribución de Participaciones

409 Vinculación IETU-ISR Implicaciones de Fiscalización



* Publicaciones en versión electrónica.

374 La Modernización Administrativa de las Areas

de Egresos Estatales

373 La Recaudación de Ingresos Tributarios Municipales:

Atribuciones, Actividades y Procesos

396 Proyectos de Prestación de Servicios: Compilación

de Experiencias

397 Retos y Opciones Financieras para Entidades

Federativas y Municipios

376 Sistema para la Administración de las Funciones de Notificación

y Cobranza de Créditos Federales y Estatales en las Entidades Federativas*

375 Guía Básica de la Nueva Ley del Impuesto Sobre la Renta

382 Guía Básica para Intervenir en un Juicio de Amparo en Materia

Fiscal Federal

383 Análisis Teórico de la Asignación de Potestades Tributarias entre Niveles de Gobierno: Referencia para

la Construcción de una Propuesta para México

381 Ramo 33: Fondos de Aportaciones Federales*

384 Análisis de la Normatividad en Materia de Deuda Pública Local

385 Guía Práctica para el ISR en Enajenación de Inmuebles

que Efectúan las Personas Físicas No Empresarias

386 Glosario de Términos para el Proceso de Planeación, Programación,

Presupuestación y Evaluación en la Administración Pública

387 Estructura y Competencia del Tribunal Federal de Justicia

Fiscal y Administrativa

389 Sistemas Públicos de Pensiones: Situación Actual

y Perspectivas

390 Bases y Criterios Generales para la Armonización Presupuestal

y Contable

394 Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación

Inmobiliaria y Catastro



352 El Control del Gasto Municipal Propio y Derivado de los Fondos

Federales*

354 Alternativas de Coordinación y Colaboración Intermunicipal y con

los Estados en Materia Hacendaria*

* Publicaciones en versión electrónica

372 Funciones del Cobro Coactivo de los Ingresos Municipales

371 Las Pruebas en los Medios de Defensa en Materia Fiscal

361 El Sobreseimiento en el Juicio de Nulidad

en Materia Fiscal Federal*

358 Diseño Conceptual del Subsistema de Control de Obligaciones

para las Entidades Federativas

357 Desarrollo de Sistemas de Información y Elaboración de Indicadores Financieros Locales*

356 Funciones de Control de la Hacienda Pública Municipal

364 Procedimientos Jurídicos y Administrativos para las Adquisiciones y Enajenaciones que los

Municipios Realizan Sobre sus Bienes

365 Estudio Comparado Internacional en Materia de Tributación

Local al Consumo

366 La Revisión de Pagos Provisionales en el ISR

367 Los Comisionistas en IVA, ISR y Activo

362 La Interventoría en el Embargo de Negociaciones en Materia Fiscal

Federal*

368 Artículo 115 Constitucional: Historia y Reformas de 1999

369 Emisión de Deuda Pública en el Mercado de Valores: El Caso del

Municipio de Aguascalientes

370 Determinación Presuntiva en Materia Fiscal Federal



* Publicaciones en versión electrónica

306 Intervención de las Autoridades Fiscales Federales en el Juicio

de Amparo*

305 Formalidades Jurídicas de los Procedimientos de Auditoría*

348 Formalidades Jurídicas para la Enajenación de Bienes

Embargados en Materia Fiscal*

346 Estructura Jurídica de las Contribuciones Derivadas de los Servicios Públicos Municipales*

323 Ingresos Exentos para Efectos del Impuesto

Sobre la Renta

314 Modalidades para la Deducción de Inversiones

312 Operación de Corto Plazo en la Determinación de Participaciones

Federales y Otros Ingresos

311 Hacia una Ley de Coordinación Hacendaria del Estado con sus Municipios:Principios Jurídicos*

325 Contribuciones Derivadas de la Presta-ción del Servicio de Alumbrado Público: Su

Problemática y Posible Solución*

327 Tratamiento Fiscal de las Enajenaciones a Plazo

330 La Operación Financiera de la Descentralización de Recursos a las

Entidades Federativas*

334 Guía Básica para la Atención y Resolución del Recurso de

Revocación*

324 Formulación de Actas y Oficios de Observaciones

en la Auditoría Fiscal*

337 Limitaciones a las Potestades y Competencias Tributarias

Municipales*

338 Guía Básica Para Intervenir en un Juicio de Nulidad*

345 Experiencias Estatales en el Control de Gestión de Oficinas Recaudadoras, Bancos y Otras

Instancias Auxiliares


97


Acreditamiento del Interés jurídico para Efectos de Promover juicio de Amparo Contra Leyes Fiscales

IntroDuccIón

Para iniciar nuestro artículo, primero habremos de explicar el concepto de interés jurídico en sentido amplio, que es un requisito de procedi-bilidad del Juicio de Amparo.

El Juicio de Amparo encuentra su fundamento en los artículos 103 y 107 de nuestra Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos y regulado en su ley reglamentaria, la Ley de Am-paro.

En el artículo 73, fracción V, de este último or-denamiento, se establece que el interés jurídico consiste en el derecho que le asiste a un gober-nado de reclamar cualquier acto violatorio que vulnere sus garantías individuales consagradas en los artículos del 1 al 29 de nuestra Constitu-ción Política.

En este sentido, nuestra Suprema Corte de Justi-cia de la Nación ha emitido diversas resoluciones

El pasado 14 de junio de 2010, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió una serie de jurisprudencias acerca de los extremos que deben probarse a efecto de acreditar el interés jurídico de un particular para impugnar vía amparo la ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única (¨la Ley del IETU¨) así como el Decreto relativo por el cual se otorgan diversos estímulos fiscales en la materia. Por el interés tanto de la autoridad fiscal como de los contribuyentes que ha generado lo resuelto en esta materia por el máximo tribunal del país consideramos conveniente realizar este artículo.

GABRIEL FRANCO zAzuETA


98


donde establece el cómo se acredita el interés jurídico en el juicio de amparo en sentido ge-neral, tal y como se demuestra con la siguiente jurisprudencia:

“EL INTERES JURIDICO A QUE ALUDE EL ARTICULO 73, FRACCION V, DE LA LEY DE AMPARO, CONSISTE EN EL DERECHO QUE LE ASISTE A UN PARTICULAR PARA RECLA-MAR, EN LA VIA DE AMPARO, ALGUN ACTO VIOLATORIO DE GARANTIAS INDIVIDUA-LES EN SU PERJUICIO, ES DECIR, SE REFIERE A UN DERECHO SUBJETIVO PROTEGIDO POR ALGUNA NORMA LEGAL QUE SE VE AFECTADO POR EL ACTO DE AUTORIDAD OCASIONANDO UN PERJUICIO A SU TITULAR, ESTO ES, UNA OFENSA, DAÑO O PERJUICIO EN LOS DERE-CHOS O INTERESES DEL PARTICULAR. EL JUI-CIO DE AMPARO SE HA INSTITUIDO CON EL FIN DE ASEGURAR EL GOCE DE LAS GARANTIAS INDIVIDUALES ESTABLECIDAS EN LA CONSTI-TUCION GENERAL DE LA REPUBLICA, CUANDO LA VIOLACION ATRIBUIDA A LA AUTORIDAD RESPONSABLE TENGA EFECTOS MATERIALES QUE SE TRADUCEN EN UN PERJUICIO REAL AL SOLICITANTE DEL AMPARO. EN CONCLUSION, EL INTERES JURIDICO SE REFIERE A LA TITULA-

RIDAD DE LOS DERECHOS AFECTADOS CON EL ACTO RECLAMADO DE MANERA QUE EL SUJE-TO DE TALES DERECHOS PUEDA OCURRIR AL JUICIO DE GARANTIAS Y NO OTRA PERSONA.

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO.

SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACION, OCTAVA EPOCA, TOMO VI, JULIO-DICIEMBRE DE 1990, SEGUNDA PARTE-1, P. 364.”

Como es sabido, la finalidad del juicio de amparo es asegurar el goce de las garantías individuales de los gobernados, las cuales se encuentran es-tablecidas en la Constitución Política de nuestro país. En este sentido, conociendo la finalidad del juicio de amparo, podemos concluir que el inte-rés jurídico del juicio de amparo consiste en un derecho que tiene el particular para reclamar al-gún acto que considere violatorio de sus garan-tías individuales que le ocasione un perjuicio, es decir, consiste en un derecho subjetivo protegi-do por la norma legal y que se ve afectado por algún acto de autoridad que ocasiona un perjui-cio al titular del mismo.

Para exponerlo de una forma más clara y sinte-tizada, el interés jurídico consiste en la relación

Dr. Javier Laynez PotisekProcurador Fiscal de la Federación


99


que se guarda entre la titularidad de los dere-chos afectados y el acto reclamado, por lo que el sujeto de dichos derechos pueda ocurrir al jui-cio de garantías y no otra persona, esto según lo establecido en el artículo 4 de Ley de Ampa-ro, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Art. 4.- “El juicio de amparo únicamente puede promoverse por la parte a quien perjudique la ley, el tratado internacional, el reglamento o cualquier otro acto que se reclame, pudiendo hacerlo por si, por su representante, por su de-fensor si se trata de un acto que corresponda a una causa criminal, por medio de algún pa-riente o persona extraña en los casos en que esta ley lo permita expresamente; y solo podrá seguirse por el agraviado, por su representan-te legal o por su defensor”

Al respecto, nuestra Suprema Corte de Justicia ha señalado lo siguiente:

“Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta Tomo: III, Junio de 1996 Tesis: P./J. 30/96 Página: 58

INTERÉS JURÍDICO EN SENTIDO AMPLIO. INTERPRETACIÓN BASADA EN EL SIGNIFI-CADO SEMÁNTICO DE DICHA EXPRESIÓN Y EN EL CONTENIDO DE LOS ARTÍCULOS 107, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTI-CA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y 4o. DE LA LEY DE AMPARO. De acuerdo con el artículo 73, fracción V, de la Ley de Am-paro, la legitimación para acudir al juicio de garantías está condicionada por la titularidad de un interés jurídico, concepto que debe ana-lizarse a la luz de su significado semántico y de los artículos 107, fracción I, de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos y 4o. de la Ley de Amparo. Así, la palabra “in-

terés”, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, se identifica con un provecho, utilidad o ganancia, mien-tras que lo “jurídico” es todo lo que atañe al derecho o se ajusta a él. Por su parte, los ar-tículos 107, fracción I, de la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos y 4o. de la Ley de Amparo establecen que para acudir al juicio de amparo se requiere la existencia de un agravio o perjuicio. En este sentido, el interés jurídico, en sentido amplio, debe en-tenderse como la mera afectación a la esfera jurídica de un gobernado, puesto que ni de la Constitución, ni de la Ley de Amparo, se ad-vierten elementos mayores de interpretación de dicho concepto.

DÉCIMO TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIR-CUITO.”

IntErés jurÍDIco para proMovEr juIcIo DE aMparo contra lEyEs

En este orden de ideas, el Juicio de Amparo es un medio jurídico para hacer efectivas las garantías individuales consignadas en la Constitución Ge-neral de la República, norma máxima de nuestro

“El Juicio de Amparo es un medio jurídico para hacer

efectivas las garantías individuales consignadas

en la Constitución General de la República”


100


país, obligando así a las autoridades del Estado, a restituir la Garantía Individual violada.

El Juicio de Amparo se puede promover en vías directa e indirecta; cabe señalar que a través de cualquier vía se podrá hacer valer la inconstitu-cionalidad de alguna Ley, siendo por lo regular, para estos casos, la última de las mencionadas.

Los lineamientos generales para el amparo di-recto e indirecto, también son aplicables en el Juicio de Amparo en materia fiscal, tales como las figuras jurídicas procesales relativas a los tér-minos, notificaciones, incidentes, impedimen-tos, sentencias, recursos, cumplimientos de las ejecutorias y causales de improcedencia y so-breseimiento.

Los órganos que por lo general intervienen en el Amparo en materia fiscal según su competencia son:

1. Suprema Corte de Justicia de la Nación.2. Tribunales Colegiados de Circuito en Mate-

ria Administrativa.3. Juzgados de Distrito en Materia Administra-

tiva.

En México existen Tribunales Colegiados y Juz-gados de Distrito especializados exclusivamente en Materia Administrativa, de ahí que en aque-llos lugares de nuestro país en que no se dé esa especialización, serán los Tribunales Colegiados y Juzgados de Distrito con competencia amplia a los que toque conocer y resolver las controver-sias tributarias de carácter federal.

Tal vez uno de los puntos procesales más importantes a considerar para efectos de pro-mover el Juicio de Amparo en la materia fiscal, es el hecho del cómo el quejoso habrá de acreditar el interés jurídico cuando le afecte la ley corres-pondiente impugnada. En relación con lo expuesto, nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido di-versos criterios acerca del concepto de interés

jurídico, algunos de los cuales se transcriben a continuación:

“Novena Época Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta Tomo: XX, Septiembre de 2004 Tesis: II.2o.C.94 K Página: 1790

INTERÉS JURÍDICO, DEFINICIÓN DE. El inte-rés jurídico del promovente, ya fuere en el in-cidente de suspensión o en el juicio de garan-tías, debe sustentarse en un derecho objetivo reconocido por la ley, es decir, tal interés a que se refiere la Ley de Amparo ha de demostrarse en ciertos casos con el documento o medio de convicción idóneo con fuerza y valor probato-rio pleno por el que una persona demuestra la titularidad de un derecho tutelado por la ley, mediante el cual pone en movimiento a la au-toridad jurisdiccional federal para que ésta re-suelva lo conducente en relación con la afec-tación alegada de ese derecho, lo cual para el juzgador en materia de amparo debe ser efi-cientemente probado; empero, tratándose de una controversia judicial del orden común, la autoridad judicial, de acuerdo con las normas aplicables al caso, decidirá si a alguna de las partes le asiste o no un derecho subjetivamen-te tutelado por la ley de la materia aplicable.

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATE-RIA CIVIL DEL SEGUNDO CIRCUITO.”

“Novena Época Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta Tomo: XIX, Abril de 2004 Tesis: II.2o.C.92 K Página: 1428

INTERÉS JURÍDICO, CONCEPTO DE. Tratán-dose del juicio de garantías, el interés jurídi-co como noción fundamental lo constituye la existencia o actualización de un derecho


101


subjetivo jurídicamente tutelado que puede afectarse, ya sea por la violación de ese dere-cho, o bien, por el desconocimiento del mismo por virtud de un acto de autoridad, de ahí que sólo el titular de algún derecho legítimamente protegible pueda acudir ante el órgano juris-diccional de amparo en demanda de que cese esa situación cuando se transgreda, por la actuación de cierta autoridad, determinada garantía.

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATE-RIA CIVIL DEL SEGUNDO CIRCUITO.”

Cabe destacar, que tratándose de la promoción del Juicio de Amparo para impugnar alguna ley, en estos casos, el acto de afectación se puede dar de dos maneras: la primera con el primer acto de afectación de la ley de que se trate, y la segunda que con la sola entrada en vigor de la ley.

Al primer supuesto al que se hizo referencia en el párrafo anterior, se le conoce procesalmente como “ley heteroaplicativa”, y al segundo su-puesto se lo conoce como “ley autoaplicativa”.

