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CAPÍTULO 1

El diálogo entre las Naciones Unidas y los movimientos populares: La experiencia con las plataformas de pequeños agricultores y con los pueblos indígenas

1. Evolución de la relación de las Naciones Unidas con los movimientos populares

1.1 Perspectiva de las entidades de las Naciones Unidas

La primera cuestión que abordaron los participantes de las Naciones Unidas en el estudio fue la repercusión de los cambios en el contexto de la gobernanza mundial en las relaciones de las Naciones Unidas con la sociedad civil. Los entrevistados pertenecían a una gran variedad de entidades de las Naciones Unidas (véase el anexo 1), y trabajaban en varios planos, desde las sedes principales a las oficinas en los países. Todos coincidieron en afirmar que en los últimos dos decenios se había producido una transformación espectacular en el ámbito de los asuntos mundiales encaminada a forjar un sistema de gobernanza mundial con múltiples agentes. El sector privado y la sociedad civil se han unido a los Estados como agentes en los procesos de gobernanza mundial, y el sistema de las Naciones Unidas a menudo se enfrenta a la dificultad de encontrar el equilibrio entre los diversos intereses en juego.

¿Cómo abordan las Naciones Unidas esta compleja situación? Algunos opinan que lo más importante es decidir si las Naciones Unidas deben actuar únicamente como un foro neutral en el que debatir los procesos intergubernamentales o si, como institución, deben actuar como defensor de los pobres y de los valores por los que se fundó. Esto es especialmente vital, en opinión de muchos de los entrevistados de las Naciones Unidas, en un momento en el que las grandes crisis han puesto en entredicho los enfoques dominantes en materia de desarrollo. De esta forma, se han abierto nuevas oportunidades para abordar las metas relativas a la gobernanza mundial y, al mismo tiempo, se han agravado las luchas de poder de quienes tienen intereses encontrados. La mayoría de los entrevistados considera, cuando menos, que es esencial que las Naciones Unidas constituyan un foro en el que todas las partes interesadas, y no sólo los gobiernos de los Estados Miembros, puedan hacerse oír.

Estos cambios en el contexto político y en el equilibrio entre los Estados y los agentes no estatales han tenido, inevitablemente, repercusiones en las relaciones del sistema de las Naciones Unidas con la sociedad civil. Los entrevistados de las Naciones Unidas opinan unánimemente que las cumbres mundiales del decenio de 1990 han puesto de relieve la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil para llamar la atención de la opinión pública sobre cuestiones incipientes y conseguir que formen parte del programa de los órganos intergubernamentales. En las Naciones Unidas hay un convencimiento cada vez mayor de que los Estados no son los únicos agentes existentes, y se ha ido adaptando a esa realidad. No obstante, la mayoría de los entrevistados de las Naciones Unidas piensa que el proceso no se ha producido de forma lineal o acumulativa, y que incluso puede volver a atrás, como podría ser el caso del formato algo más restrictivo de las conferencias de examen al cabo de cinco y diez años, y de la Cumbre del Milenio, en comparación con las cumbres celebradas en el decenio de 1990. Algunos creen que los planteamientos de las Naciones Unidas sobre la participación de la sociedad civil siguen teniendo un enfoque de arriba abajo. Otros participantes, en cambio, consideran que las Naciones Unidas han hecho grandes esfuerzos por abrir sus puertas, pero también creen que la sociedad civil piensa que no es suficiente. Existe una postura intermedia, la de quienes sostienen que las opiniones de la sociedad civil ya tienen cabida al menos en algunos foros de las Naciones Unidas, pero a su vez ponen en duda hasta qué punto pueden influir en las conclusiones. En lo que respecta al grado de aceptación de la participación de la sociedad civil en las Naciones Unidas, las opiniones abarcan desde el rechazo hasta un enfoque más utilitario en el que se contempla a las organizaciones de la sociedad civil como meros proveedores de servicios, o incluso otros en los que se las considera auténticos asociados y participantes en la formulación de políticas, aunque esta es una postura minoritaria. No obstante, algunos de los entrevistados señalan que las crisis actuales han brindado oportunidades para que aumente la participación y la aportación de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de adopción de decisiones.

La cuestión de quién está en realidad representado es muy distinta, y es una de las ideas centrales de esta publicación. Salvo algunas excepciones, los entrevistados de las Naciones Unidas reconocen que sus entidades

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se relacionan principalmente con organizaciones no gubernamentales. La colaboración con movimientos populares que representan a los sectores de la población que se ven más afectados por la adopción de decisiones a escala mundial es limitada o inexistente.

1.2 Perspectiva de los movimientos populares

Los dos grupos de asociaciones en los que se centra este documento, las plataformas de pequeños agricultores y los pueblos indígenas, tienen algunos puntos importantes en común, pero también hay grandes diferencias en sus historias, identidades y plataformas de promoción que se deben reconocer y respetar, tal como se detallará a continuación. Una de las características comunes de ambos grupos es que están profundamente arraigados en sus realidades locales, pero se han visto obligados a acudir a las instancias internacionales para defender su autonomía, sus valores, sus medios de subsistencia y sus culturas. Consideran que el sistema de las Naciones Unidas es un foro potencialmente significativo para hacer avanzar sus objetivos, y han tenido experiencias desiguales al tratar de actuar en su seno.

Plataformas de pequeños agricultores En los últimos dos decenios, muchas organizaciones de campesinos han comenzado a participar más en cuestiones mundiales y han reconsiderado la forma en la que colaboran con organizaciones intergubernamentales. Hay varios factores que explican este interés creciente de estas organizaciones por ser parte activa más allá del plano local y nacional. En primer lugar, la población campesina, en especial en los países en desarrollo, ha sufrido las consecuencias de que las inversiones para el desarrollo se orientasen a favor de la industrialización durante el decenio de 1970, así como las de la crisis de la deuda que produjo esa decisión, forzando a los gobiernos a perpetuar la dependencia en los cultivos de exportación para generar divisas. Junto a las organizaciones de la misma naturaleza en los países industrializados, fueron víctimas de la crisis de la agricultura del decenio de 1970 y del deterioro que supuso la liberalización del comercio mundial de alimentos que se inició a partir de entonces. En conjunto, sufren los efectos del creciente dominio de la agricultura industrial que ha caracterizado los últimos decenios y la rápida concentración que ha llevado a que unas pocas empresas controlen las principales cadenas de productos básicos. Estas tendencias han estimulado la estructuración y la creación de una red de conexiones entre los movimientos de pequeños productores rurales en todos los niveles. Hace dos decenios, en los foros mundiales de las Naciones Unidas sólo había una plataforma de agricultores presente, la Federación Internacional de Productores Agropecuarios (FIPA), que estaba mayoritariamente formada por representantes de los países industrializados. El panorama ha cambiado enormemente y hoy en día el sistema de las Naciones Unidas puede colaborar con una diversidad de plataformas de productores rurales autónomos en todos los planos, del nacional al mundial.

Al mismo tiempo, las cuestiones sobre las que estas plataformas quieren debatir con las Naciones Unidas se han convertido en asuntos de gran difusión, gracias a lo cual se fomenta una interacción posterior con organizaciones intergubernamentales. Tras pasar decenios desatendido, el sector agrícola ha conseguido escalar posiciones hasta ocupar los primeros lugares del programa de desarrollo. Ha sido uno de los protagonistas clave de la ronda de negociaciones de Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En el primer objetivo de desarrollo del Milenio está implícita la importancia de la agricultura como un componente fundamental en las estrategias para reducir la pobreza y el hambre. Además, por primera vez en 25 años, el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 2008 del Banco Mundial se centró en el tema de la agricultura y el desarrollo. El surgimiento de la crisis alimentaria en los últimos meses de 2007 ha generado una amplia concienciación sobre el peligro que supone aconsejar a los países en desarrollo que aborden la cuestión fundamental de garantizar la seguridad alimentaria nacional produciendo cultivos de exportación, partiendo del supuesto de que tenían una ventaja comparativa a ese respecto, e importando de otros lugares lo que se suponía que eran alimentos baratos con los ingresos derivados de la exportación. Actualmente, el aumento de la producción nacional de alimentos en los países en desarrollo se considera una prioridad, y se reconoce que con ello se apoya a las familias de los pequeños agricultores, que representan el 80% de la producción mundial de alimentos. Este es uno de los objetivos expresos del Marco general de acción diseñado por el Equipo de tareas de alto nivel sobre la crisis mundial de la seguridad alimentaria que estableció Ban Ki-moon, el Secretario General de las

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Naciones Unidas, en abril de 2008, para promover una respuesta unificada al reto de conseguir una seguridad alimentaria mundial.4

