Capital social, gobernanza y desarrollo en áreas rurales · una perspectiva más o menos...

Capital social, gobernanzay desarrollo en áreas rurales

Eduardo Moyano Estrada

Instituto de Estudios Sociales Avanzados (IESA).Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC)

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l análisis de los procesos de desarrollode las áreas rurales ha venido centrán-dose fundamentalmente en el tema dela movilización de los recursos endóge-

nos (tanto del capital productivo, como del capi-tal humano). También se le ha prestado atenciónal papel desempeñado por las instituciones (po-líticas, económicas, administrativas, financieras,educativas,...) como elemento movilizador, enunos casos, o protagonista directo, en otros, delas iniciativas de desarrollo. Más recientementese ha enfatizado la importancia que tiene la con-fianza social y la voluntad de cooperar entre losvecinos a la hora de abordar el desarrollo de unterritorio o comunidad (utilizándose para ello elenfoque del "capital social").

Sin embargo, con demasiada frecuencia taleselementos del desarrollo se han estudiado porseparado, sin tener en cuenta el modo como seinterrelacionan unos con otros. Así, la economía

' Este artículo se basa en la ponencia del mismo autor, pre-sentada en el Foro FICODER celebrado en Sevilla el 8-9 dejunio de 2009.

ha analizado el capital productivo de un terri-torio y su capacidad para generar empleo y ri-queza; las ciencias ambientales se han interesa-do por la gestión de los recursos naturales desdeuna perspectiva más o menos conservacionista;la antropología ha estudiado la cultura y su im-portancia en la construcción de la identidad lo-cal; la geografía se ha ocupado del modo comose articulan los factores constituyentes del espa-cio territorial; las ciencias de la educación hanprestado atención a la relevancia de disponer deuna población bien instruida (capital humano) yla sociología ha centrado su atención en el papelde los grupos sociales y de las instituciones enlas dinámicas de desarrollo.

La necesaria gobernanza

Es indudable que este modo de analizar losprocesos de desarrollo ha dado interesantesresultados desde cada una de esas disciplinasacadémicas, pero, debido a la falta de integra-ción multidisciplinar, han sido resultados pocosatisfactorios para aprehender la complejidadde tales procesos y explicar las razones por las

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Recientemente se ha enfatizado la importancia que tiene laconfianza social y la voluntad de cooperar entre los vecinos a la

hora de abordar el desarrollo de un territorio o comunidad.Foto: Roberto Anguita.


que, en unos territorios, han tenido éxito y enotros, por el contrario, han cosechado sonorosfracasos. Ciertamente, la existencia de buenosrecursos productivos y la presencia de un capitalhumano bien formado e instruido, así como deuna red de grupos e instituciones bien extendi-da y asentada en el territorio, son factores nece-sarios para emprender dinámicas de desarrollo,pero la realidad nos dice que no basta con ello.Lo que marca verdaderamente la línea entre eléxito y el fracaso de los procesos de desarrollo enáreas rurales con similares recursos humanos yproductivos, es la existencia de una buena inte-racción entre las distintas instituciones y agentesimplicados, una interacción que permita dotarde adecuadas infraestructuras a los territorios,generar confianza en la población, movilizar alos actores sociales (individuales y colectivos) yfacilitar la cooperación entre ellos.

Esa articulación entre actores e instituciones enun territorio es lo que se denomina "gobemanza",noción que viene a decimos que sin una buenagestión (gobemación) de los recursos existentes,sin una buena canalización de las iniciativas pú-blicas y privadas, y sin una adecuada integraciónde los impulsos individuales en pro de un interéscomún que trascienda el ámbito de los interesesparticulares, cualquier programa de desarrolloestá condenado al fracaso. No quiere decir estoque sin "gobemanza" no puedan florecer proyec-tos impulsados a título individual por personasemprendedoras con capacidad suficiente paragenerar empleo y riqueza (la realidad del mediorural está llena de exitosas iniciativas individua-les en el ámbito del desarrollo). Pero es razonablepensar que, con un buen sistema de "gobeman-

El medio ni mal se caracteriza por lapresencia de una gran variedad de actorescolectivos (asociaciones), cuyas actividadesresponden a lógicas distintas, ocupandoposiciones diferentes en el sistema de

1111gobernanza

za", será más fácil que tales proyectos se integrenen una estrategia común, contribuyendo a un de-sarrollo más sostenible del territorio en términossociales y económicos, además de ambientales.

