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ALCA y TLC conEstados Unidos:

La agenda de negociación,sus costos y beneficios

frente a los intereses nacionales

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José Manuel Álvarez Zárate

ALCA y TLC conEstados Unidos:

La agenda de negociación,sus costos y beneficios

frente a los intereses nacionales

Universidad Externado de Colombia

Investigadores:John Jairo Gómez Higuera

Iván Rojas VásquezPaula Andrea Salazar P.

I S B N 958-616-861-1

© JOSÉ MANUEL ÁLVAREZ ZÁRATE, 2004© UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA, 2004

Derechos exclusivos de publicación y distribución de la obraCalle 12 n.º 1-17 Este, Bogotá-Colombia. Fax 342 4948

Primera edición: mayo de 2004

Diseño de carátula, composición y encuadernación:Departamento de Publicaciones, Universidad Externado de ColombiaImpresión: XEROX, Impresión Digital,con un tiraje de 1.000 ejemplares.

Impreso en ColombiaPrinted in Colombia

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sinautorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la UniversidadExternado de Colombia

Agradezco especialmente al Dr. FERNANDO HINESTROSA por su apoyoen la culminación de mi tesis doctoral sobre el interés nacional. Estelibro contiene en gran parte los resultados de aquella investigación,que, junto con el libro El interés nacional en Colombia, serían la versióncompleta del trabajo iniciado en el curso doctoral en 1998.

De igual forma, agradezco a IVÁN ROJAS V. y JHON JAIRO GÓMEZ H.quienes realizaron un gran esfuerzo de investigación y recopilaciónde material, y aportaron valiosísimas ideas que enriquecieron estetrabajo; no obstante, la responsabilidad de lo dicho aquí es mía.

Agradezco también la desinteresada colaboración de PAULA ANDREA

SALAZAR en la recopilación de cifras sectoriales, y el apoyo del Dr.ANTONIO MILLA, director del Departamento de Publicaciones de laUniversidad Externado de Colombia.

CONTENIDO

ABREVIATURAS 13

PRESENTACIÓN 17

PREFACIO 21

INTRODUCCIÓN 27

PRIMERA PARTE

¿QUÉ ES EL ALCA FRENTE A LOS PROCESOS

DE INTEGRACIÓN AMERICANOS? 31

CAPÍTULO PRIMERO 33I. EL ALCA COMO PROCESO DE INTEGRACIÓN 33

A. Evolución del proceso ALCA 34B. Año 2000: nueva dinámicaen las negociaciones 39C. La reunión de Miami 2003 45

II. ESTRUCTURA Y PRINCIPIOS BÁSICOS DE NEGOCIACIÓN 47III. PRINCIPIOS BÁSICOS DE NEGOCIACIÓN 49IV. CÓMO SE INTEGRA EN EL MARCO DE LA OMC 50V. LOS PROBLEMAS ANDINOS 52

SEGUNDA PARTE

COLOMBIA FRENTE A LAS NEGOCIACIONES

COMERCIALES: HERRAMIENTAS Y LÍMITES 55

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CAPÍTULO SEGUNDO 57I. EL EQUIPO NEGOCIADOR COLOMBIANO 59II. ESTRUCTURA NACIONAL PARA ENFRENTAR

LAS NEGOCIACIONES 60III. PAPEL Y CALIDAD DEL NEGOCIADOR 68IV. LOS ERRORES DEL PROCESO 71

CAPÍTULO TERCERO 77I. LA DEFENSA DEL INTERÉS NACIONAL EN EL COMERCIO 77II. LÍMITES LEGALES Y CONSTITUCIONALES

EN LA NEGOCIACIÓN 81III. LÍMITES CONSTITUCIONALES

DE NEGOCIACIÓN INTERNACIONAL 83

CAPÍTULO CUARTO

EFECTOS ECONÓMICOS 91I. DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA 91II. LA EXPERIENCIA DE MÉXICO:

NUESTRO PARADIGMA A SEGUIR 98III. COSTOS Y BENEFICIOS DEL COMERCIO:

ACEPCIONES DEL NUEVO PARADIGMA 105IV. FACTORES QUE INCIDEN EN

LA COMPETENCIA INTERNACIONAL 111V. ENTORNO MACROECONÓMICO 116

A. Desempeño económico en los 80 116B. Desempeño económico en los 90 122C. Estado actual para las negociaciones 131

VI. ANÁLISIS SECTORIAL 143A. Sector agrícola y seguridad alimentaria 144B. Sector de minería 153C. Sector avícola 154D. Lácteos 156E. Sector de oleaginosas 157F. Industria manufacturera 158G. Sector de químicos 160H. Agroquímicos 160

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I. Industria farmacéutica 164J. Industria del plástico 173K. Sector textil-confecciones 175L. Sector de servicios 182M. Servicios de transporte,

almacenamiento y comunicaciones 183N. Servicios financieros 184

VII. LOS EFECTOS DE LA NEGOCIACIÓN

DESCUIDADA DE LAS DISCIPLINAS 186A. Sensibilidades para el sector agrícola 187B. Sensibilidades para el sector industrial 189

VIII. RIESGOS SOBRE EL EMPLEO 190

TERCERA PARTE

LOS INTERESES AMERICANOS FRENTE ALAS NECESIDADES COLOMBIANAS 197

CAPÍTULO QUINTO 199I. LA POLÍTICA COMERCIAL DE ESTADOS UNIDOS 201II. OBJETIVOS DE ESTADOS UNIDOS EN LA NEGOCIACIÓN 209III. EL TLC COLOMBIA-ESTADOS UNIDOS 213

A. Aspectos preliminares: lo comercialcomo elemento de lo político 215

B. Construcción de la agenda bilateralcon Estados Unidos: la defensadel interés nacional 2251. Acceso a mercados 2262. Agricultura 2333. Medidas sanitarias y fitosanitarias 2414. Normas de origen 2425. Administración aduanera 2436. Normas técnicas 2447. El trato especial y diferenciado (TED) 2458. Servicios 2509. Inversiones 25610.Compras públicas 263

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11.Propiedad intelectual 26412.Antidumping y derechos

compensatorios 27013.Política de competencia 27314.Solución de controversias 27615.Temas medioambientales y laborales 280

IV. LA GEOPOLÍTICA COMERCIAL CON ESTADOS UNIDOS 283A. ¿Es Colombia competitiva para

enfrentar a Estados Unidos? 294B. El papel del Congreso 296C. Las tareas pendientes 298

ANEXOS 301ANEXO 1 303ANEXO 2 309ANEXO 3 311

BIBLIOGRAFÍA 317

ABREVIATURAS

ADPIC Acuerdo de Derechos de Propiedad Relacionadoscon el Comercio (TRIPS)

AEC Arancel Externo ComúnALADI Asociación Latinoamericana de IntegraciónALALC Asociación Latinoamericana de Libre ComercioALC Área de Libre ComercioALCA Área de Libre Comercio de las AméricasANDI Asociación Nacional de IndustrialesARC Acuerdos Regionales ComercialesASEAN Asociación de Países del Sudeste AsiáticoASH Alianza Social HemisféricaATPA Andean Trade Preference ActATPDEA Andean Trade Promotion and Drug Eradication ActBNA Barreras No ArancelariasBID Banco Interamericano de DesarrolloCA4 Salvador, Nicaragua, Honduras y Costa RicaCAF Corporación Andina de FomentoCAN Comunidad Andina de NacionesCARICOM Caribbean CommunityCBTPA Caribbean Basin Trade Promotional AuthorityCEPAL Comisión Económica Para América LatinaCICEX Comité Intergremial de Comercio ExteriorCNC Comité de Negociaciones ComercialesCONPES Consejo de Política Económica y SocialCSCE Consejo Superior de Comercio Exterior

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DANE Departamento Administrativo Nacional deEstadística

DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesDNP Departamento Nacional de PlaneaciónEPA Enviromental and Protection AuthorityFAO Food and Agricultural OrganizationFDA Food and Drug AdministrationFTAA Free Trade Americas AreaG3 Grupo de los TresG21 Grupo de los 21GATT General Agreement on Trade and TariffsGATS General Agreement on Trade and ServicesGN Grupos de NegociaciónGNAG Grupo de Negociación de AgriculturaGNAM Grupo de Negociación de Acceso a MercadosIISD Internacional Institute for Sustainable

DevelopmentMCCA Mercado Común Centro AmericanoMERCOSUR Mercado Común del SurMINCOMEX Ministerio de Comercio ExteriorMSF Medidas Sanitarias y FitosanitariasNAFTA TLCAN por sus siglas en inglésNMF Nación Más FavorecidaOCDE Organización para la Cooperación y el DesarrolloOEA Organización de Estados AmericanosOGM Organismos Genéticamente ModificadosOIT Organización Internacional del TrabajoOMC Organización Mundial de ComercioONG Organización No GubernamentalONU Organización de las Naciones UnidasPCH Programa de Cooperación HemisféricaPD Países DesarrolladosPED Países en DesarrolloPNUD Programa de las Naciones Unidas para

el DesarrolloSAC Sociedad de Agricultores de ColombiaSGP Sistema Generalizado de PreferenciasTED Trato Especial y Diferenciado

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TLC Tratado de Libre ComercioTLCAN Tratado de Libre Comercio de América del NorteTN Trato NacionalTPA Trade Promotional AuthorityUSTR United States Trade RepresentativeZEE Zonas Económicas EspecialesZLC Zona de Libre Comercio

PRESENTACIÓN

La búsqueda y adopción de un modelo de inserción inter-nacional acorde con las necesidades y realidades nacio-nales ha estado presente durante más de 40 años. En ladécada de los 90 se abrió de nuevo el espacio para estedebate, asumiendo que la apertura económica unilateralera el modelo más adecuado para enfrentar los retos queimponía una globalización creciente, en la que el merca-do regularía las relaciones económicas y políticas.

Diez años después, luego de evidenciar los fracasosque sucedieron a la aplicación del modelo aperturista,surgió una nueva posibilidad de profundizar la aperturainiciada, pero a través de la suscripción de un tratado quecreara un Área de Libre Comercio de las Américas y unTratado del Libre Comercio bilateral con los EstadosUnidos; acuerdos que directa e indirectamente enmar-carán y regularán la nueva órbita de la acción estatal,privada y social de nuestro país.

Aunque los procesos de integración no son nuevos, hasido desde la década de los 90 cuando resurgieron comoalternativas para el fortalecimiento del desarrollo, prin-cipalmente para los países más rezagados económica-mente. En esta dinámica se circunscribe la aparición de laOMC, el NAFTA, los procesos de profundización de la

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Comunidad Andina, y el ALCA después de la Cumbre deMiami en 1994.

Así, desde hace casi diez años se viene negociando a lasombra –por parte de Colombia– un ALCA que solo hatenido difusión durante el último año; de igual forma, enpoco tiempo se espera contar con un TLC con EstadosUnidos. Ambos procesos se prevé que finalicen en enerode 2005 para su puesta en marcha a más tardar en 2006.

El presente trabajo reconoce la imposibilidad de abor-dar de manera detallada y profunda todos los temasrelacionados con las negociaciones comerciales, pero a suvez advierte sobre la necesidad de crear espacios, estu-dios, diálogos y debates respecto a la manera de encarar lasnegociaciones de la forma más positiva para el país, dondela formación adecuada de una agenda que responda alinterés nacional, así como la promoción, información y di-vulgación acertada del proceso dentro de la sociedad civil,es vital para la supervivencia del Estado. El presente libroes un insumo para alimentar dicha dinámica, y adviertetempranamente sobre los riesgos de negociar mal siguien-do la misma línea de los últimos seis años.

Preocupa la actitud que ha tomado la sociedad colom-biana ante los hechos experimentados a lo largo de laúltima década y su falta de participación con propuestasclaras.

Fenómenos como el desempleo y la concentración delingreso se explican en parte a partir de las condicionesgeneradas por la apertura en los 90, las cuales trajeronconsecuencias tales como el aumento de la violencia, elempobrecimiento y la precarización de los puestos detrabajo existentes, etc. Estas señales deben servir comoadvertencia respecto a la magnitud de los efectos quepuede traer la firma de acuerdos internacionales de co-mercio sin reflexión ni ponderación de los intereses nacio-

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nales defendibles. Hasta el lector menos avanzado podráreconocer que el estado actual de nuestros sistemas econó-mico, político y social, en nada favorecen al desarrollo.

En ese orden de ideas, el presente texto sirve parallamar la atención acerca de la importancia de las decisio-nes que se han de tomar, y destacar, luego de experimen-tar los efectos devastadores de la apertura, que nuestracoyuntura no permite vislumbrar un horizonte promi-sorio para la inserción exitosa de Cololmbia en el comer-cio global.

Este trabajo muestra que es indispensable realizar másestudios, minuciosos y detallados, que definan e identifi-quen a aquellos actores que se beneficiarán con la firma delos tratados, así como a quienes posiblemente se veanafectados. Aunque el documento evalúa algunas de estascuestiones, destaca así mismo que no hay claridad sobrelos sistemas de compensación entre ganadores y perdedo-res, ni tampoco sobre si los beneficios de los acuerdosserán superiores a los costos acarreados y por tanto, si esindispensable su firma.

El mérito que se descubre en el texto radica en lamultiplicidad de temas que aborda, pues destaca el mar-co que debe ser tenido en cuenta al momento de suscribirtratados de comercio internacionales, ya que no se tratasimplemente de cambios en los flujos de comercio, sinotambién de variables sociales, políticas y económicas. Deesta forma, el libro se encuentra estructurado sobre tresejes fundamentales: en el primero se hace referencia a losprincipios y generalidades sobre el ALCA y el TLC conEstados Unidos; en el segundo se estructuran los elemen-tos juridicos y económicos relevantes para la negocia-ción, y en el tercero se descubren los enclaves del interésextranjero. Finalmente, la última sección presenta algu-nas conclusiones relevantes.

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El lector encontrará un documento de valiosa impor-tancia para la formación de un criterio que responda a losprincipios de justicia, equidad y conveniencia nacional,pues, a pesar de reconocer la existencia e influencia de losconflictos de poder en el proceso de toma de decisiones,en un tratado de comercio internacional debería primarel interés nacional sobre cualquier otro, especialmenteaquellos foráneos a los cuales el desarrollo de la Naciónles resulta una cuestión intrascendente.

IVÁN A. ROJAS

JOHN J. GÓMEZ

Bogotá, marzo de 2004

PREFACIO

Hay consenso entre quienes comentan y estudian el des-empeño de las relaciones exteriores colombianas al afir-mar que estas carecen, desde sus inicios, de una políticade Estado descentralizada, coherente, adecuada, e inte-gradora de la realidad y necesidades nacionales, situaciónque aún hoy no ha cambiado, y se manifiesta con claridaden la forma como se están enfrentando las negociacionescomerciales del ALCA y el TLC con Estados Unidos. Dentrode los elementos a tener en cuenta en las negociacionesALCA y TLC, y que influyen en dicho desorden, existenfactores materiales y coyunturales básicos como que lapolítica internacional ha sido manejada por funcionariosque poco conocen el ámbito internacional (como el nom-bramiento a última hora de negociadores que descono-cen las dinámicas internacionales), la falta de recursoseconómicos (no existen suficientes negociadores y exper-tos en los ministerios), que quienes trazan las políticas lohacen mirando el corto plazo (no toman en cuenta lasdinámicas de desarrollo de las próximas décadas), segúnlas coyunturas que se vayan presentando (negociacionessobre la base de ser un país que combate el terrorismo) oque Colombia no tiene la capacidad para determinar supolítica exterior, pues ésta se fija por influencia de facto-

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res externos o influencia directa de potencias superiores(las condiciones impuesta por el ATPDEA), o porque losencargados de manejar la política exterior atienden máslas modas del exterior que a los intereses nacionales.

Para fijar los bloques de nuestra política comercial enel proceso ALCA y TLC con Estados Unidos es importantela cohesión social, además de la autodeterminación inte-lectual. Los anteriores son factores necesarios para laformación de una conciencia clara sobre cuáles son losintereses nacionales defendibles comercialmente, perotambién es importante el carácter de los negociadores elcual debe infundir respeto en sus contrapartes extranje-ras, quienes sabrán de antemano que quienes represen-tan nuestro país no cederán cuando se discutan puntosmedulares de interés nacional. El desorden visto y estostres elementos que estamos mencionando indican queexiste la posibilidad de negociar unos acuerdos desequi-librados que afectarán a varios sectores productivos y ala sociedad en su conjunto.

El ministerio encargado de negociar los acuerdos co-merciales no llevó a cabo un debate democrático en tornoa los valores que debemos promover a nivel internacio-nal (agenda ofensiva); valores e intereses que tendríanque defenderse también, para estar en posición de ense-ñar en vez de absorber, proponer en vez de aceptarciegamente las agendas del exterior o de algunos pocostecnócratas.

Hoy en día entre los negociadores internacionales sepresentan grandes contradicciones respecto al interés na-cional defendible y actúan como ruedas sueltas segúncriterios personales, o peor aún, según intereses no nacio-nales, contra sectores económicos y sociales concretos. Alsector privado se le llama formalmente a participar paraque opine sobre las negociaciones comerciales, pero sin

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que sus peticiones o necesidades pesen y sean tenidasrealmente en cuenta al momento de la negociación. Vemoscomo el gobierno lo llama para legitimar acciones que másadelante le causarán daño, dejando hábilmente aparte ladiscusión pública y democrática.

Ante el reto del ALCA y el TLC con Estados Unidos,Colombia no puede afirmar que las relaciones interna-cionales no están limitadas por la moral o la ética. Por elcontrario, la discusión de estas negociaciones debe darsedentro del marco de discusión de nuestra Constitución,donde los derechos a la vida, la salud, la seguridad ali-mentaria y al desarrollo sean pilares fundamentales delas mismas y parte obligada de la agenda ofensiva deColombia, así se limitará la coerción externa. En estesentido, habrá que desenvolverse en ese derecho interna-cional que se cree para lograr mayor legitimidad.

El ALCA y el TLC harán perder el manejo de la economíanacional. En la medida en que a Colombia se le desmoro-ne la infraestructura representada por una economíanacional controlada por el Estado, corre el riesgo dedetenrse la construcción del Estado social de derecho.Ello implica que por causa de la ruptura del compromisosocial asentado sobre las bases constitucionales, podríanverse multiplicados los conflictos sociales, dando comoresultado tanto una evolución de tipo soviético como unade tipo fascista1.

1. En la percepción de mundo y las ventajas o favores que Estados Unidos haotorgado a nuestras naciones en virtud de la lógica de la guerra fría, en estepaís se promueve la idea de que debe cesar el acceso a los mercadosnorteamericanos a cambio de favores de política exterior. Teniendo encuenta lo anterior, nuestros ministros de Comercio y Relaciones Exterioresno pueden seguir pensando y alentando la idea de que Colombia puedeseguir cambiando beneficios económicos de acceso al mercado norteame-ricano, por favores o preferencias políticas que nuestro país entregue en

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El interés nacional defendible en materia comercialsolo alcanzará legitimidad social en la medida en queresulte de un proceso incluyente de participación y deli-beración entre intereses nacionales. La construcción delinterés nacional entraña no solo la participación como loha previsto el Gobierno para las discusiones del ALCA,sino que también requiere de la discusión pública abiertay la posterior validación social. De ahí el peligro quecorre el sistema productivo nacional en las discusionesque está promoviendo el ministerio de Comercio Exte-rior para sentar la posición que satisfaga el interés nacio-nal, sin tomar en cuenta su legitimación social medianteun estricto escrutinio de su proceso de definición y laposterior implantación.

Por otro lado, debemos llamar la atención porque no sellevan a cabo suficientes estudios previos a las negociacio-nes, por lo que es evidente que cualquier decisión quetome el Gobierno no será sobre bases objetivas sino sobrecriterios limitados, o peor aún, sobre los criterios persona-les de unos pocos. La falta de estudio muestra que no esposible firmar “rápido y bien” pues falta preparación yprofundo conocimiento de todos los factores que rodeanla negociación. Ello no solo es inconveniente para la naciónsino también irresponsable, por lo que se requiere de unarendición de cuentas de los funcionarios para que respon-dan por sus actos y los perjuicios que se causen. Los pocosestudios que se han llevado a cabo muestran las vulnera-bilidades para las finanzas del Estado, el sector producti-

otros campos, por ejemplo a cambio de votos en las Naciones Unidas, o lalucha contra el lavado de dinero, el narcotráfico o el terrorismo. La guerracontra estos fenómenos es entendida hoy en día por Estados Unidos comoun imperativo que no admite cambios o condicionamientos de ningunaespecie o de ningún país.

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vo, la agricultura y el desarrollo humano y social, lo quedemuestra que Colombia tiene una inserción muy vulne-rable en la globalización.

La falta de estudios serios produce declaraciones ge-nerales sin sustento que llevan a diseñar políticas equivo-cadas. No existe un plan de contingencia, ni un estudioque evalúe las consecuencias de no firmar los acuerdos:sabiendo que depende básicamente de su mercado inter-no, ¿qué es lo que realmente pierde la economía colom-biana? Tampoco existen estudios que evalúen lasconsecuencias de firmar en un año más, con más prepa-ración, lo cual no puede ser comprendido cuando sediseña una estrategia comercial y de negociaciones inter-nacionales. La falta de conocimiento de los factores quese negocian indica claramente que no existe una estrate-gia global de negociación por parte del Gobierno; y esque no puede existir ésta sin suficiente conocimiento detodos los temas.

Conociendo la vulnerabilidad del país para insertarseglobalmente, señalaremos algunos de los costos quetendrá que asumir en materia de producción, desempleoy hasta los costos sociales que podrán hacer menos viableel futuro de nuestra nación. Los pocos estudios sectoria-les se han desarrollado básicamente sobre los efectos delas bajas de los aranceles, dejando de lado las consecuen-cias de asumir las disciplinas y normas sobre solución dediferencias. Aquí señalamos algunas de estas consecuen-cias y su efecto sobre los sectores que más perjudicadosse podrán ver con las negociaciones.

INTRODUCCIÓN

Colombia y los demás 33 países del hemisferio se encuen-tran finalizando una de las negociaciones comerciales másimportantes para su futuro desarrollo, que busca consoli-dar un Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA).El proceso se inició por el presidente GEORGE BUSH en 1990y se cristalizó en la Cumbre de las Américas de Miami(1994), cuando los 34 países se comprometieron a trabajarmancomunadamente para la entrada en vigor de una zonade libre comercio hemisférica a finales de 2005. De maneraadicional, nuestro país está iniciando una negociación queincluye un relacionamiento más transparente y jurídicofrente a Estados Unidos, que debería limitar las relacionescomerciales a los condicionamientos continuos de esepaís, y a través de la CAN (Comunidad Andina de Nacio-nes), un acuerdo con el MERCOSUR.

El ALCA busca eliminar de manera progresiva las barre-ras al comercio y la inversión para integrar, mediante unsolo acuerdo de libre comercio las economías del hemisfe-rio. El objetivo final es incrementar los niveles de comercioe inversión entre los países que harán parte del acuerdo,que se verán atraídos hacia los países del ALCA por las con-diciones que este acuerdo generará en la región a través dela eliminación de barreras. Todo lo anterior por las supues-

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tas condiciones de producción, mayor seguridad jurídicay estabilidad económica, y la consolidación de un merca-do ampliado para el comercio de productos y servicios quetraerá la suscripción de un acuerdo como el que se tieneprevisto. Un proceso de apertura comercial implica bene-ficios, pero también grandes costos.

A pesar de los posibles beneficios para el país de unacuerdo ALCA o un bilateral con Estados Unidos, se debeaclarar con objetividad, al sector productivo y a la socie-dad en su conjunto, la innegable existencia de los costosque acuerdos de este tipo conllevan. Los acuerdos no sonbuenos o malos per se, dependen de la forma como se defi-na y defienda el interés nacional en el proceso de negocia-ción. Si no existe una clara definición de los interesesnacionales defendibles por un lado, y una defensa eficazde parte del Gobierno por otro, dichos costos e impactosnegativos frente a la suscripción de una ZLC o un bilateralcon Estados Unidos, pueden terminar por debilitar aúnmás las estructuras productivas, institucionales y socia-les colombianas, impidiendo el verdadero y exitoso apro-vechamiento de los beneficios que aducen diferentesactores1.

La búsqueda de una adecuada inserción de Colombiaen el comercio internacional, mediante la suscripción deacuerdos de libre comercio como el ALCA o el TLC conEstados Unidos deberá responder a las preguntas tantasveces postergadas por la nación y nuestros dirigentes:¿qué país queremos?, y ¿qué modelo de desarrollo asu-

1. Como lo afirmó el negociador mexicano ORTIZ MENA al Ministerio deComercio y en diferentes foros académicos, es necesario manejar unos“grados realistas de ambición” para el país sobre los aspectos positivos ynegativos del acuerdo, de tal modo que pueda de manera transparente,democrática y nacional asumir la totalidad de sus implicaciones sin restarleposteriormente legitimidad y legalidad a la puesta en marcha del mismo.

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miremos para ello? Sabiendo de antemano que la rutapara el crecimiento debe ser la propia, donde el Estadopueda seguir manejando de manera soberana las princi-pales variables macroeconómicas, la consolidación denuevos acuerdos comerciales no deberá ir en contravíade la sostenibilidad social y económica del país ni sobreel bienestar actual y de las nuevas generaciones.

Con este trabajo pretendemos identificar algunos de losintereses nacionales defendibles. Entendiendo el interésnacional como un principio básico que debe guiar la nego-ciación, que de no cumplirse o defenderse adecuadamentesocavará de forma grave la seguridad nacional, lo que bajoninguna circunstancia puede o debe permitir quien está acargo de las negociaciones. El comercio, el pleno empleo yel crecimiento son vitales para la seguridad nacional decualquier país, lo cual no puede ser desconocido por quiennegocia (el Ejecutivo), por quien aprueba el tratado (elCongreso), y mucho menos por quien realiza el estudiofinal de legalidad (la Corte Constitucional).

Un tratado de comercio que lesione gravemente eltrabajo rural en las condiciones actuales de Colombia,que mantiene un conflicto armado alimentado por elnarcotráfico, vulneraría la seguridad nacional del país.Por lo tanto, es imperativo que dicha realidad se mani-fieste en un tratado comercial. Así mismo, no se podrápactar un acuerdo que vulnere derechos fundamentalesde los ciudadanos o disminuya el bienestar acumuladode los habitantes y limite la generación de empleo o lodestruya, toda vez que una de las funciones del Estado esgarantizar el bienestar y la seguridad de su población. Depactarse acuerdos que vulneren lo anterior, se podráafirmar que carecerán de legitimidad social y legal.

En este trabajo presentamos los costos para algunossectores sensibles. La mayor parte de ellos dependen del

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mercado nacional. No están todos, sino los que a nuestrojuicio serán más vulnerables a los acuerdos comerciales.Pretendemos entregar un estudio general y global que va-lore algunas de las pérdidas que podrán presentarse, paraque se explique qué ganancia equilibrada (en términosreales y cuantificables) podrá generarse con dicha pérdi-da, es decir: cómo será compensado equitativamente aque-llo que perderemos.

Este trabajo es un insumo más, que también se detieneen un análisis sobre la agenda norteamericana y la estrate-gia competitiva dentro del continente, en los limitadosrecursos con que cuenta el país para hacer frente a tanimportantes negociaciones, y en algunas reflexiones sobrelos costos de asumir normas internacionales en materia decompetencia, medio ambiente, propiedad intelectual oinversiones.

Esperamos que el Gobierno, la academia, el Congresoy la sociedad civil, discutan con mayor rigor y sin dog-mas qué y cómo se debe negociar, qué tipo de ALCA o TLC

es el más conveniente, y cuáles deben ser los tiempos yritmos de la negociación para no dejar al azar y a la buenavoluntad de los demás países el resultado de las negocia-ciones. 600.000 familias cafeteras, 6.000 trabajadores delcarbón, 1.500.000 del sector industrial y 800.000 trabaja-dores del campo permanecen pendientes de las negocia-ciones comerciales que están por terminar en el año 2004.

Desde ahora debemos estar atentos para que los condi-cionantes del conflicto interno y la política de seguridaddemocrática no supediten la formación y defensa de losintereses comerciales de Colombia. Las ayudas de carác-ter temporal para la lucha contra el narcotráfico y laguerrilla no pueden intercambiarse por obligacionespermanentes de acceso a nuestros mercados.

PRIMERA PARTE

¿QUÉ ES EL ALCA FRENTE A LOS PROCESOS

DE INTEGRACIÓN AMERICANOS?

CAPÍTULO PRIMERO

I. EL ALCA COMO PROCESO DE INTEGRACIÓN

Los intentos de integración en América Latina no sonnuevos: datan desde el Congreso Anfictiónico de Pana-má en 1826 convocado por BOLÍVAR en busca de la unidadpolítica, pasando por los procesos iniciados en los años50 y 60, cuando surgieron los primeros grupos subregio-nales de carácter económico que dieran nacimiento a laALALC (Asociación Latinoamericana de Integración), y elPacto Andino.

El inicio de la década de los 90 se caracterizó por unaserie de cambios que venían gestándose desde los años80, lo cual repercutió en la política y la economía, afectan-do también la balanza del poder y el sistema internacio-nal, a los cuales América Latina no podía sustraerse.Todo ello, enmarcado en el avance y consolidación de laglobalización, generó un espacio propicio para el resur-gimiento de la integración económica en el hemisferio, yuna estrategia de redisciplinamiento de las institucionesde América Latina, de sus infraestructuras materiales ysus trabajadores.

Al calor del derrumbamiento del Muro de Berlín y bajoel influjo de la magia del mercado, durante la década de

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los 90 se reactivaron los procesos de integración mundialdesde la dinámica del nuevo regionalismo. Así, aparecía laampliación de la Asociación de Países del Sudeste Asiático(ASEAN), el lanzamiento de la moneda única europea y laconsolidación de la Unión Europea, la firma de nuevosacuerdos comerciales en el continente africano, y la apari-ción de más de 20 acuerdos comerciales regionales en lospaíses de América Latina y el Caribe desde 1990. Entreéstos se destacan: la entrada de México al NAFTA, el procesode profundización del Grupo Andino a la hoy ComunidadAndina, la creación del Grupo de los Tres (G3) entreColombia, Venezuela y México, la creación del MERCOSUR

(Mercado Común del Sur) y particularmente el lanza-miento del ALCA en 19941. En este mismo año finalizó laRonda Uruguay del GATT (General Agreement on Tradeand Tariffs) que dio origen a la creación de la OrganizaciónMundial de Comercio, con un balance poco satisfactoriopara los países en desarrollo que no vieron consolidadassus demandas con un tratamiento favorable, hecho queponía en entredicho los beneficios del multilateralismo eimpulsaba el regionalismo como salida al desarrollo2.

A. Evolución del proceso ALCA

Basados en la creencia de ordenamiento de la sociedad yel Estado de acuerdo con los principios del mercado y lalibre competencia económica, en los 90 surge el nuevo re-gionalismo como alternativa para impulsar las exporta-ciones y atraer la inversión extranjera, requisitos que

1. Para conocer más sobre el nuevo regionalismo en América Latina consul-tar Más allá de las fronteras: el nuevo regionalismo en América Latina, Was-hington, BID, Informe 2002.

2. Para más información cfr. MARCELA ANZOLA GIL. De la OMC al ALCA: basespara la negociación, CONFECÁMARAS, 2002.

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equivocadamente se piensa son obligatorios para alcan-zar el desarrollo económico. Sin haber asimilado loscambios que se gestaban para la creación de la OMC y laconsolidación de algunas subregiones, se lanzó La inicia-tiva de las Américas del presidente GEORGE BUSH en 1990,que buscaba consolidar el crecimiento económico y la de-mocracia. La iniciativa abría el camino a un nuevo acer-camiento entre los países de la región para consolidar unproyecto de integración comercial, abarcando todos lospaíses del hemisferio y una cantidad de temas adiciona-les al comercial, lo que se ha visto como un redisciplina-miento de las instituciones estatales para favorecer ellibre mercado. El camino era el desarrollo de una zona delibre comercio (ZLC) que fortaleciera los flujos comercia-les dentro del hemisferio, el incremento de la inversiónextranjera y la reducción del endeudamiento externo. Eneste marco se celebró en 1994 la Cumbre de las Américasen Miami, la cual dio inicio al proceso de negociacionespara un Área de Libre Comercio de las Américas ALCA3.El ALCA surge en un contexto de globalización creciente,caracterizado por el fin de la guerra fría y la supuestavictoria del modelo capitalista, liberalizador y neoliberal,donde el mercado es el elemento fundamental para lainserción mundial y el salto hacia el desarrollo4.

3. Los 34 países que hacen parte del ALCA son: Chile, Panamá y RepúblicaDominicana (quienes no negocian en bloque) y NAFTA (North AmericanFree Trade Agreement): Canadá, Estados Unidos y México; MCCA (Mer-cado Común Centroamericano): El Salvador, Guatemala, Nicaragua,Honduras y Costa Rica; CAN (Comunidad Andina): Bolivia, Colombia,Ecuador, Perú y Venezuela; MERCOSUR (Mercado Común del Sur): Argen-tina, Brasil, Paraguay y Uruguay; y CARICOM (Caribbean Community):Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití,Jamaica, Bahamas, St. Kitts y Nevis, San Vicente y Granadinas, SantaLucía, Surinam, y Trinidad y Tobago (con excepción de Monserrate yCuba que no participan en el ALCA).

4. Cfr. JORGE PULECIO. Presentación en Foro ALCA, TLC Colombia-Estados

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El desarrollo y la consolidación del proceso del ALCA

estuvo definido por una serie de reuniones presidencialesy ministeriales que buscaron construir el marco general dela negociación, y, a partir de 1998, reafirmar los compromi-sos adquiridos, formar la agenda de negociación, coordi-nar y consolidar los avances logrados, para, luego de unproceso transparente, firmar un acuerdo parcial en el año2005 que deberá entrar en vigor en el 2006.

Se desarrollaron cuatro reuniones ministeriales duranteel proceso de preparación antes de dar inicio a las negocia-ciones formales del ALCA (gráfico 1). Estas fueron:

1. En Denver, EE.UU (1995), se llevó a cabo la primerareunión ministerial. En dicha reunión se reafirmaron losprincipios de la Cumbre de las Américas en Miami (1994),que se constituyen en los mandatos que deberán guiar lanegociación: la eliminación de las barreras al comercio y lainversión, la suscripción de un compromiso global, la bús-queda para asegurar oportunidades y beneficios a todaslas partes5, todo ello partiendo de la base de los acuerdossubregionales y bilaterales existentes con el fin de concluirlas negociaciones a más tardar en enero de 2005.

La misma declaración definió una serie de mandatospara los grupos iniciales de trabajo: establecimiento denormas de acceso a mercados, procedimientos aduane-ros y reglas de origen, inversión, normas sanitarias y fi-tosanitarias (MSF) y subsidios, antidumping y derechoscompensatorios, con el fin de estudiar el más adecuadoenfoque para las negociaciones6. En este mismo sentido,

Unidos, CAN-MERCOSUR: las opciones de Colombia, Bogotá, IEPRI y Univer-sidad Nacional, octubre de 2003.

5. Este mandato indudablemente no se está cumpliendo debido a la dinámi-ca bilateral que ha tomado el proceso de negociaciones desde el año 2002.

6. Al grupo de acceso le correspondió la identificación de las barreras de acce-so a mercados para productos industriales y agrícolas; al grupo de medidas

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se consideró que para 1996 se deberían establecer otrosgrupos de trabajo: compras públicas, derechos de pro-piedad intelectual, servicios y política de competencia.

2. En Cartagena (1996), la declaración ministerial re-afirmó el principio de congruencia en los acuerdos, lasnormas y los principios de la OMC, el desarrollo de unanegociación y un acuerdo equilibrado y comprensivo, lano imposición de nuevas barreras a otras naciones y laconclusión de la negociación para el 2005. La misma de-claración obligó a las mesas de negociación a obtener losprimeros avances antes de 2000.

3. En Belo Horizonte, Brasil (1997), como reflejo delenfoque social de la Reunión Ministerial, se acordó nue-vamente sobre los principios que en materia económicay agenda social se definieron en Miami (1994), destacan-do que el ALCA debería promover la prosperidad de lospueblos del hemisferio7. A su vez, se definió el compro-miso de evaluar las temáticas sujetas a negociación con elfin de iniciar los trabajos de los diversos grupos en elmenor tiempo posible.

4. En San José de Costa Rica (1998) se realizó una de lasreuniones más importantes ya que marcó el punto departida para las negociaciones. En ésta se reafirmaron losprincipios y objetivos descritos en las anteriores declara-ciones. La Declaración de San José presentó como avance

sanitarias y fitosanitarias realizar un inventario de todos los acuerdos sobremedidas sanitarias del hemisferio, y al grupo de subsidios, antidumping yderechos compensatorios le correspondió identificar los subsidios a expor-taciones agrícolas y otras prácticas similares. Al respecto, desde 1995 hastala actualidad estos procesos de identificación de barreras y subsidios nohan concluido, aunque se ha avanzado en los procesos de notificación.

7. Esta iniciativa es recogida en la Cumbre de Santiago de Chile (1998), me-diante la recomendación a los jefes de Estado y al Gobierno para que efecti-vamente el proceso de integración promueva la prosperidad en el hemisferioteniendo en cuenta la agenda social y económica definida en Miami.

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más importante la definición de la estructura y consolida-ción de los principios básicos de la negociación (tratadosen reuniones anteriores), estableciendo las responsabili-dades administrativas del proceso, las presidencias, elComité de Negociaciones Comerciales (CNC), las mesastemáticas y los objetivos principales que deberían guiarcada mesa de negociación, etc., y señalando a la CumbrePresidencial de Santiago (en el mismo año), como el lanza-miento efectivo de las negociaciones. Paralelamente a esteavance se destacaron los procesos de liberalización pro-gresivos del comercio hemisférico, la integración sub-regional y los acuerdos bilaterales. De otro lado, se invitóa luchar contra la inflación, a mejorar el ritmo de creci-miento y las oportunidades comerciales, en un ámbitodemocrático y libre. Por último, y no menos importante, sedefinieron los calendarios y temas de las negociaciones.

Tomando como punto de partida esta última reunión,posteriormente en la segunda Cumbre de las Américas,celebrada en Santiago de Chile (1998), se dio inicio a lasnegociaciones comerciales, ratificando los principios de-

GRÁFICO 1EVOLUCIÓN PROCESO ALCA

Tomado de Mincomex

1194 - 1996 - 1998 - 1999 - 2000 - 2001 - 2002 - 2003

Estructura yorganización de

las negociaciones

Preparación del1.er borrador

Métodos ymodalidades de

negociación2.do borrador

Cronogramadesgravación

Inicio delproceso

Inicio de lasnegociaciones

Avances ydefiniciones

I Cumbre delas Américas

Miami

IV Reunión ministerialSan José

II Cumbre de lasAméricas Santiago

V Reunión ministerialBuenos Aires

III Cumbre de lasAméricas Quebéc

Negociaciónde acceso

Avances ydefiniciones

VI Reuniónministerial

Quito

VII Reuniónministerial

Miami

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mocráticos y puntos destacados sobre la agenda social. Sereafirmó la urgencia de fortalecer la estabilidad económica,impulsar la justicia, profundizar en la apertura comercial yla integración, y avanzar en la agenda social, que no ha sidoreflejada en las tendencias vistas en la negociación. Porúltimo, se invitó a la sociedad civil a participar de maneraactiva en el proceso por medio de mecanismos de diálogo yconsulta. Todo lo anterior en el marco del respeto por losderechos humanos y las libertades individuales. Para fina-lizar, se definió el 2005 como el año para cumplir con laagenda de negociaciones, creando el Comité para las Nego-ciaciones Comerciales (CNC), ente encargado de guiar eltrabajo de los grupos y coadyuvar en la adopción y redac-ción de las decisiones para el acuerdo final.

B. Año 2000.Nueva dinámica en las negociaciones

Desde 1998 las delegaciones de los distintos países seconcentraron en avanzar en la redacción de un primerborrador del acuerdo para concretar resultados dentro delproceso de negociación, lo cual debería asegurar que parael 2005 se lograría el compromiso. En el 2001 se concretóel primer borrador del acuerdo, luego de la reunión minis-terial de Buenos Aires (Argentina), la cual siguió los man-datos definidos en la II Cumbre de las Américas en Québec.La declaración ministerial de Buenos Aires del 2 de abrilde 2001 se caracterizó por la solicitud hecha a los paísespara que presentaran sus propuestas en materia de méto-dos y modalidades de desgravación, con el fin de iniciarlas negociaciones efectivas en materia de acceso a mástardar en mayo de 2002.

A pesar de los aparentes avances que el proceso habíalogrado con la aparición del primer borrador del acuer-

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do, el proceso en las diferentes mesas evidenciaba unadinámica diferente a la desarrollada hasta entonces, sinque se lograran avances reales que indicaran que seestaban acordando temas cruciales. La mayoría de lospaíses definieron sus posiciones sobre varios de los pun-tos de negociación en cada mesa. Debemos resaltar queen varias de las mesas de negociación Estados Unidos nopresentó todas sus cartas, lo cual generará mayor incer-tidumbre sobre la calidad del acuerdo que se logre.

Para el 2001 la dinámica del proceso de negociacioneshabía cambiado sustancialmente debido, entre otras co-sas, al inicio de las negociaciones de la Ronda de Doha enla OMC, hecho que incluiría temas sociales olvidados enlas mesas de negociación, como el respeto por el acceso amedicamentos, el derecho al desarrollo, etc. La búsquedade un consenso frente a los métodos y modalidades paradesarrollar la negociación en materia de acceso demostrólas posiciones divergentes entre los bloques de países ysus sensibilidades. Esto indica que existe un alto riesgode pérdida de grandes sectores de la producción.

La dinámica en la OMC influyó en el avance del ALCA

puesto que hizo que algunos de los países de Latino-américa (no Colombia), volvieran a pensar con seriedaden temas relevantes relacionados con el desarrollo, laagricultura, el acceso a medicamentos y la propiedadintelectual. El inicio de las negociaciones a partir de ladeclaración de Doha generó un marco de incertidumbrefrente a las negociaciones regionales, al minar un princi-pio básico de la negociación como era la obligatoriedadde que el acuerdo ALCA fuera congruente con las reglas ydisciplinas de la OMC.

En este contexto algunos países del hemisferio empe-zaron a variar la posición presentada hasta entonces en elALCA, entre otras razones por la incertidumbre crecientefrente a la posible profundización en temas como los sub-

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sidios agrícolas, las inversiones, la propiedad intelectualy los servicios en el marco multilateral. El escenario denegociaciones paralelas en la OMC y ALCA podría generarla suscripción de compromisos mayores, en cualquierade los dos foros, en detrimento de los intereses naciona-les, y crear problemas de aplicación de los mismos frentea cada uno de los acuerdos.

De manera consecuente con sus intereses nacionales,Estados Unidos señaló que se sustraería de negociar en elALCA algunos temas relacionados principalmente con eldisciplinamiento de ayudas internas y subsidios a lasexportaciones, los que deberían ser definidos en la OMC

(cfr. gráfico 2).Este rompimiento unilateral de la unidad temática de

negociación, conocido como el single undertaking, generóserias molestias al interior de los demás países, puesrompió el equilibrio de obligaciones y deberes de todoslos países. Solo Brasil fue capaz de hacer frente a la situa-ción8. Observando el difícil avance para una efectiva con-clusión del ALCA, Estados Unidos inició un proceso deacercamientos bilaterales, estrategia que le daría mayo-res resultados, puesto que enfrentaba individualmente apaíses sin mayores recursos de poder. Los hechos evi-denciaron que de esta forma ha logrado imponer sus in-tereses vitales en todos los espacios, sin tener que sacrificarningún sector ni su política agrícola.

Para Estados Unidos funcionó la estrategia, pues notiene que enfrentar 30 países unidos con intereses simila-res; ya logró la conclusión de un tratado de libre comerciocon Chile y ahora con Centro América, se iniciaron algu-nos diálogos informales con CARICOM y la Comunidad

8. CARICOM, CAN y MERCOSUR empezaron ha observar serias implicacionespara la suscripción de un tratado acorde con sus intereses y sensibilidades.

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Andina, lo que socavó el carácter multilateral de las nego-ciaciones, consolidando una bilateralidad difícil de conte-ner, en contravía de los beneficios inherentes de unanegociación comercial multilateral de este tipo para lospaíses en desarrollo. Las señales de bilateralidad lograronsocavar la unidad andina y los beneficios que se puedenderivar de la misma, poner en aprietos la de MERCOSUR yobtener beneficios frente a CARICOM.

La política del bilateralismo de Estados Unidos llevóa un casi total congelamiento de las mesas de negociaciónpara finales de 2002, puesto que varios países estabanmás interesados en negociar con este país que en el marcohemisférico, con la creencia equivocada que si lograbanllegar primero con Estados Unidos a un acuerdo podríanmantener ventajas frente a aquéllos que no lo hicieran.Este argumento pierde su validez al observar los crono-gramas de desgravación del acuerdo con Chile que paralos bienes sensibles sobrepasa los doce años y en ocasio-nes sujeta esos plazo a la posibilidad discrecional deotorgar cuotas.

La reunión ministerial de Quito (Ecuador) en octubrede 2002, ratificó el pobre avance del acuerdo, aunque serepitió la dinámica de la reunión ministerial de BuenosAires al aparecer un segundo borrador con menos cor-chetes; en el fondo las diferencias continuaron, con elagravante de la falta de definición de temas que yavenían siendo solicitados al CNC años atrás.

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En Quito varias delegaciones –entre ellas la de Colombia–sentaron su voz de protesta por la desigualdad en el tratode los temas, que se traducían en su pobre avance, el nocumplimiento de los mandatos de la reunión de BuenosAires (2001), y la falta de claridad en la manera de afrontarla negociación de acceso, pues aunque ya se había iniciadoel proceso9, no existía aún un acuerdo frente a la forma depresentación de listas (nomenclatura arancelaria), ámbito,definición y aplicación del TED, NMF, TN y acumulación enmateria de normas de origen, temas todos ellos sensiblespara poder aprovechar el acuerdo a las posibles exporta-ciones de productos nacionales.

A pesar de la falta de claridad el CNC siguió adelantecon las negociaciones de acceso, incluyendo en dichadeclaración una invitación a los países para mejorar losesfuerzos y lograr un desarrollo equitativo en todos los

9. Las delegaciones ya estaban notificando su AEC ante el CNC.

GRÁFICO 2TENSIONES Y DINÁMICAS EN EL PROCESO

ALCA LUEGO DEL AÑO 2000

2001 2002 2003 2004/2005

V Reuniónministerial

Buenos Aires

VI Reuniónministerial

Quito

VII Reuniónministerial

Miami

AEC

PCH

Ronda deDoha

Métodos ymodalidades de

negociación2.º borrador

Negociaciónde acceso

3.er borrador

Negociación de acceso

Cancún

Bilateralidad EE.UU.

Brasil

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temas10. En medio de estas dificultades, los países inicia-ron la notificación de sus aranceles y la primera presen-tación de ofertas de desgravación arancelaria para lanegociación hasta febrero de 2002.

Para el 2003 surgió una variable que intentó contrarres-tar el bilateralismo con que Estados Unidos resta fortalezaa la unión de intereses de países en desarrollo: la posiciónde MERCOSUR liderada por Brasil desde comienzos del añoempezó a generar inquietudes sobre el feliz término de lanegociación ALCA de acuerdo con los términos, el alcancey los plazos contemplados desde 1994. En tal sentido, seveía por parte de ese país que era posible que se dilatara elproceso, incumpliendo la finalización de las negociacio-nes para el 2005 y el alcance de las mismas.

Como reacción a la posición de Estados Unidos de nonegociar en el ALCA el tema agrícola y de dumping, Brasilpresentó una propuesta oficial durante la reunión delComité de Negociaciones Comerciales (CNC) en San Salva-dor11, en la que se indicaba que para lograr la finalizaciónexitosa del proceso ALCA para el 2005, se debían seguir tresvías de negociación simultáneas que a grandes rasgos in-cluirían: a. Una bilateral, principalmente en acceso a mer-cados de bienes industriales y agrícolas; b. Una multilateral,que incluyera temáticas como compras, subsidios, anti-dumping y derechos compensatorios, y política de compe-tencia, y c. Una vía definida por el foro de la OMC, donde senegociaran ayudas internas, servicios, inversiones y pro-piedad intelectual12. En pocas palabras, dicha propuesta

10. Cfr. Declaración de Quito, 2002, en [www.ftaaa-alca.org].11. Documento de esa reunión es el FTAA.TNC.23 de 2002.12. Aunque la posición colombiana debería estar al lado de la brasileña, el

gobierno reiteró su compromiso de continuar con el proceso de negocia-ciones llegando a indicar que buscaría un acuerdo lo más amplio posible.

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trasladaba los temas sustanciales de intereses estratégicosde Estados Unidos –propiedad intelectual, compras, ser-vicios e inversiones– a la OMC. Tomando en cuenta que es-tos intereses son prioritarios para ese país en el foro ALCA,que busca mayor profundización frente a las normas exis-tentes en la OMC, se generó una tensión política entre losdos países (cfr. gráfico 2).

C. La reunión de Miami 2003

Las tensiones generadas por la posición brasileña y esta-dounidense plantearon nuevas expectativas sobre el fu-turo de las negociaciones. Estas divergencias se agravaronpor el denominado “fracaso” de la reunión de la OMC enCancún (octubre del mismo año), cuando el grupo de los21 (G21)13 liderado, entre otros países, por Brasil, impidióun avance en la negociación de temas como la propiedadintelectual, las inversiones y las compras públicas si lospaíses desarrollados no aceptaban negociar el tratamien-to de temas como los subsidios.

A finales de 2003, el escenario regional (ALCA) y multi-lateral (OMC) no daba muestras de avanzar en acuerdosjustos. Por el contrario, las posiciones radicalizadas ha-cían prever un fracaso o por lo menos una demora enambos procesos. Por esta razón, la copresidencia delALCA (Estados Unidos y Brasil) intentó desarrollar unaapretada agenda de acercamientos bilaterales con mirasa lograr un acuerdo plausible para la última reuniónministerial a desarrollarse en noviembre de ese año.

13. Colombia formó parte de este grupo pero tuvo que abstenerse de seguirparticipando por presiones de Estados Unidos que veían como inapropiadala presencia colombiana, frente a sus intereses de participar en la suscrip-ción de un TLC. Su retiro significó una pérdida de espacios alternativos denegociación para la defensa de los verdaderos intereses nacionales delagro.

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Durante los meses anteriores a la cumbre los represen-tantes de Estados Unidos y Brasil (como copresidente delALCA) sostuvieron numerosas reuniones con el fin deconcretar una agenda ministerial acorde con sus intere-ses, de tal forma que no chocara con la agenda inicialaprobada por los 34 países en la Cumbre de las Américasen 1994, lo cual excluía en la participación de la misma alos demás países del hemisferio.

A pesar de las diferencias que caracterizaban al ALCA

antes de la cumbre, ésta culminó de manera anticipadadebido al consenso sobre el “nuevo modelo” de negocia-ción puesto a consideración por la copresidencia, cuyoresultado evidencia el espíritu de los países por llegar aun acuerdo comercial14.

La declaración de Miami reafirma los objetivos y losprincipios de anteriores declaraciones ministeriales: i. Lacoexistencia del ALCA con los acuerdos subregionales en lamedida que estos no estén cubiertos o excedan los dere-chos y obligaciones del ALCA; ii. La consecución de unacuerdo equilibrado que debe responder a las diferenciasen los niveles de desarrollo y tamaño de las economías delhemisferio, y iii. La finalización de las negociaciones enenero de 2005.

La declaración incorpora nuevos objetivos y principiossobre la estructura temática y los compromisos del acuer-do, señalando que: i. El ALCA incorporará un conjuntoequilibrado y común de derechos y obligaciones aplica-bles a todos los países; ii. Paralelamente los países puedenacordar beneficios y obligaciones adicionales mediante

14. El único país que expresó de nuevo reservas sobre su participación en elALCA fue Venezuela (igual que lo hizo durante la anterior cumbre minis-terial en Quito en el 2002), que solicitó acertadamente introducir el con-cepto de que los compromisos en el pacto deben ser compatibles con lasoberanía de los Estados.

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acuerdos plurilaterales, informados con anterioridad a lacopresidencia15, aceptando que los países asuman diferen-tes niveles de compromisos, y iii. Las negociaciones enmateria de acceso a mercados deberán concluir a mástardar el 30 de septiembre de 200416.

La definición de la nueva dinámica de negociación,que promueve acercamientos bilaterales para mantenervivo el proceso de integración, ha generado algunas críti-cas sobre el espíritu de la integración definida en 1994,debido a las diferencias en los grupos de negociación deagricultura, inversiones, compras públicas, servicios ypropiedad intelectual, a los beneficios que puedan lo-grarse mediante el nuevo modelo ALCA17, y a la contradic-ción con el principio de single undertaking o “compromisoúnico”, al permitir la posibilidad de concretar diferentesniveles de compromisos18.

II. ESTRUCTURA Y PRINCIPIOS BÁSICOS DE NEGOCIACIÓN

La reunión ministerial de 1998 concretó la estructuraformal para el desarrollo de la negociación. En formaadicional, definió cronológicamente las sedes donde se

15. Los países acordarán una institucionalización de procedimientos queasegure mayor participación real en la toma de de-cisiones inter-nacio-nes; en otras palabras, un sistema de toma de decisiones más democráti-co, transparente y vinculante para todos los participantes del sistema, asícomo la profundización de los temas que consideren convenientes sinatentar contra el espíritu de las normas generales suscritas.

16. Para mayor información cfr. la declaración de Miami de noviembre de2003, en [www.ftaa-alca.org].

17. Modelo que algunos han denominado ALCA light.18. Representantes como CELSO AMORIN de Brasil han destacado que dicha

flexibilidad no significa renunciar a las metas ambiciosas definidas conanterioridad para la integración de las Américas, ni que la declaración deMiami se tradujera en el debilitamiento del contenido inicialmenteprevisto en el acuerdo.

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llevarían a cabo las rondas de negociación a lo largo delproceso, con una presidencia general que, para la etapafinal del proceso de negociación, sería compartida por EE.UU. y Brasil. En términos generales, aparece como primerórgano el Comité de Negociaciones Comerciales (CNC),formado por los ministros de comercio del hemisferio, quese encarga de guiar con instrucciones y mandatos, y coor-dinar el avance del proceso de los grupos de negociación.Estos últimos están divididos en dos grupos generales:unos de acceso y otros de disciplinas. Dentro del primergrupo se encuentran los subgrupos de acceso a merca-dos, agricultura, inversiones, servicios y compras públi-cas; mientras que en el segundo están los de política decompetencia, propiedad intelectual, subsidios, antidumpingy derechos compensatorios, y solución de diferencias (cfr.gráfico 3). Todos estos grupos formarían finalmente lasmesas de negociación. Adicional al establecimiento de losgrupos de negociación se determinó la necesidad de for-mar cuatro grupos de carácter consultivo:

– El comité de representantes gubernamentales parala participación de la sociedad civil, encargado de ladifusión del proceso mediante el sitio oficial en la web, lapublicación de documentos y la participación efectiva dela sociedad civil en el proceso.

– El comité de asuntos institucionales cuya labor secentra en el diseño y estructura final del acuerdo.

– El comité de comercio electrónico, encargado demarcar las pautas para la adopción de medidas encami-nadas al fortalecimiento y manejo del comercio electróni-co en el hemisferio.

– El comité de pequeñas economías, encargado dedefinir y orientar en las diferentes mesas de negociaciónlos elementos para un adecuado reconocimiento de lasasimetrías existentes entre los países miembros, especial-mente las pequeñas economías.

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Se acordó además la formación de un grupo que apo-yara las negociaciones con recursos y asistencia técnica alas diferentes delegaciones, denominado el Comité Tri-partito formado por la OEA, el BID y la CEPAL.

III. PRINCIPIOS BÁSICOS DE NEGOCIACIÓN

En la reunión ministerial de San José (1998), se definieronlos principios básicos que debían guiar las negociacio-nes, ratificados posteriormente durante la cumbre presi-dencial en Santiago de Chile (1998):

– El Acuerdo del ALCA deberá ser congruente con lasreglas y disciplinas de la OMC, lo que en la práctica obliga aque se dé un tratamiento temático igual o por lo menos demayor alcance que la OMC, lo que se conoce como OMC plus.

– La aplicación del principio single undertaking: elinicio, la conducción y el resultado de las negociacionesdel ALCA se deberán tratar como partes de un compromi-so único. Principio que ya ha sido quebrantado despuésde la reunión ministerial de Miami (2003), puesto que se

GRÁFICO 3ESTRUCTURA GENERAL DEL ALCA

Tomado de [www.ftaa-alca.org] y Mincomex.

MINISTERIALES

GRUPOS DE NEGOCIACIÓNComitésconsultivos

Acceso Agricultura

Inversión Servicios

Compras

Política.Competencia

Subsidiosantidumping

Solución dediferencias

Propiedadintelectual

BID

OEA

CEPALCNC

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abrió la posibilidad de no suscribir la totalidad del acuer-do. Al final se tendrá un acuerdo al estilo de la OMC queno admitirá reservas para los países19.

– El ALCA puede coexistir con otros acuerdos bilatera-les y subregionales. Al respecto aún no existe claridadsobre las implicaciones legales de este principio y lacoexistencia de otros acuerdos de mayor profundidad,frente a principios como el de la nación más favorecida otrato nacional, o el trato especial y diferenciado que re-conoce las asimetrías de los países contratantes.

– La atención, el reconocimiento e inclusión de los ni-veles de desarrollo y tamaño de las economías que debe-ría traducirse en un trato especial y diferenciado (TED): elcomité para pequeñas economías es el principal encarga-do de velar por la inclusión y aplicabilidad de esteconcepto. A pesar de ello, como se expone más adelante,el TED ha sido uno de los tantos temas que a pesar de estarincluido en cada negociación, no ha sido efectivamentetenido en cuenta en las negociaciones de manera clara.

IV. CÓMO SE INTEGRA EN EL MARCO DE LA OMC

Las reglas de integración se fundamentan en el principio deno discriminación, el cual debe prevaler en las negociacio-nes comerciales y se hace exigible mediante el principio denación más favorecida (NMF)20. Sin embargo, existe la posi-

19. En virtud de la cláusula de conformidad del Acuerdo de la OMC, cadamiembro de la organización debe asegurarse que sus leyes, reglamentosy procedimientos administrativos estén conformes con las obligacionesque se impongan en los acuerdos anexos (art. XVI.4 Acuerdo de la OMC),así mismo, cualquier desarrollo posterior debe ser concordante con lasnormas del acuerdo correspondiente. JOSÉ MANUEL ÁLVAREZ. La OMC,comentarios jurídicos para Colombia, Bogotá, Universidad Externado deColombia, 1998, p. 69.

20. El principio se encuentra consagrado en el artículo 1.º del Acuerdo GATT.

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bilidad de hacer excepciones a dicho principio, una vez quese reconoce la existencia de condiciones que otorgan mayo-res beneficios a los países; entre ellas se destacan las excep-ciones a favor de las uniones arancelarias y los acuerdos delibre comercio21, una vez que se consideren favorablesdichas uniones para los países en desarrollo, mediante el re-conocimiento de los beneficios derivados de la celebraciónde acuerdos económicos regionales.