Dependiendo de la naturaleza de la ley que se impugna, es la forma en que se habrá de acredi-tar el interés jurídico. Si se tratase de una ley de carácter heteroapli-cativo en materia fiscal, para acreditar el interés jurídico bastaría con comprobar un primer acto de aplicación, v.gr. un primer pago de alguna contribución a que obligue la misma.

Tratándose de una ley de carácter autoaplicati-vo, para efectos de acreditar el interés jurídico de un particular, bastaría comprobar que el go-bernado se ubique en el supuesto que marca la ley, para ello, el medio de prueba que se ofrezca resulta de toda la relevancia. Esto es, la forma en que debe comprobar el gobernado que se ubi-que en el supuesto que marca la ley impugnada y que por ese sólo hecho se ve afectado en sus garantías por la entrada en vigor de la misma.

Nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación ha declarado, tanto la ley del IETU como el De-creto mencionado por el cual se otorgan diver-sos estímulos fiscales al respecto, como una ley y decreto de naturaleza autoaplicativa, como a

C.P. Alejandro López CaballeroSecretario de Hacienda del Estado de Sonorae integrante del Grupo de Auditoría Fiscal Federaly Comercio Exterior de la CPFF


102


continuación se demuestra con las siguientes te-sis de jurisprudencia:

“TESIS JURISPRUDENCIAL NUM. 60/2010 (PLENO)

EMPRESARIAL A TASA ÚNICA. LAS DISPOSICIONES DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, PUBLICADA EN EL DIARIO OFI-CIAL DE LA FEDERACION EL 1 DE OCTUBRE DE 2007, SON DE NATURALEZA AUTOAPLI-CATIVA. Del análisis de la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única publicada en la fe-cha y medio de difusión oficial citados, vigen-te a partir del 1 de enero de 2008, se advierte que desde ese momento origina para las per-sonas física y morales residentes en territorio nacional, así como para los residentes en el extranjero con establecimiento permanente en el país, la obligación de pagar el impuesto empresarial a tasa única por los ingresos que obtengan, independientemente del lugar en donde se generen, por la enajenación de bie-nes, prestación de servicios independientes u otorgamiento del uso o goce temporal de bienes, cuando se cobren efectivamente las contraprestaciones respectivas, consideran-do las deducciones, créditos, acreditamien-tos o devoluciones respectivos en función de situaciones o erogaciones realizadas antes o

durante su vigencia. De lo anterior deriva que las disposiciones de la ley señalada son de na-turaleza autoaplicativa, debido a que con su sola vigencia producen efectos jurídicos frente a sus destinatarios, sin que para ello se requie-ra la actualización de condición alguna.”

En este mismo sentido, el Decreto en cuestión también fue declarado como tal, como a conti-nuación se señala:

“TESIS JURISPRUDENCIAL Núm. 61/2010 (PLENO)

EMPRESARIAL A TASA ÚNICA. EL DECRETO POR EL QUE SE OTORGAN DIVERSOS BENE-FICIOS FISCALES EN MATERIA DEL IMPUES-TO RELATIVO Y DEL DIVERSO SOBRE LA RENTA, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 5 DE NOVIEMBRE DE 2007, ES DE NATURALEZA AUTOAPLI-CATIVA. Toda vez que las disposiciones de la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de octubre de 2007 tienen naturaleza au-toaplicativa, por vía de consecuencia el De-creto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales en materia de los impuestos sobre la renta y empresarial a tasa única, publicado en el indicado medio de difusión oficial el 5 de

“La Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció sobre la naturaleza de la Ley del IETU y

su respectivo Decreto de estímulos fiscales, e indicó que repercute directamente en el quejoso con su sola

entrada en vigor para acreditar el interés jurídico se debe demostrar específica e indudablemente que se

ubican en los supuestos de causación”


103


noviembre de 2007, vigente a partir del 1 de enero de 2008, tiene la misma naturaleza, en atención a que las disposiciones que lo inte-gran pertenecen al sistema de tributación del impuesto empresarial a tasa única además de que, sin mediar condición alguna, otorga a los sujetos pasivos determinado estímulos fisca-les traducidos, entre otras formas, en diversos créditos fiscales que podrán aplicarse contra dicho tributo, ya sea para efecto de los pagos provisionales o del impuesto del ejercicio, se-gún sea el caso, y conforme a los lineamientos y requisitos para que cada uno de ellos resul-ten aplicables.”

También la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción para el caso especial de acreditar el interés jurídico para impugnar leyes en lo que a la Ley del IETU se refiere, se ha pronunciado en el si-guiente sentido:


EMPRESARIAL A TASA ÚNICA. EXTREMOS QUE DEBEN PROBARSE PARA ACREDITAR EL INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR EN AMPARO LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO Y EL DECRETO POR EL QUE SE OTORGAN DIVERSOS BENEFICIOS FISCALES RESPEC-TO DE DICHO TRIBUTO Y DEL DIVERSO SOBRE LA RENTA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2008). Los sujetos de la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de octubre de 2007, y del De-creto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales en materia de los impuestos sobre la renta y empresarial a tasa única, publicado en el indicado medio de difusión oficial el 5 de noviembre de 2007, tienen interés jurídico para impugnar las normas que estructuran los elementos esenciales de ese tributo, así como todas las disposiciones que prevén elementos variables por su sola entrada en vigor, esto es, como normas autoaplicativas, siempre que demuestren indudable y específicamente que se ubican en los supuestos de causación, es

decir, que son personas físicas o morales resi-dentes en territorio nacional, o residentes en el extranjero con establecimiento permanente en el país, que enajenan bienes, prestan servi-cios independientes u otorgan el uso o goce temporal de bienes, actividades por las cuales obtienen ingresos, independientemente del lugar donde se generen, y que con ello se les causa un perjuicio en su esfera jurídica.”


EMPRESARIAL A TASA ÚNICA. LA ESCRITU-RA CONSTITUTIVA DE LA EMPRESA QUE-JOSA ES INSUFICIENTE PARA ACREDITAR SU INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO Y EL DE-CRETO POR EL QUE SE OTORGAN DIVER-SOS BENEFICIOS FISCALES RESPECTO DE DICHO TRIBUTO Y DEL DIVERSO SOBRE LA RENTA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2008). La documental de mérito no es apta para demostrar que, en efecto, la quejosa se ubica en los supuestos normativos de los ordenamientos señalados, pues no existe una relación de causalidad en-tre el hecho que puede estimarse demostrado, esto es, su constitución y existencia jurídica como persona moral, así como su propósito de realizar ciertas actividades como parte de su objeto social, con la circunstancia de que la ley y el decreto aludido produzcan o puedan producir alguna afectación en su esfera jurídi-ca desde que entraron en vigor. En particular, el hecho de que en la escritura constitutiva de la sociedad quejosa conste la enunciación de ciertas actividades que pueden asumirse como de las gravadas por el impuesto empre-sarial a tasa única, no significa que realmen-te las esté llevando a cabo y, menos aún, que con motivo de su eventual realización hubiese obtenido los ingresos que grava el impuesto, pues para acreditar tales extremos es necesa-rio aportar otros medios de prueba que lleven a la convicción de que las actividades realiza-das se encuentran gravadas. Esto es, si bien la escritura constitutiva de la sociedad quejosa


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podría demostrar que se encuentra en aptitud de realizar ciertos actos o actividades desde que surgió a la vida jurídica, de ello no se si-gue que efectivamente los realice para asumir que se ubica en los supuestos exigidos por la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única y el Decreto por el que se otorgan diversos benefi-cios fiscales en materia de los impuestos sobre la renta y empresarial a tasa única, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de noviembre de 2007, por lo que es insuficiente para acreditar su interés jurídico para impug-narlos.”

Derivado de lo anteriormente expuesto, arriba-mos a las siguientes: conclusiones

prIMEra.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció sobre la naturaleza de la Ley del IETU y su respectivo Decreto de estímu-los fiscales, e indicó que repercute directamente en el quejoso con su sola entrada en vigor.

sEGunDa.- Los extremos que deben probarse para efectos de acreditar el interés jurídico y re-clamar Amparo contra leyes, consisten en que los sujetos de estos ordenamientos tendrán que acreditar el interés jurídico y demostrar que es-pecífica e indudablemente se ubican en los su-puestos de causación que marca la ley impug-nada.

tErcEra.- En el caso especial tanto de la Ley del IETU como el Decreto en cuestión, la Su-prema Corte de Justicia de la Nación señaló que para acreditar el interés jurídico se debe demostrar específica e indudablemente que se ubican en los supuestos de causación, es decir, que son personas físicas o morales residentes en territorio nacional, o residentes en el ex-tranjero con establecimiento permanente en el país, que enajenan bienes, prestan servicios in-dependientes u otorgan el uso o goce temporal de bienes, actividades por las cuales obtienen ingresos, independientemente del lugar donde

se generen, y que con ello se les causa un per-juicio en su esfera jurídica, sin que ello se acre-dite plenamente con el solo hecho de presen-tar el acta constitutiva de la sociedad; derivado pues del carácter autoaplicativo que les otorgó nuestra Suprema Corte a estos ordenamientos como se demostró en párrafos anteriores, por lo que no será necesario acreditar ningún primer acto de aplicación ni de actualizar situación o condición alguna.

Gabriel Franco Zazueta es Licenciado en Derecho por la Universidad Panamericana sede Guadalajara, ha sido abogado consultor y litigante en materia Fiscal, Civil, Mercantil y Administrativa, actualmente colabora en el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC).

Lic. Carlos Jair Jiménez Bolaños CachoSecretario de Hacienda del Estado de Chiapas e integrante del Grupo de Recaudación de la CPFF


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Tratamiento Fiscal a la Prestación de Servicios en los Acuerdos Internacionales

IntroDuccIón

La globalización de la económica mundial con-lleva un mayor intercambio mercantil entre las distintas naciones. El intercambio comercial de-rivado de la apertura comercial tiene efectos desde luego en el ámbito tributario, de ahí, que el marco jurídico en el campo impositivo se ha tenido que adecuar a los nuevos tiempos que se están viviendo, modificándose en el caso de nuestro país, la legislación interna y habiéndose celebrado por México a su vez tratados con dis-tintos países en materia impositiva.1

En la celebración de los actos jurídicos que se originan en virtud del intercambio económico que se da hoy por hoy en nuestro país, intervie-nen con frecuencia residentes en el extranjero y

1 Cabe señalar que nuestro país también ha celebrado tratados in-ternacionales de libre comercio en donde se contemplan aspectos fiscales de carácter arancelario. Así mismo, México ha suscrito con otras naciones del orbe tratados internacionales para evitar la doble tributación, que inciden esencialmente en la imposición a la renta.

Surge con frecuencia la duda, en el desarrollo de las actividades de fiscalización en el impuesto sobre la renta, que efectúan las entidades federativas en el marco de la colaboración administrativa en materia fiscal federal, de si los apartados de los tratados para evitar la doble tributación que México ha celebrado con otros países, aplica en relación a la prestación de servicios que efectúan en México personas morales residentes en el extranjero. Con la finalidad de analizar este tema se elabora el presente artículo.

RICARDO HERNáNDEz SALCEDO


106


la legislación nacional (incluyendo en ésta a los tratados internacionales), le da determinados efectos jurídicos. Dentro del espectro de la nor-matividad jurídica que aplica a los residentes en el extranjero, nos interesa en forma especial la que se refiere a la tributación a la renta en nues-tro país.

De esta forma, es conveniente señalar que a efecto de regular las relaciones jurídicas que causan ISR y que se susciten por actos efectua-dos por residentes en el extranjero sin estable-cimiento permanente en nuestro país, la ley de la contribución antes mencionada reserva deter-minadas disposiciones jurídicas, que se localizan esencialmente en el Título V de la LISR.

Sin embargo, no solo la ley antes mencionada norma la manera de tributar en el ISR de los suje-tos antes referidos, sino que en México también aplican los convenios internacionales en materia fiscal. De esta suerte tenemos que nuestro país ha suscrito tratados internacionales con otros países en donde se establecen algunos aspectos del régimen fiscal en el ISR de los sujetos que re-siden fuera de territorio nacional.

Dentro de las actividades que realizan en nuestro país personas morales residentes en el extranje-ro se encuentra la prestación de servicios. Cabe señalar que con frecuencia surge la duda, en el desarrollo de las actividades de fiscalización en el impuesto sobre la renta, que efectúan las enti-dades federativas en el marco de la colaboración administrativa en materia fiscal federal, de si los apartados de los tratados para evitar la doble tributación que México ha celebrado con otros países, aplica en relación a la prestación de ser-vicios que efectúan personas morales residentes en el extranjero; para dilucidar el planteamiento anterior realizaremos un análisis jurídico al res-pecto, tomando como base el tratado para evi-tar la doble tributación que celebró nuestro país con los Estados Unidos de Norteamérica (al que en lo sucesivo denominaremos el “Tratado”).

IntErprEtacIón DE los trataDos para EvItar la DoblE trIbutacIón

Nuestro país suscribió la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y este acuerdo de voluntades en su artículo 31 establece las re-glas para la interpretación de los tratados inter-

C.P. Manuel Francisco Aguilar BojórquezSecretario de Planeación y Finanzasdel Estado de Baja California, e integrante del Grupo deIngresos de la CPFF


107


nacionales y el precepto 32 prevé los medios de interpretación complementarios, este dispositi-vo jurídico señala a la letra:

“31. Regla general de interpretación. 1. Un tratado deberá interpretarse de buena fe

conforme al sentido corriente que haya de atri-buirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin.

2. Para los efectos de la interpretación de un tratado. El contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos; a) todo acuerdo que se refiera al tratado

y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado;

b) todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado;

3. Juntamente con el contexto, habrá de te-nerse en cuenta: a) todo acuerdo ulterior entre las partes

acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones;

b) toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado;

c) toda norma pertinente de derecho in-ternacional aplicable en las relaciones entre las partes.

4. Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes.”

“32. Medios de interpretación complemen-tarios.

Se podrán acudir a medios de interpretación complementarios, en particular a los trabajos preparatorios del tratado y a las circunstancias de su celebración, para confirmar el sentido re-sultante de la aplicación del artículo 31, o para determinar el sentido cuando la interpretación dada de conformidad con el artículo 31: a) deje ambiguo u oscuro el sentido; o b) conduzca a un resultado manifiesta-

mente absurdo o irrazonable.”

Es relevante señalar, que el “Tratado” tiene un protocolo que los países contratantes convienen en que sus disposiciones forman parte integran-te del mismo. Estas disposiciones contienen nor-mas de interpretación del propio tratado.

Las disposiciones del protocolo a que se hizo re-ferencia, las podemos encuadrar dentro de las reglas de interpretación previstas en artículo 31 numeral 1 de la Convención de Viena antes alu-dida.

Es importante señalar que del párrafo 2 del ar-tículo 3 del “Tratado” se desprende que para la aplicación de este acuerdo de voluntades, cual-quier expresión no definida en el mismo, ten-drá a menos que de su contexto se infiera una interpretación diferente, el significado que se le atribuya por la legislación del impuesto en cada Estado contratante, en el caso de nuestro país en tal virtud será el significado que le confiera en su caso la LISR y la legislación aplicable al mismo como puede ser en su caso el Código fiscal de la Federación.