El resto de la sección proporcionará una amplia perspectiva general de los grupos de organizaciones de productores rurales a pequeña escala y prestará atención al papel que los avances en el escenario mundial en general, y en el sistema de las Naciones Unidas en particular, han desempeñado en el establecimiento y desarrollo de tres plataformas bastante distintas entre sí que se ha entrevistado en el contexto de este proyecto. Dos de estas plataformas actúan a escala mundial: Vía Campesina (VC) y la Federación Internacional de Productores Agropecuarios (FIPA). La tercera plataforma es regional: la Red de Organizaciones Campesinas y Productores Agrícolas de África Occidental (ROPPA). Existen, por supuesto, muchas otras redes importantes que agrupan a pequeños productores rurales a escala regional o por categorías específicas, como los pescadores artesanales o los trabajadores agrícolas. El hecho de que esta sección se centre en Vía Campesina, la FIPA y la ROPPA es meramente ilustrativo.5

La Federación Internacional de Productores Agropecuarios (FIPA)6 es la más antigua de las tres plataformas y la que mayor experiencia tiene en colaborar con el sistema de las Naciones Unidas. La estableció una serie de representantes de los agricultores de 13 países en 1946, para tratar de hacerse oír internacionalmente, y fue una reacción explícita ante la creación de las Naciones Unidas tras la guerra. Los fundadores de la FIPA tenían la intención de que se convirtiera en un órgano asesor de la FAO formado por agricultores. De las tres plataformas, la FIPA es la única oficialmente reconocida como entidad consultiva con el Consejo Económico y Social, condición que se le concedió en 1947. Durante los primeros decenios, los miembros de la FIPA procedían mayoritariamente de países industrializados. El año 2000 marcó un hito en la labor de divulgación para llegar a las organizaciones de agricultores de las regiones en desarrollo. Actualmente, la FIPA representa a más de 600 millones de agricultores que pertenecen a 120 organizaciones nacionales de 79 países. Declara que sus objetivos son constituir un foro en el que los representantes de las organizaciones nacionales de agricultores puedan reunirse para definir intereses comunes y adoptar medidas coordinadas; mantener informados a los socios sobre los actos internacionales que les conciernen; actuar como portavoz de los agricultores del mundo en los foros internacionales; y promover la creación de organizaciones independientes y representativas de los agricultores en todo el mundo. Las relaciones de la FIPA con la FAO han pasado por varias fases. Hasta que se celebró la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) en 1996, las organizaciones reconocidas como entidades consultivas con el Consejo Económico y Social, como la FIPA, disfrutaban de una relación privilegiada con la FAO. La situación cambió cuando en la CMA se estableció el Comité Internacional de Planificación de las ONG y organizaciones de la sociedad civil para la soberanía alimentaria (CIP)7 como un mecanismo para que los pescadores artesanales, pueblos indígenas y otros grupos de organizaciones, y no sólo los agricultores independientes, pudieran acceder a los foros de políticas mundiales para aportar sus puntos de vista. Ahora, ante la crisis alimentaria, la FIPA vuelve a colaborar activamente con la FAO. La FIPA también tiene una relación duradera con la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible del Consejo Económico y Social, para la que actúa como centro de enlace del grupo principal de agricultores.8 La participación de la FIPA ha entrado en una etapa nueva y más dinámica a partir de la creación del Foro Campesino.9 Más recientemente, se han establecido buenas relaciones con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en el ámbito de la gestión de los riesgos derivados de los precios de los productos básicos, y se ha comenzado a colaborar con la Organización Mundial de la Salud (OMS) en torno a la obesidad y la dieta. La FIPA ha establecido relaciones consultivas con la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (CNULD), el Convenio sobre la Diversidad Biológica y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), y ha comenzado a interactuar con la Organización Meteorológica Mundial (OMM) en el contexto del debate sobre el cambio climático. Vía Campesina (VC)10 se estableció en 1993 en un congreso fundacional al que acudieron 55 organizaciones de pequeños agricultores procedentes de 36 países de América, Europa y Asia. Desde el principio, VC ha estado firmemente arraigada en las regiones en desarrollo. El desencadenante de su creación fue la celebración de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Las organizaciones fundadoras se dieron cuenta de que a partir de entonces las políticas agrícolas se decidirían mundialmente y que era esencial que los pequeños agricultores pudieran defender sus intereses en el plano internacional. Vía

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Campesina se define como un movimiento internacional de campesinos, pequeños y medianos productores, trabajadores sin tierra, mujeres del medio rural, pueblos indígenas, jóvenes del medio rural y trabajadores agrícolas. Actualmente, agrupa a 148 organizaciones de 69 países de Asia, África, América y Europa, que representan a más de 200 millones de agricultores. Proponen el concepto de soberanía alimentaria como un marco integrador de las políticas alimentarias y agrícolas, como alternativa al paradigma de la liberalización y la privatización. Vía Campesina introdujo este concepto en el diálogo mundial durante la consulta con la sociedad civil que se celebró en paralelo a la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, y se amplió en la reunión mundial de organizaciones de productores de alimentos en pequeña escala celebrada en Malí en 2007.11

El objetivo primordial de Vía Campesina es la defensa y el fortalecimiento de la producción agrícola que depende de los campesinos, fundamentalmente la producción de alimentos para el consumo local. Para alcanzar sus objetivos, VC organiza campañas sobre cuestiones como intentar que la agricultura no figure en el programa de la OMC; la conservación de las semillas; la reforma agraria; o la idea de crear una convención sobre los derechos de los campesinos. La estrategia de las campañas de VC combina la sensibilización y movilización colectiva con la formulación y defensa de propuestas y posturas alternativas. VC considera que la OMC y las instituciones de Bretton Woods son centros de poder que obstaculizan la consecución de los objetivos que VC se ha marcado; suele tener una postura de oposición frente a ellas, en la que no se contempla el diálogo. Otras organizaciones internacionales se ven como aliados potenciales o, al menos, como instituciones que ofrecen espacio político para que las organizaciones de campesinos hagan avanzar sus programas. Entre ellas se encuentran, sobre todo, la FAO y el FIDA. Vía Campesina es miembro del Foro Campesino y del Comité Internacional de Planificación de las ONG y organizaciones de la sociedad civil para la soberanía alimentaria (CIP). Participó en los primeros períodos de sesiones de la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible como uno de los centros de enlace de los agricultores, junto a la FIPA. Sin embargo, se retiró en las fechas de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de 2002 por discrepancias sobre las normas que regían el mecanismo de los Grupos Principales. Más recientemente, se ha interesado por colaborar con el Convenio sobre la Diversidad Biológica y con la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH). En su quinta Asamblea General, celebrada en 2008, VC dedicó una reunión a examinar sus relaciones con las instituciones internacionales, algo indicativo del interés que se les otorga a tales relaciones. La Red de Organizaciones Campesinas y Productores Agrícolas de África Occidental (ROPPA)12 se asienta sobre una larga tradición de organizaciones sociales rurales en África occidental. El movimiento que existe hoy en día nació en el decenio de 1970 como respuesta a una desastrosa sequía y al descontento con los resultados de diez años de independencia que no habían procurado los beneficios que la población rural esperaba, y en los que no habían conseguido hacerse oír en el terreno político. La situación de la población rural empeoró en el decenio de 1980 con la introducción de los programas de ajuste estructural (PAE), que liberalizaron los mercados y recortaron drásticamente el apoyo del Estado a la agricultura. Estas políticas, sin embargo, también crearon un espacio político para que pudieran formarse organizaciones autónomas del pueblo, al igual que ocurrió tras la democratización de varios países de África occidental a principios del decenio de 1990. Un largo proceso de reflexión y de encuentros entre las organizaciones de campesinos, que comenzaron a establecer alianzas con otros sectores e instituciones, llevó a la creación, en 2000, de la ROPPA.

La ROPPA agrupa a las plataformas nacionales de campesinos de 12 países de África occidental, que representan a 45 millones de familias de agricultores, entre los que también se cuentan pastores y pescadores artesanales. Algunas de las plataformas nacionales de la ROPPA también pertenecen a Vía Campesina o la FIPA en el plano internacional, pero la ROPPA defiende firmemente su identidad y autonomía como una organización regional africana. La ROPPA está reconocida como interlocutora del mundo rural ante la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO). Sus principales objetivos son promover la agricultura basada en las familias y fortalecer su capacidad para satisfacer las necesidades alimentarias del continente africano. En opinión de la ROPPA, para alcanzar estos objetivos es necesario que las políticas agrícolas nacionales y regionales (que se deben formular contando con la participación de las partes interesadas) restablezcan los servicios de apoyo a la agricultura; dediquen inversión pública a la economía y las infraestructuras rurales; defiendan el acceso de los productores campesinos a la tierra y otros recursos naturales; construyan mercados locales y nacionales; y defiendan estos mercados de la competencia desleal por parte de la agricultura subvencionada. Los principales interlocutores de la ROPPA son los gobiernos de África occidental, la CEDEAO y la Unión Africana (UA), en ese orden. La ROPPA está inmersa en el proceso de establecer, junto a las otras cuatro redes

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subregionales africanas de agricultores,13 una plataforma panafricana de agricultores, con la intención de que la Unión Africana la reconozca. Conseguir que los gobiernos africanos y las instituciones intergubernamentales sean responsables de defender los intereses de la mayoría de la población es el objetivo primordial del movimiento. No obstante, la ROPPA reconoce que es posible que los gobiernos nacionales tengan un margen de acción en materia de políticas limitado. Por eso han dirigido su atención a los foros internacionales y propugnan el principio de soberanía alimentaria. La primera participación de algunos miembros de la ROPPA en el sistema de las Naciones Unidas (pese a que la ROPPA aún no estaba establecida formalmente) se produjo en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 y en reuniones de la OMC. Los principales interlocutores de la ROPPA en las Naciones Unidas son la FAO y el FIDA, con quienes además ha adquirido experiencia de cooperación en los programas, y participa en el Foro Campesino del FIDA y en el CIP de la FAO. Su interacción con el Banco Mundial, que se establece principalmente a escala nacional, y con la OMC, suele ofrecer una postura de oposición. Las relaciones con otras entidades de las Naciones Unidas son escasas o inexistentes.