Para un caso como el ALCA se debe notificar a la OMC laparticipación en este acuerdo regional, para que el Comi-té de Acuerdos Regionales Comerciales valide la existen-cia del acuerdo en el marco de las normas multilaterales.El comité realiza estudios para prever inconsistencias enlos acuerdos, y de esta forma evitar incoherencias con elsistema multilateral, manteniendo los lineamientos esti-pulados en las reglas del GATT, GATS y en la cláusula dehabilitación. En efecto, el GATT en su artículo XXIV permitela creación de acuerdos comerciales como excepción alprincipio de NMF, a través de la formación de unionesaduaneras, zonas de libre comercio o acuerdos provisio-nales que prevean la formación futura de algunas de lasuniones mencionadas, aunque este último tipo de excep-ción genera profundas disputas una vez que se reconocela falta de claridad, así como la dificultad de consensorespecto a su interpretación.

El artículo XXIV contempla, además, las reglas a quedeben estar sujetos los acuerdos preferenciales que secelebran entre los países miembros; éste exige en primerlugar que los acuerdos regionales tengan como propósitola creación de comercio22, y en segundo lugar, establece

21. Estas dos excepciones se encuentran consignadas en la cláusula dehabilitación, en los artículos XXIV.4 a 10 del GATT y V del GATS.

22. Art. XXIV.4.

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que las desviaciones del principio de NMF son permitidassólo para las uniones aduaneras y las áreas de libre co-mercio con un plan de liberación de todo el comercio in-volucrado23. Las demás reglamentaciones contempladasen el respectivo acuerdo no podrán ser más elevadas nirigurosas que los derechos y reglamentaciones comercia-les vigentes antes de la celebración del acuerdo24.

Así las cosas, “... en sentido más amplio, cabe entenderque el significado corriente de los términos ‘demás regla-mentaciones del comercio’ incluye cualquier reglamen-tación que tenga efectos comerciales (como las medidasen las esferas abarcadas por las normas de la OMC), porejemplo las medidas sanitarias y fitosanitarias...”.

De la misma forma el artículo V del GATS tiene porobjeto establecer los lineamientos básicos que debenobservar los acuerdos que regulan los servicios; su dife-rencia básica con el GATT es no tomar en cuenta distincio-nes entre las formas de unión comercial entre los países.

Por su parte, la cláusula de habilitación “tratamientomás favorable y diferencial, reciprocidad y plena partici-pación de los países en desarrollo” provee el marco jurídi-co para una de las más notables concesiones garantizadasa los países en desarrollo, los conocidos Sistemas Genera-lizados de Preferencias (SGP).

V. LOS PROBLEMAS ANDINOS

La firma del ALCA o un TLC con Estados Unidos traeráconsigo el debilitamiento de la Comunidad Andina, con

23. Art. XXIV.8. El término “comercio involucrado” hace referencia a subs-tantially all trade.

24. M. CABALLERO ANZOLA y L. CORRAL De la OMC al ALCA: bases para lanegociación, Confecámaras, Bogotá, 2002.

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las consecuentes pérdidas de mercado para nuestrosproductos en la región. El 30 de enero de 2002, los pre-sidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuelaen la Reunión Extraordinaria del Consejo PresidencialAndino en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), reafirmaronsu compromiso de establecer un mercado común en lasubregión como un paso adelante en el proceso de inte-gración andino. La cuestión subyacente a dicha reuniónradicó en la importancia de lograr algún tipo de acuerdoque permita la unificación de medidas relativas al comer-cio, para hacer efectiva la propuesta de creación de unmercado común, y de esta forma contrarrestar los impac-tos que sobre el mercado regional pueda tener la firmadel ALCA. No obstante la posible pérdida de unidadandina y de mercados comunitarios, aún no se han im-plementado o iniciado las discusiones sustantivas sobreel particular.

La complejidad de dicha iniciativa radica en la incapa-cidad que han mostrado los países andinos para profundi-zar en la zona de libre comercio y la unión aduanera, a lasprioridades fuera del marco regional, y a las crisis políti-cas, sociales y económicas que atraviesan los países juntocon la dependencia y subordinación de varios de ellosfrente a Estados Unidos. De esta forma, la consolidaciónde una unión que tome en cuenta aspectos como la librecirculación de bienes, servicios, capitales y personas, fueradel comercio de bienes y servicios, para dar paso a lasposibilidades de que los capitales y las personas dispon-gan de un mercado ampliado para posicionarse en laregión, se hace cada vez más compleja y lejana.

Adicional a los problemas mencionados se destacan lacarencia de recursos y la desarticulación de la sociedadcivil en el proceso que alienta la discrecionalidad de losgobiernos en la toma de decisiones, y en el poco avance

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en la discusión de medidas ajenas al comercio. Así, la su-ma de los eventos mencionados se convierte en la fuentedel desinterés de los gobernantes andinos para generarun marco que contrarreste los efectos nocivos del ALCA, yque a la vez fortalezca la unidad de la región. Al parecer,primará el deseo estadounidense sobre nuestra identi-dad e inclusive sobre los intereses particulares de cadanación andina.

SEGUNDA PARTE

COLOMBIA FRENTE A LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES:HERRAMIENTAS Y LÍMITES

CAPÍTULO SEGUNDO

A partir de mediados de los 90, la postura de Colombiafrente a las negociaciones comerciales ha sido pasiva,poco efectiva y subordinada a los intereses de EstadosUnidos, debido, entre otros factores, a la condicionalidadpermanente generada por el ATPA. A pesar de esa doloro-sa experiencia, los gobiernos no han propuesto alternati-vas para lograr una articulación menos vulnerable sobrela base de una ruta propia de crecimiento que defina ydefienda eficazmente los intereses nacionales. “Los inte-reses nacionales son los bloques fundamentales de cons-trucción en cualquier discusión de política exterior […]De hecho, el concepto es usado regular y ampliamentepor empleados de la administración, miembros del Con-greso y ciudadanos”1.

Para descubrir y promocionar los intereses nacionalesdefendibles en materia económica es necesario contarcon una estructura institucional funcional, liderada porel Congreso y el Gobierno, que articule las necesidadesde los diferentes sectores productivos de forma demo-crática; tener un buen equipo negociador que maneje en

1. JOSEPH. S. NYE. Jr. Redefining the National Interest, Foreing Affaire, vol. 78, n.º4, july-august 1999, p. 22.

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forma transparente las negociaciones, conozca a profun-didad los sectores económicos que se están exponiendoen las negociaciones (desafortunadamente varios secto-res no se conocen pues no se realizaron los estudiosdebidos), que haya tenido experiencias positivas en ne-gociación internacional (actualmente no existe ningunafuera de la CAN) y que se sirva de las lecciones aprendidasde las malas negociaciones como la del G3 (algo que estásiendo desconocido en parte por los nuevos funcionariosdel Ministerio de Comercio), pero sobre todo que apoyeel aparato productivo nacional, defienda la seguridadalimentaria, el trabajo y el bienestar de los colombianos;esto último es un mandato que tienen los negociadoresde otros países como por ejemplo Estados Unidos.

También es necesario que los negociadores conozcanlos límites materiales que se presentan en el entornointernacional, pero además los términos impuestos porla ley y la Constitución que se constituyen en un mandatoineludible y deben ser expuestos con transparencia a lascontrapartes internacionales para que también conozcanlos límites de la negociación.

En Colombia, la falta de voluntad, carácter y claridadsobre los reales intereses nacionales defendibles, de losencargados de conducir las relaciones políticas y comer-ciales, lleva a una paulatina sustitución de éstos por partede intereses privados o grupos, y de las funciones estata-les para su defensa, relegándose las necesidades colecti-vas a favor de propósitos individualistas o grupales queno necesariamente reflejan los intereses colectivos per-durables2.

Una mejor conciencia jurídica sobre la conveniencianacional dará mayor apoyo a la gestión externa de nues-

2. LUIS JORGE GARAY. Construcción de una nueva sociedad, 2.ª ed., Bogotá, Edit.Alfaomega, 2002, p. 2.

59

tros ministros, negociadores y tecnócratas, quienes severán menos expuestos a las presiones y tentaciones quelos países hegemónicos suelen exponer. También ayuda-rá para exigir mayores responsabilidades jurídicas aquienes suscriban acuerdos que afecten el interés nacio-nal. Por ser un concepto jurídico, la Corte Constitucionalpodría desarrollarlo a través de sus fallos con los actualeselementos que encontramos en los artículos 226 y 227,sobre todo aquellos del 226 de la equidad y conveniencianacional. Por ello las cortes que conozcan la exequibilidadde los tratados y acuerdos internacionales, tendrán queintegrar este principio también en sus fallos y decidir encontra de la ratificación de los mismos cuando se viole. Elinterés nacional tiene que ver directamente con la super-vivencia del Estado.

I. EL EQUIPO NEGOCIADOR COLOMBIANO

Es evidente el tratamiento marginal que el Estado (Go-bierno y Congreso) y la sociedad civil (empresarios y aca-demia) dieron al tema durante mucho tiempo. Tan solohasta el gobierno de Andrés Pastrana se empezó a discu-tir el tema por fuera del Ministerio de Comercio, seis añosdespués de iniciado el proceso (1994), y tres años despuésde iniciadas las negociaciones (1998).

Mediante el Decreto 246 de 2001 se buscó incluirentidades que debían desempeñar un rol más activo en elproceso, teniendo en cuenta el avance de las negociacio-nes y el tiempo que restaba para la finalización de lasmismas en el 2005. Con este decreto se estableció de ma-nera formal el equipo para las negociaciones comercialesintegrado por el sector público, el sector productivo y laacademia; sin embargo este decreto no contempló laforma en que cada parte debía llevar las propuestas y

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cómo se discutirían para llegar a tener una posiciónnacional defendible, lo cual ha permitido al Gobiernotomar decisiones muchas veces contrarias a las recomen-daciones de la academia y el sector privado.

La falta de una visión gubernamental de largo plazo, laausencia de mecanismos de control y veeduría sobre losprocesos de negociación comerciales y la desinformaciónpor responsabilidad del gobierno, hizo perder tiempovalioso y necesario para la preparación de las posicionesde los negociadores nacionales en cada tema, para eldesarrollo de investigaciones previas al proceso y para eldiseño de canales de comunicación con la sociedad civil enla construcción de posiciones institucionales, empresaria-les y sociales que lograran definir adecuadamente losintereses defendibles para cualquier negociación.

El Decreto 246 de 2001 es un intento tardío para generarla legitimidad y legalidad del proceso. En teoría, mediantela definición de unos objetivos pretende corregir los erro-res y reorientar los avances logrados hacia la verdaderadefensa y promoción del interés nacional. No obstante laexpedición del mencionado decreto, en la práctica noexiste claridad respecto al mecanismo mediante el cual sedescubren los intereses nacionales defendibles, pues elGobierno puede con plena libertad escogerlos o cambiar-los sin controles directos, sin responder a la sociedad y alos que han participado en algunas de las reuniones y seven afectados con la negociación.

II. ESTRUCTURA NACIONAL PARA ENFRENTAR

LAS NEGOCIACIONES

Como resultado de algunos talleres que organizó el Minis-terio de Comercio para darle desarrollo al decreto encuestión, se indicó por parte del ministerio que la misión

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del equipo para las negociaciones comerciales de Colom-bia en el ALCA era “asegurar que el ALCA, como la negocia-ción estratégica comercial más importante para el país y suaparato productivo en los próximos tres años, se realicebajo una perspectiva integral y coherente, atendiendosiem-pre el interés nacional, y que permita la inserciónmás favorable de Colombia en el hemisferio”. Bajo, estemarco los miembros del equipo negociador deberían:

1. Consultar el interés nacional.2. Lograr el consenso que asegurara la legitimidad en

la posición negociadora nacional.3. Conseguir un efecto positivo sobre el crecimiento

económico, la inversión, el empleo y el bienestar social,garantizando un desarrollo sostenible que atiendiera elinterés nacional.

4. Tener soporte institucional.Ninguno de los anteriores propósitos se cumplió por

parte del Gobierno, por lo que se podría sostener quegran parte de las decisiones tomadas por el Ministerio deComercio carecen de legitimidad y validez.

Los mecanismos legales disponibles en la Constitu-ción, la ley y el decreto para descubrir el interés nacionalno son aplicados por el Gobierno, pues no ha imple-mentado procedimientos democráticos para lograr losconsensos entre gobierno, sector privado y academia queaseguren una legitimidad social de la posición negocia-dora, y tampoco existen estudios completos para indicarque las posiciones asumidas en cualquiera de los acuer-dos favorezcan positivamente el crecimiento económico,el empleo y el bienestar social. El discurso del gobiernopara legitimar la negociación señala que las reglas para lanegociación estarían concentradas básicamente en:

1. Garantizar por parte del Gobierno el suministro dela información y participación de todos los actores (notoda la información es suministrada);

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2. La transparencia en el manejo de la información(pero no se conocen los estudios sectoriales sobre los quese fundarían las decisiones de política comercial).

3. Una actitud comprometida, flexible y de escucha,que permita construir y defender posiciones colectiva-mente (el ministerio escucha al sector privadopero no sesabe qué pasa con la información que se le da, ni cuál fuela posición asumida en cada mesa de negociación cuandoexiste un interés contrapuesto de otro país);

4. La discusión y el debate amplio con independencia(que no se cumple, pues el sector privado espera aunconocer las posiciones del Gobierno para poder discutirlasrealmente y no de manera formal como ha sucedido hastaahora);

5. La representatividad de todos los sectores y subsec-tores, y

6. Posiciones claras y fundamentadas que consulten elinterés nacional.

Si el Gobierno cumpliera a cabalidad con los puntos 3y 4 se lograría un avance en el proceso de la decisión delos temas. Sin embargo, la realidad es que no existe unaposición transparente y abierta sobre los temas más sen-sibles, pues la Administración elude la discusión: cadavez que se cuestiona alguno de los temas más complejos,no se presentan los argumentos concretos que descartenlas preocupaciones del sector privado correspondiente,lo que indicaría que en el caso del TLC con Estados Unidos,habrá un tratado de adhesión.

Según el Gobierno, sus objetivos y las reglas antesseñaladas para la negociación se articularían bajo unesquema operativo para llegar a la toma de decisiones,donde cada uno de los sectores participantes tendríaunas responsabilidades claras dentro del sistema (i. e.gobierno, sector privado, academia).

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No obstante el discurso del Gobierno, de acuerdo conel siguiente esquema se nota la presencia de varios defec-tos dentro del procedimiento de toma de decisiones queno permiten confiar en dicho sistema. La práctica de lasnegociaciones con MERCOSUR demuestran que primero nose sigue el procedimiento, y segundo, la toma de lasdecisiones se queda en un funcionario técnico que asistea la negociación, la cual puede no coincidir con la posi-ción del sector privado. Y es que en la práctica, por noexistir suficientes estudios, además de una discusiónprevia y transparente anterior a la negociación, al mo-mento de la toma de la decisión, el negociador puedetomar cualquier camino, y por lo general es el peor.

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Tomado de Mincomex

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Desde el anuncio de este esquema en el 2002, lasociedad colombiana, de manera pública, solo conoció latotalidad del equipo negociador en septiembre de 2003;de la misma forma los gremios que venían participandoen la preparación de propuestas nunca tuvieron contactocon los demás miembros del equipo de otros ministerios,y además hubo varios cambios en el equipo3, pues algu-nos de los que iniciaron el proceso no continuaron.

De acuerdo con la presentación oficial realizada por elGobierno nacional, “el equipo está integrado por un grupode profesionales con una experiencia promedio laboralde 20 años, en temas de comercio de 12 años, y en nego-ciaciones de 9 años. Profesionales en derecho, economía,politólogos, relacionistas internacionales e ingenieros,en su mayoría con estudios de posgrado, hacen parte deeste grupo”. Como hemos comentado, lo anterior no essuficiente, pues debería exigirse también que estos nego-ciadores hubieran participado en negociaciones exitosas yno en el diseño de la posición nacional, pues para estoscasos la función del Estado es básicamente administrativa,ordenadora y coordinadora de los intereses comunes delpueblo-nación.

El equipo está integrado de la siguiente manera: comojefe de las negociaciones internacionales, el Presidente dela República; como coordinador general, el viceministrode Comercio Exterior; el jefe de negociaciones TLC conEE.UU.; los negociadores internacionales y especiales ylos directores de integración, de relaciones comerciales einversión. Finalmente, en el equipo de negociación haydosnegociadores internacionales, dos responsables de nego-ciaciones, un asesor general de negociaciones en el des-

3. Durante el 2002 el Ministerio de Comercio realizó cambios en la compo-sición del equipo en temas como servicios, inversiones y agricultura.

66

pacho del viceministro, un asesor agrícola de alto nivel yun coordinador de agricultura, un coordinador de accesoa mercados, un coordinador de compras públicas, uncoordinador de servicios e inversión, un coordinador depropiedad intelectual, un coordinador de subsidios,antidumping y medidas compensatorias, un coordinadorde política de competencia, y un coordinador de soluciónde controversias.

Como complemento al decreto que instaura el equiponegociador y la estructura operativa expuesta anterior-mente, el Gobierno del presidente ÁLVARO URIBE, comoadministración encargada de finalizar las negociacionespara el ALCA y el TLC con Estados Unidos, planteó algunosinstrumentos que deben ser tenidos en cuenta. Comoprimera medida aparece el Plan Nacional de Desarrolloy la Ley 812 de 2003 que lo aprueba, que en su capítulo IIIsobre construcción de la equidad social, define comoprioridad para el gobierno el “manejo social del campo”mediante el logro de la seguridad alimentaria: “Proponeuna protección razonable para la producción nacionaldentro de un marco de negociaciones comerciales, bus-cando su defensa y generación de empleo y el logro delobjetivo de seguridad alimentaria”4. Para ello se planteanvarias políticas como, por ejemplo, un acceso a la infraes-tructura, la seguridad alimentaria, los enfoques asocia-tivos rurales y de inversión y desarrollo.

En la etapa final de las negociaciones la Ley 812 de2003 establece en el capítulo IV sección VI, sobre el sectorde comercio, industria y exportaciones, en el artículo 77la participación ciudadana y política en el ALCA, creandoun mecanismo de consulta y escenarios de participación.

4. Cfr. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado comunitario,DNP, p. 228.

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Se destaca dentro del mecanismo el Comité Nacionalpara el ALCA formado por dos senadores, cuatro repre-sentantes, el Departamento Nacional de Planeación (DNP)y Min-comercio; el Comité Regional de la Sociedad Civily el Grupo de Apoyo Regional de Comercio Exteriorformado por Proexport, la DIAN y Bancoldex.

Estos comités y grupos consultivos no han funcionadopues su implementación se ha retrasado, existe ademásfalta de transparencia, desinformación y una inadecuadaarticulación por parte de los afectados con un posibleacuerdo. En la práctica, además de su inoperancia, loscomités duplican la estructura operativa definida por elDecreto 246; así mismo, en su esfuerzo por ampliar ypromover el proceso ALCA a la sociedad civil, la ley no halogrado un funcionamiento expedito, efectivo y eficienteque permita el ingreso y la participación adecuada de lasregiones y demás sectores a nivel nacional. En fin, no seha logrado la desarticulación entre lo regional y lo nacio-nal para la conformación de una verdadera posiciónnacional, más que relevante, que represente y defienda elinterés nacional.

La responsabilidad para que funcione el proceso está encabeza del Gobierno que es quien está negociando y debellevar las propuestas de la sociedad, por lo tanto si no sepuede articular de manera adecuada el sistema de consen-sos y discusión es por su negligencia. Partiendo de que lafunción del Ministerio de Comercio como parte del Estadoes básicamente de carácter administrativo, debemos con-cluir que el interés común del Estado-nación es vivir enpaz y mejorar sus condiciones de bienestar, por lo tanto, lafunción del Estado colombiano se debe centrar en promo-ver el bienestar del pueblo que habita su territorio, esto esde la nación que lo integra. No debe buscar su beneficio enintereses políticos o comerciales no nacionales. El Estado

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también debe actuar como mediador entre los interesesexternos y nacionales, sin perder de vista que el fin últimoy la obligación para con el pueblo es proteger su vida,honra y bienes. Ello podrá realizarlo al proteger el aparatoproductivo, los puestos de trabajo y la vida de sus nacio-nales, lo cual llevará a obtener el bienestar que garantizarála conviviencia pacífica5.

III. PAPEL Y CALIDAD DEL NEGOCIADOR

La política doméstica y las condiciones económicas cum-plen un amplio y determinante papel en la definición delos objetivos e intereses nacionales, pero aquellas y lascondiciones locales no siempre pueden explicar satisfac-toriamente muchos de los intereses articulados y las polí-ticas escogidas. Tampoco debemos perder de vista queen la medida en que cada día la política interna es máspemeada por las influencias internacionales, las cancille-rías y los encargados de conducir las relaciones exterio-res del país, estarán más expuestos a incorporar normasy valores internacionalmente dados dentro de sus deci-siones y políticas. Por ejemplo, el paradigma del libremercado es aceptado en Colombia por quienes tienen lafunción y el deber de defender nuestra soberanía econó-mica y los intereses nacionales comerciales, llevando aincorporar en las decisiones económicas internas y polí-ticas comerciales externas sus preceptos y valores6.

De esta forma la defensa del interés nacional pasa porel papel que desempeñan los negociadores, su calidadtécnica y el compromiso para con la nación. De esta

5. Cfr. JOSÉ MANUEL ÁLVAREZ Z. El interés nacional en Colombia, Bogotá,Universidad Externado de Colombia, 2003.

6. Ídem.

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manera, para el logro de los objetivos previstos en laConstitución y la ley mediante un esquema que descansasobre el equipo negociador, es indudable que se necesi-tan negociadores hábiles y flexibles hacia las posicionesdel sector privado; se requiere además de una interacciónreal-efectiva entre el negociador, la sociedad civil y quie-nes deben tomar las decisiones (como el Presidente de laRepública, los ministros de Comercio y de RelacionesExteriores, el CONPES, el Consejo Superior de ComercioExterior, etc.), quienes a la hora de las definiciones con-cretan la política a seguir y lo que el país entrega parasuscribir el acuerdo.

Es así como los negociadores se constituyen en los ojosy oídos del Gobierno, por lo que deben ser confiables yhaber mostrado lealtad en la conducción de las negocia-ciones. En este sentido, la información que ellos transmi-tan de manera distorsionada o equivocada al ministro oal Presidente de la República puede acarrear decisionescostosas para el futuro del país. Los análisis técnicos quehacen son parte de la columna vertebral de las posicionesque el país lleva a las mesas de negociación.

Además de esta labor técnica, una carga ideológicamuy fuerte del grupo negociador y de quienes toman lasdecisiones a alto nivel puede generar, dado el caso, unadesviación de los verdaderos intereses y prioridades, yafectar la construcción de la agenda, la posición del paísy la defensa del interés nacional. En este marco, el man-tenimiento de una comunicación fluida y permanentedel Presidente y los ministros con su equipo y demásfuncionarios encargados de formular la política y estra-tegia nacional, enriquecida por un verdadero procesodemocrático de debate con los sectores públicos y priva-dos involucrados, fortalecerá las herramientas con lasque cuenta el negociador para sustentar su posición,

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identificar los intereses, y desarrollar alternativas dirigi-das a lograr un acuerdo en pro del desarrollo y el bienes-tar de la sociedad en su conjunto.

No sólo las cualidades y distinciones académicas sonsuficientes para definir un buen negociador. También esobligatorio contar con el carácter suficiente para defen-der las posiciones nacionales, el amor patrio y la posibi-lidad de entender a los sectores privados para manteneruna visión amplia tanto del panorama sujeto a negocia-ción, como de las variables económicas y productivasque pueden verse afectadas (i. e. el campo social, etc.),para asegurar que hará su mayor esfuerzo en garantizarel bienestar de la Nación y las futuras generaciones.

Dentro del papel y la calidad del negociador está el noceder ante teorías que han demostrado ser nocivas parael desarrollo económico y social del país; el negociadorno puede estar comprometido ideológicamente, ello espeligroso. Observamos cómo intereses nacionales enColombia son definidos en el contexto de normas yentendimientos internacionalmente aceptados, aunqueno se haya podido probar que sean buenos y apropiadospara nosotros. Las normas internacionales de caráctereconómico crean patrones de comportamientopredecibles en los funcionarios encargados de negociarlos acuerdos a nivel internacional, quienes actúan deconformidad con sus prescripciones, sin detenerse a pen-sar en las consecuencias adversas que representa para elaparato productivo nacional la aceptación de sus basesparadigmáticas. Una defensa del interés nacional en ma-teria comercial debe apartarse del paradigma del libremercado y también del excesivo proteccionismo. La ne-gociación del ALCA y el TLC sólo puede ser legítima en lamedida en que se defiendan los puestos de trabajo, lasalud, el desarrollo y el bienestar de los colombianos. El

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asunto de la interrméstica es solo retórico, pues la realidadnos muestra que los Estados con menores recursos depoder y burocracias débiles a quienes falta carácter, sonmás permeables a las modas que se presentan fuera desus fronteras en los países de referencia, y están másinfluenciados por los discursos venidos desde el exteriory las normas internacionales que se han formado en losúltimos años7.

IV. LOS ERRORES DEL PROCESO

Las señales que envía el gobierno colombiano sobre laforma como se ha enfrentado el proceso del ALCA desde1994 deja grandes y serias dudas sobre la afirmación deque el logro del mismo traiga más beneficios que costospara la nación. Lo mismo se puede inferir de los posiblesresultados en una negociación bilateral con EE.UU. quese iniciarían en el 2004. Para enfrentar cualquier negocia-ción internacional, lo óptimo es que antes de iniciar lamisma se cuente con la mayor información posible. Infor-mación que debe ser lo más completa, transparente,objetiva y alejada de dogmatismos ideológicos de cual-quier naturaleza. Este proceso de recopilación y estudiodel estado económico de la nación, del desarrollo denueva información y análisis, permitirá al país definir demanera clara y coherente los objetivos que se quierenalcanzar por medio de la negociación. Contrario a lo quesucedió frente a la negociación en curso, donde la defini-ción de los objetivos e intereses nacionales se hizo sobreel camino, más como consecuencia de una reacción des-

7. Las normas internacionales del BM, FMI o la OMC relevan a los funcionariosde las cancillerías y ministerios de Comercio de realizar análisis y críticassobre las mismas, de verificar si realmente en la implementación de normasde comercio internacional se ha beneficiado el país.

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ordenada que de una posición proactiva, resultado de unestudio y una agenda previamente definida.

Esta situación debería llevar a reflexionar sobre lanecesidad de concretar, antes de iniciar o decidir qué seva a negociar, unos objetivos e intereses claros, así comounos límites en la negociación que no pueden ser objetode debate en una negociación internacional (el Ministeriode Comercio no los tiene ni los ha tenido).

En efecto, estos objetivos e intereses nacionales debe-rían estar identificados con anterioridad, más aún si suformulación requiere (como es el caso del ALCA) el con-senso de diversos actores nacionales. Es improbable lo-grar una verdadera y legítima unidad nacional alrededorde un proceso de negociación que no consulte previa-mente, de forma democrática, abierta y transparente a lossectores afectados (económicos, políticos y sociales)8. Loque tal vez se logre es alentar una mayor desarticulacióndel tejido social, donde solo unos pocos privilegiadosbeneficiarios del acuerdo den su consentimiento, mien-tras que las voces de los afectados no son oídas.

Aunque el proceso del ALCA se desarrolla con bastanteantelación, la falta de difusión y publicidad acerca de unproceso tan importante para el país enfocadas tanto hacialos sectores empresariales (que no fueron inicialmenteinvitados a la mesa con el equipo negociador, para acom-pañar y colaborar en el proceso), como hacia otros secto-res afectados de manera notable (sociales, políticos yhasta del mismo sector público) ha generado un malestarcreciente en las esferas económicas, políticas y sociales

8. “Como bien lo reconocen los gremios que han acompañado al gobiernodesde sus inicios en el proceso de negociación del ALCA, aunque la res-ponsabilidad última de las negociaciones recae en el Gobierno nacional,muchas decisiones en torno a ellas contarán no sólo con viabilidadtécnica, sino política al ser apoyadas por el consenso de los productoresorganizados en gremios”, SAC, junio de 2003.

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que no tuvieron acceso al proceso, ni ven con buenos ojosla manera como se lleva a cabo.

La falta de transparencia en el acceso a la informacióny sobre la posición del Gobierno, así como la falta depublicidad del proceso a nivel interno, se ve agravada porla ausencia de estudios sectoriales serios y rigurosos quepermitan vislumbrar “escenarios reales” de negociación,y los costos y beneficios derivados de éstos, traducidos enel marco realista de un acuerdo final. Indudablemente, losacuerdos más que ser un fin en sí mismos deben convertir-se en herramientas efectivas para el logro de los objetivosde la política interna, objetivos que deberán responder aun plan de desarrollo articulado con la variable exterior ya un mejoramiento no solo del bienestar sino del bienes-tar9. El bienestar entendido como la suma de un conjuntode variables que deben ser satisfechas, como producción,empleo, salud, etc. En este sentido, es claro que los proce-sos de liberalización comercial por sí solos no aseguranuna senda productiva y de desarrollo para las naciones. Alrespecto, son más decisivas las “condiciones internas queinciden sobre el proceso de formulación de la políticacomercial, entre las cuales aparecen: la existencia de unaestructura productiva dual que induce a posturas diver-gentes de los diferentes sectores económicos, los cambiosestructurales y de infraestructura, la modernización de lasinstituciones y el grado de aprendizaje en la relaciónpúblico-privada”10, entre otros11.

9. Cfr. Contraloría General de la Nación. “Bienestar y macroeconomía”, Infor-me de coyuntura, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 2003.

10. “Las condiciones de acceso a los mercados de bienes: algunos problemaspendientes”, CEPAL, 1999.

11. En este mismo orden de ideas, como lo afirma la Asociación de Agricul-tores de Colombia (SAC), existen muchos elementos que se escapan al libremercado los cuales son esenciales para un marco competitivo razonablepara el sector productivo nacional frente al mercado ALCA (infraestructu-

74

Lo anterior nos indica que si no se llevan a cabo losajustes, inversiones e implementación de políticas nece-sarios a nivel interno, así se lograra negociar adecuada-mente estos acuerdos, el país sufriría de todas formascostos muy altos que pueden socavar la integridad nacio-nal. Por otro lado, el gobierno no puede culpar al sectorprivado de no prepararse para competir, pues la prepa-ración depende de los recursos materiales con que cuenteel país, la capacidad financiera, el real acceso a la tecno-logía, y no de la sola voluntad del empresariado. ¿Cómocompetir contra capitales de empresas que son mayoresal presupuesto de todo el país?

Finalmente la formación de la agenda nacional debeser conocida en forma efectiva por todo el equipo nego-ciador, puesto que sus miembros deben lograr una cohe-rencia y unidad en sus declaraciones y participaciones enel foro del ALCA y en otros foros que puedan tener reper-cusiones sobre las negociaciones en curso. La unidad deldiscurso es fundamental dentro de todo proceso denegociación, puesto que concentrará mejor los esfuerzosde todo el equipo negociador del gobierno. El embajadoren Washington no puede actuar y dar declaracionesdiferentes a las del ministro de Comercio.

En tal sentido, el desconocimiento de la agenda e inte-reses por parte de los ministerios, y la creciente exclusivi-dad con que el Ministerio de Comercio formula y manejaarbitrariamente la negociación, ha anulado los espaciosde participación de otras entidades que antes teníanpreponderancia en la formulación de la política exteriordel país y de la agenda en determinados temas. La actitudcelosa del Ministerio de Comercio ha generado una des-

ra, transporte, seguridad, instituciones), por lo cual “quien debe competirantes que los granjeros es la nación”.

75

articulación del esquema de diseño de política exterior yde la efectiva participación de la totalidad del equipogubernamental con miras a lograr un acuerdo equilibra-do, justo y coherente que convenga a la nación.

El denominado por la prensa “reversazo” del ministrode Agricultura CARLOS GUSTAVO CANO, al ratificar unaposición conjunta andina sobre la negociación en accesoa partir de los aranceles notificados en la OMC en noviem-bre de 2002, para luego tener que retractarse ante laComunidad Andina, pues el Ministerio de Comercio,Industria y Turismo ya había comprometido su posicióncon EE.UU. de partir del arancel para productos agríco-las efectivamente aplicado para las negociaciones relati-vas a la liberalización arancelaria, demuestra la dispersióny falta de coherencia interna que ha existido dentro delmismo gobierno en el proceso de construcción y consoli-dación de las propuestas nacionales en el seno andino, ya la vez puso en evidencia el desarticulamiento delequipo negociador (donde supuestamente se encontra-ban representantes del Ministerio de Agricultura), eldesconocimiento de lo que en verdad se está negociandopor todos los implicados del gobierno, quién lo estánegociando, cómo y a qué precio; finalmente, da la señalen el ámbito nacional, regional y mundial de una posi-ción colombiana no concertada y por ende no represen-tativa de las necesidades nacionales12.

12. De manera reciente surgieron notables divergencias entre el Ministeriode Protección Social y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,por posiciones tomadas por este último en el ALCA, principalmente frenteal tema de la propiedad intelectual y a la búsqueda incomprensible desuscribir compromisos más allá de ADPIC, ignorando los impactos nocivosque esto puede llegar a tener sobre el acceso a la salud de los colombianos.Estas divergencias entre ministerios responde a la falta de una consultatemprana al Ministerio de Protección sobre su posición en la materia, y deigual forma el desconocimiento del proceso que se tradujo en una entradatardía al equipo negociador.

CAPÍTULO TERCERO

I. LA DEFENSA DEL INTERÉS NACIONAL EN EL COMERCIO

El proceso de formación y determinación del interésnacional es básicamente político, por ello, en una demo-cracia, la determinación de las gestiones internacionalesno puede ser sólo responsabilidad de un presidente ro-deado de tecnócratas; además de representar grandespeligros para la sociedad en general, rompe el principiodemocrático. Es por ello necesario un método democrá-tico que garantice la participación racional de todos losafectados (entendiendo por todos los afectados, sóloaquellos que tengan derechos políticos dentro del Estadoy representen algún interés nacional) cuyo funciona-miento genere las bases para que la política internacionalsea en adelante coherente, de forma que los negociadoresno tengan que buscar más allá de nuestras fronteras laexplicación que guíe nuestra política exterior.

Para países como Colombia, la supervivencia del Es-tado está ligada de manera directa a la capacidad de pro-veer bienestar a su población. Por ello, la defensa de suinterés nacional estará directamente vinculada a la de-fensa de su economía, es decir, de su aparato productivoy de la distribución de la riqueza generada en virtud del

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crecimiento. Así, la defensa de nuestros intereses debepromover la supervivencia de las empresas, la defensade los puestos de trabajo de nuestros nacionales y elmejoramiento de las condiciones de vida de la mayorparte de la población.

Según MARTHA ARDILA1, las relaciones exteriores deColombia han estado marcadas por la subordinaciónactiva, es decir, la dependencia y el fraccionamiento delas decisiones externas respecto de Estados Unidos, o sea,a la desarticulación entre lo político y lo económico, asícomo a una falta de cohesión dentro de ellos, por la au-sencia de una instancia que los coordine. Como vimos,todos estos factores están presentes en la conducción dela política comercial de Colombia. Es por ello que la ins-tancia coordinadora deberá partir de la articulación deuna política exterior fundada en la defensa de nuestrointerés nacional, lo que llevaría a mayor cohesión entrelos diferentes actores.

En Colombia, en no pocos casos, ni siquiera los gruposde poder nacionales representados por los gremios lle-gan a influir positivamente en la formulación de los inte-reses nacionales defendibles, por lo que sólo una políticademocrática real puede asegurar la defensa de los intere-ses de la mayoría de la población, donde se tenga encuenta la defensa del aparato productivo, el bienestar dela mayoría y el desarrollo económico sobre bases com-petitivas.

Como vimos, una de las dificultades que habrá queabordar es que en nuestro país hay un alto grado decentralización de la política exterior comercial en manos

1. MARTHA ARDILA. ¿Cambio de norte? Momentos críticos de la política exteriorcolombiana, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1991, p. 19.

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del Ministerio de Comercio; además, existen multitud defactores de política interna que tienen implicaciones en lapolítica exterior y que a la vez son moldeados de ciertaforma por las agencias multilaterales de comercio, comola composición de la economía, el conflicto armado, losderechos humanos, la política ambiental y el juego polí-tico. No existe ese mecanismo de coordinación entre talesfactores, ni tampoco una estructura política unitaria quelo ejecute2.

Se debe contar con una conciencia nacional condensa-da en comunidades que sean el núcleo de cristalizaciónde una autoidentificación colectiva y que revindique lopúblico3. La autocomprensión nacional solo puede fun-darse sobre bases democráticas ayuden a construir elcontexto cultural en el que los ciudadanos participen enforma activa en la construcción y dirección del Estado. Elsentimiento sincero de pertenencia a la nación colombia-na debe fundar los vínculos entre la población, los cualesa su vez llevarán a formar lealtades en relación con loconveniente y más beneficioso4.

2. En Colombia observamos cómo los intereses nacionales no están ahí paraser descubiertos con facilidad, ellos están siendo construidos a través dela interacción social y política y deben ser materializados en la discusiónpública política. La dispersión de intereses individuales y las dificultadespolíticas para construir mecanismos que aseguren la legitimidad en lasdecisiones del Estado y la cohesión interna, la mayor parte del tiempo,han dificultado la tarea de seguir uno o varios intereses que tracen elcamino que debe seguir nuestro país, y por los cuales cualquier colombia-no estaría dispuesto a realizar un sacrificio y dar hasta la vida misma. Labúsqueda del interés nacional también comporta la independencia o so-beranía de la propia nación, que debe ser defendida en caso de necesidadcon la sangre de sus hijos. El Estado nacional que busca su futuro exigea sus ciudadanos el deber de arriesgar su propia vida en beneficio de lacolectividad de que hacen parte. Cfr. ÁLVAREZ. Ob. cit.

3. Cfr. GARAY. Construcción de una nueva sociedad, cit., p. 2.4. De esta manera, la naciente conciencia nacional colombiana debe hacer

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El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, hadefinido como objetivo fundamental en el ALCA la nece-sidad de “aprovechar las condiciones productivas delpaís y su posición estratégica en el Hemisferio Occiden-tal, para aumentar y diversificar las exportaciones nacio-nales de bienes y servicios, mediante la consolidación deun mercado ampliado que cree certidumbre a inversio-nistas y operadores comerciales tanto nacionales comoextranjeros”5. Lo cual no pasa de ser una declaración re-tórica que desconoce las verdaderas condiciones pro-ductivas que indican que el país no es suficientementecompetitivo, donde la posición geo estratégica ya no esimportante en el contexto actual de la globalización.

Para el logro de este objetivo, el ministerio se hapropuesto:

– Consolidar los mercados para la oferta exportableactual colombiana.

– Construir una nueva oferta, utilizando inversiónnacional y extranjera interesada en aprovechar las venta-jas de la “privilegiada” situación geográfica con que cuen-ta el país, que como hemos mencionado, no tiene el soportecientífico o técnico para demostrar que en realidad existen.

Colombia cuenta con una alta asistencia a las reunionesde todos los grupos de negociación y con un elevado gradode participación en las mismas. A pesar de esto, su parti-cipación no ha incidido en la agenda de negociaciones o enla política a seguir en temas vitales para las negociaciones

posible conectar una forma abstracta de integración social con cambian-tes estructuras de decisión política, que permitan llegar a un consensosobre los intereses nacionales defendibles a nivel internacional, eliminan-do así las interferencias externas privadas o de otros Estados, las que enel evento de presentarse, podrán dar pie a que se deban impugnar losacuerdos internacionales celebrados en contra del interés nacional.

5. Cfr. [www.mincomercio.gov.co].

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y para el país, por la subordinada actitud del Ministerio deComercio y sus asesores, que repiten en forma constanteque deben ser realistas sobre los límites de nuestras capa-cidades de negociación e influencia a nivel hemisférico,sobre la base de la aplicación de las teorías realistas de lasrelaciones internacionales que son aceptadas ciegamentepor la mayor parte del gobierno.

Olvida el Ministerio de Comercio que el realismo inter-nacional es una teoría que sirve de excusa o explicación alunilateralismo que practican algunas naciones, que vencomo natural los desafueros del uso del poder económicoy militar. Este tipo de teorías no pueden ni deben ser acep-tadas por países como Colombia. Nuestro país debe pro-mover la idea de incluir más temas de tipo social en lasagendas de negociación; tampoco puede admitir implíci-tamente que la política internacional se maneje con el usode la fuerza. El imperativo para Colombia es promoverrelaciones más justas que acepten las asimetrías existentes.

II. LÍMITES LEGALES Y CONSTITUCIONALES

EN LA NEGOCIACIÓN

Existe una falsa creencia que se ha traducido en la nego-ciación de un sinnúmero de acuerdos sin consultas pre-vias, y poco o ningún control por parte del Congreso, laProcuraduría y la Corte Constitucional6 y sobre la su-puesta libertad sin límites con que cuenta el Ejecutivopara celebrar tratados internacionales. No obstante, sedebe aclarar que sí existen límites para el Ejecutivo encualquier proceso de negociación y suscripción de acuer-dos, los cuales se encuentran en la Constitución y la ley.

6. Cfr. JOSÉ MANUEL ÁLVAREZ. “El control simbólico de las relaciones inter-nacionales”, en Revista Contexto n.º 4, Bogotá, Universidad Externado deColombia, 1998.

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Lo que nos lleva a afirmar que por tratarse de funciona-rios públicos los que diseñan y ejecutan la política exte-rior del país, existe además un catálogo de funciones, queante las faltas debe ser sancionado.

El marco legal y constitucional del país obliga a respetaralgunos lineamientos y directrices, las cuales son condi-cionantes para las negociaciones comerciales, por lo queobligatoriamente deben ser tenidos en cuenta por el encar-gado de dirigir las relaciones exteriores, el Presidente de laRepública, y los funcionarios designados por éste comonegociadores que representan al país en las distintas nego-ciaciones comerciales. Como bien lo define la ConstituciónNacional, las funciones de las ramas del poder público enmateria de relaciones exteriores y acuerdos comercialesotorgan a la Rama Ejecutiva en cabeza del Presidente de laRepública la dirección de las relaciones exteriores y lacelebración de acuerdos, bajo ciertos límites trazados enprimer lugar por la misma Constitución. La Rama Legis-lativa se encarga de aprobar o no dichos acuerdos, y laRama Judicial, representada por la Corte Constitucional,define sobre la exequibilidad o no del acuerdo en cuestión,luego de un análisis de forma (procedimiento) y fondo decada uno de los artículos del acuerdo.

Dentro del marco legal para las negociaciones comer-ciales tenemos también una serie de normas contenidasen el Plan Nacional de Desarrollo, las generales de lafunción pública, la Ley 7.ª de 1991, etc.

Teniendo en cuenta el papel que debe cumplir cadauna de las ramas del poder público en el proceso denegociación, aprobación, ratificación y firma de los trata-dos internacionales, presentamos algunas de las normasque limitan las funciones de los encargados de negociary suscribir acuerdos comerciales, de quien aprueba odesaprueba, y de quien estudia la constitucionalidad delas obligaciones que se adquieren.

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III. LÍMITES CONSTITUCIONALES

DE NEGOCIACIÓN INTERNACIONAL

En términos generales podemos definir dos tipos delimitaciones constitucionales: generales y específicas. Enrelación con los límites generales que deben ser tomadosen cuenta de manera obligatoria en la estrategia, forma-ción de la agenda y de los textos del futuro acuerdocomercial, se destacan:

– El acuerdo debe fortalecer la unidad de la nación. Elprincipio indica claramente que debe existir un procesodemocrático y transparente a nivel interno para construiren forma previa los bloques del interés nacional defendi-ble, lo cual dará legitimidad y legalidad.

– El acuerdo debe asegurar la vida y la salud (iuscogens). Sería contrario a la Constitución Nacional suscri-bir un acuerdo que atentara contra la vida y el desarrollohumano de la población. Además este principio haceparte del bloque de constitucionalidad.

Al respecto, a manera de ejemplo, algunos contenidosincluidos en los borradores del capítulo de propiedadintelectual podrían estar atentando de manera explícitacontra este precepto.

– El acuerdo debe asegurar la convivencia. Esto es, queayude a construir y fortalecer los lazos de cohesión. Unacuerdo internacional que limite la posibilidad de cons-trucción del tejido social, no puede ser conveniente a lanación, por lo tanto uno que ponga en peligro el trabajode más de un millón de trabajadores no asegurará esaconvivencia, lo cual conecta con el siguiente.

– El acuerdo debe asegurar el trabajo. Estecondicionante obliga a la realización de estudios seriosque de verdad determinen tanto el impacto que sobre elempleo tendrá la suscripción de un acuerdo comercial,en este caso el ALCA y el TLC con Estados Unidos, como las

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implicaciones en materia de bienestar laboral, seguri-dad, protección social y salario, que entre otros factorestraerá la suscripción del acuerdo.

– Impulsar la integración de la comunidad latinoame-ricana (i. e. Comunidad Andina, MERCOSUR). Al respectoexiste un debate frente a la prioridad legal de impulsar unacuerdo por fuera del mandato constitucional de conso-lidar la integración latinoamericana, lo que indicaría queprivilegiar una negociación con países diferentes a loslatinoamericanos sería ilegal, o que llegar a acuerdos másprofundos en materia de disciplinas con países diferen-tes a los latinoamericanos también es ilegal.

– El acuerdo debe asegurar la permanencia de losderechos, principios y deberes consagrados en la Consti-tución (art. 2.º), por lo tanto la negociación debe promo-ver estos principios, dentro de los cuales tendríamos queasegurar que:

– Se está defendiendo la independencia nacional y no selimita la misma con la suscripción del acuerdo. Al respec-to, tanto la agenda definida por el equipo negociador entérminos democráticos, como los logros obtenidos duran-te el transcurso de la negociación no deben en ningúnmomento representar la renuncia a la libertad que tiene elpaís de definir su política, manejo de la economía y segu-ridad alimentaria entre otros, esto estaría también enconsonancia con lo previsto en el artículo 334.

– Mantener la integridad territorial.– El acuerdo debe asegurar que se mantiene la soberanía

nacional: ésta se concentra principalmente en la formaciónadecuada, democrática y seria del interés nacional defendi-ble. En este orden de ideas la definición de posicionespropias, identificación de intereses nacionales, el no permi-tir injerencias externas y no promover intereses externos,son los elementos fundamentales para el mantenimiento dela soberanía en materia de negociaciones comerciales.

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– Para finalizar encontramos el respeto a la libre auto-determinación de los pueblos y el reconocimiento de losprincipios del derecho internacional del cual se despren-den principios como la buena fe, el pacta sunt servanda,que indica que se debe respetar el marco jurídico adicio-nal de las normas comunitarias de la CAN y el respeto porel ius cogens, que como ya dijimos hace parte del bloquede constitucionalidad.

En relación con los límites específicos constitucionales,observamos importantes obligaciones para los represen-tantes de la nación en las negociaciones internacionales,como también para el Congreso, quien finalmente debeevaluar que el acuerdo comercial esté acorde con la carta.

– El esfuerzo de los negociadores debe contemplar losmandatos contenidos en los artículos 7.º y 8.º de laConstitución Nacional, que son claros en afirmar la nece-saria protección de la diversidad étnica, la diversidadcultural, la riqueza natural, de la cual se desprende labiodiversidad, que a su vez está específicamente protegi-da por el artículo 81, que previene contra la biopirateríade los recursos genéticos7.

– Es un imperativo que el acuerdo proteja las activida-des agrícolas, pues se deben asegurar los alimentos a lapoblación, como se desprende de lo consagrado en elartículo 65 de la Constitución sobre la protección de lasactividades agrícolas, donde se enfatiza la obligación quetiene el Estado de otorgar una protección especial a laproducción de alimentos8.

7. Es preocupante la falta de una posición clara del Gobierno al respecto. ElMinisterio de Medio Ambiente defiende una posición en los foros inter-nacionales contraria a la que parece defender el negociador nacional enmateria de propiedad intelectual en el ALCA, por ejemplo frente a OGM.

8. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-506, del 21 de agosto de 1992, M.P.: CIRO ANGARITA BARÓN.

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– También tenemos la prohibición de no suscribiracuerdos que vayan en contra de los derechos funda-mentales, entre los que se destacan el derecho a la salud,a la vida y al trabajo.

La Constitución también contiene otras obligacionesespecíficas que se desprenden del artículo 150.16, dondese expresa que: “... por medio de dichos tratados podrá elEstado, sobre la base de la equidad, reciprocidad y con-veniencia nacional, transferir determinadas atribucionesa organismos internacionales...”. En este sentido se leimpone al Estado, como requisito para la aprobación deltratado por parte del Congreso, que éstos sean equitati-vos, recíprocos y claramente convengan a la nación, esdecir, a los intereses nacionales. Al respecto se hace nece-sario que el Presidente, quien representa a la sociedadcolombiana en su totalidad, cumpla de manera clara elsignificado y cobertura de estos tres elementos y que elEjecutivo y el Congreso hagan un análisis objetivo cuan-titativo, como el que mostramos más adelante, sobre loscostos y beneficios del tratado. ¿Qué tan equitativo es?¿Se contemplaron las asimetrías? ¿Es recíproco en larealidad? Es decir, saber el número de obligaciones ydesgravaciones arancelarias que se dieron para Colom-bia, las cuales deben en realidad ser aprovechadas pornuestro país. Por ejemplo, no habría reciprocidad si des-gravan la entrada de aviones a Estados Unidos, a cambiode desgravaciones en la industria química colombiana,pues Colombia no fabrica aviones.

En cuanto a la equidad es básico asegurar lo justo paraColombia. En este marco, un tratado es justo en la medidaen que pueda beneficiar a la nación (esto incluye no sólo elsector empresarial e industrial, sino a también a trabajado-res, consumidores y productores)9. De esta forma, tal y

9. Se debe probar objetivamente y con estudios por parte del Gobierno que

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como fue mencionado por RAWLS, los principios de justiciay equidad deben ser la guía mediante la cual se orienta lapolítica, y en forma especial todas aquellas decisiones quese relacionan con el ámbito económico, pues dichas deci-siones influenciarán de forma severa el devenir de lassociedades en todas las demás esferas que no se refierensimplemente a cuestiones económicas. De acuerdo a RAWLS,la justicia es definida a través de los principios de libertad,por lo cual cada persona ha de tener un derecho igual almás amplio sistema total de libertades básicas, compatiblecon un sistema similar de libertad para todos, y de equidaddonde las desigualdades económicas y sociales deben serestructuradas de manera que sirvan para:

a. Proporcionar un mayor beneficio a los menos aven-tajados, de acuerdo con un principio de ahorro justo, y

b. Que los cargos y las funciones sean asequibles a to-dos, bajo condiciones de justa igualdad de oportunidades.

El anterior principio y su desarrollo no han sidotomados en cuenta por el Gobierno en el proceso denegociación para la suscripción de los tratados que pre-tende firmar (ALCA y TLC con EE. UU.); un principio quedebería ser el fin último para participar en las negociacio-nes, pues es preciso que el gobierno garantice que va aimplantar medidas en las que todos los bienes socialesprimarios –libertad, igualdad de oportunidades, renta,riqueza, y las bases de respeto mutuo–, han de ser distri-buidos de un modo igual, a menos que una distribucióndesigual de uno de todos estos bienes redunde en bene-ficio de los menos aventajados10.

se beneficiarán más personas de las que se afecta, que se recuperarán losmillones de puestos de trabajo que se perderán.

10. Cfr. JHON EATWELLO. “Economía crítica. Desarrollo económico”, en Teoríade la justicia, México, Fondo de Cultura Económica, 1979.

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Como ya se comentó, la reciprocidad debe sercuantificable, conmutativa y básicamente responder a lapremisa de no dar más de lo que se recibe, no comprome-terse en más obligaciones que los derechos efectivamenteaccionables o con posibilidad de recibir. En este sentido sedebe evaluar si un intercambio de bienes por bienes,servicios por servicios, derechos en propiedad intelectualpor obligaciones en propiedad intelectual, etc., es adecua-do según la formación de la agenda y los intereses nacio-nales, y no como lo pretende el Ministerio de Comercio,otorgar mayores derechos en todas las áreas a cambio dealgunas posibilidades en bienes. Esta actitud del ministe-rio indica también que se estaría justificando desde ahoraun acuerdo de adhesión y no una negociación real.

No debemos perder de vista que la ruptura y eldistanciamiento de la discusión política de la lógica delmercado y lo social adoptada por el Ministerio de Comer-cio, está limitando los avances para lograr mayor cohe-sión social, necesaria para legitimar de forma democrática,dentro del sistema social, las políticas económicas deri-vadas de la suscripción de los acuerdos de comercio.Insistir en la validez de las teorías realistas y neoliberalesestá siendo cuestionado con seriedad en todos los rinco-nes del planeta, pues la inercia que se creó con la impor-tancia que se le dio al mercado, está produciendo grandescambios en las estructuras sociales y estatales, generandoproblemas a escala global que son inocultables y que sereproducirían exponencialmente en Colombia.

Si nuestro país no es capaz de incluir en la agendapolítica internacional los temas sociales, el sistema delmercado evolucionará sin control11, formando su propio

11. Autopoiesis en los términos de NIKLAS LUHMANN. Cfr. HABERMAS yLUHMANN. La filosofía del derecho, donde la forma de articular los diferentessubsistemas es a través de la comunicación.

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subsistema. La discusión social es necesaria paraarticularse aplicando un procedimiento democráticodonde todas las partes del sistema participen y seandebatidas sus posiciones o intereses. Por ello, la equidad,la reciprocidad y la conveniencia nacional deben estar enel centro del debate, y soportadas con estudios serios.

CAPÍTULO CUARTO

EFECTOS ECONÓMICOS

I. DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA

El interés nacional defendible e identificable en un procesode negociación comercial pasa por una evaluación objeti-va y científica de las ganancias y pérdidas económicaspara la nación y sus sectores productivos, ligados natural-mente con mejoras comprobables del bienestar general dela población, reflejado en una mayor cobertura de servi-cios básicos como salud y educación, menor tasa de des-empleo y aseguramiento de la seguridad nacional.

El reto que representa el ALCA y la suscripción de unTLC con Estados Unidos para Colombia implica, de unlado, la unificación del continente americano bajo unasmismas reglas comerciales y económicas1, fenómeno quese traduce en la necesidad de competir en las mismascondiciones frente a países con diferentes niveles de

1. Sobresalen la adopción de programas de estabilización macroeconómica,la liberación comercial, la libertad cambiaria, la libertad de tasas de inte-rés, la libre movilidad de los capitales, la libertad a la inversión extranjera,así como las reformas laboral y tributaria, y los procesos de privatizaciónde empresas del Estado.

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desarrollo, y de otro, seguir la tendencia de una econo-mía guiada por las amorales reglas del mercado. Unamuestra de la magnitud de las diferencias existentes laconstituye la presencia de Estados Unidos en el acuerdo,que además de ser la nación más poderosa del mundo,reúne el 35% de la población y genera el 73% del productoindustrial, mientras que Brasil, el segundo país más po-deroso de América tiene el 21% de la población y generael 10% del producto industrial2. En contraposición, Co-lombia apenas representa el 5% de la población y tan soloaporta el 0,6% del PIB lo que demuestra los grandesniveles de pobreza y las notables diferencias frente a lamayor economía mundial con quien pretende negociar;y a pesar de ello es considerada como la sexta economíaen importancia dentro de la zona ALCA.

Estas condiciones asimétricas se ven reflejadas en elproceso de negociación, puesto que el país hegemónicoha tendido a utilizar todo su arsenal de instrumentos(presiones políticas, amenazas y uso de la fuerza) paralograr los objetivos que se traza en el proceso, lo cual noha sido contestado por Colombia, quien basa su estrate-gia en una serie de pedidos generales que se llevan condebilidad a las mesas de negociación. La señal de nuestropaís es equívoca, pues muestra que está dispuesta a ne-gociar y firmar el acuerdo (TLC o ALCA) a pesar de los cos-tos que ello implica, lo cual es aprovechado por EstadosUnidos, que impone los ritmos y la agenda.

Resaltamos fenómenos como el anterior, porque esnecesario aclarar desde el principio las asimetrías exis-tentes entre las partes que formarían el acuerdo; asimetríasno solo de carácter económico, sino también presentes en

2. JOSÉ ALBERTO PÉREZ. Estrategia empresarial frente al Acuerdo de Libre Comer-cio de las Américas –ALCA– y mecanismos de seguimiento del proceso, Cámarade Comercio de Bogotá, 2000, p. 18.

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los campos social y político, puesto que existe un país congrandes recursos de poder para cambiar e influenciar laspolíticas mundiales, y las decisiones de aquellos paísesque le resultan más débiles, lo cual no da muchas espe-ranzas a Colombia sobre los éxitos para el sector produc-tivo nacional.

El ALCA es visto por la mayoría de los analistas comoun proceso estratégico para el mantenimiento del poderhegemónico mundial que detenta Estados Unidos frenteal surgimiento de nuevas potencias en la esfera global; asílo confirma explícitamente este país.

La relación entre los costos y beneficios de los acuerdoscomerciales debe estar fundamentada en los criterios cons-titucionales de equidad, reciprocidad y conveniencia parala nación, ydebe tomar como punto de partida el análisiseconómico del conjunto del acuerdo. La idea central delpresente análisis no consiste en realizar un enfrentamientosin sentido en contra del libre comercio sino más bien enpensar en la obtención de un comercio justo, basado en losprincipios constitucionales mencionados. Los anterioreselementos podrán ayudar a descubrir o determinar los in-tereses nacionales que se deben promover, conseguir y de-fender en las negociaciones comerciales internacionales.Es necesario no caer en nacionalismos totalizantes incom-patibles con los principios democráticos, ni en el plexocomunicativo que forman la prensa y la lucha por el poder,discursivamente fluidificada en la mayoría de los casospor parte de los partidos políticos3. El punto de partidadebe ser la base de una conciencia nacional, que estérelacionada con la autocomprensión igualitaria de losciudadanos en un Estado democrático.

3. Cfr. JURGEN HABERMAS. La constelación posnacional, Barcelona, Paidós,2000, p. 33.

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Es necesario reconocer que algunos beneficios, limita-dos para el grueso de la sociedad, son dados por el inter-cambio de mercancías entre naciones. De igual forma sedebe reconocer la dependencia del comercio internacio-nal que ha desarrollado la humanidad. Sin embargo, noson tantos los beneficios para el conjunto de la humanidadcomo se afirma usualmente. Esta vertiginosa carrera haciala expansión del comercio genera consecuencias nefastasen el equilibrio del planeta y la sociedad internacional ensu conjunto, puesto que no toda la humanidad ha podidoaprovechar los beneficios del comercio, lo cual fue demos-trado en todos aquellos países que a comienzos de los 90iniciaron aperturas comerciales que no mejoraron la par-ticipación en el comercio, disparando además las tasas dedesempleo y pobreza, lo que fomentó que la democracia ygobernabilidad se viera amenazada.

La democracia está intrínsecamente ligada con la redis-tribución de la riqueza. Hoy en día uno de los factoresdecisivos en la supervivencia del Estado es la estabilidadeconómica y el desarrollo económico que permitan ga-rantizar el bienestar de sus habitantes. Esto indica que ladefensa del interés nacional está ligada de manera direc-ta con la seguridad económica de la nación. Por lo tantolos encargados de conducir las relaciones comercialessólo estarán defendiendo el interés nacional si defiendenlos puestos de trabajo de sus connacionales. De estaforma, los intereses económicos en una negociación co-mercial tendrán que ponderarse en términos del bienes-tar real que aporte a una comunidad, y no basados enparadigmas que demuestran no funcionar y que sologeneran meras expectativas de bienestar y desarrollo, yun supuesto mejoramiento de las condiciones materia-les, sobre el argumento de que la eficiencia en los merca-dos automáticamente redunda en bienestar para los

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consumidores. El factor consumidor es sólo una variabledel bienestar, que no considera aquella gran porción delos que lo han perdido todo, y por lo tanto no tienencapacidad de consumo. Sin puestos de trabajo no habráconsumidores que defender4.