Transcurridas ya dos décadas de experiencia enlos programas de desarrollo de las áreas rurales(concretados, sobre todo, en la iniciativa europeaLEADER y en el programa operativo PRODER,pero también en otras iniciativas, como NOW,EQUAL o INTEREG), se hace cada vez más ne-cesario abordar su estudio desde perspectivasmultidisciplinares que integren los distintos fac-tores y ofrezcan marcos de análisis capaces decomprender la complejidad de lo que aconteceen el medio rural a la hora de llevar a la prácticatales programas. En estas áreas, la presencia delos actores colectivos (sindicatos, organizacio-nes profesionales/empresariales, asociaciones demujeres y jóvenes, cooperativas, asociacionesculturales o recreativas, asociaciones cívico-re-ligiosas,...) e institucionales (públicas/privadas)(ayuntamientos, diputaciones, entidades finan-cieras,...) es uno de sus rasgos singulares, altiempo que los procesos de desarrollo suelen serresultado de la combinación entre enfoques as-cendentes y descendentes. Por ello, resulta másapropiado utilizar perspectivas que analicen ta-les procesos estudiando las dinámicas socialestanto en el nivel micro (individual), como en elmacro (institucional).

En este artículo se analizarán los elementos quecomponen el sistema de "gobernanza" en el me-dio rural, mostrando su mayor o menor impli-cación en las dinámicas de desarrollo. Para elloutilizaremos algunas de las ideas que proporcio-na la perspectiva teórica del "capital social", con-cretamente la que utiliza una acepción ampliade ese concepto, prestando atención no sólo a laconfianza generada entre individuos, sino la quegeneran las instituciones 2.

Sobre la perspectiva del "capital social" y su utilidad parael análisis de las dinámicas de desarrollo en las áreas rurales,puede verse Moyano (2001), donde utiliza el modelo multi-dimensional del Woolcock. Este modelo combina los nivelesmicro y macro, y desagrega la noción de "capital social" encuatro dimensiones: integración (relación de confianza entrelos individuos de una comunidad y sus grupos primarios de

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Capital social, gobernanza y desarrollo en áreas rurales

Sin una buena gestión de los recursos existentes, sin una buena canalización de las iniciativas públicas y privadas,y sin una adecuada integración de los impulsos individuales en pro de un interés común que trascienda el ámbito delos intereses particulares, cualquier programa de desarrollo está condenado al fracaso. Foto: Roberto Anguila.

ELEMENTOS DEL SISTEMADE GOBERNANZA

Cuando se analizan las dinámicas de desarrolloen las áreas rurales, lo primero que salta a lavista es la diversidad de actores e institucionesimplicadas. Superpuesta a los actores indivi-duales que toman iniciativas para aprovecharlas oportunidades que ofrece el mercado laboralo para emprender negocios de tipo empresarialo profesional, hay una miríada de institucionespúblicas y privadas (ayuntamientos, diputa-ciones, mancomunidades, organismos perifé-

pertenencia: familia, amigos,...); conexión (relación entre in-dividuos que pertenecen a grupos diferentes y que trasciendenel ámbito de la comunidad en la que residen); sinergia (rela-ciones de cooperación entre instituciones), y eficiencia (credi-bilidad de las instituciones a la hora de ejercer sus funcionesy de prestar servicios).

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ricos de la administración regional, entidadesfinancieras, entidades religiosas,...) y de actorescolectivos (partidos políticos, organizacionesempresariales, asociaciones profesionales, sindi-catos, cooperativas, comunidades de regantes,grupos y redes de desarrollo rural, asociacionesde mujeres o de jóvenes, asociaciones cultura-les/recreativas,...), cuyo objetivo es implicarsede algún modo en las estrategias de desarrollo,bien acompañando las diversas iniciativas indi-viduales, bien apoyando con ayudas e incentivoseconómicos a los emprendedores, bien prestan-do servicios de diversa índole, bien participan-do en la formación de líderes o bien actuandocomo auténticos protagonistas en aquellas áreasdonde las iniciativas individuales son inexisten-te o carecen del empuje necesario para ser elmotor del desarrollo. De la buena articulaciónentre actores colectivos, instituciones e indivi-

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duos emprendedores —es decir, del sistema de"gobernanza"— depende el éxito de los procesosde desarrollo de las áreas rurales. Por eso dedi-caré este apartado a analizar los elementos quecomponen dicho sistema, estudiándolos desdela perspectiva del capital social (confianza) quegeneran.

Acción colectiva, capital social yasociaciones en el medio rural

Una tipología de asociaciones

Desde el punto de vista asociativo, el mediorural quizá sea uno de los más diversos y es-pecializados funcionalmente, con asociacionesde distinta naturaleza y diferentes ámbitos deactividad. A efectos analíticos podemos clasifi-

car ese panorama en tres grandes categorías deasociaciones (ver Cuadro n.° 1).

Un primer tipo de asociaciones estaría fol triadopor las que orientan su actividad a la defensay representación de intereses, sean generales osectoriales (partidos políticos, sindicatos, orga-nizaciones profesionales/empresariales, federa-ciones de cooperativas, organizaciones de con-sumidores, asociaciones de regantes, consejosreguladores de denominaciones de origen, or-ganizaciones ambientalistas, asociaciones fores-tales, asociaciones de mujeres, asociaciones devecinos,...). Un segundo tipo sería el constitui-do por aquellas asociaciones especializadas enel desarrollo de algún tipo de actividad econó-mica, ya sea productiva o comercial (cooperati-vas, organizaciones de productores, sociedades

Cuadro n° 1

Tipos de actores de naturaleza asociativa en el medio rural

Asociaciones orientadasa la representación,defensa y reivindicaciónde intereses

Asociaciones orientadasa la actividad económica

Asociaciones orientadasa la actividad cultural,religiosa, recreativa,ocio,...