Los pueblos indígenasLos pueblos indígenas (PI) son extraordinariamente diversos: se calcula que hay más de 370 millones de personas indígenas, repartidos en 90 países,14 y que representan más de 4.500 (o el 75%) de las 6.000 culturas existentes en el mundo.15 En conjunto, los PI comparten una serie de características específicas que los distinguen de otros colectivos que participan en el sistema de las Naciones Unidas. Aunque muchos de estos pueblos están formados por pequeños agricultores o pobres del medio rural, y han establecido alianzas importantes con estos colectivos para enfrentarse a ciertas preocupaciones y prioridades comunes, los PI son distintos de ellos por motivos históricos, culturales y sociopolíticos. Debido a estas características, los PI tienen relaciones excepcionales con los países en los que viven, centradas en su propósito de ejercer su derecho a la libre determinación. Su interés por lograr la libre determinación no consiste en socavar la soberanía del Estado, sino en encontrar una forma de coexistir con las demás personas que viven en él y poder, al mismo tiempo, decidir qué camino debe seguir su desarrollo económico, social y cultural.

No hay una definición universalmente aceptada de los “pueblos indígenas,” y existen diferencias históricas entre los países y regiones con respecto a las relaciones entre los PI y los Estados. Pero esto nunca ha representado un obstáculo para trabajar de forma eficaz con los PI dentro del sistema de las Naciones Unidas, ni debe hacerlo. A efectos prácticos, se elaboró una definición fruto de varios decenios de promoción y estudios exhaustivos, centrada en varias de las características esenciales de estos pueblos. Supone un fundamento práctico con el que las organizaciones internacionales y los expertos jurídicos pueden interactuar con los PI.16 Expone que los PI:

• tienen una continuidad histórica con las sociedades que se desarrollaron en sus territorios con anterioridad a las invasiones y colonizaciones;

• viven o mantienen vínculos con sus territorios ancestrales;• tienen identidad propia, y otros grupos o las autoridades estatales los reconocen como colectivos distintos;• quieren seguir siendo cultural, geográfica e institucionalmente distintos de la cultura dominante;• pasaron de ser pueblos totalmente independientes a ser colonizados; • tienen, y quieren conservar: - sus propias formas de organización social, gobernanza y derecho consuetudinario (como naciones); - unos fuertes lazos colectivos con sus territorios ancestrales; - idiomas y otros rasgos culturales;• tienen una relación única con sus tierras, territorios y recursos naturales, que: - engloba dimensiones y responsabilidades culturales, espirituales, económicas y políticas; - contiene un aspecto intergeneracional vital para su existencia continuada como pueblos, de acuerdo

con sus propios patrones culturales, instituciones sociales y sistemas jurídicos; - es esencialmente colectiva (los PI tienen derechos colectivos según el derecho internacional);• tienen una relación con los Estados basada en la libre determinación;17

• se enfrentan a problemas transfronterizos, por la ubicación de las fronteras de los Estados, o las políticas o conflictos que les limitan el acceso a sus hábitats y recursos naturales, etc. (por ejemplo, la frontera entre Estados Unidos y Canadá divide el territorio de los Mohawk, la frontera entre Ecuador y Perú atraviesa las tierras de los Shuar, y muchas PI de la región de la India y Myanmar y muchos pueblos indígenas nómadas también tienen dificultades relacionadas con estas cuestiones).

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Se ha desarrollado un órgano separado de instrumentos jurídicos internacionales para reconocer y proteger los derechos intrínsecos de los PI (véase el siguiente apartado). Además, cada vez se está reconociendo más el papel crucial que estos pueblos tienen en el desarrollo sostenible, así como su marginación social y su exclusión de los beneficios de tal desarrollo, y las consecuencias de la pérdida de sus culturas, identidades y recursos.

Mientras que la mayoría de los PI viven en la pobreza y están entre los grupos sociales más vulnerables en términos de seguridad alimentaria y de los medios de subsistencia, salud y bienestar general, gestionan, proporcionan y son los principales depositarios de la mayor parte de la diversidad agrícola mundial y de los ecosistemas relacionados con ella, así como de la diversidad biocultural y de conocimientos. Esto, a su vez, es la base de que tengan un papel tan crucial a la hora de enfrentarse a los desafíos mundiales, y hace que la colaboración directa y eficaz de los PI con el sistema de las Naciones Unidas sea esencial para cumplir el mandato de las Naciones Unidas.

Sus relaciones con las organizaciones intergubernamentalesLos PI se involucraron en el terreno de la política internacional por primera vez en 1923, cuando el Jefe Deskaheh de la nación Cayuga quiso trasladar a la Sociedad de Naciones las preocupaciones de su pueblo ante la derogación de un tratado en representación de la Confederación Iroquesa de las Seis Naciones o Haudenosaunee. Aunque dedicó más de un año a tratar de dirigir sus palabras a la Sociedad de Naciones, su solicitud fue denegada. Entre 1924 y 1925, T.W. Ratana y otros representantes de la nación Maorí también lo intentaron, sin éxito.

Poco después de que se establecieran las Naciones Unidas, varios cientos de autoridades tradicionales de los pueblos indígenas, así como una serie de delegados de las organizaciones sociales de PI y organizaciones no gubernamentales fueron haciendo llegar las voces de sus pueblos a los diversos foros y conferencias de las Naciones Unidas en los que se trataban aspectos en torno a los derechos humanos y el desarrollo social y económico. Aunque los PI no son entidades no-gubernamentales (han firmado tratados y acuerdos entre sus propias naciones y con varios Estados Miembros de las Naciones Unidas), se han mostrado dispuestos a formar sus propias ONG para poder colaborar más extensamente con el sistema de las Naciones Unidas, puesto que así lo requieren las directrices de acreditación del sistema, y no significa que renuncien a su derecho intrínseco a la libre determinación y a la autonomía de sus instituciones y estructuras.

Entre los decenios de 1950 y 1990, su situación experimentó un gran avance, gracias a la publicación de estudios y al desarrollo de un conjunto de normas jurídicas exclusivas y relativas a los PI. Estas medidas positivas iban encaminadas a mejorar las condiciones de los PI, y al mismo tiempo reflejar sus aspiraciones

de proteger, mantener y desarrollar sus culturas e instituciones. El estudio de Martínez Cobo (1981-1984), una investigación exhaustiva en cinco volúmenes sobre la situación de los PI (que le llevó diez años de trabajo al Relator Especial de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías), constituyó un llamamiento histórico a la comunidad internacional para que adoptara medidas decisivas en favor de los PI. En 1982, el Consejo Económico y Social estableció el entonces conocido como Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas18 como órgano subsidiario de la Subcomisión. Se centraba en la evolución de las normas relativas a los derechos y las libertades fundamentales de

los PI. Desde octubre de 2008, el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas ha reemplazado a este Grupo de Trabajo.

El Convenio núm. 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales de 1989 se convirtió en el segundo instrumento jurídico internacional explícitamente dirigido a los pueblos indígenas y tribales (el primero fue el Convenio núm. 107 de la OIT, de 1957, pero en él se hacía hincapié en la asimilación19). El Convenio número 169 consagra los derechos básicos de los PI, y de todos aquellos pueblos en países independientes cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional. Sus disposiciones se basan en el principio de que dentro de las sociedades de un país, los pueblos indígenas y tribales continuarán siendo pueblos distintos, con sus propias tradiciones y estructuras sociales, pero con el mismo derecho a participar de forma directa y eficaz en los procesos de adopción de decisiones en el Estado o

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Estados en los que vivan. Varias disposiciones obligan a los Estados a proteger las tierras que tradicionalmente ocupan y los derechos de propiedad y posesión establecidos en el seno de las comunidades indígenas, con una particular atención a los aspectos colectivos de la relación de los PI con sus tierras y territorios.20

En 1994, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó el Primer Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo (1995-2004), entre cuyos objetivos se encontraba la creación de un Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas. Este Foro, que constituye un mecanismo único y primordial para la participación de estos pueblos y la intermediación con los Estados Miembros y el sistema de las Naciones Unidas, lo estableció el Consejo Económico y Social en 2000 y celebró su primer período de sesiones anual en 2002. El Foro se examinará con más detalle en el capítulo 2. El Segundo Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo, cuyo tema central es “Alianza para la acción y la dignidad,” abarca el período comprendido entre 2005 y 2015. El Programa de Acción para el Segundo Decenio se presentó en el quinto período de sesiones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas en 2006.