El presente aparte busca dar una respuesta inicial a losinterrogantes que se derivan para Colombia de la posiblefirma del ALCA o de un eventual TLC con Estados Unidos,pues el Gobierno del presidente URIBE y los anteriores seempecinaron en resaltar posibles y no probadas virtudesde la firma del acuerdo, sin ningún estudio serio, objetivoy completo, para evaluar los posibles impactos negati-vos, cómo solucionar los problemas a los afectados y cuá-les son las ganancias.

La conclusión que se extrae una vez analizada la es-tructura general de la economía colombiana es sencilla: lafirma de un acuerdo de comercio de tipo ALCA o bilateralcon Estados Unidos mal negociado, o con grandes simi-litudes a los celebrados por ese país con Chile, Singapury Centro América, generará efectos similares a los expe-rimentados por la apertura económica de los años 90. Esdecir, inviabilidad de la economía, adversidad de condi-ciones para muchos sectores, deuda expansiva, volatilidad,mayor déficit fiscal, aumento extremo de la pobreza,pérdidas del mercado interno la vía de las importacionesy las reducciones en la producción doméstica.

Las anteriores consecuencias se traducen finalmente enempeoramiento de las condiciones de vida de los residen-tes del país, debido a la caída de los ingresos por la pérdidadel empleo y al aumento de la concentración en el mismocomo resultado de las reformas de tipo estructural que se

4. Cfr. ÁLVAREZ. Ob. cit.

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han fomentado para el cumplimiento de las condicionesestablecidas por los organismos multilaterales.

Las supuestas bondades que ALCA y TLC con EstadosUnidos tienen para Colombia se derivan de los postuladosclásicos de la economía, los cuales se resumen en la “creen-cia en el individuo como fuente de sus propios valoresmorales, el proceso de comercio e intercambio entre indi-viduos tiene tanto propiedades de eficiencia para lograr elbienestar colectivo, como de exaltación de la libertad; elmercado es un orden espontáneo para la asignación derecursos; el intercambio entre las naciones no sólo acrecen-tará la riqueza mediante la división internacional deltrabajo, sino que también tenderá a reducir las tensionespolíticas y la guerra, y, finalmente, la política públicadebería limitarse a las pocas preocupaciones comunes delos individuos, la libertad, la seguridad, la justicia, etc.”5.

Según estas percepciones el comercio es el mayorbenefactor de las sociedades, pues permite al individuolograr beneficios que sin el consumo de mercancías se-rían improbables, de tal forma que la satisfacción denecesidades redundará en mejores condiciones indivi-duales, las cuales finalmente serán pilares en la sociedad.Sin embargo, teniendo en cuenta que en la práctica nofuncionan los postulados de SMITH en cuanto a los bene-ficios que se derivan del mercado y de sus interaccionesentre economías, se precisa la intervención del Estadocomo agente que suple necesidades y genera mejoras enel bienestar, y dirige sus acciones para garantizar a todoslos individuos el acceso a un mínimo de servicios quemejore sus condiciones de vida.

5. JESÚS ANTONIO BEJARANO. ¿Qué es neoliberalismo? Su significado en la historiade las ideas y en la economía, en [www.eumed.net/cursecon].

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Este último enfoque keynesiano predominó en la polí-tica económica hasta mediados de los años 70. Todos losgobiernos aplicaron como fundamento de la política eco-nómica el manejo de la demanda agregada y una políticade gastos que tenía múltiples funciones, entre otras, garan-tizar el pleno empleo (con sus lógicas conexiones con elbienestar social), estimular el proceso de crecimiento enlas economías de mercado y permitir el acceso a la educa-ción, la sanidad, la vivienda, las pensiones y al seguro dedesempleo, entre otros, a la población de bajos ingresos6.

Básicamente, las escuelas predominantes en el pensa-miento económico han coincidido en la idea respecto alos beneficios que se derivan del mercado: la eficiencia yoptimalidad en cuanto a la asignación de los recursos,donde el Estado en forma simple debe suplir aquellasactividades donde el mercado no opera; pensamientoque resume la ideología neoliberal, la cual tuvo mayorauge con la caída del Muro de Berlín. Como lo describióel profesor MISHAN en su texto Los costes del desarrolloeconómico:

A pesar de sus frases elegantes acerca de la necesidad dehacer frente al cambio, aquellos que proclaman hallarsea la vanguardia del pensamiento moderno demuestranestar en la garra de hierro de los dogmas económicos, lamayoría de ellos suministrados por famosos economis-tas del pasado como guía para la política en un mundomuy distinto al nuestro7.

Lo anterior nos lleva a la conclusión de que no se puedelimitar la acción del Estado como se propone en los

6. Ibíd.7. J. MISHAN. Los costes del desarrollo económico, México, Fondo de Cultura

Económica, 1980.

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acuerdos de libre comercio, ni dejar el manejo de laeconomía a unas fuerzas del mercado que desde sunacimiento se encuentran distorsionadas.

II. LA EXPERIENCIA DE MÉXICO:NUESTRO PARADIGMA A SEGUIR

La historia de las aperturas comerciales muestra casosclaros de aprendizaje. Así, por ejemplo desde 1982 laeconomía mexicana ha seguido con obsesión una estrate-gia de crecimiento basada en las exportaciones. A travésde la rigurosa, fundamentalista y minuciosa aplicacióndel recetario neoliberal (desregulación, liberalizacióncomercial y financiera, privatizaciones, disciplina fiscal,austeridad, desnacionalización, etc.), México logra si-tuarse en corto tiempo, como la primera potencia ex-portadora de América Latina y séptima del mundo8. Noobstante las profundas reformas que se generaron en estepaís, para el 2003 vemos cómo la pobreza ha aumentadoal igual que su déficit fiscal y cómo su crecimiento eco-nómico ha sido demasiado bajo, fenómenos que reflejanla inexistencia de instituciones adecuadas para traducirlos cambios mencionados en hechos positivos, y que elcrecimiento de las exportaciones no fue suficiente paragenerar mayor desarrollo económico.

El proceso experimentado por México nos brinda unexcelente marco de aprendizaje respecto a las decisionesde negociar un acuerdo tipo ALCA o TLC que afectaránnuestro futuro. Al igual que Colombia, este país realizóseveros ajustes en materia fiscal, entendiendo el déficitcomo el principal elemento distorsionante en el plano

8. DELGADO WISE y MAÑÁN GARCÍA. Radiografía de un “milagro” exportador:apuntes sobre el caso de México, en El observatorio de la economía latinoa-mericana [www.eumed.net/cursecon/ecolat/].

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macroeconómico, atribuyéndosele efectos inflacionarios,déficits externos y fugas de capitales. La solución a dichoproblema se planteó mediante reformas de tipo tributa-rio y con reducciones de los gastos de funcionamiento delEstado, así que, de forma inicial, los costos fueron trasla-dados a los consumidores. De un lado, la reducción delgasto gubernamental implicó el cierre de gran cantidadde puestos de trabajo, con lo cual se vio afectada lademanda con los subsecuentes fenómenos sobre la pro-ducción interna, y a la par, la búsqueda del equilibriofiscal significó un aumento en la carga impositiva sobrelos contribuyentes, quienes finalmente se enfrentaban auna reducción drástica de sus ingresos.

Como puede evidenciarse hasta ahora, el supuesto mila-gro exportador mexicano sobre el cual se basa el MINCOMEX

para imponer su argumento respecto a la necesaria firma deacuerdos comerciales, porque de no hacerlo se generará lainviabilidad del país, ha mostrado la fragilidad, la volatilidady la dependencia estructural que lo acompañan. Pues en elmarco del acuerdo NAFTA, México no sólo ha empeoradoalgunos de los principales indicadores sociales, incre-men-tando su deuda, sino que a la vez la existencia de sueconomía depende estrictamente de los cambios sufridospor Estados Unidos, siendo este último quien determina eldesempeño económico mejicano, restando discrecionalidada las posibles actuaciones que podrían tener los entes encar-gados del manejo económico.

En efecto, al abrir el paquete de las exportaciones me-xicanas nos encontramos con que, tras el séptimo lugarmundial y primero en América Latina que en este rubroostenta ese país, y la no menos seductora composiciónindustrial avanzada de las mismas, subyace otra reali-dad: la mitad de ellas pertenece a lo que estrictamente sedefine como maquila y otra buena parte, corresponde aprocesos en tránsito hacia esta última. Se trata por tanto,

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de una modalidad de crecimiento que no implica uncomponente importante de trabajo agregado, ni de desa-rrollo tecnológico, sino que responde más bien, al ensam-blaje de piezas importadas o al armado de partesdiseñadas fuera del país.

Si se desea que Colombia siga el ejemplo de México, larealidad nos dirá que aún contando con el más atrevido delos acuerdos, no existen suficientes incentivos en infraes-tructura, mercado y consumo interno para que losinversionistas puedan localizar las maquilas en Colombia.

La conclusión que han extraído los investigadoresmexicanos después de una década de firmado el TLCAN esque se trata de una simple exportación de fuerza detrabajo de bajo costo que no cruza las fronteras y noaporta mayores contribuciones al cambio tecnológicointerno, al aumento en la productividad o al valor agre-gado. Por el contrario, se acentúan los procesos migra-torios hacia las principales ciudades como resultado delabandono de las actividades agrícolas, principal susten-to de la economía del país, reduciéndose los salariosreales de los trabajadores y por esta vía incrementándosela pobreza y los subsecuentes problemas sociales queésta conlleva.

Los efectos benéficos que se esperaban de la firma delTLCAN, derivados del cambio en la vocación exportadorade la economía, jamás se evidenciaron, pues a la fecha nose cuentan superávits significativos en crecimiento o esta-bilidad fiscal. Así las cosas, para el período de 1988 a 1994las exportaciones manufactureras de México crecieron auna tasa anual de 5% en promedio, menor a la mitad delcrecimiento de las importaciones de dichos productos(12%). Y aunque esta dinámica se interrumpe momentá-neamente con la crisis de 1995, se reanima en 1997 condéficit de US$2.036 millones para alcanzar un déficit máxi-mo de US$17.293 millones en el 2000.

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Similares fenómenos se experimentaron en Colombiauna vez realizada la apertura de los años 90, cuando elmercado interno se vio invadido de bienes de consumo.Las exportaciones crecieron, pero a una tasa menor delaumento importador, el cual jamás estuvo acompañadode inversiones en sectores productivos a través de inser-ción de nuevas tecnologías o procesos de desarrollo alinterior de las empresas. El crecimiento de las importacio-nes viene acompañado de una progresiva participación delos bienes de consumo, a diferencia de los intermedios y decapital, lo cual no hace sino revelar el limitado impulsoque, en términos generales, se concede a la modernizacióntecnológica. En el ALCA o TLC con Estados Unidos estasituación puede ser aún más dramática.

Debe tomarse en cuenta que el mantenimiento de ladinámica exportadora implica el sostenimiento de cier-tos equilibrios macroeconómicos, los cuales tienden adebilitar el proceso interno de la acumulación, pues unavez que el Estado pierde su estatus de conciliador entreel mercado y aquellas funciones que éste no cumple, seabre la posibilidad de deterioro en la calidad y cubrimien-to de los servicios que el primero de dichos actores suple,que como se mencionó, sucede a través de la reducción ensu gasto bien sea en inversiones sociales, de infraestructu-ra o de apoyo a los sectores. La perspectiva de ajusteestatal, implica de manera directa una caída de los ingre-sos de la población, razón por la cual nuevas inversionesde tipo doméstico se harán más complejas, derivadas deuna menor disponibilidad de recursos y a la vez, dichoajuste debilitará la producción interior.

Toda vez que dichos fenómenos constituyen un círcu-lo vicioso compuesto por bajo crecimiento, supuestocontrol inflacionario eficiente, alta incertidumbre, bajainversión, reducción en la demanda y caídas en el ingresoque afectan la producción, el resultado final de este

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proceso se reflejará en la incapacidad para generar nue-vos empleos, el aumento del empleo no asalariado oinformal, la precariedad en los puestos de trabajo, asícomo una baja calificación y la desprotección de la pobla-ción, formalizándose por esta vía el proceso distributivode carácter regresivo, pues dichas condiciones facilitan elapropiamiento de recursos por parte de aquéllos queposeen el capital. De forma concluyente, los autoresmencionados resumen los efectos del Tratado de Comer-cio con Estados Unidos y Canadá así:

– Merced al cambio en la orientación de la economía,la dinámica registrada por las exportaciones a la fecha esmenor a la exhibida en el período precedente, en el cualla mayor importancia relativa de crecimiento se brindabaal mercado interno.

Mientras que en el período 1965-1981 las exportacio-nes totales del país se incrementaron 13,5 veces, entre1982 y 2001 su crecimiento corresponde a un factor de 7,2,es decir, se reduce a casi la mitad. Aún más, a pesar deldesplazamiento que opera en las exportaciones hacia elsector manufacturero, éstas (excluyendo la maquila) nologran crecer en el segundo período (16,84%) a una tasapromedio anual mayor que en el primero (21,8%)9.

– Es evidente que el auge de las exportaciones traeaparejado un más dinámico y preocupante sesgo importa-dor, pues en la medida en que el crecimiento de la produc-ción sea inferior al crecimiento de las importaciones, losposibles efectos de sustitución que puedan generarse en prode salvaguardar el mercado interno serán en vano y desem-bocarán en déficit, debido a la incapacidad de compensardichas importaciones con una oferta exportable. Esto, auna-do a las fuentes actuales de financiamiento, en especial la

9. Ibíd.

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inversión externa y en particular la de cartera, generan undesequilibrio en cuenta corriente importante, que se tradu-cirá en mayores problemas de endeudamiento.

– El crecimiento de las exportaciones no sólo restringesobremanera su impacto dinamizador sobre el resto de laeconomía, sino que exige determinados “equilibrios”macroeconómicos, que atentan contra la esfera domésticade la acumulación, creándole condiciones extremada-mente adversas y precarias. Así las cosas, se tiene un sectordinámico insuficiente para compensar, de un lado la en-trada de importaciones, y de otro las pérdidas de mercadointerno sufridas por los demás sectores productivos.

– Las ganancias capitalistas para nada se fundamen-tan en el desarrollo de la acumulación interna y lapotenciación de las fuerzas productivas materiales. Éstasse obtienen maximizando los costos de la parte variabledel capital, en una tentativa por “neutralizar” las cadavez mayores brechas de productividad. Las revolucionestécnicas y los cambios en los procesos productivos si-guen disminuyendo la participación del trabajo en loscostos totales.

Ello explica, en alguna medida, la reducción en inver-sión productiva, lo cual plantea un límite en el largoplazo a la creación de valor, con sus consecuentes efectossobre el crecimiento y las posibilidades de desarrollo;similarmente, la caída de los salarios reales crea un efectorestrictivo a cualquier intento de reestructuración inter-na de los procesos productivos. Por último, es indiscuti-ble que mientras más tiempo pase, los costos dereactivación serán cada vez más onerosos.

– Es preciso tener en cuenta la necesaria armonía quedebe existir entre las instituciones que juegan roles deter-minantes en los campos político, económico y social. Laconstrucción de la viabilidad de un país debe articularuna amplia gama de intereses y compatibilizarlos en

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función de objetivos claramente definidos y jerarquizados,que de ninguna manera estén dirigidos a la satisfacciónexterna de necesidades.

Como puede evidenciarse en los lineamientos mencio-nados respecto de la economía de México, la situacióncolombiana no es muy diferente y podría ser peor, si no sellega a un acuerdo satisfactorio para todo el aparato pro-ductivo nacional. Las políticas aperturistas aplicadas enColombia por más de una década han fracasado, puescontribuyeron a sumir nuestra economía en la crisis, por loque no podemos repetir los perjudiciales efectos de laliberación comercial sufridos por México con el TLCAN. EnColombia las reformas en materia económica, resumidasprincipalmente en una tasa de cambio real competitiva,acompañada de déficits graduales de tipo fiscal, permitie-ron un auge exportador, dinamizado por la bonanza delsector cafetero. Así las cosas, mientras que la tasa decrecimiento promedio del PIB para el total de la década delos ochenta fue de 3,4%, la participación de las exportacio-nes como proporción de éste pasaron de un 15,6% en 1985a un 22,7% en 1991, siendo Colombia el país con mayorestabilidad en la región, y el único que no se cuenta entreaquéllos de la “década perdida”, como se conoció a los 80.

El ALCA “es la magnificación de todo lo que ha ocurridoen la apertura”10. La visión de EDUARDO SARMIENTO rescatalo sucedido gracias a la apertura que se realizó a principiode los 90, la cual pregonaba respecto a los beneficios que sederivaban del desmonte arancelario, la libre entrada decapitales y la búsqueda de flexibilidad en el mercadolaboral, que permitirían una exitosa inserción de las expor-taciones en los mercados internacionales, elevado creci-miento nacional, reducción del desempleo y mejora de los

10. EDUARDO SARMIENTO PALACIO. Incidencia del ALCA en Colombia, foro sobreel ALCA, 13 y 14 de junio de 2003.

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salarios. Luego de más de una década de ilustraciónestamos ante un monumental fiasco: todo lo que se antici-pó sucedió al revés11. La suscripción o no de un acuerdocomercial, solo es una parte de la política económica, quesi no es acompañada por una negociación adecuada,contribuirá al agravamiento de la crisis del país.

III. COSTOS Y BENEFICIOS DEL COMERCIO:ACEPCIONES DEL NUEVO PARADIGMA

En efecto, los resultados de la apertura en Colombia hansido totalmente distintos a los previstos. Las reformas a laeconomía del país no lograron movilizar las exportacionesproductivas de manera significativa. En trece años deapertura el valor agregado de las exportaciones creció pordebajo del producto nacional, se perdió participación en elmercado interno debido a la entrada de importaciones, lascuales no tuvieron contrapartida vía exportaciones, por loque no se vislumbra por ninguna parte por qué habría decambiar la tendencia con la suscripción de un acuerdo delibre comercio con Estados Unidos o el ALCA. Los sectoresde la producción más afectados con un TLC o ALCA se en-cuentran principalmente en las actividades agrícolas, lasmanufacturas y el comercio.

Los primeros resultados de la apertura de los 90 se evi-denciaron en la pérdida de la tercera parte del área agrícolay la cuarta parte del empleo industrial; se presentó un déficiten cuenta corriente que condujo al endeudamiento insoste-nible, y el subsecuente estancamiento del producto nacio-nal hasta su drástica caída sufrida a finales de la década. Lasimportaciones en todos los sectores se dispararon, despla-zando a gran cantidad de productores locales.

11. Ibíd.

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12. EDUARDO SARMIENTO PALACIO. Cómo construir una nueva organización eco-nómica, 1.ª ed., Bogotá, mayo de 2000.

COLOMBIA

IMPORTACIONES TOTALES POR SECTORES12

(MILES DE US$ CIF)

1991 1997Total 4.953.403 15.378.859Productos primarios 716.460 2.051.156Derivados del petróleo 283.573 427.989Otros agropecuarios 228.923 1.210.904Demás mineros 203.964 403.814Industriales 4.131.110 13.271.129Agroindustriales 143.238 650.498Industria liviana 345.917 1.621.123Confecciones 28.950 105.681Textiles 115.66 460.302Editoriales 22.358 92.101Calzado 2.242 46.19Manufacturas de cuero 1.642 19.156Productos de plástico 51.581 240.753Jabones, otros químicos 52.36 201.263Demás industria liviana 71.124 455.676Industria básica 1.792.559 4.028.445Metalúrgica 354.417 815.982Química básica 1.243.193 2.787.090Papel 194.949 425.373Maquinaria y equipo 1.486.447 5.407.426Industria automotriz 362.949 1.563.638Demás productos 105.583 56.575

No solo México sirve de ejemplo; como se observa hemosexperimentado con severidad los rigores de la aperturade nuestros sectores productivos, llevada a cabo sinadecuados fundamentos técnicos, sin definición clara y

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concertada de nuestros intereses, y aún más, sin funda-mentos reales sobre los beneficios que se derivan de éste,basándonos simplemente en la creencia de que los bene-ficios llegaran solos, y que las compensaciones para losperdedores se darán de forma automática.

El ALCA debe entenderse como una liberación total denuestra economía al comercio del Hemisferio Occiden-tal, la cual implica fuertes efectos colaterales para el paísderivados de los compromisos implícitos en estos acuer-dos, que también llevarán a crear una nueva constitucióneconómica. La firma de un acuerdo bilateral o de ALCA

será el condicionamiento al ciclo de Estados Unidos, don-de el efecto básico de cualquiera de los acuerdos será lareducción de aranceles, fenómeno que permitirá el au-mento de las importaciones en el mercado interno y lapérdida de mercados como los de la CAN, pues las pro-ducciones subvencionadas de Estados Unidos sumadasa las presiones de tipo político vía deuda, permitirán unaentrada más fácil de sus productos a nuestros merca-dos13. El resultado final de este proceso será una réplicaampliada de lo experimentado en los 90.

Sin embargo, y como hemos advertido, el comercio noes un mal en sí mismo, pues su existencia permite elacceso a nuevos espacios que en épocas anteriores a suauge eran inalcanzables. Por ejemplo, las mejoras en laciencia provenientes de los cambios en los parámetros deconsumo, la competencia y la búsqueda de nuevos meca-nismos para solucionar adversidades, han permitido elrápido desarrollo tecnológico del siglo XX14.

13. Al respecto, estudios realizados por la Comunidad Andina de Nacionesy el Centro de Estudios sobre Desarrollo CEDE, sustentan esta misma po-sición en cuanto a los efectos de las aperturas comerciales.

14. Tal vez los cambios de mayor significado se puedan evidenciar en la

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Precisamente es este proceso de desarrollo tecnológi-co el que explica de mejor forma la existencia de unabrecha entre los países. Por ejemplo, en la estructura delcomercio internacional se destaca la gran participaciónde las empresas de alta tecnología, y se deja de lado a losproductos agrícolas o de actividades extractivas. El éxitode la inserción en el comercio mundial debe lograrse me-diante el desarrollo de la industria interna, en procesoscompetitivos a través de bienes con alto valor agregadoque respondan a la demanda mundial. Al respecto SAR-MIENTO comenta que “Colombia tiene ventaja comparati-va en la agricultura de productos tropicales y en la industriade ensamble, y ambos elementos están expuestos a gran-des limitaciones en los mercados externos. Por eso, cuan-do se dejan libres los mercados se presenta una entradamasiva de importaciones de bienes complejos que notienen una contraprestación en las exportaciones de ven-taja comparativa. La constante de todas las aperturas enlos países en estado intermedio de desarrollo es la forma-ción de un exceso de importaciones sobre exportaciones,financiado con crédito externo a tasas muy superiores alcrecimiento del PIB”15. El desequilibrio entre importacio-nes y exportaciones conduce necesariamente a un aumen-to de la deuda externa, lo cual implica a un decrecimientode la demanda interna, con los subsecuentes efectos queesto trae.

medicina y las comunicaciones, pues en la primera de estas, el desarrollode nuevas sustancias permite el control de enfermedades epidémicas, locual redunda en una menor tasa de mortalidad a nivel global, a su vez, eldesarrollo de la informática permite tener conocimiento de los sucesos deforma inmediata, así como conocer su estado frente a otras culturas y anivel mundial. Estos cambios han permitido inicialmente mejoras en lascondiciones de vida de la población; aunque fenómenos como el sobre-poblamiento mundial que afectan la calidad ambiental o el uso de las co-municaciones para realizar actos de violencia y barbarie se constituyen asu vez en nuevas fuentes de malestar social.

15. SARMIENTO. Ob. cit.

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La concertación de negociaciones en materia comer-cial implica la consecución de beneficios por medio de losflujos provenientes de cada una de las partes. La amplia-ción de éstos supone mejoras en las condiciones de lospobladores de cada una de las partes que participan de lanegociación. En teoría se espera que estas mejoras sean elproducto de la disponibilidad de una gama más ampliade bienes y servicios, así como de la aparición de uncírculo virtuoso que surge por el cambio que experimen-ta la tasa de crecimiento de la economía, a través de lacual es posible que se generen aumentos en los ingresosde los pobladores, reduciéndose por esta vía los nivelesde pobreza, aumentándose los niveles de tributación quepermitirán a su vez aumentar la inversión del sectorpúblico en obras de carácter social, fenómeno que setraducirá en mayor disposición y preparación de losindividuos para alimentar de nuevo el proceso.

En este orden de ideas, se espera que los resultados dedichos acuerdos reditúen según el carácter impreso en lanegociación, de forma tal que el comercio internacionalen efecto sirva como un mecanismo para lograr el desa-rrollo. Este último es entendido desde la perspectiva desus componentes como un estado en el que se amplia lalibertad humana. El éxito de una economía y de una so-ciedad no puede separarse de la calidad de vida de susmiembros. Puesto que no sólo valoramos vivir bien y enforma satisfactoria, sino que también apreciamos tenercontrol sobre nuestras propias vidas, la calidad de vidatiene que ser juzgada no solamente por la forma comoterminamos viviendo, sino también por las alternativassubstanciales que tenemos16.

16. AMARTYA SEN. Development as Freedom, Anchor Books, 2000.

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De igual forma, el desarrollo se entiende como unasituación que surge gracias a las decisiones en el campoeconómico que afectan el devenir de los individuos, lacual permite que los posibles resultados benéficos dedichas decisiones sean impartidos en forma equitativa,justa y con carácter progresivo en pro de mejoramientosen las condiciones de existencia. De acuerdo con SEN, laigualdad de resultados implica que los individuos deuna sociedad deben alcanzar un nivel equivalente endeterminadas claves variables como ingreso, bienestar,esperanza de vida, “felicidad”, etc.

Esta percepción permite entender que la falta de desa-rrollo se traduce en la presencia de pobreza, y de acuerdocon ERIC HOBSBAWM, ésta “se define siempre de acuerdocon las convenciones de la sociedad donde ella se presen-te”17. Pero un hecho independiente de los preceptosconsiste en las penurias que imprime la escasez de ingre-sos y oportunidades a parte de los individuos que com-ponen una sociedad, fenómeno que se refleja de maneradirecta en el bienestar general de la población.

El enfoque basado en la libertad humana contrastacon las perspectivas más estrechas sobre el desarrollo,tales como aquéllas que lo identifican con el crecimientodel producto, con la ampliación del comercio, con la in-dustrialización o con el avance tecnológico. El crecimien-to del producto, de las industrias o de la tecnología,puede ser, por supuesto, muy importante como mediopara ampliar las libertades de los miembros de la socie-dad. Sin embargo, esta perspectiva de libertad dependetambién de otros factores determinantes, tales como las

17. E. J. HOBSBAWM. “Poverty”, en International Encyclopedia of the Social Sciences,Nueva York, 1968, p. 398.

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instituciones sociales y económicas, así como también delos derechos políticos y civiles.

IV. FACTORES QUE INCIDEN

EN LA COMPETENCIA INTERNACIONAL

Existen factores similares en el desarrollo de las nacionestales como su disponibilidad y tipo de recursos, volumeny calidad de capital físico y humano e institucionalidad,entre otros, que permiten acomodarse mejor a la compe-tencia internacional, mejorar sus índices de desarrollo, yque afectan las tasas de crecimiento de largo plazo y logranmejoras en los ingresos de la población, sin que necesaria-mente conduzcan a mayores niveles de bienestar.

Un país sin desarrollo es un país que no está listo paracompetir a nivel internacional en todas las esferas econó-micas. Un país sin acceso a la tecnología y sin infraestruc-tura física suficiente, está destinado a fracasar en su intentopara competir. Para lograr el mayor flujo de comerciofavorable con el mundo, es preciso cumplir con todos losrequerimientos que exige la competencia entre las nacio-nes, regiones, sectores y empresas. El camino que le quedaa Colombia es ser competitiva; hecho que se basa no sólo enel aprovechamiento de las ventajas propias, sino de lacapacidad para crear otras que permitan el diferenciamientode los bienes y servicios logrados entre fronteras.

Parte fundamental del ambiente en el cual se encuen-tra inmersa la actividad productiva es su entorno geográ-fico, razón por la cual no será la nación el pilar sobre elcual se erige el desarrollo, sino la región, que constituyeel lugar idóneo para el devenir de éste. En la regiónaparecen mezclados elementos claves para la competen-cia como la aglomeración y el fenómeno subsecuente deconcentración de actividades, junto al tamaño del merca-do, que permiten la formación de factores exógenos

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positivos, que se interconectan entre sí y crean cambiosen la estructura productiva. Por esto, es preciso tomar encuenta que la mayor concentración de actividades pro-ductivas en Colombia, se registran en Bogotá, Antioquia,Valle del Cauca y la Costa Atlántica, cada una de lascuales responde de acuerdo con su orientación. Sin em-bargo, es necesario destacar que Bogotá constituye elmayor centro de aglomeración de habitantes del país y deactividades económicas, éstas últimas orientadas princi-palmente al mercado interno, pues debido a las condicio-nes geográficas de la ciudad las exportaciones remitenun mayor grado de dificultad.

Así las cosas, la firma del ALCA o el TLC que sólo tome encuenta el acceso a los mercados, dejando de lado factoresclaves al interior de cada país, se traduciría en gravestrastornos sobre las condiciones sociales y económicasparticulares de cada una de las zonas geográficas que loconstituyen. Por ejemplo, para el caso colombiano puedeadvertirse que Bogotá generaba en 1997 el 25,5% de laproducción bruta industrial, seguida de lejos por Antioquia,que apenas participaba con el 17,8%, aportando respecti-vamente el 30,8 y el 22,9% del total de personal ocupado enforma permanente; para el 2000, debido a la crisis enfren-tada en los años finales de la década, Bogotá mantenía suliderazgo en producción industrial aportando el 22% deésta y explicando el 29% del personal ocupado en formapermanente, mientras que Antioquia participaba con 18%en producción y 24% del empleo. En ese orden de ideas,una apertura que desproteja el mercado interno, siendo elde mayor tamaño e importancia el bogotano, simplementelograría la quiebra de la industria que no es competitiva anivel global, y adicionalmente significaría una pérdidacercana al 30% del empleo total del país18.

18. Los datos fueron extraídos de la encuesta anual manufacturera publicada

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En conclusión, la negociación del ALCA y el TLC comoestá planteada significa una reducción de la protecciónde nuestro mercado interno y por consiguiente una expo-sición radical del mismo y de nuestra industria sin unacompensación clara, donde las consecuencias más fuer-tes se experimentarían en el agro y las manufacturasdebido a los desplazamientos de la producción domésti-ca por importaciones. Si tomamos el tratado bilateralentre Chile y Estados Unidos tenemos que se limita cual-quier posibilidad de negociar algún tipo de compensa-ción por parte del país del norte, en la medida que dichoacuerdo establece de un lado, la posición adoptada porEstados Unidos frente a los países latinos y de otro, seconstituye en el modelo de negociación a seguir.

Es preciso considerar que la viabilidad de la produc-ción colombiana y su sustentabilidad para generar desa-rrollo no se logra mediante actividades netamenteextractivas que no se encuentran tecnificadas. La inser-ción en el mercado global implica contar con un sectormoderno, mano de obra y capital avanzado capaz de darrespuesta a la demanda y a su vez, generar nuevos desa-rrollos. Las inversiones necesarias para generar los cam-bios al interior de los sectores productivos del país, conseguridad y como lo ha enseñado la historia, no proven-drán del capital foráneo. Vale la pena reflexionar en elcaso asiático, en el cual países como Japón o Corea cana-lizaron gran parte de sus recursos a la obtención de unamano de obra calificada que permitió el desarrollo de laindustria, y una vez logrado esto, los flujos de capitales

por el DANE para los años correspondientes. Sin embargo, se debe advertirque estas estadísticas no reflejan en su totalidad la realidad del mercadonacional, pues fenómenos como el subempleo, empleo informal y otros,que están asociados a condiciones precarias de vida, no son reflejadosaquí, por lo cual el efecto total sería mayor.

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extranjeros convergieron hacia estos países. No a la in-versa como se espera que suceda en Colombia.

Los costos derivados de la negociación pueden sermayores a los beneficios que obtenga el país, puesto quenada garantiza el efectivo cambio en el desarrollo. Fenó-menos como la concentración del ingreso y el aumento dela pobreza no se corrigen únicamente con mayores flujoscomerciales. Es más lo que se puede perder que las ga-nancias esperadas del posible aumento en la cantidad debienes disponibles en el mercado, pues como lo advertióSMITH:

Por mercancías necesarias entiendo no sólo las indis-pensables para el sustento de la vida, sino todas aqué-llas cuya carencia es, según las costumbres de un país,algo indecoroso entre las personas de buena reputa-ción, aun entre las de clase inferior. En rigor, una camisade lino no es necesaria para vivir. Los griegos y losromanos vivieron de una manera muy confortable apesar de que no conocieron el lino. Pero en nuestrosdías, en la mayor parte de Europa, un honrado jornalerose avergonzaría si tuviera que presentarse en públicosin una camisa de lino. Su falta denotaría ese deshonro-so grado de pobreza al que se presume que nadie podríacaer sino a causa de una conducta en extremo disipada.La costumbre ha convertido, del mismo modo, el uso dezapatos de cuero en Inglaterra en algo necesario para lavida, hasta el extremo de que ninguna persona de unou otro sexo osaría aparecer en público sin ellos19.

19. ADAM SMITH. An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations,1776, p. 769. En la traducción de este párrafo se tomó como base la 2.ªreimp., de la edición en español, México, Fondo de Cultura Económica,1981, si bien con algunos cambios para reflejar más literalmente el textooriginal (nota de los traductores).

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De nada serviría al país disponer de una mayor ofertade bienes si sus habitantes no cuentan con los recursospara acceder a ellos, y aún más si éstos empeoran lascondiciones en que se encontraban debido a dicha am-pliación de la oferta.

La apertura supuso el establecimiento del principio deinserción al mercado mundial, mediante el aprovecha-miento de las ventajas comparativas respecto a otraseconomías, fenómeno que debería traducirse en menoresprecios en los mercados internacionales. Sin embargo, nosólo el costo de producción de los bienes asegura sucomercio a nivel mundial. El uso de barreras no comer-ciales al comercio impide el libre flujo de mercancías ygenera uno de los principales elementos distorsionadoresdel comercio, así como la dependencia de fluctuacionesinternacionales infringidas, en algunos casos de formapremeditada. Por ejemplo, las exigencias respecto a lalibre movilidad de los capitales sin ningún tipo de controlrestringe el margen de discrecionalidad de los entesencargados del manejo económico, pues algunas de lasmedidas adoptadas por éstos podrían estar en contravíacon las disposiciones del acuerdo.

De nuevo se espera que el resultado neto sea simple-mente una ampliación y fortalecimiento de los impactosexperimentados por el primer proceso de apertura. Aello se debe agregar que no hemos cambiado nuestraestructura productiva y aún las exportaciones a EstadosUnidos están compuestas principalmente por productostradicionales café, petróleo, flores y banano, sin mayorvalor agregado y, por otro lado, por confecciones, cueroy alimentos, que soportan un arancel de 5%, mientras quelas ventas a la CAN, nuestros principales socios comercia-les, están representadas en productos metalmecánicos yquímicos que logran evolucionar gracias a una protec-

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ción que varía entre el 10 y el 20% y en algunos casos,como los automotores, hasta de 35%20.

Así las cosas, si no se negocia buscando defender lospilares de nuestros intereses nacionales, no sólo van aempeorar las condiciones de la población rural sinotambién la de la zona urbana, y adicionalmente perdere-mos la posibilidad de consolidarnos como un país líderentre nuestros principales socios, y su inserción en laglobalización será doblemente traumática haciendo másvulnerable nuestro país.

V. ENTORNO MACROECONÓMICO

Entendida la magnitud de las decisiones por adoptar, espreciso estudiar parámetros que nos brinden informa-ción sobre nuestro pasado más cercano, de forma tal quepodamos contar con un amplio marco comparativo paradecidir. Esta sección realiza un análisis de las dos déca-das anteriores, para fortalecer el conocimiento sobre losimpactos del ALCA o bilateral con Estados Unidos. Unestudio mínimo como el que se presenta, debió realizarsepor el gobierno mucho antes de iniciar cualquier conver-sación para liberar aún más su comercio.

A. Desempeño económico en los años ochenta

La década de los 80 en América Latina marcó el adveni-miento de uno de los principales problemas macroeconómi-cos que aún no ha sido resuelto, efectivamente, el principiode esta década trajo consigo la presencia de una crisisderivada del endeudamiento externo de los países de laregión, que se vieron sujetos a una fuerte inestabilidad en

20. EDUARDO SARMIENTO PALACIO. Incidencia del ALCA en Colombia, foro sobreel ALCA, 13 y 14 de junio de 2003.

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sus economías cuando se frenaron los flujos de capitalesque llegaban. La solución que se planteó para este fenóme-no consistió en realizar cambios estructurales al interior delos países para mitigar los efectos recesivos y, de estaforma, garantizar el desarrollo de la región, sin embargo,las políticas de ajuste y estabilización no fueron exitosas.

En contraste con la tendencia generalizada en la re-gión, Colombia experimentó un ciclo diferente, puesdebido a la bonanza cafetera, la cual se presentó a media-dos de los 70, el país mitigó algunos de los efectosderivados de la crisis, sin que ello evitara la existencia dedesequilibrios e inestabilidad.

En efecto, en su conjunto la década de los ochenta noestuvo asociada a un desempeño crítico de la economíadebido a la desaceleración en el crecimiento del productodurante los años iniciales, donde 1982 fue el año queregistró la menor tasa de crecimiento con apenas 0,9%,pues a partir de este año se encuentra una tendenciacreciente del producto. Como lo anotan OCAMPO y otros,la crisis no sólo estuvo acompañada de desequilibriosinternos, tanto el déficit en cuenta corriente de la balanzade pagos, como el déficit consolidado del sector públicose ampliaron rápidamente a comienzos de los 80, llegan-do en 1982 al 7,4% del PIB de paridad (medido a la tasa decambio de paridad de 1994) y al 7,2% del PIB corrienterespectivamente. La desaceleración del crecimiento eco-nómico llevó de igual forma a una elevación de la tasa dedesempleo, que alcanzó en 1985 el 14%. Ya finalizando ladécada, la crisis financiera produjo la quiebra y naciona-lización de varios intermediarios financieros iniciadas apartir de 198221 (ver gráfico 1).

21. J. OCAMPO, M. PÉREZ, C. TOVAR y F. LASSO. “Macroeconomía, ajuste estructu-ral y equidad en Colombia 1978-1996”, documento para el proyecto PNUD-CEPAL-BID sobre política macroeconómica y pobreza en América Latina.

118

Las reformas adoptadas para subsanar la crisis por lacual se atravesaba, se resumieron en un cambio de la o-rientación a la cual se perfilaba la economía, y es así comose suprimen las medidas de liberación comercial adopta-das en los 70, para evitar posibles shocks externos, y a lapar se generan subsidios a las exportaciones no sólo me-diante transferencias de recursos, sino que se les imprimemayor competitividad a través de devaluaciones. Adi-cionalmente, se generan reducciones en los gastos delEstado y se aumenta la carga tributaria a los pobladoresmediante la ampliación en el impuesto a la renta y laaplicación del impuesto al valor agregado (IVA). Debidoa que las medidas no fueron lo bastante severas, y a queel efecto de algunas de ellas sólo se manifestó en formarezagada (en especial el control de importaciones y lasmedidas tributarias), la fuerte caída de las reservas inter-nacionales llevó a adoptar medidas más drásticas desdemediados de 1984. Durante esta segunda fase del procesode ajuste, se aceleró el ritmo de devaluación, se impuso

GRÁFICO 1EVOLUCIÓN DEL PIB EN LA DÉCADA DE LOS OCHENTA

Fuente: Banco de la República

Crecimiento del PIB (%)1980-1989

7

6

5

4

3

2

1

0

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

2.3

0.91.6

3.4

3.1

5.4

3.4

4.15.8

119

un nuevo recargo arancelario del 8% y se emprendieronmedidas más severas en el frente fiscal22.

Así las cosas, el gobierno colombiano se puso en latarea de generar equilibrios en cada uno de los frenteseconómicos para mejorar las condiciones por las cualesatravesaba el país; fue así como el fortalecimiento de lasmedidas adoptadas dio sus primeros frutos a partir de1983. Fue en este año cuando el producto recuperó sudinámica, con una tendencia creciente que se evidencia-ría a lo largo de los años restantes de la década. En efecto,la tasa de crecimiento del PIB para 1984 registró unavariación de 3,3%, que sería cada vez mayor, lograndoque entre 1986 y 1987, el PIB registrara crecimientos porencima del 5%.

Un hecho que explica este crecimiento fue la bonanzadel café, pues gracias a los impulsos generados a lasexportaciones y a la devaluación, fue posible contar consuperávit respecto a los intercambios en cuenta corriente(ver gráfico 2). La llegada masiva de ingresos gracias a labonanza, permitió subsanar no sólo la balanza de comer-cio internacional, sino al mismo tiempo, disminuir eldéficit fiscal a un nivel promedio de 2% como porcentajedel PIB.

22. Ibíd., p. 7.

120

En efecto, las entradas de capital derivadas del café,permitieron mantener la dinámica de crecimiento delproducto hasta entrada la década de los 90, sosteniendoseun auge en el consumo gracias a los cambios positivos enel crecimiento de la demanda, por lo cual se avocaría laeconomía a un problema de inflación. Este último factorsería uno de los ejes principales para tomar medidas deajuste en los noventa.

En conclusión, la década de los 80 puede considerarsecomo de excelente desempeño para la economía del país,pues de un lado las reformas adoptadas fueron efectivaspara garantizar el crecimiento del producto y lograrequilibrios en nuestras transacciones con el mundo, y deotro, la presencia de la bonanza permitió exponenciar ladinámica de crecimiento. Sin embargo, la distribucióndel ingreso no experimentaría la misma dinámica de lasdemás variables, pues la distribución en las zonas ruralesempeoraría, presentándose mejoras únicamente en las

GRÁFICO 2EVOLUCIÓN DE LA CUENTA CORRIENTE EN LOS OCHENTA

Fuente: Banco de la República

7,500

7,000

6,500

6,000

5,500

5,000

4,500

4,000

3,500

3,0001980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Importaciones

Exportaciones

Comercio exteriorBienes y servicios

millones de us$

121

ciudades. En 1978 el decil más rico de la población recibíael 47,9% de los ingresos totales, en tanto que la mitad máspobre de la población recibía el 12,4%. Para 1995, laprimera proporción se había elevado al 51,0% y la segun-da se había mantenido en el 12,4%, lo cual indicaría quela exposición del país a la apertura comercial terminó porempobrecer aún más necesitados.

GRÁFICO 3PIB GRANDES RAMAS DE ACTIVIDAD (1980-1989)

Este es un hecho relevante que contrasta de maneranotoria con el desempeño general, pues al observar laestructura de la producción, se hace evidente la partici-pación del sector agrícola como el principal componenteen la producción, el cual mantuvo una dinámica prome-dio de crecimiento del 2,7% con una participación supe-rior al 20% en el PIB. La década de los 80 permitió unatransición significativa de la economía agrícola hacia laindustria de manufacturas, pues ésta mantuvo una par-

Fuente: Banco de la República

AGROPECUARIO, SILVICULTURA, CAZA Y PESCAINDUSTRIA MANUFACTURERAESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS, SEGUROS, INMUEBLES Y SERVICIOS ALAS EMPRESASSERVICIOS SOCIALES, COMUNALES Y PERSONALESCOMERCIO, REPARACIÓN, RESTAURANTES Y HOTELESTRANSPORTE, ALMACENAMIENTO Y COMUNICACIÓNCONSTRUCCIÓNEXPLOTACIÓN DE MINAS Y CANTERASELECTRICIDAD, GAS Y AGUA

13%

14%

21%

23%

1%

3%

4%

9%

12%

a

i

h

g

fe

d

c

b

abcd

fe

ghi

122

ticipación similar a la agricultura, debido a losdecrecimientos en su desempeño al inicio de la década; ladinámica de este sector para los últimos años fue supe-rior a la del agrícola y constituyó uno de los principalessectores jalonadores de la economía (ver gráfico 3).

La bonanza cafetera de 1986 fue breve. Sin embargo, selogró mantener una buena dinámica del crecimientohasta finalizar la década impulsada por el fuerte auge delas exportaciones, tanto las no tradicionales –agrícolas ymanufactureras– como las mineras (petróleo, carbón yferroníquel). Así, la segunda mitad de la década de los 80estuvo caracterizada por un crecimiento notable de lasexportaciones, las cuales pasaron de representar un 15,6%del PIB en 1985 al 22,7% en 1991, cuando culminó esteauge exportador. Además, la estructura del sector expe-rimentó una notoria diversificación: las exportaciones notradicionales pasaron de representar el 32,1% de lasexportaciones totales en 1985 al 49,1% en 1991, al tiempoque las mineras elevaban su participación del 18,6 al32,6%.

B. Desempeño económico en los noventa

Un elemento de gran importancia en los 90 fue la acele-ración del proceso de apertura económica, la cual en uncomienzo produjo crecimiento vía importaciones perocon el paso del tiempo afectó los diferentes sectoresdebido a la invasión de bienes importados, ante lo cualalgunos establecimientos no pudieron competir. Final-mente, la crisis que se presentó en el sector financiero enel segundo lustro de la década truncó el proceso deinversión, y por ende generó estancamientos en los prés-tamos para tecnificar la industria, razón por la cual dichosector redujo su posibilidad de ser competitivo a nivel

123

internacional. Es preciso tener en cuenta que los sectoresproductivos colombianos se componen de manera pri-mordial por pequeña y mediana industria para las cualesresultó complejo adquirir endeudamiento externo, asíque su apalancamiento se restringió básicamente al sec-tor financiero interno.

Como resultado de la Constitución de 1991, se dioindependencia al Banco de la República, lo que le permi-tió tomar decisiones de política monetaria y cambiariasin interferencia de ningún otro ente institucional. Deesta forma, durante la década de los 90 esta institucióntiene como metas principales la reducción de la inflación,y desde 1994 hasta 1999 el control de la banda cambiaria.El logro simultáneo de estos dos objetivos implicó que elbanco redujera las reservas internacionales y realizara unmanejo volátil de las tasas de interés, fenómenos queconvergieron para los años finales del período, produ-ciendo serios daños al sector real de la economía, trans-mitidos a través de los establecimientos financieros, deun lado, y de otro, dichos fenómenos permitieron caídasdrásticas en la inversión.

La complejidad de los fenómenos sucedidos a lo largode la década aún son causa de interminables debates,pues la convergencia de múltiples fenómenos permiteque las explicaciones dadas a la crisis hayan sido aborda-das desde un sinnúmero de perspectivas y enfoques, sinque exista una acepción que satisfaga totalmente a todosaquellos que han tomado parte en la discusión. Desdeesta perspectiva, el presente aparte tiene como objetorealizar un análisis descriptivo de los principales fenó-menos experimentados a lo largo de la década.

124

Como lo presenta el gráfico 4, el desempeño de la econo-mía en general puede entenderse en dos períodos básicos1991-1995 y 1996 en adelante, este último período enmarcalos años de crisis, que abarca incluso los años iniciales dela nueva década. El primer lustro de la década de los 90 secuenta como uno en que el crecimiento de la economíaexperimentó una gran expansión, en especial, una vez quese aprobaron las medidas de apertura bajo el mandatoGaviria. Al inicio, dicha apertura se focalizó en la entradade capitales (que con el ALCA y un TLC se quiere eliminartotalmente) eliminando las restricciones a su entrada (locual según algunos fue aprovechado para realizar opera-ciones ilícitas), fenómeno que creó presiones a la tasa decambio experimentándose un proceso revaluacionista,gracias al aumento de las reservas internacionales quedichos capitales imprimían a la economía. Así las cosas, elgobierno incrementó su gasto y la conversión de la mone-da extranjera en nacional, permitió expansiones conside-rables en los medios de pago que al final redundaron en unauge del consumo subsecuente con crecimientos inespera-dos en el PIB para los años 1992 a 1994.

GRÁFICO 4CRECIMIENTO DEL PIB (%)

1990-19997

5

3

1

-1

-3

-5

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

2.4

4.4

5.7 5.1 5.2

2.1

3.4 0.6

0

-4.2

125

En este orden de ideas, la incesante entrada de capita-les fortaleció el proceso revaluacionista, y fue así como eneste mismo período se incrementó el consumo por im-portaciones y el contrabando alentado por las flexibilida-des del régimen de cambios, el aduanero y de comercioexterior, fenómeno al cual nuestros sectores productivosfueron incapaces de dar compensación, presentándosede esta forma déficit en cuenta corriente (ver gráfico 5).No obstante, la expansión sucedida en el consumo delsector privado y el gasto del gobierno, permitieron que ladinámica de crecimiento del producto se mantuvierahasta 1995.

Los efectos de la apertura dentro del sector financiero seevidenciaron de manera directa en el mercado de crédito;a principio de la década, se presentó un aumento sustan-cial en la inversión doméstica, pues con la aperturaeconómica en el período Gaviria (1991-1994), se tomaronmedidas que favorecían las expectativas a la inversión,derivadas de la eliminación de restricciones a la movili-dad de capitales, la liberación de la balanza comercialmediante la disminución de aranceles y aunado a esto,los nuevos descubrimientos de yacimientos de petróleofortalecían el proceso.

GRÁFICO 5COMERCIO EXTERIOR, BIENES Y SERVICIOS

MILLONES DE US$20.00018.00016.00014.00012.00010.000

8.0006.0004.0002.000

01990 1991 1992 1993 1194 1995 1996 1997 1998 1999

ImportacionesExportaciones

126

Debido a la reforma financiera de 1990 y a la amplia-ción del mercado de capitales, las instituciones financie-ras sufrieron varios cambios, pues debieron someterse ala competitividad y a un crecimiento sostenido; las refor-mas cambiaria y laboral le permitieron al sector financieromanejar mayor cantidad de recursos (manejo de portafoliosen moneda extranjera y administración de fondos de pen-siones y cesantías de los trabajadores). Con la liberaliza-ción de los mercados, se obligó al sector real a acudir alsector financiero para obtener empréstitos, prefiriendo elcrédito extranjero, pues éste les aseguraba tasas de inte-rés constantes y además las expectativas con la tasa decambio eran de certidumbre frente a los costos de la deu-da en moneda extranjera, certidumbre que se forjó debi-do a la entrada masiva de capitales y, a partir de 1994, ala existencia de la banda cambiaria.

Dado que el crecimiento de la economía parecía estable,para este período (1991-1995) los sectores económicos se-guían sin problemas sus niveles de endeudamiento, la tasade inflación seguía descendiendo, igual que la tasa dedesempleo, por lo cual el problema del déficit se enfocabacomo un problema de exceso de gasto, derivado de lasobligaciones del gobierno y el déficit en cuenta corriente seexplicaba como un incremento en las importaciones.

GRÁFICO 6DEUDA EXTERNA

MILES DE MILLONES DE US$

25

20

15

10

5

01995 1996 1997 1998 1999 2000

Pública

Privada

127

Para que el mercado se equilibrara, la tasa de interésinterna disminuyó por el constante incremento del en-deudamiento externo, pero estas reducciones no fueronsuficiente incentivo para cambiar las expectativas de losagentes, por el contrario, para este período la bandacambiaria aumentó las expectativas de endeudamientoexterno, pues disminuyó la incertidumbre en el mercadocambiario. La participación del sistema financiero au-mentó de manera notoria (por las políticas implantadasdurante el período Gaviria) y se orientó a generar créditopara los sectores de la construcción y el comercio, políticacontradictoria con el modelo de desarrollo que pretendíala apertura, pues el crédito se orientó a bienes no tran-sables, mientras que el déficit en cuenta corriente siguióincrementándose desmedidamente. Así las cosas, la po-lítica cambiaria quedó supeditada a las políticas deflacio-narias, y el mantenimiento de la banda significó muchossacrificios por parte del gobierno para su sostenimiento.

La crisis aparece luego de 1995 cuando el crecimientodel PIB registró una tasa de apenas 2,1% para sumirse a -4.2%en 1999; a la par, la crisis viene acompañada de medidaseconómicas que se tomaron fuera de enfoque, pues enuna economía como la colombiana no es prudente buscarel equilibrio disminuyendo el gasto y aumentando lostributos, debido a que en plena recesión esta política esprocíclica, lo que destruyó importantes fuentes deempleo.

128

Los años en que concluyó esta década evidenciaron unaacumulación de los pagos del endeudamiento externopresentado en el período 1994-1997. Se incrementó la de-manda por dólares, las obligaciones adquiridas no fueronrespaldadas por un incremento en las exportaciones, yesto causó un efecto directo sobre el incremento en elprecio de la divisa, y como un círculo vicioso, esta devalua-ción incrementó el costo de la deuda externa causando unefecto doble, que en últimas implicó fuerte incertidumbreen el mercado de divisas. Por un lado, los acreedoresinternacionales perdieron fe en los respaldos de los pres-tamistas, y de otro lado, la demanda disminuyó.

La evolución del PIB en 1999 enmarca la caída mássevera que se haya registrado en Colombia a lo largo delsiglo: su crecimiento fue del -5%; al interior de los secto-res productivos solo las actividades de explotación deminas y canteras y servicios comunales, sociales y perso-nales presentaron crecimiento, las demás mostraron des-censo, donde se destacó el del sector de la construcción(-24.27%), el de la industria manufacturera (-12,43%) y eldel sector financiero (-6,14%).

GRÁFICO 7TASA DE DESEMPLEO %

25

20

15

10

5

01990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

129

Como consecuencia de lo sucedido, en 1999 el costo delendeudamiento externo se incrementó en forma vertigi-nosa al igual que el de carácter interno, fenómenos supe-ditados a la incapacidad de pago de los agentes. Para elfinal de la década el gasto gubernamental aumentó demanera significativa hasta incrementarse veinte puntosdel PIB (ver gráfico 6).

El resultado de estos fenómenos redundó en que “tene-mos el déficit fiscal y en cuenta corriente más alto enAmérica Latina”23. Sin duda, no se puede exigir unaeconomía en equilibrio, cuando la cuantía de la deudaahonda el desempleo y el nivel requerido de exportacio-nes, como parte de la política de apertura para un creci-miento económico, no compensa debidamente el montode importaciones.

El cambio de modelo económico desplazó el empleo ysacrificó el crecimiento, pues se les relegó a una posición

23. MARCELA GIRALDO SAMPER. Crisis: antecedentes, incertidumbres y salidas,Bogotá, Edit. Aurora, 2000; ROBERTO JUNGUITO. “La reactivación pasa porla recuperación del sector privado”, en Colombia: estructura industrial einternacionalización 1967-1996, DNP, Bogotá, 1998, p. 58.

GRÁFICO 8PIB GRANDES RAMAS DE ACTIVIDAD 1990-1999

12.2% 7.7%6.4%

4.2%

3.3%

17.8%

17.6%15.6%

15.1%

Establecimientos financieros,seguros, inmuebles y servicios a lasempresas

Industria manufacturera

Agropecuario, silvicultura, caza ypesca

Comercio, reparación, restaurantes yhoteles

Transporte, almacenamiento ycomunicación

Construcción

Explotación de minas y canteras

Electricidad, gas y agua

Serv. sociales, comunales ypersonales

a

bc

d

e fg

h

i

a

b

c

d

e

f

g

h

i

130

secundaria. Con la Constitución de 1991 el Banco de laRepública se ve obligado a mantener los bajos índicesinflacionarios y dadas las políticas para disminuir eldéficit fiscal, el empleo resultó de nuevo sacrificado,fenómeno que demuestra cómo este nuevo modelo deinserción a la economía global sacrificó la economía y lasociedad del país con el objetivo único de manteneralgunos indicadores.

La crisis colombiana de los 90 es resultado en conjuntode cada una de las situaciones mencionadas. Como loafirma EDUARDO SARMIENTO:

La causa de la crisis, sin duda, fue la apertura indis-criminada que se hizo en el gobierno Gaviria. Entranmaterias primas y productos intermedios que sustituyenlos nacionales, o sea el empleo. Entonces se tienen unasempresas de ensamble que funcionan para el mercadodoméstico pero sin grandes posibilidades de exporta-ción, por que la gente prefiere comprar los productosdonde se elaboran los insumos. Ahora, una cosa es eseesquema en México, que tiene una frontera grande conEstados Unidos, y otra en Colombia que tenemos quetraer los insumos, ensamblarlos y luego sacar el produc-to. De manera que no es un esquema que le dé posibili-dades de exportación al país, pero le genera un aumentoinfinito de importaciones, donde se puede importar todopara sustituir la producción nacional24.

En conclusión, puede entenderse que el marco que aúnatravesamos no hace favorables las condiciones de lanegociación. Como se demostró, la apertura generó enun comienzo un efecto dinamizador de las actividades

24. MARCELA GIRALDO SAMPER. Crisis…, cit.

131

económicas bastante fuerte por la entrada de importacio-nes y capitales sin mayor control, cuya principal influen-cia se experimentó en fuertes afecciones a la produccióncolombiana. Sin embargo, durante los años finales de ladécada dicha dinámica desapareció y la producción seredujo; tras la dinámica desfavorable, se creó una situa-ción de desempleo, precarización de los trabajos restan-tes, carencia de ingresos, aumento de la pobreza y, al finalmenor probabilidad de acceso exitoso al mercado global,pues no se asignaron de forma eficiente los recursos.

C. Estado actual para las negociaciones

Como se demostró la década del 90 estuvo asociada conseveros fenómenos de carácter negativo sobre la econo-mía y los habitantes del país. Una vez que se ha hecho elanálisis de las dos décadas anteriores, podríamos extraeruna conclusión sencilla: la década de los 90 marcó elempeoramiento de la calidad de vida de los colombianosy se tradujo en un período de destrucción de todos losposibles mejoramientos que en materia de desarrollo sehabían logrado.

La presente sección describe el fin de la década pasaday presenta alguna información significativa del nuevomilenio, donde las políticas están dirigidas a la solucióndel conflicto armado dejando de lado el componentesocial, lo cual limita la capacidad de negociación del paísen un acuerdo comercial con Estados Unidos, sobre todopor los temores que puede generar la pérdida de la ayudamilitar de ese país, que se convertirá en un condicionantede las actuaciones del gobierno.

Adicional a la falta de competitividad de varios secto-res, las ayudas internas de otros países y la situación deinestabilidad macroeconómica (¿cómo competir con una

132

tasa de cambio revaluada?), se deduce que Colombia nocuenta con perspectivas adecuadas para asumir compro-misos comerciales mucho más amplios que los actuales, ymucho menos de lograr acuerdos benéficos con EstadosUnidos, pues no contamos con la infraestructura, ni losrecursos suficientes para lograr una eventual participa-ción en el mercado del norte a través de la competencia. Elgráfico 9 presenta el desempeño del PIB para los años fi-nales de la década y principios del nuevo siglo. Como seobserva, el año 2000 supone la aparición de un nuevo ciclo,con un crecimiento incipiente, que aún no se ha consolida-do y mucho menos cumple con las expectativas de mejorarlas condiciones de desempleo y pobreza derivadas de losaños noventa que afronta la población.

Fuente: Banco de la República

GRÁFICO 9EVOLUCIÓN DEL PIB

4%

3%

2%

1%

0%

-1%

-2%

-3%

-4%

-5%

1999 2000 2001 2002

-4.2%

2.9%

1.4%

1.7%

Crecimiento del PIB (%)1999-200

Los años que enmarcaron el cambio de siglo se definen,en términos de bienestar para la población colombiana,posiblemente como los más catastróficos en su historia.Las reformas hechas a principios de la década de los 90para promover el mejoramiento de las condiciones de lapoblación llevaron a un aumento de la pobreza debido a

133

a la recesión que generó una disminución significativa enel producto y el empleo. Este fenómeno recesivo aún noencuentra algún tipo de solución definitiva que contra-rreste los fuertes efectos experimentados por la pérdidade ingresos en la población, que al ver amenazada susupervivencia, ha incrementado el escenario de la vio-lencia, creando un panorama desolador para la mayorparte de la población.

