BOLETÍN LATINOAMERICANO DE COMPETENCIA BOLETIM...

BOLETÍN LATINOAMERICANODE COMPETENCIA

BOLETIM LATINOAMERICANODE CONCORRÊNCIA

N° 11 Diciembre 2000Este Boletín, y las ediciones precedentes pueden ser obtenidas en la pagina de la DGIV en Internet, en la dirección siguiente:

http://europa.eu.int/comm/competition/international/others/

ÍNDICEPARTE 1

EDITORIAL 2ARGENTINA: LAS PRUEBAS DE LA DESAFIABILIDAD DE UN MERCADO

Por: Jorge BogoABUSO EXPLOTATIVO DE POSICION DOMINANTE. EL CASO YPF EN ARGENTINAPor: Marcelo R. D’Amore

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BRASIL: COMPETÊNCIA DA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA (ANVS)PARA MONITORAR EVOLUÇÃO DE PREÇOS FACE À ATUAL LEGISLAÇÃOCONCORRENCIAL BRASILEIRAPor: Gerardo Figueiredo Junior e Fabrizio D. Costa FerreiraMERCOSUL E A LIBERDADE DE CONCORRÊNCIAPor: Augusto Jaeger JuniorALTERAÇÕES RECENTES NA LEGISLAÇÃO DEFESA DA CONCORRÊNCIANO BRASILPor: Bolívar Moura Rocha e Márcia Prates TavaresASPECTS OF COMPETITION POLICY IN MERCOSURPor: Gesner OliveiraDEFESA DA CONCORRÊNCIA GLOBALPor: Gesner Oliveira

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COLOMBIA: NUEVO BOLETIN DIGITAL DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO 44

MEXICO: COOPERACIÓN EN MATERIA DE COMPETENCIA EN EL TRATADO DE LIBRE COMERCIOENTRE MÉXICO Y LA UNIÓN EUROPEAPor: Salvador Apodaca

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TRINIDAD &TOBAGO:

DEVELOPING AND IMPLEMENTING A COMPETITION REGIME: CHALLENGESFACED BY SMALL OPEN ECONOMIESBy: Taimoon Stewart

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VENEZUELA: THE ROLE OF COMPETITION POLICY IN THE PROMOTION OFCOMPETITIVENESS AND DEVELOPMENT IN LATIN AMERICAPor: Ignacio De LeónBOLETIN EN BREVE DE PRO–COMPETENCIA

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VEASE PARTE 2UNCTAD: MUNDIALIZACION: FOMENTAR LA COMPETENCIA O CREAR MONOPOLIOS?

Por: Philippe Brusick73

UNIÓN EUROPEA: THE INTERNATIONAL DIMENSION OF COMPETITION ENFORCEMENTBy: Mario MontiLA POLÍTICA DE COMPETENCIA EN EUROPA Y EL CIUDADANO

THE EU APPROACH TO COOPERATION BETWEEN COMPETITION AGENCIES TO COUNTERANTICOMPETITIVE PRACTICES THAT AFFECT MARKETS WORLDWIDEBy: K. MehtaLUTTE CONTRE LES PRATIQUES DE PRIX IMPOSÉS EN EUROPEPar: Pierre ArhelTHE ESTABLISHMENT OF A SINGLE ELECTRICITY MARKET IN THEEUROPEAN UNION: WHAT LESSONS CAN BE LEARNT?By: Fadi Hakura and Wisam Abboud

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INFORMACIONES 119

ARTÍCULOS PUBLICADOS 127

BOLETIN LATINOAMERICANO DECOMPETENCIA

EDITORIAL BOLETIM LATINOAMERICANO DECONCORRÊNCIA

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EDITORIAL

Estimados amigos del Boletín,

Con el numero 11 se cierra el año 2000 y también una etapa en la política de competencia enAmérica Latina. Durante los últimos meses hay que resaltar importantes cambios en lasdirecciones de la mayoría de las instituciones nacionales de competencia latinoamericanas.Queremos saludar a aquellos y aquellas que se han ido y decirles que en los últimos años losavances de la política de competencia en América Latina - de los que hemos sido testigos-han sido considerables gracias a su impulso.