Los artículos del 3 al 5 del “Tratado” contienen algunas definiciones que determinan el alcance

“Surge la duda de si los apartados de los tratados

para evitar la doble tributación que México ha celebrado con otros países,

aplica en relación a la prestación de servicios que efectúan personas morales

residentes en el extranjero”


108


de ciertos conceptos. Estos conceptos no siem-pre coinciden a lo que corresponden a nuestra legislación interna, por lo que, cuando se trate de relaciones en la materia regulada por el tra-tado, tendremos que estar a lo dispuesto en el mismo, en lo que a los aspectos regulados por este instrumento jurídico.

Ahora bien, de acuerdo con la regla I.2.1.17 de la Resolución Miscelánea para 2010 publicado el 11 de junio de este año, en la interpretación de los tratados para evitar la doble tributación serán aplicables los cometarios del modelo de convenio para evitar la doble imposición de la OCDE y además establece que se entiende por beneficios empresariales.

“I.2.1.17. Para la interpretación de los trata-dos para evitar la doble tributación celebrados por México, serán aplicables los comentarios del modelo de convenio para evitar la doble imposición e impedir la evasión fiscal, a que hace referencia la recomendación adoptada por el Consejo de la Organización para la Coo-peración y el Desarrollo Económico, el 21 de septiembre de 1995, o aquella que la sustituya, en la medida en que tales comentarios sean congruentes con las disposiciones de los trata-dos internacionales celebrados por México.

Para los efectos del Artículo 7 de los tratados para evitar la doble tributación celebrados por México, se entenderá por el término “be-neficios empresariales”, a los ingresos que se obtengan por la realización de las actividades a que se refiere el artículo 16 del CFF.

CFF 1,16”

Como se aprecia en la regla anterior, los comen-tarios de la OCDE son aplicables en la interpre-tación de los convenios fiscales que se celebran para evitar la doble tributación. En esta secuen-cia de ideas, cabe señalar que, Eugenio Grageda Núñez en su obra “LA INTERPRETACIÓN DE LOS TRATADOS PARA EVITAR LA DOBLE TRIBUTA-CIÓN2, EL MODELO DE LA OCDE Y SUS COMEN-

2 http://cdei.itam.MX/gragedadobre tributacion.pdf

TARIOS” indica que “Los comentarios en cuya formación existió una participación, aceptación o negociación por parte de los miembros de la OCDE ……. Por lo tanto, si esos mismos estados parti-ciparon en su elaboración es factible que se con-sideren como sus propios trabajos preparatorios, ya que la misma Convención de Viena dispone la atención a éstos para confirmar o determinar el sentido de los términos utilizados en un tratado.”

Podemos concluir de lo anterior, que los comen-tarios de referencia obligan a los estados miem-bros de la organización antes aludida, a ajustar su actuación a los lineamientos en ellos previstos, en relación a la aplicación de los tratados para evitar la doble tributación. Sobre el aspecto previamen-te abordado el Poder Judicial de la Federación se ha pronunciado en los siguientes términos:

“Novena Época Registro: 183297 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tesis Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta Tomo : XVIII, Septiembre de 2003 Materia(s): Administrativa Tesis: I.9o.A.76 A Página: 1371

DOBLE TRIBUTACIÓN. LA APLICACIÓN DE LOS COMENTARIOS A LOS ARTÍCULOS DEL MODELO DE CONVENIO FISCAL SOBRE LA RENTA Y SOBRE EL PATRIMONIO, ELABO-RADO POR LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMI-COS (OCDE), CONSTITUYE UN MÉTODO DE INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA.

La interpretación auténtica es aquella que de-riva de los razonamientos propios del autor del ordenamiento que desde luego se inter-preta, por lo que si fue la OCDE la que elaboró el modelo de convenio para evitar la doble im-posición internacional entre sus países miem-bros, y fue esta misma organización la que a fin de establecer un criterio uniforme para la


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solución de controversias, formuló ex profeso los comentarios como lineamientos de inter-pretación de las disposiciones del modelo de convenio y de los acuerdos que de éste deri-ven, se deduce que éstos constituyen el mejor instrumento para aplicar adecuadamente y de manera uniforme las disposiciones de los convenios tributarios que celebren los países de esa organización, en tanto que ello garan-tiza que el tratado se está interpretando en los justos términos en que se concibió y para los que fue diseñado, pues al resultar aplicables a todos los convenios que siguen el modelo de la OCDE, se impide que las autoridades fiscales de cada país interpreten los tratados con base en apreciaciones propias y quizá empleando métodos diferentes, ya que la existencia de los comentarios las obliga a ajustar su actuación a los lineamientos en ellos previstos y, conse-cuentemente, a resolver, si no siempre en idén-ticos términos, sí en forma similar.

NOVENO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo directo 464/2002. Tupperware Pro-ducts, S.A. 25 de junio de 2003. Unanimidad de votos. Ponente: Óscar Germán Cendejas Gleason. Secretario: Omar Pérez García.

Novena Época Registro: 183294 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tesis Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación

y su Gaceta Tomo : XVIII, Septiembre de 2003 Materia(s): Administrativa Tesis: I.9o.A.73 A Página: 1373

DOBLE TRIBUTACIÓN. NATURALEZA JURÍ-DICA DE LOS COMENTARIOS DEL MODELO DE CONVENIO FISCAL SOBRE LA RENTA Y SOBRE EL PATRIMONIO, ELABORADO POR LA ORGANIZACIÓN PARA LA COO-PERACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICOS (OCDE).

Dentro de las obligaciones que México asumió como país miembro de la OCDE, se encuentra la de concluir los convenios bilaterales que en materia de doble imposición celebre con otros países miembros, con base en el Mode-lo de Convenio Fiscal sobre la Renta y sobre el Patrimonio, que fue elaborado por el Comité de Asuntos Fiscales de esa organización, con el objeto principal de resolver, sobre una base

C.P.C. Jesús Conde MejíaSecretario de Finanzas del Estado de San Luis Potosí

e integrante del Grupo de Ingresos de la CPFF


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uniforme, los problemas que con mayor regu-laridad se presentan en el campo de la doble imposición entre los países que forman parte de tal organismo. Este modelo de convenio se divide en capítulos en los que se contienen los artículos relativos al tema con el que se titu-la el propio capítulo y, a su vez, cada artículo cuenta con comentarios formulados por ex-pertos fiscales de los países miembros con el fin de ilustrar o interpretar su contenido. Así pues, los comentarios de mérito constituyen una fuente privilegiada de interpretación de los tratados, porque así se reconoce expresa-mente en los puntos 28 y 29 de la introducción al Modelo de Convenio de la OCDE, y porque en términos de lo dispuesto en la regla 2.1.13. de la Resolución Miscelánea Fiscal para el ejercicio fiscal de dos mil, las autoridades na-cionales sólo deben acudir a ellos con el único propósito de interpretar los tratados interna-cionales que México celebre para evitar la do-ble imposición fiscal; siendo así inconcuso que tales comentarios revisten una naturaleza ne-tamente interpretativa.

NOVENO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo directo 464/2002. Tupperware Pro-ducts, S.A. 25 de junio de 2003. Unanimidad de votos. Ponente: Óscar Germán Cendejas Gleason. Secretario: Omar Pérez García.”

Por otro lado, como se expresó de la regla citada se desprende que para los efectos del Artículo 7 de los tratados para evitar la doble tributación celebrados por México, se entenderá por el tér-mino «beneficios empresariales», a los ingresos que se obtengan por la realización de las activi-dades a que se refiere el artículo 16 del Código Fiscal de la Federación.

De esta suerte resulta que de conformidad con el artículo 16 del Código Fiscal de la Federación, las actividades empresariales comprende las co-merciales, las industriales, agrícolas, las ganade-ras, las pesqueras y las silvícolas. Este precepto legal indica:

“artículo 16.- Se entenderá por actividades empresariales las siguientes:

I. Las comerciales que son las que de con-formidad con las leyes federales tienen ese carácter y no están comprendidas en las fracciones siguientes.

II. Las industriales entendidas como la ex-tracción, conservación o transformación de materias primas, acabado de productos y la elaboración de satisfactores.

III. Las agrícolas que comprenden las ac-tividades de siembra, cultivo, cosecha y la primera enajenación de los productos obte-nidos, que no hayan sido objeto de transfor-mación industrial.

“Para los efectos del Artículo 7 de los tratados para evitar la doble tributación celebrados por

México, se entenderá por el término «beneficios empresariales», a los ingresos que se obtengan por la realización de las actividades a que se refiere el

artículo 16 del Código Fiscal de la Federación”


111


Iv. Las ganaderas que son las consistentes en la cría y engorda de ganado, aves de co-rral y animales, así como la primera enaje-nación de sus productos, que no hayan sido objeto de transformación industrial.

v. Las de pesca que incluyen la cría, cultivo, fomento y cuidado de la reproducción de toda clase de especies marinas y de agua dulce, incluida la acuacultura, así como la captura y extracción de las mismas y la pri-mera enajenación de esos productos, que no hayan sido objeto de transformación in-dustrial.

vI. Las silvícolas que son las de cultivo de los bosques o montes, así como la cría, conser-vación, restauración, fomento y aprovecha-miento de la vegetación de los mismos y la primera enajenación de sus productos, que no hayan sido objeto de transformación in-dustrial.

Se considera empresa la persona física o moral que realice las actividades a que se refiere este artículo, ya sea directamente, a través de fideicomiso o por conducto de terceros; por establecimiento se entenderá cualquier lugar de negocios en que se de-sarrollen, parcial o totalmente, las citadas actividades empresariales.

bEnEFIcIos EMprEsarIalEs

Recordemos que el presente artículo tiene como finalidad determinar si el apartado de benefi-cios empresariales de los tratados para evitar la doble tributación que México ha celebrado con otros países aplica en relación a la prestación de servicios que efectúan personas morales re-sidentes en el extranjero, tomando como base para resolver tal aspecto el tratado para evitar la doble tributación que celebró nuestro país con los Estados Unidos de Norteamérica.

El artículo 7 del Tratado para evitar la doble tri-butación que celebró nuestro país con los Esta-dos Unidos de Norteamérica regula lo relativo a los beneficios empresariales y parte de la premi-sa general que las utilidades empresariales de

un residente de uno de los Estados Contratantes no pueden ser gravadas por el otro Estado.

Por ejemplo, si una empresa norteamericana que funciona sólo con su matriz que se ubica en Texas, celebra una venta directamente con una empresa de México, la ganancia que obtenga la empresa norteamericana por tal operación mer-cantil no debe de ser gravada en nuestro país.

La premisa general antes mencionada tiene sus excepciones. Así resulta que el beneficio em-presarial de una empresa residente de un país contratante (digamos Estados Unidos), puede gravarse en el otro Estado (supongamos Méxi-co), si la empresa realiza su actividad en este otro Estado Contratante (en nuestro caso México) por medio de un establecimiento permanente situa-do en él (en este caso situado en México).

A mayor abundamiento, si la empresa del otro Estado Contratante (Estados Unidos en este caso) realiza su actividad a través de estable-cimiento permanente en el otro Estado Con-tratante (México), los beneficios de la empresa pueden someterse a imposición en el otro Esta-do (México), pero solo en la medida en que sea atribuible a:

a) Este establecimiento permanente.

b) Ventas en este otro estado (México) de bie-nes o mercancías de tipo idéntico o similar al de los vendidos a través de este estableci-miento permanente.

Sin embargo, los beneficios derivados de ventas descritas en el inciso b) no serán sometidas a im-posición en el otro estado (México) si la empresa demuestra que dichas ventas han sido realiza-das por razones distintas de obtener un benefi-cio del Tratado.

Del numeral del Tratado citado en su párrafo 2 se desprende que cuando una empresa de un Estado contratante (digamos de Estado Unidos) realice o ha realizado su actividad en el otro Esta-


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do Contratante(supongamos México) por medio de un establecimiento permanente situado en él (situado en México), a cada Estado contratante (México y Estado Unidos) se atribuirán a dicho establecimiento los beneficios que éste hubiera podido obtener de ser una empresa distinta e in-dependiente que realice las mismas o similares actividades en las mismas o similares condicio-nes.

El párrafo 3 del artículo 7 del “Tratado” indica que para determinar los beneficios del estable-cimiento permanente se permitirá la deducción de los gastos incurridos para la realización de los fines del establecimiento permanente, com-prendidos los gastos de dirección y generales de administración para los mismos fines, tanto si se efectúan en el Estado donde se encuentre el establecimiento permanente, como en otra parte. Sin embargo se limitan las deducciones en el caso de los pagos que efectúe el estable-cimiento permanente (que no sean hechos por conceptos de reembolso por gastos efectivos) a la oficina central o alguna otra de sus sucursales a título de regalías, honorarios o pagos análogos a cambio del derecho de utilizar patentes u otros derechos, o a título de comisión, por servicios concretos prestados o por gestiones hechas. La

limitante de en materia de deducciones antes mencionada tiene su excepción en el caso de empresas bancarias por lo que corresponde a los intereses sobre dinero prestado al estableci-miento permanente.

Por su parte el párrafo 4 del artículo 7 del “Trata-do” señala que no se atribuirá ningún beneficio empresarial a un establecimiento permanente por el simple hecho de comprar bienes o mer-cancías para la empresa.

Según se desprende del tenor del párrafo 6 del numeral de mérito del “Tratado”, para los fines de este acuerdo de voluntades, los beneficios atribuibles al establecimiento permanente in-cluirán únicamente los beneficios o perdidas provenientes de los activos o actividades del es-tablecimiento permanente y se calcularán cada año por el mismo método, a no ser que existan motivos válidos y suficientes para proceder de otra forma.

Precisa el párrafo 6 del artículo 7 del “Tratado” que en el supuesto de que los beneficios empre-sariales comprendan reglas de otros artículos del Convenio, deberá estarse a lo señalado en estas últimas disposiciones.

C.P.C. Tirso Agustín R. De la Gala GómezSecretario de Finanzas del Estado de Campeche,e integrante del Grupo de Ingresos de la CPFF


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actIvIDaD EMprEsarIal

El artículo antes referido del “Tratado” regula los beneficios empresariales, por lo que es im-portante dirimir qué se entiende por ello en el contexto del acuerdo de voluntades en análisis y en su caso determinar si abarca la prestación de servicios.

De lo hasta el momento analizado se despren-de que los beneficios empresariales se refieren a las ganancias que obtienen quienes realizan actividades empresariales y que de acuerdo con nuestra legislación se prevé en el artículo 16 del Código Fiscal de la Federación.

Así, resulta que un servicio tendrá el carácter de empresarial si se logra encuadrar como un acto de comercio. Los actos que se reputan como co-merciales se establecen esencialmente en el ar-tículo 75 del Código de Comercio.

De este numeral se desprende que los siguientes servicios tienen la naturaleza comercial y por lo tanto empresarial para efectos tributarios:

• Los de mantenimiento (fracción I)

Los proporcionados por las empresas de abastecimientos y suministros (fracción V).

Sobre este particular Jorge Barrera Graff en el artículo denominado “El Acto de Comer-cio”, análisis del artículo 75 del Código de Comercio3, señala “Desde el punto de vista gramatical, abastecimiento puede referirse a una colectividad, y el suministro a grupos determinados de personas, ambos términos son jurídicamente equivalente, ya abarcan el concepto general del contrato de suministro, en cual una parte obliga, mediante un precio a realizar, a favor de otra, prestaciones perió-dicas continuas de cosas o servicios.