Como se mencionó, la economía colombiana viviódurante el período 1996-1999 los momentos más críticosde su historia, donde un decrecimiento del 5% en el PIB

para 1999 mostró que la recesión había llegado a su nivelmás bajo. Un nivel de desempleo del 20% y crecientesdéficits fiscales acompañados de la caída en la estabilidaddel sistema financiero, además de una incesante guerraque desplazó los campesinos a la ciudad incrementandolos niveles de desempleo e inseguridad, hicieron de Co-lombia un país con muy pocos incentivos para la inversiónprivada25.

El comienzo del nuevo siglo ha dado a la economíacolombiana un ritmo de recuperación todavía muy lento:entre 2000 y 2002 la tasa de crecimiento promedio del PIB

fue apenas del 2%; por lo que se observa de las políticasaplicadas no se evidencian expectativas de sana recupe-ración que permitan deducir que un ALCA o TLC mejorenesta situación.

Los años 90, y sobre todo 1999, presentan un compor-tamiento muy distinto al que había tenido la economíacolombiana en el largo plazo. No sólo el PIB cae comonunca antes, sino que también su volatilidad es mayor.

25. Para un análisis más profundo acerca del desempeñó económico colom-biano en los 90, ver los informes al Congreso del Banco de la República.

134

Es interesante observar que las dinámicas del PIB y del PIB

per cápita son cada vez más volátiles, lo que dificulta elmanejo de la política económica y la consecución de laestabilidad macro26. Dichas volatilidades generan incer-tidumbre respecto a la posible efectividad que puedantener las políticas de reactivación. Este es un hecho im-portante que se debe tomar en cuenta en el momento dela negociación comercial.

Un país como Colombia que desmejoró sus indicadoressociales en cuanto a cobertura en servicios básicos –entreellos los más importantes para el desarrollo económicoque son salud y educación–, que presenta un amplio mar-co de incertidumbre por la inestabilidad que experimen-ta, limitando así las posibles inversiones, y que encaminasus recursos a un conflicto que en medio siglo ha sidoirresoluble, no presenta las mejores perspectivas paralograr beneficios efectivos en una negociación comercial.En ese orden de ideas, un país con una población diezma-da, carente de educación y recursos, con un gobiernoincapaz de proveer servicios productivos, el cual admi-nistra de forma inadecuada los escasos recursos que dejala corrupción, y con un fuerte conflicto armado que sefinancia del narcotráfico, no es visto como un importante

26. CÁRDENAS (2002) también encuentra que el PIB colombiano es cada vezmás volátil; el autor asocia este fenómeno a la variación de la tasa decrecimiento anual del producto. SALAMA (2002) observa que durante los90 la volatilidad del sector real se intensificó en el conjunto de países deAmérica Latina. El diagnóstico de FLÓREZ et ál. (2002, p. 53) también poneen evidencia la creciente volatilidad de la economía colombiana: “Laelevada exposición de la economía colombiana a los mercados financie-ros ha ocasionado que movimientos en los precios básicos, tasa de interésy tipo de cambio, condicionen el desempleo agregado, y que factoresfundamentales como el ahorro, la inversión o la misma estructura pro-ductiva y de demanda, no cumplan una función de estabilización y degeneración de crecimiento”. Ver, igualmente, ECHEVERRY, et ál. (2002).

135

y deseable socio comercial, lo cual imprime una mayordesigualdad en el intercambio –comparada con las exis-tentes en otros países del hemisferio– que merma elpoder de negociación.

En la actualidad la política de seguridad democráticafortalece la tendencia creciente del gasto, lo cual implica,de un lado, desplazamientos del gasto de carácter social,y de otro, acentúa la deuda. El menor gasto social setraduce en una pérdida de cobertura y en una agudiza-ción de la inequidad en la distribución de los subsidios.

Los gobiernos no han comprendido al gasto como unaherramienta de mejoramiento del desempeño de la econo-mía, mediante el uso de carácter anticíclico como mecanis-mo de compensación, pues merced a su crecimiento en losaños 1998-2002, dicha expansión se explica por las inver-siones sucedidas en la solución del conflicto. El gastosocial procíclico acentúa la vulnerabilidad de la poblaciónpobre, éste debería ser contracíclico de forma tal que enefecto contribuya a proteger a los más pobres27.

El gráfico 10 permite entrever la dinámica de lasfuentes y los usos de los ingresos de la nación. Como seevidencia, se presenta una tendencia de carácter crecien-te en los gastos del gobierno, dinámica que ha sidoinferior a la de sus recaudos, lo cual se traduce en undéficit de mayores proporciones. Mientras que para 1998el déficit registró un monto de $6.9 billones de pesos, parael 2000 se experimentó un crecimiento en éste del 50%respecto a este año.

27. Contraloría General de la República. “Bien-estar y macroeconomía”,Informe de coyuntura, Centro de Investigación y Desarrollo (CID), Univer-sidad Nacional de Colombia, 2003.

136

El resultado de este hecho, sumado al proceso de deva-luación que se registró, representó un abrupto crecimien-to de la deuda. Tanto en los sectores interno como externose incrementó el nivel de endeudamiento a un monto de$102.3 billones de pesos, con un crecimiento promedioentre 1998 y 2002 de 200%. El gráfico 11 resume la dramá-tica situación de la deuda pública colombiana.

Fuente: Banco de la República

GRÁFICO 10GOBIERNO NACIONAL CENTRAL

billones de pesos2002

2001

2000

1999

1998

0 1 2 3 4 5

Ingresos Gastos

GRÁFICO 11GOBIERNO CENTRAL NACIONAL

Fuente: Banco de la República

GNC saldo deuda totalbillones de pesos

120

100

80

60

40

20

0

1998 1999 2000 2001 2002

137

A partir de 1998 se modifica la tendencia hacia larevaluación de la tasa real de cambio. La crisis se mani-fiesta, inicialmente, en una caída de las importaciones,que se redujeron de una cifra cercana al 21% del PIB en1998 a menos del 18% en 1999. Al mismo tiempo, las ex-portaciones pasaron del 15 al 21% del PIB28. No obstanteeste comportamiento, es evidente que la mayor aperturaal comercio global no ha sido benéfica en todos lossentidos, ni se transmiten los efectos esperados de cam-bio tecnológico para las empresas y caídas de preciospara los consumidores.

Debe advertirse que Colombia inicia su proceso denegociaciones llena de premuras en cuanto a su incapa-cidad de satisfacer necesidades básicas de la población,tales como servicios básicos, salud, educación e infraes-tructura, los cuales son requisitos previos e inobjetablespara entrar en negociaciones comerciales y vitales para elcomercio. A la par, las inversiones en este campo se hansubordinado a la solución del conflicto a través del uso dela fuerza del Estado, política que aún no muestra resulta-dos contundentes en materia de desarrollo, pero sí retra-sa aún más la posibilidad de solucionar las precariascondiciones de los pobladores y disminuye la probabili-dad de las empresas en la consecución de mano de obraaltamente tecnificada e inversiones en capital que redun-den en una mayor competitividad, pues debido a lacanalización de recursos a actividades ajenas a la capaci-tación y asimilación de nuevas tecnologías se crea unabarrera de acceso al capital físico y humano.

28. Ibíd.

138

El gráfico 12 muestra los intercambios de bienes y serviciosrealizados por Colombia. Aunque en apariencia, en mate-ria de comercio general de bienes se encuentra una pre-sunta tendencia al equilibrio, esto no es más que unresultante de las nuevas metodologías de valoración quese generan gracias a los acuerdos con el FMI, quien indicónuevas metodologías de valoración que disfrazan granparte de los montos reales de las variables. Debido a ello sedenota la presencia de déficits en la cuenta corriente;mientras que para 1998 éste alcanzaba un monto deUS$4857 millones, para el 2002 se registraba una reduc-ción a US$1638 millones, déficit que se explicó fundamen-tado en el comercio de servicios, el cual registró un montode US$1457 millones. El hecho a destacar es el preva-lecimiento de las exportaciones de bienes, que presenta-ron, en dicho año, un saldo a favor de US$225 millones,monto que es insignificante respecto al comercio total.

El fenómeno que se esconde tras estos eventos, no esmás que el resultado de las reformas aplicadas por el FMI

Fuente: Banco de la República

GRÁFICO 12COMERCIO EXTERIOR, BIENES Y SERVICIOS

MILLONES DE US$16.500

16.000

15.500

15.000

14.500

14.000

13.500

13.000

12.500

12.0001999 2000 2001 2002

Importaciones

Exportaciones

139

a la economía colombiana, las que nuevamente propug-nan por el establecimiento de equilibrios en las mismasvariables macroeconómicas de los 90. Pero a la par, laaceptación de una nueva metodología para armonizar lainformación global, permite que aún más se disfracen losefectos reales.

Así las cosas, la coyuntura actual no hace previsible elmejoramiento sólido de los sectores productivos paraque puedan competir de manera normal en un mercadoALCA o TLC con Estados Unidos. Tras 13 años de aperturase logró conocer una etapa que no experimentábamosdesde la década de los 30: una línea de pobreza queabarca más del 60% de la población con un desempleocercano al 20% y una distribución del ingreso cada vezmás inequitativa. Estos fenómenos restan posibilidad ala población para contar con acceso efectivo a un consumode bienes que permita satisfacer sus necesidades básicas,de forma tal que se considerarán suntuosos aquellos gas-tos en alimentación balanceada, vivienda, salud y educa-ción. Un desempleo rampante, puestos de trabajo cadavez más precarios e ineficaces sistemas de apoyo a lapoblación hacen imposible lograr la meta del desarrollo.Colombia debe entender que el único camino a seguir noes la apertura de sus fronteras en forma indiscriminadadebido al tamaño del mercado interno, sino la inclusiónde los millones de habitantes del país que se encuentranexcluidos. El desarrollo debe tener carácter endógeno yno se debe esperar que las reglas del libre mercadohemisférico hagan las cosas por nosotros, pues sus inte-reses se encuentran lejos de querer resolver nuestrosproblemas nacionales.

Por otro lado, el desarrollo que podría provenir de lasactividades económicas industriales privadas se ve limi-tado por las restricciones en el acceso a la tecnología y por

140

los regímenes impuestos a la propiedad intelectual, queno permite su inserción exitosa en el mundo; pero conseguridad estas actividades al igual que las agrícolas, severán aún más saturadas por la presencia de bienes delextranjero. Finalmente, un Estado que se encuentra enquiebra, con una deuda creciente, la cual no es canalizadaa inversiones productivas, y que no presta de maneraeficiente sus funciones como proveedor de bienes yservicios básicos –que no provee el mercado–, muchomenos podrá generar los cambios necesarios en las polí-ticas para generar un círculo virtuoso que garantice eldesarrollo y por esta vía pueda el país hacer parte delcomercio global.

Un acuerdo de comercio entre la superpotencia Esta-dos Unidos y Colombia, una nación que no ha podidoresolver sus necesidades básicas, no augura resultadosbenéficos para ésta última. Simplemente seguiremos a lasombra de Estados Unidos, siendo un proveedor debienes primarios, en especial de recursos energéticos,aumentando la depredación sobre nuestros recursos yambiente, incrementándose cada vez más las disparidadesentre los habitantes, acentuándose la violencia, crecien-do nuestra deuda y haciéndose cada vez más complejanuestra encrucijada hacia el desarrollo.

Para finalizar, si la causalidad directa entre exporta-ciones y crecimiento fuera cierta, Colombia sería un paísmuy desarrollado, pues es un país exportador. Nuestrasexportaciones representaron el 18% del PIB en el 2002,mientras que éstas representan apenas el 10% del de EE.UU. y el 11% del de Japón. Somos mayores exportadoresque esos pobres países. Ahora, que cualquiera de losacuerdos comerciales nos lleve a exportar mucho más,puede convertir a Colombia en un laboratorio para veri-ficar la validez no solo de dicha premisa, sino de muchas

141

otras. Pero, para eso tenemos decenas de ejemplos en elmundo: Togo y Camboya, donde las exportaciones son el47% del PIB, o Yemen, 50%, o Gambia 59%; y aun más, lasexportaciones son el 93% del PIB de Angola, o el 97% delde Guinea Ecuatorial. El desarrollo no necesariamente vade la mano de las exportaciones.

Aunque Colombia ha transformado en parte la com-posición de sus exportaciones, pues, mientras que en ladécada de los 80 el 60% de las exportaciones estabarepresentado por bienes primarios, en la siguiente déca-da, dicha participación se redujo a 44.6%, este fenómenoen nada se asocia con cambios del desarrollo. A la par, elprincipal destino de las exportaciones colombianas siguesiendo Estados Unidos, a donde se dirigieron el 39% delas exportaciones totales en los 90 y el 44.6% en losprimeros años del nuevo siglo. No obstante, solo 11productos representan el 80% de las exportaciones a esepaís, y tan solo 5 cuentan con preferencias arancelarias.En ese orden de ideas, es preciso advertir que no es posibleun cambio en los parámetros de consumo estadounidenserespecto a los productos colombianos, pues más de unadécada de intercambios confirma que este país continuarádemandando del nuestro bienes básicos representadosprincipalmente por petróleo, café, carbón, flores, banano yesmeraldas.

142

Luego, ¿existe realmente una posibilidad de inserciónexitosa al mercado estadounidense por parte de los de-más sectores? Lo cierto es que las ventajas de esos trata-dos son más retóricas que reales. Un estudio reciente delDepartamento Nacional de Planeación explica este he-

GRÁFICO 13EXPORTACIONES COLOMBIANAS A ESTADOS UNIDOS

(1998-2002) PARTICIPACIÓN POR PRODUCTOS

Aceites crudos de petróleo o de mineral butiminoso 48.8Café sin tostar, sin descafeinar 6.9Pigmentos para la fabricación de pinturas 3.8Las demás flores y capullos frescos 3.8Hullas térmicas 3.5Fueloils (fuel) 3.2Rosas frescas, cortadas para ramos o adornos 2.8Bananas o plátanos frescos tipo 2.7Claveles cortados para adornos 2.1Pantalones largos, cortos (calzones) 1.3Combustibles 1.2Otros 19.9

GRÁFICO 14COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS

2003

Productos Participación

Petróleo y sus derivados 28.90Café 7.10Plantas vivas y productos de la floricultura 5.67Frutos comestibles 4.66Perlas finas, piedras y metales preciosos 4.19Fundición, hierro y acero 3.43Azúcares y artículos confitería 3.05Papel, carbón y sus manufacturas 2.01

Subtotal 59.01

143

cho así: “La elevada concentración sectorial de las expor-taciones colombianas a Estados Unidos y la poca utiliza-ción o aprovechamiento de las ventajas otorgadas por esepaís, encuentran su explicación en tres razones: i. Colom-bia no produce muchos de los productos beneficiadospor las preferencias o no hay beneficios para pro-ductosque actualmente exporta, por lo que no es posible apro-vechar tales preferencias; ii. Existen países que producenmás barato y de forma más competitiva algunos produc-tos, aún teniendo en cuenta las preferencias; y iii. Hayotro tipo de restricciones que impiden el libre acceso a lasmercancías”. De nuevo, se trata del intercambio de oropor baratijas.

VI. ANÁLISIS SECTORIAL

Visto el entorno macroeconómico es preciso analizar tam-bién de manera individual algunas actividades económi-cas; a través de ellas se explica parte del desempeño delpaís, y sobre ellas recaerán los efectos del ALCA o TLC. Losgráficos 3 y 8 muestran la composición del PIB de acuerdocon las participaciones de las grandes ramas de actividady determinan la transición de la economía real de los 80basada en la agricultura y la industria a la superfluaeconomía de los 90 que privilegió al sector financiero y laespeculación, lo que indica que como causa de las medidasaperturistas y financieras se destruyó la riqueza en el paísy gran parte del sector productivo.

Como lo muestra el gráfico 8 las ramas más importantesde actividad económica son servicios comerciales, comu-nales y personales, establecimientos financieros, seguros,inmuebles y servicios a las empresas, agropecuaria, silvi-cultura, caza y pesca, industria manufacturera, comercio,reparación, restaurantes y hoteles, actividades que en su

144

conjunto explican el 80% de la producción nacional duran-te el período 1998-2002.

Gracias a la apertura el sector de establecimientosfinancieros, seguros, muebles y servicios se consolidó enimportancia relativa respecto a los demás sectores, des-plazando la actividad agrícola y fabril que han generadodéficits en el comercio internacional, lo que demuestraque en un eventual ALCA o bilateral con Estados Unidosmal negociados se profundizará su crisis, lo que indicaque el país decidió privilegiar las actividades de especu-lación sobre las productivas, que si generan valor agrega-do y desarrollo.

A. Sector agrícola y seguridad alimentaria

La agricultura es una de las actividades de soporte másimportantes dentro de una economía, es la base de tododesarrollo, la historia muestra que los países primerodesarrollan su sector agrícola y sobre esta base los demássectores. Otro factor de suma importancia es que delmismo depende la seguridad alimentaria de una nación,la cual por razones de seguridad nacional (interna yexterna en el caso colombiano) no debe dejarse en manosde otras naciones o de las fuerzas de un mercado mundialdistorsionado por prácticas desleales de comercio yaidentificadas. La seguridad alimentaria es la situación enque un país puede, de manera autosuficiente, producir yproporcionar a su población la satisfacción adecuada desus necesidades nutricionales tanto diaria como anual-mente29. En tal sentido la seguridad alimentaria incluye

29. El Banco Mundial (BM) la define como el acceso de todas las personas, entodo tiempo, a cantidades de alimentos suficientes para una vida activa ysaludable. Siendo sus elementos esenciales la disponibilidad de alimentosy la posibilidad de adquirirlos. Esta es una concepción limitada a las

145

la erradicación del hambre y la desnutrición crónica,pero también la autosuficiencia del país para produciralimentos asegurando su constante suministro, lo cualevitará problemas de condicionalidad política de empre-sas o de otros países, que pusieran en riesgo su seguridadnacional.

Como lo destacan la FAO, la ONU y el Foro Global deOrganizaciones no Gubernamentales, la seguridad ali-mentaria está garantizada cuando los alimentos son pro-ducidos, procesados, almacenados y distribuidos a nivellocal y están disponibles cotidianamente, con indepen-dencia de las variaciones climáticas o de otra índole. Enforma paralela al aumento de la producción de alimen-tos, también se incrementaron los factores que impidensatisfacer las necesidades alimentarias básicas: la conti-nua escacez de los ingresos familiares y nacionales, lainestabilidad en la oferta y la demanda y las catástrofesnaturales y de origen humano; así, la pobreza se convier-te en la causa primordial de la inseguridad alimentaria anivel mundial.

En las negociaciones del ALCA la agricultura se hatratado de manera independiente, en un grupo especial,debido a la complejidad de los temas que involucra(subsidios, ayudas internas y medidas sanitarias yfitosanitarias), los cuales ponen en riesgo la seguridadalimentaria de los países miembros. Es preciso tener encuenta que la mayoría de los países del ALCA poseen unalto componente de producción de bienes primarios, ymuchos de ellos no son lo suficientemente competitivoscomo para ingresar en el mercado global en las mismascondiciones que países como Estados Unidos, cuya pro-ducción agrícola es altamente subsidiada, competitiva y

necesidades del comercio, por lo tanto incompleta, ya que no contempla larealidad política de dependencia que puede generar a nivel internacional.

146

tecnificada. Estos hechos han determinado que el man-dato al grupo de agricultura del ALCA involucre los si-guientes puntos30:

1. Lograr un acuerdo equilibrado y comprensivo.2. Recomendar el alcance y la metodología de elimina-

ción de subsidios a la exportación.3. Recomendar el alcance y metodología de discipli-

nas para el tratamiento de las ayudas internas que distor-sionan el comercio agropecuario.

4. Identificar medidas no arancelarias.5. Establecer procedimientos de notificación y contra

notificación de medidas fito y zoosanitarias.Puntos que hasta la fecha no son cumplidos, pues para

los países desarrollados la prioridad única es el tema deacceso a mercados, mientras que han dejado en un segun-do plano los temas sociales, de subsidios a las exportacio-nes, ayudas internas, medidas sanitarias y fitosanitarias,argumentando que son temas que se deben abordardesde un enfoque similar al de la OMC.

30. FERNANDO BARBERI GÓMEZ. Ponencia en el VII Encuentro para la productivi-dad y la competitividad, 3 de octubre de 2002.

GRÁFICO 15EVOLUCIÓN SECTOR AGRÍCOLA 1990-2002

CRECIMIENTO(%)

Fuente: Banco de la República

Café sin tostar descafeinadoOtros productos agrícolasAnimales vivos y productos animalesProductos de silvicultura y extracción de maderaPescado y otros productos de la pesca

Composición sector agrícola(1990-2002) 1.3%

2.9%

13.8%

44.8%

37.3%

5

4

3

2

1

0

-1

-2

1990 1995 2000

Producción

147

Se observa cómo sin incluir trilla de café el sectorredujo su tasa de crecimiento de 0,64% en el 2001 a -0,43%en el 2002. En materia de empleo las cosas no son mejores,pues como consecuencia de la desaceleración del sectoragrícola, debido al incremento en los costos de produc-ción (insumos), las importaciones agrícolas, la sustitu-ción de cultivos tradicionales por cultivos ilícitos y eldesplazamiento forzado han hecho que el empleo caigaen los últimos años. En este sentido, según el Ministeriode Agricultura, entre 1987 y 2001 la caída del empleorural es de -0,3% anual.

En materia de comercio exterior las exportacionescolombianas se componen básicamente de productosprimarios. Entre 1999 y 2002 la participación de éstasexportaciones fue del 59,6% promedio (US$ 7.298.553.185).Sin embargo, la participación presenta una tendenciadescendente, lo que se explica por la mayor participaciónque ganan las exportaciones del sector industrial al gru-po andino entre otros, que pasaron de representar el34.89% en 1999 (US$4.053.676.714) a participar con el38,06% en 2002 (US$4.529.172.478); en un ALCA o TLC

bilateral, esa participación pudiera aumentar debido a lapérdida de mercados de bienes industriales en la regiónandina, y la competencia en el mercado interno.

Ahora bien, analizando los principales sectores deexportación a Estados Unidos café y flores de un lado, ycarbón y petróleo por el otro, se tiene que la tendencia deéstos en los últimos años (1999-2002) fue al descenso, enespecial para el café que presentó una tasa negativa decrecimiento en los años 2000 y 2001 (-20,67% y -28,50%respectivamente), con una leve recuperación en el 2002correspondiente al 1,05% (US$ 772.201.541). En el casodel petróleo, se presentó una notable caída en las ex-portaciones para el año 2001 correspondiente a 33,15%

148

(US$ 3.054.733.403), que se revirtió en el año 2002 cuan-do las exportaciones del sector crecieron 7.21% (US$3.275.007.849) pero no por mayor volumen sino debido alaumento del precio del mismo a nivel internacional. Porsu parte las flores mantuvieron un crecimiento sosteni-do con un nivel promedio de 6,5% entre 1999 y 2002(US$ 603.879.138).

Dado lo anterior se concluye que Colombia es de mane-ra básica un exportador de bienes primarios, siendo losproductos agrícolas de gran importancia para la nación.Para el ALCA y el TLC es importante analizar más a fondo eldestino de las exportaciones y su concentración en los dife-rentes países de América, con el fin de determinar desdeesta perspectiva en qué sentido podrían favorecer o perju-dicar a Colombia estos acuerdos, pues de no identificar laconveniencia que un acuerdo tenga para este sector, severán afectados no sólo la población, sino otros sectoresque dependen de él para su desarrollo.

Las exportaciones del sector primario colombianotienen como destino principal los países de América yentre ellos el que mayor participación tiene es EstadosUnidos hacia donde se exportaron en promedio entre1999 y 2002 US$4.529.890.697, valor que corresponde auna participación promedio de 61,94%. En segundo or-den de importancia, muy lejos de Estados Unidos, estáCanadá que participó como destino del 1,65% de lasexportaciones colombianas del sector primario (US$118.318.369); por último, se tiene que hacia los países dela CAN (excluido Bolivia), las exportaciones de este sectortuvieron poca importancia, alcanzando un promedio de0,5% (US$107.453.740), siendo el país de mayor impor-tancia como destino Venezuela. Lo que se explica porqueestos países poseen su propia producción agrícola yacuden al mercado básicamente para cubrir faltantes ysatisfacer su demanda interna.

149

Adicional a lo anterior debe tomarse en cuenta quenuestro principal destino de exportación de bienes pri-marios no demanda productos del agro distintos de losmencionados, sino principalmente recursos energéticos,lo cual deja de lado la verdadera estructura de nuestrosector agrícola, hecho que genera distorsiones en lassensibilidades sectoriales que deben ser establecidas enla negociación, pues el café y las flores ya cuentan conbeneficios, mientras que subsectores de la producciónagrícola como cereales, avicultura, etc., pueden ver ame-nazada su producción y subsistencia de manera gravepor las importaciones de ese país .

El café es uno de los productos tradicionales de expor-tación, pero su importancia en los últimos años se hareducido, pues mientras entre 1994 y 1999 su participaciónpromedio en las exportaciones totales del país fue del 17%(US$1.813.071.000)31, entre 2000 y 2002 la participaciónalcanzada fue del 7% (US$ 998.066.020). Esto se debe, poruna parte a la mayor diversificación de las exportacionescolombianas hacia el pacto andino, y por otra a la pérdidade competitividad del sector del café respecto a tercerospaíses que terminó por deteriorar su precio.

Dado esto, podría decirse que los efectos del ALCA

sobre este sector dependerán de la competitividad que setenga; en este sentido, hay que considerar que bajo losprincipios que se están negociando en el acuerdo seeliminarán los vestigios de protección que tiene estesector, lo cual lo pondrá a competir de igual a igual conpaíses productores en el continente americano comoBrasil (primer productor de café).

31. Cifras tomadas de CLAUDIA BONILLA. Viabilidad de desarrollo de la produc-ción nacional colombiana en el ALCA, tesis de grado, Bogotá, UniversidadExternado de Colombia, 2000, p. 34.

150

Entre los años 1999 y 2002 las exportaciones de floresde Colombia presentaron un comportamiento dinámico,pues mantuvieron un crecimiento sostenido correspon-diente a 6,51% en promedio durante el período. Por otraparte, en cuanto a los países destino de estas exportacio-nes, se encuentra que la mayor parte se consume en elcontinente americano, lo que se corrobora porque laparticipación de países como Estados Unidos, Canadá yVenezuela suman el 84,08%.

Partiendo de esta base, el ALCA no representará unaoportunidad para el sector floricultor en lo relativo a ladiversificación de las exportaciones, debido a que apartede Estados Unidos y en menor medida Canadá, ningúnpaís del continente presenta una demanda significativade flores colombianas. De otra parte, persiste el riesgo deque los mayores niveles de competencia a que llevará elALCA puedan llamar la atención a los países para quetomen ventaja de la consolidación que tiene este mercadoy entren a competir en igualdad de condiciones paraganar una cuota. Dado esto, dentro de la negociación delALCA y el TLC con Estados Unidos se discute la posibili-dad de mantener preferencias como las otorgadas en elATPA, argumentando para ello que éstas constituyen unpatrimonio histórico, lo que no es aceptado por EstadosUnidos, ante lo cual Colombia debería adoptar la mismaestrategia en otras áreas, por ejemplo la propiedad inte-lectual.

A partir de las cifras analizadas en secciones anterioreses posible concluir que respecto al sector agrícola el ALCA

no traerá beneficios significativos, pues aunque Colombiamantiene acuerdos de integración comercial con la mayo-ría de los países de América a través de la CAN, el G3, ALADI

y ahora MERCOSUR, el mercado para sus principales pro-ductos agrícolas de exportación (diferentes a alimentos),

151

está consolidado en Estados Unidos; esto significa que sonpocas las posibilidades de diversificación para los produc-tos de exportación, al igual que para los alimentos agríco-las, por lo que pasaríamos a ser importadores netos. Por elcontrario, de acuerdo con los resultados que se buscan enlas negociaciones y la eliminación progresiva de las prefe-rencias arancelarias en el marco de la CAN, tendremos queen un futuro cercano, este sector podrá verse golpeadonegativamente.

Quien se va a beneficiar en el ALCA es el sector agrícolaestadounidense al ingresar a los mercados de AméricaLatina en una situación favorable, pues hasta el momentolos únicos acuerdos a los que pertenece es el NAFTA, elacuerdo logrado con Chile recientemente a fines de 2002,y el suscrito con Centroamérica a finales de 2003, por tantono cuenta con acceso favorable aún en los países de CAN yMERCOSUR los más representativos; así mismo el sectoragrícola estadounidense se beneficiará del acuerdo dadoslos altos niveles de competencia que existirán, su estructu-ra tecnológica altamente competitiva en términos de in-versión y desarrollo, la presencia de altos niveles detecnología en el proceso productivo y los grandes subsi-dios con que cuenta, le permitirá competir con mayoresventajas en el nuevo mercado hemisférico.

De otra parte están los países de América Latina, paralos que existe un alto riesgo derivado del hecho de quesus niveles de productividad y competitividad son cadavez menores en lo que se refiere a productos alimenticiosde la dieta básica (maíz, papa, arroz, etc.), lo cual acom-pañado por la saturación y la poca dinámica de losmercados, los ha llevado a buscar nuevos nichos basán-dose para ello en el aprovechamiento de sus condicionespropias de países tropicales, con el fin de explotar laproducción de frutas tropicales, plátano, yuca y foresta-

152

les32; esto, sin embargo, no ayuda a que el sector crezcarealmente. Con el advenimiento del ALCA, estas deficien-cias se harán más evidentes. Por lo tanto, se presentaráuna entrada masiva de bienes agrícolas, lo que obligaráa los países menos competitivos a explotar nuevos pro-ductos no tradicionales, con el fin de obtener una cuotade mercado y una ventaja comparativa, mientras queotros, por su parte, dejarán de producir bienes primariosbásicos y se verán arruinados, lo que en suma pondrá enriesgo la seguridad alimentaria de los países al dejar enmanos de terceros el abastecimiento de los productosagrícolas básicos para la alimentación.

Adicional a esto, el sector agrícola colombiano estáexpuesto debido a la iniciativa de Estados Unidos deimponerse en los países de América Latina como opciónfrente a la expansión de sus rivales, la Unión EconómicaEuropea y la Asociación Económica de los Estados deAsia, lo cual gira en torno a su propuesta de que seestablezcan mecanismos para prevenir que productosagrícolas puedan ser exportados al ALCA por países nomiembros del acuerdo.

Las negociaciones del ALCA deben propender hacia laestimulación del desarrollo económico del país, pues sise presume que la agricultura cuenta con una oferta dealta elasticidad, demanda de baja elasticidad, altaperecibilidad de los productos, dependencia del clima yotros factores estacionales, y la tierra como un factor fijode producción, la conjugación de estas características leimprimen al agro colombiano la presencia de rendimien-

32. En una presentación realizada por SANTIAGO MONTENEGRO sobre el futurodel agro en Colombia a finales del año 2002, éste propuso el cultivo desiete millones de hectáreas de palma, plátano, frutas tropicales, yuca,cacao y forestales, como estrategia para diversificar la oferta exportablecolombiana en el sector agrícola.

153

tos decrecientes; y si a ello se suma la imposibilidad derealizar fuertes inversiones debido a factores de seguri-dad y otros, con la certeza de que en el sector de lasoleaginosas derivadas de la palma, así como en los demásproductos agrícolas, se verá sometido a un desplaza-miento de la producción interna por bienes importados,subsecuentemente con los costos sociales que se asociana dicho fenómeno: desempleo, pobreza, caída de la de-manda interna, retraso, pérdidas ambientales, inestabili-dad alimentaria, etc.

B. Sector de minería

Como se mencionó, el sector de minería explica en granparte el monto de las exportaciones colombianas, desti-nadas de manera principal a Estados Unidos, siendo elproducto de mayor importancia el petróleo.

El petrolero constituye el principal renglón de expor-taciones de Colombia; en este sentido entre 1999 y 2002 seexportó en promedio US$3.147.624.247, comercio en elcual existe una alta dependencia del mercado estadouni-dense. Esta alta participación se debe a que EstadosUnidos es un país netamente importador de petróleo, ydada la cercanía geográfica que tiene con México, Colom-bia y Venezuela, estos se convirtieron en unos de susprincipales proveedores, hecho que no se vería como unpeligro con un ALCA o un TLC. Por ser un bien vital parael desarrollo de Estados Unidos no se prevé que lasexportaciones del producto sufran para entrar. Por elcontrario, ese país busca en forma afanosa asegurar suproducción de energéticos a largo plazo.

Los efectos del ALCA sobre el sector carbonífero. Deacuerdo con los niveles de comercio que Colombia man-tiene con lo países del hemisferio occidental, es posible

154

concluir que este acuerdo no representa una oportuni-dad mayor para diversificar las exportaciones hacia otrospaíses diferentes de Estados Unidos, más allá de lo quepuede darse por faltantes en la producción interna. Ade-más, al ser un producto primario, está expuesto a losshocks de precios y, por otra parte, depende de la dotaciónde reservas con que cuenta Colombia.

C. Sector avícola

El sector avícola en el mercado ALCA donde participanEstados Unidos, Brasil y México, que son grandes produc-tores, deja varias preocupaciones a ese sector. EstadosUnidos produce aproximadamente 15 millones de tonela-das (treinta veces la producción anual de pollo en Colom-bia) y Brasil 5 millones de toneladas (diez veces más quela nacional)33. Considerando que los tres países se encuen-tran entre los diez más grandes productores a nivel mun-dial, es realista suponer que de no pactarse un buenacuerdo, el ALCA y el TLC amenazan de manera directa laviabilidad y sostenibilidad del sector avícola colombiano,al verse enfrentado a países altamente competitivos, queademás cuentan con apoyo en materia de subsidios yayudas internas, en particular Estados Unidos34 y Méxi-co35. Las exportaciones mundiales de la carne de pollo tan

33. Datos tomados de la Revista Avicultores n.º 87, Bogotá, 2002.34. Según datos de FENAVI, tan solo en el 2001 los subsidios americanos a

quienes tuvieron pérdidas en agricultura sumaron US$4.600 millones, 2,6veces el valor de nuestra avicultura en un año.

35. Considerando la tendencia de la producción en Colombia, entre 1999 y2002 la tasa de crecimiento promedio fue de 5,21%, correspondiente a unaproducción promedio anual de 422.44 toneladas. El mayor crecimiento seregistró en la primera mitad de la década del noventa con un promediode 10%, mientras que el crecimiento reportado a partir de 1995 y hasta2002 correspondió a un promedio de 2,56%. No obstante, aunque según

155

solo corresponden al 10,18% de la producción mundial, locual se evidencia que la mayoría de los países sonautosuficientes y destinan la producción doméstica enforma principal para el consumo interno, por lo cual esimportante mantener este mercado.

La industria avícola colombiana se muestra vulnera-ble ante mayores niveles de competencia con el inicio delALCA. Los principales competidores son Estados Unidosque participa con el 38% del comercio mundial y suproducción es 30 veces la producción colombiana depollo en toneladas, y Brasil que representa el 13,7% delcomercio mundial de pollo, con 5 millones de toneladasanuales36. Frente a esta situación, es notorio el rezago dela industria avícola colombiana, pues aunque abarca casitodas las regiones del país y es gran generadora deempleo, con 220.000 personas empleadas37, tan solo pro-duce 422 mil toneladas anuales de pollo donde el 85% desus materias primas son importadas.

Para el sector avícola el arancel en Estados Unidos yCanadá no es superior al 4% en promedio38, por lo quesería poco el efecto de reducirlo a cero, en particulardebido a que el manejo de la protección en estos países sehace apelando a medidas sanitarias y ayudas internas.Por el contrario, Colombia mantiene un arancel del 169%y dada su estructura productiva (con alta participaciónde las pyme), difícilmente podrá competir si se reduceeste arancel.

datos de la FAO el crecimiento promedio de la producción reportada porel mundo entre 1990 y 2002 fue de 4,8% Colombia ocupa el puesto 26 enla producción mundial de carne de pollo y representa menos del 1% dela del mundo.

36. DIEGO MIGUEL SIERRA. “Amenazas del ALCA vs. acción estatal”, en Cuader-nos Agrícolas n.º 15, agosto de 2002, p. 13.

37. Considerado tanto el empleo directo como el indirecto, ibíd., p. 14.38. FERNANDO BARBERI. “Negociación avícola en el NAFTA”, en Cuadernos

Avícolas n.º 15, agosto de 2002, p. 28.

156

D. Lácteos

La producción de leche en Colombia presenta una ten-dencia creciente sostenida entre 1974 y 2001. En estesentido, se puede observar en la tabla que mientras en1974 se produjeron 1.594 millones de litros de leche, en1998 se llegó a 5.513 millones y en 2001 a 5.800 millones39.Esta dinámica está asociada con un desarrollo del consu-mo de productos lácteos en el país, llegando a niveles deautoabastecimiento cercano al 98% explicado por el ma-yor desarrollo de la ganadería especializada, que aportael 52% de la producción, y el sistema de doble propósito,que contribuye con el restante 48%40. Por lo que se de-duce que el mercado interno es el principal eje de creci-miento.

Adicional al mercado interno el comercio de lácteoscolombianos tiene como principal destino los países de laCAN. El mercado cuenta con la protección de preferenciasarancelarias y el Sistema Andino de Franjas de Precios(SAFP), que posibilitan el ingreso de estos productos supe-rando las prácticas y coyunturas desleales del comercio;este instrumento permite estabilizar el costo de importaciónde los productos agrícolas incluidos (leche entera y deriva-dos), de manera que se disminuya el riesgo de los produc-tores locales y se eviten las variaciones de su ingreso.

En vista de las peticiones formuladas por Estados Uni-dos la firma del ALCA y el TLC implicaría el desmonte delprincipal instrumento de protección y estímulo para laproducción interna y nuestros principales socios comer-ciales. Esto se traducirá en la pérdida del mercado internoasí como de los flujos sostenidos con nuestros actuales

39. Cifra tomada de [www.agrocadenas.gov.co], p. 7.40. [www.agrocadenas.gov.co].

157

socios comerciales. Adicionalmente, al eliminarse la posi-bilidad de seguir contando con el mantenimiento de cuo-tas a partir del año 2004, se estará poniendo en riesgo todoel sector.

La existencia de bajas economías de escala, en especialen el eslabón primario de la cadena láctea en Colombia,pone en riesgo la continuidad de los pequeños producto-res, que son la mayoría, pues dados los elevados nivelesde competencia que se darán en el ALCA y en un TLC conEE.UU., se espera una mayor entrada al mercado internode productos sustitutos de la leche tradicional prove-nientes de otros países41 a menores precios, lo que haráque muchos usuarios cambien sus preferencias, dejandode consumir la leche producida en Colombia, con lo cuallos pequeños productores perderán mercado al no poderseguir trabajando a pérdida por lo que se verán obligadosa suspender su producción, con los consecuentes efectossobre el empleo rural, el crecimiento y la dependenciaalimentaria de las importaciones de otros países.

E. Sector de las oleaginosas

Las negociaciones en materia de oleaginosas deben teneren cuenta la alta sensibilidad que representa el sector enla economía, aún más si se piensa que los productosderivados de la producción hacen parte de la canastabásica y que en el ALCA se encuentran tres importantesactores a nivel mundial: Estados Unidos, Argentina yBrasil, que con seguridad inundarán los mercados exter-

41. Entre ellos Estados Unidos, que tiene las mayores productoras de leche,y que es uno de los principales exportadores de leche en polvo delcontinente americano. Hacia Colombia se importa leche en polvo para serconvertida en leche líquida.

158

nos, pues cuentan con bajos costos, dificultades de accesoa sus mercados y sectores con alta productividad. Unhecho que es relevante en este sector, es la altasustitutibilidad que existe entre los productos, pues lasoya, principal bien de producción en los países mencio-nados, es el sustituto perfecto de la palma y otros frutosoleaginosos, lo cual imprime a los bienes de nuestro país(palma y aceites) una menor probabilidad de competen-cia una vez el mercado se vea inundado.

Se debe tener especial atención con las MSF que impidenel efectivo acceso de nuestros productos al mercado norte-americano. Debido a su gran relevancia como elemento dedistorsión de los flujos de comercio y generador de mayo-res asimetrías entre las economías participantes del ALCA,gran parte de la negociación y de los intereses ofensivos deColombia debe centrarse en identificar estas barreras ysolicitar su remoción. Las dificultades de acceso de un paíscomo Colombia a tecnologías de punta, procesos limpiosy gestión ambiental crean un fuerte sesgo en el comerciode bienes principalmente hacia Estados Unidos y Canadá,con sus relativas consecuencias en el desarrollo y bienestarde las sociedades que compondrán al ALCA.

F. Industria manufacturera

La industria manufacturera, de la cual debió surgir elproceso exportador colombiano una vez implantadas lasreformas de inicio de la década, sufrió gravemente: bajósu producción y se deterioró el empleo. Su alta correla-ción con el PIB se puede evidenciar en el gráfico 16; éstesigue siendo un renglón que explica en gran medida eldesempeño económico del país que, de exponerse sincautelas a un ALCA o TLC, repercutirá en forma negativa enel crecimiento y el empleo. Dentro de la distribución

159

encontramos uniformidad de participación de cada unade las industrias al interior del sector, siendo las demayor importancia aquellas dedicadas a producción dealimentos y químicos.

Fuente: Banco de la República

GRÁFICO 16EVOLUCIÓN INDUSTRIAL MANUFACTURERA

1990-200215

10

5

0

-5

-10Producción

Crecimiento (%)

1990 1995 2000

De la participación industrial que observamos a conti-nuación y las solicitudes de desgravación hechas a Co-lombia en el ALCA, se podría sacar una conclusión sencilla:todo el aparato productivo, sin excepción, se expondrá ala competencia del ALCA y de forma bilateral a la deEstados Unidos, de lo cual surgirán grandes dudas sobrela capacidad competitiva del país y sus industrias. Yavimos que el país no tiene, a nivel macroeconómico, lascondiciones para asegurar un clima estable a los empre-sarios, y sus industrias no cuentan con los recursos decapital, tecnología y articulación a cadenas productivas,lo cual hace prever que algunos de estos sectores no

160

podrán articularse al comercio global, pero peor aún, nopodrán sobrevivir dentro de sus mercados domésticos.

27.9%

13.9%

7.4%

6.7%

5.9%

5.8% 5.0% 5.0%5.0%

4.2%

3.9%

3.6%

5.8%

GRÁFICO 17COMPOSICIÓN INDUSTRIA MANUFACTURERA

1990-2002

Productos químicos básicos y elaborados

Bebidas

Vidrio y productos de vidrio y otros no metálicos

Productos de petróleo refinado, combustiblesnucleares y productos de horno de choque

Metales comunes y productos metálicos elaboradosexcepto maquinaria y equipo

Tejidos de punto o ganchillo, prendas de vestir

Productos de caucho y productos plásticos

Productos de molinería y almidones y susproductos

Carne y pescado

Hilados e hilos, tejidos de fibras textiles inclusoafelpados

Pasta de papel, papel y cartón

Impresos y artículos análogos

Otras

a

b

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a

b

c

d

e

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G. Sector de químicos

Debe destacarse la perspectiva que muestra el sector delos químicos en Colombia, pues su participación dentrodel empleo es la más significativa a nivel industrial,razón por la cual le imprime matices de importanciarelativa frente al total de su producción que básicamentees para el mercado interno, por lo tanto no es de carácterexportable, tomando por ejemplo más relevante las in-dustrias del plástico que sobreviven de manera principaldel mercado interno como veremos más adelante.

H. Agroquímicos

El sector agroquímico colombiano está formado porempresas multinacionales y nacionales, algunas de lascuales se dedican a la producción de agroquímicos gené-

161

ricos. La importancia de este sector esta dada por suestrecha relación con el sector agrícola, por el uso necesa-rio de agroquímicos como parte de los insumos delproceso productivo agrícola.

Se corre el riesgo de que las multinacionales al sentirseamenazadas por la posible pérdida de mercado para susproductos, debido a los menores precios ofrecidos porlos genéricos, busquen la manera de ejercer presión alinterior de las mesas de negociación, a fin de lograr retro-cesos en las facilidades otorgadas a la producción domés-tica de agroquímicos en Colombia, tal y como sucediócon la aprobación de la Decisión 436 de la ComunidadAndina, que con la excusa de proteger el medio ambientey la salud, creó más barreras de entrada a los nuevoscompetidores dentro de nuestros mercados.

El sector de los agroquímicos, con los herbicidas y losfunguicidas, se encuentra clasificado dentro de los pro-ductos diversos de la industria química. Ahora bien, lasexportaciones realizadas por Colombia entre 1999 y 2002alcanzaron un promedio anual de US$138.995.474, quecorresponde a una participación promedio de 29% den-tro del sector químico y 68,22% dentro del sector deproductos diversos en la industria química. En lo refe-rente a las exportaciones, éstas tendieron a caer en espe-cial en el año 2002, cuando presentaron una tasa decrecimiento negativa de 19,46%. Este comportamientopuede ser explicado por el cambio de estrategia de lascompañías multinacionales que en la actualidad expor-tan desde otros países al mercado andino, lo que demues-tra cómo se están generando los procesos de relocalizaciónde industrias, motivados más por fusiones, adquisicio-nes o integraciones internacionales, que por las condicio-nes internas de los países.

El país que representó la mayor plaza de destino de lasexportaciones colombianas de agroquímicos fue Ecua-

162

dor, cuya participación promedio entre 1999 y 2002 fuede 20,4% (US$28.129.659), monto superior al exportadohacia todo el bloque del TLC. En segundo lugar México,cuya participación fue de 10,2% en este mismo período(US$14.080.614) y Venezuela con 8,4% (US$11.675.040).Por su parte, Estados Unidos y Canadá tuvieron una par-ticipación promedio de 2,88 y 2,03% respectivamente, loque indica que ese mercado no será un destino promete-dor para nuestra industria. Esto ratifica que las exporta-ciones colombianas compuestas de productos primariostienen como principal destino los países industrializados(Estados Unidos y Canadá), mientras que las de produc-tos manufacturados, tienen como destino países conniveles similares de desarrollo como los que componenla CAN.

Las exportaciones totales de agroquímicos hacia Vene-zuela entre 1999 y 2002 fueron en promedio de US$ 11.675.040y aunque presentaron una tendencia creciente entre 1999 y2001, en el año 2002 decrecieron 16,77%, lo que puede serexplicado por la relocalización de centros de producción delas compañías en Colombia.

Entre 1999 y 2002 las exportaciones promedio deagroquímicos colombianos a Perú ascendieron a US$7.584.505, valor inferior al exportado hacia Venezuela.En cuanto al comportamiento de estas exportaciones,para los años 2001 y 2002 experimentaron caídas del10,63 y 8,51% respectivamente. Dicha caída en las expor-taciones puede responder a la tendencia regional porparte de los exportadores de relocalizar sus centros deproducción.

En cuanto a las partidas de exportación de agro-químicos, la más importante fue la 38.08.20.1000 corres-pondiente a los fungicidas presentados en formas oenvases para la venta al por menor o en artículos, con una

163

participación promedio entre 1999 y 2002 de 60,62% (US$4.569.944), con una tendencia de crecimiento positivo eneste período correspondiente a 5,51%.

Ecuador cumple un papel importante para Colombiaconsiderando los países de la CAN y NAFTA, pues es el destinomás importante de las exportaciones del sector de losagroquímicos. Para el período comprendido entre 1999 y2002, las exportaciones de agroquímicos de Colombia haciaEcuador ascendieron en el promedio anual a US$ 28.129.659,con un crecimiento 6,06%, a pesar de que en los años 2001 y2002 las exportaciones hacia este país decrecieron en 6,38 y3,83% respectivamente.

Como se planteó con anterioridad y luego de analizarpor separado cada uno de los miembros del bloqueandino, este mercado es de suma importancia para laindustria nacional, hecho que se observa en la participa-ción significativa que durante el período 1999 a 2002alcanzó un 34,4% (U$47.389.204 promedio durante elperíodo analizado) como receptor de las exportacionesde agroquímicos colombianos.

Ahora observemos el comportamiento de los paísesque forman el NAFTA. Las exportaciones de agroquímicoscolombianos hacia Estados Unidos presentaron una caí-da notable en el año 2000, pues pasaron de US$7.036.508en 1999 a US$1.617.252. No obstante, a partir de este añolas exportaciones presentan una recuperación con tasaspositivas de crecimiento (4,47% en el año 2002), aunquesin alcanzar de nuevo los anteriores niveles, pues porejemplo en el 2002 las exportaciones ascendieron a US$4.555.008.

Dentro de los países que forman el TLC, México constitu-ye el principal mercado de los agroquímicos colombianos;en este sentido, se tiene que entre 1999 y 2002 las exportacio-nes alcanzaron un promedio anual de US$14.080.614, con

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una tendencia decreciente promedio de -8,66%, destacán-dose en el 2001 una caída correspondiente a 31,14% (US$11.572.069) y una posterior recuperación para el siguienteaño de 4.18% (US$13.219.433).

Para el período comprendido entre 1999 y 2002, lasexportaciones colombianas de agroquímicos hacia Cana-dá alcanzaron un promedio anual de US$2.833.032, conuna tendencia decreciente en los últimos años, con tasasde crecimiento negativas en los años 2001 y 2002 corres-pondientes a 4,82 y 46,39% respectivamente.

I. Industria farmacéutica

En términos generales se observa una tendencia hacia lareducción de las exportaciones desde Colombia haciatodos los países del hemisferio, la cual en definitiva seexplica por una evidente relocalización de centros deproducción de las compañías multinacionales que lasrealizan. Esas reducciones frente a los montos de expor-tación responden a políticas internas de las compañías yno a situaciones normales de oferta y demanda. Esto apesar del incremento de las exportaciones de las compa-ñías nacionales.

Teniendo en cuenta la situación del comercio exteriorcolombiano en materia de productos farmacéuticos, esnotorio que las importaciones aún están muy por encimade las exportaciones, destacándose que las primeras hantendido a incrementarse dramáticamente desde el proce-so de apertura económica y la implantación del régimende patentes en 1991.

La industria farmacéutica está compuesta por las fir-mas productoras de los principios activos, que a su vezestán integradas por algunos fabricantes de medicamen-tos cuyas moléculas están protegidas por patentes, y porempresas productoras de medicamentos no patentados.

165

Con la apertura económica, la industria farmacéuticafue objeto de transformaciones específicas con el fin deproyectarla hacia los mercados internacionales. Una delas más importantes medidas fue la implementación de lasbuenas prácticas de manufactura (BPM) en los procesos deproducción, con el fin de lograr mayores niveles de cali-dad en los medicamentos ofrecidos. Como lo destacanalgunos estudios, esto condujo a un incremento de loscostos de inversión y producción para unos laboratorios,que se enfrentaron a mayores barreras de acceso al mer-cado, mayor calidad requerida de los medicamentos, su-puestas mejoras en las oportunidades de exportación yuna reducción en el número de empresas.

La apertura también benefició de manera importantea las multinacionales, “pues les permitió reestructurarsus inversiones concentrando la producción en otrospaíses diferentes a Colombia, sin que se apreciara un in-cremento importante en sus inversiones en el país. Estasempresas enfocaron sus esfuerzos a presionar a las auto-ridades colombianas para crear barreras artificiales deorden legal para no permitir la entrada de productosgenéricos al mercado”42.

Las empresas farmacéuticas nacionales venden antetodo productos elaborados por ellas mismas y para ventapropia (87% del total en 2000), en el mercado ético (77,8%del total en 2000), principalmente a través de depósitosmayoristas (42% del total en 2000) y como exportaciones(25% del total en 2000). Los pequeños o medianos com-pradores disminuyeron su participación en los dos últi-mos años, con un importante repunte de las exportaciones.En promedio, las empresas nacionales asignan alrededor

42. LUIS ALBERTO ZULETA. Impacto de la industria nacional de medicamentosgenéricos sobre la economía colombiana, Bogotá, febrero de 2002.

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del 10% de las ventas cada año para actividades deproducción43.

En este punto, se tiene que el gasto en tecnología delas empresas farmacéuticas nacionales entre 1999 y 2000se incrementó en 10,92%, destacándose como el princi-pal rubro el correspondiente a los gastos de investiga-ción y desarrollo de nuevos medicamentos, con unaparticipación de 72,4%. Como resultado, sólo aquellasempresas más competitivas permanecieron en el mer-cado, con el beneficio de un mayor poder de maniobra(se crean barreras de entrada) y de manera adicional seenfrentaron al hecho de que sus productos fueran cata-logados como cumplidores con los estándares de cali-dad internacionales44.

La recesión afrontada desde finales de los 90 se exten-dió hacia el sector salud, agudizada por la reducción de lademanda por parte de los usuarios del sistema comoconsecuencia del deterioro de su nivel de ingreso. Anteesta situación, el resultado fue el incremento de la carteravencida para las industrias productoras de medicamentosde competencia –marcas nacionales y de genéricos– debi-do a las dificultades que afrontan las EPS, ARS y las IPS porcausa del incremento en su cartera. Sin embargo, comocontrapartida de esta situación muchas industrias nacio-nales sortearon la situación por medio de su ingreso amercados externos, incrementando sus exportaciones.

43. Ibíd., p. 11.44. De acuerdo con LUIS ALBERTO ZULETA. “Prácticamente todos los laborato-

rios nacionales de alguna importancia han adoptado los estándaresmínimos de calidad establecidos por las buenas prácticas de manufactu-ra. Además más o menos la mitad de las empresas nacionales ya hanrecibido el reconocimiento del ISO9001”: Efectos económicos y sociales de laregulación sobre la industria farmacéutica colombiana: el caso de los estudios debioequivalencia y biodisponibilidad de los secretos empresariales y las buenasprácticas de manufacturas, Fedesarrollo, Bogotá, 2001, p. 75.

167

El sector farmacéutico colombiano se caracterizó du-rante los últimos años por una creciente participación dela industria productora de medicamentos competidoresde industrias nacionales, explicada por la excelente cali-dad y los menores precios ofrecidos en sus bienes finalesque hacen que sean preferidos al momento de adquirirmedicamentos por parte de las EPS, ARS y consumidoresmejor informados45. Sin embargo, como consecuencia dela recesión económica que afronta el país y los mayoresniveles de competencia existentes al interior del sector46,el mercado doméstico está llegando a niveles de satura-ción, lo que ha llevado a adoptar una estrategia de penetra-ción hacia los mercados externos, tomando como primeraopción aquellos países con los cuales Colombia tieneacuerdos comerciales y preferenciales, fundamentalmen-te el Pacto Andino y algunos países de Centroamérica.No es posible exportar al mercado NAFTA debido a la grancantidad de barreras de tipo no arancelario que imponela Food and Drug Administration FDA de Estados Uni-dos, y las administraciones de salud de México y Canadá.

Ahora bien, se tiene el reto de la negociación del ALCA,dentro de la cual se están discutiendo aspectos relativos ala protección de los derechos de la propiedad intelectualde las industrias productoras de medicamentos buscandoel establecimiento de protecciones adicionales a las paten-tes, tales como exclusividad en los datos de prueba47 y las

45. La producción de medicamentos genéricos ocupó para el 2000 más de10.000 personas, cifra que corresponde al 58% del total de empleo ge-nerado por las empresas farmacéuticas nacionales. Cfr. DepartamentoAdministrativo Nacional de Estadística. “Encuesta anual manufacture-ra”, en [www.dane.gov.co].

46. Como lo afirma ZULETA (2000), la mayor competencia del sector deproductos farmacéuticos, ha generado que los precios generales se re-duzcan. Ob. cit., p. 14.

47. Para mayor información el lector puede consultar: Fedesarrollo. Efectoseconómicos, cit.

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patentes de segundo uso48, que perjudicarán en formanotable el acceso de los consumidores a los medicamentos,pues implicará un límite a la producción de los fabricadospor laboratorios nacionales.

Con el ALCA también se enfrenta un reto en cuanto alcomercio exterior del país, pues se entrará a competir, apartir de 2005, en igualdad de condiciones (por lo menosformalmente) con todos los países de América. Estodebería implicar para el equipo negociador, la creaciónde una estrategia que tienda a eliminar o disciplinar lasnormas sanitarias y fitosanitarias altamente restrictivasdel mercado norteamericano, pues no es justo que esepaís busque el monopolio para los productos de sus em-presas, mientras restringe e impide el acceso a sus mer-cados a las empresas extranjeras, y en especial lascolombianas.

De firmarse el ALCA, en los próximos años se prevé unincremento en la entrada al país de medicamentos pro-ducidos por las multinacionales como consecuencia delas barreras que se imponen a la producción de medica-mentos de competencia en Colombia, con medidas comoel Decreto 2085 de 2002 o la imposición de estándares de

48. Con la aprobación de patentes de segundo uso será posible patentar cual-quier medicamento por antiguo que sea (por ejemplo la aspirina) por elsimple hecho de descubrirle un nuevo uso. En este momento las patentesde segundo uso no son aplicadas en Colombia: la CAN las prohibe y la OMC

no las concede, aunque tampoco las prohíbe. El estudio realizado por laUniversidad Sergio Arboleda para el Ministerio de Comercio destaca tantolas inconsistencias legales frente a las patentes de segundo uso, como losimpactos nefastos que la adopción de un régimen de este tipo puede tenersobre la industria farmacéutica y el acceso a medicamentos; concluye que“no debe otorgarse protección a las patentes para los segun-dos usos puesello obedecería a criterios alejados, no sólo de los requisitos jurídicos de laspatentes de invención (novedad y altura inventiva), sino de los principiosbásicos del sistema de patentes”. Cfr. Estudio sobre patentes para los segundosusos en el sector farmacéutico, Bogotá, Universidad Sergio Arboleda, 2003.

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certificación de parte de la autoridad sanitaria más altosque los actuales (normas de equivalencia y armoniza-ción). Lo anterior será reforzado con la eliminación deotras barreras comerciales en el ALCA, pues se espera elingreso a Colombia de mayores volúmenes de medica-mentos provenientes de los países miembros de esteacuerdo49, tal y como sucedió desde la apertura económi-ca a principios de la década del 90, cuando se eliminaronalgunas barreras a las importaciones.

Para determinar las consecuencias que traerá la conso-lidación del ALCA en el Hemisferio Occidental y sus efec-tos sobre el crecimiento y desarrollo de Colombia, esnecesario observar las tendencias y el comportamientoactual del comercio exterior relativo a este sector. En unaprimera aproximación a los países destino de las expor-taciones de productos farmacéuticos y medicamentosdesde Colombia, se tiene que la mayor parte de éstas sedirigen a los países del ALCA. En el 2002 el 99,76% del totalde exportaciones tuvo como destino estos países, con unvalor correspondiente a US$231.672.379.

Si se analizan las exportaciones de acuerdo con losdiferentes bloques de integración existentes en América,la mayor participación la tiene el bloque de la CAN, haciadonde se dirigieron en el 2002 el 58,60% de las exportacio-nes de medicamentos, correspondientes a US$135.753.315,lo que se explica de una parte por la aplicación de las BPM,la obtención de certificaciones ISO de calidad, la ubicacióngeográfica de estos países y las preferencias arancelariasrecibidas, y de otra, por la presencia, dentro de este bloque,de Venezuela (en el 2002 fue destino del 45% de las

49. Los mayores flujos de medicamentos provendrán de Estados Unidos,principal proveedor de medicamentos de Colombia a través de las multi-nacionales ubicadas en su territorio. Adicionalmente, la producción degenéricos en este país es bastante competitiva.

170

exportaciones que se hacen a la CAN) que es uno de losprincipales socios comerciales de Colombia.