En 2007, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que supuso un hito y estableció las normas internacionales mínimas para la protección y promoción de los derechos de los pueblos indígenas (véase el cuadro 2).

En 2008, el Grupo de Trabajo sobre Políticas de Programas del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo aprobó las Directrices sobre cuestiones relativas a los pueblos indígenas que había desarrollado el Equipo de Tareas sobre cuestiones indígenas21 que depende del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo. La finalidad de estas directrices es ayudar al sistema de las Naciones Unidas a incorporar e integrar las cuestiones relativas a los pueblos indígenas en procesos pertenecientes a programas y actividades operacionales a escala nacional, teniendo muy en cuenta las realidades a las que se enfrentan estos pueblos y la amplia variedad de normas internacionales existentes que se han aprobado para garantizar que los PI puedan ejercer sus derechos.

Las plataformas de pequeños agricultores y pueblos indígenas que se han descrito anteriormente han seguido trayectorias muy distintas, pero en todas ellas ha habido una interrelación con los retos mundiales y, en mayor o menor grado, con el sistema de las Naciones Unidas. En la siguiente sección se repasarán las aspiraciones y expectativas de ambas partes en esta colaboración.

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Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

Es la única declaración de derechos humanos de las Naciones Unidas que se redactó con la participación de los propios titulares de los derechos (es decir, los PI). Se aprobó en el sexagésimo primer período de sesiones de la Asamblea General, el 13 de septiembre de 2007.22 Define la norma internacional mínima para la protección y el cumplimiento de los derechos de las poblaciones indígenas, lo que significa que las leyes, políticas y programas actuales y futuros que se apliquen o afecten a estas poblaciones deberán estar en consonancia con ella. En esta Declaración se aplican las normas internacionales de derechos humanos a los PI como pueblos distintos; muchos de sus 46 artículos son jurídicamente vinculantes, puesto que están basados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

La Declaración aborda los derechos individuales y colectivos, los derechos culturales y de identidad, el derecho a la educación, la salud, el empleo, el idioma y otros. Alienta explícitamente las relaciones armoniosas y la cooperación entre los Estados y los pueblos indígenas. Declara ilegal la discriminación de los pueblos indígenas y promueve su plena participación de forma eficaz en todas las cuestiones relacionadas con ellos.

El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, en un comentario jurídico de crucial importancia que aprobó en su octavo período de sesiones (Anexo, E/2009/43), estipuló, entre otras cosas, que “La Declaración es una norma de derechos humanos basada en los derechos fundamentales de aplicación universal y elaborada en el contexto cultural, económico, político y social de los pueblos indígenas. (…) se elaboró con un procedimiento que le confirió su condición especial de declaración. Los derechos humanos previstos en la Declaración son los mismos derechos humanos reconocidos para el resto de la humanidad. Varios de los artículos se basan en los pactos de derechos humanos y otras convenciones, o pueden tener ya la calidad de derecho consuetudinario en virtud de las políticas que se aplican en jurisdicciones nacionales. Como expresiones del derecho consuetudinario internacional, deben aplicarse cualquiera que sea el carácter del documento en el que se declaren o aprueben.” Por último, el Foro hizo constar que comprender el carácter jurídico de la Declaración constituiría el elemento principal con el que el organismo trabajaría en el contexto del artículo 42.

Muchos PI consideran que la aprobación de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas es una gran victoria del movimiento internacional de sus pueblos y de la lucha por defender sus derechos como pueblos distintos. Hasta el momento, se ha incorporado a la legislación nacional de Bolivia, y el Tribunal Supremo de Belice y la Corte Interamericana de Derechos Humanos la han citado en decisiones jurídicas a favor de los PI. También constituye el marco de orientación para la labor del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas.

Cuadro 2

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2. Posibles ventajas de una colaboración más estrecha

2.1 Perspectiva de las entidades de las Naciones Unidas

Algunos de los entrevistados entre el personal de las Naciones Unidas tienen muy clara la distinción entre los movimientos populares y las organizaciones no gubernamentales, pero otros tienden a pensar en la sociedad civil como una categoría única y sin diferenciaciones. No obstante, otros dividen el universo de las organizaciones de la sociedad civil en dos grupos: uno formado por las ONG nacionales e internacionales, y el otro, por las organizaciones comunitarias, sin ser conscientes de que en muchas partes del mundo, los movimientos populares están estructurados en el plano nacional, regional e, incluso, internacional. El grado de conocimiento que los funcionarios de las Naciones Unidas tienen sobre la situación real influye claramente en cómo perciben las ventajas de una colaboración más estrecha con los movimientos populares.

En general, los entrevistados consideran que la participación de la sociedad civil en los asuntos de las Naciones Unidas es indispensable en las actividades dirigidas a alcanzar los ODM y a aumentar la transparencia de los procesos de adopción de decisiones en las Naciones Unidas. Otras ventajas que se comentaron en las entrevistas están relacionadas más concretamente con los movimientos populares. Muchos de los funcionarios creen que para las Naciones Unidas es importante ampliar sus relaciones con la sociedad civil y diversificar el tipo de interlocutores con los que entabla conversaciones. Se considera que la legitimidad de las organizaciones populares y de los pueblos indígenas es particularmente sólida, puesto que representan a grupos de organizaciones populares o a naciones. Este aspecto puede tener una especial importancia en un momento en el que se está dedicando cada vez más atención a las cuestiones relativas a la legitimidad y la rendición de cuentas de las organizaciones de la sociedad civil. Dado que el grueso de los movimientos populares está situado en los países en desarrollo, una colaboración más estrecha con ellos podría ayudar a compensar el desequilibrio que existe en cuanto a la representación de las organizaciones de la sociedad civil procedentes del Norte y del Sur en las reuniones de las Naciones Unidas. Varios de los entrevistados consideran que los movimientos populares pueden ser aliados importantes para reforzar la imagen del sistema de las Naciones Unidas como una institución dedicada a luchar contra la pobreza y propugnar la igualdad económica en el mundo. “Los necesitamos para abordar cuestiones difíciles como la reforma agraria,” concreta uno de los entrevistados. Otros opinan que, dado que los movimientos populares cada vez influyen más eficazmente en las políticas nacionales, las Naciones Unidas (como foro de políticas mundiales) no puede permitirse el lujo de no escucharlos.

Se considera que funcionan como un “sistema de alerta temprana” sobre cuestiones incipientes, como la crisis alimentaria y el cambio climático, particularmente eficaz, puesto que sus miembros perciben y reaccionan a estos cambios sobre el terreno, a menudo mucho antes de que las instituciones oficiales tomen conciencia de ellos. Pueden contribuir a la búsqueda actual de paradigmas alternativos, más equitativos y sostenibles, lo que los colocaría en un lugar muy importante en un momento en el que se están cuestionando los planteamientos convencionales. Los pequeños agricultores y los pueblos indígenas son los principales agentes de la

producción de alimentos y los administradores del medio ambiente y la diversidad biológica. También son una fuente importante de conocimientos: la experiencia en el plano local y, en el caso de los PI, los conocimientos tradicionales son esenciales para obtener la perspectiva sobre los ecosistemas que se considera necesaria para luchar contra el cambio climático y la pérdida de la diversidad biológica.

La participación popular en la formulación y aplicación de programas diseñados para beneficiarles se ha reconocido universalmente como un elemento esencial para que los programas y su aplicación sean eficaces y sostenibles. Pero aunque esta práctica se aplicara de forma universal, algo que no ocurre, la colaboración en el plano de los programas no sería suficiente para alcanzar los objetivos finales del sistema de las Naciones Unidas. Una de las entidades de las Naciones Unidas, que ha convertido la participación de las organizaciones comunitarias en uno de los pilares de su metodología, se dio cuenta, tras un decenio de experiencia, de que las actividades enmarcadas en la lucha contra la pobreza no serían sostenibles a menos que se formularan políticas en favor de los pobres a escala nacional. Esta apreciación condujo a la entidad a incorporar una

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nueva dimensión a su estrategia: la creación de capacidad para las organizaciones nacionales y regionales de la población rural para que puedan defender eficazmente los intereses de sus miembros.

A continuación, se les pidió que se pusieran en el lugar del otro y señalaran las posibles ventajas que podía reportar a los movimientos populares una mayor colaboración con las Naciones Unidas, y los entrevistados sugirieron que podrían beneficiarse del acceso a los foros normativos intergubernamentales y de la función de facilitación que se les otorga a las entidades de las Naciones Unidas. El hecho de colaborar colectivamente con los gobiernos podría suponer el último empujón para los más indecisos. Otra de las ventajas que citan es contar con su asistencia técnica para establecer posiciones sólidas sobre políticas, como en el caso de las organizaciones de agricultores de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) y los acuerdos de asociación económica que se muestran en el cuadro 3. Uno de los entrevistados sugiere, sin embargo, que los movimientos populares deberían evitar quedar atrapados en larguísimas negociaciones internacionales en perjuicio de su atención a otros problemas más cercanos y deberían preguntarse continuamente: “¿quién se está beneficiando?,” “¿cuáles son nuestras prioridades?”