Asociaciones orientadasa la gestión y promocióndel desarrollo local

• Sindicatos de trabajadores y organizaciones profesionales• Federaciones de cooperativas• Organizaciones de consumidores, ambientalistas,...• Asociaciones de mujeres, jóvenes,...• Asociaciones forestales• Redes de desarrollo rural•

~MII • Cooperativas

• Sociedades comerciales• Asociaciones u organizaciones de productores• Consorcios empresariales•

• Asociaciones cívico-culturales, deportivas,...• Asociaciones religiosas (cofradías, hermandades)• Asociaciones recreativas (peñas, clubs,...)

• Grupos de acción local (iniciativa Leader)• Grupos de desarrollo rural (programa Proder)•

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comerciales, consorcios,...). El tercer tipo esta-ría formado por las asociaciones que tienen porobjetivo la promoción de actividades culturales,lúdico-recreativas, deportivas o religiosas a nivellocal (peñas, cofradías, hermandades,...). Final-mente, cabe mencionar en esta categoría de ac-tores colectivos los grupos dedicados a la gestióndel desarrollo de los territorios rurales (gruposde acción local y las redes que los vertebran) enla medida en que, surgidos en el marco de la ini-ciativa Leader y del programa Proder, tienen, enmuchas ocasiones, una base asociativa, aunquebien es verdad que en otros casos tienen natura-leza de tipo institucional.

Centrándonos en el primer tipo de asociaciones(las que orientan su actividad a la representacióny defensa de intereses), algunas de ellas actúan

en el ámbito de los intereses generales (comoocurre con partidos políticos, asociaciones em-presariales, sindicatos, movimiento vecinal,...),mientras que otras centran sus acciones en áreassectoriales más específicas (agricultura, espaciosforestales, medio ambiente, consumo, problemasde la mujer,...). La importancia de estas asocia-ciones en la puesta en marcha de las estrategiasde desarrollo a nivel local es indudable, ya que,al tener entre sus objetivos la agregación de laspreferencias individuales en torno a un supuestointerés general del grupo al que pretenden re-presentar, cabe esperar de ellas que contribuyana reducir el nivel de dispersión de los interesesparticulares facilitando la cooperación. En estesentido puede decirse que tienen potencial su-ficiente para actuar como actores intermediosen la aplicación de las políticas públicas y ser

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Un primertipo deasociacionesestaríaformado por lasque orientansu actividad ala defensa yrepresentaciónde intereses,sean generaleso sectoriales,entre otrasmuchas, lasasociacionesde mujeres.AsociaciónVilluerclaje.FEMAR.

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La presencia de una red institucional(pública y privada) en el medio rural esfundamental, sobre todo si existe unabuena sinergia entre los distintos tipos deinstituciones, y entre ellas y las asociaciones

11' que representan a los distintos gimpos deintereses


puntos clave de las dinámicas de interacción einterlocución social, constituyendo, por ello,elementos fundamentales del sistema de "gober-nanza". De que ejerzan o no de forma adecuadaese potencial de intermediación dependerá, engran medida, la buena gobernación del mediorural.

Respecto a las asociaciones orientadas a activi-dades de naturaleza no reivindicativa —cuya ex-presión más genuina en el medio rural son lascooperativas, aunque también encontramos for-mas no cooperativas como las sociedades agra-rias de transformación, las sociedades comercia-les, los consorcios empresariales, etc.—, la lógicaque guía sus acciones se basa en maximizar laspreferencias de sus asociados. Por lo general, lasrelaciones de los socios con el proyecto asocia-tivo suelen ser de carácter instrumental, y lasfunciones desarrolladas se basan principalmenteen la consecución de determinados objetivos denaturaleza económica (obtener buenos preciosde venta de la producción en el mercado, ad-quirir a precios competitivos insumos y maqui-naria, recibir buenos servicios,...). En principio,se pudiera pensar que, al no ocuparse de gestio-nar asuntos de interés general, el lugar de estasasociaciones, aun siendo importante para el de-sarrollo económico de las áreas rurales, estaríafuera del sistema de "gobernanza". Sin embargo,la realidad nos dice que muchas de estas asocia-ciones ejercen un verdadero liderazgo en la vidaeconómica y social de las comunidades rurales,liderazgo que, en no pocas ocasiones, supera elde las asociaciones de naturaleza reivindicativa.

Tal es el caso de cooperativas que son auténticosmotores del desarrollo en un territorio y que ac-túan como ejes fundamentales para agregar lasiniciativas individuales en pro de una estrategiacomún.