En segundo lugar se encuentra NAFTA hacia donde sedirigieron el 18,67% de las exportaciones en el 2002(US$43.255.832 FOB). El principal país destino dentro deeste bloque fue México, con una participación de 85%(US$36.947.556 FOB), mientras que Estados Unidos, don-de las exportaciones no fueron compuestas en realidadpor medicamentos propiamente dichos sino por vitami-nas, tan sólo representó el 14,5% (US$6.287.832 FOB). Elhecho de que no se hayan exportado medicamentos seexplica porque este país tiene, entre otros factores, lasmayores barreras de protección no arancelaria para larestricción a las importaciones50. Adicionalmente, éste esel país origen de algunas de las empresas más grandesdel sector con notable influencia en el diseño de laspolíticas federales comerciales, y también en la produc-ción de medicamentos genéricos.

Ahora bien, en cuanto a las importaciones de produc-tos farmacéuticos y medicamentos desde el resto delmundo hacia Colombia, se presentó una tendencia as-cendente entre 1991 y 2001 debido a que las multinacio-nales han cerrado sus plantas en nuestro país y se handedicado de manera casi exclusiva a la importación demedicamentos para satisfacer la demanda del mercadodoméstico.

50. Según un estudio reciente elaborado por el Departamento Nacional dePlaneación –DNP–, se estima que aproximadamente el 75% de los produc-tos primarios y bienes manufacturados de origen agropecuario y el 25%de los bienes manufacturados de origen industrial exportados por Co-lombia a Estados Unidos, son afectados por cierto tipo de restricción noarancelaria. De igual forma, la OMC calcula que el 16,7% del total de lasimportaciones de Estados Unidos se ve afectado por barreras no arance-larias –BNA–. Para más información cfr. “Efectos de un acuerdo bilateralde libre comercio con los Estados Unidos”, en Archivos de Economía, doc.229, Bogotá, DNP, 2003.

171

De la zona del ALCA, los países que mayor participacióntuvieron como proveedores de productos farmacéuticospara el 2002 fueron Estados Unidos 21% y Canadá 17%(US$54.363.319 y US$44.609.763 respectivamente), lo cualmuestra un desequilibrio en materia comercial que debeser corregido en la negociación. Este hecho explica elcreciente interés que han manifestado estos países a travésde sus multinacionales, al interior de las negociaciones enColombia, por incluir nuevas e insólitas formas de protec-ción de propiedad intelectual, promoviendo iniciativas enfavor de las patentes de segundo uso y la proteccióntemporal de los datos de prueba de naturaleza pública51.Para estas multinacionales existe, además, la preocupa-ción de que en los próximos años se vencerán algunas desus patentes, lo que representará una potencial oportuni-dad para los competidores y por tanto una reducción desus ingresos, hecho que las ha impulsado a buscar nuevasformas de sobreprotección para sus productos, exclusióny eliminación de competidores.

En 1991, antes de que Colombia adoptara las patentesfarmacéuticas, las importaciones totales del sector(insumos y productos terminados) ascendían a US$35millones anuales, y para 2001 la suma llegaba a US$594millones. Esos US$600 millones que se llevaron las mul-tinacionales farmacéuticas corresponden al valor de100.000 casas de interés social, o casi lo mismo que costóla reciente reforma tributaria que los expertos considera-ron recesiva, aunque necesaria, o, para usar una com-paración que posiblemente se acerca más a lo que sucede,a más de tres veces las pérdidas que sufrió Colombia en

51. Y por la limitación de las importaciones paralelas fuera del continenteamericano. Siendo esta la consecuencia de pasar del “agotamiento inter-nacional del derecho de patente” al netamente “regional”.

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ese año –el peor de la historia– por las voladuras deoleoductos a manos de la guerrilla. O, en lenguaje másfamiliar, esos US$600 millones exceden a las exportacio-nes de banano y equivalen de manera aproximada al 75%de las de flores. De este modo, para pagar esas transferen-cias, se observa que son los agricultores quienes tienenque generar las divisas. ¿Y todo esto a cambio de qué? AColombia le habían dicho que esta ley era necesaria paraincrementar la inversión extranjera y la transferenciatecnológica de las compañías que se verían favorecidascon ella. Sin embargo, la realidad ha sido otra. De 32plantas farmacéuticas que tenían las multinacionales enel país, quedan operando solo 7 y de forma parcial52. Lasdemás fueron cerradas con su secuela de desempleo di-recto e indirecto. Hoy en día en lugar de entrenar a perso-nal colombiano en las técnicas de manufactura de lascompañías más avanzadas del mundo, la “transferenciatecnológica” se ha visto reducida al envío de de produc-tos elaborados en otros países53. Es preciso comprenderel proceso de transferencia tecnológica como un elemen-to de vital importancia para garantizar no sólo la produc-ción de medicamentos que permitan a los países –enespecial los subdesarrollados– combatir las afecciones ala salud, sino a la vez, como elemento garante de la segu-ridad nacional. Sin embargo, la escasez de recursos en lospaíses de menor desarrollo no permite que se logre unaefectiva transferencia de tecnología, razón por la cual, laseguridad nacional se encuentra relacionada en forma

52. Ver GERMÁN HOLGUÍN ZAMORANO. “La propiedad intelectual en el ALCA:impactos sobre la salud de los colombianos”, Misión Salud, Bogotá, AIS,IFARMA, agosto de 2003.

53. Ver EMILIO SARDI. “Posición y visión de la industria colombiana frente alALCA”, Revista Contexto n.º 16, Bogotá, Universidad Externado de Colom-bia, julio de 2003.

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directa con los capitales de las multinacionales, que cuen-tan no solo con las patentes sino además con el capitalpara realizar inversiones en desarrollo tecnológico.

La transferencia tecnológica a los sectores de la saludresulta no solo conveniente, sino en muchos casos, unimperativo moral para garantizar la calidad de vida en elmundo54. No obstante, las cuantiosas inversiones que sehacen para el desarrollo de productos farmacéuticosexplican las posiciones de muchos países a favor de laprotección, fenómeno que de un lado impide el accesoefectivo de los individuos de menores ingresos a la salud,y de otro, restringe las posibilidades de desarrollo de lasindustrias farmacéuticas en países de menor grado dedesarrollo.

J. Industria del plástico

La importancia de la producción de plásticos y conexospara la actividad económica está reflejada en el desarrollotecnológico asociado con cada uno de los niveles de lacadena –que permite nuevos avances en actividadesconexas y desarrollo de otras industrias–, en el impactoambiental por el uso de recursos naturales no renovables,y en los efectos relacionados a la producción y manipula-ción de residuos.

El mayor obstáculo para la articulación de los eslabo-nes presentes en la producción de esta industria es la de-pendencia del sector externo para la obtención de materiasprimas y maquinaria, fenómeno que se traduce en inca-pacidad propia para desarrollo tecnológico. El panora-ma es peor aún, si se tiene en cuenta que esta industria es

54. LUIS ALBERTO ZULETA. Impacto de la industria nacional de medicamentos gené-ricos sobre la economía colombiana, Bogotá, Fedesarrollo, febrero de 2002.

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intensiva en capital y que son los propios actores, princi-palmente las empresas de mayor tamaño, quienes cons-tituyen una fuerte barrera para el desarrollo, pues nopermiten el acceso al conocimiento de los procesos tecno-lógicos que se llevan a cabo en su interior ni a las peque-ñas industrias, ni al total de los habitantes para que secapaciten. Además, no existen vínculos entre aquellosactores que podrían ser relevantes –instituciones de aporteacadémico, empresas, sector público y privado– parasolventar las carencias en mano de obra calificada, dispo-nibilidad de financiamiento, canales de comercializaciónadecuados, cooperación empresarial, flujos de informa-ción tecnológica y empresarial, condiciones de seguri-dad, facilidades para el transporte, mayor cobertura ycalidad de servicios públicos, y mayor capacidad degestión de los gobiernos55.

Así las cosas, el 90% de las materias primas se importande Estados Unidos, Venezuela y Alemania. Aunque existela base para la fabricación de éstas en Colombia, refineríascomo la de Mamonal en Cartagena dedican la mayor partede su producción para abastecer la demanda interna degas natural, lo que incide en la desarticulación de las in-dustrias a nivel interno, quedando a expensas de los mer-cados internacionales y de las posibles variaciones queéstos puedan sufrir. Lo anterior, sumado a la dependenciatecnológica y a la escasa capacidad de innovación generala principal limitante para su articulación, y a la vez con-forma los factores fundamentales que impiden promoverun desarrollo adecuado de la productividad.

Como se mencionó, debido a la inexistencia de unsector productor de materias primas, Colombia se espe-

55. Centro IESA del Zulia. Zulia, competitividad para el desarrollo, Caracas,Ediciones IESA, 1997, p. 230.

175

cializa en las manufacturas. Los productos de mayorimportancia generados en el país son bolsas y empaques,tubo de PVC, lámina de polipropileno, artículos para laconstrucción, artículos de uso industrial y para el hogary la oficina, los cuales aportan el 80% de la producción.

Sin embargo, industrias dedicadas a la producción defibras sintéticas, plástico espumado y muebles plásticos,presentan un dinamismo interesante que puede ser desa-rrollado a largo plazo en mercados consolidados comoVenezuela y Ecuador, y en mercados nacientes comoPerú, Bolivia y los del Caribe. Cabe aquí reflexionar acer-ca de la falta de mercado con Estados Unidos, uno de losprincipales competidores a nivel mundial, lo cual debesensibilizar al sector, toda vez que se conoce la importan-cia de su aporte al empleo. Así las cosas, un Tratado deLibre Comercio con Estados Unidos no representa unpotencial de desarrollo al conjunto de la industria y, porel contrario, contribuirá muy seguramente a la pérdidade gran parte del empleo interno y de mercados en losque se encuentra posicionada o cuenta con un potencialde desarrollo, pues la industria estadounidense estáaltamente tecnificada, tiene economías de escala y poseeuna cadena productiva desarrollada, lo cual no sucede enColombia.

K. Sector textil-confecciones

Los principales países productores de textiles y confeccio-nes a nivel mundial son Estados Unidos, Japón, China yAlemania. Colombia se ubica, en el mercado de la CAN,como el principal productor junto con Venezuela, y en elfrente exportador ocupa la primera posición conjunta-mente con Perú. En los últimos años el mercado colombia-no se consolidó como productor de confecciones y textiles

176

de alta calidad, captando significativas cuotas de mercadoen Estados Unidos a la luz de los acercamientos realizadosentre productores y comercializadores de ambos países,que se profundizaron con la ampliación de las preferen-cias bilaterales del ATPA (hoy ATPDEA)56. No obstante, lasexportaciones colombianas de textiles y confecciones seredujeron 0,15% para el período 1999-2002 (US$210.799.043)y continuaron con una tendencia al descenso en el 2002,con US$150.067.488, presentando un repunte en el 2003.Esto se explica por la reducción de las exportaciones condestino a Estados Unidos, cuya variación fue del 59,32%(US$15.601.350), y también por la caída de las exportacioneshacia los países de la CAN: Ecuador -22,98% (US$32.244.555),Perú -11,93% (US$11.067.412) y Venezuela –36,24% (US$34.196.057).

En el caso de las confecciones se registró un creci-miento promedio de 6,74% para el período 1999-2002,correspondiente a US$62.306.824. No obstante, se ex-perimentó una reducción de las exportaciones haciaVenezuela, el principal socio comercial de Colombia,del orden del 41,65% en el 2002 (US$105.547.489), he-cho que se explica por la situación interna que afrontadicho país en materia económica y política.

Respecto de los países destino de las exportacionescolombianas de textiles, la CAN es el principal con unaparticipación promedio de 47,33% entre 1999 y 2002(US$90.668.061), seguido por el NAFTA con un 30,71%.Esto nos lleva a concluir que el principal mercado de

56. Como bien lo anotan estudios de la OMC y la OCDE, el sector textil es unode los más protegidos en el comercio mundial, con aranceles superioresen algunos casos al 30%, como en Estados Unidos. A pesar de ello, graciasa las preferencias del ATPDEA Colombia logra exportar algunos de sustextiles y manufacturas al mercado norteamericano con relativacompetitividad.

177

Colombia está en el continente americano y, por tanto, lainiciativa del ALCA constituye una oportunidad para estesector, pues la eliminación de las barreras comercialespermitiría ingresar de manera preferente a mercadoscomo el estadounidense y el canadiense, lo cuales poseenlas mayores barreras de entrada para los textiles57.

La mayor participación como destino para las exporta-ciones de confecciones colombianas la tiene el bloque NAFTA

hacia donde se dirigió entre 1999 y 2000 un promedio anualde 52,72% (US$309.064.155), con una tendencia de creci-miento sostenido, aunque cada vez menor. Por otra parte,el bloque de la CAN alcanzó para este mismo período unaparticipación promedio de 25,59% (US$146.593.191), co-rrespondiente a la mitad de la participación del NAFTA, y conuna tendencia de crecimiento sostenido hasta el año 2001,pues en el 2002 las exportaciones hacia este bloque cayeron34.23%, debido, como se mencionó, a la reducción delmonto de exportaciones hacia Venezuela (-41,65%).

Así las cosas, el mercado para las confecciones colom-bianas se concentra en el Hemisferio Occidental y específi-camente al norte, en Estados Unidos (48,06%) y Canadá(19,43%), razón por cual el ALCA brindaría la oportunidadde consolidar la actividad textil en estos países donde lasconfecciones colombianas no cuentan con las preferen-cias totales para su ingreso; adicionalmente, consideran-do los niveles de calidad y la diversificación lograda enalgunas líneas, como en el caso de la confección de ropa

57. Sin embargo el sector textil colombiano deberá, teniendo en cuenta elposicionamiento a nivel mundial de Asia en esta materia y su ingreso enel mercado ALCA de Centroamérica y el Caribe (los cuales se encuentranfinalizando un NAFTA con Estados Unidos), buscar el mejoramiento de lascondiciones de producción y costos, de tal manera que sea más favorableque la de sus vecinos, más aún cuando la mayoría de países de la regióncon altas o medianas fortalezas en el sector textil tienen como objetivo elmercado norteamericano.

178

interior, existe una alta posibilidad de éxito en el accesoa estos mercados una vez suprimidas las barreras comer-ciales que distorsionan el comercio. No obstante, éstasserán eliminadas en su totalidad por Estados Unidos enel 2010 siempre y cuando haya reciprocidad.

El sector de los textiles y las confecciones ha mostradodinamismo en los últimos años, y sus artículos se consti-tuyen en materia de interés para Colombia, pues se halogrado mejorar su calidad y por tanto ha aumentado supotencial para conquistar nuevos mercados en el ALCA. Eneste punto, si bien es cierto que el Área de Libre Comerciode las Américas representará una posibilidad de ingresoen iguales condiciones a los diferentes países del Hemisfe-rio Occidental, Colombia ya participa en la actualidad conacuerdos regionales como la CAN y el G3 y, adicionalmente,en el marco de la ALADI obtiene acuerdos de alcance parcialcon otros países de América, a través de los cuales halogrado exportar confecciones y textiles a varios países delcontinente siendo su principal mercado, excluyendo elbloque NAFTA, la CAN.

Dado lo anterior, en la medida en que consolidó yaeste mercado regional, Colombia se prepara ahora parabuscar acercamientos con Estados Unidos (principal so-cio del acuerdo ALCA) y Canadá, con el fin de conquistarestos mercados, en especial en el área de las confecciones.

Los países industrializados aplican aranceles más al-tos a las importaciones de manufacturas provenientes delos países pobres, en comparación con los paísesindustrializados; el índice promedio de aranceles paraproductos de los países subdesarrollados alcanza enCanadá el 30,5% y en Estados Unidos 20,8%; en el casoespecífico de los textiles y las confecciones es de 12,4% enCanadá y 8,9% en Estados Unidos58. Adicionalmente,existen una serie de restricciones no arancelarias, como la

179

visa textil en Estados Unidos, y los subsidios otorgadosa la producción de algodón.

En este punto, la oportunidad que tiene Colombiapara ingresar al mercado estadounidense y consolidarsecomo proveedor importante de textiles y confeccionesantes del inicio del ALCA está representada por la conce-sión de preferencias unilaterales en el marco del ATPDEA,que fue extendida para los textiles y las confeccioneshasta el 200259. De manera que el adecuado aprovecha-miento de estas preferencias le permitirá a Colombiaobtener ventajas comparativas como proveedor de texti-les y confecciones (frente a terceros países que no cuentancon estas preferencias) al consolidarse el ALCA en el 2005y hacerse efectiva la eliminación de aranceles a textiles yconfecciones en el 2010.

En este orden de ideas, podría decirse que uno de lossectores beneficiados con el ALCA será el de las confeccio-nes, pues las exportaciones de la cadena textiles-confec-ciones son lideradas por estas últimas, que ya tienenestándares internacionales y una excelente capacidad derespuesta a los pedidos y de reacción ante los rápidoscambios de la moda60.

No obstante, existen ciertos aspectos que ponen enriesgo la posibilidad de éxito de la cadena textil-confeccio-

58. OXFAM. “El proteccionismo de los países industrializados”, tomado deCambiar las reglas, 2002.

59. Entre los nuevos beneficios se encuentra el ingreso, libre de aranceles, delas prendas de vestir elaboradas con insumos regionales, hasta por unmonto equivalente al 2% en metros cuadrados del total de las exportacio-nes de Estados Unidos, incrementándose cada año hasta llegar al 5% en el2006. Adicionalmente el ATPA permitirá la importación, también libre dearanceles, de un cupo de ropa fabricado en Colombia con telas teñidas yacabadas en Estados Unidos: en “Expectativas infundadas: Ley de prefe-rencia comercial andina” en [www.cubaninrex.cu/enfoques/boletin_ALCA

/Boletin_ALCA_No2_analisis_ASP].60. “Por las tallas grandes”, Revista Dinero, noviembre de 2002.

180

nes en su preparación para el inicio del ALCA en el 2005; unode ellos es el desmonte, a nivel mundial, de las cuotas detextiles y confecciones en el marco de la OMC prevista parael 1.º de enero de 2005, hecho que impulsará el importanteprotagonismo de la industria asiática textil y de confeccio-nes en el mundo, con sus consecuentes amenazas para lospaíses competidores en el ALCA que no desean perder elmercado norteamericano.

De manera particular, Colombia se comprometió antela OMC a desmantelar sus incentivos a las exportacionespara el 31 de diciembre de 2006. Esto afecta la exencióndel impuesto a la renta en zonas francas y la importaciónde bienes de capital para el sector textil-confección. Laalerta es mayor si se enfrenta este desmonte para el 2006con los países centroamericanos y del caribe que por sereconomías pequeñas pueden mantener sus incentivoshasta el 2010. Este hecho afectaría notablemente la compe-titividad de los textiles y confecciones nacionales.

Existen además otros riesgos inherentes al modo deproducción nacional derivados de la desarticulación dela cadena en sus eslabones primarios: el cultivo delalgodón cayó en los últimos años a tal punto que el 80%del algodón que se consume en Colombia se importa61 yel principal proveedor es Estados Unidos; en este puntoes necesario destacar que estos países siempre ganan: porejemplo, durante las negociaciones del reciente ATPA

Estados Unidos abrió su mercado a una nueva gama deproductos textiles y de confecciones, pero impuso comocondición que los beneficios serían mayores cuando losinsumos fuesen originarios de ese país.

Otro de los factores que se constituye en un riesgo, sederiva de la imposibilidad que afrontan las grandes

61. Cifra tomada de Revista Dinero, cit., 2002.

181

textileras colombianas de ampliar sus plantas, pues nocuentan con acceso al crédito dado que varias de ellas seencuentran en la Ley 550, por lo que el eslabón de lasconfecciones se verá obligado, ante los mayores volúme-nes de producción que se transarán en el ALCA, a acudir ala importación de textiles para su transformación en elpaís; esto traerá como consecuencia una mayor desarticu-lación de la cadena y el aumento de los costos de produc-ción para los confeccionistas colombianos; adicionalmente,la sustitución de proveedores de textiles nacionales porextranjeros acarreará el cierre de las textileras que nollenen las espectativas para competir en el nuevo ordenregional de apertura, y por tanto se perjudicará de formaimportante la generación de empleo y el volumen deingresos para los trabajadores colombianos.

Tomando como base lo anterior, es posible concluirque la cadena textil-confecciones podrá beneficiarse conla suscripción del ALCA en su totalidad, sólo si se tomaconciencia de la capacidad competitiva del país, de lanecesidad de formular estrategias alternativas queincentiven el sector textil y de la importancia de unamayor articulación de sus eslabones primario, textil yconfecciones62. De lo contrario se esperaría que el sectorconfecciones viera limitado el éxito de la próspera trayec-toria mantenida en los últimos años, en los que ha sobre-

62. En este sentido, dentro de las propuestas para fortalecer el sector textilestá la exoneración del impuesto de renta (por 15 años), para apoyar nue-vos proyectos de producción de textiles y confecciones, con su conse-cuente generación de empleo; el sostenimiento de bajos niveles de arancele IVA para la maquinaria y equipo del sector; la elaboración de en plan decapacitación textil para obtener nueva fuerza de trabajo especializada,necesaria para competir en el mercado internacional y, finalmente, el di-seño de un plan sectorial para agilizar los trámites y minimizar los costosadministrativos. Cfr. GUSTAVO IBARRA. “¿Cómo incentivar el sector textilcolombiano?”, en Revista Ámbito Jurídico, Bogotá, 2003.

182

salido gracias a los altos estándares de calidad, y a lainnovación y diferenciación de los productos finales; si semantienen, estos factores contribuirán a la conquista demercados como el canadiense donde las exigencias decalidad son altas. Aunado a esto, es importante aprove-char las ventajas ofrecidas por el ATPDEA para consolidarel mercado estadounidense desde hoy hasta el 2006, a finde derivar ventajas comparativas frente a terceros países.

L. Sector de servicios

El sector de servicios en Colombia es amplio pero suscompañías, por su tamaño y capacidad financiera, presen-tan dificultades para competir en el mercado de EstadosUnidos y en general del ALCA. Este sector difícilmentepodrá extraer grandes beneficios del ALCA por la forma enque están planteadas las propuestas, pues los países aúnmantienen trabas al desplazamiento libre del capital hu-mano y barreras administrativas que se constituyen en unelemento de estancamiento drástico a posibles potenciali-dades. Por otro lado, el país puede verse afectado debidoa la libre entrada y movilidad de capitales que se promue-ve, capitales ante los cuales los sectores económicos co-lombianos no pueden competir.

183

Una de las dificultades del sector es la poca informacióndisponible, lo que impide hacer análisis más completos. Elgráfico 18 muestra la participación de las diversas activi-dades de servicios en la producción, destacándose elcomercio como principal fuente de ingresos. Para los años1998-2002, éste representó en promedio un aporte en eltotal del PIB del 11%, encontrando su nicho en el mercadointerno, y en particular el de las grandes ciudades.

Tal vez el sector comercio es el que mayores posibilida-des de crecimiento tiene por la vía de las importaciones yel establecimiento de grandes cadenas de almacenes.

M. Servicios de transporte,almacenamiento y comunicaciones

Otro sector con menor importancia dentro del PIB fue el detransporte, almacenamiento y comunicaciones con unaparticipación promedio del 8% en el total agregado de laproducción. Como lo muestra el gráfico 19, al interior dedicha actividad se destacan los servicios de transporte

Composición sector comercio,reparaciones y restaurantes

(1990-2002)

Comercio

Servicios de reparación

Servicios de hotelería y restaurante

19.9%

10.6%69.5%

10

5

0

-5

-10

-15

-20

1990 1995 2000Producción

GRÁFICO 18EVOLUCIÓN COMERCIO, REPARACIÓN, RESTAURANTES Y HOTELES

1990-2002CRECIMIENTO (%)

Fuente: Banco de la República

184

terrestre, correo y telecomunicaciones, los cuales aportanmás del 80% del producto al interior de su industria.

Para el ALCA, este sector no representa ningún tipo depotencialidades, debido a su incipiente desarrollo en elpaís, a las restricciones mencionadas con anterioridad, ya que los principales operadores de estos servicios soncompañías de capital extranjero. Esto hace que no existanexpectativas para su futura inmersión en los flujos decomercio internacional; pero además, la firma del acuer-do podría representar fuertes amenazas para algunosactores en este sector.

N. Servicios financieros

Su participación en el PIB a lo largo del período 1998-2002fue superior al 18%. Este sector se afianzó una vez con-cluida la crisis, aumentando su rentabilidad para los añosiniciales del siglo; la participación de las inversiones, enparticular de deuda pública, mantiene importancia relati-va en los activos de los establecimientos de crédito. Poresta vía el gobierno recibe crédito mediante la emisión de

GRÁFICO 19

Fuente: Banco de la República

Evolución transporte, almacenamiento ycomunicaciones

1990-2002Crecimiento (%)

Composición sector transporte,almacenamiento y comunicaciones

(1990-2002)

Servicios de transporte terrestre

Servicios de transporte por agua

Servicios de transporte aéreo

10.1%

3.8%86.1%

75

55

35

15

-51990 1995 2000

Producción

185

TES, lo cual desestimula los préstamos a agentes privadosque representan un mayor riesgo y menor rentabilidad,pues no cuentan con la misma disponibilidad de pagos.La firma de cualquiera de los acuerdos comerciales obje-to de este texto pueden representar un serio riesgo a laactividad financiera, pues la presencia de mayores capi-tales y nuevos actores debilitaría las posibilidades de uncrecimiento económico sano que se sustente no de formaficticia como en los 90, sino en la actividad real de laeconomía, pues se reduce el margen de discrecionalidadtanto del Banco Central como de aquellas entidadesfinancieras incapaces de competir con los actores inter-nacionales. A la par, es dudoso el éxito que una institu-ción financiera colombiana pueda tener en EstadosUnidos, nuestra principal amenaza. En sí, los acuerdosrepresentan para el sector financiero un favorecimientopara los capitales foráneos sin aparente compensaciónpara nuestro país.

GRÁFICO 20

Fuente: Banco de la República

15

10

5

0

-5

-10

-15

Evolución establecimientos financieros, seguros,inmuebles y serv. empresas

1990-2002Crecimiento (%)

200019951990

Producción

11.0%3.6%

10.4%

27.1%

47.8%

Composición sectorestablecimientos financieros, seguros,

inmuebles y serv. empresas(1990-2002)

Transporte complementarios y auxiliaresCorreos y telecomunicacionesIntermediación financiera y servicios conexosInmobiliarios y alquiler de viviendaA las empresas excepto serviciosfinancieros e inmobiliarios

186

VII. LOS EFECTOS DE LA NEGOCIACIÓN

DESCUIDADA DE LAS DISCIPLINAS

La negociación del ALCA y el TLC con Estados Unidos nosólo trata de la reducción de aranceles, sino también deuna serie de normas en diferentes áreas temáticas, cono-cidas como disciplinas, que afectan la mayor parte de lossectores productivos, indican límites al Estado en la im-plementación de políticas económicas y sociales, y quegenerarán no pocos conflictos tanto internos como inter-nacionales si no son cuidadosamente negociados. Dentrode los cuidados que deben tener los negociadores estánlos límites constitucionales que deben ser respetados, sopena de que no se pueda aprobar lo negociado o que nose pueda aplicar en el ámbito interno; de igual forma, queestas normas que se están negociando no vayan en contrade la soberanía del Estado para dirigir la economía ydisponer de sus recursos naturales.

Estas disciplinas son normas sobre compras estatales,política de competencia, protección a las inversiones,propiedad intelectual, medidas sanitarias y fitosanitariasy un capítulo para la solución de controversias. Cada unode estos capítulos que se están negociando dentro delALCA, y que estarían en la agenda con Estados Unidos,tiene la posibilidad de afectar al sector agrícola, a losdiferentes subsectores industriales y al de servicios. To-maremos solo algunos ejemplos para cada una de lasáreas, sabiendo de antemano que cada sector deberíahacer un estudio pormenorizado para detectar las sensi-bilidades y riesgos que implicaría la firma de un acuerdomal negociado en estas áreas.

187

A. Sensibilidades para el sector agrícola

Adicional a la pérdida de protección de las franjas deprecios, existen otros retos para el sector agrícola colombia-no los cuales se encuentran en los textos de las disciplinas.

En materia de propiedad intelectual las sensibilidadesdel sector varían en relación con los sobrecostos queprotecciones adicionales a las actuales puedan imponer alas materias primas, por ejemplo los concentrados para elganado, las aves y los porcinos, que podrán estar sujetos aprecios monopólicos vía protección de variedades vegeta-les de maíz, donde los cultivadores de maíz de maneradirecta, y los procesadores de alimentos, indirectamente,tendrán que asumir el costo de las patentes sobre esasnuevas variedades. Sobrecostos que por su naturaleza severán reflejados en la competitividad del sector.

La protección de organismos genéticamente modifica-dos tendrá grandes repercusiones en el futuro de la agri-cultura, pues se espera que las especies animales se mejorenen laboratorios y adquieran las protecciones que estánsiendo discutidas en las negociaciones, con lo cual esasespecies mejoradas no podrían ser explotadas en el paíssino por medio de una licencia, o a través de la importa-ción directa.

En relación con las medidas sanitarias y fitosanitariasmuchas de las PYMES del país no tienen pleno conocimien-to de las mismas ni de su aplicación en el marco regional,lo cual representa un riesgo en la medida que impide elmanejo e implementación de normas acordes con los re-querimientos de los mercados a exportar, impidiendogarantizar la calidad e inocuidad de los productos ycompetir de forma efectiva en la región; pero aún podríaser peor: por esta vía y la de la homologación se puedeobligar al país a implementar los estándares de produc-

188

ción de países más desarrollados sin que se acoplen a lasnecesidades del país, lo cual dejará por fuera de nuestropropio mercado a aquellas compañías que no se adaptena la legislación del país más desarrollado. Ello puede sera través de prácticas especiales de levante de animales,de cultivos que exijan el uso de sólo cierto tipo de pesti-cidas etc.

En relación con la política de competencia, por logeneral el sector agrícola es el que mayores distorsionestiene a nivel internacional, por ello es necesario que através de un régimen justo se proteja a nuestros agricul-tores y ganaderos. Un ejemplo claro es el sector lácteo; estal vez uno de los que mayores distorsiones tiene en elmercado doméstico e internacional, por lo que un régi-men de competencia amplio que controle las prácticasdesleales de comercio de los grandes actores debe seracordado en el ALCA y con mayor razón en un acuerdobilateral con Estados Unidos. La experiencia de Chile yde CAFTA en la negociación del capítulo de competenciacon Estados Unidos muestra que la tarea para Colombiano será fácil, pues ese país consciente de las prácticasdepredatorias de sus empresarios, prefiere no pactar esetipo de acuerdos, caso CAFTA, o pactarlos para que no sepuedan ejecutar como en el caso de Chile.

Por último, otro factor de riesgo para el agro colombia-no se deriva del hecho de que Estados Unidos quiereforzar a todos los países a aceptar la biotecnología y losalimentos genéticamente mejorados, área en la cual mu-chas empresas norteamericanas ya tienen ventaja. Auna-do a la protección que se quiere dar desde el punto de vistade la propiedad intelectual a estos productos, se crearáuna mayor dependencia alimentaria respecto de unaspocas empresas extranjeras, que cobrarán regalías poralimentos que se pueden cultivar en estos países. Dado

189

esto, el sector agrícola se verá perjudicado pues los agricul-tores deberán comprar para cada temporada de cultivosemillas patentadas, en lugar de sembrar las recogidas conanterioridad, lo que incrementará aún más los costosactuales de la producción agropecuaria y por tanto podráhacer inviable en el mediano plazo la continuidad de estesector, dejando en manos de terceros la provisión de losalimentos necesarios para cubrir la demanda doméstica.

B. Sensibilidades para el sector industrial

La mayor parte de los comentarios descritos en el aparteanterior pueden ser aplicables a los bienes industriales;sin embargo, éstos presentan mayores sensibilidades enlos temas de competencia, propiedad intelectual, com-pras estatales y solución de diferencias.

Veamos solo unos ejemplos: el régimen de propie-dad intelectual que se piensa imponer por Estados Uni-dos permite aplicar extraterritorialmente sus leyes, lascuales van más allá de cualquier estándar internacional.

En materia de diseños y modelos de utilidad, sectorescomo el de confecciones se podrán ver afectados con elproyecto de capítulo de propiedad intelectual, toda vezque los diseños de la ropa tienden a parecerse en todaspartes del mundo, lo que podría llevar a que a través deuna reclamación de un fabricante norteamericano, porsupuesta copia de un diseño, se incautaran en la aduanade ese país las confecciones colombianas, lo cual sacaríade inmediato a este competidor del mercado. Es sabidocómo muchas empresas norteamericanas se toman ahoramercados a través de demandas hacia sus competidores.

En cuanto a los diseños industriales o modelos deutilidad, las protecciones que se busca implementar pue-den afectar tanto la comercialización de productos en el

190

mercado interno como las exportaciones de los mismos,así como también los empaques, si es que han sidoregistrados de manera previa por un competidor.

En algunas ocasiones no será necesario que el modeloo diseño sea igual, bastará que se le parezca para que seconsidere tal acto como competencia desleal, lo cual dejaen manos de las interpretaciones de jueces y abogados lainiciativa de inversión de muchas empresas.

VIII. RIESGOS SOBRE EL EMPLEO

Como se observa, los efectos del proceso de apertura de los90 fueron devastadores para la población colombiana,puesto que se aumentó la brecha existente entre los diver-sos sectores de la sociedad, lo que creó un marco propiciopara el aumento de los factores que retrasan y obstruyenlas posibilidades de desarrollo, como el desempleo.

Uno de los indicadores que muestra las condiciones deprecariedad que enfrenta la población del país es la tasa

GRÁFICO 21PIB VS. DESEMPLEO (%)

20

15

10

5

0

-5

80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02

Tasa de Desempleo

Crecimiento PIB

191

de desempleo, pues permite establecer sus posibilidadesde desarrollo y al mismo tiempo evidencia los trastornossufridos por la economía, los cuales afectan en formadirecta a la sociedad. El gráfico 21 muestra la evoluciónde la tasa de desempleo asociada al nivel de produccióndel país en el período 1980-2002. Como se evidencia, latasa de crecimiento promedio del PIB en la década de los80 fue superior a la de los 90; así, durante la primera fuede 3,4%, mientras que en los 90 fue apenas del 2,8%; de talforma que mientras en los ochenta la mayor tasa dedesempleo que se registró fue de 13,1% en 1984, para losnoventa, el desempleo se ubicó cerca del 20%. Este es elclaro efecto que tuvo la apertura mal diseñada sobre elcrecimiento del PIB y el empleo, fenómenos que adicio-nalmente redundaron en el incremento de la violencia yel aumento en la concentración de la población urbana, locual diezmó las posibilidades de desarrollo del agro y laindustria. En fin, si los nuevos tratados ALCA y TLC no senegocian bien acentuarán muy seguramente los efectosde los 90 debido a la eliminación total de las herramientasexistentes de protección al mercado interno.

En términos cuantitativos lo que se está jugando el paíscon la suscripción del ALCA y el TLC con Estados Unidos esel crecimiento productivo y el empleo derivado. En cuantoal empleo industrial la actividad manufacturera generó, alo largo de la década de los 90, un volumen superior a700.000 puestos de trabajo; la fabricación de sustanciasquímicas se destacó como sector clave en la generación deempleo aportando en promedio el 40% de los empleosdurante el período 1998-2002, pero, como ya vimos, si nose negocian bien temas como el origen de las sustancias, lasnormas técnicas, la propiedad intelectual y la competen-cia, este sector podrá verse afectado debido a su débilencadenamiento.

192

Siguen en importancia las industrias de alimentos ytextil, que en conjunto sumaron el 30% del empleo indus-trial en Colombia (cfr. gráfico 22).

GRÁFICO 22COMPOSICIÓN DEL EMPLEO INDUSTRIAL

Fabricación de sustancias químicas y pro-ductos químicos derivados del petróleoProductos alimenticiosTextiles, prendas de vestir e industriasdel cueroFabricación de productos metálicos, ma-quinaria y equipoFabricación de papel, productos de papelimprentas y editorialesFabricación de productos minerales nometálicosIndustrias metálicas básicasIndustria de la madera y productos de lamaderaOtras industrias manufactureras

5%17%

17% 11%

42%

4%

Dentro de la primera de estas ramas de producción sedestacó la fabricación de otros productos químicos, sus-tancias químicas y manufacturas de plástico, las cualesaportaron el 85% del empleo total del sector. De igualforma, en la fabricación de productos alimenticios másdel 50% del empleo fue generado por la producción dealimentos exceptuando bebidas. Al final, sectores dedi-cados a la producción textil y los relacionados con pro-ductos metálicos, maquinaria y equipo, generaron losempleos restantes en un número muy inferior, por lo queno es muy exacto afirmar que con los beneficios al sectortextil se dinamizaría el empleo, pues su participaciónrespecto del total de la producción nacional, a pesar delas exportaciones, sigue siendo muy baja.

Los eventos que deben ser tomados en cuenta (gráfico23) hacen referencia a la tendencia decreciente en lageneración de empleos industriales, comportamientoque se vio estrictamente correlacionado con el desempe-

193

ño del PIB, pues los principales generadores de empleo,que son los sectores de la agricultura y la industriamanufacturera presentaron una caída significativa, loque se tradujo en un aumento de la desocupación y unincremento en los niveles de pobreza por la disminuciónde los ingresos. Significativamente, los sectores que ge-neran mayor empleo a nivel nacional son aqullos para losque el ALCA representa una mayor amenaza, razón por lacual la entrada en vigor del acuerdo o de un TLC conEE.UU. (según los contenidos que se están planteando enla negociación actual) no implican de manera directa unincremento sustancial del empleo y menos aún un mejo-ramiento creciente y sostenido de las condiciones de viday bienestar de la población nacional.

Como es mencionado por GABRIEL MISAS:

... En casi todos los casos unas pocas firmas, gracias aldominio de la tecnología, la disponibilidad de capitaleso la capacidad de hacer alianzas estratégicas con empre-sas multinacionales, han aprovechado la situación crea-da por la desregulación, la privatización y la aperturapara ampliar y consolidar su dominio en sectores dura-mente golpeados por las políticas de apertura […] Así,los posibles sectores ganadores serán nuevamente losgrandes grupos económicos nacionales, empresastransnacionales, el sector financiero extranjero, sector deminas y petróleo y los servicios modernos, actividadesque en nada presentan perspectivas de desarrollo, o quea través de las cuales se esperen mejoras de la población[…] La tragedia de la clase dirigente es que sólo mediantela internacionalización –relación con el capital multina-cional– pueden crear las condiciones de acumulación decapital que se requieren para proseguir el proceso dedesarrollo pero, al mismo tiempo, este mismo proceso deinternacionalización conlleva su fraccionamiento...63.

63. GABRIEL MISAS. La ruptura de los noventa, Bogotá, Universidad Nacional deColombia, 2002, p. 247.

194

El desempleo aumentó en la segunda mitad de los 90, y,a pesar de las reducciones que se presentaron en losúltimos meses, sigue siendo alto respecto a su tendenciade mediano plazo.

El desempleo tiene un impacto directo en el ingreso ypor esta vía en la línea de pobreza. La tendencia en formade U de la pobreza es similar a la curva de desempleo. Esteúltimo afecta de forma directa el bienestar, no sólo porrazones de ingreso, sino porque la persona se sienteexcluida. En los últimos años ha ganado espacio la cate-goría exclusión para mostrar los efectos dañinos quetiene en el bienestar de la persona el hecho de estar porfuera del mercado laboral (SEN, 2000). La exclusión gene-ra dinámicas perversas y círculos viciosos en los que lapersona va perdiendo seguridad en sí misma. El desem-pleado debilita su autoestima y a cada nueva entrevistallega con menos confianza; la exclusión se autoalimentay este proceso afecta no sólo al individuo sino a su vez seextiende a la sociedad.

GRÁFICO 23EVOLUCIÓN DEL EMPLEO INDUSTRIAL

1992-2001

Fuente: Banco de la República

Personal ocupado Número de establecimientos

Per

son

al o

cup

ado

N.º

est

able

cim

ien

tos

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

9.000

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

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Detrás de cada punto de la tasa de desempleo existennumerosas familias que experimentan los estragos deri-vados de la falta de empleo. El desempleo es más angus-tioso en una sociedad como la colombiana, en la que lasredes de protección son muy débiles.

TERCERA PARTE

LOS INTERESES AMERICANOS FRENTE

A LAS NECESIDADES COLOMBIANAS

CAPÍTULO QUINTO

El conocimiento de los intereses y la agenda comercial deEstados Unidos es fundamental dentro del estudio políti-co para las negociaciones comerciales de Colombia, pues-to que constituye un referente sobre las posibilidades deéxito para lograr un acuerdo que refleje las necesidadescolombianas. Para la negociación de un TLC, un conoci-miento amplio de sus intereses, reflejados en normas,discursos y actitudes hacia temas concretos, debe servirpara preparar mejor la estrategia nacional y formar nues-tra propia agenda. Además debe servir para algo tanimportante como es verificar hasta qué punto nuestrosintereses pueden o no ser negociables a la luz de losintereses norteamericanos. Es decir, si los intereses nacio-nales serían negociables a la luz de los objetivos norteame-ricanos. Este análisis debe ser realizado por el Gobierno, laacademia y el sector productivo, con el fin de verificarhasta qué punto los intereses son los mismos.

Debemos observar con atención que para Estados Uni-dos la atracción y ventajas de apoyar la democracia fuerade sus fronteras no es fortuita1: está ligada con otros

1. Bajo esta visión, la democracia se tiene que expandir porque puedeayudar a los países a modernizar sus economías, mejorar sus condiciones

200

intereses estratégicos, como el comercial que no admitesacrificios propios, sino que por el contrario requiere degrandes sacrificios de sus socios comerciales. El punto departida de la política exterior norteamericana en relacióncon la democracia y el comercio, se basa en que en la me-dida en que se lleven a cabo elecciones y se elijan represen-tantes, se pueden ligar las ideas de democracia y liberalismoeconómico como dos beneficios inseparables2.

Se acepta, como lo dice TALBOTT, que de esta forma sepodrán legitimar sin mayores resistencias cambios es-tructurales para abrir sus mercados a favor de interesesno nacionales. Es decir, el interés de Estados Unidos esmaximizar las ganancias de un sistema estable que per-mita el desarrollo de sus transacciones comerciales. Alfinal, la promoción de la democracia para ese país sefunda en la defensa de su propio interés de contar conmercados más abiertos y libres3.

Ahora bien, después de terminada la guerra fría Esta-dos Unidos no está dispuesto a otorgar beneficios comer-ciales a cambio de apoyos políticos, los que consideradeben ser otorgados por países como Colombia sin con-traprestación, por lo que se debe ser cauto al considerarel problema del narcotráfico y la lucha contra la guerrillacomo un punto del que se pueda esperar mayores ganan-cias, de un lado, por que el problema del narcotráfico está

sociales e integrarse en el mundo. Bajo un sistema representativo de go-bierno, los líderes son más confiables para su pueblo. Las autoridadeselegidas democráticamente tienen una importante legitimidad adicionalque puede reforzar su habilidad de realizar dolorosas, pero, según ellos,necesarias reformas económicas.

2. Democracia y liberalismo económico no pueden ser tomados comoequivalentes, y mucho menos como consecuentes uno del otro en unsupuesto proceso evolutivo.

3. Cfr. ÁLVAREZ Z. Ob. cit.

201

siendo subordinado por el del terrorismo, y de otro porque las FARC no representan un peligro para la seguridadnacional de Estados Unidos.

I. LA POLÍTICA COMERCIAL DE ESTADOS UNIDOS

El Congreso de EE.UU. tiene un importante papel en laaprobación de tratados internacionales y en la formula-ción de la política comercial, y se constituye en un órganovital para la defensa de sus intereses nacionales. El Con-greso define los lineamientos básicos de interés nacional,los temas relevantes, los objetivos de una negociacióncomercial y los límites del Ejecutivo en la firma de compro-misos internacionales. Impone un marco claro, transpa-rente y legítimo, que debe ser atendido por el Ejecutivo(encargado de las relaciones internacionales y las negocia-ciones comerciales), so pena de que el acuerdo no searatificado. Así, se expidió en el 2002 una ley que traza elrumbo para las negociaciones comerciales de ese país.

En efecto, la Ley Comercial de 2002, mediante la cualse otorgó el Trade Promotion Authority (TPA) o vía rápidaal gobierno Bush4, para que el Ejecutivo pueda suscribiracuerdos comerciales dentro del marco definido por estaley, indica que el Legislativo puede rechazarlo o aprobar-lo en su totalidad, si se ajusta a los mandatos legales quecontiene la agenda de los intereses norteamericanos y alos objetivos y posiciones comerciales que debe lograr elPresidente. De esta forma, la ley se convierte en un

4. En agosto de 2002, el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley deComercio con autoridad para celebrar tratados comerciales, luego de tresintentos fallidos durante los 90. La Autoridad de Promoción Comercial oTPA, permite presentar los acuerdos comerciales suscritos por el Ejecutivoal Congreso y que sean ratificados sin que puedan ser enmendados poreste último.

202

instrumento fundamental para entender la agenda depolítica comercial de los EE.UU. y su forma de actuar enla región y en el mundo5.

En el título XXI, sección 2101 de la Ley de Comercio(2002) o TPA, se define la relación sustancial que tiene elcomercio con su política de seguridad nacional y con supolítica para mantener la hegemonía en el sistema inter-nacional. En efecto, en ésta se reconoce expresamenteque la ampliación del comercio internacional es vitalpara la seguridad nacional, pues asegura crecimientoeconómico y solidez a la nación, hecho que al final pro-mueve y fortalece su liderazgo en el mundo.

De esta forma se concluye que la seguridad nacionalde EE.UU. indudablemente depende de la consolidacióny mantenimiento de su seguridad económica, seguridadque sólo puede ser sustentada por el crecimiento sosteni-do de su industria, multiplicada por los efectos liberali-zadores de los acuerdos comerciales, siempre y cuandoestos acuerdos promuevan áreas relacionadas con el

5. La aprobación por parte del Congreso del TPA para el presidente es unaacción positiva en la medida que disminuye el margen de incertidumbre deuna negociación, ya que un acuerdo podría ser modificado por el Congre-so. No obstante, tampoco es una garantía para culminar la negociación deun ALC exitoso para los 34 países involucrados. Como lo resalta RUBENS

BARBOSA embajador de Brasil en Estados Unidos, el TPA “es sólo una pre-condición necesaria para que continúen las negociaciones; eso de ningunamanera provee una fórmula para superar algunos de los obstáculos másimportantes en la agenda de negociación que tendrá que atenderse paraconcluir las negociaciones con éxito en enero de 2005. Debido a la redacciónrestrictiva que contiene en ciertas áreas claves, la TPA, de la manera en queha sido aprobada, podría limitar la capacidad de negociar de EstadosUnidos y demorar durante un período irrazonable la liberalización delcomercio para una lista de productos susceptibles”. Hecho que es ciertocomo se puede constatar en el pobre avance en materia de subsidios, anti-dumping y derechos compensatorios, trato especial y diferenciado (TED) oen materia agrícola (i. e. subsidios y liberalización de productos agrariosnotablemente sensibles).

203

desarrollo tecnológico, la propiedad intelectual, los ser-vicios y la inversión. Si la consolidación de la seguridadeconómica pasa por su aparato productivo, y sus empre-sas o inversiones son apoyadas a través de su políticaexterior para continuar con el liderazgo en ciertos secto-res claves de la economía, se debe preguntar si dar lasventajas en esos sectores o negociarlos en los términosprevistos por el TPA no generaría mayores problemas dedependencia para Colombia, y si, además de limitarnuestra soberanía nacional, pueden constituirse en unpeligro para nuestra seguridad nacional.

En Estados Unidos se reconoce la existencia de una inter-acción mutua entre seguridad nacional y seguridad eco-nómica; así lo estimó el Congreso, por lo que la agenda deintereses nacionales a defender, promover y consolidaren materia de acuerdos comerciales tiene unos objetivosmuy claros que, de no cumplirse en la negociación, no seaprobará en el Congreso lo pactado (cfr. gráfico 1). Endicha Ley, el Congreso de Estados Unidos impone unaserie de restricciones, no sólo de carácter temático sinotambién de procedimiento, para la ratificación del acuer-

GRÁFICO 1DEFINICIÓN DEL INTERÉS NACIONAL EN

MATERIA COMERCIAL DE EE.UU.

Seguridad nacional

Seguridad económica

Base industrial creciente

Acuerdos comerciales

204

do. En términos generales los objetivos que impone el TPA

en materia de barreras comerciales y distorsiones son6:– Lograr un acceso amplio, equitativo y recíproco, con

el fin de incrementar las oportunidades del mercado delos EE.UU. para lo cual la eliminación de las barrerasarancelarias y no arancelarias y las políticas y las prácti-cas comerciales de otros países es fundamental7.

– Fortalecer aún más las disciplinas y procedimientosdel sistema comercial internacional, para ello EE.UU. de-fiende principalmente la profundización de las obligacio-nes existentes en la OMC. Este es el caso para la propiedadintelectual8, subsidios antidumping y derechos compen-satorios y solución de diferencias.

– Incluir normas relativas a la protección del medioambiente, con el fin de asegurar que las políticas comercia-les y medio ambientales se refuercen de manera mutua.

– Promover los derechos de los trabajadores imple-mentando efectivamente los estándares básicos de laOrganización Internacional del Trabajo (OIT)9.

– Asegurar que los acuerdos comerciales le permitana sus PYMES un mayor acceso al mercado internacional10.

6. Tít. XXI, secc. 2102 Ley de Comercio 2002.7. Acá se involucra no solo las barreras relacionadas con el acceso a los

mercados para los bienes, sino las existentes en otros ámbitos como enmateria de servicios, inversiones y compras públicas.

8. En esta materia aparece el interés de ampliar en más de 20 años elmonopolio de las patentes, el manejo de los datos de prueba con plazosmonopólicos y la aprobación de las patentes de segundos usos, entreotros.

9. Entre estos se resaltan la prohibición del trabajo infantil, los derechossindicales, etc. Para la implementación de estos derechos en materialaboral y medioambiental, EE.UU. prevee en el TLC con Chile la aplicacióndel mecanismo de solución de diferencias y fuertes multas por la noefectiva aplicación de estos compromisos.

10. Este es un objetivo fundamental para EE.UU. al reconocer la potencialidadde su pequeña y mediana industria como competidora internacional. Lamayoría de las empresas que exportan son firmas pequeñas y medianas, y

205

De igual forma, el TPA instaura una serie de procedi-mientos previos al desarrollo de una nueva negociacióncomercial y durante el proceso de negociación, los cualesbuscan principalmente: a. Fortalecer el papel del controlpolítico por parte del legislativo, mediante la presentaciónde informes, rendición de cuentas y conocimiento efectivoe inmediato de los temas en negociación y sus avances; b.Asegurar una adecuada formación, defensa y promociónde los intereses nacionales, teniendo en cuenta que loscongresistas fueron elegidos de manera democrática porsus Estados para defender sus intereses, es decir son losrepresentantes más idóneos para la identificación y defen-sa de los intereses nacionales, y c. Consolidar un procesomás transparente y democrático por parte del ejecutivo.

Llama la atención cómo en Estados Unidos, a diferen-cia de lo hecho en Colombia, sí se hacen estudios previosy además serios sobre los posibles impactos que pudieratener en cada sector la celebración de acuerdos interna-cionales. Los estudios, como hemos dicho, indican cuáles la agenda que deberían seguir los negociadores parabeneficiar a su país y para que los costos de suscribir talesacuerdos sean mínimos.

son las que pueden beneficiarse grandemente del ALCA. Según la Asocia-ción Nacional de Fabricantes de ese país, “el 91% de las 52.000 compañíasque ya venden en Centro y Sudamérica son firmas de tamaño mediano ypequeño. Un estudio hecho en 1999 por la Agencia Federal para el Desarro-llo de la Pequeña Empresa muestra que el número de pequeñas empresasestadounidenses que exportan (menos de 500 empleados) se triplicó entre1987 y 1997. Sin embargo, sólo el 1% de todas las pequeñas empresasestadounidenses exportan, y de aquellas que lo hacen el 63% vende en unsolo país”.

206

GRÁFICO 2ETAPAS Y CONSULTAS PREVIAS PARA UNA NEGOCIACIÓN COMERCIAL.

LEY DE COMERCIO (2002) TPA.

(1) Antes de iniciar negociaciones, el Ejecutivo, en cabeza del representantecomercial, tiene la obligación de realizar consultas con todos los congre-sistas y comités que tengan jurisdicción sobre las leyes que podrían verseafectadas por un acuerdo comercial. El período mínimo para realizardichas consultas es de 90 días antes de notificar al Congreso.

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El gráfico 2 presenta las etapas previas que debe se-guir el Ejecutivo ante el Congreso antes de iniciar unanegociación, dentro de las cuales se destacan la elabora-ción y presentación de estudios sobre el impacto de unacuerdo en la industria y la economía en general. Ade-más, contempla una serie de períodos de consulta entreEjecutivo y Congreso para la formación de una posiciónnegociadora conjunta, sumado al mantenimiento de con-sultas constantes con sectores sensibles (i. e. agricultura,textiles, medio ambiente, sector industrial) frente a lanegociación, dando más legitimidad al proceso, algo a loque se niega el Ejecutivo colombiano que busca imponersus puntos de vista en la negociación y que el Congresole apruebe sin más el acuerdo internacional.

208

GRÁFICO 3PROCESO DENTRO DEL DESARROLLO DE LAS NEGOCIACIONES

COMERCIALES POR PARTE DEL EJECUTIVO

LEY DE COMERCIO (2002) TPA.

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Durante el período de negociación los requisitos y eta-pas son mucho más numerosas, pues para Estados Unidoses vital asegurar una interacción y comunicación adecua-da entre el Ejecutivo y el Legislativo a lo largo de todo elproceso, antes de suscribir un acuerdo comercial. Ademásdel mantenimiento de consultas continuas, en el procesode negociación existe una etapa fundamental relacionadacon la presentación de un borrador del Acuerdo al Con-greso, que incluye un estudio del Ejecutivo sobre lasimplicaciones relativas a los cambios legislativos y elimpacto general que producirá. Aspecto que para nada escontemplado por el ejecutivo colombiano y que permiteque se negocie a espaldas del mismo, e incluso en contra delas sugerencias del Congreso. En Estados Unidos, el estu-dio incluido en el borrador del Acuerdo final debe conte-ner un informe detallado sobre los posibles impactos en elsector industrial y la economía en general (cfr. gráfico 3).

II. OBJETIVOS DE ESTADOS UNIDOS EN LA NEGOCIACIÓN

La búsqueda de un comercio más libre ha sido desde hacetiempo el elemento central de la política exterior deEstados Unidos, principalmente al reconocer que existe–como lo afirma OTTO REICH, del Departamento de Esta-do– una dinámica fundamental y un apoyo mutuo entrela política y la libertad económica. Por lo tanto comomencionamos con anterioridad, la seguridad económicay la seguridad nacional son los intereses últimos de laagenda norteamericana.

La experiencia nos muestra cómo entre el discurso y lapráctica se presentan grandes inconsistencias, y es asícomo Estados Unidos, antes de iniciar un proceso denegociación para la liberalización comercial, expide unaserie de regulaciones que impiden o dificultan el acceso

210

real de bienes y servicios del exterior. Ese país expidió laFarm Bill de 2002, que incrementa las ayudas internas y lossubsidios al sector agrícola; el TPA que, como ya hemosvisto, impide negociar sectores vitales para la realizaciónde un acuerdo que en verdad libere el comercio, y ahora,con la excusa de la lucha contra el terrorismo, se expidió laley contra el bioterrorismo que impone mayores costos deentrada aumentando la incertidumbre de los importadores,pues otorga gran discrecionalidad a la EPA y la FDA paraimpedir el acceso de bienes que consideren sospechosos.

Esto se añade a las múltiples restricciones de entrada ydenegación de visas a viajeros de negocios que impiden ylimitan un efectivo acceso de nuestros bienes y servicios.Algunos de los temas ni siquiera son admitidos comoparte de la agenda o considerados discutibles por EstadosUnidos pues estima que estos son temas de seguridadnacional o que tendrían que negociarse en la OMC lo queharía prever que la verdadera negociación de acceso paraColombia no se dará, o será demasiado limitada.

Lo anterior nos indica que en el mejor de los casos,Colombia se verá obligada a adherirse al texto del acuerdoque presente Estados Unidos, país que se hará más fuerte enla medida en que transcurra el tiempo y no se llegue acompromisos tangibles y satisfactorios, y que ante el lemade “negociar rápido” del Ministerio de Comercio, se firma-rá un acuerdo que no convenga a los intereses de la nación.

La distracción la constituye la idea de libertad y demo-cracia, la cual, enmarcada en las leyes del libre mercadoy una extraña percepción de la democracia, impulsa losprocesos a nivel regional como el ALCA y los acuerdosbilaterales con la mayoría de países del continente. Eneste sentido, como lo afirmara el representante comercialde EE.UU., en la búsqueda para lograr la denominada“Empresa comercial de las Américas”:

211

Estados Unidos avanza hacia el libre comercio en elhemisferio mediante el comercio libre en América delNorte, con Chile y luego con Centroamérica. Estamospreparando el camino para más comercio libre, abriendoel mercado estadounidense con las leyes de la Asociaciónde la Cuenca del Caribe y de la Preferencia ComercialAndina. Queremos negociar con todas las democraciasde las Américas por medio del ALCA, pero también esta-mos preparados para avanzar paso a paso hacia el co-mercio libre, si otros retroceden o simplemente no estánlistos todavía. Queremos ofrecer a las Américas la prime-ra oportunidad. Los países de Asia y el Pacífico, de Áfricay el Oriente Medio también están interesados en acuer-dos de comercio libre con Estados Unidos. Con el ingresoa la OMC de China, el cuarto país del mundo por su comer-cio exterior, América Latina se enfrentará a una compe-tencia mundial más fuerte. Queremos que las Américasavancen, no que permanezcan estancadas, o, peor toda-vía, que se queden atrás11.

En este marco es donde el mercado latinoamericanotomó una importancia significativa para los interesesamericanos de expansión, diversificación y posiciona-miento comercial, frente a la guerra comercial cada vezmás evidente con otros competidores como China, laIndia o la Unión Europea. Será previsible que en la me-dida en que esos competidores ganen importancia eco-nómica, se verán inclinados a reclamar espacios de podermás significativos en el mundo. Por ello, para no perderla hegemonía actual, Estados Unidos ve como vital parasu seguridad nacional asegurar mayores espacios departicipación para sus empresas.

11. ROBERT ZOELLICK (representante comercial de Estados Unidos). Discursopronunciado en la Sexta Conferencia anual de las Américas, Miami, 14 deoctubre de 2002.

212

Durante los últimos años del proceso de negociaciónpara el ALCA, EE.UU. incluyó una serie de propuestascuyos lineamientos van acordes con lo ordenado por suLey de Comercio (2002); aprovechando además su poderpara imponer las dinámicas, ha manejado en mayormedida los ritmos de la negociación, con algunos altiba-jos determinados por coyunturas especiales como la del2003, con el fortalecimiento de la posición brasileña y elfracaso de la Reunión de Cancún en el marco de la nuevaronda de negociaciones de DOHA.