Los acuerdos de asociación económica y las explotaciones agrícolas familiares:una alianza beneficiosa entre organizaciones de pequeños agricultores, instituciones

de las Naciones Unidas y ONG

El FIDA, la FAO y la campaña EuropAfrica23 apoyaron la participación de varias redes regionales de organizaciones de agricultores de África y el Caribe (EAFF, PROPAC, ROPPA, SACAU y la Asociación de agricultores de las Islas de Barlovento [WINFA]) en las negociaciones de los acuerdos de asociación económica entre la Unión Europea y los países de África, el Caribe y el Pacífico.

Con el apoyo de sus asociados, las organizaciones de agricultores:• ampliaron sus conocimientos sobre los acuerdos comerciales de asociación económica y sus posibles efectos en el desarrollo rural y en las explotaciones agrícolas familiares; • elaboraron evaluaciones regionales independientes y posiciones sobre políticas acerca de los acuerdos de asociación económica;• consolidaron una posición sobre políticas sobre los acuerdos de asociación económica común a todas las explotaciones agrícolas familiares de África, el Caribe y el Pacífico;• establecieron un diálogo oficial con sus homólogos nacionales y regionales y con las instituciones de África, el Caribe y el Pacífico en Bruselas;• intervinieron en el programa, el calendario y los contenidos de las negociaciones.

La alianza respetó las distintas identidades y funciones de cada uno de los agentes:• el proceso lo condujeron las redes de agricultores y estuvo basado en su demanda; • el FIDA les proporcionó apoyo financiero y técnico; • la FAO les proporcionó información y asesoramiento técnicos;• las ONG que participan en la campaña EuropAfrica les facilitaron el acceso a información y contactos estratégicos y realizaron labores de promoción en Europa, basadas en las posiciones de los agricultores de África, el Caribe y el Pacífico.

Cuadro 3

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2.2 En opinión de los movimientos populares

Se pidió a las plataformas de pequeños productores rurales y a los PI que valoraran la importancia que tendrían para ellos varias posibles ventajas que podrían obtener si aumentaran su colaboración con el sistema de las Naciones Unidas. En el siguiente cuadro se muestran los resultados.

Ventaja ROPPA Vía Campesina FIPA24 Organizaciones de PI (5)

Reconocimiento oficial Mucha Poca Poca Mucha (5)

Acceso a recursos financieros

Mucha Sólo para facilitar la presencia en los foros mundiales

Poca Mucha (5)

Acceso a información técnica para ayudar a establecer o sostener posiciones de promoción

Relativa Relativa: el objetivo sería principalmente influir en la labor de los expertos de las Naciones Unidas.

Relativa Mucha (3) / relativa (2)

Acceso al espacio normativo internacional

Mucha Mucha Relativa Mucha (4) / relativa (1)

Facilitar la participación en el diálogo sobre políticas a escala nacional y regional

Mucha Influir en los gobiernos nacionales siempre es una prioridad, pero las Naciones Unidas no suelen tener demasiada influencia.

Poca Mucha (4) / relativa (1)

La ROPPA señala que la participación en actos de carácter mundial ha aumentado su crédito entre los gobiernos nacionales. Vía Campesina también aprecia la posibilidad de ganar crédito entre los gobiernos y la opinión pública y confía en que la colaboración con las Naciones Unidas les ayude a conseguir sus objetivos, como el reconocimiento internacional de los derechos de los campesinos. La mayor ventaja que ve la FIPA es la de poder sensibilizar a los gobiernos nacionales, donantes y organizaciones internacionales sobre el papel fundamental que las organizaciones de agricultores tienen en el desarrollo de la sostenibilidad agrícola.

Se pidió a las plataformas de pequeños agricultores y a los PI que valoraran en qué medida habían conseguido obtener estas posibles ventajas. Tanto la ROPPA como VC dieron valoraciones generales bajas. La ROPPA se mostró muy satisfecha con el FIDA y la FAO. El Foro Campesino del FIDA obtiene muy buenas valoraciones, puesto que dispone de un espacio específico para que las organizaciones populares debatan entre ellas y preparen sus encuentros con los foros normativos intergubernamentales. Aunque suele situarse en oposición a las políticas del Banco Mundial, la ROPPA considera que en los programas nacionales financiados por esta institución se han producido algunos cambios como resultado de la presión de las organizaciones populares frente a las repercusiones del ajuste estructural en las economías rurales. Cuando se les pidió que identificaran los factores de la cooperación que habían contribuido a producir buenos resultados, la ROPPA citó el hecho de que basa su estrategia de colaboración con las Naciones Unidas en sus propias opiniones y capacidades, puesto que considera que para una organización popular, la mejor manera de evitar la participación de otros agentes es mantenerse firme en sus objetivos y tener una identidad propia. La metodología de la ROPPA de estar abierta al diálogo y de reunir a una serie de interlocutores en un mismo espacio también se considera una ventaja. En cuanto a los organismos de las Naciones Unidas que se valoran, su apertura al diálogo ha sido un factor fundamental, así como la dedicación de algunos de los funcionarios de la organización. En todos los casos, en un primer momento, la colaboración ha dependido de personas con un gran convencimiento. El reto es institucionalizar la relación.

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Para Vía Campesina, el mejor ejemplo de colaboración es la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural patrocinada por la FAO y el gobierno brasileño en 2006. Las claves del éxito en este caso fueron, entre otras, el reconocimiento y el apoyo de la FAO de un espacio de autonomía para la sociedad civil, la igualdad de oportunidades que se concedió a los movimientos populares para intervenir en el diálogo y una interacción eficaz. El apoyo de un gobierno con ideas afines también fue importante (véase el cuadro 4). En términos más generales, VC está interesada en las oportunidades para colaborar con las entidades de las Naciones Unidas que valoren sus análisis, aunque no estén necesariamente de acuerdo con ellos. Destaca el Foro Campesino del FIDA y la interacción con el Relator Especial sobre el derecho a la alimentación como dos buenos ejemplos.

Un ejemplo de colaboración entre las Naciones Unidas y los movimientos populares a escala mundial:

la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo RuralPorto Alegre, 7-10 marzo 2006

Cuadro 4

Logros: • devolvió la cuestión fundamental de la reforma agraria, que llevaba 25 años desatendida, al centro

del debate mundial;• se aprobó una declaración completa y orientada hacia el futuro;• condujo al establecimiento de un seguimiento nacional y regional en África, Asia y América Latina.

Uno de los principales factores de éxito, la participación de calidad de los movimientos popula-res, se consiguió gracias a que: • la FAO respetó el espacio de autonomía y autogestión de la sociedad civil y mantuvo una interacción

transparente durante el proceso preparatorio; • se ofreció a los movimientos populares una serie de valiosas oportunidades para debatir con los

gobiernos;• el FIDA ayudó a financiar el foro de la sociedad civil que se celebró en paralelo;• el gobierno brasileño brindó su apoyo.

Los pueblos indígenas ven la reciente aprobación de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas como un avance que aumentará la posibilidad de obtener las ventajas mencionadas en la tabla que aparece más arriba. Y hasta cierto punto, el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas sirve como escenario para conseguir todos los beneficios que se enumeran. Uno de los entrevistados señaló que, tras las dificultades iniciales, los PI han podido emplear el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas para influir positivamente en algunos programas de ciertos organismos. También ha tenido repercusiones tangibles en el plano comunitario (por ejemplo, el diálogo entre Chile y los representantes de los Rapa Nui, que ha dado como resultado el reconocimiento del Parlamento Rapa Nui por parte del gobierno chileno y la posterior construcción de un dispensario). Uno de los entrevistados de los pueblos indígenas recalcó que hace años, el sistema de las Naciones Unidas empleaba los términos “indios” o “poblaciones indígenas” en lugar de “pueblos” o “naciones” porque los Estados temían sus implicaciones. Pero, con el tiempo, el debate de las cosmovisiones de los PI, el haber dado más importancia a las preocupaciones de carácter pragmático, y las contribuciones de los PI al desarrollo sostenible y la conservación de la diversidad biológica han mejorado la interacción, aunque aún queda mucho camino por recorrer.

En resumen, los entrevistados de las Naciones Unidas, especialmente quienes están familiarizados con los movimientos populares, comparten muchos de los puntos de vista de sus interlocutores en estos movimientos sobre los beneficios mutuos de aumentar la interacción. Si ambas partes tienen tanto que ganar, uno se pregunta, por qué hasta el momento ha habido relativamente poca colaboración.

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3. Obstáculos para la colaboración

3.1 Perspectiva de las entidades de las Naciones Unidas

Los obstáculos para la colaboración con los movimientos populares que los entrevistados pertenecientes al sistema de las Naciones Unidas mencionaron se pueden clasificar en tres categorías principales.