En lo que se refiere a las asociaciones orientadasa las actividades culturales, lúdico-recreativas oreligiosas, sus objetivos no se desarrollan en elámbito de la actividad económica ni reivindica-tiva, sino en el de la puesta en valor de recursosintangibles relacionados con el patrimonio cul-tural y las tradiciones religiosas, o simplementeen el ámbito del ocio y el tiempo libre (comoocurre con las hermandades y cofradías, laspeñas, los clubes deportivos,...). No obstante,como resultado de sus actividades, estas asocia-ciones tienen una presencia muy visible en elmedio rural, actuando como ámbitos de socia-bilidad para los individuos y como elementosfundamentales en la construcción de identidad.Gracias a esa función, tienen un fuerte potencialde integración social en las comunidades locales,siendo verdaderos espacios para agregar afectos,emociones, sentimientos e incluso intereses par-ticulares en aras de proyectos que trascienden elámbito individual.

El caso de los grupos de desarrollo rural (gru-pos de acción local) es singular, puesto que,como he señalado, pueden incluirse en la cate-goría de las asociaciones o de las instituciones,actuando, de hecho, en esa franja intermediaentre ambos elementos del sistema de "go-bernanza" del medio rural. Es indudable queestos grupos son elementos fundamentales delas dinámicas de desarrollo que tienen lugar enlas áreas rurales, por cuanto surgieron preci-samente en el marco de las iniciativas Leadery del programa operativo Proder. Aunque susfunciones son las de gestionar la aplicaciónde la correspondiente estrategia de desarro-llo e impulsar cualquier iniciativa empresarialdirigida a la generación de empleo y riquezaen el ámbito local, actúan en muchos casoscomo auténticos centros de referencia para lapoblación, ejerciendo un verdadero liderazgoen el territorio y promoviendo la cooperaciónintermunicipal. De hecho, estos grupos (y las

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Entre las instituciones públicas se encuentran las que tienen entre sus principales objetivos la gestión y prestaciónde los servicios ligados a las políticas municipales (ayuntamientos y sus organismos y empresas públicas).Foto: Roberto Anguita.

redes que los vertebran) se convierten en es-pacios de encuentro donde, gracias al empe-ño de sus técnicos y agentes de desarrollo, seprocura conciliar los intereses de las iniciativasindividuales con las estrategias más generalesde desarrollo territorial, construyéndose con-senso en torno a intereses compartidos para elconjunto de la comarca.

Asociaciones y capital social

Desde la perspectiva del capital social, cabe se-ñalar que no todas las asociaciones antes men-cionadas generan el mismo tipo de capital social,y no todo el capital de confianza generado porellas contribuye al desarrollo de las áreas y terri-torios rurales.

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En la práctica, no es lo mismo que una comuni-dad esté vertebrada sobre la base de organizacio-nes orientadas a la actividad religiosa (cofradías,hermandades), cultural (asociaciones folkló-ricas, artísticas,...) o recreativa (peñas, clubesdeportivos, sociedades gastronómicas,...) o quelo haga a través de asociaciones orientadas a laactividad económica (cooperativas, consorcios,sociedades empresariales,...) o a la defensa y re-presentación de intereses (sindicatos, organiza-ciones profesionales o patronales,...). Aunquetodas esas asociaciones son, de algún modo,resultado de la confianza y cooperación entrevecinos y muestran el grado de enraizamiento eintegración social existente en una comunidad,cada una de ellas genera tipos diferentes de ca-pital social.

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En los casos de las asociaciones culturales, re-ligiosas o recreativas, el capital social generadopuede ser de gran utilidad para ocupar en unsentido lúdico el ocio y el tiempo libre de losciudadanos, mientras que en otras puede serlopara conservar el patrimonio cultural de unacomunidad o para mantener las tradiciones yla religiosidad popular. Sin embargo, en las aso-ciaciones orientadas a la actividad económica esevidente que el capital social que generan es deutilidad muy diferente al generado por las an-teriores: ya sea para la obtención de beneficioseconómicos que no podrían ser alcanzados conla acción individual; ya sea para hacer frente a lacompetencia del mercado; ya sea para la adqui-sición en común de bienes y servicios. Lo mismocabe decir de las asociaciones de tipo sindical oreivindicativo, en las que el capital social genera-do es útil como base de poder e influencia en elámbito de la interlocución, defensa y represen-tación de intereses.