Damos la bienvenida a los nuevos profesionales que se incorporan a esta tarea. Sabemos quemuchos desafíos están todavía abiertos ya que la organización de las instituciones decompetencia nacionales y el régimen legislativo es siempre perfectible. Además ésta nuevaetapa ha sido llamada a una cooperación internacional reforzada para hacer frente a lasoperaciones derivadas de la globalización, el acercamiento en las prácticas de competencia yel interés en la formación de los profesionales. Creemos que América Latina puede y debecontribuir a este proceso y esperamos que el Boletín facilite el diálogo y el conocimientoentre todos.

Por último, deseo agradecer a los colaboradores de este Boletín n°11 sus contribuciones yanimo a los lectores a que continúen enviando sus opiniones.

Con mis mejores deseos de un feliz y próspero año 2001 para todos.

Juan Antonio Rivière

[email protected]


ARGENTINA BOLETIM LATINO AMERICANO DECONCORRÊNCIA

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LAS PRUEBAS DE LA DESAFIABILIDAD DE UN MERCADOPor: Jorge Bogo 1

e-mail: [email protected]

1. INTRODUCCION

A comienzos de la década del ochenta, William Baumol y otros asociados formularon la teoría de losmercados desafiables (“contestable markets”), que curiosamente ha tenido mucho menos éxito como aportacióna la microeconomía que como contribución al análisis y a la jurisprudencia antimonopólica, que la ha aceptadoya como un argumento estándar para demostrar que la existencia de una posición dominante, no agotanecesariamente el debate sobre las consecuencias de una acumulación importante de poder de mercado..

Presentada originalmente bajo el ambicioso subtítulo de ¨an uprising in the theory of industry structure¨,esta elaboración teórica tuvo por objetivo demostrar que, dado un conjunto de supuestos más realistas que los dela competencia perfecta, podían obtenerse los mismos resultados en términos de precios y cantidadesconsumidas. 2 En la práctica, no obstante la crítica que recibieron esos supuestos, tendió a reemplazar al modelode competencia perfecta como paradigma, tal como lo pretendía Baumol, para quien era un ¨benchmark¨ útilpara medir en la práctica el grado de eficiencia de los mercados. La siguiente cita lo expresa elocuentemente:

.̈.. los mercados reales raramente son, si es que en alguna ocasión, perfectamente desafiables. Ladesafiabilidad es meramente un amplio ideal, un ¨benchmark ̈que tiene una mayor aplicabilidad enla práctica que el de la competencia perfecta. ̈3

En el caso de Argentina, como suele ocurrir con las cosas que se ponen de moda, es muy frecuente quese la utilice sin tener mayormente idea de su verdadero significado. La desafiabilidad de los mercados corre asíun riesgo creciente de convertirse en una muletilla, en un argumento de ocasión, que a fuerza de revelar uninsuficiente conocimiento de su contenido, en la práctica pueda ir perdiendo importancia argumental.

Por esta razón nos ha parecido oportuno hacer una revisión del tema, con el propósito final deidentificar los tests que serían relevantes para comprobar si un mercado es efectivamente desafiable. Para ello serepasará primero sintéticamente la formulación de Baumol y luego la de su principal crítico, para extraer lasmencionadas conclusiones de orden práctico.

2. LA FORMULACION DE BAUMOL

El centro del aporte de Baumol reside en la postulación de que no es la competencia actual el elementoverdaderamente importante en el análisis del funcionamiento de los mercados, sino la potencial. La amenaza deentrada de nuevos competidores, cuando es creíble, servirá así de incentivo suficiente como para que las firmasinstaladas, tradicionalmente llamados incumbentes, se autocontengan en el uso de su poder de mercado. Losprecios prevalecientes, denominados ¨precios límite¨ serán aquellos que sumen a los costos marginales deproducción y venta el costo de entrada de un competidor potencial.