En este orden de ideas, es clara la posición de EE.UU.de no negociar el asunto de los subsidios y las ayudas in-ternas a las exportaciones de bienes agrícolas en el ALCA,sino llevarlo a la esfera multilateral de la OMC donde nose logran avances serios. Por otro lado, se busca lograruna liberalización sustancial en materia de bienes yservicios (especialmente lo relacionado con la tecnología,la información y la propiedad intelectual); asegurar laliberalización para sus bienes agrícolas; ampliar sus-tancialmente el ámbito y la cobertura en materia decompras estatales, con el fin de participar en mayormedida en las licitaciones públicas de terceros países, asíellos mismos cuenten con una ley discriminatoria queprefiera a sus PYMES, y asegurar un marco de proteccióna sus inversionistas (preestablecimiento, solución de di-ferencias inversionista-Estados, como lo contempla elcapítulo XI del NAFTA). La definición amplia de inversión,el otorgamiento de Trato Nacional (TN), la posibilidaddada a los particulares de demandar al Estado ante untribunal internacional, entre otros elementos, forman unpaquete normativo dentro de los acuerdos que terminapor garantizar casi cualquier comportamiento o accióndel inversionista norteamericano, lo cual puede llegar agenerar arbitrariedades en materia de demandas, multas

213

y sanciones que deben pagar los Estados, pues losestándares y derechos otorgados en los acuerdos son dedifícil cumplimiento para países que poseen serios pro-blemas de inestabilidad política y jurídica, inseguridad,corrupción, y falta de transparencia en sus procesos degestión pública y actividad económica12.

III. EL TLC COLOMBIA-ESTADOS UNIDOS

El anuncio hecho por EE.UU. durante la reunión ministe-rial del ALCA celebrada en Miami en el mes de noviembrede 2003, conjuntamente con los países andinos beneficia-rios del ATPDEA, señala que el 2004 será un año decisivopara Colombia, al enfrentar la negociación bilateral conEE.UU., y continuar el proceso ALCA y la ronda de DOHA. Eneste sentido, los retos serán lograr una efectiva coordina-ción del equipo negociador y mejorar la capacidad denegociación a través de las directivas que puedan dar elCongreso, la sociedad civil y los gremios para imponerlemetas y objetivos claros al Gobierno. De la misma manera,el manejo de los temas en los tres diferentes escenariosdebe tomar en cuenta las dinámicas de poder, pero conuna visión fundada en los valores constitucionales que sedeben promover para lograr una convergencia efectivaentre los intereses políticos y económicos nacionales, y enlas necesidades sociales que definirán la suerte del país yde las próximas generaciones.

Llevar a feliz término la negociación de un acuerdobilateral de comercio con Estados Unidos es un nuevo

12. Al respecto, luego de más de 10 años de entrar en vigencia el NAFTA, variosestudios advierten sobre las implicaciones negativas que un capítulo deinversiones, como el que hace parte de este acuerdo, puede tener parapaíses en desarrollo.

214

reto para el Gobierno y supone serias responsabilidadespolíticas y jurídicas para los funcionarios encargados dediseñar la estrategia de negociación, tanto las de aquellosque llevan a cabo la negociación técnica, como las dequienes dirigen las relaciones exteriores de nuestro país.Esta negociación puede percibirse como una amenazapara el país y sus intereses, si no se lleva a cabo de maneraadecuada en defensa del interés nacional, que no es otroque la defensa del aparato productivo, de los trabajado-res y sus familias. Es decir, que si la negociación se tra-duce en la entrega de sectores vitales para el desarrollodel país, sin contraprestaciones o reciprocidades medibles,se estará afectando seriamente la conveniencia nacional.En estos acuerdos se deben observar la reciprocidad y elprincipio de equidad teniendo en cuenta los diferentesgrados de asimetría de los países participantes.

En este orden de ideas, el sector privado y el Congresodeben cumplir un papel fundamental para la construccióny defensa del interés nacional, participando de maneraefectiva en la formación de una agenda que permita eldesarrollo de una negociación transparente y acorde conlas necesidades y expectativas nacionales de desarrollo. Elsector rural debe ser protegido por su importancia estraté-gica para la seguridad alimentaria del país, y como factorde estabilidad social, política y de seguridad nacional en lalucha contra los grupos insurgentes y de narcotraficantes.

La agenda bilateral que se discutirá con Estados Uni-dos, no puede estar enmarcada únicamente por la agen-da impuesta por este país, la cual está definida por lostemas que ya se están negociando en el ALCA, por los quese negociaron con Chile, Singapur y CAFTA (limitadosdentro del marco de los objetivos indicados en la notifi-cación del 18 de noviembre de 2003 enviada por elrepresentante de comercio al Congreso americano), y por

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aquellos que es obligatorio discutir en cumplimiento delos mandatos de política comercial contenidos en su Leyde Comercio de 2002. Todos estos elementos, sumados ala indiscutible fuerza material de Estados Unidos, limi-tan en definitiva el margen de maniobra de Colombia yde su grupo de negociadores, lo cual es altamente nocivopara la efectiva defensa de nuestros intereses y para laseguridad nacional. Ante la cantidad de objetivos y te-mas planteados por Estados Unidos, preocupa que Co-lombia no tenga una agenda o iniciativa propia paraincluir en las mesas de negociación.

Los negociadores colombianos han visto como límitesde la negociación los anteriores condicionantes, y a partirde los mismos han tratado de fijar los objetivos. Ello es unerror, pues indica que la discusión sólo va a versar sobrelos intereses de Estados Unidos, y no sobre las necesidadesnacionales. Lo anterior llevará a que la negociación se hagamás difícil, pues las metas y aspiraciones máximas deColombia no superan los límites impuestos por EstadosUnidos y esto no se compadece con las verdaderas nece-sidades del país. Creemos que Colombia debe negociardesde el inicio más allá de los límites impuestos, pues asíla discusión será más amplia y se podrán conseguir mejo-res condiciones.

A. Aspectos preliminares:lo comercial como elemento de lo político

Es indudable que la globalización ha reformulado lanaturaleza y funciones de los Estados, al punto de redefinirlas relaciones entre los mismos en un contexto internacio-nal. La dominación del mundo ya no depende de lasinvasiones armadas, depende más de la influencia eco-nómica y cultural de un país sobre las demás regiones. Es

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por ello que la variable económica y comercial tomaimportancia cada vez más relevante para definir la polí-tica exterior y la influencia internacional, lo cual es reco-nocido de forma explícita en el TPA. En este sentido, lapolítica internacional pasa hoy por los temas de comer-cio, derechos humanos, democracia y medio ambiente,es decir, por todo aquello que normalmente es competen-cia directa y soberana de los Estados.

En efecto, tan vital para la seguridad nacional y lasupervivencia de cualquier Estado es la política comercial,que el TPC (2002) afirma: “… la ampliación del comercio in-ternacional es vital para la seguridad nacional. El comercioes vital para el crecimiento económico y la solidez deEstados Unidos y para su liderazgo en el mundo [...] la segu-ridad nacional de EE.UU. depende de su seguridad econó-mica, la que a su turno se sustenta en una base industrialvibrante y creciente”13, en este sentido, los acuerdos co-merciales para la política norteamericana desempeñan unpapel fundamental ya que “acrecientan las oportunidadespara los sectores críticos y los escalones constitutivos de laeconomía de EE.UU., tales como la tecnología de la infor-mación, las telecomunicaciones y otras tecnologías depunta, las industrias básicas, los equipos de capital, losequipos médicos, los servicios, la agricultura, la tecnologíadel medio ambiente y la propiedad intelectual”14. De estaforma, por mandato de la ley, los acuerdos que celebre estepaís deben ser acordados definiendo estos claros interesesnacionales, bajo un equilibrio que debe beneficiar a losagricultores, trabajadores, las empresas y familias15.

13. Tít. XXI: Autoridad de promoción comercial (TPA), secc. 2101, lit. b:Determinaciones, num. 1 Ley de Comercio 2002.

14. Ibíd., num. 2.15. Ídem. También se puede consultar en la notificación enviada por ROBERT

B. ZOELLICK al Congreso el 18 de noviembre de 2003, donde anuncia elinicio de negociaciones con los países ATPDEA.

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Este es el reconocimiento legal para la promoción deunos intereses nacionales claros: expandir e incrementarel comercio como mecanismo para mantener su influen-cia política y lahegemonía internacional. Esta clara líneade política exterior de Estados Unidos, aplicada a Colom-bia, indica que un tratado de comercio bilateral que dejedesprotegidos ciertos sectores vitales de nuestro aparatoproductivo nacional (i. e. agrícola, farmacéutico, petro-químico, entre otros) destruirá muchos de ellos y genera-rá una mayor dependencia política y comercial con esepaís, hecho que sin duda se traducirá en una mayorinjerencia y vulnerabilidad en la formulación de nuestrapolítica interna y que afectara al menos la soberaníacomercial, fiscal y monetaria. Una mayor dependenciapolítica y económica también generará problemas nacio-nales de gobernabilidad y seguridad.

La agenda comercial entre Colombia y Estados Unidosestá permeada por un marco político y económico nadadespreciable, que influye en forma decidida sobre las posi-ciones y decisiones de cada una de las partes. En términoseconómicos, existe un importante intercambio comercialentre los dos países, que a pesar de las cifras comparadascon Estados Unidos debe ser analizado con detenimiento,como quiera que Colombia es el cuarto socio comercial deese país en el hemisferio. Después de NAFTA, Colombia es elprincipal comprador de bienes agrícolas de Estados Unidosen América, lo cual debe permitir cierto margen de negocia-ción, teniendo en cuenta que Estados Unidos quiere colocarsus mayores excedentes agrícolas en nuestros mercados yque estaremos otorgando mayores accesos para las PYME

norteamericanas.Un estudio elaborado por el Departamento Nacional

de Planeación, indica que “Estados Unidos es el principalsocio comercial de Colombia por ser el principal destina-tario de las exportaciones colombianas, y el mayor provee-

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dor de importaciones de ese país. En la década de los 90, lasexportaciones colombianas a este país representaban enpromedio el 39.6% de las exportaciones tota-les y en losdos últimos años su participación fue superior llegando enel 2002 a representar el 43.3% del total exportado”.

A pesar de ser el principal destino de las exportacionesnacionales, se debe advertir (como lo reconoce el mismoestudio) que “son pocos los productos que logran llegar aese mercado: entre 1998 y 2002 sólo once productos repre-sentaron el 80% del total de exportaciones a ese país y deéstos, tan sólo cinco cuentan con preferencias arancelariasATPA”16. Estos once productos fueron aceites crudos, café,hullas térmicas, pantalones, combustibles, banano, clave-les cortados, pigmentos para pinturas, fuel oils, rosas fres-cas y cortadas, demás flores y capullos frescos (los últimoscinco productos tienen ATPA). Vale la pena aclarar que unagran proporción de las exportaciones la constituyen bie-nes energéticos (petróleo y carbón) y que los bienes agrí-colas son banano, flores y café. Lo cual en términos realesindica que está lejos de producirse el desastre anunciadopor el Gobierno de no suscribirse un TLC con EstadosUnidos. Las cifras señalan que en el peor de los casos, seperderían US$150 millones al año, cifra muy baja en rela-ción con las pérdidas sufridas por la crisis de Venezuela.

Este hecho resalta cómo la verdadera diversificación yproducción con notable valor agregado del sector pro-ductivo nacional en materia de exportaciones no tradi-cionales17 se ha generado con otros socios comerciales

16. “Efectos de un acuerdo bilateral de libre comercio con Estados Unidos”,DNP, doc. 229, Bogotá, 2003, pp. 4 y 5.

17. Se debe tener en cuenta que las PYME representan el 31% de las exportacio-nes no tradicionales del país (ACOPI), siendo importantes generadoras devalor agregado, innovadoras en los procesos productivos y en la genera-

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como la Comunidad Andina y que, por el contrario, en lapráctica el acceso de nuestros productos a Estados Uni-dos es más difícil de lo que anuncian en el Ministerio deComercio, y lo será aún más si esa cartera no identificatodas las barreras no arancelarias que afectan el ingresode los mismos y las colocan en las mesas de negociación.

Entre las importaciones colombianas de origen norte-americano se destacan los productos metálicos: maquina-ria y equipo (53%); productos químicos (25%), y agriculturay caza (7%)18.

En materia política, Estados Unidos es el aliado másimportante en la lucha contra las drogas y el terrorismo.El Plan Colombia, el programa de interdicción aérea, losprogramas de capacitación a las fuerzas militares y aotras agencias estatales, son apenas algunos de los pro-gramas de cooperación existentes entre ambos paísesque, independientemente de su acertada concepción eimplementación, tienden a condicionar la posición co-lombiana en el marco comercial. En el pasado este con-dicionamiento se ha visto reflejado en diferentes áreas,por ejemplo, en la renovación de las preferencias arance-larias ATPA (hoy ATPDEA), las cuales para su ratificaciónpor parte del Congreso norteamericano, han debido

ción de empleo. En tal sentido, se desconoce si verdaderamente un acuerdocon Estados Unidos beneficiaría al sector productivo nacional, como lohacen ver muchos empresarios que al final no dependen del mercadonorteamericano, pero que son indiscutibles jalonadores del crecimientoeconómico y del bienestar social gracias a su posicionamiento en otrosmercados regionales. El reto real es, en otras palabras, lograr en menos detres años el fortalecimiento, la capacitación, la infraestructura y lareconversión que necesitan las PYME para poder competir tanto en elmercado ALCA como frente al TLC con Estados Unidos, donde posiblementelograremos acceso a los mismos cinco o diez productos tradicionales yestaremos entregando todo el sector de la pequeña y mediana empresanacional a las importaciones norteamericanas.

18. Según datos del DANE y el DNP para los últimos cinco años.

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soportar una seria evaluación de variables no precisa-mente comerciales, como la situación de derechos huma-nos, el apoyo a la política comercial norteamericana en elforo de la OMC y el acatamiento a normas de propiedadintelectual previstos en la legislación de ese país, entreotras. La experiencia en las negociaciones para el ALCA

demostró cómo las relaciones bilaterales existentes enotros ámbitos diferentes al comercial han condicionadomuchas veces la posición negociadora colombiana, hastaimpedir inclusive el despliegue necesario para la efectivadefensa del interés nacional.

Un ejemplo de este hecho se evidencia de maneraclara por los condicionamientos que de modo unilateralha esbozado el representante para asuntos comerciales(USTR) durante sus dos últimas visitas a Colombia en el2003, y por los diálogos previos que han sostenido los dosgobiernos, en los que se ha expresado que Estados Uni-dos, queriendo “estar seguro del éxito de la negociaciónpreviamente al inicio de la misma”, deja a consideracióndel Gobierno nacional una serie de condiciones para ini-ciar la negociación, en particular que por parte de Colom-bia se debe limpiar la mesa. Esta expresión significa eldesarrollo de una serie de condiciones previas para ini-ciar la negociación, cuyas exigencias terminan por con-vertirse en beneficios otorgados a Estados Unidos sincontraprestación alguna y sin haber negociado todavía.Entre estos condicionamientos están la adopción de me-didas frente a determinados temas económicos y comer-ciales, y el apoyo de Colombia a Estados Unidos en temassensibles en los diferentes foros multilaterales, etc.19.

19. Cfr. Dificultades y soluciones para la firma de un Tratado de Libre Comercio conEstados Unidos, Bogotá, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,2003.

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Como lo plantean varios documentos del Ministerio deComercio Industria y Turismo, Estados Unidos solicitaalgunos avances preliminares tanto de la agenda bilate-ral como de la agenda multilateral20.

Algunas de estas solicitudes previas tienen que vercon que Colombia tenga “avances” sustanciales en mate-ria de propiedad intelectual21 (i. e. incremento del secretoindustrial, protección de los datos de prueba y profun-dización de los derechos sobre las patentes) y con ladisminución de restricciones de acceso, al mercado na-cional, de determinados productos industriales y agríco-las (en este punto la eliminación del sistema de franja deprecios es irrenunciable). Todas estas peticiones debenser entendidas como las máximas aspiraciones de Esta-dos Unidos, y de la habilidad de los negociadores, perotambién de la voluntad política del Ministro de Comercioy del Presidente, dependerá que no todo sea entregado.Someterse implicaría una responsabilidad política y le-gal, para los encargados de conducir las negociacionesinternacionales, que debe ser sancionada.

Estados Unidos, no duda en condicionar la negociaciónbilateral al compromiso de Colombia de apoyar las inicia-tivas de su país, tanto en el marco multilateral de la OMC

como en lo concerniente a subsidios agrícolas22; ace-lerar

20. Este tipo de condicionamientos sobre el apoyo irrestricto a la políticacomercial de ese país, se evidencia con la salida de Colombia del Grupo delos 21 que buscaba en la OMC el avance en la eliminación de los subsidios yayudas internas de los países desarrollados a su sector agrícola.

21. Este es uno de los temas prioritarios para Estados Unidos; así lo ha hechover en las negociaciones del ALCA y en los diferentes TLC firmados conSingapur, Chile y CAFTA.

22. En la reunión de la Organización Mundial del Comercio en Cancún(México), el recién creado Grupo de los 21 (G21), con la participación deColombia, reclamó el desmonte de más de US$300.000 millones en sub-sidios de los países industrializados a sus agricultores; esta participación

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la liberalización en materia de servicios23 e inversiones;ampliar los niveles de protección y monopolio de laspatentes –aún en contra del acceso a los medicamentos yde la salud pública–, y añadir nuevos temas comerciales,como los referentes a la contratación pública, la política decompetencia y los temas ambientales y laborales. De igualforma se exige el necesario apoyo de Colombia en lasnegociaciones del ALCA para lograr avances en el proceso,de acuerdo con los cronogramas establecidos en la cumbrede presidentes en Miami (1994), lo que explicaría por quéColombia no limita los temas a negociar dentro del ALCA,exceptuando por ejemplo, como lo hizo Brasil, comprasestatales, inversiones y propiedad intelectual.

Finalmente, dentro de la agenda indicada por el USTR

para Colombia está la obligación de llevar a cabo la nego-ciación de manera acelerada desde el segundo trimestrede 2004, siempre a partir del formato del acuerdo negocia-do con Chile y, no obstante, existiría la posibilidad de crearalgunos grupos de negociación, que podrían comenzar atrabajar antes en la definición de los temas24.

fue considerada por muchos miembros del Congreso de Estados Unidos,entre ellos el presidente de la Comisión de Finanzas del Senado CHUCK

GRASSLEY, como una participación que podría complicar la firma de unacuerdo bilateral con Estados Unidos, afirmando el vocero que Colombiano merece un acceso especial a los mercados de Estados Unidos, pues estájugando a dos bandas.

23. Principalmente servicios financieros y de telecomunicaciones.24. Al respecto la Ley de Comercio 2002, TPA, en su sección 2103 sobre auto-

ridad de acuerdos comerciales determina que el Presidente sólo podráconvenir acuerdos comerciales con países extranjeros antes del 1.º dejunio de 2005, o del 1.º de junio de 2007 si los procedimientos de autoridadcomercial son prorrogados. El límite de tiempo para pactar los acuerdosy la inminencia de las elecciones en el 2004, obligará a Estados Unidos aampliar su ofensiva en ALCA y en los bilaterales con el fin de poder mostraravances y resultados satisfactorios sobre el mejoramiento de oportunida-des comerciales y el futuro económico para el sector productivo engeneral y las PYME en particular. Todo ello por la incertidumbre de ob-

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Frente a este último aspecto, es indudable que la obliga-ción para Colombia de negociar un acuerdo a partir delacuerdo con Chile, CAFTA, el TPA, y las condiciones previasprevistas en la notificación del USTR al Congreso, es inacep-table, pues impone límites a la maniobrabilidad paradefender las necesidades e intereses nacionales, y ademáspara incluir temas vitales en la agenda como la obligaciónde tener acceso y transferencia de tecnología, la limitaciónde los subsidios y planes para el desarrollo económico delpaís. La aceptación de esta obligación, sumada a la realiza-ción de una negociación acelerada puede ir en contra delritmo, el análisis y la dinámica propia de los debates queel Gobierno colombiano debe adelantar en el Congreso,frente a l sector privado y la sociedad civil en su conjunto,con miras a construir una posición acorde con el interésnacional. La lógica impondría además que la políticacoyuntural de seguridad democrática no termine subordi-nando la agenda comercial colombiana, ni los intereseseconómicos de la nación a largo plazo y que, por el afán deobtener o mantener algunos recursos militares, se com-prometa el desarrollo futuro del país.

En conclusión, es claro e innegable que en un marco denegociaciones bilaterales, o inclusive andinas, como seha planteado desde noviembre de 2003, existirá unamayor presión política y económica norteamericana paralograr la consolidación de sus diferentes intereses temá-ticos, buscando limitar el margen de maniobra de losdemás países. Colombia debe esperar este tipo de presio-nes, y no sorprenderse si el gobierno norteamericanodecide, por ejemplo, condicionar los beneficios o lasayudas para la lucha contra el narcotráfico a cambio de

tener una prórroga del Congreso de la autoridad comercial, que presionaa Colombia a la firma inevitable del un acuerdo bilateral antes de 2005.

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altos compromisos en materia comercial; o aprovecharotras coyunturas políticas para exigir mayores sacrificiosen materia de desgravación, o para eliminar la franja deprecios. Tampoco se debe sorprender si algunas empre-sas norteamericanas reclaman sobre el acceso a laslicitaciones, la importación de productos agrícolas y losservicios financieros o eléctricos, o exigen mayoresestándares de protección monopólica para sus productosfarmacéuticos en detrimento de la salud de los colombia-nos. Todo lo anterior es previsible, por lo que el Gobiernodebe mantener la calma cuando suceda, ya que este tipode acciones hacen parte del arsenal estratégico de Esta-dos Unidos en un proceso de negociación.

Teniendo en cuenta lo anterior, es de esperar que tantolos funcionarios de la Embajada en Washington como losdel Ministerio de Comercio actúen con objetividad y nohagan eco a esas quejas presentando un panorama som-brío y aterrador sobre las consecuencias de no plegarse alas exigencias extranjeras. Este tipo de actuaciones de losfuncionarios termina por confundir al Gobierno y a laopinión pública y socavan la integridad de las negocia-ciones.

Al respecto es necesario que el Gobierno colombiano, yen particular su equipo negociador, tengan desde ya defi-nida con claridad una línea de acción para promover ydefender los intereses nacionales; además de explicar alempresariado en qué se va a ceder y qué se busca obteneren concreto con el acuerdo, puesto que de no lograrse estosobjetivos, lo lógico sería que no se firmara. No pueden nideben existir agendas ocultas o secretas por parte delGobierno. Si Estados Unidos no tiene una agenda secretade objetivos, no se entendería por qué Colombia que nobusca hegemonía, ni poder en el concierto internacional,pues es un país pequeño, habría de tenerla.

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B. Construcción de la agenda bilateral conEstados Unidos: la defensa del interés nacional

Los intereses americanos son bastante claros, por lo queexiste suficiente certeza sobre el desarrollo de su agendahacia Colombia. Es importante entender las dinámicasinternas de Estados Unidos y sus relaciones comercialescon otros países para poder fijar con realismo los interesescolombianos, y para diseñar así mismo una estrategia quecontrarreste efectivamente los pedidos de Estados Unidosque atenten contra estos intereses. El análisis de los intere-ses comerciales norteamericanos indicará al Gobiernoalgunos de los límites políticos y jurídicos de la negocia-ción, los objetivos de ese país, y cuándo sus intereses cho-can o son incompatibles con algunos de los colombianos.

Los negociadores colombianos, y quienes fijan la estra-tegia de la negociación, deben entender que los límiteslegales norteamericanos no pueden ser aplicados como lí-mites para Colombia, y que pueden incluirse o proponersenuevos temas en la mesa de discusión. Nuestros funciona-rios tienen que entender que la ley de comercio de EstadosUnidos está diseñada para que la cumplan los funciona-rios norteamericanos, no los colombianos. De hecho, la leyy la política comercial deben servir para que Colombiahaga peticiones que sobrepasen esos límites, lo que haráque la negociación también se enmarque dentro de objeti-vos razonables y justos para nuestro país. Por ejemplo, elhecho de que Estados Unidos no quiera negociar el temade sus ayudas internas a la agricultura en el ALCA y en elacuerdo bilateral, no debe impedir que Colombia coloqueel tema sobre la mesa de negociación, pues es un punto devital interés para nuestro país. Al no colocarlo, Colombiaestaría dando la señal de que es un punto resuelto y acep-tado, lo cual iría en contra de otras solicitudes que tendríanque argumentarse o abandonarse.

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Lo anterior dependerá de la habilidad del Gobiernopara plantear los temas de nuestro interés y obtenerrespuestas, no tanto, por ejemplo, para lograr beneficiosdirectos en el acceso al mercado norteamericano, comopara justificar legítimamente (vía reciprocidad) la exclu-sión de varios de los sectores sensibles colombianos.

En el mismo sentido, el Gobierno debe tener cuidadocon la dinámica dentro de las negociaciones, sobre todocuando no expresa de manera clara sus sensibilidades eintereses desde un principio a la contraparte. No expre-sarlas a tiempo puede llevar a que Estados Unidos en-tienda que el Gobierno está dispuesto a entregar sectoressensibles o hacer concesiones. La agenda norteamericanaes clara. Por lo tanto la colombiana debe serlo igual.

Dentro de los temas que se discutirán con EstadosUnidos están el acceso a los mercados, la agricultura, lasmedidas sanitarias y fitosanitarias, las normas de origen,la administración aduanera, las normas técnicas, el tratoespecial y diferenciado, los servicios, las inversiones, lascompras públicas, la propiedad intelectual, el antidumpingy los derechos compensatorios, la competencia, la solu-ción de controversias, y los temas laborales y medioambientales. En esta lista Colombia debería incluir otrostemas de interés bajo la óptica de la defensa de los valoresfundamentales de nuestra Constitución.

1. Acceso a mercados

El ejecutivo y el Congreso norteamericano comparten lavisión de querer consolidar el mayor margen de liberali-zación comercial a través de la suscripción de acuerdosde comercio, mediante la eliminación de barreras arance-larias y no arancelarias25, no obstante el alto proteccionis-

25. Dentro de los objetivos principales de negociación comercial incluidos en

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mo en materia de barreras no arancelarias que limitan elacceso efectivo a su mercado. Este hecho se evidencia porlos niveles de liberalización alcanzados, en especial en loque respecta a la eliminación arancelaria inmediata delos acuerdos que ha celebrado con diferentes países (i. e.NAFTA, Singapur, Israel, y Chile). De todas formas, esnecesario tener en cuenta que la mayor parte de las tarifasarancelarias de Estados Unidos se encuentran en nivelesmuy bajos, y en muchos casos ya son de cero. Por ello,buscan que otros países reduzcan sus aranceles en lamisma medida, guardando la prerrogativa de mantenerotras barreras de entrada a su país.

Lo anterior es coherente con la posición del sector em-presarial norteamericano que es muy liberal a la hora detratar las barreras comerciales tradicionales, representa-das por el arancel. Como se observa en varias comunica-ciones presentadas a la oficina del representante comercialde Estados Unidos (USTR), muchos sectores (i. e. las agre-miaciones de productores de bebidas, los horticultores, ola industria tecnológica informática) apoyan la desgrava-ción total, así como las empresas que dependen de un vas-to mercado internacional, tanto de proveedores como declientes, lo que involucra la mayoría de bienes industriales(se destacan, entre otros, los productores de equipos deaudio, las agremiaciones de minoristas masivos, etc.).

A pesar de esta corriente liberalizadora emanada delsector empresarial y asumida por el gobierno federal,

el TPA está “ampliar las oportunidades del mercado competitivo para lasexportaciones de Estados Unidos y lograr condiciones más justas y abier-tas de comercio a través de la reducción o eliminación de las barreras aran-celarias y no arancelarias, y las políticas y prácticas comerciales de gobiernosextranjeros que directamente reducen las oportunidades de mercado de lasexportaciones de EE.UU. o que de otra forma distorsionan el comercio deEE.UU.”: tít. XXI. Autoridad de promoción comercial (TPA), secc. 2102, lit. b.Objetivos principales de negociación comercial, num. 1. Barreras comer-ciales y distorsiones, Ley de Comercio (2002).

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existen otros sectores reacios a la liberalización arancela-ria, principalmente los de la agricultura, quienes mues-tran una notable sensibilidad a las importaciones. Sedestacan entre ellos los productores de granos, cebolla,frutas y vegetales, alimentos deshidratados y ganadería,quienes no apoyan las desgravaciones totales o por lomenos solicitan plazos relativamente largos para su libe-ralización. El sector agrícola norteamericano tiene unaenorme capacidad de lobby, por lo que se puede asegurarque continuará protegido por largo tiempo, recibiendoademás las ayudas estatales para su supervivencia, loque seguirá afectando nuestro sector agrario.

En este contexto y tomando como base el TLC Chile-Estados Unidos, en lo referente a acceso de bienes indus-triales, el acuerdo logró una notable desgravación (másdel 85% del comercio bilateral de productos industrialesy para el consumo quedarán liberados de aranceles demanera inmediata a partir del 1.º de enero de 2004). Es deesperar por parte de Estados Unidos la búsqueda de unnivel de liberalización igual con Colombia y los demáspaíses ATPDEA, por lo que, como bien lo ha destacado elMinisterio de Comercio, se deberá realizar un análisisjuicioso y sereno para identificar los sectores totalmentesensibles que deban ser sujetos a fases de desgravaciónmas larga, debido a la imposibilidad de presentar ofertasnacionales con alto grado proteccionista26. Desde el pun-to de vista de la estrategia de negociación, esta declara-ción del Ministerio de Comercio es inconveniente y

26. Como se evidenció en la oferta inicial presentada por Colombia en el ALCA afinales del año pasado, donde se ubicaron tan solo 28 partidas en fase dedesgravación inmediata (canasta A) y más del 70% de las partidas a 10 o másaños, debido al gran número de bienes sensibles y a la falta clara de definiciónde qué productos verdaderamente deben y merecen ser protegidos.

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equivocada, pues indica que el gobierno está dispuesto anegociar todos los sectores de nuestro aparato producti-vo, sin que importe su sensibilidad nacional frente a lageneración de empleo o que sean bienes estratégicos parala seguridad alimentaria o nacional. Se observa cómo elMINCOMEX no está tomando en cuenta que Estados Uni-dos tiene sectores que siempre estarán excluidos en lapráctica de la negociación, o que si los negocia, manten-drá márgenes de maniobra una vez firmado el acuerdo,que le permiten tomar las medidas restrictivas en casonecesario según sus intereses, tal como lo ha hecho conMéxico en el marco del NAFTA al no cumplir con elincremento de las cuotas de azúcar.

Ahora bien, es equívoco pensar que Colombia nopueda presentar ofertas limitadas y condicionadas paraciertos bienes sensibles, al igual que Estados Unidos, paraque aún después del acuerdo puedan proteger nuestromercado de perpetuarse las prácticas distorsio-nantes delcomercio de ese país. Afirmar lo anterior es desconocer lasasimetrías existentes que han sido reconocidas durantetodo el proceso del ALCA y el Plan Nacional De Desarrollo,y que suponen elementos de equidad, de moral constitu-cional y legal del PND para pactar acuerdos sobre bases dereciprocidad y equidad; la reciprocidad deber ser real, esdecir, verse reflejada en el aprovechamiento de sectorescon verdadera capacidad exportadora; la equidad indica-ría que las asimetrías deben ser reconocidas.

En este orden de ideas, Colombia podría verse obliga-da a consolidar de un 80 a 90% de su producción en des-gravación inmediata para el año 2006, lo que se traduciríapor lo menos en dos impactos graves: por un lado, la con-solidación de dichos niveles de liberalización inmediata,sin una definición de bienes sensibles sujetos a protec-ción, puede acabar en el corto plazo con importantes

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sectores productivos (entre ellos el agrícola). Por ello, locoherente en la agenda colombiana será la definición delos productos sensibles que requieren desde ya protec-ción, lo que obliga a un ejercicio nacional importante, convisión estratégica de largo plazo, para negociar desde elinicio y sin vacilación una oferta de desgravación capazde generar desarrollo, promoción y consolidación y po-der competir internamente. En segundo término, el altogrado de liberalización a consolidar: un elevado númerode partidas en desgravación inmediata tendrá un impac-to considerable sobre los ingresos fiscales, debido al pesoque éstos tienen como fruto de importaciones colombia-nas frente al mercado norteamericano.

En efecto, a pesar de ser reconocido por el DepartamentoNacional de Planeación, el problema no ha sido estudiadoo resuelto por el Gobierno (la pérdida en tributos es de másde 500 millones de dólares al año). Frente a este aspecto,aún no es clara la política por parte del Gobierno nacionalpara recobrar estos ingresos27. A manera de ejemplo: endos documentos estatales del mismo año existe una valo-ración diferente frente al impacto en la reducción deingresos fiscales con la entrada en vigor del acuerdobilateral. Por una parte, el sector privado enfatiza que estees un aspecto de notable sensibilidad, puesto que puedeconducir a la pérdida de bienestar, entre otras cosas por

27. Sectores de la petroquímica y el acero a nivel nacional llaman la atenciónsobe el desconocimiento de la política que desarrollará el gobierno, y a suvez advierten lo inconveniente que sería aumentar la carga impositiva enotros rubros como mecanismo para recuperar dichos ingresos fiscales. Loscomentarios anteriores fueron recogidos en el foro desarrollado por lasubcomisión ALCA del Senado de la República el día 18 de septiembre de2003, a cargo de la senadora ALEXANDRA MORENO PIRAQUIVE. Sobre elimpacto de la reducción de los ingresos en materia de impuestos arancela-rios también se puede consultar el estudio del DNP, “Efectos de un acuerdobilateral de libre comercio con Estados Unidos”, doc. 229 de 2003.

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concepto de la imposición de mayores tributos a la po-blación y el empeoramiento de la crisis fiscal que soportael país desde hace varios años.

De otro lado, las presiones para un desmonte arancela-rio acelerado ponen de manifiesto la necesaria realizaciónde consultas con la Comunidad Andina (CAN) con el fin deevitar posteriores demandas al incumplir Colombia loscompromisos con los países andinos28. Este punto estaríaparcialmente resuelto si la negociación se realiza en formasimultánea con los demás países andinos. No obstante queestos países (excepto Venezuela) iniciarán una rueda denegociaciones con Estados Unidos, este factor puederepresentar mayores problemas para la conclusión rápidade un bilateral con Estados Unidos, teniendo en cuenta lasdiferencias ya existentes entre los miembros andinos enmateria de acceso, servicios e inversiones vislumbrados enel ALCA, hecho que ha debilitado notablemente la posiciónnegociadora de la CAN en este foro. Colombia debería darleun impulso político a la CAN para profundizar la integra-ción, pues una negociación en conjunto daría con seguri-dad mejores frutos y también ayudaría a preservar losmercados andinos.

La experiencia de la negociación de Centro Américaha mostrado las dificultades de negociar intereses diver-sos. Un país que sirve de ejemplo para Colombia es Costa

28. Es necesario examinar los impactos potenciales que un TLC pueda tenerfrente a los flujos de comercio con la CAN. Como lo anota MANUEL JOSÉ

CÁRDENAS, “el contraste entre la especialización en manufacturas y ladiversificación en términos de productos no tradicionales en los flujoscomerciales intra-andinos, sugiere revisar con cautela el impacto que pue-da tener el TLC (ya sea con Estados Unidos o con ALCA), frente a las preferen-cias intra-andinas y el riesgo al que se expone el sector manufactureroandino con la entrada de Estados Unidos como proveedor de productosagrícolas y manufacturados”, hechos que podrían terminar por minar laintegración subregional. Cfr. MANUEL JOSÉ CÁRDENAS. Impacto del ALCA en laComunidad Andina, Secretaría general, Comunidad Andina, 2000.

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Rica, que se negó a firmar el acuerdo en diciembre de2003, pues afectaba sus intereses, para luego lograr algu-nas concesiones de parte de Estados Unidos.

En lo referente al tema de cuotas (agrícolas e industria-les), como se encuentra implementado para productostextiles en el ATPDEA, el tema deberá ponerse a considera-ción en la negociación bilateral, con el fin de lograr ampliarla entrada de estos y otros productos, consolidando deotro lado las preferencias hasta ahora logradas, de formamás jurídica y vinculante. Al respecto, cabe anotar que apesar de lo publicitadas que son las preferencias aran-celarias ATPA, y luego de la renovación ATPDEA, las cifrasmuestran un pobre balance en cuanto al aprovechamientode las mismas. Varios estudios convergen en afirmar quelos resultados no son tan positivos como se dice por partede los voceros del gobierno: “Durante los últimos cincoaños, las exportaciones a través del ATPA no superan el 20%de las exportaciones totales a Estados Unidos. La situaciónse agrava cuando se analiza a nivel de producto, ya que delos 5.528 productos sobre los cuales Estados Unidos otorgapreferencias a través del ATPA, sólo 14 representaron el80% de las exportaciones colombianas hacia ese país du-rante los últimos cinco años. Los demás productos tienenparticipaciones inferiores al 1% del total de productosexportados con ATPA”29.

Finalmente, el estudio en cuestión advierte que el 57%del total de productos exportados a través de ATPA tieneencadenamientos débiles, es decir, son productos que nose procesan y por consiguiente, su valor agregado esmínimo, como las flores, los combustibles, los pigmentosy las piedras preciosas. Este hecho podría significar quela firma de un TLC con EE.UU. consolidaría al país como

29. “Efectos de un acuerdo bilateral de libre comercio con Estados Unidos”,DNP, doc. 229, Bogotá, julio de 2003, pp. 6 y 7.

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simple exportador de materias primas, sacrificando losavances que en materia de valor agregado tenemos conotros mercados del hemisferio, como el andino. Estevalor agregado es el que implica generación de empleo,mejoramiento de calidad del trabajo, desarrollo tecnoló-gico e innovación, entre otros.

Muy acorde con lo anterior, un estudio realizado porCLARA P. MARTÍN de la Universidad de los Andes, destacacómo en un eventual acuerdo bilateral, los sectores esta-dounidenses que presentan ventajas competitivas apro-vecharán la eliminación arancelaria y de seguro afectaránla producción doméstica de bienes relacionados con lasindustrias que más valor agregado exportaron, durantela última década, a mercados diferentes al norteamerica-no (i.e. la CAN), es decir, maquinaria y equipo, madera,alimentos, fibras textiles e hilados, derivados del petró-leo y el carbón, cauchos y plásticos, productos metálicosy algunos productos químicos30.

La desgravación que se propone ahora, frente a uneventual acuerdo entre los países ATPDEA, plantea tam-bién la posibilidad de que las manufacturas norteameri-canas y los bienes agrícolas entren a competir con nuestrosexportadores en el mercado andino, desplazando nues-tros productos.

2. Agricultura

Para Estados Unidos, como bien lo expone el TPA, elprincipal objetivo de negociación, frente a la consolidaciónde un comercio recíproco en la agricultura, es la “obten-

30. El estudio de CLARA P. MARTÍN. “El impacto económico de un eventualacuerdo parcial de libre comercio entre Colombia y Estados Unidos”,Bogotá, Universidad de los Andes, 2002, es utilizado también en el es-tudio desarrollado por el DNP para valorar los efectos del mismo acuerdoen el documento 229 de 2003.

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ción de oportunidades competitivas para las exportacio-nes de EE.UU. de primarios agrícolas en los mercadosexternos sustancialmente iguales a las oportunidades com-petitivas otorgadas a los exportadores extranjeros en losmercados de EE.UU. y lograr condiciones más justas ymás abiertas en el comercio a granel, para los cultivosespeciales y para los primarios de valor agregado...”31.

Es bien conocida la posición de Estados Unidos frentea la negociación de los subsidios a las exportaciones sóloen el marco de la OMC32. Esta posición es apoyada en con-junto al interior del país33 por parte del sector productivo,que a su vez solicita, en el marco de nuevos acuerdoscomerciales (como los que suscribirá con Colombia), laeliminación de las franjas de precios, la implementaciónde normas sanitarias y fitosanitarias basadas en estudiostécnicos y científicos reconocidos34, y la eliminación aran-celaria en materia agrícola.

31. Ley de Comercio 2002. Tít. XXI: Autoridad de promoción comercial (TPA),secc. 2102, lit. b: Objetivos principales de negociación comercial, num. 10:Comercio recíproco en la agricultura.

32. Con el fracaso de las negociaciones de la OMC en Cancún (México) 2003,donde las posiciones notoriamente divergentes entre PD y PED frente atemas como inversiones, compras públicas y política de competencia,dieron por terminada la reunión sin ningún avance y dejando aún pordiscutir el tema agrícola. Muchos sectores han manifestado que esteresultado negativo de la ronda multilateral incrementa la incertidumbrepor la suerte del agro colombiano en las negociaciones con EstadosUnidos para un TLC. Para más información cfr. al respecto NEIL KING. “Lavictoria de los países en desarrollo en las negociaciones de Cancúntendría un alto precio”, The Wall Street Journal Americas, 16 de septiembrede 2003, y “Continúa la encrucijada de la agricultura colombiana”, ElTiempo, Bogotá, 16 de septiembre de 2003.

33. Según se recoge de las más de 100 comunicaciones presentadas a laOficina del Representante de Comercio (USTR).

34. En el actual proceso de negociaciones del ALCA, en el borrador del capítulode agricultura, sección 5.ª relativo a MSF, se evidencian posiciones con-gruentes a esta solicitud de países como Canadá y Estados Unidos, quieneshan incluido artículos que buscan la adopción de niveles sanitarios míni-

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Frente a estos temas Colombia debe estar atenta y a ladefensiva, pues dichos objetivos de la política agrícolaamericana se lograron con creces en el TLC con Chile,donde la adopción de la normativa OMC en MSF, la elimina-ción de las franjas de precios35 y la eliminación bilateral detodas las medidas arancelarias y no arancelarias (inclui-dos los subsidios a las exportaciones agrícolas) se definie-ron de acuerdo con plazos y ritmos establecidos36. Sedefinió además que todos los productos sensibles incor-poraran cuotas liberadas y desgravación extra-cuotas parafinalmente culminar en libre comercio –salvo el azúcar–,de tal manera que el 100% del comercio actual y potencialtendrá arancel 0 en 12 años sin cuotas ni restricciones37.

Teniendo en cuenta los anteriores antecedentes, laposición defendida por Colombia y la CAN en el ALCA,relativa al principio de condicionalidad (no liberaliza-ción arancelaria sin eliminación de subsidios), y la nega-tiva a desmontar sus franjas de precios, tendría que ser

mos, procedimientos de evaluación de riesgo y otras medidas cuarentenariassusceptibles de ser aplicadas sólo si responden a estudios científicos ytécnicos precisos. Dichos estudios obligan a los países a contar con mayoresrecursos en materia de capacitación e infraestructura para poder aplicarmedidas, hecho que pone en clara desventaja a los PED que no poseen losrecursos necesarios para desarrollar dichas investigaciones.

35. Para algunos analistas internacionales uno de los efectos más negativosdel TLC en el sector agrario fue precisamente la “eliminación progresivadel sistema de banda de precios (establecido por el art. 12 de la Ley 18.525)que permitió salvar los sectores agrícolas tradicionales chilenos del trigoy del azúcar contra el dumping practicado por los países desarrolladosmediante las subvenciones a sus agrícultores”. Para más información cfr.MARCELO SOLERVICENS. “Impactos del Tratado de Libre Comercio entreChile y Estados Unidos”, en Observatoire des Amériques, julio de 2003.

36. Para más información cfr. OSVALDO ROSALES. TLC Chile-Estados Unidos y lasnegociaciones comerciales, Ministerio de Relaciones Exteriores y DIRECON,febrero de 2003.

37. Más del 80% del intercambio comercial entre Chile y EE.UU. quedóliberado de forma inmediata.

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defendida por nuestro país en el marco de una negocia-ción bilateral, debido a la manera asimétrica como seplantea ésta, y a la falta de recursos argumentativos de laposición colombiana, que debería indicar como de lamayor sensibilidad e interés para Colombia mantener-las. En la práctica el Gobierno y los negociadores se dejanllevar por las presiones anteriores, inclusive por aquéllasdadas fuera de la negociación misma, lo cual es negativopara Colombia y los demás países andinos, quienes a lahora de mostrar balances terminarán otorgando un mayornivel de liberalización agrícola que los norteamericanos,independientemente del mantenimiento o no de los sub-sidios a las exportaciones38.

38. Es importante resaltar que aunque se lograra la eliminación de los subsi-dios a las exportaciones, Estados Unidos no incluye en esta definición losse-guros, las garantías y los créditos a la exportación, lo que al finalmantendría en gran medida los apoyos estatales al agro, con su consecuen-te impacto sobre la producción agraria colombiana. En el cuadro 1 sepueden observar las posiciones y definiciones por parte de Colombia,Estados Unidos y Brasil frente a lo que entienden por subsidios a lasexportaciones y otras prácticas que distorsionan el comercio presentadasen el ALCA.

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Los gobiernos colombianos se han acostumbrado a laforma de desgravación tipo unilateral del ATPA y luegoATPDEA, donde se conceden múltiples beneficios en secto-res en los que no tenemos producción o capacidad decompetir y, de otra parte, no se conceden para aquellos enlos que en efecto pudiéramos competir. Esta tendenciadebe ser quebrada por el actual gobierno en este procesode negociación, haciendo el debido esfuerzo de solicitar

CUADRO 1DEFINICIÓN DE SUBSIDIOS Y OTRAS PRÁCTICAS

QUE DISTORSIONA EL COMERCIO EN EL MARCO

DE LAS NEGOCIACIONES DEL ALCA

Fuente: Documentos grupos de negociación, ALCA, 2002 y MINCOMEX.

MERCOSUR

Subsidios a las expor-taciones

Otras medidas y prác-ticas que distorsionanel comercio (y la pro-ducción) de productos(agrícolas) (agrope-cuarios):a. Créditosb. Garantíasc. Programas de segu-ros.

CAN

Subsidios a las exporta-ciones:

a. Créditosb. Garantíasc. Programas de segurosd. Ayuda alimentaria

Otras medidas y prác-ticas que distorsionan elcomercio (y la produc-ción de productos (agrí-colas) (agropecuarios):

a. Medidas de ayuda in-terna que distorsionan elcomercio.b. Art. 6.º lit. b.3 solo alos efectos del tratamien-to diferencial.

ESTADOS UNIDOS

No apoyan junto conCanadá la identifica-ción de subsidios.No considera como sub-sidios:a. Créditosb. Garantíasc. Programas de segu-rosd. Ayuda alimentariaOtras medidas y prác-ticas que distorsionanel comercio (y la pro-ducción) de productos(agrícolas) (agropecua-rios):Consideran, junto conCanadá que se debentratar en la OMC.

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y obtener efectivamente desgravaciones en los sectoresen que sí somos competitivos, aceptando las reservas delos sectores que planteen los norteamericanos, con el finde obtener reciprocidad para reservar sectores sensiblesde nuestro país que también podrán ser protegidos. Silogramos que se desgraven, por ejemplo, 100 productosque en forma efectiva son exportables, pues la reciproci-dad constitucional indicará que deberá abrirse el merca-do interno a 100 productos de Estados Unidos. Por otrolado, la equidad mostrará que no podría nuestro paísdesgravar más de esos 100 productos, pues habría undesbalance que adicionalmente no tomaría en cuenta lasasimetrías entre los dos países.

A pesar de esta liberalización, el gobierno norteame-ricano busca el establecimiento de un pequeño númerode productos agrícolas sensibles sujetos a un período detransición mayor y cuotas que se manejarían sin criteriosobjetivos y estables, lo cual permite de manera legal a esepaís no comprometer en la práctica ciertos sectores den-tro de la negociación, al tener la facultad de manejarlosdiscrecionalmente durante la vigencia del acuerdo. Laexperiencia mostró que el manejo de las cuotas con dis-crecionalidad se ha usado para impedir el acceso efectivode bienes importados. El ejercicio frente a la definición deproductos industriales sensibles –anotado con anteriori-dad– por parte del Gobierno y el sector privado deberíarepetirse en materia agrícola, advirtiendo que las tensio-nes y posiciones divergentes hacen prever un difícilconsenso al interior del país, por las implicaciones que laliberalización tiene sobre el campo39.

39. En este escenario es posible que el Gobierno restrinja la discusión adeterminados sectores, con el fin de evitar la polarización indiscriminadadel sector agrario y lograr una rápida definición de unos muy pocos

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Frente a la solicitud de eliminación de la franja deprecios, lo óptimo es no hacerlo mientras subsistan lossubsidios y ayudas internas de Estados Unidos. En elmomento en que los negociadores y el Gobierno noquieran dar esa pelea, será necesario que se estudienmecanismos alternativos para contrarrestar los subsi-dios y las ayudas internas. Entre estos se puede contarcon el establecimiento de salvaguardias automáticas omecanismos de imposición de derechos compensatoriosautomáticos, combinados con períodos más largos dedesgravación (i.e. 15 años), puesto que para enfrentareste problema las salvaguardias no son suficientes porser temporales y de difícil aplicación administrativa. In-sistimos en que es necesario mantener la franja de preciospara aquellos producto s que reciban subsidios y ayudasinternas. Tampoco debe desestimarse la posibilidad demantener cuotas de absorción e importación.

Dichas medidas alternativas son del mayor interéspara nuestra nación, no obstante los condicionamientosde Estados Unidos de eliminar las franjas o cualquier otromecanismo que les limite el acceso, como concesionesdiscrecionales de licencias de importación, compras na-cionales a precios mínimos u otro tipo de subsidios, etc.,que son objetivos prioritarios para la aprobación de unacuerdo de comercio por parte del Congreso de EstadosUnidos. Esto indica que si existen intereses contrapues-tos e irrenunciables de los dos países en este punto, no

productos susceptibles de mayores plazos de desgravación. A modo deejemplo, el TPA de Estados Unidos, reconociendo la importancia y sensibi-lidades del sector agrario obliga al representante comercial (RCEU) a consul-tar con el Congreso la formulación de una posición sobre el trato deproductos agrícolas estacionales y perecederos para su utilización en lasnegociaciones, en orden a lograr un consenso sobre el trato de productosagrícolas y defender una posición nacional benéfica en la materia.

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hay espacio para la negociación; Colombia no puede nidebe ceder sus intereses a los extranjeros.

De esta forma, el Ministerio de Comercio no deberíarenunciar a la posición mantenida en ALCA frente a lacláusula de salvaguardia agrícola, pues es una carta denegociación importante que debe ser mantenida durantetodo el proceso y hasta el final, más hoy cuando existe unmandato legal del Gobierno contenido en la ley apro-batoria del Plan Nacional de Desarrollo. Se debe hacer unesfuerzo para que la cláusula de salvaguardia se apliquepor precio y no por volumen (posición del sector privadocolombiano y del Ministerio de Agricultura), pero a dife-rencia de lo dicho por parte del sector privado y miniagri-cultura, este debe ser aplicable durante toda la vigenciadel acuerdo y mientras subsistan las condiciones quecrean las distorsiones, es decir, los subsidios o ayudasinternas. Estamos de acuerdo con que se podría mante-ner una cobertura limitada a los productos más sensiblesy estratégicos, como los del sector avícola, las oleaginosas,lácteos, azúcar, maíz, arroz y algunos granos, entre otros,que debe determinar el Gobierno en conjunto con el sec-tor privado, y no para todo el universo agrícola”40-41. Si eneste punto no se establece una ganancia real para el país,legalmente no podrá acordar el Gobierno sobre el mismo.No bastarán las especulaciones teóricas, sino la compro-bación objetiva y científica que demuestre sin lugar adudas que las ganancias en empleo, producción, bienes-tar o seguridad alimentaria son superiores a las pérdidaso por lo menos equivalentes.

40. Dificultades y soluciones para la firma de un tratado de libre comercio con losEstados Unidos, Bogotá, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2003.

41. Con este escenario adverso para el sector agrícola colombiano, se deberíavolver a estudiar la posibilidad de incluir en la agenda lo relativo a la se-guridad alimentaria como mecanismo de ayuda y protección a la agricul-tura nacional.

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3. Medidas sanitarias y fitosanitarias

En teoría, para Estados Unidos la efectiva aplicación delacuerdo de la OMC sobre medidas sanitarias y fitosanitariases fundamental para asegurar el éxito de una negociacióncomercial. Esta tendencia se ha mantenido desde la cele-bración del NAFTA hasta la firma del tratado con Chile en2003. En este último caso, por ejemplo, se adoptó la legis-lación existente en la OMC, y se creó una comisión bilateralrelativa a MSF, para el apoyo y seguimiento en la implemen-tación del acuerdo. Esto para un país en desarrollo norepresenta un gran avance ni brinda mayor transparen-cia a las medidas sanitarias y fitosanitarias que impidenel acceso a sus productos.

Es vital para nuestra producción interna y para laoferta exportable a Estados Unidos concretar un tratojusto y efectivo en materia de MSF, en el cual se tenga encuenta el nivel de desarrollo del país y sus institucionescertificadoras, para que el gobierno logre en las negocia-ciones que los estudios y las certificaciones colombianassean aceptados por las autoridades norteamericanas.

La evidencia empírica muestra cómo, en la medida enque bajan los aranceles, otras barreras administrativas(técnicas y sanitarias) se erigen para impedir el efectivoacceso de nuestros productos. Así, debido a las restriccio-nes que estas normas significan para la entrada de nues-tros productos al mercado norteamericano, es del mayorinterés construir un marco transparente y objetivo, quetenga en cuenta las limitaciones colombianas. Temascomo la evaluación de riesgo, los niveles mínimos deprotección sanitaria, las equivalencias de las normasnacionales, y la asistencia técnica deben ser definidos detal forma que no se traduzcan en obstáculos para el co-mercio de productos colombianos. En este sentido, el

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Ministerio de Comercio en conjunto con otras agencias yel sector privado deben realizar un análisis que permitaevaluar las medidas sanitarias y fitosanitarias que res-tringen la entrada de productos nacionales al mercadonorteamericano, con el fin de negociar su reducción en elacuerdo, pero sobre todo para que hagan parte de laagenda de negociación.

4. Normas de origen

En sus acuerdos comerciales Estados Unidos ha buscadoprotegerse de la triangulación y desviación de comercio,generado por las preferencias otorgadas. Por esta razón,La Ley de Comercio de Estados Unidos o TPA (2002) haceénfasis en la obligatoria definición de normas de origenestrictas, como mecanismo para disminuir dichas des-viaciones. Esto se evidencia, por ejemplo, en la inclusiónen el ATPDEA de normas de origen específicas para bienescomo los textiles42. En este sentido, Colombia ya ha teni-do un acercamiento importante frente a las normas deorigen estadounidense, principalmente por el grado deexportaciones de nuestro país a Estados Unidos y por elrégimen de origen para los productos cobijados por elATPDEA. A pesar de ello, el Gobierno colombiano deberáampliar la divulgación y promoción sobre los procedi-mientos y normas relativas al origen de más sectoresproductivos, con el fin de evitar restricciones y demorasen el intercambio comercial.

42. Esta posición es coherente con las comunicaciones y solicitudes del sectorcalzado y manufacturas textiles norteamericanos, quienes recomiendanque un acuerdo como ALCA se base en las reglas aplicables de conformi-dad con la Ley de Recuperación y Expansión Económica de la Cuenca delCaribe, la cual estipula no menos del 35% de contenido regional del ALCA

y la incorporación de materiales estadounidenses.

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Sería deseable reducir la rigidez y los porcentajes delas normas de origen relativas al sector textil, calzado ycueros incluidas en el ATPDEA, de tal forma que el accesotransparente y equitativo para el sector productivo lepermita exportar sus bienes finales. Se debe consolidaren la negociación el principio de acumulación con lospaíses andinos, los países CAFTA y los beneficiarios delCBTPA, como lo contempla actualmente el ATPDEA43, ycomo mínimo mantener el statu quo del Sistema Generalde Preferencias (SGP).

Al final es probable que cambie el mecanismo tradi-cional de certificación de origen, que ya no estará a cargode una autoridad gubernamental sino a cargo del pro-ductor, exportador o importador44. Como en ATPA-ATPDEA

la certificación también la está manejando el exportador,el Gobierno no ha manifestado mayores complicacionespara adoptar este mecanismo. Sin embargo, es necesariofortalecer los procesos de capacitación, pues existenmuchos empresarios que desconocen este mecanismo.

5. Administración aduanera

Una de las preocupaciones del gobierno de Estados Uni-dos es lograr mayor transparencia en los procedimientosaduaneros que se aplican a sus exportaciones, lo cualsignifica una armonización de los mismos bajo estándarestécnico-administrativos modernos, que implican paraColombia grandes esfuerzos en materia de inversiónpública para adecuar, capacitar y fortalecer las institucio-

43. Este punto está bien definido por el Ministerio de Comercio Industria yTurismo.

44. De igual forma se está contemplando en ALCA, donde a nivel regional ymundial ha perdido fuerza la propuesta de una entidad certificadora.

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nes involucradas. En este marco, temas como la publica-ción de los procedimientos administrativos, los reglamen-tos, las resoluciones y el establecimiento de un efectivomecanismo de revisión judicial que garantice el acceso aéstas publicaciones por parte de los importadores es casiuna obligación en los acuerdos comerciales45, lo queactualmente cumple Colombia.

En los términos establecidos en el TLC Chile-EstadosUnidos se destacan la simplificación de los procedimien-tos para la liberalización de mercancías (facilitación delpaso de cargamentos para entrega expresa), la adopciónde medidas de publicidad y el uso del mecanismo deresoluciones anticipadas para la importación. Como loresalta el Ministerio de Comercio, Colombia debería per-mitir que se autorice el despacho de las mercancías paraconsumo antes de su arribo al país, lo que además delcambio normativo, implica un fortalecimiento en la capa-cidad de la DIAN, que deberá estudiar el mecanismo deresoluciones anticipadas en origen para asegurar que lamercancía sea beneficiaria del acuerdo46.

6. Normas técnicas

Es necesario incluir este punto, en particular en la agendabilateral, teniendo en cuenta los avances existentes en la

45. Para mayor información cfr. Ley de Comercio 2002, de Estados Unidos,en [www.ustr.gov].

46. Algunos sectores empresariales afirman que además de fortalecer la DIAN

es necesario plantear una reforma al Estatuto Aduanero existente, cuyaspenas son “meros formalismos”, donde la confusión en la reglamenta-ción es notable, y a su amparo se dan hechos que restan competitividad,dificultan los trámites y procedimientos aduaneros y terminan porcobijar la piratería, la corrupción y los malos manejos. Ver, por ejemplo,las presentaciones realizadas por distintos sectores industriales en el IIIForo organizado por la Comisión Accidental del ALCA a cargo de lasenadora ALEXANDRA MORENO PIRAQUIVE el 29 de septiembre de 2003.

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comunidad andina y las diferentes propuestas en ALCA.Todo ello con el fin de precisar acciones concretas queapunten a conocer, evaluar y desmontar los obstáculostécnicos del comercio entre ambos países. De esta forma,el desarrollo de este capítulo debe contener normas másallá de la OMC, que sean más vinculantes, concretas yejecutables, por los países miembros, evitando la necesi-dad de complicados procesos de interpretación normati-va, y que sin suficientes bases objetivas se entrabe oimpida la efectiva entrada de los pocos productos quepuedan exportar a ese mercado.

7. El trato especial y diferenciado (TED)

El TED como principio de la negociación está presentedurante todo el proceso ALCA y forma parte del principiode equidad que debe guiar las relaciones exteriores. Desdela Cumbre de las Américas celebrada en Miami (1994), seha mantenido el espíritu de reconocer las diferencias dedesarrollo y tamaño de las economías47. Para 1998 median-te la Declaración Ministerial de San José48, se planteó queel proceso ALCA debería tener en cuenta las diferencias enlos niveles de desarrollo y el tamaño de las economías delhemisferio para crear oportunidades que permitan laplena participación de las economías más pequeñas yaumentar su nivel de desarrollo. De esta forma, se estable-ció el TED como principio general de negociación. En estesentido se reconocen las diferencias existentes entre lospaíses del hemisferio, por lo cual los grupos de negocia-ción deben tenerlas en cuenta para asegurar su plenaparticipación en la definición del acuerdo.