Independientemente de la fuente de confianzaque las genera y del tipo de capital social queproducen, todas esas formas asociativas (seanculturales, económicas, sindicales, políticas oprofesionales) representan, no obstante, una in-teresante base potencial para emprender proyec-tos de cooperación y desarrollo en el medio ni-ral, si bien algunas son más propensas a ello queotras. Bien es cierto que el éxito de algunos mo-delos de desarrollo local se ha basado en aprove-char el tejido asociativo creado inicialmente paraotros propósitos y en saberlo utilizar para fines

rEn definitiva, el reto d buen sistema

1, de "gobernanza" es convertir la inevitableconflictividad "suma cero", que se produce entodo territorio por el acceso a los iecursos, en

1 una conflictividad de "suma positiva", dondeIr los intereses particulares puedan conciliarse

en pro de un interés general para el conjuntode la comunidad

relacionados con la actividad económica y el fo-mento de proyectos emprendedores en benefi-cio de la comunidad (por ejemplo, asociacionesculturales, religiosas o recreativas, que han sidola base de interesantes proyectos de desarrollosocioeconómico al aprovecharse con esta finali-dad la confianza generada entre los socios y elespíritu de cooperación asentado en arios de ac-tividad y valores compartidos entre ellos). Perotambién es verdad que, en bastantes otras oca-siones, estas formas asociativas son fuente de untipo de capital social de escasa utilidad para em-prender proyectos de desarrollo, cuando no unlastre para estos proyectos, al absorber las ener-gías ciudadanas en la realización de actividadescuya finalidad tiene que ver exclusivamente conel ocio, la religiosidad o la cultura, pero dondeno tienen cabida otros propósitos. Muchas veces,ese tipo de capital social (en tanto que alto gra-do de confianza entre vecinos y elevado nivel deintegración de los individuos en sus grupos pri-marios) ha significado, en efecto, una inversiónde recursos (en forma de tiempo y dinero de losciudadanos) de alta rentabilidad para el logro delos objetivos pretendidos con estas asociaciones,pero de escaso interés para el desarrollo social yeconómico de la comunidad.

Por eso es importante analizar de forma con-junta, y no de manera aislada, cómo se mani-fiesta en cada territorio concreto cada una deesas dimensiones del capital social en lo que alasociacionismo se refiere, si queremos valorar laimportancia de la acción colectiva en las diná-micas de desarrollo y en el sistema de "gober-nanza". No basta con que haya una densa redde asociaciones para que se produzca una buenagobernación del medio rural; lo importante esque esa red se vertebre adecuadamente y proyec-te en las dinámicas de desarrollo el capital social(confianza) generado por las asociaciones que laforman.

Instituciones, capital social y desarrolloen el medio rural

Junto al movimiento asociativo, existe en el me-dio rural una variada red de instituciones queestán ampliamente distribuidas por el territo-

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Instituciones públicasorientadas a la gestiónde las políticas locales

Organismos periféricosde las administracionesregionales y nacionales

Instituciones privadas


Cuadro n.° 2

Tipos de actores de naturaleza institucional en el medio rural

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rio, debido a la gran extensión del mismo y a ladispersión de los núcleos locales de población.A efectos analíticos puede hacerse una primeradistinción entre instituciones públicas y privadas(ver Cuadro n.° 2).

Las instituciones públicasy su contribución al desarrollo

Entre las instituciones públicas pueden des-tacarse las siguientes: las que tienen entre susprincipales objetivos la gestión y prestación delos servicios ligados a las políticas municipales(ayuntamientos y sus organismos, y empresaspúblicas); las que surgen en el marco de la co-operación intermunicipal (mancomunidadesy diputaciones); o las que forman parte de losorganismos encargados de gestionar y aplicara nivel local las distintas políticas del gobierno

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regional (centros de salud, centros de serviciossociales, servicios ambientales, centros de edu-cación primaria y secundaria, unidades de pro-moción de empleo,...). Todas esas institucionestienen una importancia notable en el bienestarde la población rural, si bien el grado de impli-cación en las dinámicas de desarrollo varía deunas a otras, dependiendo tanto de la naturalezapolítica de cada institución, como del conteni-do de la estrategia de desarrollo, del modelo quese pretenda aplicar y del capital social generadopor ellas.

Así, la implicación de las corporaciones locales

(ayuntamientos, diputaciones, mancomunida-des de municipios) en las dinámicas de desa-rrollo suele ser relevante en modelos donde seconsidera necesaria la presencia de los poderespúblicos, llegando a asumir el liderazgo de ta-

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• Organismos para la gestión y prestación de serviciosmunicipales (OMIC,...)

• Entes de cooperación intermunicipal (mancomunidades,diputaciones,...)

• Organismos de la administración regional o nacional (centrosde salud, servicios sociales, centros educativos,...)

• 0110• Centros de salud, centros educativos y de formación• Centros de servicios sociales• Centros del IFAPA• Oficinas comarcales agrarias• Servicios de medio ambiente (SEPRONA)

• Entidades financieras (bancos, cajas,...)• Medios de comunicación (prensa, TV, radio)• Fundaciones• Grupos de desarrollo rural• Entidades religiosas (iglesias,...)• Entidades educativas y de formación profesional


les dinámicas en detrimento de la sociedad ci-vil. Por el contrario, en otros modelos, el papelde las instituciones políticas locales se limita aimpulsar y apoyar las iniciativas surgidas de lapoblación, existiendo modelos mixtos público/privado, donde se produce un adecuado equili-brio entre las instituciones políticas locales y losgrupos que vertebran la sociedad civil. La im-portancia de las corporaciones supralocales (comolas mancomunidades) ha aumentado conformelas estrategias de desarrollo han pasado de estarcentradas en ámbitos geográficos restringidos, aser abordadas desde una perspectiva de cohesiónterritorial donde se impulse la cooperación entremunicipios, la diversificación de actividades y lainteracción entre áreas rurales y áreas urbanas(como es la tendencia marcada en los debatessobre el Libro Verde de la Cohesión Territorialelaborado por la Comisión Europea).