Mentalidad y procedimientos institucionales de las secretarías de las Naciones UnidasLa mentalidad intergubernamental de las Naciones Unidas está firmemente arraigada y, en opinión de muchos entrevistados, supone un obstáculo para relacionarse con los agentes no estatales. La burocracia es reacia a los cambios, particularmente en las sedes de las Naciones Unidas en las que predomina la diplomacia. La mentalidad institucional de la organización tiende a adoptar una postura defensiva ante los lenguajes y paradigmas nuevos que introducen los movimientos populares. Los entrevistados opinan que la falsa percepción de que “los pobres” no saben cómo expresar sus necesidades y la tradición de confiar en las organizaciones no gubernamentales para que actúen como sus intermediarios también constituye un obstáculo para que la colaboración se estreche. Gran parte del personal no conoce el proceso de estructuración que han experimentado los movimientos populares en el último decenio y no saben cómo identificar a estos interlocutores o cómo ponerse en contacto con ellos. Existe una tendencia constante a ver a las organizaciones populares y a los PI como “beneficiarios” en lugar de como agentes e inestimables fuentes de conocimiento. Es más, se suele anteponer el conocimiento “científico” al conocimiento local y tradicional, sobre todo en las entidades de carácter técnico.

Los procedimientos existentes también son un impedimento. Algunas de las entidades con sede en Nueva York están atadas a los procedimientos de acreditación del Consejo Económico y Social, un proceso largo y complejo que pocas organizaciones populares han podido atravesar. La mayoría de las más de 3000 organizaciones reconocidas con el Consejo Económico y Social son ONG. Aunque en el último decenio se han introducido miles de prácticas para la participación en los foros de políticas mundiales, existen pocos mecanismos oficiales, si es que hay alguno, que garanticen que los gobiernos tengan en cuenta las opiniones de la sociedad civil a la hora de adoptar decisiones sobre políticas.

Los organismos más orientados hacia las actividades sobre el terreno se lamentan de la falta de instrumentos apropiados para la cooperación con las organizaciones populares y los pueblos indígenas. Los procedimientos de adquisición, concesión y organización de proyectos se conciben teniendo a los agentes gubernamentales o del sector privado en mente. Los entrevistados de una entidad de las Naciones Unidas en concreto manifestaron su preocupación por que cuando consiguen desarrollar proyectos con la participación de organizaciones populares, se suele tender a reforzar las funciones de estas organizaciones que más se corresponden con el mandato de su organismo (provisión de servicios para productores rurales), con el consiguiente riesgo de influir en el desarrollo de la organización y de reducir su actividad en otros ámbitos importantes de los que se ocupen (por ejemplo, la promoción de políticas en defensa de los intereses de los productores rurales).

En todo el sistema de las Naciones Unidas, los principales responsables no están transmitiendo mensajes suficientemente contundentes sobre la importancia de las asociaciones con organizaciones populares y los PI. Al personal que dedica su tiempo a labrar estas relaciones no se le reconoce su trabajo. Las oficinas de enlace con la sociedad civil y los movimientos populares de todo el mundo carecen de recursos suficientes. Varios de los entrevistados señalan que se le da una prioridad considerablemente mayor al sector privado en sus respectivas entidades. La fragmentación territorial y el comportamiento competitivo que existe en el seno del sistema de las Naciones Unidas también frenan la cooperación y la cohesión de las relaciones con los movimientos populares.

Posturas de los gobiernos MiembrosSegún algunos de los entrevistados, la influencia que los movimientos populares (y la sociedad civil en general) consiguen tener en las políticas depende sobre todo de la disposición de los gobiernos a adoptar sus ideas. A algunos gobiernos les desalienta el hecho de que las organizaciones de la sociedad civil que están presentes en los foros de las Naciones Unidas sean predominantemente ONG del hemisferio septentrional. Algunos gobiernos no escuchan a los movimientos populares, que representan a los pobres de sus países, lo que le dificulta aún más a las Naciones Unidas la labor de defender sus causas. Por último, muchos de los entrevistados de las Naciones Unidas señalan que para sus entidades es difícil, desde un punto de vista objetivo, abordar muchas de las cuestiones políticas que plantean los movimientos populares.

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Dudas acerca de la representación de los movimientos populares y preocupación sobre sus puntos débilesAlgunos de los entrevistados manifiestan sus dudas sobre los representantes de los movimientos populares, en qué medida se puede confiar en su vinculación a la base y cómo seleccionan a sus portavoces. No obstante, un grupo de participantes en el estudio afirmó que, basándose en su propia experiencia, la única forma de solucionar el “problema de representación” es empezar a trabajar con los movimientos populares y llegar a conocerlos mejor. En cualquier caso, también hubo quien manifestó su preocupación ante el hecho de que los movimientos populares no siempre representen a los sectores más marginales de la población o constituyan canales eficaces con los que acceder a los conocimientos locales. Algunos entrevistados se cuestionan el valor añadido de trabajar a través de plataformas estructuradas de la población rural en lugar de canalizar las ayudas directamente hacia los grupos comunitarios para que desarrollen su fuerza organizativa desde la base.

Hay otra serie de factores relacionados con la naturaleza de los movimientos populares o con sus puntos débiles que también se citan como posibles obstáculos. Varios entrevistados señalan que la colaboración funciona mejor cuando se trata con movimientos populares que son fuertes, creíbles y se saben hacer escuchar, pero no siempre es así. En algunos casos, estos movimientos están vinculados a partidos políticos o facciones religiosas. Las tensiones que existen entre estos grupos dificultan aún más la colaboración con ellos y debilitan la posibilidad de influir en las instituciones.

3.2 Perspectiva de los movimientos populares

Una vez que los movimientos populares se han decidido a colaborar con instituciones internacionales en el plano mundial, pueden enfrentarse a una serie de obstáculos para ampliar esa colaboración.

Por ejemplo, VC y la ROPPA coinciden en que los requisitos administrativos y de procedimiento de las Naciones Unidas son demasiado complicados para las organizaciones populares. Por lo general, las entidades de las Naciones Unidas no son realmente conscientes de la naturaleza y el funcionamiento de este tipo de organizaciones, no comprenden que son miembros dispersos poco familiarizados con la educación de la sociedad occidental o la cultura dominante, y no consiguen ofrecer el apoyo necesario para que se celebren consultas verdaderas.

Muchos funcionarios de las Naciones Unidas y representantes gubernamentales no parecen entender que las plataformas de pequeños agricultores simplemente están pidiendo que las Naciones Unidas les escuchen en sus propios términos y en su propio idioma. No esperan necesariamente que las Naciones Unidas estén de acuerdo con lo que tienen que decir. VC sostiene que el debate en los foros de las Naciones Unidas suele estar despolitizado porque se da prioridad a los términos técnicos y porque, en algunos foros, se requiere un consenso entre grupos de organizaciones de la sociedad civil que, de hecho, tienen posiciones muy diferentes. Otro de los principales obstáculos para los movimientos populares es el acceso insuficiente a la información y a los documentos de las Naciones Unidas. Por ejemplo, aunque los miembros del Equipo de tareas de alto nivel sobre la crisis alimentaria mundial han estado promoviendo el desarrollo de planes de acción para combatir la crisis alimentaria a escala nacional en los países más afectados, no se han tomado medidas para informar adecuadamente a las redes de movimientos populares para que sus miembros nacionales puedan acudir a sus gobiernos y solicitar su participación.

La FIPA señala que las Naciones Unidas no están preparadas para contar con organizaciones de la sociedad civil como asociados. Se trata a las organizaciones de agricultores y otras organizaciones de la sociedad civil como observadores y sólo se les permite intervenir al final de los debates de los gobiernos, y a menudo en una sala vacía. La colaboración con la sociedad civil debe ser más transparente y estar mejor estructurada. Las medidas que se deben tomar para poder aumentar la colaboración deberían contemplar y asignar responsabilidades a las organizaciones de la sociedad civil y concederles espacio en sus instituciones (incluido el espacio para las oficinas de enlace).

Todos los entrevistados de los pueblos indígenas afirmaron que su trabajo en el ámbito internacional se ve obstaculizado por la falta de recursos y por la necesidad de abordar crisis urgentes en el plano nacional. Consideran que, pese a que el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas haya influido mucho en la aprobación de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Poblaciones Indígenas y contribuya a la creación de alianzas y al intercambio de contactos, para ser eficaz necesitaría más recursos y más tiempo para cumplir sus objetivos. Actualmente, sus escasos recursos proceden de los Estados, “y si a

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los Estados no les agradan las cuestiones que se quieren abordar, se retiran los recursos, por lo que se deben encontrar recursos sin ese tipo de condicionantes.” El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas necesita recursos para apoyar más actividades de mediación, además de un mayor acceso a la Asamblea General para la aprobación de resoluciones. También los necesita para ayudar a reducir las diferencias locales y mundiales, y para establecer o fortalecer las entidades regionales. Un entrevistado señala como uno de los obstáculos para una participación eficaz de los PI la complejidad de los criterios de ciertos mecanismos de las Naciones Unidas aumenta cada vez más, minando así la confianza de estas poblaciones en las Naciones Unidas. En cuanto al Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, los PI consideran que generalmente se les permite expresarse, pero muestran su preocupación por que a los Estados y expertos se les conceda más espacio político que a ellos, limitando así la eficacia de las medidas que adopta el Foro en lo que respecta a sus contribuciones e inquietudes.