Esta fracción exige, la intervención de una empresa, es decir, de una organización de los distintos factores productivos que tenga como finalidad el cambio o la producción de bienes o de servicios, y su oferta a la cliente-la. Pueden ser bienes (suministro de gas, pe-tróleo, pan etc.) o de servicios (electricidad, teléfono, compostura y mantenimiento de computadora, aseo de casas etc.) siempre y cuando haya una empresa comercial, por-que de no haberla se trataría de una activi-dad de tipo artesanal y por lo tanto sería un acto civil (como los que realiza el repartidor de periódicos, el carnicero etc.)”

3 juridicas.unam.mx/publica/librevev/facd

“Resulta que un servicio tendrá el carácter de empresarial si se logra

encuadrar como un acto de comercio”


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• Los proporcionados por las empresas de construcciones y trabajos públicos y priva-dos. (fracción VI)

El autor antes mencionado al respecto señala “Esta fracción se refiere a dos conceptos distin-tos: la construcción, que se relaciona con los in-muebles, y los “trabajos” que tienen como obje-tivo, prestar un servicio, pero ninguno de estos supuestos se refiere a trabajos públicos o priva-dos. De aquí que, se comprenden en esta frac-ción, las construcciones públicas o privadas, así como las obras o trabajos no comprendidos en el concepto de construcción, debido a que su objeto se constituye por obligaciones de hacer, en otras palabras la prestación de un servicio. Un ejemplo de empresa de construcción, serian las que se dedican a la construcción en general, (ya sea de presas, carreteras, perforación de pozos, independientemente de que estas obras sean públicas o privadas. En cambio ejemplos de trabajos o servicios públicos o privados se-rian las exploraciones con fines petroleros y mi-neros (que también se clasifican de mercantiles en los códigos).

Para calificar comercialmente estos actos no importa la obra, sino que se toma en cuenta la organización de la empresa con sus ele-mentos característicos. De aquí que se exclu-yan talleres pequeños en los que un maestro de obra ejecuta la construcción colaborando materialmente en ella y después la adecua a la orden del cliente. Así mismo son mercanti-les los actos, operaciones y contratos celebra-dos por la empresa, siempre que se refieran al objeto de esta. Igualmente existen empresas de economía mixta en las que no es esencial el propósito lucrativo, aunque si se busque una utilidad su propósito es la ampliación y la me-jora de servicios. Mientras que en la empresa de construcción o de trabajos privada, el lucro directo o indirecto es su objetivo principal.

• Los que realizan las empresas de trasportes de personas o cosas, por tierra o por agua; y las empresas de turismo, (fracción VIII)

• Los servicios que proporcionen las librerías, y las empresas editoriales y tipográficas, (fracción IX)

• Los servicios de las empresas de comisiones, de agencias, de oficinas de negocios comer-ciales, casas de empeño y establecimientos de ventas en pública almoneda (fracción X)

• Los servicios de las empresas de espectácu-los públicos son de carácter mercantil (frac-ción XI)

• La comisión mercantil (fracción XII)

• La mediación de negocios mercantiles (frac-ción XIII)

• Las operaciones de bancos (fracción XIV)

• Que deriven de contratos relativos al comer-cio marítimo y a la navegación interior y ex-terior (fracción XV)

• Los derivados de contratos de seguros de toda especie, siempre que sean hechos por empresas (fracción XVI)

• Los depósitos por causa de comercio (frac-ción XVII)

• Los depósitos en los almacenes generales y todas las operaciones hechas sobre los cer-tificados de depósito y bonos de prenda li-brados por los mismos (fracción XVIII)

• Que deriven de obligaciones de los comer-ciantes, a no ser que se pruebe que se deri-van de una causa extraña al comercio (frac-ción XX)

• Que deriven de obligaciones entre comer-ciantes y banqueros, si no son de naturaleza esencialmente civil (fracción XXI)

• Que deriven de contratos y obligaciones de los empleados de los comerciantes en lo


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que concierne al comercio del negociante que los tiene a su servicio (fracción XXII)

• Los que deriven de operaciones contenidas en la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito (fracción XXIV)

• Cualesquiera otros actos de naturaleza aná-loga a los expresados en este código (frac-ción XXV)

En caso de duda, la naturaleza comercial del acto será fijada por arbitrio judicial.

En relación a los actos o actividades que se les atribuyen la naturaleza empresarial para efectos fiscales se transcribe la siguiente tesis:

“Novena Época Registro: 177387 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tesis Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta Tomo : XXII, Septiembre de 2005 Materia(s): Administrativa Tesis: VII.1o.A.T.69 A Página: 1406

ACTOS O ACTIVIDADES EMPRESARIALES DE NATURALEZA COMERCIAL. SU CONCEP-TO PARA EFECTOS TRIBUTARIOS.

El artículo 16, fracción I, del Código Fiscal de la Federación establece que se entenderán por actividades empresariales, las comerciales, que son aquellas que de conformidad con las leyes federales tengan ese carácter y no estén comprendidas en sus restantes fracciones y, por su parte, el numeral 75, fracción I, del Código de Comercio dispone que se reputan como actos de comercio, entre otros, todas las adquisiciones, enajenaciones y alquileres veri-ficados con propósito de especulación comer-cial. Sentado lo anterior, es de destacarse que cuando las leyes tanto fiscales, como de diver-sa materia, no le asignan directamente a de-

terminado acto o actividad aquel carácter, es válido atender al ánimo o intención del o los sujetos participantes en uno u otra, para así dilucidar su verdadera índole, por tanto, si se acredita que una persona celebró un determi-nado contrato o llevó a cabo cierta actividad con el claro afán de obtener algún beneficio derivado inmediatamente de las variaciones en cuanto al precio de la cosa o producto que constituye, directa o indirectamente, el objeto de tales convenio o actividad, es evidente que se está en presencia de una acción de esa na-turaleza y, por ende, empresarial para efectos tributarios, puesto que, la esperanza de recibir beneficios económicos basados en las varian-tes de los precios de una cosa o producto en el mercado, constituye ese propósito de especu-lación comercial, que desde luego resulta ser uno de sus rasgos distintivos.

PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL SÉPTIMO CIRCUITO.

Revisión fiscal 21/2005. Administrador Local Jurídico de Xalapa. 7 de julio de 2005. Unanimi-dad de votos. Ponente: Manuel Francisco Reyn-aud Carús. Secretario: Alfonso Ortiz López.”

C.P. Carlos Emilio Contreras GalindoSecretario de Finanzas y de Administración del Estado deDurango e integrante del Grupo de Ingresos de la CPFF


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De lo expuesto se puede establecer que por re-gla general los servicios que tengan el carácter de empresarial serán regulados por el artículo 7 del “Tratado”, salvo que estén regulados en un artículo en forma específica como son los ser-vicios de transporte, regalías, etc., sin embargo, cabe señalar que en relación a prestación de ser-vicios el Tratado regula en forma específica a los trabajos independientes y que como se podrá observar tiene como regla general la naturaleza de servicios de naturaleza civil y no mercantil.

trabajos InDEpEnDIEntEs

El artículo 14 del tratado indica que este precepto que regula a los trabajos independientes aplica a las personas físicas, sin embargo el artículo 14 del Protocolo al Convenio indica que el numeral 14 en análisis también aplica a las rentas obtenidas por una sociedad que sea residente de los Estado Uni-dos por la prestación de servicios personales inde-pendientes por medio de una base fija en México.

La regla general prevista en el artículo 14 del Tra-tado, es que las rentas que se perciban por la pres-tación de un servicio personal independiente, se graven exclusivamente por el Estado del cual es residente el receptor del mismo. Por ejemplo si un norteamericano residente para efectos fiscales en su país, recibe ingresos por prestar un servicio personal independiente en nuestro país solo se so-meterá a graven en su Estado de residencia que en este supuesto es los Estados Unidos. La regla ante-rior tiene sus excepciones y son las siguientes:

a) Cuando el residente de un estado Contratan-te (digamos de Estados Unidos) perceptor del ingreso tenga en el otro Estado contratante (supongamos en México) una base fija de la que disponga regularmente para el desempe-ño de sus actividades, en tal caso, solo pueden someterse a imposición en este otro Estado Contratante (en México) las rentas derivadas de servicios realizados en este otro Estado que sean atribuibles a dichas base fija4, o

4 El artículo 14 del Protocolo al Convenio indica que el numeral 14 en análisis también aplica a las rentas obtenidas por una sociedad

b) Cuando el residente de un Estado Contra-tante (digamos de Estados Unidos) percep-tor del ingreso esté presente en el otro Es-tado Contratante (supongamos México) por un periodo o periodos más de 183 días, en un periodo de 12 meses, en tal caso, el otro Estado (en nuestro caso México) puede so-meter a imposición la renta atribuible a las actividades desempeñadas en este otro Es-tado (en este supuesto en México).

El párrafo 2 del artículo 14 del Tratado, hace re-ferencia al término de servicios personales, en-tendiendo como tales los que se listan a conti-nuación:

a) Las actividades independientes de carácter científico, literario, artístico o actividades educativas o pedagógicas.

b) Las actividades independientes de los mé-dicos, abogados, ingenieros, arquitectos, odontólogos y contadores.

conclusIonEs

Los servicios que preste un residente en el ex-tranjero se le aplicará el tratado en lo relativo a los beneficios empresariales, en caso de que sean servicios de naturaleza empresarial, y salvo que el tratado los regule en forma específica en otros artículos del Convenio en análisis o tengan el carácter de servicios profesionales indepen-dientes.

que sea residente de los Estado Unidos por la prestación de servi-cios personales independientes por medio de una base fija en Mé-xico. En este caso, la sociedad podrá calcular el impuesto sobre las rentas procedentes de dichos servicios sobre una base neta como si estas rentas fueran atribuibles a un establecimiento permanente en México.

Ricardo Hernández Salcedo es Contador Público; Abogado; Maestro en Impuestos por el Instituto de Especialización para Ejecutivos, A.C.; y actualmente se desempeña como Consultor Investigador en el INDETEC. [email protected]


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Programas Públicos con Enfoque de Resultados: Base para el PBR

I. IntroDuccIón

El crecimiento de las responsabilidades de gasto derivadas del proceso descentralizador, el creci-miento de la población, su concentración en los centros urbanos, así como de la obligación de proporcionarles bienes y servicios, fomentar el desarrollo económico y social de sus regiones, entre otros factores, propicia que los gobiernos de las entidades federativas enfrenten una situa-ción compleja en materia de gasto.

Por otro lado, y en relación con su obligación de asegurar que estas necesidades sean satisfechas cabalmente, está el compromiso de cumplir con lo dispuesto por la reforma en materia de gas-to público, aprobada en años recientes1, que sin

1 Por mandato constitucional, las entidades federativas deben ase-gurarse de que los recursos económicos con que cuentan se ejerzan con eficiencia, eficacia, honradez, economía transparencia para sa-tisfacer los objetivos a los que están destinados y que los resultados del ejercicio de los recursos serán evaluados por instancias técnicas distintas a las dependencias que ejercen los recursos, lo que impli-

El reto de una transición hacia el presupuesto con base en resultados que están enfrentando las entidades federativas representa una oportunidad para reformar y modernizar todo su proceso presupuestario enfocándolo hacia el cumplimiento de los objetivos de política pública para el crecimiento y el desarrollo, lo cual comienza desde la planeación y la programación. El presente artículo expone algunas orientaciones básicas sobre este proceso.

REBECA ELIzALDE HERNáNDEz


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mencionar explícitamente la implementación de una presupuestación para resultados, hace énfasis en que el gobierno debe asegurarse a sí mismo (para mejorar el desempeño y asegurar el cumplimento de sus responsabilidades) y a la población (transparencia) que los recursos ejer-cidos logren los objetivos planteados.

En este sentido, siendo el presupuesto el princi-pal instrumento de orientación del ejercicio del gasto y por medio del cual se concreta la acción pública (en qué y para qué gastar), debe ser vis-to cada vez más como una herramienta que pro-mueva la efectividad del gobierno y no simple-mente como un instrumento para la asignación de los recursos. Bajo este contexto, el imprimir

ca un fortalecimiento del enfoque hacia los resultados (Art. 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Méxicanos). Por otra parte, la LFPRH, si bien aplica a las entidades federativas solo para el gasto federalizado (art. 85), en su art. 110 aporta bases para la evaluación del ejercicio de los recursos “a través de la verificación del grado de cumplimiento de objetivos y metas con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados de la aplicación de los recursos” lo cual resulta una orientación con respec-to a que, la forma en que se evaluará el ejercicio de los recursos es a través del cumplimiento de metas y objetivos.

al proceso presupuestal un enfoque orientado al logro y al resultado de la acción pública per-mitirá un mejor cumplimiento a los objetivos de gobierno; de ahí la necesidad de contar con una orientación del gasto basada en resultados.

El presupuesto con base en resultados se puede definir como un sistema de planeación, progra-mación y presupuestación integrado que hace énfasis en la relación entre estos elementos, es decir, un sistema de presupuestación que presenta los fines y objetivos para los cuales se requieren fondos públicos, los costos de los programas y sus actividades asociadas que se proponen para alcanzar estos objetivos, y los resultados que se esperan alcanzar o los bene-ficios que se esperan producir, lo que no es más que un cambio de enfoque entre la importancia que se daba a los insumos y cómo se gastaban, hacia los productos y resultados de ese gasto en la población beneficiaria.

Por lo anterior, el Presupuesto con base en Re-sultados, tanto en la experiencia a nivel federal como en otros países que tienen un avance más significativo en la materia, ha demostrado ser

Lic. Quirino Ordaz CoppelSecretario de Administración y Finanzas del Estado de

Sinaloa y Coordinador del Grupo de Gasto, Contabilidad y Transparencia de la CPFF


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una herramienta viable para que a través de su aplicación las entidades federativas cumplan con el mandato constitucional y con su compro-miso para con sus gobernados. Sin embargo, si bien las entidades federativas cuentan con cier-tas bases de las cuales partir para su implemen-tación, han realizado ya las principales reformas a su normatividad en materia de gasto, y muchas ya tienen avances significativos en su implemen-tación. Cabe destacar que es un proceso que im-plica una revisión a todo el sistema presupuesta-rio y que, aunque se tengan buenas bases para su implementación, se trata de un proceso largo que implica varios años para llevarlo a sus mayo-res alcances.

En este sentido, el cambio de administración a efectuarse en los próximos meses en algunas en-tidades federativas representa una oportunidad para comenzar con el pie derecho la implemen-tación del presupuesto para resultados, pues su-pone un proceso de formulación de políticas ba-sado en la planeación del desarrollo, a partir de la cual se diseñen programas para cada función de gobierno definiendo sus objetivos y metas.

Por ello, en el presente artículo se exponen al-gunas consideraciones que sirvan a los toma-dores de decisiones en las entidades federati-vas para, en primer lugar, valorar sus sistemas presupuestarios e identificar, los elementos con que ya se cuenta para avanzar hacia un presu-puesto para resultados y, por otra parte, identi-ficar las acciones en las que se tendría que tra-bajar, mostrando en primer lugar qué implica y cuáles son los elementos básicos del PbR, para

posteriormente enfocarnos en la programación como vínculo entre la planeación del desarrollo y la asignación de los recursos como parte fun-damental del PbR.