Es indudable que en contextos donde todas esasinstituciones políticas son espacios de consensoy de amplia representación de los diversos in-tereses locales, su función integradora adquiereuna relevancia notable en las dinámicas de de-sarrollo, al generar un elevado nivel de capitalsocial basado en la confianza que generan en losciudadanos, mientras que donde son fuente dedisputa y confrontación carecen de legitimidadpara liderar tales dinámicas. Si además desarro-llan sus funciones con eficiencia, añaden al capi-tal de confianza que poseen, un elevado nivel decredibilidad ante la población.

En lo que respecta a los organismos de las ad-

ministraciones públicas (regional y nacional), suimplicación en las dinámicas de desarrollo varíasegún el contenido de la estrategia de desarro-llo aplicada y del procedimiento administrativoutilizado. Así, en el caso de estrategias basadasen la actividad agroalimentaria, la implicaciónde los organismos de la Cónsejería de Agricultu-ra es indudable. Asimismo, Si el procedimientoutilizado para la aplicación de una política dedesarrollo (como la iniciativa europea Leader olas distintas actuaciones del más reciente regla-mento de desarrollo rural Feader) es canalizadoa través de un determinado departamento admi-nistrativo, su implicación es obviamente mayor

que la de otros. Tal es el caso de los departa-mentos de agricultura en el caso de las accionesdel Primer Eje del mencionado reglamento, oel de los de medio ambiente en el caso de lasactuaciones en espacios naturales protegidos dela red Natura 2000. La aplicación de la Ley deDesarrollo Sostenible del Medio Rural significaintroducir una visión territorial en las políticasde desarrollo impulsando la cooperación entrelas diversas instituciones presentes en las áreasrurales. En ese contexto, será necesaria la impli-cación, más o menos coordinada, de los distintosdepartamentos de las administraciones públicasen las estrategias de desarrollo del medio rural,implicación sin la cual no se podrán alcanzarlos ambiciosos objetivos planteados en la citadaLey

Una mención especial entre las instituciones pú-blicas merecen las encargadas de la educación yformación profesional de la población rural. Laextensión universal de la educación obligatoriaha sido un elemento importante para la igual-dad de oportunidades entre la población ruraly la urbana, aunque, alcanzado ese punto, seainsuficiente para que el sistema educativo seconvierta en un verdadero motor del desarrollode las áreas rurales. Es entonces el momento devalorar los contenidos de los programas formati-vos y la adecuación de los sistemas de enseñan-za a las necesidades del desarrollo. En materiade formación profesional, es un hecho la escasaidoneidad de muchos de los contenidos forma-tivos a las demandas reales del medio rural, loque hace, como veremos más adelante, que losespacios dejados sin cubrir por los poderes pú-blicos en este ámbito, sean ocupados de formarelevante por la iniciativa privada. Finalmente,cabe mencionar el problema generado en elmedio rural (sobre todo entre los agricultores)por la práctica desaparición de los servicios pú-blicos de extensión agraria, unos servicios quefueron muy importantes en el proceso de mo-dernización del medio rural español (al incor-porar a ese proceso a los pequeños y medianosagricultores), y que hoy se han diluido (cuandono extinguido) en el marco del proceso de trans-ferencia de competencias a los gobiernos de lasComunidades Autónomas. En un momento de

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cambios significativos en la política agraria y ni-ral de la UE se echa en falta la existencia de orga-nismos administrativos cercanos a la poblacióny con vocación dinamizadora. Bien es cierto queesas funciones son hoy ejercidas por los gruposde desarrollo rural o por las oficinas comarcalesagrarias, pero no se percibe la suficiente coordi-nación entre ellos como para que puedan poneren valor el capital social que generan entre la po-blación que reside en el medio rural.

Es evidente que las instituciones públicas cons-tituyen elementos fundamentales del sistema de"gobernanza" en las dinámicas de desarrollo delas áreas rurales, por cuanto que, en la práctica,tales dinámicas son el resultado de la combi-nación de estrategias ascendentes (bottom-up) ydescendentes (top-down), donde esas institucio-nes son las encargadas de garantizar las infraes-tructuras necesarias, canalizar los recursos pú-blicos de apoyo a las iniciativas individuales y depromover la búsqueda de acuerdos y consensoentre los diversos grupos de intereses. Sin em-bargo, para que sean auténticos actores del de-sarrollo, estas instituciones deben ser eficientesen el ejercicio de sus funciones administrativas ydeben promover una adecuada coordinación en-tre ellas; sólo de ese modo generarán un capitalsocial de confianza útil para las dinámicas de de-sarrollo, ofreciendo niveles elevados de eficien-cia organizacional y de sinergia, y mostrándoseante la población local como entes capaces deimplicarse de forma positiva en esas dinámicas.