La teoría de los mercados desafiables no requiere, en consecuencia, la existencia de numerososoferentes y la consiguiente condición de ser tomadores (y no fijadores) de precios. Tampoco exigía que losproductos transados fueran homogéneos, aceptando por lo tanto la diferenciación de productos. Ni requería unaperfecta información de los actores, ni perfecta movilidad de los factores, ni ningún otro idealismo neoclásicodifícil de encontrar en la realidad.

Pero tenía también obviamente sus supuestos, que son básicamente los siguientes:

• Una absoluta libertad de entrada, lo que significa que una firma entrante no tendría ninguna desventajacompetitiva importante con respecto a los incumbentes en términos de acceso a la tecnología, de calidadpercibida del producto, de lealtad a las marcas existentes y de información sobre la respuesta de los

1 Socio de Microeconomistas Asociados y ex presidente de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia.2 W. Baumol. ¨Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industry Structure. American Economic Review (AER). Marzo 1982.3 Op.cit. AER. Pag. 3.



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consumidores, así como de cualquier otra condición que pudiera colocarla en inferioridad de condicionespara competir.

• Una absoluta libertad de salida, lo que significa que no habría costos hundidos (no recuperables) ni costosde salida significativos, implicando entre otras cosas que el costo del capital no amortizado es recuperable -con excepción del desgaste natural que pueda haber sufrido- dado que es fungible o bien que se puederealizar en un mercado de reventa con una demanda razonablemente activa.

• La pasividad (no reacción) de los incumbentes luego de la entrada, lo cual requiere la inexistencia derespuestas estratégicas (de represalia) y en particular una reacción tardía de los incumbentes para modificarsus políticas y responder a los menores precios de los entrantes.

Cabría aclarar que las dos primeras condiciones se corresponden con la definición de barreras a laentrada de Stigler, que no es por cierto la única ni es por lo tanto incuestionable, pero es aquella que se ajustaperfectamente a una definición de las condiciones de entrada a un mercado desafiable. El entrante evaluará, deacuerdo a ello, no sólo la facilidad (el costo) de entrar sino también la de salir (el costo). La tercera condición es,por su parte, la que como se verá luego, recibió las mayores críticas.

Rigiendo estas condiciones, es decir siendo el mercado perfectamente desafiable, no habría rentaseconómicas (ganancias extraordinarias), ya que de existir constituirían un incentivo suficiente para que -como enel modelo neoclásico- entraran al mercado nuevos competidores que las disiparían. De este modo, el precio deequilibrio no debería superar el costo marginal (P=CMg), esto es sería un precio eficiente. Los costos, por suparte, deberían también minimizarse de modo similar al de un mercado de competencia perfecta, lo que implicala inexistencia de ineficiencias en la operación de la firma, o de ineficiencias X, o de ineficiencias en laorganización del sector, ni ningún otro tipo de ineficiencias que implicaran un derroche de recursos que pudieraotorgar ventajas competitivas a un entrante eficiente. Como es obvio, esto significa postular que los resultadosson exactamente los mismos que los de un mercado de competencia perfecta, pero claro está que con ladiferenciación de producto, con las economías de escala y de alcance y, sobretodo, con la concentración deoferta que se observa normalmente en los mercados reales.

Pero esas entradas de nuevos jugadores, para poder tener tanta efectividad sobre las conductas de losincumbentes como la propugnada por Baumol, deberían ajustarse a la tercera condición, es decir, tener lascaracterísticas de extrema facilidad que describe la expresión “hit and run”. Esto implica una extremavulnerabilidad del mercado a la entrada de quienes están dispuestos a aprovechar negocios de oportunidad, sindar aviso previo. En la realidad lo más próximo a este paradigma es la importación, ya que constituye un desafíopotencial por parte de aquellos que, al tener los menores costos de entrada y salida de los mercados, puedenadoptar conductas razonablemente próximas a ese ideal de “hit and run”. Esto es así por cuanto al no existirproducción, no hay mucha especialización del capital, con lo que resulta fácilmente vendible sin grandespérdidas respecto de los valores de adquisición. Del mismo modo, las contrataciones pueden ser realizadas demodo tal de minimizar los costos de salida.