II. ¿qué IMplIca la IMplEMEntacIón DEl pbr para las EntIDaDEs FEDEratIvas?

Si el mandato constitucional no especifica cómo deben los gobiernos asegurarse de que los re-cursos sean gastados con eficiencia, eficacia, honradez, economía y transparencia, aunque la normatividad para el gasto federalizado dé más pautas acerca de que se tienen que evaluar los objetivos y metas de los programas públicos y tenga ya estructurada una forma de evaluación a través de indicadores estratégicos y de gestión generados con la metodología del marco lógico, las entidades tienen la facultad de decidir la ma-nera en que se va implementar el enfoque de re-sultados en su gobierno y ello supone la respon-sabilidad de la toma de una serie de decisiones sobre su sistema presupuestario.

En primer lugar, implica un reconocimiento de los elementos de su sistema presupuestario que pueden servir a los principios del presupuesto para resultados así como de los elementos que habrá que reformar, a partir de lo cual se debe-rán tomar decisiones a nivel estratégico en el gobierno de la entidad sobre la forma, plazos, recursos, compromisos, para la implementación del PbR. En consecuencia correspondería esta-blecer principios, normas, procedimientos para la planeación, programación, presupuestación y

“La implementación del presupuesto para resultados, supone un proceso de formulación de políticas basado

en la planeación del desarrollo, a partir de la cual se diseñen programas para cada función de gobierno

definiendo sus objetivos y metas”


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evaluación y plasmarlos en leyes, reglamentos, manuales, etc.

Para tales decisiones, las autoridades responsa-bles pueden tomar como referencia en los tres grandes elementos con que debe contar un sis-tema de presupuesto para resultados:

- proceso presupuestación centrado en programas que reflejen acciones cuyo objetivo sea el generar valor público, basados en la planeación para el desarrollo

Este elemento considera generar una estructura programática que funcione como vínculo o par-te central entre la asignación de los recursos y los objetivos derivados de la planeación del de-sarrollo, que permita, en primer lugar, una asig-nación racional (en términos eficiencia, eficacia, economía, calidad, transparencia) de los recur-sos en función de los objetivos, con una estruc-tura analítica y que proporcione información útil para la evaluación. El presente artículo centra sus consideraciones en este punto.

- Diseño y construcción de un sistema de Evaluación del Desempeño

El contar con estructura programática basada en los objetivos derivados de la planeación para el desarrollo, permite el diseño y construcción de un Sistema de Evaluación del Desempeño, con base en indicadores estratégicos y de gestión, que es la piedra angular del Presupuesto para resultados, pues a través de este sistema se ob-tiene la información sobre los resultados de las políticas y programas públicos. Debe estar arti-culado con la planeación y la programación, ya que el tener claros los objetivos permite generar mejores indicadores para la evaluación del cum-plimiento de los mismos. Por otra parte, la es-tructura programática a la que se hace referen-cia genera información de manera más analítica y estructurada.

El sistema de evaluación del desempeño permi-

te hacer un seguimiento del desempeño de los programas y el ejercicio del gasto durante la fase de su ejecución, así como evaluar sus resultados al final. No obstante, la construcción de un sis-tema de evaluación del desempeño es un gran reto, pues supone en términos generales: 1) rea-lizar un diagnósitico inicial de los procesos de evaluación que ya se realizan; 2)designar un área o dependencia responsable de la evaluación de los programas públicos; 3) generar indicadores de resultados por cada programa (con base en metodologías como la del marco lógico); 4)di-señar cómo se van a evaluar dichos indicadores, decir, diseñar una ruta de procesos de evalua-ción, recursos y condiciones técnicas necesarias, tiempos, generar normas, políticas, manuales de evaluación, además del diseño de un soporte informático para el SED que contenga y articule la información de los indicadores de todos los programas, para asegurar un eficiente uso de la información y, en consecuencia, una evaluación eficaz.

- Esquema de retroalimentación del proceso planeación-programación-presupuestación-evaluación:

Otro de los elementos centrales del presupues-to para resultados es el de la retroalimentación del proceso de planeación-programación-pre-supuestación-evaluación. Este proceso de re-troalimentación, es el que asegura, al menos en teoría una asignación y ejecución racional de los recursos públicos en términos de eficiencia, efi-cacia, calidad, economía y transparencia, pues es el vínculo entre los objetivos y los resultados alcanzados.

Este proceso de retroalimentación implica utili-zar la información sobre los resultados (cumpli-miento de metas y objetivos) de los programas públicos, derivada del sistema de evaluación del desempeño para la toma de decisiones para la mejora de la gestión, fortalecimiento o redefini-ción de programas y políticas, para la planeación y, en sus mayores alcances para la asignación de los recursos.


121


Así, el avance hacia la implementación del Presupuesto con base en Resultados supo-ne definir el alcance y tiempos en los que se procurará lograr, primero, la evaluación de los programas públicos que tienen recurso asig-nado, y después el uso de tal información para la toma de decisiones sobre la asignación de

los recurso en ejercicios posteriores. En este sentido, y simplificando la definición de PbR al vínculo entre la asignación de los recursos con base en los resultados respecto al cum-plimiento de los objetivos, se pudiera hablar de tres grandes alcances del presupuesto para resultados2:

2 OCDE: Performance Budgetin: A user`s Guide: Policy Brief, Marzo 2008: http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf La traducción de los términos y definiciones es de la autora .

Presupuesto que presenta información sobre resultados: el cual solamente presenta como anexo al documento presupuestario la información de los resultados de los programas públicos respecto al cumplimiento de sus objetivos, metas, etc.

Presupuesto que se formula con información sobre resultados: la asignación de los recursos se relaciona indirectamente con la información sobre el desempeño de los programas y el cumplimiento de metas y objetivos. Esta información es importante en el proceso de toma de decisiones sobre la asignación de los recursos, pero no determina el monto de recursos asignados y no tiene un peso predeterminado en estas decisiones

Presupuesto basado en resultados directo: Implica asignar los recursos con base en los resultados alcanzados

CICLO DE LAGESTIÓN

PÚBLICA PARARESULTADOS

PROGRAMACIÓN YPRESUPUESTACIÓN

EVALUACIÓN

EJECUCIÓN YSEGUIMIENTO

RENDICIÓN DECUENTAS

PLANEACIÓN


122


Aunque, por supuesto, no se parte de la nada y algunas entidades tienen ya avances significati-vos, los retos que supone el desarrollar e imple-mentar estos tres componentes principales del presupuesto para resultados implican un esfuer-zo considerable por parte de los actores de las administraciones públicas en el cual tienen que participar todos los sectores que forman parte del gobierno, con el liderazgo y respaldo de los niveles directivos (gobernadores, secretarios de estado), y la designación de una institución o se-cretaría que asuma el liderazgo y la responsabi-lidad sobre el proceso. Se puede afirmar que las entidades cuya estructura presupuestal es pro-gramática están en condiciones más favorables para avanzar hacia la implementación del PbR, por ello, a continuación nos centramos en algu-nas consideraciones sobre este primer compo-nente del PbR que pueden servir de orientación para quienes están inmersos en este proceso.

III. El prEsupuEsto por proGraMas coMo basE para El pbr

Si en el enfoque del presupuesto para resultados lo importante no es solamente que los recursos se ejerzan en tiempo y forma según lo presu-puestado, sino comprobar a través de un sistema

de evaluación del desempeño (de los programas públicos) basado en indicadores estratégicos y de gestión, que dichos recursos produzcan re-sultados con respecto a los objetivos planteados de acuerdo a una problemática o necesidad de los beneficiarios, por lo que se tendría que co-menzar por procurar que el presupuesto refleje la acción pública encaminada al logro de los objetivos a través de una programación que la vincule con el Plan Estatal de Desarrollo.

Así, para avanzar hacia la implementación del presupuesto con base en resultados, es conve-niente tener una estructura presupuestal basada en programas, en la cual un programa se con-cibe y se expresa como “una oferta de solución a una problemática cuyo objetivo se expresa bajo condiciones de una situación deseada , que comprende el conjunto de acciones públicas que se proponen para cumplir con tal objetivo que refleja los propósitos expresados en una función de gobierno, por medio del estableci-miento de objetivos y metas a las cuales se le asignan recursos”3.

3 Rascón-Manquero, Luz Elvia. Gestión Pública y Presupuesto para Resultados. De la Planeación a la Evaluación, INDETEC, 2010, p. 189.

Ing. Gerardo María Pérez SalazarSecretario de Finanzas y Administración del Estado de Puebla

e integrante del Grupo de Gasto, Contabilidad y Transparencia de la CPFF


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Ello implica que la asignación de los recursos se exprese en el documento presupuestal en fun-ción de los programas que deben ser la “unidad básica de asignación de los recursos”4, por su-puesto, sin que ello implique necesariamente abandonar las demás clasificaciones de gasto, para fines analíticos, informativos y de rendición de cuentas.

¿Por qué facilita el presupuesto por programas la implementación del PbR? Tomando en cuenta la definición que anteriormente se hizo del PbR, la presupuestación por programas es en sí un avance hacia el PbR en el sentido de que “se par-te por establecer una estructura de programas orientados a resultados, cuya base es la conver-sión de misiones y objetivos fundamentales a una clasificación jerarquizada que barca desde una clasificación de categorías de programas hasta una clasificación de los componentes que los integran, es decir, sus elementos, de tal for-ma que cada programa represente la actividades y recursos que tengan el mismo propósito que produzcan los mismos resultados”5.

El modelo de presupuesto para resultados toma-do por la Federación y por otros países que tie-nen un avance significativo en este proceso, al

4 Valentin, Samuel. La presupuestación por programas en el marco de los planes estatales de desarrollo, Indetec, México, 1997, P. 103.

5 Ibid.

sugerir la metodología de marco lógico, para la generación de indicadores que alimenten el sis-tema de evaluación del desempeño, que no es más que un instrumento de programación, está reforzando el énfasis en la misma como elemen-to fundamental del presupuesto para resultados que vincula la asignación de los recursos y la eva-luación con los objetivos de la acción pública.

Por otra parte, no se puede hablar de Presupues-to Para Resultados propiamente, sin haber com-pletado todo el ciclo del proceso presupuestario y la retroalimentación del proceso que supone la evaluación de los programas, al menos durante un ejercicio, para la asignación presupuestal del ejercicio siguiente. Por lo tanto, el gasto se tiene que asignar de manera que sus resultados pue-dan ser evaluados, y asignarlo en función de pro-gramas es una forma conveniente de hacerlo.

Para las nuevas administraciones que toman po-sesión en el gobierno de las entidades, se tendría que hacer de la manara más racional posible, y estructurar el presupuesto con base en progra-mas, aparte de sentar las bases para el PbR, es una herramienta para procurar que los recursos se ejerzan de manera racional buscando la efi-cacia, eficiencia, economía, calidad y transparen-cia. En este sentido, es muy conveniente utilizar la metodología del marco lógico, incluyendo las herramientas de árbol e problemas y árbol de

“No se puede hablar de Presupuesto Para Resultados propiamente, sin haber completado todo el ciclo del

proceso presupuestario y la retroalimentación del proceso que supone la evaluación de los programas,

al menos durante un ejercicio, para la asignación presupuestal del ejercicio siguiente”


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objetivos6, para el proceso de programación y la elaboración de los programas que se deriven del Plan Estatal de Desarrollo, y sería muy con-veniente que se incluya tanto la formulación de programas como la elaboración de las matrices de indicadores de tales programas como un ob-jetivo del programa de trabajo para los primeros “cien días” de las nuevas administraciones.

En el caso de las entidades que están en pro-ceso de implementación del PbR con los pro-gramas ya existentes y con un sistema estruc-tura presupuestal dado, conviene, como ya se mencionaba hacer un diagnóstico del proceso presupuestario para evaluar si las estructura programático-presupuestal expresa las accio-nes públicas que se realizan y si estas respon-den a los resultados que se pretenden lograr, también, si está vinculadas con el Plan Estatal de Desarrollo. A partir de esta reflexión podrían identificarse los elementos que servirían de

6 Estas son herramientas de gestión que nos ayudan a conceptualizar y definir una problemática así como sus causas y sus efectos, y luego general medios de solución, y son instrumentos que sirven asimismo para la formulación de programas como oferta de solución a una problemática.

base para el avance hacia el Presupuesto Para Resultados.

Iv. proGraMacIón orIEntaDa a rEsultaDos

De lo que se trata, pues, es de integrar la formu-lación de políticas con la asignación presupues-taria, a través de un proceso de formulación de programas que se base en una clara definición de objetivos en sus distintos niveles, y relacionar las alternativas planteadas para su cumplimien-to con una adecuada estructura de programas cuyos beneficios a los beneficiarios puedan ser evaluados.

En términos generales, haciendo una simplifica-ción de un proceso que significa un trabajo serio basado en información real, se parte de un diag-nóstico situacional para identificar la problemá-tica a atender a partir de la cual se plantean los objetivos. Ante éstos, corresponde cuestionarse qué se va a hacer, y cómo se va a lograr y con qué medios. Esto se traduce en las tres grandes fases para la formulación de un presupuesto por programas: la planeación, la programación y la presupuestación.

Lic. Ricardo Ernesto Cabrera MorínSecretario de Finanzas y Administración del Estado de

Guerrero, e integrante del Grupo de Gasto, Contabilidad y Transparencia de la CPFF


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sIstEMa DE planEacIón, proGraMacIón y prEsupuEstacIón

Fuente: Valentin, Samuel. La presupuestación por programas en el marco de los Planes Estatales de Desarrollo. INDETEC, México, 1997, p. 153

v. planEacIón

En la fase de planeación se desarrolla la identi-ficación y estudio de la problemática y los retos de desarrollo, a partir de los cuales se plantean los objetivos y se proponen las opciones gene-rales para delinear las estrategias básicas a im-plementar. En esta fase debe desarrollarse, o ac-tualizarse la estructura básica de los programas, y debe orientarse hacia una estructura de obje-tivos por programa. En esta fase se desarrollan misiones, visiones, objetivos estrategias, que se plasman en los planes estatales de desarrollo y también en los planes sectoriales. Implica, ade-más del conocimiento técnico y experiencia de los involucrados, el desarrollo de la creatividad para generar estrategias de respuesta a los retos y solución a la problemática. Estas estratégicas se convertirán en programas orientados a resul-tados.

La fase de planeación involucra las siguientes etapas:

Formulación del problema: diagnóstico de las situaciones que son el objeto de atención de las funciones que el gobierno por ley tiene enco-mendadas, a partir del cual se plantean los obje-tivos que se pretenden alcanzar.

Establecimiento de objetivos y metas: se trata de definir de la forma más completa y precisa posible las misiones, los fines, los objetivos me-tas, ya que a partir de esta “estructura de objeti-vos” se desarrollarán los programas presupues-tarios.

Las misiones corresponderían a la expresión de las funciones que tiene encomendadas la admi-nistración pública como por ejemplo proporcio-nar educación a la población.