Las instituciones de la sociedad civily su función dinamizadoraen el medio rural

Precisamente porque se busca que los procesosde desarrollo tengan una dimensión ascenden-te, es por lo que se le concede gran importanciaa las instituciones de la sociedad civil en la im-plementación de los correspondientes planes yprogramas. Entre tales instituciones, y sin agotarsu gran diversidad, cabe mencionar algunas deellas, como las entidades orientadas a la educa-ción y formación profesional, las entidades fi-nancieras (bancos y cajas de ahorro), los mediosde comunicación (emisoras locales de radio y

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En lo que se refiere a las asociaciones orientadas alas actividades culturales, lúdico-recreativas o religio-sas, sus objetivos no se desarrollan en el ámbito de laactividad económica ni reivindicativa, sino en el de lapuesta en valor de recursos intangibles relacionadoscon el patrimonio cultural y las tradiciones religiosas.Foto: Roberto Anguita.

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Las entidades financieras (bancos y cajas de ahorro),prestan servicios de gran importancia para el bienestarde la población local, y, en bastantes ocasiones, se im-plican en actividades relacionadas con la promoción deldesarrollo en las áreas rurales. Foto: Roberto Anguita.

TV, periódicos locales,...) o las nuevas tecnolo-gías de la información y el conocimiento (TIC).Todas esas instituciones prestan servicios degran importancia para el bienestar de la pobla-ción local, y, en bastantes ocasiones, se implicanen actividades relacionadas con la promocióndel desarrollo en las áreas rurales.

Respecto a las entidades educativas y de forma-ción, es bien cierto que, junto a la ya comentadaamplia red de centros públicos, es bastante co-mún en el medio rural europeo (aunque menosfrecuente en España) la existencia de importan-tes iniciativas privadas en el ámbito de la for-mación profesional (por ejemplo, las escuelasfamiliares agrarias, los centros vinculados almovimiento sindical o cooperativo, las entida-des religiosas,...). Tales iniciativas han cubiertoun espacio de formación (sobre todo, el dirigidoa la formación profesional agraria) al que, pordiversas razones, no solían llegar los poderes pú-

blicos. Su labor en esta área ha contribuido a lamodernización del medio rural por la vía de laformación de los agricultores, creando buenosprofesionales y, en no pocos casos, auténticos lí-deres locales.

La importancia de las entidades financieras en lasestrategias de desarrollo es indudable, ya quegran parte de las iniciativas individuales necesi-tan para su implementación el apoyo financieroen forma de créditos de diversa índole. Además,tales entidades desempeñan también una inte-resante función al introducir criterios de rigorcontable y financiero en los estudios de viabi-lidad de los proyectos de inversión presentadospor las personas emprendedoras. Es por todoello por lo que las entidades financieras son ele-mentos clave en el sistema de "gobernanza" delmedio rural, dando lugar a un elevado nivel decapital social basado en la confianza que gene-ran en la población. Mención aparte merecenlas cajas de ahorro, cuya componente social (enforma de fundaciones para la gestión de los fon-dos destinados a obras sociales) las conviertenen importantes agentes para promocionar inicia-tivas innovadoras en ámbitos no estrictamenterelacionados con la actividad económica e im-pulsar proyectos emprendedores en áreas, comolas rurales, donde las dificultades para hacerlosrentables a corto plazo exige de una especialatención y apoyo en las etapas iniciales.

En el mundo de hoy, los medios de comunicación(prensa, radio, TV) son factores fundamentalesen la creación de opinión, pero también instru-mentos muy útiles para la difusión de valores eimportantes elementos de apoyo en la aplica-ción de las políticas públicas, además de víasinteresantes para canalizar el control de dichaspolíticas por parte de la ciudadanía. La presen-cia cada vez más significativa de los medios decomunicación en el ámbito local los convierteen piezas relevantes de las dinámicas de desa-rrollo y, por tanto, en elementos del sistema de"gobernanza" del medio rural. Desde el puntode vista del capital social que generan, los me-dios de comunicación pueden contribuir a quese amplíe el marco de relaciones sociales de losindividuos más allá del ámbito restringido de

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sus grupos primarios, y pueden también facili-tar la cooperación entre los distintos grupos deintereses, además de favorecer el desarrollo deproyectos que trasciendan los estrechos límitesde un municipio. Asimismo, al facilitar los flujosde información entre los poderes públicos y laciudadanía, pueden contribuir a que las relacio-nes de confianza entre administración y admi-nistrados se construyan sobre bases más sólidasque la mera identificación con una determinadaideología o el simple clientelismo político.