En la práctica, existiendo barreras (costos) de entrada, el precio de equilibrio debería establecerse en unpunto en el que a los costos marginales de largo plazo se agregara el plus antes mencionado. Siendo losaranceles de importación un costo objetivo de entrada a los mercados que resulta de una política gubernamental,éstos deberían establecer el margen de utilidad de referencia que los incumbentes utilizarían para establecer suspolíticas de precios. Precios domésticos por sobre este valor de una importación serán un claro indicio de que elmercado no es desafiable.

Una derivación obvia del punto anterior es la situación prevaleciente en los mercados donde no esposible que los importadores constituyan una seria amenaza, debido a que los bienes son escasamente transableso directamente no transables, al gozar de una protección natural otorgada por la naturaleza de los productos opor una protección gubernamental infinita. En este caso es obvio que la única competencia posible sería la de losentrantes plenos al mercado, es decir aquellos que son inversores y afrontan, por lo tanto, costos hundidos y laposibilidad de represalias por parte de los incumbentes. Sigue siendo posible, no obstante, que en ese caso lasfirmas incumbentes adopten políticas de precios que no maximicen utilidades, no ya por la amenaza de losimportadores potenciales sino por la de inversores que hagan una entrada plena al mercado. Pero la probabilidaden ese caso es mucho más baja, porque la condición de hundir un capital, aunque sea transitoriamente, limita la



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efectividad de la amenaza potencial. No hay por lo tanto ¨hit and run¨, pero sí la amenaza de entrantes conventajas competitivas decisivas.

Esto se agudiza cuando la oferta está concentrada, ya que se hacen más factibles conductas estratégicasque dificulten la entrada y represalien a las firmas que puedan vencer las barreras para entrar al mercado. De estamanera, en ese caso no es un factor externo al mercado el relevante en el análisis, como ocurre en la teoríaprimigenia, sino uno interno, sobretodo si la lista de potenciales entrantes al mercado es corta y sus políticasestratégicas a escala mundial hacen previsible sus conductas.

3. UNA PERSPECTIVA NO BAUMOLIANA

Cabe aclarar que la posibilidad de que entren nuevos competidores y que al aumentar la oferta sereduzcan los precios y aumenten las cantidades transadas, disipando así las rentas, no fue una contribuciónoriginal de Baumol. En el modelo neoclásico de competencia perfecta, ya se asumía que la imperfección delmercado y la consiguiente existencia de rentas, era un incentivo para la entrada de nuevos competidores, queproduciría su disipación como consecuencia de la mayor competencia. De este modo, la inexistencia de barrerasa la entrada y la fluida movilidad de los factores eran visualizados de antiguo como los factores que permitíancorregir situaciones de competencia imperfecta, que eran por lo tanto consideradas como fenómenos transitorios.

El principal crítico de Baumol en el campo académico ha sido Willian Shepheard, un declaradoadversario de la escuela de Chicago en materia antimonopólica. En esencia su crítica hace hincapié en elrealismo de los supuestos baumolianos, que considera tan alejados de la realidad como los del modelo decompetencia perfecta, ya que a su juicio subestiman la importancia del poder de mercado. Las implicancias parauna política antimonopólica resultan, en consecuencia, obvias ya que considera al modelo de Baumol un casoparticular (y no general) que no desmiente los supuestos neoclásicos respecto a la importancia de los factoresinternos como determinantes de las conductas de los incumbentes. 4