SISTEMA DE

PALANEACIÓN

PROGRAMACIÓN Y

PRESUPUESTACIÓN

DEL GASTO PÚBLICO

FASES SIGNIFICACIÓN PRODUCTOS

PLANEACIÓN

DETERMINACIÓN DE FINES, MISIONES, OBJETIVOS Y RECURSOS, ANALISIS COSTO-BENEFICIO

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

PROGRAMACIÓN

RELACIONAR CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS CON LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS EN UN PERIDO DE TIEMPO DETERMINADO

ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA

PRESUPUESTACIÓN

TRADUCCIÓN EN TÉRMINOS FÍSICO FINANCIEROS DE LOS PROGRAMAS APROBADOS PARA UN TRAMO ANUAL DE OEPRACIÓN

PROCESO DE PLANEACIÓN PARA LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA ANUAL


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Los Fines corresponden al nivel superior de obje-tivos de política pública, como por ejemplo “po-tenciar el desarrollo social”

Los objetivos (o propósitos) es la expresión cua-litativa de las misiones y de los fines, lo que se pretende lograr, en términos mesurables y cuantificables a los que se les pueda asociar un indicador como por ejemplo: “incrementar la tasa de escolaridad”

Las metas, por su parte, son el planteamiento de los objetivos en términos cuantitativos especí-ficos para un determinado periodo, como por ejemplo “incrementar el nivel de escolaridad en x niveles de estudios en un periodo de x años”.

Para generar la estructura programática con base en los objetivos es menester definir y es-clarecer las relaciones entre los distintos tipos y niveles de objetivos.

análisis de medios y su relación con los obje-tivos: esta etapa implica considerar los medios (de cualquier tipo) de que se dispone para el lo-gro de los objetivos.

planteamiento de estrategias generales: a partir de la relación de medios con los objetivos que se pretenden lograr se plantean estrategias generales, mismas que se traducirán en progra-mas presupuestarios.

proGraMacIón

En esta fase se especifica y establece, en función de los objetivos, lo que se va a hacer, cómo y con qué recursos. Al llegar a esta fase, los objetivos deben estar perfectamente definidos. El pro-ducto de esta fase es la generación de la estruc-tura programática (columna vertebral del pre-supuesto), que implica el diseño de programas que correspondan a los objetivos y las funcio-nes derivados de la planeación, y estructurarlos conforme a las categorías programáticas que se definan, en virtud de las cuales se clasifiquen los fondos en el presupuesto.

La programación consiste, pues, en determinar las acciones públicas que se propone llevar a cabo una administración estatal durante un ejercicio, y los productos (bienes y servicios) derivados de estas acciones, estructuradas bajo el esquema de objetivos. Esta determinación de acciones públicas se expresa a través de categorías pro-gramáticas como función, programa, actividad institucional, etc. Los programas, como catego-rías programáticas son el punto de enlace entre el plan estatal de desarrollo y el presupuesto.

“La Programación se sustenta en una serie de elementos cualitativos y cuantitativos. Los pri-meros buscan explicar o justificar las acciones propuestas (por ejemplo: misión, objetivos ge-nerales, objetivos específicos, etc.); y los segun-

“La implementación del presupuesto basado en resultados, llevado hacia sus mayores alcances, es un

proceso que, si bien no puede considerarse complicado por lo claro de sus premisas y fundamentos, sí implica un

compromiso de los actores involucrados”


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dos intentan traducir en cifras las acciones pú-blicas previstas (por ejemplo: meta, unidad de medida, producto, etc.), expresar en palabras resultados esperados de las acciones públicas (meta cualitativa), o bien, determinar medidas de referencia o representativas junto con valores a lograr, en relación al significado social o econó-mico que implique la realización de las acciones previstas (indicador, meta del indicador).”

prEsupuEstacIón

Esta fase consiste en la expresión en términos fí-sicos y financieros de las acciones previstas en la planeación y definidas en la programación para desarrollarse en un ejercicio fiscal anual. A través de la presupuestación se cuantifican y expresan en dinero los gastos que se habrán de realizar en el ejercicio, clasificados en función de las cate-gorías programáticas, y las demás clasificaciones adicionales del gasto que se consideren necesa-rias para fines informativos y analíticos.

En esta fase se llevan a cabo las asignaciones finales de los recursos y las revisiones más de-talladas, traduciéndose en términos de autori-zaciones de gasto en un periodo anual, por lo cual comprende la elaboración de los programas operativos anuales, que vinculan la asignación de los recursos con los programas, y la elabora-ción del proyecto de presupuesto.

vI. conclusIonEs

La implementación del presupuesto basado en resultados, llevado hacia sus mayores alcances, es un proceso que, si bien no puede conside-rarse complicado por lo claro de sus premisas y fundamentos, sí implica un compromiso de los actores involucrados, tanto de la esfera política, como en la planeación, presupuestación y eje-cución de los programas públicos, y seguramen-te, trabajo extra en todas las etapas del proceso presupuestario.

Es, además, un proceso que requiere ser imple-mentado, en sus primeros alcances, en un periodo

de por lo menos dos años, el primero de los cuales se genere o se adecue una estructura programáti-ca basada en la planeación, en función de la cual se asignen los recursos con base en programas cu-yos resultados puedan ser evaluados. Esta primera etapa implica un diagnóstico de los procesos de planeación, programación y presupuestación del gasto de la entidad para identificar qué elementos de estos procesos son congruentes o sirven den-tro del nuevo enfoque de gestión para resultados que incluye la evaluación de resultados, y cuáles componentes se tienen que diseñar, normar e im-plementar, teniendo en cuenta que los elementos básicos para el Presupuesto basado en Resultados, como se ha planteado, son la estructura programá-tica basada en la planeación para el desarrollo, el sistema de evaluación del desempeño, y la retroali-mentación del proceso planeación-programación-presupuestación-ejecución-evaluación del gasto. Esta etapa implicaría también la elaboración de las matrices de indicadores por cada programa a ser evaluado en el ejercicio que se presupuesta vía el sistema de evaluación del desempeño. En este respecto, quizá convendría también hacer una in-clusión paulatina de los programas para efectos de asegurar el buen funcionamiento del sistema de valuación del desempeño. La segunda etapa correspondería al año en que se ejecutarían los programas y se evaluaría el desempeño de los mis-mos, para en ejercicios subsecuentes asignar los recursos en función de los resultados.

Estas consideraciones expuestas abarcan quizá los retos que están enfrentando las entidades federa-tivas en sus esfuerzos por avanzar hacia un presu-puesto basado en resultados, reconociendo que sin duda, en la mayoría de las entidades ya existen avances o fundamentos que sirvan de base para la construcción de un nuevo sistema presupuestario acorde con la gestión para resultados.

Rebeca Elizalde Hernández es Licenciada en Letras Hispánicas por la Universidad de Guadalajara; traductora de documentos y artículos especializados de la materia hacendaria y actualmente se desempeña como Técnico Investigador del Indetec. [email protected]


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Estimaciones Tributarias para Entidades Federativas

Con el apoyo del Gobierno del Estado de Jalisco el Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pú-blica del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), de la CEPAL, los días 9 al 12 de agosto, se desarrolló en Puerto Vallarta, Jalisco, el curso de Estimaciones Tributarias para Entidades Federativas, organiza-do por el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC) de México.

La ceremonia inaugural fue presidida por el Pre-sidente Municipal de Puerto Vallarta, Lic. Salva-dor González Reséndiz, el Director General del INDETEC, Lic. Javier Pérez Torres y el Director del ILPES, CEPAL, Dr. Jorge Máttar.

El curso de cuatro días fue impartido por expertos del ILPES a 42 funcionarios públicos de las Secre-tarías de Hacienda y Finanzas de 22 estados de la República Mexicana y el Distrito Federal, la mayo-ría de ellos directores de ingresos y/o recaudación fiscal, además de 4 subsecretarios de ingresos y jefes de departamentos de ingresos federales de las entidades federativas correspondientes.

El conocimiento de los factores determinantes de los Ingresos Tributarios es pieza fundamental para una adecuada estimación de los mismos y para entender las causas que originan su comportamiento así como las áreas de oportunidad para potenciar dichos ingresos tributarios. Las herramientas que se requieren para tan importante labor fueron expuestas con amplitud en el Curso de Estimaciones Tributarias, del cual se presenta una síntesis.

LuIS GARCíA SOTELOALEjANDRO záRATE CAMACHO


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El objeto general del curso fue el de revisar de ma-nera activa las herramientas y conocimientos nece-sarios para realizar las tareas de proyección de los ingresos tributarios y para comprender el análisis de la recaudación en el corto y largo plazo. A lo lar-go del curso, se estudiaron los conceptos necesa-rios para estimar las tasas de evasión impositiva y los gastos tributarios, elementos ambos que afec-tan directamente el nivel de la recaudación fiscal.

El evento presentó una visión general de la evo-lución y perspectivas económicas de México, los conceptos relacionados con los factores determi-nantes y métodos necesarios para realizar la pro-yección de los ingresos tributarios, y abordó los conceptos necesarios para estimar las tasas de evasión impositiva y los gastos tributarios. Por las tardes se trabajó en talleres para comprender, me-

diante métodos de capacitación activa, los concep-tos desarrollados durante cada uno de los temas.

En el primer día de trabajo se presentó una visión del panorama económico de México, destacan-do los factores que han influido en el comporta-miento de la actividad económica y sus efectos sobre las finanzas públicas. De la misma forma, se revisaron los elementos, ajustes y orientaciones de política económica que pueden propiciar un crecimiento económico más fuerte con mayores oportunidades para la generación de empleos. Cabe destacar que dos de los aspectos que se consideró necesario cambiar son la dependencia de las finanzas públicas de los ingresos petrole-ros, así como la necesidad de establecer un nuevo pacto fiscal que permita una mayor recaudación de ingresos como porcentaje del PIB.

los FactorEs DEtErMInantEs DE los InGrEos trIbutarIos

Factores determinantesDirectos

lt vG lI Mo Ev FDDa segundo agrado Necesidades política económica / fiscal X X X X XPreferenc. realizadores política tributaria X X Variables económicas X X X X X Evaluación costos y beneficios de evadir X Fuente: Documentos presentados en el evento..


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Un segundo tema que se revisó durante el pri-mero y segundo día tuvo que ver con la revisión de los factores determinantes de los ingresos tributarios para lo cual se partió de una iden-tificación y clasificación de dichos determinan-tes y el nivel de influencia que estos tienen en el sistema de la recaudación de los impuestos. Sobre el tema se identificaron como determi-nantes directos del nivel de la recaudación los siguientes:

1. La legislación tributaria 2. El valor de la materia gravada 3. Las normas de liquidación e ingreso de los

tributos4. El incumplimiento de pago de las obligacio-

nes fiscales 5. Los factores diversos

Como determinantes indirectos o de segundo grado de los factores de los ingresos tributarios se identificaron los siguientes:

• Las necesidades de política económica o fis-cal

• Las preferencias de los realizadores de la po-lítica tributaria

• Las variables económicas • La evaluación de costos y beneficios de eva-

dir impuestos

En este tema se destacó que la identificación de estos factores permite la realización de un mo-delo de proyección de recursos tributarios y el análisis de los ingresos en el tiempo. Finalmente se realizó un taller para practicar este modelo de proyección.

Durante el segundo día se presentó el diagrama del sistema de recaudación de los impuestos y su expresión algebraica, ello con la intención de revisar donde incide dentro del sistema de recaudación cada uno de los factores determi-nantes de la recaudación de impuestos. Sobre este tema se destacó que el conocimiento de los formularios de pago de los tributos y de los va-lores de cada determinante de la recaudación se convierte en un elemento esencial para la expli-cación de la evolución en el tiempo de los ingre-sos tributarios y para el estudio de los niveles de recaudación que se pueda alcanzar en el futuro en cada una de sus fuentes. También se señaló que es de gran utilidad que las administraciones tributarias tengan ordenada la información de los montos que declaran los contribuyentes en los respectivos formularios de pago.

En otro de los temas, se explicaron los tipos de proyecciones, sus características sus ventajas y desventajas, sobre todo las relacionadas con la información que se necesita aplicar para cada

“El objeto general del curso fue el de revisar de manera activa las herramientas y conocimientos

necesarios para realizar las tareas de proyección de los ingresos tributarios y para comprender el análisis

de la recaudación en el corto y largo plazo”


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modelo; así se indicó que los tipos de proyección pueden ser de simulación, de predicción y de meta. Respecto de los modelos de proyección se explicaron sus diferentes métodos: métodos de extrapolación mecánica, método econométrico y método directo.

Para finalizar con este tema se realizó un ta-ller para ejemplificar el método directo sobre la base de que la recaudación de los ingresos está en función de la recaudación estimada de un impuesto en el periodo anterior más las variaciones en los elementos determinan-tes de la recaudación (Legislación tributaria, valor de la materia gravada, normas de liqui-dación, mora, evasión y otros factores diver-sos).

En el tercer día se abordaron los métodos de análisis de las variaciones de los ingresos tribu-tarios, así como el tema de la evasión fiscal. Res-pecto al primer tema se explicaron las ventajas del análisis de variaciones para luego describir y revisar los métodos en cuestión: a) método

de análisis de dichas variaciones a partir de un modelo de proyección residual, b) método de diagrama del modelo de recaudación de los impuestos y c) método reducido para el análisis de las variaciones de la recaudación tributaria, así como el método utilizado para el caso ar-gentino.

Con relación al segundo tema, relativo a la eva-sión fiscal, se destacó que las administraciones tributarias locales deben disponer de informa-ción cuantitativa con respecto a la magnitud de la evasión tributaria, para usarse como insumo en la presupuestación; analizar eventuales mo-dificaciones a la legislación tributaria e incluso contribuir a la medición de la eficacia de la re-caudación tributaria. Se indicó que es deseable obtener información de evasión por impuesto, rango económico de la base tributaria, zona geográfica o sector económico con base en la cual se podrían asignar mejores recursos para la fiscalización, y en consecuencia, en el futuro se incrementarían no sólo la recaudación sino el rendimiento neto de ésta.


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Se explicaron los distintos métodos para estimar los niveles de evasión, entre los que se destaca-ron los siguientes:

1. Estimación potencial con base en cuentas nacionales.

2. Encuestas de presupuesto3. Muestreo de auditorías4. Método del punto fijo5. Conciliación de información tributaria6. Encuesta a contribuyentes

Sobre el primer método se indicó que se basa en un potencial recaudatorio teórico, el cual con-siste en determinar el valor total económico de la base gravable utilizando cuentas nacionales. Sobre el método de encuestas de presupues-to se señaló que ésta es otra forma de estimar la recaudación potencial de los impuestos, por medio de encuestas familiares u otras similares. Sobre el método de muestreo de auditorías se indicó que se trata de un método directo de obtener la estimación del incumplimiento de un determinado impuesto. La calidad de la esti-mación estará en función de qué tan robustas y profundas sean las auditorías, así como el nivel de representatividad de las muestras.

Sobre el modelo de Punto Fijo se señaló que se trata de otro método directo que consiste en fis-calizar a un contribuyente directamente con la visita directa al establecimiento de un auditor, permanecer un tiempo dentro de ella y corrobo-rar la información de ventas con la reportada por el contribuyente.