En lo que se refiere a las nuevas tecnologías dela información y el conocimiento (TIC), abren unenorme espacio de posibilidades en el medio ni-ral, no sólo en lo que se refiere a la mejora delnivel formativo e informativo de la población,sino también en todo lo relacionado con la ins-talación de nuevos profesionales en territoriosque ofrecen ahora interesantes ventajas compa-rativas. Gracias precisamente a las TIC se hacenviables estrategias de desarrollo que en otro mo-mento hubieran sido impensables, acercando losterritorios locales a los mercados globales y vice-versa, en un flujo de enormes potencialidadespara el intercambio económico, la interaccióncultural y la movilidad. De ahí que, a la hora dehablar de desarrollo en las áreas rurales, se plan-teen como fundamentales algunas de las cuestio-nes relacionadas con la llamada "brecha digital"en su doble dimensión: generacional (debido alas dificultades de aprendizaje de los mayores)y territorial (debido a la insuficiente extensiónde la banda ancha en los territorios). Hablar de"gobernanza" del medio rural exige, por tanto,incluir todas estas nuevas cuestiones, ya que sonlas que marcan las nuevas líneas de desigualdadsocial en el mundo de hoy. Sin reducir la des-igualdad generada por estos nuevos sistemas enel acceso a las oportunidades del mundo global,el desarrollo territorial se encontrará con seriosobstáculos para tener éxito en los objetivos quese propone, que no son otros que el bienestar dela población que reside en el medio rural. Des-de el punto de vista del capital social, las TICcontribuyen a ampliar el horizonte de relacionessociales de los individuos, dándoles oportuni-dad para salir del estrecho marco de su grupoprimario y autonomía para cooperar con otros

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vecinos en proyectos de desarrollo. Asimismo,son instrumentos fundamentales para hacer máseficiente la prestación de servicios por parte delos poderes públicos a la población rural y paraacercar al ciudadano a las instituciones, contri-buyendo de este modo a elevar su nivel de con-fianza en ellas.

Respecto a las cooperativas, las relaciones de lossocios con el proyecto asociativo suelen ser de carácterinstrumental, y las funciones desarrolladas se basanprincipalmente en la consecución de determinados ob-jetivos de naturaleza económica, como obtener buenosprecios de venta de la producción en el mercado.Foto: Roberto Anguita.

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CONCLUSIONES

En este artículo se ha analizado el sistema de "go-bernanza" del medio rural desde la perspectivadel capital social, valorando la implicación en lasdinámicas de desarrollo de cada uno de los acto-res e instituciones que componen dicho sistema.La utilización del concepto de "capital social"nos ha permitido analizar el sistema de "gober-nanza" en un sentido dinámico, mostrando lainteracción entre los elementos que lo compo-nen. Actores colectivos e instituciones (públicasy privadas) son elementos clave para una buenagobernación del medio rural, elementos sin cuyabuena coordinación los procesos de desarrollono tendrían éxito. No obstante, no todos esoselementos tienen el mismo grado de implicaciónen las dinámicas de desarrollo, ni tampoco lamisma importancia en el sistema de "gobeman-za". Sobre estas cuestiones, el análisis realizadonos ha permitido extraer algunas conclusiones.En primer lugar, cabe concluir que el medio ru-ral se caracteriza por la presencia de una granvariedad de actores colectivos (asociaciones),cuyas actividades responden a lógicas distintas,ocupando posiciones diferentes en el sistema de"gobemanza". Por ello, no es posible analizarcomo un todo homogéneo el asociacionismo delmedio rural, sino que es necesario diferenciar lasdistintas formas en que se expresa en la práctica,distinguiendo, al menos, cuatro tipos de asocia-ciones: las orientadas a la reivindicación, defensay representación de intereses; las orientadas a lasactividades económicas; las que desarrollan susactividades en el ámbito cultural y recreativo, ylas orientadas a la gestión y promoción de losprogramas de desarrollo.

En segundo lugar, cabe concluir también quelas instituciones (financieras, educativas, admi-nistrativas, medios de comunicación,...) des-empeñan un papel decisivo en las dinámicas dedesarrollo, debido precisamente a que esas diná-micas suelen ser el resultado de la combinaciónde estrategias ascendentes y descendentes. En

efecto, la presencia de una red institucional (pú-blica y privada) en el medio rural es fundamen-tal, sobre todo si existe una buena sinergia entrelos distintos tipos de instituciones, y entre ellasy las asociaciones que representan a los distintosgrupos de intereses.

En definitiva, el reto de un buen sistema de "go-bernanza" es convertir la inevitable conflictividad"suma cero", que se produce en todo territoriopor el acceso a los recursos, en una conflictivi-dad de "suma positiva", donde los intereses par-ticulares puedan conciliarse en pro de un interésgeneral para el conjunto de la comunidad. +

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Capital social, gobernanza y desarrollo en áreas rurales · una perspectiva más o menos...

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