Según este autor la amenaza de los potenciales entrantes tiene un efecto importante sobre los precios enmercados donde existe lo que denomina ¨ultra free entry¨, pero estos mercados no son la mayoría. En la mayoríade los mercados del mundo real hay inversiones en activos tangibles e intangibles cuyo grado de amortizaciónestablecen una diferencia entre incumbentes y entrantes, que se acentúa obviamente con el grado de intensidaddel capital que impone la tecnología. Del mismo modo, cuanto mayor es la especialización de los bienes decapital menor es el mercado de reventa, y por consiguiente su valor residual. Hay asimismo fidelidades de laclientela a las marcas, costos de acceso a las redes de comercialización y otras barreras a la entrada, queestablecen un ¨valor de la incumbencia¨ que se refleja claramente en los precios de venta de las empresas. 5

Asimismo, el tercer supuesto, el de no reacción de los incumbentes, fue atacado por Shepherd sobre labase del siguiente silogismo: si la entrada fuera trivial, podría no producirse esa reacción de represalia, pero enese caso el precio prevaleciente prácticamente no se movería, mientras que si fuera una entrada que pudieracapturar una parte importante de la demanda y mover así los precios, el supuesto de no reacción seríainsostenible. De este modo llegaba a la conclusión de que “...hay una amplia evidencia que las firmasdominantes y los monopolios dan pasos decididos para crear barreras y para represaliar contra los entrantes .̈Razón por la cual descreyó totalmente de la hipótesis del monopolio o el oligopolio reducido, tan temerosos dela competencia potencial como para llegar al extremo de limitar severamente su uso del poder de mercado.

Llevado por este razonamiento, Shepherd llegaba a la conclusión de que en la mayoría de los mercados,lo usual es que el desafío resulte de ¨...entradas que se desarrollan como un proceso que crece a lo largo deltiempo, desde una pequeña cabecera de playa”. Agregando luego, “la mayoría de los entrantes entran apequeña escala, para minimizar riesgos y para aprender mientras van creciendo; las entradas a gran escala noson usuales. El mayor impacto sobre el mercado viene luego de la entrada, con el crecimiento, ya que esa es laverdadera competencia .̈ Completa luego la idea al expresar que, “... la entrada a gran escala no respondidapor los incumbentes es algo totalmente desconocido en mercados donde hay substanciales participaciones demercado, ya que la fuerza y la velocidad de la represalia varía directamente con las participaciones demercado de incumbentes y entrantes”. 6

4 W. Shepherd. ¨Contestability vs. Competition¨. American Economic Review. Vol. 74 Nº 4. 1984. Pag. 5725 R. Gilbert, ¨Mobility Barriers and the Value of Incumbency¨, en R. Schmalensee & R. Willig, Op. cit.. Pag. 475.6 Op. cit. Pag. 580



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El corolario de lo anterior es que en general son los factores internos (la competencia actual) y no losexternos (la potencial) la que determinan las conductas en los mercados. Pero como este autor no desecha queesto ultimo pueda ocurrir, en ciertos casos particulares, traslada a los defensores de la competencia potencial lacarga de la prueba.

4. ALGUNAS CONCLUSIONES PRACTICAS

La primera conclusión es que la desafiabilidad de los mercados es una perspectiva de análisis que estálejos de ser incontrovertible. Ha sido y seguirá siendo un tema debatido en el terreno teórico, aunque pareceimprobable que esto pueda llegar al terreno profesional, ya que si bien desde aproximaciones distintas, hay unaconvergencia suficientemente grande como para que sirvan para establecer algunos tests de comprobación.

Lo primero y principal es que la clave para probar la desafiabilidad de un mercado no debería ser, comose alega vulgarmente, postular la inexistencia de barreras a la entrada, sino que la amenaza de entrada ha sidoun efectivo limitante de la utilización del poder de mercado. Para ello debería poder probarse que esa amenazapotencial resultó tan creíble como para que fuera una efectiva restricción de la capacidad de los incumbentespara fijar precios por sobre los costos marginales de largo plazo. Esto es, que la amenaza de entrada resultó tancreíble como para que los incumbentes encontraran conveniente limitar el ejercicio de su poder de mercado (lacapacidad de fijar precios).