En cuanto al método de Conciliación de in-formación tributaria se destacó que en este método se toma la información recibida por la administración tributaria, de diferentes fuentes, permitiendo estimar algunas for-mas de incumplimiento tributario a través de una conciliación de estos datos. Finalmente el método de encuesta a contribuyentes se basa, como su nombre lo indica, en una en-cuesta a los contribuyentes sobre su percep-ción de los niveles de evasión tributaria, por impuesto y/o por administración hacendaria de diferentes niveles de gobierno, a partir de la cual se puede conocer algún grado de eva-sión fiscal.

El tercer día terminó con la realización de un ta-ller para medir la evasión fiscal bajo uno de los modelos estudiados.


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Luis García Sotelo, es Economista y Maestro en Gestión Pública por la Universidad de Guadalajara; y actualmente se desempeña como Director General Adjunto de Atención a los Organismos del SNCF. [email protected] en Derecho Alejandro Zárate CamachoJefe de Comunicación Social y Relaciones PúblicasSecretaría de Finanzas, Gobierno del Estado de Jalisco

El último día de trabajo se terminó de revisar el tema de la evasión fiscal y la utilidad de sus modelos de estimación para posteriormente revisar el tema de los gastos fiscales. En este tema se revisaron los aspectos conceptuales y sus implicaciones así como los efectos que estos tienen en las cuentas públicas. Poste-riormente se explicaron las distintas formas de gasto tributario, entre las que se destacaron las siguientes:

1. Exención tributaria2. Tasa reducida3. Diferimiento4. Deducciones5. Amortización acelerada6. Créditos fiscales 7. Cláusula de estabilidad fiscal

Para finalizar con este tema se explicaron los me-canismos que se pueden usar para la cuantifica-ción de los gastos tributarios.

La parte final del evento tuvo que ver con la rea-lización de un panel de discusión y síntesis de los temas revisados en el evento. Para posterior-mente proceder a la clausura, misma que estuvo a cargo del Secretario de Finanzas del Estado de Jalisco, Mtro. José Luis de Alba González.

Es de destacar que una de las labores más im-portantes de las áreas de Ingresos en las finan-zas públicas de las entidades federativas es la estimación y proyección de los ingresos tribu-tarios, importancia que deviene del carácter esencial que tienen estas estimaciones para la programación de la política fiscal del Esta-do. Es por ello que propiciar un conocimiento ordenado de todas las variables involucradas en la determinación de la recaudación fiscal es, indudablemente, el punto de partida para llevar a cabo las tareas relacionadas con la es-timación de los ingresos tributarios, de ahí la importancia de este curso, donde se revisaron a profundidad todos aquellos factores, direc-tos e indirectos, que determinan la recauda-ción.

“Propiciar un conocimiento ordenado de todas las variables involucradas en la determinación de la recaudación fiscal

es punto de partida para realizar las estimaciones de los ingresos tributarios”


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Desarrollo y vigilancia de las Finanzas Públicas: Grupos de Trabajo de la CPFF

La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, a través de sus Grupos de Trabajo, da seguimiento a la evolución de los temas relevantes de las finanzas públicas como participaciones, coordinación fiscal, gasto federalizado, ingresos, recaudación, colaboración administrativa, armonización contable, presupuesto basado en resultados, transparencia, entre otros, para el fortalecimiento de las finanzas públicas estatales y municipales. Se presenta una reseña de sus trabajos y avances en los últimos meses.

REBECA ELIzALDE HERNáNDEzGABRIELA DíAz GuzMáN

Una de las premisas establecidas para los órga-nos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es coadyuvar al fortalecimiento del Federalismo y la Coordinación Fiscal, como ejes clave para que la Federación, los Estados y Municipios lo-gren acuerdos eficaces con la visión de fortale-cer las finanzas públicas y para respaldar las ac-ciones de gobierno que procuren el desarrollo económico y social de la población en todas las regiones.

A través de sus trabajos que consisten en el es-tudio, el análisis, el diálogo, la generación de propuestas y acuerdos sobre las distintas mate-rias que comprenden las finanzas públicas, los Grupos de Trabajo de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, como órgano del SNCF, continúan enfocando sus acciones a lograr el de-sarrollo, vigilancia y fortalecimiento de las finan-zas públicas. En el transcurso del presente año, han dado seguimiento a sus encomiendas y ce-lebrado reuniones con el propósito de cumplir con los objetivos generales y particulares plas-mados en sus programas de trabajo.

Dada la relevancia de las discusiones y propues-tas que ahí se generan, se considera de utilidad


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participaciones recibidas; dicha labor se realiza a través del Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones, y al respecto se dará cuenta de las siguientes reuniones:

Iv rEunIón DEl coMIté DE vIGIlancIa DEl sIstEMa DE partIcIpacIonEs

El Comité de Vigilancia del Sistema de Participa-ciones, en seguimiento de sus trabajos, celebró en las instalaciones del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI, su cuarta reunión en donde se abordaron los temas en materia de PIB Estatal, PIB Nacional y Censo de Población y Vivienda 2010. Con relación al Censo para el año 2010 se informó sobre el proceso prepara-torio, así como los avances y las características que presentará para este año el censo. En la reu-nión se solicitó revisar la información relativa a la población que resulte de dicho censo con la información que genera la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, ENOE realizada por el Consejo Nacional de Población, CONAPO, ya que el resultado de estas fuentes han arrojaron dife-rencias entre sí, lo que provocó que en el pasado se produjera un cambio brusco en la entrega de

difundir entre los funcionarios fiscales estatales y municipales, los avances en los temas que les competen, por ello, se reseñan las últimas reu-niones que han celebrado los Grupos de Trabajo; asimismo, se hace una breve descripción de los temas tratados en cada una de ellas:

• IV, V y VI reunión del Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones. Dentro de este Comité se reunieron los Subcomités de:• Vigilancia I y II reunión• Otros Ingresos I reunión • PEMEX I reunión

• II y III reunión del Grupo de Gasto Contabili-dad y Transparencia

• III reunión del Comité de Vigilancia de Apor-taciones y Otras Transferencias

• I reunión del Subgrupo de Comercio Exte-rior

• I y II reunión del Grupo de Deuda

COMITÉ DE VIGILANCIA DEL SISTEMA DE PARTICIPACIONES

Una de las principales actividades de la Comi-sión Permanente es la revisión y vigilancia de las


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recursos de participaciones a la baja en algunas entidades federativas, además de generar cierta inestabilidad al Sistema de Participaciones.

Fuente: Presentación del INEGI “Producto Interno Bruto por Entidad Federativa 2003-2008, base 2003” durante la IV reunión del Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones.

Con relación al tema del PIB Estatal se presentaron los criterios y metodologías que se utilizan en su construcción presentando los detalles y características de su evolución a la fecha. Asimismo se se-ñalaron las mejoras que tendrá este ejercicio estadístico y su avance, en cuanto a que la información proporcionada por los contribuyentes al Sistema de Administración Tributaria sea consistente, lo que contribuiría a un mejoramiento en las propias cifras de construcción del PIB estatal. Se reiteró la disposición del INEGI para proporcionar la información que se requiera de estos trabajos y se indicó que se publicará la actividad económica de forma georeferenciada por entidad federativa.

“El INEGI realiza un proyecto de vinculación de la información de los Catastros del país con los Registros Públicos de la Propiedad que tendrá utilidad para las

entidades federativas y que realizará 3 ejercicios piloto en diversas entidades con la colaboración del INDETEC”

Fuentes de información

Sector Público

• Informe de Gobierno • Cuentas de la Hacienda

Pública Federal y Estatal • Estadísticas municipales

Instituciones Públicas y Privadas

• Estadísticas Sectoriales • Registros Administrativos

INEGI

• Censos Económicos y de Población

• Encuestas Económicas y Demográficas

• SCNM

FuEntEs DE InForMacIón para la construccIón DEl pIb


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Finalmente se informó que el INEGI realiza un proyecto de vinculación de la información de los Catastros del país con los Registros Públicos de la Propiedad que tendrá utilidad para las entidades federativas y que realizará 3 ejercicios piloto en di-versas entidades con la colaboración del INDETEC.

v rEunIón DEl coMIté DE vIGIlancIa DEl sIstEMa DE partIcIpacIonEs

En la quinta reunión de este comité se informó que la evolución de las participaciones federales de enero a abril de 2010 presentó un incremento de 6%. Se informó que en los meses de enero y febre-ro se tuvo el mejor comportamiento de las partici-paciones con respecto de lo programado y se indi-có que la SHCP estima que las participaciones este año cierren conforme a lo programado, aunque se recomendó ser cautelosos con las expectativas. Se señaló, con respecto a los anticipos de participa-ciones, que a partir del mes de de mayo se utilizará el coeficiente de liquidez del 1.0 y se mostró el im-pacto positivo que reflejara dicho factor.

Por otra parte se informó sobre la recaudación de gasolinas, respecto a la cuota adicional de

venta final en el período enero-marzo de 2010, haciendo una comparación de la recaudación de las entidades y lo que reportó PEMEX como vendido. Se mencionó a los estados que coinci-den con la información de Pemex y se dijo que las diferencias que presentan algunos estados están ligada a la temporalidad de cómo se paga el impuesto y a que no se tiene la información del mes de marzo.

Se presentó la información del impuesto predial y de los derechos de agua de 2009, se indicó que con respecto al impuesto predial la medida de crecimiento fue de 6.62% y se dieron a conocer los estados con mayor incremento en su recau-dación. Se dijo que en el caso de derechos de agua la medida de crecimiento fue de 3.03% e igualmente se indicaron las entidades con ma-yor crecimiento recaudatorio así como las que menos crecieron.

Finalmente, en esta reunión se presentaron formalmente los programas de trabajo de los subcomités de Vigilancia, PEMEX, INEGI y Otros Ingresos, se dio por integrado el Subcomité de INEGI con la reunión que sostuvo con ese Institu-

Fuente: Presentación del INEGI “Producto Interno Bruto por Entidad Federativa 2003-2008, base 2003” durante la IV reunión del Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones.

Resultados por Estado

PIB por Entidad Federativa 2008 (Tasa de crecimiento anual)

Entidad Federativa Var % Zacatecas 7.5

Hidalgo 7.2

Querétaro 4.8

Chiapas 4.7

Baja California Sur 4.6

Nayarit 4.2

Tabasco 3.9

Tamaulipas 3.7

San Luis Potosí 3.5

Michoacán 3.5

Durango 3.1

Puebla 3.1

Oaxaca 3.1

Sinaloa 2.4

México 2.4

Coahuila 2.1

Nacional 1.5

Colima 1.5

Nuevo León 1.4

Quintana Roo 1.3

Guanajuato 1.1

Tlaxcala 1.0

Sonora 1.0

Jalisco 0.8

Distrito Federal 0.7

Aguascalientes 0.6

Chihuahua 0.3

Yucatán 0.2

Baja California 0.1

Veracruz (-) 0.7

Guerrero (-) 1.4

Campeche (-) 2.3

Morelos (-) 2.7


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to; asimismo se dieron por instalados los traba-jos del Subcomité de Vigilancia con la intención de revisar las cifras de recaudación del Impuesto Predial y de los Derechos por suministro de Agua del ejercicio 2009.

vI rEunIón DEl coMIté DE vIGIlancIa DEl sIstEMa DE partIcIpacIonEs

Durante la sexta reunión del comité se dio a co-nocer la evolución de las participaciones federa-les al mes de mayo del presente año, así como la situación de descenso que presenta la recauda-ción del impuesto sobre tenencia en el periodo de enero a mayo. También se mostró la partici-pación por venta final de gasolina por entidad federativa. Por otra parte, se dieron a conocer los ingresos excedentes del primer trimestre de 2010. Se indicó que estos rubros se analiza-rán una vez publicado el informe de las finanzas públicas del segundo trimestre de 2010. Por su parte, el Estado de Nuevo León compartió su experiencia sobre el crecimiento que han logra-do en cuanto a su recaudación de Derechos de Agua y presentó documentos que sustentan tal

crecimiento en tarifas y fraccionamientos en los municipios.

En esta reunión se abordaron también las in-quietudes manifestadas por el subgrupo de PEMEX en relación con el precio del petróleo. El Subcomité de Vigilancia de Participaciones se re-firió a los trabajos de validación de las cifras de recaudación del impuesto predial y derechos de agua 2009 y se informó que a 30 entidades se les aprobaron sus cifras relacionadas a la recauda-ción de impuestos y que en materia de derechos de agua también se les aprobaron sus cifras a 30 entidades. Finalmente se dieron por instalados los trabajos del Subcomité de Otros Ingresos.

I rEunIón DEl subcoMIté DE otros InGrEsos

En su primera reunión, el Subcomité de Otros Ingresos analizó de manera específica la Infor-mación de Cuenta Pública 2009 sobre las cifras de impuestos y derechos locales por entidad federativa así como el comparativo de estas ci-fras con el año inmediato anterior. Se concluyó


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que las entidades deberán enviar el desglose de impuestos y derechos locales 2009 y que se analizará si este Subcomité tiene la atribución de realizar ajustes a las cifras de cuentas públicas, entre otros conceptos, por accesorios que están incluyendo las entidades en su recaudación de impuestos y derechos locales, así como también sobre los derechos recaudados por organismos descentralizados.

I y II rEunIón DEl subcoMIté DE vIGIlancIa DEl sIstEMa DE partIcIpacIonEs

En su primera reunión el Subcomité realizó sus trabajos de primera etapa sobre la revisión de la información de recaudación de impuesto pre-dial y derechos de agua 2009. Se aprobó la in-formación de recaudación de impuesto predial a 21 entidades, quedando pendientes por entre-gar información adicional para su aprobación a las entidades restantes; en materia de derechos de agua se aprobó la información a 22 entidades quedando pendiente de aprobar cifras al resto de ellas. En la segunda reunión de este Subco-mité se desarrolló la segunda etapa de revisión de la información de recaudación de impuesto predial y derechos de agua 2009. Con relación a

la información de recaudación de impuestos se aprobó la información a 31 entidades federati-vas resultando una entidad pendiente de apro-bar cifras; en materia de derechos de agua se aprobó la información a 31 entidades.

I rEunIón DEl subcoMIté DE pEMEx

En esta primera reunión se hizo la presentación del programa de trabajo en el que se contempla el análisis de los temas de:

• Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos• FEIEF• DEEP• IEPS gasolinas

Sobre el análisis del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos se mostró la evolución de enero a diciembre de 2009. Asimismo se informó que sobre valor de petróleo crudo extraído, del pre-cio promedio por tipo de crudo, del valor de gas natural extraído, y de las deducciones, al respec-to se indicó que se detectaron diferencias en las cifras que publica PEMEX en su página con sus declaraciones fiscales. Se presentó el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos en el período enero-marzo de 2010.

“En el Subcomité de PEMEX, se hizo énfasis en la importancia de dar seguimiento al asunto del IEPS negativo, puesto que tiene un impacto

importante dentro de la RFP”


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Se enfatizó en la importancia de dar seguimien-to al asunto del IEPS negativo, puesto que tiene un impacto importante dentro de la RFP.

Por otra parte, en esta reunión se dio a conocer el esquema financiero del FEIEF resaltando su ob-jetivo principal de este fondo que es compensar la disminución en las Participaciones. Se indicó que ante la insuficiencia de los recursos del FEIEF para compensar la caída en las Participaciones durante el ejercicio fiscal 2009, la SHCP planteó potenciar los recursos a través del sistema finan-ciero. Con respecto a los ingresos excedentes, se mostró en esta reunión el status que guardan al mes de marzo de 2010.