Algunas piensan que, mediante la creación del Foro Permanente, por fin se ha comenzado a reestructurar el sistema de las Naciones Unidas. “El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas es un concepto nuevo, pero las luchas de poder entre este Foro y los Estados van a seguir planteando dificultades; tenemos que ser pragmáticos y darnos cuenta de que no tenemos mucha fuerza en comparación con otros, y que hay límites en lo que podemos conseguir dentro del sistema de las Naciones Unidas.” En la actualidad, la mayor parte de las posiciones encontradas que surgen en el seno del Foro Permanente se resuelven mediante la actuación de los grupos de presión y la formación de consenso, pero hay dudas sobre si este proceso se podrá mantener, puesto que la representación de los PI se está reduciendo por la falta de financiación y de creación de capacidad organizativa en ciertas regiones. Otros PI muestran su inquietud por que los organismos de las Naciones Unidas favorezcan las relaciones individuales frente a las institucionales, lo que puede contribuir a aumentar la marginación de los PI que tienen relativamente poca experiencia en la colaboración con las Naciones Unidas. Estos pueblos también señalan que en pocas ocasiones pueden participar en el proceso de determinación de los Términos de Referencia (TdR) de prioridades temáticas o formas de interacción con las Naciones Unidas.

Preocupaciones comunes

Las plataformas de pequeños agricultores y los PI, pese a que sus experiencias son diferentes, comparten una serie de preocupaciones sobre los obstáculos que encuentran para colaborar con las Naciones Unidas. Ambos grupos de organizaciones sienten que para poder participar en los procesos de las Naciones Unidas deben someterse a lo que denominan “contorsiones” en cuanto a:• su identidad, cuando se ven obligados a encuadrarse en ciertas categorías predeterminadas de

organizaciones de la sociedad civil o a “transformarse” en ONG para ajustarse a la terminología o las normas de participación de las Naciones Unidas;

• la rendición de cuentas ante sus propios grupos de organizaciones, en casos en los que los representantes de los movimientos populares los designan las entidades de las Naciones Unidas para participar en los procesos de la organización como consultores individuales o “expertos independientes,” en lugar de como representantes elegidos por los propios grupos de organizaciones y responsables ante ellos;

• sus formas de funcionamiento, cuando las Naciones Unidas establecen el programa e imponen los foros, ritmos e idiomas que se deben emplear, en lugar de respetar y apoyar el modo en el que estos movimientos consultan con sus miembros.

Cuadro 5

Tanto a las plataformas de pequeños agricultores como a los PI les preocupan las incoherencias que observan en el seno del sistema de las Naciones Unidas. La retórica de la “participación” no se corresponde con los compromisos presupuestarios y la voluntad política. Algunos movimientos populares consideran que otro de los obstáculos es la gran influencia que tienen las empresas transnacionales (por ejemplo, en lo relativo a la privatización del agua) y las grandes fundaciones (por ejemplo, en favor de la “revolución verde en África,” con la promoción del uso de sustancias químicas y organismos modificados genéticamente) en los programas de las Naciones Unidas.

También se debería añadir que en algunos casos, las consideraciones estratégicas internas o el contexto político nacional pueden ser posibles obstáculos para colaborar con las organizaciones intergubernamentales.

El último capítulo de esta publicación examina cómo hacer frente a los principales obstáculos para la colaboración que tanto las entidades de las Naciones Unidas como los movimientos populares han identificado.

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4. Reducción de las diferencias locales y mundiales

El “Informe del Grupo de personas eminentes encargado de examinar la relación entre las Naciones Unidas y la sociedad civil”25 de 2004, grupo presidido por Fernando Enrique Cardoso, ponía especial énfasis en reducir las “diferencias locales y mundiales” y recomendaba que “las Naciones Unidas diesen la máxima prioridad a la mejora de sus relaciones con la sociedad civil a escala nacional.” Se pidió a los entrevistados pertenecientes a las Naciones Unidas y a los movimientos populares que respondiesen a esta cuestión, cinco años después de que se formulasen las recomendaciones del informe. 4.1 Perspectiva de las entidades de las Naciones Unidas

Todas las entidades de las Naciones Unidas coinciden en que la colaboración con los movimientos populares a escala nacional es fundamental para lograr el seguimiento de los ODM y la aplicación de los instrumentos legales y los tratados internacionales. Los entrevistados de la FAO señalan que los planteamientos en lo que se refiere al ecosistema son la vía más prometedora para luchar contra el cambio climático en el ámbito de la agricultura y que, para lograrlos, no sólo hace falta mantener un diálogo mundial, sino que es necesaria la colaboración con una amplia variedad de comunidades rurales dentro de cada país. En el caso del FIDA, ocupado ahora en la integración y la descentralización de su proceso del Foro Campesino, resulta primordial que el diálogo mundial se traduzca en un cambio concreto sobre el terreno para evitar el desgaste que pueden ocasionar las consultas en ambas partes. La mejora de la programación y la aplicación coordinadas a escala nacional es una prioridad para las Naciones Unidas en su conjunto. La vinculación de la colaboración de los movimientos populares con este tema tendría ventajas tácticas.

No obstante, en la actualidad, se considera que la colaboración de las Naciones Unidas con las organizaciones populares a escala nacional es casi inexistente por diversas razones. Los funcionarios de las Naciones Unidas carecen de conocimientos en lo que respecta a la sociedad civil. El número de recursos de las oficinas de los países es insuficiente. Existe poca comunicación directa entre las oficinas de la sede, que son responsables de los foros internacionales, y las oficinas locales. A pesar de la retórica de la participación, el proceso “Una ONU” no siempre proporciona directrices para la implicación de las partes interesadas (aunque el marco del Programa sobre oportunidades estratégicas nacionales del FIDA sí lo haga). En ocasiones, los gobiernos dudan a la hora de abrir las puertas a los movimientos populares aunque la situación es muy diferente entre distintas regiones y países. Se considera que el valor añadido de las Naciones Unidas, en su función de enlace neutral y legítimo, consiste en facilitar el diálogo entre los movimientos populares y el gobierno, pero no siempre se respeta esta posición discreta.

En el seguimiento del informe Cardoso sobre las relaciones entre las Naciones Unidas y la sociedad civil, se pidió a los coordinadores residentes de las Naciones Unidas que nombrasen coordinadores de la sociedad civil (43 hasta la fecha) y que estableciesen comités consultivos de la sociedad civil (hasta ahora en 13 países). En una primera etapa, estos comités eran proclives a consultarse entre sí y a estar dominados por las ONG, pero se están llevando a cabo las actividades necesarias para que evolucionen hacia espacios abiertos de diálogo con más participación de los movimientos populares. El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas está elaborando un conjunto de materiales y programas de formación para ayudar al personal de las Naciones Unidas a trabajar con los pueblos indígenas a escala nacional. Después de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después de 2002, se lanzó una Alianza Internacional Contra el Hambre, que ahora cuenta con alianzas nacionales en 25 países. A escala regional, aunque la Comisión Económica para África (CEPA) se ha inclinado a trabajar exclusivamente con ONG hasta hace poco, ahora está empezando a prestar ayuda a las redes regionales de agricultores que han formado una plataforma continental (ver el cuadro 6). Se considera que el FIDA está haciendo denodados esfuerzos para integrar la participación de las organizaciones populares en la formulación de programas a escala nacional, ya que ha adoptado un enfoque tripartito que involucra al gobierno, a las organizaciones populares y al FIDA. También respalda la estructuración de las redes regionales de las organizaciones populares, así como el establecimiento de mecanismos institucionalizados de diálogo regional entre estas organizaciones y los gobiernos.

Los entrevistados creen que sería importante encontrar formas de recopilar y validar la experiencia local, y de establecer la relación con los procesos internacionales. Podría tratarse de una actividad compartida entre las Naciones Unidas y los movimientos populares, beneficiosa para ambas partes. Algunos sugieren que la reforma del Consejo Económico y Social podría abrir posibilidades relacionadas con la serie de sesiones de alto nivel, como la participación de los movimientos populares en la preparación de presentaciones voluntarias

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nacionales y en reuniones temáticas regionales, en especial en el marco del Examen ministerial anual o del Foro sobre Cooperación para el Desarrollo; sin embargo, otros piensan que no parece que este sea el caso, al menos hasta ahora. Las reformas de las actividades del Consejo de Derechos Humanos también pueden ofrecer posibilidades para ayudar a reducir las diferencias locales y mundiales; por ejemplo, el Examen Periódico Universal, el Foro sobre Problemas de las Minorías y el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Existe una impresión general de que las organizaciones, oficinas y conferencias económicas subregionales y continentales podrían actuar como transmisores de la información desde la escala nacional hasta la escala internacional en mayor medida en que lo hacen en la actualidad. De hecho, las organizaciones intergubernamentales subregionales y continentales como la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO) y la Unión Africana, la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) o el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en Sudamérica están adquiriendo cada vez más importancia como foros políticos. Las posturas que adoptan los Estados Miembros en los procesos intergubernamentales internacionales suelen debatirse en estas entidades y la aplicación de las decisiones políticas internacionales que afectan a toda la región se determina aquí. Los movimientos populares también son conscientes de ello y están intensificando su interacción con estos órganos. Si el sistema de las Naciones Unidas pudiera mejorar su colaboración con los movimientos populares a estos niveles, resultaría más sencillo reducir las diferencias entre el ámbito nacional y el internacional, y los pocos representantes de los movimientos populares que puedan viajar a los foros internacionales de las Naciones Unidas podrían hablar en nombre de los procesos consultivos regionales y no sólo en representación de sus propias organizaciones. Muchos ven el esfuerzo por lograr un sistema de las Naciones Unidas coordinado (promovido por el Equipo de tareas de alto nivel de las Naciones Unidas sobre la crisis alimentaria mundial en países seleccionados y a escala regional en torno al “Marco común para la acción” en respuesta a la crisis alimentaria) como una oportunidad para la divulgación de los Términos de Referencia (TdR) de prioridades temáticas o formas de interacción con las Naciones Unidas.