47. Las cumbres presidenciales y declaraciones ministeriales se pueden con-sultar en la web oficial del ALCA: [www.ftaa-alca.org].

48. Declaración de San José, 1997.

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A nivel internacional, el TED ha tenido un desarrollo cadavez más limitado durante las últimas dos décadas. Esta-blecido en el GATT, en razón a una serie de limitaciones de losPED para participar efectivamente del comercio internacio-nal de manera justa y equilibrada, la evolución del principioterminó por ser restringido de manera considerable comoresultado de la Ronda Uruguay. Esta tendencia se ha vistoreflejada en los nuevos proyectos de integración como elNAFTA o el MERCOSUR, donde el TED es mínimo49, hecho quepor mandato de la Constitución no puede ser dejado de ladopor los negociadores colombianos.

A pesar de ello, el nuevo escenario económico mun-dial, acompañado de una renovada agenda en temascomerciales (propiedad intelectual, servicios, inversio-nes, medio ambiente, etc.), ha generado la aparición denuevas demandas para ampliar el TED50, hecho que se vereflejado en propuestas de diferentes países en el procesode negociaciones del ALCA.

Por otra parte, se planteó la necesidad de tomar encuenta las condiciones vigentes de acceso a mercadosentre los países del hemisferio y considerar períodos detiempo más prolongados para el cumplimiento de lasobligaciones. A estas consideraciones se añaden unasmedidas de respaldo complementarias, que podrían in-cluir un programa de cooperación hemisférica51 y asis-

49. A pesar de ello, en el hemisferio se mantiene el TED en los proyectos deintegración históricos como CAN y CARICOM.

50. Para mayor información sobre la evolución histórica del TED, las nuevastendencias y desafíos en ALCA, cfr. FERNANDO MASI. “El ALCA enfrenta unviejo desafío: acomodar las asimetrías”, informe para el VI Foro empresa-rial de las américas, Buenos Aires (2001), en el cual se incluye un análisiscomparativo del TED en América Latina y el Caribe entre áreas tradicio-nales de la agenda comercial, y en áreas no tradicionales y nueva agenda,como también las nuevas propuestas en OMC y ALCA.

51. El Programa de Cooperación Hemisférica (PCH en sus siglas en español),

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tencia técnica, así como de capacitación durante las nego-ciaciones y el proceso de adopción.

Como lo advierten algunos estudios “al mismo tiem-po, sin embargo, se establece que todos los países tendránlos mismos derechos y obligaciones en el ALCA, lo cuallimita de manera considerable el trato diferencial, puesde esta manera queda establecido que la sustancia de loscompromisos será la misma para todos los países, inde-pendientemente de su tamaño o nivel de desarrollo, yque únicamente habrá diferencias en cuanto a períodosde transición, posible asistencia técnica y plazos máslargos para cumplir con las obligaciones”52-53.

Aunque Estados Unidos aceptó tener en cuenta losniveles de desarrollo y tamaño de las economías confor-me a las pautas del documento FTAA/TNC/18, no parecemuy dispuesto a aceptar una clasificación de países endesarrollo, pues considera que los niveles de desarrollo

fue puesto en marcha desde junio del presente año. Los países ya hanrealizado la presentación de propuestas en materia de programas yplanes de capacitación según lineamientos emanados del Comité Tripartitoy el Comité de Pequeñas Economías (ver documento FTAA.sme/11, del 30de enero de 2003). A finales de octubre se llevó a cabo la primera rondade donantes para conocer las necesidades de cooperación y definir lasmodalidades de financiamiento de las mismas. Las conclusiones y reco-mendaciones formuladas al final de esa reunión se recogen en el docu-mento FTAA.sme/15 del 24 de octubre de 2003.

52. Temas de negociación y escenarios de concertación con el sector privado, docu-mento de investigación en el marco del ALCA, realizado por la Universi-dad Externado de Colombia para el Ministerio de Comercio Industria yTurismo, agosto de 2002.

53. La Secretaría General de la Comunidad Andina, advierte en variosdocumentos que a pesar de la existencia, en el marco del GNAM, de diver-sas propuestas presentadas a efectos de dar contenido al mencionadoprincipio de trato especial y diferenciado, ninguna de ellas ha sido acep-tada por consenso en el GNAM. Según la Secretaría este fenómeno podríaresponder a la distinta percepción que tienen los miembros sobre cómotener en cuenta las diferencias en el desarrollo y el tamaño de las econo-mías principalmente en la negociación arancelaria.

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se deben observar teniendo en consideración las particu-laridades de cada sector en los diferentes países miem-bros del acuerdo54.

En el CNC de República Dominicana se evidenció queEstados Unidos, México, Canadá y MERCOSUR, no estabandispuestos a otorgar el TED. El equipo negociador colom-biano, analizando la orientación que el tema del TED hatomado exclusivamente para las pequeñas economías55,decidió variar la posición nacional en materia de tratoespecial y desde mediados del año 2003 ha defendido, demanera conjunta con Venezuela –y aparentemente Perúestá de acuerdo–, que el TED sea el resultado de la nego-ciación, para evitar que se defina un esquema de TED

general, antes de finalizar la negociación de acceso, quepueda ir en contra de los intereses nacionales, pues indu-dablemente los países que serían acreedores del benefi-cio serían CA4 y CARICOM56, bloques que compiten conColombia en el mercado norteamericano en varios pro-ductos sensibles.

Como se anotó anteriormente el desarrollo del tratoespecial en los diferentes grupos de negociación ha sidomarginal, caracterizado por enunciados muy generales,donde tan solo se destacan algunos articulados sobre elmejoramiento de la cooperación y la asistencia técnica. Enlas mesas de acceso a mercados y agricultura se manejanpropuestas referentes a la no eliminación de subsidios a laexportación para pequeñas economías57, las cuales Co-lombia ha rechazado debido a las implicaciones negativas

54. En República Dominicana, sin embargo, Estados Unidos retiró su pro-puesta en el GNAM, de tener en cuenta, para otorgar concesiones, el gradode competitividad de los productores en el país exportador.

55. Entiéndase CA4 y CARICOM fundamentalmente.56. No es claro aún si entrarían Ecuador, Bolivia y tal vez Uruguay o Paraguay.57. Propuesta de CARICOM.

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que sobre su sector productivo (incluido oleaginosas) con-llevaría un trato diferencial respecto a la eliminación desubsidios en plazos mayores para determinados países58.

En materia de medidas sanitarias y fitosanitarias, elescenario no es más alentador. La sección V del capítulosobre agricultura del borrador contempla la adopción demedidas y estándares en materia de armonización y equi-valencia donde los PED han solicitado que se determinende acuerdo con el nivel de desarrollo de los países y eltamaño de sus economías. El problema es que para deter-minar dichas condiciones se necesita una clara definiciónde TED que no existe. Hecho que al final podría otorgarle alos PD mayor discrecionalidad para decidir cuándo, quié-nes y cómo pueden o no contemplar dichos estándares.

Si se retoma lo consignado por la Declaración Minis-terial de San José (1998), el ALCA debería ser una OMC plus,lo que incluiría la profundización del TED, o por lo menosun mayor desarrollo al contenido en la OMC. A pesar deello la evolución en los nueve temas ha sido marginal, loque hace pensar que no se consolidarán avances signifi-cativos distintos a los logrados en materia arancelarialuego de finalizar la actual negociación en materia deacceso (definición de listas y cronogramas de desgrava-ción), donde el TED se terminará por limitar a plazos yritmos más largos para determinados productos de cier-tos países, en los que podría incluirse el sector de lasoleaginosas.

Teniendo en cuenta el marco complejo relativo a TED,Colombia podría conseguir un tratamiento preferencialmás cercano a sus intereses en el corto plazo, mediante un

58. Al respecto es más probable que quedara un TED como el que contemplala OMC en el acuerdo sobre agricultura.

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tratado bilateral (TLC) con Estados Unidos, no tanto pornecesidades sectoriales sino por invocar y consolidar eltema de la corresponsabilidad en materia de drogas yterrorismo.

A la par, debe tomarse en cuenta que el Gobierno deEstados Unidos actúa en forma coherente con el sectorprivado de ese país negándose a otorgar tratos especialesa los demás países, así sean claramente pequeñas econo-mías. Esto se evidencia en la práctica al revisar la posiciónhistórica norteamericana en foros como la OMC y a nivelregional en el ALCA, donde además de apoyar el docu-mento de Managua (FTAA/TNC/18) sobre pautas para lasdiferencias de desarrollo y tamaño de las economías, noha generado, ni se ha sumado a propuestas más decidi-das con el ánimo de reconocer las asimetrías existentesque dieran la esperanza de contar con un comercio másjusto. En este sentido, el margen de negociación en unproceso bilateral es complejo. A pesar de ello se debeconstruir una agenda nacional que incluya el reconoci-miento de las asimetrías por parte de Estados Unidos endeterminados temas y productos, aunque no existe mu-cha esperanza sobre el particular.

8. Servicios

La actual política norteamericana frente a la negociaciónde servicios está orientada a lograr una liberalización detodo el universo de servicios, con un énfasis en serviciosfinancieros, telecomunicaciones y comercio electrónico59.

59. En materia de servicios el sector productivo norteamericano aprueba unaliberalización considerable especialmente en el área de servicios dinámi-cos: financieros, de telecomunicaciones, los relacionados con el comercioelectrónico, y otros tradicionales como servicios de delivery.

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Para ello, el TPA (2002)60 reafirma la necesidad de asegu-rar un trato nacional (TN) para los proveedores de servi-cios norteamericanos, quienes no podrán ser objeto detratos discriminatorios o prácticas restrictivas. Para esto,cualquier acuerdo debe estar acompañado con avancessustanciales en materia de transparencia para conocer losprocedimientos, requisitos y normas en el o los paísesmiembros del acuerdo61 que permitan generar confianzaa los inversionistas.

En esta materia es pertinente hacer un breve análisisde los servicios de mayor interés para Estados Unidos62

y que son muy sensibles para las empresas públicas, lasempresas de carácter mixto, los bancos nacionales y laestabilidad macroeconómica, por lo que la negociacióntendrá que estudiar con atención todas las sensibilidadesmacroeconómicas y no solo sectoriales.

Servicios financieros: Estados Unidos propende poruna liberalización que proteja al inversionista y la in-versión63, acelere el comercio transfronterizo y dismi-

60. Ley de Comercio 2002. Tít. XXI: Autoridad de promoción comercial (TPA),secc. 2102, lit. b: Objetivos principales de negociación comercial, num. 2.Comercio de servicios.

61. Esta posición ha sido defendida en ALCA, con notable presión sobre lainclusión de un capítulo aparte para servicios financieros y telecomuni-caciones.

62. En ALCA, la presión de Estados Unidos ha sido notoria. Las propuestaspresentadas hicieron énfasis en comercio transfronterizo (modo 1) yservicios financieros.

63. En este punto, frente a una negociación, el tema de la definición de inver-sión e inversionista toma relevancia en la medida en que esta definiciónpueda limitar o no el alcance del capítulo y la utilización de un mecanis-mo general de solución de controversias, o si el mismo capítulo compren-de un mecanismo particular de controversias, como es el caso del capítulosobre inversiones en el ALCA. Existen unos primeros estudios sobre lasdemandas del capítulo XI de inversiones en NAFTA, donde se advierten losproblemas generados por la inclusión de una definición demasiado

252

nuya las medidas discriminatorias cuantitativas y nocuantitativas, esto es, por ejemplo, aquellas restriccio-nes sobre la nacionalidad del personal, porcentajes departicipación de capital, libre entrada y salida paracapitales especulativos entre otras.

En el caso del TLC entre Chile y Estados Unidos, se pro-fundiza la apertura del mercado nacional a serviciosprestados por empresas estadounidenses, lo cual pue-de ser explicado principalmente por la estrategia deChile de convertirse en una plataforma para servicios einversiones en el cono sur. Esta posición no debe serentendida para Colombia de la misma manera, puespor la proximidad con Panamá, el país tendría quecompetir con un mayor grado de flexibilización que elde aquel país, hecho que difícilmente se daría. Colom-bia no tiene la estructura para convertirse en otra plata-forma de servicios financieros, ni los bancos nacionalesla capacidad para competir fuera de Colombia. Eseacuerdo, de manera sucinta, permite el establecimientode sucursales de compañías de seguros y sucursales debancos extranjeros, así como la presencia de financierasestadounidenses en la gestión de fondos de pensión enChile64, lo que trasladado a Colombia, pudiera despla-

amplia en materia de inversión y expropiación, lo que ha generado variospronunciamientos del tribunal de arbitramento en contra de los interesesnacionales, la soberanía jurídica y el impacto sobre el medio ambiente.Para más información cfr. “Derechos privados problemas públicos: unaguía sobre el capítulo del TLCAN referente a los derechos de losinversionistas”, World Wildlife Fund (WWF) e Instituto Internacional parael Desarrollo Sustentable (IIDS), Canadá, 2001. En este libro además dehacer un recorrido por el contenido del capítulo XI sobre inversiones delNAFTA, se incluye un compendio de casos conocidos en el marco delcapítulo (i.e. Metalclad contra México, Methanex contra Estados Unidos,UPS contra Canadá) de notable interés para entender las implicacionesque los PED tienen que asumir al adoptar dicho modelo en un futuroacuerdo comercial, ya sea bilateral o en el marco del ALCA.

64. La apertura consolidada en materia de servicios financieros en el TLC con

253

zar a los bancos y fondos de pensión nacionales. Elgobierno debe asegurar la permanencia y seguridad delmercado interno para estas entidades.

Al respecto, es indudable la importancia que tiene el sectorbancario para los países de la región y más aún la “necesi-dad que tienen economías como la colombiana de entida-des financieras fuertes que permitan soportar el desarrollointerno”65. Organizaciones como la Federación Latinoa-mericana de Bancos (FELABAN) han resaltado que tanto elALCA como los acuerdos bilaterales tendientes a liberalizareste sector deben responder a un proceso progresivo,completo y equitativo, interpretando esa equidad como laposibilidad para que las entidades nacionales puedanmantenerse y desarrollarse en el mercado.

Los beneficios en la liberalización del sector financierodependerán del grado de equilibrio, acceso y protecciónen que se dé el flujo de los servicios financieros en elhemisferio y con Estados Unidos, por lo cual la adopciónde mecanismos efectivos que compensen las asimetríasentre los diferentes países miembros y entre el tamaño delas entidades financieras, cumplirá un papel importantepara el aprovechamiento y sostenibilidad a largo plazo delacuerdo66. El tamaño de los mercados es un factor impor-tante, lo mismo que la capacidad y tamaño de las entida-des financieras que operan en ese mercado.

Chile estuvo de acuerdo con los lineamientos de política comercial incor-porados en el TPA.

65. Como lo ha expuesto acertadamente el presidente de Bancolombia JORGE

LONDOÑO SALDARRIAGA.66. FELABAN ha defendido la apertura de una sección aparte en el ALCA para

los servicios financieros. Para mayor información sobre su posición cfr.memorias de la XXXVII Asamblea anual de FELABAN realizada en noviem-bre de 2003.

254

En lo concerniente a Colombia, si el país acepta unaliberalización total del sector financiero, se vería expues-to a modificar varias normas nacionales para permitir,entre otras cosas, el efectivo acceso del sector financieroy asegurador norteamericano en el país. Como lo resaltael Ministerio de Comercio, se tendrá que “modificar lanorma que exige que las entidades financieras en el paísestén constituidas como sociedad anónima o cooperativa[...] y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, segúnel cual los residentes en el país no pueden adquirirseguros en el exterior; esto para que el sector aseguradoramericano ofrezca sus productos de seguros de maneratransfronteriza”67. Adicionalmente, sería necesario eli-minar las normas que restringen la entrada de capitalesgolondrina, etc.

Es necesario advertir que este nivel de liberalizaciónque solicitaría Estados Unidos a Colombia, y que se vereflejado en sus recientes acuerdos comerciales, ameritaun análisis más detallado sobre el impacto que puedatener en el sector financiero nacional, no sólo por elposible cambio en la participación de capital extranjeroen el sistema financiero, sino por sus consecuencias sobreel mercado asegurador, el acceso al crédito, el riesgo acrisis financieras internacionales, la disminución de lacapacidad soberana de vigilancia del Estado sobre elsector financiero y el manejo de la política monetaria.Algunos de los elementos a estudiar son la necesidad dereformulación de las funciones de la SuperintendenciaBancaria, con el fin de poder controlar y vigilar el nuevosistema financiero, y el impacto sobre la seguridad socialy los ahorros de los pensionados, que no tendrían vigi-

67. Dificultades y soluciones para la firma de un tratado de libre comercio con losEstados Unidos, Bogotá, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2003.

255

lancia y control con la entrada de bancos, aseguradoras yfondos de pensiones que no estarían obligados a mante-ner presencia comercial.

Servicios de telecomunicaciones: como lo manifiesta elTPA, los acuerdos comerciales deben asegurar el acceso nodiscriminatorio a las redes públicas de telecomunicacio-nes, trato nacional efectivo y transparencia en la normativi-dad y procedimientos establecidos por los reguladores.Partiendo de lo negociado en el TLC Chile-Estados Unidos,donde se consolida un acceso razonable y no discriminato-rio a las redes, con el derecho de las compañías norteame-ricanas de usar e interconectarse con las redes nacionalescon tasas no discriminatorias, como el acceso a instalacio-nes, plantas y estaciones cuando existan compañías quequieran construir una red física, Colombia se vería aboca-da a modificar su legislación frente al establecimiento deempresas de telecomunicaciones y la manera como estáregulada la telefonía celular. No son muchos los cambiosfrente a los cambios consolidados en la OMC, pues el sectorya se encuentra bastante liberado. No obstante, por lodinámico del sector se podrán poner en peligro las empre-sas de teléfonos locales y los operadores celulares quienespagaron grandes sumas por acceder al mercado colombia-no y por el uso de sus redes. Por el contrario, nuevosoperadores no tendrían que hacer esas inversiones.

Servicios relacionados con el comercio electrónico:Estados Unidos busca consolidar la no discriminación desus productos digitales y evitar el cobro de derechossobre este comercio a diferencia de la Unión Europeaquienes creen conveniente imponer algún tipo de aranceldebido al crecimiento del comercio electrónico a nivelmundial. Indudablemente, en este aspecto, la legislacióny las agencias nacionales poseen un débil conocimientosobre el tratamiento más adecuado. Se debe ser cauteloso

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en las concesiones que se otorguen, como la posibilidado no de imponer derechos arancelarios a algún sector deeste comercio.

Colombia no debería entregar el derecho reconocido enel GATS de mantener requisitos de desempeño, como algu-nas propuestas lo han buscado en el capítulo sobre servi-cios del ALCA, más aún cuando en materia de inversioneses muy posible que no pueda mantener esta excepción.

Finalmente, se debe resaltar la formulación de un in-terés ofensivo claro, frente al tratamiento de otros servi-cios cuya importancia puede ser relevante para el país,más todavía cuando muchos de ellos tienen mayor valoragregado y contamos con algún grado de competitividadcomo por ejemplo: servicios de ingeniería, turismo, ener-gía, medio ambiente, los relativos a compras públicas,construcción y comunicaciones. Adicional a esto, se debeincluir en la agenda ofensiva el movimiento de personasy personas de negocios68, el papel de los servicios educa-tivos y su relación con la protección del acceso cultural dela nación, los servicios de salud y culturales, que puedenser importantes áreas de desarrollo si se logra negociaracceso y al mismo tiempo protegerlos.

9. Inversiones69

En la actualidad los mercados globales exigen seguridadjurídica, es decir, unos equivalentes hechos efectivos

68. En el TLC de Chile-EE.UU. se incorporó un anexo sobre servicios profesio-nales, donde se logró la ampliación de las cuotas para el ingreso dechilenos a Estados Unidos, y la promoción del reconocimiento mutuo delicencias profesionales. Colombia conjuntamente con la CAN ha estadoconstruyendo una propuesta novedosa en materia de movimiento depersonas (modo 4) que incluiría no solo personas de negocios en serviciosy bienes sino también personas independientes con contrato.

69. Para conocer el estado del arte de las inversiones en la OMC y la nueva

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transnacionalmente de las conocidas garantías del dere-cho privado civil, que el Estado ofrece a los inversores ya los socios comerciales en el marco de la nación. Unsistema internacional de negociación que limite una delas consecuencias recae to the bottom; una competenciadesreguladora por la bajada de los costes que ahogue elespacio de acción de la política social y dañe los estándaressociales, debe tener la fuerza necesaria para imponerregulaciones capaces de influir en los procesos redis-tributivos. A nivel global falta capacidad de acción polí-tica de un gobierno mundial y un correspondientefundamento que lo legitime70.

El interés de Estados Unidos es defender la liberaliza-ción de las inversiones, acompañándola con mecanismosde protección mediante normas integrales que cobijen tan-to la inversión como el inversionista; así “La ley de EE.UU.otorga en general un nivel alto de protección a la inversión,consistente o aún superior de aquel exigido por la leyinternacional, por lo que los objetivos principales de nego-ciación de EE.UU. en relación con la inversión extranjerason la reducción o eliminación de las barreras comercialesartificiales que distorsionan la inversión, y al mismo tiem-po asegurar que a los inversionistas extranjeros en losEE.UU. no se les concedan derechos sustantivos superio-res vis-á-vis la protección de la inversión que los inver-sionistas de EE.UU. reciben en EE.UU.”71.

La consolidación de un concepto de inversión amplioes fundamental para lograr este objetivo. Por esta razón

ronda de negociaciones de Doha ver: Investment, Doha and WTO, IISD y RIIA,2003 o consultar la página web [www.wto.org].

70. JURGEN HABERMAS. Ob. cit., p. 137.71. Ley de Comercio 2002. Tít. XXI: Autoridad de promoción comercial (TPA),

secc. 2102, lit. b: Objetivos principales de negociación comercial, num. 3:Inversión extranjera.

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Estados Unidos busca asegurar un trato nacional efecti-vo, eliminar los requisitos de ingreso al capital, evitar laexpropiación de cualquier forma (incluyendo una defini-ción amplia de expropiación), asegurar un mecanismode solución de controversias particular para el capítulo(igual que el modelo NAFTA, donde se permite demandasEstado-Estado o demandas inversionista-Estado).

Esta posición ha sido efectivamente mantenida en lasnegociaciones del ALCA, donde los esfuerzos de EE.UU.se han centrado en prohibir los incentivos de desempeño(herramienta eficaz para asegurar transferencia de tec-nología a los PED); mantener la creación de un mecanismode solución de controversias aplicable a conflictos inver-sionista-Estado, es decir la posibilidad para que un par-ticular demande al Estado; la consolidación del modo 3o presencia comercial en inversiones, y el preestableci-miento72, lo cual aseguraría la generación de certidumbrejurídica a las inversiones, sin necesidad de que éstas sehagan efectivas, es decir, existiría un marco preexistentefavorable a las inversiones extranjeras sin que los flujosde éstas hayan cruzado las fronteras.

El TLC Chile-Estados Unidos, incorpora los principiosde “trato nacional”, “nación más favorecida” y “trato nodiscriminatorio” usuales en todo acuerdo comercial y queno deberán representar ningún problema para Colombia.Adicionalmente, prohíbe los requisitos de desempeño ydesarrolla “normas de protección al inversionista extran-jero como son la compensación en caso de expropiacióndirecta o indirecta, el derecho a la libre transferenciarelacionada con la inversión y la consolidación de unsistema de solución de controversias entre el inver-sionistay el Estado”73. En una negociación con Estados Unidos

72. En otras palabras el mismo cap. XI de NAFTA.73. OSVALDO ROSALES. DIRECON, 2003.

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todo esto puede atentar contra intereses nacionales im-portantes en Colombia, como que se pierda la soberaníapara impulsar determinados sectores económicos, limi-tar el espacio de acción del Banco de la República sujetan-do las políticas nacionales a intereses individuales o,peor aún, a un árbitro internacional que diga cómo elEstado debe intervenir en la economía.

Adicionalmente, Chile tuvo que eliminar el llamadoencaje mínimo de las inversiones por un año, lo queorigina el efecto negativo de los capitales golondrina,pues se favorece la especulación; esto fue lo que provocóla crisis en México y Argentina. De manera adicional, laeliminación de ese mecanismo de control financiero difi-culta, como lo hemos mencionado, la gestión monetaristadel Banco Central.

Colombia tendría que renunciar a la posición manteni-da en el ALCA, principalmente frente a la protección de lainversión, al aceptar en un TLC con Estados Unidos el pre-establecimiento, tal como fue negociado con Chile y en elNAFTA. No aplicar requisitos de desempeño afectaría laspolíticas hasta ahora existentes para la atracción de inver-sión extranjera con transferencia de tecnología; ademássería el fin de las políticas de promoción y desarrolloexportador recientes, como por ejemplo las Zonas Econó-micas Especiales ZEE74, y el fin del convenio automotorandino, con el consecuente impacto sobre el proceso deintegración andino y la industria automotriz nacional yandina. Por otro lado, nuestro país tendría que permitir lainclusión de la deuda pública como un tipo de inversión,lo cual puede generar mayor inestabilidad en el manejo de

74. Las ZEE contienen importantes ventajas comerciales de acuerdo con losniveles de inversión y exportación. Los compromisos suscritos porColombia en la OMC obligan su eliminación para el 2006.

260

la política monetaria, la que podría estar condicionada alas expectativas de ganancia de los prestamistas.

Para un TLC entre Colombia y Estados Unidos, untratado de inversiones como el que se plantea en Chile, oel mismo borrador del ALCA, no es equitativo, ni generareciprocidad real de conformidad como se compruebaobservando los flujos de inversión entre los dos países.

GRÁFICO 5PORCENTAJE NETO IED EN COLOMBIA

PRINCIPALES PAÍSES ALCA

1994-1999

Fuente: Banco de la República

Estados Unidos

Canadá

Grupo Andino

México

MERCOSUR

59% 25%

9%

3%4%

GRÁFICO 4INVERSIÓN COLOMBIANA EN EL EXTERIOR

PRINCIPALES PAÍSES ALCA

1994-2002

Fuente: Banco de la República

Grupo Andino

Estados Unidos

MERCOSUR

México

58%

1%

9%32%

261

Los gráficos 4 y 5 muestran la volátil flexibilidad encuanto a la entrada de capitales foráneos, los cuales impri-men inestabilidad a la economía en general y por endereducen el margen de maniobra del Estado. La conclusiónbásica que se extrae al analizar los datos es simple: desdemediados de los 90 (cuando mayor es la libertad de ingresoa la inversión) se presenta una notable reducción de lainversión extranjera directa y un aumento de las activida-des de especulación de los capitales.

Los gráficos además presentan información respecto ala inversión extranjera directa en Colombia y a la vez, lainversión que realizó Colombia de acuerdo con los prin-cipales países que componen el ALCA.

Es preciso destacar que el principal origen de los flujosde inversión es Estados Unidos, país que aportó entre1994-2002 un monto promedio anual de US$300 millo-nes, lo cual significó una participación superior al 59%.Similarmente, Canadá explicó el 25% de los flujos deinversión provenientes de los principales países del ALCA,participación que representó un monto promedio deUS$128.7 millones para el período en mención, por lo queen un acuerdo ALCA se observa que las inversiones bene-ficiarias del acuerdo son las de estos dos países quesumadas representan el 85% de la inversión en el país.

En contraposición, para el mismo período Colombiainvirtió sólo US$163.9 millones en los países que muestrael gráfico, de los cuales nuestro principal destino fueronlos del Grupo Andino, fenómeno que en el caso de unbilateral con Estados Unidos imprime una nueva asime-tría sobre los flujos de inversión entre los dos países.

Vistas las cifras de inversión entre Colombia y EstadosUnidos, en el mecanismo de solución de diferencias seobserva una situación de inequidad y falta de reciproci-dad, puesto que el acuerdo se estaría suscribiendo bási-camente para los inversionistas norteamericanos, quienes

262

tienen los medios para acceder a estos costosos mecanis-mos de solución de diferencias, sobre todo cuando noexisten cláusulas de trato especial y diferenciado paraque los inversionistas de los países más pobres puedanacceder con mayor facilidad y menores costos.

Los negociadores nacionales, y sobre todo el Presidente,deben dejar intactas las facultades para hacer frente a lascrisis de la balanza de pagos que puedan presentarse o porlo menos explicar cuáles serán los efectos en el manejo de lapolítica económica de ese capítulo del acuerdo. De la mismaforma, deberán explicar las implicaciones para el erariopúblico por las posibles demandas de inversionistas norte-americanos al Estado colombiano por la supuesta violaciónde sus derechos, o peor aún de sus expectativas de ganan-cias no obtenidas en el marco del acuerdo en inversiones75.

En este marco, el Gobierno nacional debe tener encuenta que un capítulo apropiado de inversión que asegu-re el interés nacional, debe garantizar la estabilidad macro-económica, la seguridad jurídica, la continuidad de losflujos, facilitar las condiciones de desarrollo y propiciarI&D76, con el fin de mantener en alguna medida el manejode la política económica que son facultad exclusiva delEstado como lo contempla la Constitución77.

75. Existen estudios críticos tanto sobre las implicaciones de un marco multi-lateral en materia de inversiones para los PED, como sobre el impactonegativo frente al desarrollo sustentable si se replican capítulos como elXI de NAFTA que ha supuesto una mala experiencia para México.

76. En el TLC Chile-Estados Unidos, por ejemplo se limita la capacidad deacción del Gobierno ante crisis de balanza de pagos, al permitir la libertadde transferencias relacionadas con la inversión.

77. La forma como se puede explotar estos espacios de política conjuntamen-te con la adopción de un acuerdo comercial en materia de inversiones quefacilite condiciones de desarrollo puede verse en forma clara en la expli-cación comparativa de estrategias y políticas de inversión desarrolladasen África y Asia del Este, realizada por DANI RODRICK. Cómo hacer que laapertura funcione, Tercer Mundo Editores, 2002.

263

10. Compras públicas

Los esfuerzos del Gobierno estadounidense en los distin-tos foros multilaterales (i.e. OMC) han estado encamina-dos a asegurar la participación efectiva de sus empresasen las licitaciones internacionales, para lo cual promueveel mejoramiento de la transparencia en los procesos decontratación pública. En el ALCA, además de buscar ma-yor acceso y transparencia, el debate se centra en el temade la cobertura o alcance del acuerdo, donde la existenciade diferentes sistemas de gobierno (federal y central)genera dificultades prácticas de acceso a nuestros empre-sarios, asunto fundamental frente al grado y compromi-so de liberalización de los países miembros.

Estados Unidos se niega a otorgar acceso más allá desu órbita federal (protege la subfederal), mientras quemuchos países en desarrollo con sistema de gobiernocentralizado, solicitan una liberalización del ámbito sub-federal, como mecanismo para compensar la mayor libe-ralización de los primeros.

El tema de la cobertura estuvo también presente en lanegociación del TLC Chile-EE.UU., aprobándose finalmen-te que en el caso de Chile la apertura a los proveedoresestadounidenses sea completa, mientras que en EstadosUnidos, las compañías chilenas podrán ofrecer sus pro-ductos a 37 Estados, por lo que podrán acceder a comprasde más de US$50.000 millones como ocurre en el caso delNAFTA. En adición a esto se establece el trato no discrimi-natorio de las compañías de los dos países en el acceso alas compras gubernamentales, así como el compromisode incrementar esfuerzos en materia de transparencia,sistemas públicos de contratación y normas78.

78. Chile lanzó un sitio en internet en el cual publica sus necesidades enmateria de proveedores.

264

En este campo, la actual Ley 80 incorpora una impor-tante liberalización, por lo cual los cambios a los que severía abocado el país en materia de compras públicasserían mínimos. La modificación más importante –comolo destaca el Ministerio de Comercio– estaría centrada enla necesidad de designar “una autoridad administrativao judicial independiente de las entidades licitantes, pararecibir y revisar las impugnaciones presentadas por pro-veedores y formular conclusiones y recomendacionesporque en el país no existen ni la figura ni el procedimien-to para la impugnación por la vía señalada”, adoptandoel mismo modelo del TLC con Chile.

Los esfuerzos estarían encaminados más al diseño eimplementación de sistemas de información pública yprocesos efectivos de transparencia para la licitación ycontratación de proveedores según las exigencias esta-dounidenses.

11. Propiedad intelectual

Uno de los temas prioritarios para EE.UU. es la propiedadintelectual, donde los objetivos e intereses para las nego-ciaciones comerciales conjugan dos tipos de política. Anivel externo, busca la defensa de los intereses de lasgrandes multinacionales en el sector médico y farmacéu-tico mediante la profundización de las normas del ADPIC entemas como aumentar el tiempo de la patente en más de 20años, la implementación de segundos usos, la ampliacióny el fortalecimiento del secreto industrial y datos de prue-ba. A nivel interno, EE.UU. ha manejado una clara políticade protección y promoción de las industrias farmacéuticasproductoras de genéricos, al destacar que la salud públicaes una pieza fundamental para la seguridad nacional79, lo

79. Ver discurso del presidente GEORGE BUSH sobre el régimen farmacéutico,21 de octubre de 2002.

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cual puede parecer contradictorio en una primera instan-cia. De hecho, pone de manifiesto la importancia que tienela suficiente producción de medicamentos genéricos parauna nación, y el grueso error que puede significar suscribircompromisos en materia de propiedad intelectual, queatenten contra la salud de la población y el razonableacceso a los medicamentos y servicios de salud, principal-mente para los países en desarrollo.

En propiedad intelectual los países desarrolladospropenden por la implementación y profundización delacuerdo sobre propiedad intelectual de la OMC (ADPIC)80.

No obstante, en la construcción y definición de dichoacuerdo no se analizó que la misma protección, si no esbalanceada y justa, también se constituye en una barreraal comercio, además de los impactos negativos en quepuede traducirse la excesiva protección frente a avancesy nuevas tecnologías al retardar su propagación.

Para el caso de los productos farmacéuticos, por ejem-plo, surgieron con ADPIC numerosos argumentos que deses-timaban el impacto negativo del otorgamiento de patentesa medicamentos y por el contrario –como lo afirma elestudio de Sumatoria– muchos países desarrollados su-gerían que sin el respeto internacional por las patentesfarmacéuticas, como incentivo económico para la inno-vación, estas últimas sufrirían un menoscabo considera-ble, al punto de frenar la investigación médica y por endeel avance médico frente al tratamiento de las enfermeda-des. La evidencia ha demostrado que dichos argumentosson equivocados, pues los altos márgenes de protecciónpermitieron monopolizar productos y procedimientos,

80. “Impacto de los acuerdos de libre comercio en el futuro de la salud enColombia: implicaciones económicas de los sistemas de protección de losderechos de propiedad intelectual”, Sumatoria, Bogotá, 2003, p. 6.

266

que desincentivan la competencia81. Adicio-nalmente,esa protección excesiva ha llevado a que las empresas nose preocupen por competir de la misma forma que antes.En otras palabras, la investigación en materia farmacéu-tica descendió considerablemente frente al crecimientosostenido en los costos de comercialización, como suce-día antes de los 90, lo que ha dado pie para que algunoscomentaristas digan que ya no se trata de compañías deinvestigación y desarrollo, sino de compañías de comer-cialización y distribución.

A pesar de ello, Estados Unidos, acorde con su perfil depaís desarrollado, ha mantenido una política comercialorientada82 a consolidar obligaciones en materia de pro-tección OMC plus, incluidas “las disposiciones relativas amarcas comerciales e indicaciones geográficas, derechosde autor y derechos conexos y patentes”, a fortalecer laprotección relativa a productos digitales, la promoción delcomercio electrónico y la aplicación rigurosa de leyescontra la piratería. Teniendo como base estos lineamientos,de obligatorio cumplimiento por parte del gobierno de

81. Como lo afirma el IISD y PNUD, “la implementación del ADPIC hizo quevarios países en vías de desarrollo tuvieran que desmantelar industriasnacionales que funcionaban copiando en forma barata medicamentospatentados en el extranjero, lo cual produjo un aumento dramático de losprecios. Las patentes, en algunos de dichos países, protegían sólo el pro-cedimiento utilizado para fabricar un producto, pero no el productocomo tal, por lo cual era legalmente posible fabricar el mismo medica-mento de una manera ligeramente diferente sin tener que pagar derechosde patente. Pero ADPIC, al exigir no sólo patentes de productos sinotambién de procedimientos, puso fin a ese tipo de producción”.Environmental and trade: Handbook, ISSD-PNUD, Montreal, 2001, p. 63.

82. Según la Ley de Comercio 2002 y el Special 301 Report 2003 la oficina delrepresentante comercial examina la adecuada y efectiva protección de losderechos de propiedad intelectual en aproximadamente 74 países, con lasrecomendaciones para el seguimiento y control en la materia, [www.ustr.gov].

267

Estados Unidos para la viable aprobación de cualquieracuerdo comercial, y lo negociado en el TLC con Chile, eltema de propiedad intelectual tendría serias implicacionesfrente a la industria nacional y la sociedad en su conjuntocomo ya lo hemos advertido en el capítulo IV83.

La adopción de un acuerdo (ALCA o TLC) donde se con-solidara la ampliación del monopolio de las patentes (esdecir ADPIC plus), la eliminación del principio de agota-miento del derecho, el cual permite el mantenimiento deimportaciones paralelas bajo determinados criterios, elcambio en la forma de protección de los datos de pruebay la aprobación de patentes de segundo uso (aun cuandoéstas no llenan los requisitos de innovación exigidos porla OMC)84, generaría entre muchos otros, dos impactosconsiderables.

En primer lugar, ampliar la protección de las patentesgeneraría consecuentemente un impacto sobre los pre-cios, encareciéndolos, lo que llevaría a la disminución dela disponibilidad y accesibilidad de los medicamentospara la sociedad. Este hecho pondría en peligro la saludpública al evitar que la población pueda acceder a losmedicamentos, por estar los precios fuera de su alcancecon el consiguiente costo social que esto significa.

Contrariamente a la posición defendida por el Gobier-no nacional en materia de propiedad intelectual, que

83. Recordemos, como se comentó al inicio, que este tema hace parte de lascondiciones iniciales solicitadas por el gobierno norteamericano para lapuesta en marcha de las negociaciones bilaterales.

84. Para conocer en profundidad los impactos negativos (para países endesarrollo como Colombia) al adoptar la patentabilidad de segundosusos e incrementar la protección de los datos de prueba, consultar lasinvestigaciones que al respecto desarrolló la Universidad Sergio Arbole-da dentro de las consultorías contratadas por el Ministerio de ComercioIndustria y Turismo: Patentes para segundos usos en el sector farmacéutico ysecretos empresariales, Bogotá, Universidad Sergio Arboleda, 2002.

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ignora de hecho los impactos que la adopción de unanormativa ADPIC plus pueda tener tanto en el ALCA comoen un TLC con Estados Unidos, este país define como deinterés prioritario, dentro de las negociaciones comercia-les, la salud pública, como se observa en la Ley deComercio (2002) o TPA: “c. Promoción de ciertas priorida-des: –Para sostener y mantener la competitividad deEE.UU. en la economía mundial, el Presidente deberá[…] 6. Tener en cuenta otros objetivos domésticos legíti-mos de EE.UU. incluyendo pero no limitado, a la protec-ción de la salud y la seguridad de la salud, de la seguridadesencial, de los intereses del consumidor y de la ley yreglamentaciones relacionadas con los mismos…”85 (cur-siva fuera de texto).

En este sentido, la defensa y promoción de la saludpública está íntimamente ligada a los avances y trata-mientos que la normativa en materia de propiedad inte-lectual tenga en estos escenarios, por lo cual toma mayorrelevancia el estudio cuidadoso del tema en la negocia-ción regional y multilateral86.

De igual forma el Gobierno norteamericano, conscientede dichas implicaciones, y reconociendo la importancia dela producción de medicamentos genéricos como elementosustancial para el mantenimiento del bienestar de supoblación y su relación con la seguridad nacional, no soloha defendido su industria nacional sino que reconoce los

85. Ley de Comercio 2002. TPA, secc. 2102: Objetivos generales de negociacióncomercial, lit. C. Promoción de ciertas prioridades, num. 6.

86. Para más información cfr. a nivel nacional, regional e internacional la re-lación entre salud pública y los derechos de propiedad intelectual relacio-nados con el comercio, así como sus implicaciones sobre la población y lasalud en general; específicamente sobre el impacto del ALCA en la saludpública, cfr. GERMÁN HOLGUÍN ZAMORANO. La propiedad intelectual en elALCA: impacto sobre la salud de los colombianos, Misión Salud, IFARMA, AcciónInternacional para la Salud-AIS, agosto de 2003.

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efectos positivos que la producción de éstos tiene sobre lasalud y el acceso a los medicamentos. Como celebró laoficina de competencia de la Comisión Federal de Comer-cio ante el Comité Legislativo del Senado de EstadosUnidos en el 2001, gracias a la industria farmacéutica degenéricos “el reporte de la oficina presupuestal del Con-greso (CBO) estimaba que los consumidores ahorraron de8 a 10 billones en drogas prescritas en las farmacias tan solopara 1994 al utilizar drogas genéricas en lugar de lasdrogas de marca”, suma que ha aumentado de maneraconsiderable gracias a su vez, a la regulación que “incremen-tó enormemente el número de drogas que experimenta-ron la competencia de genéricos y por tanto contribuyeronal incremento del abastecimiento de drogas genéricas”.

Sobre el particular el Gobierno colombiano ha actua-do de manera contraria al interés nacional asumiendocomo propia la tarea de incrementar a nivel hemisféricola protección de la propiedad intelectual, ignorando nosolo la situación de la industria farmacéutica nacionalsino las implicaciones sobre la salud de los colombianos.

En segundo lugar, se cerraría la posibilidad a la indus-tria farmacéutica nacional para ampliar, diversificar eincrementar las exportaciones87 en el mercado del ALCA.Esto debido a que la ampliación y mayor protección delas patentes por parte de las multinacionales, acabaríacon la producción nacional de medicamentos competiti-vos (o genéricos) y de gran calidad gracias a que estasindustrias ya han puesto en marcha las prácticas debuenas manufacturas (BPM) exigidos a nivel internacio-nal con éxito88.

87. Siendo estos los objetivos que el Ministerio de Comercio ha defendidopara avalar la negociación en curso en el ALCA.

88. La industria farmacéutica nacional exporta con buenos resultados a lospaíses de la Comunidad Andina, Chile y México, entre otros.

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Por último, la propiedad intelectual aparece en la actua-lidad como una de las disciplinas más relevantes –si no lamayor– en lo que al comercio se refiere89, generando unverdadero impulso a la innovación y al desarrollo: “Unsistema de competencia imperfecta, ampliamente favora-ble para aquellos países y actores privados productores deactivos intelectuales, como ocurre con las multinacionales ylos medicamentos en el caso del sector farmacéutico. Losacuerdos regionales surgen como el principal instrumentoutilizado por el mundo desarrollado para poner en marchasu estrategia”90.

Como bien lo advierten distintas instituciones delorden nacional e internacional, la aceptación de un mar-co más amplio en materia de propiedad intelectual po-dría conducir al establecimiento de un sistema de comerciocon serios rasgos anticompetitivos, en franco detrimentode los intereses nacionales, no sólo en lo que se refiere alsector farmacéutico sino frente a la salud y bienestar delos colombianos.

12. Antidumping y derechos compensatorios

Finalmente, el mantenimiento y aplicación de su fuerte yrestrictiva legislación interna en materia de subsidios,antidumping y derechos compensatorios, sumada a labúsqueda por consolidar un mecanismo de solución de

89. En la actualidad, la propiedad intelectual para los PD es un interés nacionalirrenunciable en cualquier negociación comercial y para los PED es vistocomo una “carta de negociación” para el logro de otros objetivos comercia-les, ignorando las implicaciones que la adopción de una normatividadADPIC plus pueda tener para el desarrollo y el bienestar de sus países.

90. “Impacto de los acuerdos de libre comercio en el futuro de la salud enColombia: implicaciones económicas de los sistemas de protección de losderechos de propiedad intelectual”, Sumatoria, Bogotá, 2003.

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diferencias no tan vinculante, que preferiblemente im-ponga multas a la imposición de restricciones comercia-les, enmarcan la doble moral estadounidense en los foroscomerciales internacionales donde exige el incrementode la transparencia y claridad en el marco regulatoriomultilateral y de forma paralela mantiene y fortalece susmecanismos internos para evitar la entrada de productosy el tratamiento justo y equitativo a nivel comercial desus competidores.

En esta materia –como ya se ha visto– y a pesar de losdictámenes de paneles de la OMC, Estados Unidos noaprueba una negociación que implique avances contra-rios a su legislación interna, debido al mandato previstoen el TPA. El TPA define que dentro de los objetivos princi-pales de negociación de EE.UU. con respecto a las leyescomerciales remediales: “A. Conservar la habilidad deEE.UU. de instrumentar rigurosamente sus leyes comer-ciales, incluyendo las leyes antidumping, de compensato-rios y de salvaguardia, y evitar acuerdos que disminuyanla efectividad de las disciplinas domésticas e internacio-nales sobre comercio desleal, especialmente sobre dum-ping y subsidios…”. Por esta razón, en negociacionescomo el ALCA, la evolución de la mesa de negociación enmateria de subsidios antidumping y derechos compensa-torios será nula en la medida que la mayoría de paísesdesea en este capítulo una OMC plus, donde se logre dis-minuir la discrecionalidad que otorga la ley norteameri-cana91 a los funcionarios que la aplican, pues esta norma

91. La estricta política antidumping americana es defendida y promovidaprincipalmente por lobby por la industria del acero que representa menosdel 0.2% del PIB. Para más información sobre la política antidumping deEstados Unidos cfr. GARY N. HORLICK. La política antidumping de EstadosUnidos y sus efectos en ALCA, TLCAN y OMC, Diálogo Regional BID, Washing-

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va en contra del principio de transparencia de la OMC. Envirtud del principio de reciprocidad, Colombia podríaacudir a una ley espejo para darle la misma aplicación,sobre todo en materia de derechos compensatorios a losproductos norteamericanos.

En este mismo sentido, en el TLC con Chile los avancesfueron poco significativos, al lograr Estados Unidos unstatuo quo en esta materia que le permite mantener sulegislación interna inmodificable y tan solo adoptar elacuerdo de la OMC, que no ha cumplido, pues falta alprincipio de transparencia. Chile por su parte no alcanzólos avances planeados para reemplazar dicha legislaciónantidumping por una de competencia, de la forma comologró consignarlo en su acuerdo comercial con Canadá.Por estas razones, no se esperan mayores avances paraColombia en esta materia en una negociación bilateralcon Estados Unidos. No obstante las limitaciones ex-puestas, nuestro país debe hacer un gran esfuerzo paraponer sobre la mesa de negociación el tema y reemplazarlo que no se logre en dumping y subsidios con un acuerdode prácticas de competencia que nivele este tipo deprácticas restrictivas.

Frente a las salvaguardias generales92, en el ALCA Co-lombia ha mantenido la posición de una salvaguardia“restrictiva” con compensación, y aplicable durante unperíodo mayor al de transición. Es de esperar que en unanegociación bilateral, renuncie a la aplicación más alládel período de transición, pues por lo demás, incluye las

ton, marzo de 2002; cfr. también sobre prácticas regulatorias la Ley deComercio 2002. Tít. XXI: Autoridad de promoción comercial TPA, secc.2102, lit. b. Objetivos principales de negociación comercial, num. 8.Prácticas regulatorias, lits. A, B, C y D.

92. En materia de salvaguardias se definieron dos categorías: una general deltipo OMC, y unas especiales para los sector textil y agrícola.

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mismas características del modelo de salvaguardia NAF-TA, finalmente adoptado93. Se considera que una salva-guardia es más restrictiva cuando se exige para suaplicación la existencia de dos factores económicos porrazón de la liberalización: a. Incremento considerable delas importaciones y b. Variación considerable del precio.Por el contrario, se consideran menos restrictivas cuandopermiten su utilización solo con uno u otro factor.

13. Política de competencia

La experiencia muestra que los países desarrolladoscomo Estados Unidos prefieren mantener la normativaantidumping que profundizar en un capítulo referente acompetencia, como se vio con los pobres resultados delTLC con Chile y la no inclusión de un capítulo en el CAFTA.Al respecto el tema más sensible para Estados Unidos enlas negociaciones comerciales se ha centrado en no per-mitir una modificación de su legislación interna, en lorelativo a los carteles de exportación, que castiga losmonopolios en el mercado nacional, excepto cuando setrata de acceder a mercados extranjeros, lo cual pornaturaleza es anticompetitivo.

Además intenta consolidar normas de transparencia,publicidad y monitoreo sobre la aplicación de las normasy políticas de desarrollo sectoriales en los otros países.Por ejemplo en el ALCA se han incluido artículos referen-tes a la creación de un comité para asuntos de competen-cia (cuya función y alcance aún carece de claridad), a la

93. Para mayor información sobre las salvaguardias en diferentes tratados delibre comercio cfr. el estudio realizado por la Dirección de prácticas co-merciales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, “Compara-ción de las disposiciones sobre salvaguardia establecidas en diferentestratados de libre comercio”, Bogotá, junio de 2003.

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definición de un mecanismo de examen de políticas decompetencia, y a normas relativas a la información ypublicidad relacionadas con la competencia94.

Adicionalmente, un tema de notable sensibilidad, nosolo para EE.UU. sino para otros PD como Canadá, es elrelativo a los mecanismos y procesos de cooperación eintercambio de información. Estos países han estadorenuentes a facilitar información para el desarrollo de losprocesos que por prácticas anticompetitivas se adelantenen otros países (principalmente en países en desarrollo),debido por supuesto a las serias dudas que tienen sobrela efectividad, transparencia y ética de los agentes estata-les encargados de dichas tareas frente al manejo de lainformación suministrada, que muchas veces es de ca-rácter confidencial. Esto no tiene asidero lógico, puespodemos tener de los países en desarrollo la misma dudasobre el uso que sus funcionarios den a la información denuestras empresas.

En materia de política de competencia, en el marco delALCA se ha bloqueado la inclusión de normas en el pro-yecto de capítulo sobre esta materia que puedan restrin-gir los carteles de exportación o castigar con severidad asus empresas en terceros países. Así mismo EE.UU. bus-ca incluir todo tipo de empresas bajo un verdadero marcode competencia, eliminando de paso la posibilidad delmantenimiento de monopolios estatales y empresas deeconomía mixta que no desarrollen su actividad bajoestándares pro-competitivos95.

Finalmente, frente a la solución de las diferencias,EE.UU. ha preferido el diseño de un mecanismo de carác-

94. Cfr. borrador del capítulo sobre política de competencia del acuerdo ALCA

en [www.ftaa-alca.org].95. Ídem.

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ter no vinculante, salvo para los asuntos relacionadoscon monopolios y empresas estatales, hecho que por unaparte restringe notablemente las posibilidades del meca-nismo al dejar por fuera todas las prácticas anti competi-tivas realizadas por las grandes multinacionales, y porotra termina por castigar de manera más fuerte la existen-cia de cualquier monopolio estatal, aun cuando social-mente sea necesario mantener dicho monopolio en paísesen desarrollo.

Frente al punto anterior, los intereses americanosapuntan claramente a la desaparición de los monopoliosestatales (tanto económicos como sociales), lo que generaun marco peligroso para la producción de bienes o servi-cios que necesitan en determinados países impulso, arbi-traje, desarrollo y distribución por parte del Estado, conmiras a solucionar necesidades específicas.

En este sentido, temas como la educación pública, lasempresas de economía mixta, los servicios públicos y desalud, podrían verse afectados en mayor o menor medi-da, según como quede previsto el acuerdo y las interpre-taciones del capítulo en materia de competencia en elALCA o en un bilateral con Estados Unidos; esto puedecrear un apreciable margen de incertidumbre por la pér-dida de facultades para implementar, desarrollar o esta-blecer políticas de desarrollo que mejoren el bienestar,con el consecuente impacto sobre los sectores más nece-sitados de la población96.

96. Aunque existe la posibilidad de excluir determinados servicios y sectoresdentro de la negociación. El país aún no ha analizado con suficienteclaridad el impacto que pueda tener la liberalización de estos bienes yservicios (i. e. educación y salud), frente al marco de competencia posible-mente acordado. Apenas ahora el Ministerio de Protección Social empie-za ha mostrar interés en formular una posición en materia de salud yeducación, cuando desde hace más de un año se está llevando a cabo lanegociación de acceso.

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Colombia debería, en cualquier escenario de negocia-ción (ALCA o TLC), mantener la posición defendida en ALCA,caracterizada por la búsqueda de consolidar una efectivacooperación mediante la implementación de la cortesíapositiva y negativa97; apoyar un mecanismo general desolución de controversias del acuerdo, que sea vinculantey no uno específico (Estados Unidos en este punto prefieresolo la alternativa de celebrar consultas como está estipu-lado en NAFTA), pedir la creación de un comité de segui-miento y apoyo para la implementación del capítulo encuestión y, finalmente, insistir en la inclusión de fórmulasde cooperación y asistencia técnica98.

14. Solución de controversias

La idea de una comunidad democrática posnacionaldebe partir de la creación de procedimientos para obtenerun equilibrio entre los diferentes intereses nacionales. Lacomunicación como se presenta en las relaciones interna-cionales en el marco del ALCA y en un TLC con EstadosUnidos es inadecuada pues lo que se manifiesta es unalucha entre países débiles y fuertes en la que estos últi-mos hacen valer su poder aún sobre consideraciones detipo moral y equitativo. El punto de partida debe ser eldiálogo y también una comunicación que incluya losaspectos sociales. Existe hoy un gran proceso de regula-

97. Sería deseable que este tipo de cooperación quedara incluido en elacuerdo general y no dependiera de la profundización mediante acuer-dos plurilaterales entre los países miembros.

98. El escenario ALCA y el TLC con EE. UU. hacen prever que el trato especialy diferenciado en asistencia técnica y cooperación se consolidará solomediante la profundización del capítulo general de forma bilateral oplurilateral; los PD han expresado que no están en posición de otorgarasistencia a todos los países de la región.

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ción internacional que puede considerarse como un pri-mer paso en esa construcción de mínimos internaciona-les; faltaría entonces agregar por lo menos el ingredientesocial a las discusiones. Para lograr una inserción ade-cuada en una democracia global como lo promueveEstados Unidos, será necesario ampliar la visión de suinterés nacional aceptando la racionalidad de otros inte-reses como los de Colombia.

En este sentido se debería aceptar que sólo exista unmecanismo de solución de diferencias para todos los te-mas, pues lo que se está promoviendo es tener distintosmecanismos: uno para los inversionistas americanos yotro para los países. Esta propuesta no es justa ni equita-tiva, pues por un lado permite que los comerciantesinversionistas demanden de manera directa las decisio-nes del Estado ante tribunales internacionales, y por otro,limita esa misma posibilidad a los comerciantes colom-bianos, quienes para demandar a Estados Unidos ten-drán que acudir primero al Ministerio de Comercio paraque éste, si lo estima conveniente, inicie las reclamacio-nes. Este mecanismo en la práctica se ha traducido en queel gobierno prefiere no actuar por razones políticas de-jando sin solución el derecho vulnerado del exportadorcolombiano.

Pero es que el mecanismo impulsado por Estados Uni-dos ni siquiera es lo suficientemente claro para el Estadoque se decide a demandarlo; este país ha sido un defensordel mecanismo de solución de diferencias en la medidaque incluya consultas, grupos de arbitraje y audienciaspúblicas, con inclusión del derecho a terceras partes paraexpresar sus opiniones, siempre y cuando el mecanismode solución sea más político que jurídico, ante lo cualColombia debe oponerse en forma rotunda. Los meca-nismos de ese tipo, como NAFTA han demostrado, que no

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se ajustan a los intereses de los países que, como Colom-bia, no disponen de grandes recursos de poder, los cualesen el proceso de discusión de sus diferencias se tornanvulnerables al ejercicio del país más poderoso.

Vista la negociación con Chile, el TLC firmado disponeen lo referente al mecanismo de solución de controver-sias cuatro niveles: un primer nivel de solución “dadopor consultas y negociaciones directas entre las partes; elsegundo nivel, con la intervención de la Comisión delibre comercio del acuerdo como instancia de discusióny de solución de conflictos mediante la mediación y laconciliación; el tercero es el de un tribunal arbitral com-puesto por tres árbitros que deciden si una de las partescontraviene las obligaciones previstas en el tratado ypresentan sus recomendaciones; el cuarto nivel del me-canismo de solución de controversias, prevé el pago deuna multa monetaria en porcentaje de los beneficios quevan a la parte solicitante”99. Finalmente, se incluyen pe-nas monetarias para hacer cumplir las obligaciones co-merciales, laborales y de medio ambiente del acuerdo decomercio. Este tipo de obligaciones no serían convenien-tes para Colombia, toda vez que privilegian las solucio-nes políticas mas no las jurídicas, lo cual vulnera losprincipios de equidad y reciprocidad si se analiza elsistema creado en el capítulo de inversiones, y se estudiael mismo procedimiento que puede ser bloqueado por elpaís más fuerte.

La adopción de un mecanismo acorde con las necesida-des y recursos de los países en desarrollo toma mayorrelevancia en la medida en que, al final, las reales posibi-lidades de acceso a mercados de interés serán determina-dos por la solución que se otorgue a las controversias.

99. Tomado de [www.direcon.cl/frame/TLC/f_espanol.html].

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Aquí tenemos que hacer la siguiente observación: supo-niendo que el Ministerio de Comercio en una muestra dearrojo y amor patrio sin precedentes sea capaz de negociarun buen acuerdo en materia de acceso y disciplinas ¿cómoharía para preservar los derechos obtenidos en el acuerdocuando sean incumplidos por la otra parte? La respuestaes sencilla: con un mecanismo de solución de diferenciasclaro, jurídico y efectivo. Si se privilegia la solución políti-ca, de nada servirá contar con derechos que no se puedenejecutar con certeza en un tratado.

En este sentido, como lo afirman varios estudios100,cada vez más las legislaciones y prácticas comerciales,junto con la jurisprudencia internacional adoptada en loscasos, están llenando los vacíos dejados por la normativamultilateral. Casos como el interpuesto por Estados Uni-dos en contra de la importación de camarones contraColombia, Ecuador, Malasia, Tailandia y Pakistán, hanpuesto de manifiesto “que los espacios jurídicos y suresolución van definiendo jurisprudencia que implicaciertas restricciones al diseño y ejecución de políticascomerciales”101.

El modelo de solución de controversias adoptado, conla posibilidad de imponer multas cuantiosas (así seanrecaudadas en un fondo para atacar las razones del in-cumplimiento para el caso medioambiental y laboral)obliga, al suscribir un acuerdo de este tipo, a una serie decambios sustanciales en materia legal, institucional y decapacitación, nada despreciables en tiempo y recursos,que se deberían adelantar con la mayor brevedad paraasegurar “el cumplimiento de sus compromisos comer-

100. Ver por ejemplo “Las condiciones de acceso a los mercados de bienes:algunos problemas pendientes”, CEPAL, 1999.

101. Ibíd., p. 45.

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ciales con el fin de evitar la suspensión de los beneficiosque resultan de una eventual condena”102.

15. Temas medioambientales y laborales103

Estos temas que inicialmente no se incluyeron en la agen-da hemisférica, lo serán con seguridad en un acuerdo bi-lateral con Estados Unidos, toda vez que el TPA obliga a lainclusión de estándares laborales y medioambientales enlos acuerdos comerciales firmados por Estados Unidos,basados en el respeto, pero haciendo efectivo el cumpli-miento de las normas nacionales de las partes en la mate-ria, tales como la prohibición de desmejorar dichas normaspara atraer inversión extranjera o flujos de comercio104.

Estos principios marcaron el espíritu del TLC Chile-EE.UU. en el tema laboral y medioambiental. Sobre el

102. Dificultades y soluciones para la firma de un tratado de libre comercio con losEstados Unidos, Bogotá, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2003.