Esto, dicho de otro modo, significa que es el análisis de los precios el que fundamentalmentedemuestra que el mercado es desafiable, ya que si lo es, los precios deberían ser los de un mercadocompetitivo. En particular, precios domésticos desvinculados de los internacionales, en un mercado de bienestransables abierto a la competencia internacional, demostrarán que el mercado no es desafiable por el entrantemás probable, esto es el importador. Siendo éste el postulado principal de la teoría propuesta por Baumol,resulta un tanto sorprendente que en la práctica antimonopólica no sea infrecuente que se lo pase por alto, tantopara acusar como para defender.

Si esta prueba no demostrara que el mercado es desafiable por la importación, cabría probar que lasineficiencias mostradas por los precios son un problema transitorio, reversible por la entrada al mercado denuevos competidores. En este caso cabe el análisis de al menos tres elementos que hacen a la evolución delmercado: probabilidad de ocurrencia, tamaño y tiempo. Probabilidad de ocurrencia significa que es factiblela entrada, lo cual implica no sólo bajas barreras sino también entrantes en condiciones de hacerlo exitosamente.Tamaño se refiere a la magnitud de la modificación de la estructura de la oferta actual que podría producir laentrada de uno (o más) competidores. Tiempo, finalmente, se refiere al momento en que se podría producir laentrada y luego de producida ésta, al lapso que llevaría el desarrollo pleno de su potencial competitivo.

Esta breve síntesis, creemos que debería bastar para probar que la alegación de inexistencia de barrerasa la entrada es por lo común muy liviana y que hay, en consecuencia, un amplio margen para ampliar lasofisticación de las alegaciones, basándose para ello en el análisis microeconómico y no en una interpretación dela desafiabilidad de un mercado basada simplemente en el sentido común.



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ABUSO EXPLOTATIVO DE POSICION DOMINANTE. EL CASO YPF ENARGENTINA

Por: Marcelo R. D'Amore*

E-mail: [email protected]

El 24 de noviembre del presente año la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico, con ladisidencia de uno de sus tres miembros, confirmó la sanción de multa de 109 millones de pesos(aproximadamente el mismo valor en dólares) impuesta a YPF por abuso de posición dominante en el mercadode gas licuado de petróleo (GLP). Dicha multa había sido dispuesta por Resolución Nº 189/99 del Sr. Secretariode Industria, Comercio y Minería de la Nación, en base al dictamen elaborado por la Comisión Nacional deDefensa de la Competencia (CNDC).1

El caso comentado, tanto en razón de lo elevado de la multa aplicada, de la importancia de la empresainvestigada y del pormenorizado análisis efectuado por la CNDC, constituye la decisión más significativa de laautoridad de defensa de la competencia argentina en toda la historia de aplicación de la Ley 22.262 (LeyNacional de Defensa de la Competencia).2 Asimismo la sentencia de la Cámara, aunque no está exenta decríticas desde el punto de vista técnico, como las que se efectuarán en el desarrollo del trabajo, resultainstitucionalmente importante pues jerarquiza el rol de la legislación antitrust en el país.

A un nivel doctrinario o de derecho comparado el caso es interesante porque se sanciona un tipo deabuso de posición dominante -el abuso explotativo por oposición al abuso exclusorio- que si bien no resultaextraño a las previsiones de diferentes legislaciones, sí resulta infrecuente su aplicación en la práctica.3 Tambiénresulta interesante en lo que respecta a cómo la conducta analizada influye sobre la definición del mercadorelevante y sobre a evaluación de posición dominante.

El objetivo del trabajo es análizar diversos aspectos tanto de la decisión de la autoridad de defensa de lacompetencia como del fallo que la confirma. Su organización es la siguiente. En la sección I se presentanbrevemente los elementos básicos del marco normativo bajo el cual se efectuó la evaluación de la conducta deYPF. En la Sección II se describen los antececentes y características del mercado o sector que fuera objeto deinvestigación. En la Sección III se analiza la definición del mercado relevante, la determinación de la posicióndominante de YPF y la conducta imputada. En la Sección IV se analiza el perjuicio al interés económicogeneral, la multa aplicada y la orden de cese. La Sección V es de conclusiones.