Colaboración a escala nacional y regional: experiencias positivas

A pesar del hecho de que queda mucho por hacer para mejorar la colaboración entre las Naciones Unidas y los movimientos populares a escala nacional y regional, existen experiencias positivas que pueden extraerse para mostrar las posibilidades que existen. • En Senegal, a mediados del decenio de 1990, la FAO creó un programa de asistencia técnica

cuyo objetivo, por primera vez, era ayudar a las organizaciones de agricultores a comprender los problemas relativos al ajuste estructural y a desarrollar sus propias propuestas de políticas. Este programa supuso una importante contribución a la creación de la plataforma nacional de agricultores, el Consejo nacional de concertación y cooperación rurales, y desde entonces ha sido imitado en muchos otros países africanos.

• En Sudamérica, el FIDA respalda la colaboración de organizaciones de explotaciones agrícolas familiares en la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF) del MERCOSUR, que conduce a la mejora del diálogo entre las autoridades gubernamentales y las organizaciones de agricultores con importantes avances políticos en los ámbitos regional y nacional.

• En el Asia sudoriental, el PNUD trabaja con ocho comunidades indígenas con el objetivo de facilitar la transferencia intergeneracional de la mejores prácticas tradicionales en la gestión de los recursos naturales para mantener la diversidad biocultural de los pueblos indígenas y adaptarse al cambio climático. Estos proyectos han estado precedidos por cinco diálogos regionales y comunitarios que incluyeron a representantes del gobierno y poblaciones indígenas, que identificaron las diferencias en las políticas nacionales en materia de gestión de recursos naturales.

Cuadro 6

4.2 Perspectiva de los movimientos populares

La FIPA considera que falta información y comunicación acerca del modo en que las distintas entidades de las Naciones Unidas involucran a las organizaciones de agricultores en sus programas a escala nacional. El primer paso hacia una mejora de la colaboración debería consistir en reducir esta carencia mediante la realización de un estudio de los proyectos en los que participan las organizaciones de productores rurales. Otro de los problemas existentes es que muchos programas que deberían involucrar a las organizaciones de agricultores no lo hacen en realidad. Un ejemplo de este caso sería el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria de la FAO. Sin embargo, la información no basta: se necesitan procesos consultivos a escala nacional que abarquen reuniones institucionales con las autoridades nacionales. La coordinación entre entidades del sistema de las Naciones Unidas a escala nacional es insuficiente, al igual que también es insuficiente la divulgación coordinada para la

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sociedad civil y las organizaciones de agricultores. La experiencia de la FIPA demuestra que las buenas relaciones con los directivos de la sede no siempre se traducen en cambios en la forma de trabajo a escala nacional. Sería de utilidad que se pudiera incluir la colaboración con las organizaciones populares como uno de los criterios de evaluación de la actuación de los representantes del país. Los movimientos populares también sugirieron que sería una buena idea aplicar programas de incentivos que premiasen al personal de cada país por desarrollar asociaciones con movimientos populares. Por último, la FIPA reconoce que las diferencias locales y nacionales también suponen un problema para las plataformas de productores rurales. Las organizaciones nacionales de agricultores deberían llegar a los pobres de los pueblos, pero carecen de recursos para ello.

Para la ROPPA, el nivel nacional es el más importante y la colaboración entre las Naciones Unidas y las organizaciones populares en este ámbito es incluso más escasa que en el ámbito internacional. La ROPPA también recalca la importancia cada vez mayor que están adquiriendo los niveles regional y continental. Al igual que la FIPA, la ROPPA observa que existe una gran distancia entre la máximos responsables de las instituciones de las Naciones Unidas y el personal de operaciones sobre el terreno, así como una coordinación insuficiente dentro del sistema de las Naciones Unidas. Al mismo tiempo, la ROPPA ha tenido experiencias satisfactorias en materia de negociación, incluso con instituciones financieras internacionales (por ejemplo, con el Banco Mundial y el gobierno senegalés acerca de los programas de ajuste estructural agrícola). Las organizaciones populares han formado alianzas con sus gobiernos en temas tales como el algodón en la OMC y en las negociaciones de acuerdos de asociación económica con la Unión Europea, en ocasiones favorecidas por organismos de las Naciones Unidas. La ROPPA cree que los organismos de las Naciones Unidas deben trabajar con el objetivo de establecer protocolos tripartitos entre gobierno, organizaciones populares y las Naciones Unidas en sus programas de campo. Las organizaciones populares de África Occidental participan en algunos (no en todos) comités asesores de la sociedad civil creados a instancias de los equipos de los países de las Naciones Unidas, pero su poder para realizar propuestas sigue siendo débil: la presencia que no va acompañada de la creación de capacidad no basta.26 Por su parte, las organizaciones populares han de intensificar sus actividades para sensibilizar a sus bases, formar a los líderes locales y establecer una comunicación bidireccional sistemática. En el contexto de su cooperación internacional y local con la FAO, la ROPPA menciona experiencias tanto positivas como negativas. Como experiencia negativa, el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria de la FAO se ha inclinado a imponer los resultados de la reflexión realizada en la sede de la FAO acerca de las estrategias para combatir la inseguridad alimentaria y no ha contado con las plataformas nacionales de pequeños agricultores en los países en cuestión en suficiente medida. La experiencia positiva está representada por la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CIRADR), que alentó a la Unión Africana a desarrollar directrices continentales relativas a la reforma agraria con la participación de las organizaciones populares y la financiación de la FAO (véase el cuadro 4).

Por su parte, Vía Campesina observa que las instituciones financieras internacionales tienen más influencia en la orientación de las políticas, las estrategias y los programas en el ámbito nacional que el sistema de las Naciones Unidas, debido a las condicionalidades que pueden aplicar. Alega que, en ocasiones, las oficinas en el país de los organismos de las Naciones Unidas han ejercido la influencia que tienen para oponerse a los objetivos de las organizaciones populares (por ejemplo, la aprobación de una ley sobre la soberanía alimentaria en el parlamento nicaragüense). En términos generales, Vía Campesina observa que el esquema político dominante es la imposición desde el ámbito internacional al ámbito nacional y local. Desde su punto de vista, este flujo debería invertirse para que el ámbito internacional ofrezca respaldo a las iniciativas locales y nacionales con el fin de lograr la reducción de la pobreza y promover el desarrollo sostenible y la defensa de los derechos humanos.

Los entrevistados de los pueblos indígenas también creen que existe una diferencia considerable entre la labor internacional y las realidades nacionales. Aun admitiendo la existencia de presiones en materia de financiación, sigue preocupando que haya lo que denominan signos de flagrante discriminación en el ámbito nacional. Algunos miembros del personal nacional han mostrado hostilidad hacia las poblaciones indígenas o les han negado el acceso a sus oficinas, o bien hacen caso omiso de las resoluciones o directivas de la Asamblea General en lo que respecta a la labor de las Naciones Unidas con las poblaciones indígenas. En otros casos, tienen buenas intenciones pero están mal informados sobre los pueblos indígenas y los problemas que han planteado ante el sistema de las Naciones Unidas durante decenios. Además, algunos pueblos indígenas están preocupados por la diferencia existente entre el conocimiento del sistema de las Naciones Unidas y el acceso a él, que cuenta con relativamente poco personal que trabaje en el ámbito internacional para hacer progresar las prioridades locales y nacionales (debido a las exigencias del sistema de las Naciones Unidas en cuanto al conocimiento exhaustivo de los mecanismos de mediación, cada vez más complejos y cambiantes). Solicitan que se establezca una vigilancia para que unas pocas personas o grupos poderosos no puedan “aprovecharse de la colaboración con los organismos u otras entidades de las Naciones Unidas y olvidarse de la mayor parte de nuestros pueblos.”

Los casos prácticos de Burkina Faso y Bolivia, presentados en el capítulo 2, proporcionan más datos sobre los problemas planteados anteriormente y algunas sugerencias acerca de cómo tratarlos.