103. En ALCA, aunque no se han desarrollado negociaciones precisas frente ala definición de estándares laborales y medioambientales, EE. UU. yCanadá, separadamente, han presentado al CNC durante el primer semes-tre de 2003 dos propuestas sobre la materia. Existen a su vez propuestaspor parte de la Alianza Social Hemisférica (ASH) y otras ONG que bajo elprincipio de un ALCA sustentable proponen la cooperación hemisféricaambiental, y consideraciones particulares a los diferentes grupos denegociación (GN), temas que finalmente se han incrustado en la agendaa partir de la reunión ministerial de Miami (noviembre de 2003).

104. En la Ley de Comercio 2002, tít. XXI: Autoridad de promoción comercial(TPA), secc. 2102, lit. b: Objetivos principales de negociación comercial,num. 11: La mano de obra y el medio ambiente, aparecen los principalesobjetivos de negociación de Estados Unidos, entre los cuales se destacan:fortalecer la capacidad de los socios de EE.UU. en la protección del medioambiente; eliminar las prácticas gubernamentales que atenten contra elmedio ambiente, y asegurar que las políticas y prácticas laborales ensalud, medio ambiente o de seguridad no discriminen contra las expor-taciones de EE.UU. o sirvan como barreras disimuladas al comercio.

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primero, se destacó, entre otros aspectos, el respeto a lasnormas de la OIT105, el incremento en las visas de trabajorenovables para profesionales chilenos en Estados Uni-dos, la facilitación para la entrada de personas de nego-cios, inversionistas, y para las transferencias de personasintra-firma y profesionales.

El tema laboral tiene importantes implicaciones anivel nacional: por un lado, es primordial que en laagenda se incluya el tema de la política migratoria pueses evidente la necesidad de flexibilizar, ampliar o facilitarel ingreso de colombianos a Estados Unidos; por otro,existen graves problemas frente al respeto y aplicaciónde las normas de la OIT, cuya violación podría acarreardemandas por parte de Estados Unidos, por lo cual sedebe analizar muy cuidadosamente por parte de losministerios de Protección Social, Relaciones Exteriores yComercio, las implicaciones de adoptar compromisossimilares a los incluidos en el TLC con Chile en estamateria106.

Frente al tema ambiental en el TLC Chile-EE.UU., lospaíses se comprometen a establecer un alto nivel de pro-tección al medio ambiente en su legislación interna, aaplicar de forma efectiva la legislación ambiental en cadauna de las partes y exigir su cumplimiento a través de losprocedimientos de solución de controversias, y a desa-

105. En este tema se incluye lo concerniente a los derechos sindicales, eltrabajo infantil y la obligación de que tanto las normas nacionales sobretrabajo como su aplicación sean acordes con lo que demandan las leyesinternacionales.

106. Como bien lo resalta el Ministerio de Comercio, “la adopción y respetode los estándares laborales internacionalmente reconocidos obligaría alpaís a fortalecer su capacidad institucional, financiera y técnica parahacer cumplir efectivamente dicha normativa”, en Dificultades y solucio-nes para la firma de un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos,Bogotá, Ministerio de Comercio Industria y Turismo, 2003.

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rrollar proyectos de cooperación entre las partes parapromover la protección del medio ambiente107; esto pue-de ser difícil de cumplir para Colombia, pues si se esta-blecen mayores niveles de protección ambiental se podríaestar limitando desde el inicio la posibilidad de accesopara nuestros productos.

En el TLC Chile-EE.UU. ambos temas establecen laposibilidad de imponer cuantiosas multas por el incum-plimiento de dichos estándares, las cuales “van a unfondo el cual, en todos los casos, reinvierte las contribu-ciones en acciones encaminadas a solucionar, en el paísdemandado, la situación laboral que generó la condena”.El impacto de estas multas debe ser evaluado, así comola definición de compromisos alternativos que frente auna inevitable inclusión de estos temas permita dismi-nuir el riesgo y el impacto fiscal, pues Colombia puedeverse afectada de manera considerable con la adopciónde este tipo de castigos pecuniarios.

Finalmente, frente a la adopción de estándares medio-ambientales más altos, no existen estudios en el país sobreel impacto que las normas norteamericanas puedan tenercomo mecanismos para restringir las exportaciones nacio-nales a ese país, o por la falta de homologación de nuestrasnormas a las de ellos. De aceptar estas medidas, se estaríaabriendo la puerta para la posible imposición de innume-rables barreras no arancelarias que terminarán por elimi-nar los posibles logros en materia de liberalizaciónarancelaria108.

107. Para más información al respecto cfr. [www.direcon.cl/frame/TLC/f_espanol.html], donde se encuentra un borrador del acuerdo elabora-do por el DIRECON, Chile, 2002.

108. Existen estudios que muestran los costos y beneficios frente a la adop-ción de estándares medioambientales en los PED. Un ejemplo es el estu-

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IV. LA GEOPOLÍTICA COMERCIAL CON ESTADOS UNIDOS

En lo económico, es evidente que los países desarrolladosno están dispuestos a llegar a acuerdos internacionalespara promulgar reglamentaciones que pongan límites alas consecuencias externas de la actividad económica,mientras sean percibidos como actores individuales ensus ámbitos nacionales, que es donde tienen que afanarsepor lograr la aprobación de sus políticas y su reeleccióncomo gobiernos. No obstante, los acuerdos de libre co-mercio para los países en desarrollo sí se presentan comolimitantes para manejar la economía.

Los cambios ante los problemas globales no son sufi-cientes aun para lograr una institucionalización de pro-cedimientos, prácticas y reglamentaciones que tenganconsecuencias sobre la economía mundial y posibilitenuna solución a los problemas globales. La regulación deuna sociedad internacional que ha desbordado a losEstados-nación precisa de políticas que distribuyan loscostes, y esto sólo será posible sobre la base de una solida-ridad cosmopolita que se debe promover en las agendasinternacionales; pero se interponen las tensiones de inte-reses de los diferentes grupos económicos mundiales,ante lo cual los países en vías de desarrollo deben promo-ver junto con la agenda económica la agenda social.

Las relaciones económicas internacionales integradasa través del derecho internacional, se fundamentan enuna supuesta justicia de intercambio y en una negocia-

dio de SHAHEEN RAFI KHAN, MAHVASH SAEED QURESHI y SHAHRUKH RAFI

KHAN. The Costs and Benefits of Compliance with International EnvironmentalStandards, IISD, 2003, donde se expone el impacto de la adopción de es-tándares medioambientales sobre las exportaciones de productos comotextiles y cueros en Pakistán.

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ción internacional, donde lo que se entrega debe ser igualo equivalente a lo que se recibe, sin hacer diferenciacio-nes de tamaño o desarrollo. Así, se parte de que las rela-ciones internacionales se institucionalizan mediante unaigual autodeterminación de los Estados-nación, a travésde un procedimiento voluntario que les sirve de garantía.Sin embargo, en KANT sólo es posible la fundación deunas relaciones basadas en el derecho, en cuyo nombre sedecidieran los intereses a nivel internacional a la maneracivil, es decir, a partir del equilibrio republicano109. Sinembargo, ese equilibrio republicano habrá de seguir uncamino comunicativo guiado por las diferencias de desa-rrollo de los países, que en nuestro derecho interno equi-vale a promover el principio de equidad que es equivalenteal Trato Especial y Diferenciado.

Es innegable que el panorama de negociaciones co-merciales que enfrenta actualmente Colombia (Ronda deDOHA, ALCA, CAN-MERCOSUR110, TLC con Estados Unidos), yel futuro de la Comunidad Andina, componen un com-plejo reto para el Gobierno y el Congreso, más aúncuando estos procesos comparten los temas, y los cro-nogramas de negociación son similares, ya que todosdeben finalizar entre el 2005 y el 2006.

Los pobres avances de la ronda de DOHA; la presión anivel multilateral, regional y bilateral para incluir yprofundizar en nuevos temas (i. e. servicios, inversiones,propiedad intelectual o compras públicas); el nuevomodelo ALCA definido en la Reunión Ministerial de Miami

109. JURGEN HABERMAS. La constelación posnacional, pp. 139 a 142. Puedeconsultarse en mayor profundidad a D. HELD. Democracy and the GlobalOrder, Cambridge, 1995, pp. 276 a 287.

110. Acuerdo de complementación económica que fue firmado por los dosbloques comerciales para entrar en vigor en junio de 2004.

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en 2003; el auge de los acuerdos bilaterales regionales conEE.UU.; la importante pero difícil profundización delproyecto comunitario andino; la situación política deLatinoamérica, y las fallas personales y estructurales delGobierno para diseñar una política exterior coherente yconvergente en lo político y comercial, crean un escena-rio de fuerzas dispares que obligatoriamente debe serequilibrado por el Gobierno nacional, si quiere consoli-dar el éxito en la negociación, que solo se obtendrá sisigue el interés nacional.

Colombia debe estar atenta al hecho de que a la culturapolítica de la sociedad mundial le falta una dimensiónética y política común que es necesaria para la formaciónde una comunidad y una identidad globales. Por ello, nodebe esperar grandes muestras de arrojo y solidaridadpor parte de Estados Unidos, sino que debe promoverfrente a este país una agenda equitativa que tambiénreconozca la situación social y política por la que atravie-sa el nuestro. Así, en el contexto de una cultura políticacomún, las partes de una negociación pueden recurrir aorientaciones de valor e ideas de justicia comunes quehagan posible un entendimiento que vaya más allá de uncompromiso racional con arreglo a fines exclusivamentecomerciales.

Los sistemas internacionales de negociación que ha-cen posibles los acuerdos entre los actores estatales secomunican por una parte, con los procesos en el interiordel Estado de los que dependen los respectivos gobier-nos, pero, por otra, los adaptan al marco político de laorganización mundial. Los Estados republicanos que re-conozcan y apliquen el derecho a la diversidad de intere-ses habrán partido de un presupuesto deseable paracontar más tarde con una comunidad posnacional mássolidaria y equitativa.

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No obstante la ruta que debe seguir el país para lograrlo anterior, es evidente aun la falta de una “agenda deinterés nacional propia”, lo cual asegura un acuerdo ajenoa nuestros intereses que no contemplará la variable deequidad. Parece que el fin fuera suscribir unos acuerdos enforma rápida, sin que interese el fondo de los mismos.

En un sistema democrático internacional, como el quequiere promover Estados Unidos, el punto de partida ha deser diverso, no puede ser sólo alentar el comercio. El sistemainternacional puede cambiar aquello que los Estados quie-ren y éstos deben tratar de incluir agendas más sociales queabarquen a la gran cantidad de marginados del mundo queno se benefician de la globalización. Esta visión es constitu-tiva y generativa, pues crea nuevos intereses y valores paralos actores. La acción de los Estados puede cambiar, sin serobligados por un conjunto predeterminado de preferenciaso presiones basadas en la fuerza, sino a través del cambiocoordinado de sus preferencias. Esta visión sobre la impor-tancia de la construcción de las normas y los valores cambiala atención del análisis de las relaciones internacionales, quecentran sus estudios en las condiciones materiales de losactores, sobre todo en su fuerza.

En el ámbito nacional, la actual posición negociadoracolombiana, en casi todos los temas de negociación co-mercial, ha sido el fruto de un pobre debate público y dela participación “restringida” de una parte del equipo ne-gociador, el cual, a pesar de sus esfuerzos, parece quedaren entredicho por la posición que mantiene en algunasmesas de negociación y por sus declaraciones públicassobre el interés nacional que debería ser efectivamentedefendido en determinados temas111.

111. Al respecto cfr. los pronunciamientos del Senador ENRIQUE ROBLEDO

durante el debate sobre control político realizado en noviembre de 2003.

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En este sentido, es vital entender que en la formulaciónde la política comercial, la suscripción de cualquier acuer-do no puede ser visto como un fin en sí mismo para lanación. Estos son sólo medios para consolidar una estrate-gia de desarrollo nacional adecuada al nuevo ámbito de lainternacionalización, pero siempre coherente con las nece-sidades e intereses nacionales reales, no solo de parte delsector productivo sino de la sociedad en su conjunto.Sociedad que finalmente se beneficiará o perjudicará porla liberalización conferida, y las normas que pactemos conlos acuerdos negociados. Una democracia internacional esposible solo si se funda en un modelo normativo queintegre principios del Estado de derecho, dando especialimportancia a los procesos de formación de opinión inter-nacional y a la voluntad política. Así, el desarrollo de unapolítica deliberativa internacional se podrá entender comofruto de la institucionalización de presupuestos y procedi-mientos comunicativos globales, y de la interacción de lasdeliberaciones institucionalizadas (estatales), con opinio-nes surgidas desde espacios públicos no formalizados.

Debemos tener en cuenta que el proceso ALCA haprovocado de manera simultánea dos procesos contra-dictorios: por un lado, ha incrementado la asociaciónentre países y bloques que logran construir una agendacomún (i.e. CARICOM), y de otro, se ha generado unadisociación de otros bloques como el caso de la CAN, lacual a pesar de intentar mantener una vocería comunita-ria, se ha visto notablemente debilitada por las diversasposiciones, sobre todo en lo relacionado con el AEC, alpunto de generarse en distintas esferas nacionales112 y

112. En este orden de ideas, el Ministro de Comercio HUMBERTO BOTERO

desestimó en repetidas oportunidades, a lo largo de 2003, los espaciosde crecimiento de la CAN, razón por la cual pensaba que debía fortale-cerse la balanza comercial colombiana mirando hacia el norte.

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andinas serios reparos y declaraciones sobre la viabili-dad y sostenibilidad del proceso de integración sub-regional a largo plazo.

El tema de la comunidad andina toma mayor relevan-cia si se tiene en cuenta la negociación entre EE.UU. y lospaíses andinos miembros del ATPDEA para la suscripciónde un TLC con ese país. El ex secretario general GUILLERMO

FERNÁNDEZ DE SOTO afirmó categóricamente que la conci-liación de intereses nacionales a través de la accióncomunitaria, sumada a la construcción de una conver-gencia andina, podría fortalecer la capacidad negociado-ra, asegurar el mantenimiento del acervo común y evitaren mayor medida que unos países andinos cedieran enforma individual a temas que no consideran prioritarios,afectando a otros países cuyas entregas sí los afectanirremediablemente. A pesar de ello, muchos sectores delMinisterio de Comercio y del sector empresarial no creenque este escenario “tan positivo” en materia de relacióny construcción andina para enfrentar la negociación bila-teral con EE.UU. sea realista. Por el contrario, promue-ven una negociación mucho más individual desprendidade los socios andinos, por lo que se deduce que la estra-tegia de Estados Unidos para plantear el “dilema delprisionero” está dando resultados en la región.

Al final el manejo de esta “geometría variable”, carac-terizada por varios escenarios de negociación y actoresdiversos, podrá fortalecer o debilitar sustancialmente loslogros de la política comercial liderada por el Ministeriode Comercio, determinará las responsabilidades de lasentidades y sus negociadores, y finalmente los costos obeneficios que estos acuerdos hayan podido generar anuestro país en su conjunto.

De esta manera, frente al ALCA, el análisis realizadopolítica y económicamente converge con otros estudios

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en demostrar que: “el acceso al ALCA no va a conllevargrandes ganancias del comercio internacional colombia-no. Este acuerdo combinará dos efectos: el primer efecto,es una pérdida en la competitividad en el mercado deEstados Unidos. El segundo resulta de las ganancias enbienestar (vía eliminación de los aranceles), las cualesson pequeñas comparadas al primer efecto (pérdida de lacompetitividad)”113.

Además de los aspectos anotados con anterioridad, elpapel de EE.UU. como líder indiscutible en el manejo delritmo de la negociación (aún a pesar del papel cada vezmás decisivo de Brasil a la cabeza del MERCOSUR, especial-mente durante el último año), y su definitivo acercamien-to a Colombia y los socios andinos (excepto Venezuela)para negociar un TLC durante el 2004, define nuevoselementos a tener en cuenta. Una acción similar poractores disímiles en ausencia de constreñimiento es anó-mala a la luz de las teorías convencionales que tratan laspreferencias como cualidades inherentes a los Estadoscomo actores. Sus proponentes esperarían que diferentesactores con diferentes preferencias se comporten de mane-ra diferente. Sin embargo, este comportamiento puedeser esperado dentro de una estructura social. Así, unasnormas sociales internacionales de comportamiento yvalores compartidos pueden producir similares compor-tamientos en actores disímiles114. No cabe esperar que losactores lleguen a este nuevo orden internacional a partirde una mera estabilización de expectativas como egoís-tas racionales, ya que su capacidad de cooperación como

113. Acuerdo de libre comercio de las américas: impactos económicos en la Comu-nidad Andina, Secretaría General, agosto de 2003, p. 33.

114. Cfr. MARTHA FINNEMORE. Nacional Interest in Internacional Society, CornellUniversity Press, Ithaca and London, 1996, p. 3.

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meros egoístas racionales se ve desbordada cuando éstase plantea a nivel global. Las innovaciones institucionalesno tienen lugar en las sociedades, si no encuentran reso-nancia y apoyo entre una ciudadanía que previamente hamodificado sus orientaciones valorativas. Por lo tanto, laperspectiva para la política nacional se reducirá en elfuturo a más o menos intelligent management de la forzosaadaptación a los imperativos que las economías naciona-les deben cumplir para preservar su posición dentro deuna economía global vacía de debate político115.

Es claro cómo la agenda propuesta por Estados Unidospara el ALCA116 ha sido consolidada casi en su totalidad porfuera del mismo foro, mediante la construcción de unbloque conformado por NAFTA y los acuerdos bilateralesfirmados con Chile, Singapur y Centroamérica. En estesentido es evidente como el TPA y el modelo NAFTA suma-dos a la ampliación y profundización lograda mediantelos acuerdos bilaterales suscritos por Estados Unidos (i. e.TLC con Chile), se convierten en la guía para las negociacio-nes, y porqué no decirlo, en el acuerdo de borrador (concontadas excepciones) al cual se enfrentaría Colombiapara una negociación bilateral con Estados Unidos.

Además de este “bloque comercial implícito” construi-do con el auge de los acuerdos bilaterales, el Gobiernonorteamericano ya tiene definidas en forma clara las debi-lidades y las barreras comerciales y no comerciales (i. e.legales y/o institucionales) que deberían ser modificadasde manera prioritaria como resultado de una eventual

115. HABERMAS. Ob. cit., p. 85.116. Además de la Ley de Comercio de 2002 con la cual se otorgó el TPA, a

principios de 2003 ROBERT ZOELLICK presentó la propuesta norteameri-cana para el Área de Libre Comercio de las Américas con miras a formarun mercado hemisférico para el 2005. Ésta fue publicada en la página delUSTR el 1.º de febrero de 2003. Ver anexo 1.

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negociación con Colombia. Entre estas, los reportes delUSTR 2003 National Trade Estimate Report on Foreing TradeBarriers y el First Report to Congress on the Operation of theAndean Trade Preferente Act as Amended destacan la exigen-cia de licencias de importación para determinados pro-ductos, el convenio automotriz andino, la prohibición deimportación de productos usados (carros, autopartes yropa), las franjas de precios, los procedimientos referentesa permisos fitosanitarios, las restricciones a la contrataciónpública en materia energética, el Plan Vallejo, y las defi-ciencias amañadas frente a la implementación efectiva deADPIC, entre otros.

Lo anterior permite resaltar la importancia y la obliga-ción del Gobierno de desarrollar estudios y análisis cui-dadosos de las efectivas barreras no arancelarias querestringen el comercio de nuestros productos con Esta-dos Unidos, con el fin de construir una verdadera agendade negociación, coherente con los intereses nacionales,ya que al final son estas medidas las que permiten laefectiva entrada o no de los productos nacionales. Laconsolidación de un acuerdo con Estados Unidos quemantenga dichas restricciones no sería benéfico para elpaís, disminuyendo aún más la capacidad del sectorproductivo colombiano para competir en ese mercado117.A manera de ejemplo, estudios de Planeación Nacionaldemuestran que “La entrada de los productos colombia-nos al mercado de Estados Unidos se encuentra limitadapor una serie de BNA, cuya existencia implica la creaciónde costos adicionales que deben enfrentar los expor-

117. Para más información sobre otras barreras no arancelarias (BNA) y suimpacto sobre los PED en el marco multilateral cfr. TOM ROTHERHAM.Implementing Environmental, Health and Safety (EH&S) Standards, andTechnical Regulations: The Developing Country Experience, IISD, 2003.

292

tadores. Aproximadamente el 75% de los productos pri-marios y bienes manufacturados de origen agropecuario,y el 25% de los bienes manufacturados de origen indus-trial son afectados por cierto tipo de restricciones noarancelarias en Estados Unidos. La OMC estima que el16,7% de todas las importaciones estadounidenses se venafectadas por medidas no arancelarias, lo que se conside-ra una disminución respecto a los niveles anteriores a laRonda Uruguay, aunque sigue siendo el más alto entrelos países desarrollados”118. Si Planeación Nacional hamanifestado esto ¿porqué no se realizaron los estudiosexhaustivos para enfrentar las negociaciones?

Como bien lo advierte el BID en su informe anual 2002,el reciente aumento del interés de Estados Unidos eniniciar y concluir negociaciones comerciales bilaterales(con Chile, Centroamérica y Uruguay, por ejemplo) su-giere la posibilidad de que el ALCA se construya de factosobre la base de este conjunto de acuerdos bilaterales.Partiendo de esta dinámica, el surgimiento de un ALCA

implícito mediante la evolución de acuerdos bilaterales,posee riesgos potenciales.

Como bien lo explican ROBERT DEVLIN y ANTONI

ESTEVADEORDAL, esta tendencia es denominada por va-rios teóricos como hub and spoke (eje y radio). Modelo quehace referencia a la aparición de un país pivote o líder,sobre el cual giran una serie de políticas, en este casoacuerdos comerciales que sencillamente estarían “dirigi-dos a proteger los estrechos intereses comerciales delpaís líder a través de su capacidad de imponer condicio-

118. “Efectos de un acuerdo bilateral de libre comercio con Estados Unidos”,DNP, doc. 229, Bogotá, 2003, p. 26. Ver también S. SCANDIZZO. Comercio demercancías en América Latina y barreras comerciales en Estados Unidos,CEPAL, 2002.

293

nes en las negociaciones bilaterales o a través de la in-clusión en algunas de ellas –temas que tal vez no impli-quen concesiones importantes para la contrapartebilateral– y luego usar éstas como precedente para forjaracuerdos similares dentro del ALCA. En este sentido, elque fija la agenda obtendría un acuerdo que estaría máscercano al cumplimiento de sus objetivos”119, como efec-tivamente puede suceder con Colombia. En conclusión,DEVLIN y ESTEVADEORDAL aseguran que este sistema huband spoke puede hacer peligrar el ALCA, al reemplazarlopor un modelo menos eficiente, o impulsar un ALCA

políticamente conflictivo. Ambos caminos no contribui-rían al bienestar de todos sus miembros, siendo de mane-ra estructural insostenible.

Según las reglas del libre comercio, “los factores pro-ductivos incrementan su rentabilidad bajo acuerdos co-merciales y preferencias arancelarias porque los recursosse mueven hacia actividades más competitivas”. Pero nosolo eso, los recursos pueden moverse también a otrosmercados. Es decir, que si a nivel interno no existen otrasactividades competitivas, muy seguramente los recursosse moverán a otro mercado donde sí existan las condicio-nes favorables para el desarrollo de determinada activi-dad, con el consecuente incremento en su rentabilidad,con lo cual, Colombia no sólo perdería la inversión de susnacionales, sino también la posibilidad de obtener lainversión extranjera que se alega llegaría con la suscrip-ción del ALCA o el TLC con EE.UU.

119. ROBERT DEVLIN y ANTONI ESTEVADEORDAL. “El nuevo regionalismo enAmérica Latina, más allá de las fronteras, en Progreso económico y socialen América Latina, cap. II, BID, informe anual 2002.

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A. ¿Es Colombia competitiva paraenfrentar a Estados Unidos?

Adicional a todos los elementos de asimetría que hemosseñalado, preocupa en este sentido la falta de existencia desectores nacionales alternativos verdaderamente competi-tivos frente al mercado estadounidense, más aún cuandodurante los últimos años los niveles de competitividadnacional han desmejorado notoriamente. Según el ForoEconómico Mundial Colombia pasó entre 1994 a 1999 delpuesto 71 al 90. Más recientemente, según un informe sobredesarrollo industrial y competitividad de las NacionesUnidas120, Colombia perdió seis puestos en el ranking mun-dial al final de la década de los 90. Como se observa en elestudio realizado por la Universidad Nacional a cargo deASTRID MARTÍNEZ para el Ministerio de Comercio, Industriay Turismo sobre el componente de competitividad (2003),las variables que más inciden en la reducción de lacompetitividad por los sobrecostos en las exportacionesfueron conflicto armado (43%), problemas en el sistemaportuario (34%), costos laborales frente a otros países (15%),y corrupción (12%). Otros subcostos fueron transporte vial(12%), subsidios crediticios (3,4%) y tasa de cambio (2,8%).En el mismo estudio se desarrollan unos indicadores decompetitividad que arrojaron como resultado: regionesganadoras (Bogotá, Antioquia, Valle, Atlántico, Meta,Santander, Bolívar y Risaralda), regiones medias (Cundina-marca, Guajira, Quindío, Norte de Santander, Cesar, Mag-dalena y Boyacá) y regiones perdedoras (Cauca, Córdoba,Tolima Sucre, Nariño, Chocó y Caquetá).

120. Presentado en el 50 Congreso de la pequeña y mediana industria,celebrado en Bogotá en septiembre de 2003.

295

Esta situación se agrava aún más si se revisan losindicadores de competitividad del World Economic Forumy el World Competitiveness Yearbook quienes, medianteuna base de datos de 47 países entre desarrollados yemergentes, presentan indicadores que permiten mos-trar la capacidad de penetración de estos países en losmercados internacionales (siendo 1 el mejor y 50 el peor),donde se constata el deterioro durante la década de los 90en especial en materia de indicadores tanto externoscomo institucionales. Los primeros permiten observarun importante déficit en la balanza comercial121, la dismi-nución de las reservas internacionales y el aumento delservicio de la deuda. El mismo deterioro ocurre con losindicadores institucionales durante el mismo período:comportamiento general de la economía (33 al 43), gradode internacionalización (38 al 47), comportamiento delgobierno (28 al 38), infraestructura (34 al 41), grado dedesarrollo humano (39 a 43), atractivo para la inversión(38 a 43), y eficiencia del Estado (37 a 43).

Como lo resalta JUAN ALFREDO PINTO (presidente deACOPI), la industria tiene que desarrollar un gran esfuer-zo para consolidar la modernización, ya que solo el 60%de la gran empresa se ha renovado y en el caso de lasmedianas y pequeñas este porcentaje es tan solo del 20 y10%, respectivamente. Según ACOPI, la PYME tan solo tieneun año y medio para desarrollar un proceso importantede innovación que le permita afrontar el nuevo contextocomercial que se avecina, por lo que es fácil concluir queestas empresas serán las primeras afectadas.

En este contexto, es necesario resaltar que uno de losobjetivos generales de las negociaciones comerciales esta-

121. Este déficit fue mayor que el promedio de la muestra, el cual pasa de-0.89 a 0.64 desviaciones estándar entre 1992 y 1999.

296

dounidenses incluidos en el TPA es “asegurar que los acuer-dos comerciales permitan a sus PYME acceso igualitario a losmercados internacionales, beneficios comerciales equitati-vos, y oportunidades ampliadas en los mercados de expor-tación, e incluyan la reducción o eliminación de las barrerascomerciales que afectan en forma desproporcionada a laspequeñas empresas”122. Es claro que las PYME norteamerica-nas son las que más van a competir con el sector productivonacional, siendo en muchos casos más grandes que nues-tras grandes empresas.

B. El papel del Congreso

De otro lado, y no menos importante, surge una notablepreocupación frente al papel desarrollado hasta ahorapor el Congreso de la República que se ha mantenido almargen de un proceso de negociaciones donde está enjuego el bienestar social y la sostenibilidad del país en elmediano y largo plazo. A pesar de los ya casi 10 años quelleva el proceso de negociaciones (desde 1994), el Con-greso no ha ejercido un papel de veedor del interés nacio-nal y sólo hasta ahora ha empezado a generar inquietudessobre la finalización de las negociaciones y las implica-ciones del acuerdo para la economía y a la sociedadcolombiana.

Esto ha sido así a diferencia de países como EstadosUnidos, donde el Congreso cumple un papel fundamen-tal para el mantenimiento del debate político en materiacomercial y en la defensa del interés nacional, impri-miéndole un alto grado de legitimidad y de legalidad, no

122. Ley de Comercio 2002. Tít. XXI: Autoridad de promoción comercial(TPA), secc. 2102: Objetivos generales de negociación comercial, lit. a:Objetivos generales de negociación comercial, num. 8.

297

solo en la ratificación del acuerdo sino durante todo elproceso de negociaciones, gracias a la existencia de unasdirectrices –incluidas en la Ley Comercial vigente123–mediante las cuales se limita la discrecionalidad del Eje-cutivo frente a las negociaciones comerciales, se asegurala defensa de los intereses nacionales y se mantiene unaimportante retroalimentación entre Ejecutivo y Legisla-tivo con respecto a los avances, implicaciones y sensibi-lidades de la negociación y el acuerdo final124.

De otro lado, la falta de participación por parte delCongreso colombiano ha permitido que hayan sido fuer-temente limitados los espacios de debate político, infor-mación pública y efectiva participación de todos losestamentos públicos y privados, en medio de una nego-ciación que afecta a la nación en su conjunto. Esta situa-ción se ve agravada si se analiza el papel marginal de laacademia, los gremios125 y la sociedad civil, sumado a lascontadas convocatorias públicas para la inclusión efecti-va de estos actores en el proceso de consulta y construc-ción de una agenda adecuada a los intereses nacionales.

123. En este caso estamos hablando de la Ley Comercial 2002 o TPA, dondese definen las obligaciones que el Ejecutivo debe mantener con el Con-greso, tanto para la efectiva ratificación del acuerdo por este último,como para la definición de los interés generales y específicos que debemantener el Presidente como responsable directo de las negociacionespara que el tratado sea acorde con los intereses de la nación.

124. Como bien lo reconoce la Ley de Comercio 2002 de Estados Unidos, ensu título XXI, TPA, sección 2101, la seguridad nacional para ese país de-pende de la seguridad económica, la cual solo se logra mediante acuer-dos comerciales que amplíen el comercio internacional y promuevan yfortalezcan la industria nacional, mediante temas como la tecnología, lapropiedad intelectual, los servicios y las inversiones.

125. No se debe ignorar el desconocimiento y poca visión del empresariado(especialmente el no agremiado) frente al estudio del proceso actual denegociaciones. Más aún cuando el proceso de concertación de la posi-ción nacional se ha destacado por la participación de los posibles gana-dores y no de los posibles perdedores.

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Este hecho ha debilitado de manera considerable laconformación de una posición nacional con visión depaís, dividiendo los sectores y a futuro dificultando elproceso de modernización necesario para enfrentar losretos que tanto el ALCA como un TLC con Estados Unidosimpone al sector productivo.

Todos estos elementos que resaltan las debilidades yfalencias en la formación, participación, información ydefensa de los intereses nacionales. La búsqueda de unacuerdo justo y equitativo en materia comercial, desta-can la necesidad de entender, por parte de todos losagentes nacionales que la actual política de comercioexterior es igual de prioritaria a la política de seguridaddemocrática; pues en esta última se está cimentando lainstitucionalidad del país y en la primera la viabilidadeconómica y productiva en el mediano y largo plazo126.

C. Las tareas pendientes

Finalmente, varios analistas comparten la visión de que elespíritu de un acuerdo bilateral con Estados Unidos debe-ría descansar en la idea de “un esquema comprensivo eintegral de cooperación mutua”127, que tenga en cuenta lastensiones y dinámicas andinas, independientemente deque se negocie de manera separada con Estados Unidos ode manera conjunta con Perú y Ecuador inicialmente,donde además, como hemos mencionado, se proponga enla agenda una visión más social que reconozca las asimetríascomo elemento de equidad en las negociaciones.

126. Cfr. Breve panorama de las negociaciones del ALCA: dinámicas y perspectivas,Presentación, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, estudiospresentados al Ministerio de Comercio Industria y Turismo, julio de2003, en [www.mincomercio.gov.co].

127. Para más información cfr. Américas sin barreras, BID, 2001.

299

128. Estos principios son desarrollados por LUIS JORGE GARAY. “La comuni-dad andina frente a las negociaciones del ALCA”, en América sin barreras,cap. V, BID, 2001.

De esta forma un acercamiento bilateral con el Nortesería más provechoso si el acuerdo se construye sobre labase de principios equidad, reciprocidad y conveniencianacional, sumados a los indicados por GARAY128:

– Consolidación de procesos de cooperación acordescon la realidad y situación político-económica no solo deColombia sino de la región andina.

– Reconocimiento de la asimetría.– Compatibilidad con los acuerdos de integración en

curso en la región.– Agilidad, transparencia y simplificación de procedi-

mientos bilaterales.– Desmonte de barreras no arancelarias de Estados

Unidos.Lo anterior fortalecido por la consolidación en la

negociación de las preferencias ATPA-ATPDEA, la formula-ción de proyectos de promoción comercial en EstadosUnidos (con el fin de aprovechar los beneficios logradosy que no se repita la historia con el mínimo porcentaje queen la actualidad es usado el ATPDEA para las exportacio-nes hacia ese país), políticas para fomentar el comercio deservicios y la creación de un fondo de inversiones, por lomenos andino.

ANEXOS

ANEXO 1

USTR PRESENTA PROPUESTAS NEGOCIACIÓN ALCA1

SERVICIO NOTICIOSO DESDE WASHINGTON

1.º de febrero de 2003

Estados Unidos anunció ofertas abarcadoras para elimi-nar aranceles y barreras comerciales en las negociacionesque se desenvuelven con miras a crear un Área de LibreComercio de las Américas. A continuación una traduc-ción extraoficial de un comunicado de prensa de laoficina del Representante de Comercio de Estados Uni-dos (USTR):

OFICINA DEL REPRESENTANTE DE COMERCIO DE ESTADOS UNI-DOS OFICINA EJECUTIVA DEL PRESIDENTE

Washington, D. C.Para publicación inmediata, 31 de enero de 2003

EE.UU. presenta propuestas audaces en negociaciones ALCA

para crear el mayor mercado libre del mundo en el 2005.

1. Distribuido por la Oficina de Programas de Información Internacionaldel Departamento de Estado de Estados Unidos. Sitio en la web: [http://usinfo.state.gov/espanol].

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Washington-Estados Unidos anunció hoy una ofertaaudaz y abarcadora de eliminación de aranceles y barre-ras comerciales en las negociaciones con miras a la crea-ción del Área de Libre Comercio de las Américas, querepresenta un mercado de 13 billones de dólares, com-puesto por 34 países y alrededor de 800 millones depersonas. Estados Unidos ofrece eliminar sus derechosde importación para la mayoría de las importaciones in-dustriales y agrícolas provenientes del Hemisferio Occi-dental inmediatamente después de la entrada en vigordel ALCA, y ofrece un amplio acceso a sus sectores deservicios, inversiones y contrataciones y adquisicionesdel Estado. Adicionalmente, Estados Unidos proponeque las importaciones de textiles y confecciones ingresena Estados Unidos libres de aranceles sólo cinco años des-pués de la entrada en efecto del ALCA, siempre y cuandohaya reciprocidad de parte de los demás países.

“Creemos, por la visión hemisférica que compartimos,que el libre comercio y la apertura benefician a todos ybrindan oportunidades, prosperidad y esperanza a todosnuestros pueblos. El presidente BUSH ha convertido alALCA en una de las mayores prioridades de Estados Uni-dos, y hoy somos consecuentes y presentamos propuestasaudaces para la reducción de barreras en toda la región”,afirmó el representante de Comercio de Estados UnidosROBERT B. ZOELLICK. “Estados Unidos ha elaborado variasopciones detalladas de rutas hacia el libre comercio en elhemisferio occidental, hemos puesto todos nuestros aran-celes sobre la mesa porque el libre comercio nos beneficiaa todos y nos acerca como vecinos”.

La propuesta estadounidense establece un importan-te punto de referencia en las negociaciones de acceso a losmercados, y demuestra el liderazgo de Estados Unidosmientras las negociaciones ingresan a una fase decisiva ysustancial. Con el fin de alentar a otros países miembros

305

del ALCA a presentar propuestas de acceso a sus mercadosigualmente ambiciosas, la oferta de Estados Unidos sólose extiende a aquellos países miembros del ALCA quetambién pongan sus ofertas sobre la mesa. En los siguien-tes meses, Estados Unidos y otros países miembros delALCA responderán a las propuestas iniciales de cada unoy comenzarán negociaciones en preparación para la re-unión ministerial de Miami en noviembre, que EstadosUnidos coauspicia con Brasil. La oferta estadounidensecubre cinco áreas fundamentales en las negociaciones:bienes industriales y de consumo; agricultura; servicios;inversiones y contrataciones y adquisiciones del Estado.

“Estados Unidos ya es un mercado relativamente abier-to. El ALCA beneficiará a los agricultores, consumidores yempresas estadounidenses al reducir los aranceles ybarreras comerciales altos en el resto del hemisferio y alpromover al mismo tiempo el crecimiento económico y laintegración regional. Estados Unidos comparte una res-ponsabilidad hemisférica con Brasil, que ejerce la pre-sidencia conjunta, para ayudar a llevar estas negociacionesa feliz término, y esperamos seguir fortaleciendo nuestrabuena labor y cooperación”, agregó ZOELLICK.

Las propuestas estadounidenses proveen diversastasas de reducción en las barreras comerciales de toda laregión, lo que se ajusta a la gran disparidad en dimensio-nes económicas y desarrollo entre los países miembrosdel ALCA. Los 34 países habían acordado con anterioridadque se debería tener en cuenta, en la puesta en práctica delas distintas propuestas de acceso a los mercados, lasdiferencias en los niveles, y el desarrollo y tamaño de laseconomías. Estados Unidos ha consultado de maneraextensa con el Congreso y con grupos consultivos encomercio por varios meses durante la redacción de estasofertas, cuyos resúmenes fueron hechos públicos hoy.

306

Puntos sobresalientes de la oferta de Estados Unidospara el ALCA:

– Cerca del 65% de las importaciones estadounidensesde bienes industriales y de consumo provenientes delhemisferio (que no se hayan ya incluidos en el NAFTA)obtendrían liberación arancelaria inmediata después dela entrada en efecto del ALCA, con la eliminación total delos aranceles a los productos industriales y de consumohasta el 2015.

– Para las importaciones estadounidenses de textiles yconfecciones provenientes de países miembros del ALCA,la oferta es aún más radical: proponemos reducir losaranceles a cero en sólo 5 años, siempre y cuando existareciprocidad de los demás países.

– Con el fin de darle un impulso inicial a la apertura demercados, se ofreció la eliminación recíproca e inmediatade aranceles en sectores claves como productos químicos,equipos de construcción y minería, equipos eléctricos,productos energéticos, productos ambientales, tecnologíade la información, equipos médicos, materiales textiles sintrama, papel, acero y productos de madera.

– Alrededor de 56% de las importaciones agrícolasprovenientes del hemisferio obtendrían liberación aran-celaria inmediatamente después de la entrada en vigordel ALCA. Otros aranceles agrícolas estarían clasificadosen categorías para su eliminación en 5, 10 o más años, deacuerdo con los países en cuestión.

– Se brindarían amplias oportunidades de acceso almercado en los sectores estadounidenses de inversionesy de servicios, que abrirían sus mercados de no existiruna excepción específica. Esta premisa para la aperturade mercados, la “lista negativa”, es similar a los tratadosde libre comercio (TLC) estadounidenses con Chile ySingapur.

307

– Las compañías de los países miembros del ALCA

podrían competir por contratos de adquisiciones delGobierno de Estados Unidos en igualdad de condicionescon las firmas de nuestros socios actuales del NAFTA. Estaoportunidad de mercados cubre casi todos los bienes yservicios adquiridos por 51 agencias y dependenciasfederales.

La propuesta de hoy a los países miembros del ALCA fuediseñada para complementarse con las iniciativas estado-unidenses generales propuestas en las negociaciones de laOrganización Mundial del Comercio (OMC). Por ejemplo,la oferta estadounidense al ALCA prevé la eliminación dearanceles sobre productos industriales y de consumo parael año 2015, que es coherente con la propuesta de EstadosUnidos para un “mundo sin aranceles para 2015” hecha enla OMC. La propuesta estadounidense también pretendegenerar una cooperación mayor en la OMC sobre temasmundiales de importancia, como la propuesta de EstadosUnidos de eliminar los subsidios a la exportación deproductos agrícolas en todos los países miembros de laOMC y reducir sustancialmente los apoyos internos alsector agrícola que distorsionan el comercio.

Adicionalmente al ALCA y la OMC, Estados Unidossigue una estrategia enérgica de liberalización del co-mercio internacional mediante tratados bilaterales. Du-rante el 2003 Estados Unidos lanzó negociaciones detratados de libre comercio con cinco naciones centroame-ricanas (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras yNicaragua), con Marruecos y con naciones de la UniónAduanera de África del Sur –SACU– (Botswana, Lesoto,Namibia, Sudáfrica y Swazilandia). Estados Unidos re-cientemente concluyó negociaciones de tratados de librecomercio con Singapur y con Chile.

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Con el fín de facilitar las negociaciones dentro delALCA, Estados Unidos brinda asistencia y coordina elfortalecimiento de la capacidad comercial en todo elHemisferio Occidental. En noviembre último, en la Re-unión Ministerial del ALCA en Quito, Ecuador, EstadosUnidos logró el aval de los ministros para el Programa deCooperación Hemisférica (PCH), programa completo defortalecimiento de la capacidad comercial para ayudar alos países pequeños y en desarrollo de la región a bene-ficiarse plenamente del ALCA. Nuestro gobierno ha pedi-do un incremento del 37% en la asistencia de EstadosUnidos al fortalecimiento de la capacidad comercial en laregión para el año fiscal 2003, lo que significaría un totalde US$140 millones, y la cooperación con institucionescomo el Banco Interamericano de Desarrollo para brin-dar mayor asistencia y apoyo.

ANEXO 2BARRERAS NO ARANCELARIAS (BNA) QUE IMPONE

ESTADOS UNIDOS A LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS1

1. “Efectos de un acuerdo bilateral de libre comercio con Estados Unidos”,DNP, Documento 229, Bogotá, 2003, p. 28.

Barreras % de lasM

CIIU Sector Tecnológ. Precios Cuotas Equiv. cubiertas(1) (2) (3) (4) (5)

100 SECTOR AGROP., SILVIC., CAZA, PESCA

111 Producción agropecuaria x x 50,0 23,0121 Silvicultura x x130 Pesca x200 Minería 4,031 PROD ALIMENT., BEBIDAS Y TABACO

311 Fabricación de productosalimeticios x x x

312 Fabricación de otros productosalimenticios x

313 Bebidas x x 94,0314 Tabaco 11,032 TEXTILES, PRENDAS DE VESTIR

321 Textiles x 5,0 41,0322 Prendas de vestir x x 47,0 0323 Cuero y sus derivados x x 0324 Calzado33 INDUSTRIA MADERERA 9,0331 Madera y sus productos 13,0332 Muebles de madera x

310

(1) Requerimientos específicos del producto, control de calidad(2) Medidas antidumping.(3) Medidas fito y zoosanitarias(4) y (5) Estos estimativos incluyen restricciones cuantitativas reales e implí-

citas, requerimientos de contenido, reglas de origen y medidas de super-visión tales como requerimientos de registro y de inspección. Fuente: D.ROLAND-HOLST, K. REFUERT y C. SHIELLS. “NAFTA liberalization and the roleof montariff berriers”, North American Journal of Economics and Finance,año 5, n.º 2, pp. 137 a 168.

(4) Equivalentes ad valorem de BNA impuestos por Estados Unidos frente alresto del mundo, tomadas de publicaciones públicas y privadas.

(5) Porcentaje de las importaciones cubiertas: consiste en tabulaciones de lasimportaciones bilaterales de BNA de Estados Unidos frente al resto delmundo. La información proviene de una base de datos combinada de laUNCTAD-GATT a cuatro dígitos según la clasificación SITC. Según los auto-res, esta última información es más confiable y detallada, además fue lausada por ellos para correr el modelo.

Fuente: Elaboración DDE con base en WITS.

34 FABRICACIÓN DE PAPEL Y SUS PROD. 035 FAB. SUSTANCIAS QUÍMICAS 1,0351 Químicos industriales x 2,0352 Otros químicos x x 2,0353 Refinería de petróleo354 Derivados del petróleo355 Caucho356 Plásticos 5,036 MINERALES NO METÁLICOS 3,0361 Barro, loza, etc. x362 Vidrio y sus productos369 Otros minerales no metálicos37 METÁLICAS BÁSICAS

371 Industria de hierro y acero 4,0 79,0372 Industrias de metales no ferrosos 4,0 1,038 MAQUINARIA Y EQUIPO

381 Fab. prods. metálicos exceptomaquinaria y equipo x

382 Const. maq. excepto eléctrica x 8,0383 Maquinaria eléctrica x x 10,0384 Equipo y material de transporte x x 32,0 68,0385 Equipo profesional y científico x39 OTRAS INDUSTRIAS

390 Otras industrias manufactureras x 24,0

BARRERAS NO ARANCELARIAS (BNA) QUE IMPONE

ESTADOS UNIDOS A LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS (cont.)Barreras % de las

MCIIU Sector Tecnológ. Precios Cuotas Equiv. cubiertas

(1) (2) (3) (4) (5)

ANEXO 3

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, ÁLVARO URIBE VÉLEZ,REALIZA HOY LA PRESENTACIÓN OFICIAL DEL EQUIPO

NEGOCIADOR DE COLOMBIA EN ACUERDOS INTERNACIONALES

El Presidente es, por Constitución, la cabeza de las nego-ciaciones internacionales: la siguiente instancia corres-ponde al Consejo Superior de Comercio Exterior: elencargado de las negociaciones es el Ministerio de Co-mercio, Industria y Turismo que a su vez cuenta con elequipo negociador. La coordinación general estará acargo de la viceministra de comercio exterior, del jefe denegociaciones TLC con Estados Unidos, de los negociado-res internacionales y especiales, directores de integra-ción, de relaciones comerciales e inversión.

El jefe de negociaciones del Tratado de Libre Comer-cio con Estados Unidos, recientemente nombrado, esHERNANDO JOSÉ GÓMEZ, economista de la Universidad deLos Andes con maestría en economía y PHD en economíade la Universidad de Yale y doctorado en la mismauniversidad. Los negociadores internacionales son JAIRO

MONTOYA, ingeniero químico de la Universidad de lasAméricas con maestría en economía de la Universidad deLos Andes, y GABRIEL DUQUE MILDENBERG, ingeniero in-

312

dustrial de la Universidad de Los Andes, con maestría enLondon School of Economics y PHD en economía de laUniversidad de Nueva York.

Los responsables de las negociaciones son EDUARDO

MUÑOZ, economista de Florida State University y masteren economía de Eastern Michigan University y JUAN

GUILLERMO CASTRO, economista de Los Andes, especiali-zado en gestión pública en la misma universidad y conmaestría en la Universidad de Nueva York. El asesorgeneral de negociaciones en el despacho del viceministroes DIEGO PRIETO, ingeniero industrial de Los Andes ymaster en economía de la Universidad de Toronto. Comoasesor agrícola de alto nivel y coordinador del grupotemático de agricultura participa JOSÉ LEIBOVICH, inge-niero mecánico de la Universidad Nacional con maestríaen la Universidad de Los Andes, y candidato a doctoradoen economía de la Universidad de París.

El equipo de agricultura estará coordinado por JOSÉ

LEIVOBICH, y tendrá como soporte a RAFAEL BARBOSA, ANA

FABIOLA GUZMÁN y LUZ MERY ESPINOSA por parte delMinisterio de Comercio. Por el sector público participantambién JAIME JIMÉNEZ, SARA PAREJA, BEATRIZ NIETO,ÁNGELA GALLO y ORLANDO MENESES del Ministerio deAgricultura; JORGE IVÁN GIRALDO de Hacienda; RICARDO

GALINDO y JUAN ACUÑA de Relaciones Exteriores; ANA

MARÍA HERNÁNDEZ y JAVIER CAMARGO de Medio Ambien-te; JEANETH SOLANO, MARÍA ISABEL SCHOTBORGH, de Pro-tección Social; JOSÉ LUIS GÓMEZ, ÓSCAR BALLESTEROS;RAFAEL LÓPEZ; SAMUEL ZAMBRANO del DNP; MARIO URBINA

del ICA y HÉCTOR MARTÍNEZ del IICA.El grupo de acceso a mercados El grupo de acceso a

mercados estará coordinado por LUZ MARINA MONROY yhacen parte del equipo de soporte FELIPE QUINTERO, ABDUL

FATAT, ISABEL CRISTINA RIVEROS, DIEGO POLANCO, ANA FABIOLA

313

GUZMÁN, MARTA TRUJILLO, ANA SABOYÁ, CLARA SAAVEDRA,MARÍA TERESA FRANCO y JUAN CARLOS RONDÓN. De otrosministerios participan JORGE IVÁN GIRALDO de Hacienda;RICARDO GALINDO y JUAN ACUÑA de Relaciones Exteriores;JAIME JIMÉNEZ, SARA PAREJA, NÉSTOR VERGARA, ÁNGELA GA-LLO y BEATRIZ NIETO de Agricultura; WILSON URIBE de Minasy Energía; ANA MARÍA HERNÁNDEZ de Ambiente; PIEDAD

ESTRADA de la DIAN; RODRIGO MOREIRA, MARÍA ISABEL

AGUDELO, GERMÁN MUÑOZ, LAURA MÉNDEZ, ALBERTO

VILLAMIL, ÓSCAR BALLESTEROS y RAFAEL LÓPEZ del DNP;MARIO URBINA del ICA; HÉCTOR MARTÍNEZ de IICA; HERMES

GONZÁLES del INPA; JUAN GUILLERMO ZULETA de UPME; JOSÉ

JAIME URIBE de CARBOCOL y de la Superintendencia deIndustria y Comercio GERMÁN GARCÍA y CARLOS PORRAS.

Compras públicas. La coordinación del equipo está acargo de DORIS JURADO que tendrá como soporte a JAVIER

JIMÉNEZ, LILIANA OYUELA, DIANA RODRÍGUEZ, FELIPE QUIN-TERO, EDUARDO SALAS y RAÚL CABRERA. De otras entida-des del sector público participan CARLOS MEDINA y ÁLVARO

ORMAZA de Interior y Justicia; JORGE IVÁN GIRALDO deHacienda; RICARDO MUNÉVAR de Comunicaciones; AL-BERTO VILLAMIL y FERNANDO ESTUPIÑÁN del DNP, CARMELA

SERNA del DANE, ARMANDO BLANCO de la Alcaldía deBogotá, y GONZALO SUÁREZ y ROBERTO ZAPATA de la vice-presidencia de la República.

Servicios e inversión. Coordina este grupo SILVIA

COSTAÍN RENGIFO, que estará apoyada por MARÍA FERNANDA

HURTADO, NAYBIA CUÉLLAR, JAIRO TIUSABA, MAURICIO CAR-VAJAL, CATALINA GAVIRIA, JUAN IGNACIO HERMANN,ADELAIDA SÁNCHEZ, ANDRÉS CHACÓN, LIZ BURGOS y SIMÓN

OCHOA. El equipo del sector público que apoya sonELIZABETH CADENA y MÓNICA ANDRADE de Hacienda;HÉCTOR SINTURA, IGNACIO RUIZ, JUAN ACUÑA, NANCY

MALDONADO, ASTRID VALLADARES, MARÍA V. GONZÁLEZ,

314

DIXON MOYA, JORGE MORALES y GONZALO JIMÉNEZ de Rela-ciones Exteriores. MARÍA PAULA DUQUE, JAIME ESTRADA,FÉLIX CASTRO y NÉSTOR JIMÉNEZ de Comunicaciones; JORGE

E. PEDRAZA, ARMANDO RODRÍGUEZ, CAROLINA CAMACHO,CARLOS JOSÉ GONZÁLEZ y LUZ M. CASTAÑEDA de Transpor-te; XIMENA NIETO, JAVIER CAMARGO, CAROLINA JARAMILLO,ANA MARÍA HERNÁNDEZ, JOSÉ MONTOYA y FABIÁN

NAVARRETE de Ambiente; LUZ MÉNDEZ, BLANCA CALJIGAS,MARCELA GIRALDO y CARLOS PALACIOS de Protección So-cial; ÁNGELA BAUTISTA, VÍCTOR GALINDO, MIGUEL LAMADRID

y LUZ M. OROZCO de Interior; MARÍA CLARA ESCOBAR yGERMÁN FONSECA de Educación; WILSON URIBE, DAVID

APONTE, FELIPE MÁRQUEZ, ELSA MÁRQUEZ, DAYSY CERQUERA,ÁLVARO PARDO y JORGE GONZÁLEZ de Minas y Energía;LORENA TROYA de la CREG.

También están DORIS CASTELLANOS, ÁLVARO NAVARRO

y FELIPE BUITRAGO del Ministerio de Cultura; NÉSTOR

VERGARA de Agricultura; NICOLÁS TORRES y CLAUDIA

ACOSTA del Banco de la República; MARIO ARANGUREN yJOSÉ YURI MORENO de la DIAN; MARÍA AGUDELO, MARÍA DEL

ROSARIO CABALLERO, CLAUDIA AVELLANEDA, ALBERTO

VILLAMIL, RAFAEL VILLA, ALEJANDRA RANGEL y JEAN P.PENING del DNP; LILIANA MEJÍA y ABEL FERNÁNDEZ de laComisión de Regulación de Agua Potable; ROBERTO

PORRAS, ANDRÉS ARBOLEDA y PILAR CABRERA de laSuperbancaria; CONSTANZA BLANCO de la Supervalores;NICOLLE ROJAS, ÁLEX CÉSPEDES, SANTIAGO RESTREPO y CA-ROLINA PERDOMO de la Superindustria; JUAN CARLOS LAN-CHERO de Supersociedades; FERNANDO SANCLEMENTE yJAIME GARZÓN de Superintendencia de Puertos; FANNY

ALMARIO, JESÚS ÁLVAREZ, ÓMAR PRÍAS, HENRY JARAMILLO,ELSA NEIRA, IVÁN MONTENEGRO, VIRGINIA HERNÁNDEZ,OLGA LUCÍA TURBAY y SONIA MONROY de Colciencias.

315

También están de Ferrovías, HORACIO ARROYAVE; deDIMAR, CARLOS PINEDA, AURA JÁUREGUI, y LUZ MIRIAM

BAUTISTA; de Aerocivil, JUAN CARLOS VÉLEZ, JUAN CARLOS

SALAZAR, MARÍA ISABEL ROJAS y CLAUDIA ESGUERRA. DelICA, HERNANDO MONTENEGRO; CARLOS LARA DE INPA;LILIANA ARIZA de Derechos de Autor; MARÍA CECILIA

OBANDO y MARGARITA HERRERA de Proexport; JUAN ZULETA

y JULIO VERA de Upme; CATALINA NIÑO del ConvenioAndrés Bello y ANDREA GARCÍA de la CNTV.

Propiedad intelectual. La coordinación está a cargo deLUIS ÁNGEL MADRID, y tendrá como soporte en el Minis-terio de Comercio a JAVIER GAMBOA, MARÍA FERNANDA

HURTADO, MÓNICA ANZOLA, MARÍA TERESA FRANCO, MA-RÍA CLARA GUTIÉRREZ y JUAN CARLOS RONDÓN. Del sectorpúblico apoyarán la labor NANCY MALDONADO de Rela-ciones Exteriores, MARÍA HERSILIA BONILLA de Agricultu-ra, ANA MARÍA HERNÁNDEZ del Ministerio del Ambiente,LAURA ROMÁN, YAMIL ARANGO y DARÍO PRIETO de Inte-rior, DORIS CASTELLANOS de Cultura, FRANCISCO ROSSI deProtección, JULIO CÉSAR ALDANA y CLAUDIA VACA deINVIMA, FERNANDO ZAPATA y LILIANA ARIZA de Derechosde Autor. Por parte de la DIAN participa FABIO NEL PONCE;de la Superindustria, FABIO RUBIO, JUAN GUILLERMO MOURE,ALIX DE VERGEL, NICOLE ROJAS y MARÍA DEL ROSARIO

PIMIENTO; de COLCIENCIAS IVÁN MALDONADO; JUANITA

CHÁVEZ, RICARDO TORRES y FERNANDO CASAS del InstitutoVon Humboldt; del DNP JUAN CARLOS SALAZAR y CLARA

MARTÍN; LUZ MYRIAM MONTAÑEZ de la Fiscalía General dela Nación; de Comunicaciones, CLAUDIA NÚÑEZ; DIEGO

FERREIRA de la CNTV; CECILIA DUQUE de Artesanías deColombia y del ICA, ANA LUISA DÍAZ y ROCÍO DE ÁNGEL.

Subsidios, antidumping y medidas compensatorias.Coordina el grupo ELSA MARÍA ARDILA GUZMÁN y suequipo de apoyo lo forman ELOÍSA FERNÁNDEZ, ÁNGELA

316

HUZGAME y OLGA LUCÍA SALAMANCA. Del sector públicoparticipan RODRIGO MOREIRA, CLAUDIA AVELLANEDA yRAFAEL LÓPEZ del DNP; y NÉSTOR VERGARA del Ministeriode Agricultura.

Política de competencia. El coordinador es SANTIAGO

CEMBRANO, con participación de JUAN CARLOS CADENA,JUAN CARLOS RONDÓN, JORGE JAECKEL y GLORIA

MURGUEITIO. Del sector público participan VÍCTOR

GALINDO del Ministerio de Interior; RICARDO GALINDO deRelaciones Exteriores; ANÍBAL RUBIO de Transporte;NÉSTOR VERGARA de Agricultura; JORGE IVÁN GIRALDO deHacienda; NÉSTOR JIMÉNEZ de Comunicaciones; DORIS

CASTELLANOS de Cultura; WALTER GALEANO de Protec-ción Social; CAROLINA VILLATE del Medio Ambiente; GUS-TAVO VARGAS y JULIÁN TORRES del DANE; LORENA TROYA dela CREG; ALCIRA TAPIA de la CRA; CARLOS HERRERA de laCRT; ÁLVARO BALCÁZAR del DNP; MARÍA CAMILA MATIZ deSupertransporte; ROBERTO PORRAS y GLORIA SÁNCHEZ deSuperbancaria; CONSTANZA BLANCO de supervalores;YESID ALVARADO de Superservicios; FERNANDO ORTEGA

de Supersociedades y PIEDAD ESTRADA de la DIAN.Solución de controversias. Coordina el grupo JUAN

CARLOS BOTERO NAVIA, con el apoyo de MARÍA CLARA

GUTIÉRREZ, LILIANA OYUELA, JUAN CARLOS SARMIENTO yTATIANA QUINTERO. Del sector público participan HÉCTOR

ADOLFO SINTURA del Ministerio de Relaciones Exteriores;GERMÁN VALLEJO y HORACIO TORRES de Interior y Justicia;JORGE IVÁN GIRALDO de Hacienda y MARÍA DEL ROSARIO

CABALLERO del DNP.

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Editado por el Departamento de Publicacionesde la Universidad Externado de Colombia

en mayo de 2004

Se compuso en caracteres Palatino de 11,5 puntosy se imprimió sobre propalbond de 70 gramos,

con un tiraje de 1.000 ejemplaresBogotá, Colombia

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