GRUPO DE GASTO CONTABILIDAD Y TRANSPARENCIA

Este grupo ha enfocado sus esfuerzos funda-mentalmente en el proceso de armonización contable, sin dejar de lado otros temas como el gasto federalizado y el presupuesto basado en resultados. A continuación se reseñan sus últi-mas reuniones.

II y III rEunIón DEl Grupo DE Gasto contabIlIDaD y transparEncIa

En la segunda reunión de este grupo se hicie-ron observaciones con relación al documento “Propuesta de Clasificador por Objeto de Gasto a Tercer Nivel” específicamente al capítulo 1000 de servicios personales. Se indicó que las pro-puestas y recomendaciones fueron entregadas y puestas a consideración del Grupo de Trabajo de Contabilidad Gubernamental del Comité Con-sultivo; asimismo se manifestó la intención de que en la próxima reunión del CONAC se aprue-ben el Clasificador por Objeto de Gasto, el Cla-sificador Funcional y el Clasificador por Tipo de Gasto. Asimismo se creó la Comisión Económica del Grupo integrada por los estados de Guerrero y Chiapas, con la intención de que presupueste lo que la Ley General de Contabilidad Guber-namental previene para entidades federativas y municipios que requieren apoyo de recursos

para sistemas, además de precisar y agilizar las reglas que la misma Ley provee para la distribu-ción de los mismos.

En su tercera reunión se informó sobre los tra-bajos del Subgrupo de de Presupuesto y Gasto Federalizado, se indico que sobre los trabajos del Comité Consultivo con respeto a la revisión de documentos que fueron sometidos a apro-bación del CONAC; por otra parte se plantearon tres propuestas de trabajo para este subgrupo

1) Realizar una reunión urgente para avanzar en prioridades del programa de trabajo del Subgrupo

2) Reiterar al Secretario Técnico del CONAC, la importancia del Grupo de Presupuesto Ba-sado en Resultados, para iniciar y agilizar los trabajos, conjuntamente con este subgru-po; y

3) Coadyuvar en la propuesta de “Lineamien-tos para el otorgamiento de los subsidios a Entidades Federativas y Municipios”, relacio-nados con el “Fondo Concursable”.

Se comentó sobre los clasificadores de gasto recientemente aprobados por el CONAC; a so-licitud de los participantes se dijo que la inter-pretación de plazos que establece la Ley Gene-ral de Contabilidad Gubernamental es de que la Federación y los estados deberán disponer del sistema integrado hasta el 31 de diciembre de 2012, y que a partir del 1º de enero de 2011 deberá registrarse atendiendo a los documentos aprobados utilizando los sistemas informáticos disponibles; asimismo se indicó que se formu-lará un programa de trabajo para que el Grupo controle los avances de las entidades federativas en la materia.

En esta reunión se constituyó la Comisión de In-formática la cual será integrada por los estados de Aguascalientes, Chiapas, Guerrero, Sinaloa (coor-dina) y el INDETEC, con la finalidad de trabajar en la materia respecto a la armonización contable.


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COMITÉ DE VIGILANCIA DE APORTACIONES Y OTROS RECURSOS DESCENTRALIZADOS

La distribución de los fondos de aportaciones fe-derales es el tema principal en el cual se centra el trabajo de este Comité. A continuación se re-señan los avances en los temas relacionados con estos recursos.

III rEunIón DEl coMIté DE vIGIlancIa DE aportacIonEs y otros rEcursos DEscEntralIzaDos

En el desarrollo de esta reunión se aprobó el punto de acuerdo de la fórmula del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública FASP y su distribución.


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Con relación al Fondo de Inversión para las Enti-dades Federativas se indicó que los LINEAMIEN-TOS para la solicitud, transferencia y aplicación de los recursos correspondientes con cargo al Fi-deicomiso para la Infraestructura en los Estados publicados en el DOF, sin embargo no resulta sí se aplicarán los lineamientos complementarios del FIES que se dieron a conocer durante el 2009, ya que se refieren exclusivamente a los recursos del 2008, por lo cual se adicionaron cuatro com-plementos a estos Lineamientos:

Se enviará a los integrantes del grupo el proyec-to de “Reglas y Lineamientos de Operación del Fideicomiso Fondo de Estabilización de los In-gresos de las Entidades Federativas (FEIEF)”. Asimismo se indicó que en cumplimiento a las Reglas de Operación del FEIEF, se distribuirán a las entidades federativas los rendimientos corre-spondientes al ejercicio fiscal 2009.

Con relación a los recursos que transfieren las dependencias federales a los estados mediante convenios de coordinación en materia de reas-ignación de recursos, se consideró conveniente someterlos a revisión con el fin de definir una postura al respecto en la próxima reunión de este Comité.

GRUPO DE AUDITORÍA FISCAL Y COMERCIO EXTERIOR

En los últimos meses el trabajo de este grupo se ha realizado a través del Subgrupo de Comercio Exterior, el cual celebró una reunión que se rese-ña a continuación.

I rEunIón DEl subGrupo DE coMErcIo ExtErIor

El desahogo de la agenda consistió en los si-guientes temas: Fiscalización en Materia de Comercio Exterior, Operativos Conjuntos, Li-neamientos de Comités de Contrabando, Linea-mientos para la Adjudicación de Mercancías y el Tablero de Alineación Estratégica. Con relación al tema de la Adjudicación de Mercancía y sus

lineamientos desarrollados en esta reunión, el SAT ofreció dar seguimiento a las observaciones vertidas por las entidades, asimismo apoyar a los estados para que denuncien los actos de contra-bando detectados.

Grupo DE DEuDa

Los temas en que ha venido trabajando este grupo son el de los Proyectos de Prestación de Servicios como alternativa para el finan-ciamiento de la obra pública, así como los as-pectos jurídicos de la deuda pública en las en-tidades federativas, que se abordaron en las siguientes reuniones.

I y II rEunIón DEl Grupo DE DEuDa

En su primera reunión el Grupo de Deuda eligió por unanimidad como su coordinador al estado de Hidalgo para el ejercicio 2010, el cual mani-festó que tratarán de lograr productos concretos en sus trabajos. En esta reunión se desahogaron los temas de: Análisis Jurídico sobre la Deuda Pú-

“El Grupo de Deuda ha trabajado en el tema de la

problemática del marco jurídico de la deuda en las

entidades Federativas y en el de los Proyectos de

Prestación de Servicios con inversión público-privada”


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blica en México, Proyectos de Inversión y Presta-ción de Servicios PIPS, Problemática del Marco Jurídico de la Deuda Pública: El Caso del Estado de Sonora e Innovación para el Financiamiento de Entidades Públicas.

Sobre el tema de Análisis Jurídico sobre la Deuda Pública en México se presentó y ana-lizó la situación actual del Marco Jurídico así como los temas relevantes para su análisis enfatizando los siguientes aspectos: a)Refi-nanciamiento de pasivos; b) Definición del concepto “inversiones públicas productivas”; c) Erogaciones plurianuales y d) Contabilidad de la deuda pública y pasivos contingentes. Sobre las Nuevas Fuentes de Financiamien-to se informó que las autoridades federales y locales, igual que las de otros países han incursionado en esquemas de Asociaciones Público Privadas (APP) para incrementar los recursos públicos para proyectos de inver-sión en infraestructura y que para alcanzar los objetivos de desarrollo de infraestructura y servicios públicos existen algunos requeri-mientos, siendo el principal modificar y ajus-tar el marco normativo de acuerdo con las ne-cesidades de mercado y la seguridad propia de cada contrato. Finalizó esta presentación con tres conclusiones relevantes: 1.- Los adelantos de los mercados financieros

y en la legislación federal requieren que se actualice el marco jurídico de las entidades federativas y los municipios, así como la Constitución Política de los EUM

2.- Particularmente en el caso de las Asociacio-nes Público Privadas, es crucial un marco ju-rídico apropiado para despertar seguridad y confianza entre las inversiones privadas, así como para las instituciones bancarias que apoyan los proyectos de infraestructura a través de los créditos.

3.- La Ley General de Contabilidad Guberna-mental tiene como objeto establecer los cri-terios generales que regirán la contabilidad

gubernamental y la emisión de información financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización.

Con respecto al tema de Proyectos de Inver-sión y Prestación de Servicios PIPS Carretero, se expuso que Los Proyectos de Inversión y Prestación de Servicios (“PIPS”) son esque-mas de contratación que permiten la partici-pación del sector privado en la provisión de servicios públicos y construcción de infraes-tructura en áreas en donde tiene una ventaja competitiva y reconocen que, tanto el sector público como el privado, tienen ventajas re-lativas para el desarrollo e implementación de ciertos proyectos, tales como: Hospitales, escuelas, cárceles, carreteras y proyectos hi-dráulicos, entre otros.

En el caso de Durango apegados al Plan Esta-tal de Desarrollo Local y por instrucciones del Ejecutivo, se ha trabajado en fortalecer una política estatal, regional y municipal que per-mita llevar a cabo una planeación integral de la infraestructura que logre articular a los Mu-nicipios del Estado con sistemas de Carreteras, Infraestructura y Servicios, y que propicie un crecimiento equilibrado, por lo cual se propuso el Proyecto Carretero Reconstrucción, Conser-vación Periódica y Conservación Rutinaria de 10 (diez) Tramos Carreteros a través de la mo-dalidad Proyectos de Inversión y Prestación de Servicios (“PIPS”). El 9 de Abril de 2009 en el Periódico Oficial No. 29 se Publicó el Decreto No. 271 median-te el cual se autoriza al gobierno del Estado la afectación irrevocable del derecho y los ingresos de hasta el 10% de las participacio-nes federales que corresponden al estado, al fideicomiso de administración y fuente de pago a efecto de que se destinen al pago del Proyecto de Reconstrucción, Conservación Periódica y Conservación Rutinaria del Carre-tero conformado por diez tramos libres del peaje de jurisdicción estatal en el estado de Durango.


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Esquema del proyecto

Asimismo, durante esta primera reunión se pre-sentó la Problemática del Marco Jurídico de la Deuda Pública: El Caso del estado de Sonora; con relación a esta presentación y a manera de sín-tesis se indicó que el estado de Sonora presen-ta una problemática en su Marco Jurídico de la Deuda Pública el cual está marcado por proble-mas de interpretación en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), así como en algunas leyes de los estados que gene-ró acciones de Inconstitucionalidad promovidas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación que afectan (o pueden afectar) las operaciones de bursatilización de ingresos que actualmente llevan a cabo los estados y los municipios. Las implicaciones para el estado de son Sonora son:

1) Que si bien el esquema de financiamiento recogido por el estado de Sonora en sí mis-mo no es inconstitucional, en el caso con-creto las normas que lo pretenden instru-mentar arrojan tal conclusión

2) Que en este caso se resolvió exclusivamente la legislación del estado de Sonora, sin que haya criterios generales para determinar

sobre otros sistemas de bursatilización que tendrían que analizarse por sus méritos, en caso de que se pusieran a consideración del máximo tribunal de justicia del país

3) Que el gobierno de Sonora y el Congreso Local deberán replantearse una nueva Ley de Deuda Pública que permita las bursatili-zaciones y tome en cuenta las observacio-nes que hizo la Suprema Corte de Justicia de la Nación y

4) Que el importe que originalmente se pre-tendía bursatilizar en la Bolsa Mexicana de Valores era por la cantidad de 10 mil mi-llones de pesos, la cual no se pudo llevar a cabo.

Finalmente, se dijo que derivado de estas ac-ciones resulta necesario realizar un ejercicio de análisis sobre la bursatilización de activos del estado de Sonora, a fin de ilustrar más eficiente-mente la problemática actual del marco jurídico de la deuda pública de los estados y municipios de México y que este primer esfuerzo permitirá al Grupo de Deuda Pública diseñar y formular el Programa de Trabajo para el año 2010.

El entecontratanteestablece elproyecto y solicitaautorización aFinanzas yAdministración.

Aprueba elcontrato si laasignación dederechos yobligaciones esacorde con loautorizado por lalegislatura

El entecontratantepuede licitarmediante unComité deProyecto

Se inicia elproyecto

Formula elmodelo decontrato,separandoriesgos paraproveedor ycontratante

La Legislaturaevalúa elproyecto entérminos decapacidadpresupuestal yconcordancia conPlan Estatal deDesarrollo

Finanzas yAdministraciónevalúa elproyecto deacuerdo acriteriosprudenciales de�nanzas públicasy el análisiscosto-bene�cio

Aprobación del Proyecto LicitaciónModelo de contrato

EnteContratante

EnteContratante

EnteContratante

Proyecto

Comitéde

Proyecto

LegislaturaSecretaría de

Finanzas yAdministración

Secretaría deFinanzas y

Administración


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El estado de Hidalgo presentó el proyecto de Innovación para el Financiamiento de Entidades Públicas. Sobre este tema destaca que se invitó al estado de HIDALGO a incorporarse al Progra-ma de Cooperación Internacional “Expansión del Modelo para Desarrollo Municipal mediante el Financiamiento de Infraestructura en México; asimismo se vincula con el Programa “Sociedad por la Prosperidad” suscrito por los Presidentes de los Estados Unidos Mexicanos y de los Esta-dos Unidos de Norteamérica, a través del conve-nio internacional suscrito por la Agencia de Coo-peración Internacional de los Estados Unidos de Norteamérica (USAID) y Evensen Dodge Interna-tional. Se indicó que este programa se enfoca a diseñar e implementar estructuras financieras, aún nuevas en México pero exitosas en otros países, para hacer más eficiente la administra-ción financiera y el acceso a financiamiento de estados y municipios en México.

Asimismo se dijo que este modelo de vehículo fi-nanciero creado para Hidalgo, y ya probado exito-samente, permite vincular a más entidades públicas en los mercados financieros mexicanos y acceder a financiamiento en términos y condiciones similares a los convenidos con el estado de Hidalgo.

En su segunda reunión el Coordinador del Gru-po de Deuda hizo la presentación del programa de trabajo para el año 2010 el cual fue aprobado, por lo que se procedió a la distribución de las ac-tividades de dicho programa de trabajo entre los miembros del Grupo; adicionalmente se solicitó se realice un “Diagnóstico de la Legislación en Materia de Deuda Pública de los Estados y Mu-nicipios”, en relación a temas de interés como: préstamos de corto plazo, inversiones públicas productivas, coberturas de tasas de interés así como fortalezas y defectos de las legislaciones en esta materia, entre otros temas de interés.

Fuente: Presentación elaborada por el Estado de Hidalgo “Innovación para El Financiamiento de Entidades Públicas” presentada durante la I reunión del Grupo de Deuda.

Rebeca Elizalde Hernández es Licenciada en Letras Hispánicas por la Universidad de Guadalajara; traductora de documentos y artículos especializados de la materia hacendaria y actualmente se desempeña como Técnico Investigador del Indetec. [email protected] Gabriela Díaz Guzmán Cursa la licenciatura en Derecho en la Universidad del Valle de Atemajac, actualmente colabora en la Dirección General Adjunta de Atención a los Organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal de Indetec.

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FINANZAS ESTRUCTURADAS OBLIGACION

GENERAL

( - )Complejidad Complejidad (+)

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Organización

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Nómina

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Obligación General

Basado en Buena

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