Sección I: Marco normativo

El art. 1º de la Ley 22.262 establece que: “Están prohibidos y serán sancionados de conformidad conlas normas de la presente ley, los actos o conductas relacionados con la producción e intercambio de bienes oservicios, que limiten, restrinjan o distorsionen la competencia o que constituyan abuso de una posicióndominante en un mercado, de modo que pueda resultar perjuicio para el interés económico general”.

Se observa que para que se produzca una violación de la ley deben darse tres requisitos: a) que existaun acto o conducta relacionados con la producción e intercambio de bienes o servicios; b) que dicho acto oconducta limite, restrinja o distorsione la competencia o constituya abuso de una posición dominante en unmercado; y c) que de ese acto o conducta pueda resultar perjuicio al interés económico general.

Para el requisito consignado bajo b), la norma contempla dos situaciones alternativas: una en la cual elmercado presenta ciertas condiciones en las que puede esperarse un comportamiento más o menos competitivopor parte de los agentes económicos que en él operan, y en consecuencia lo que resulta pasible de sanción es lalimitación, restricción o distorsión de ese comportamiento competitivo (los acuerdos entre competidores, p.ej.);y otra en la cual la conformación del mercado se caracteriza por la presencia de una empresa en posicióndominante, y en consecuencia lo que resulta pasible de sanción es el abuso de tal posición.4

* Economista de Gobierno en la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC), República Argentina.1 El dictamen de la CNDC puede ser consultado por Internet en http://www.mecon.gov.ar/SICyM/cndc/CASOS.HTM.2 Esta ley rigió desde agosto de 1980 hasta el 30 de septiembre de 1999, fecha a partir de la cual entró en vigencia la nueva ley de defensade la competencia, Ley 25.156.3 Por ejemplo en el art. 86 del Tratado de Roma, se prevé que constituye un abuso de posición dominante, entre otros ejemplos, (a) elimponer precios de compra o de venta injustamente altos, y (b) limitar la producción, los mercados o la innovación técnica en perjuicio delos consumidores. La Ley canadiense de defensa de la competencia contempla como un abuso de posición dominante la conducta de unaempresa en tal posición que compra (en forma masiva) productos para impedir la caída del nivel actual de precios (Sección 78, inciso (f)).Para un panorama de los casos de abuso de posición de dominante de tipo explotativo en la Unión Europea, puede verse Ritter, L., DavidBraun, W. y Rawlinson, F.. ECC Competition Law- A Practitioner’s Guide. Ed. Kluwer (1991).4 Asimismo podría interpretarse que dentro de los actos que limitan, restringen o distorsionan la competencia también quedancomprendidos los abusos de posicion dominante de tipo exclusorio.



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Respecto de la posición dominante, la Ley 22.262 establece que: “A los efectos de esta ley se entiende:a) Que una persona goza de posición dominante en un mercado cuando para un determinado tipo de producto oservicio es la única oferente o demandante dentro del mercado nacional o, cuando sin ser la única, no estáexpuesta a una competencia sustancial. b) Que dos o más personas gozan de posición dominante en un mercadocuando para un determinado tipo de producto o servicio no existe competencia efectiva entre ellas, o sustancialpor parte de terceros, en todo el mercado nacional o en una parte de él”. Como se observa, y por otra parte laExposición de Motivos que acompañó la sanción de la ley lo sugiere, el concepto encuentra su fuente en elderecho europeo.

La Ley 22.262 no define el concepto de abuso de posición dominante ni tampoco ejemplifica algunossupuestos de tal tipo de conducta. En la literatura sobre el tema resulta habitual clasificar al abuso de posicióndominante en dos tipos: abusos explotativos, que son aquellos en los que no existe un daño a competidores sinoque la empresa saca provecho directo de su posición, por ejemplo con la imposición de precios más altos que loscompetitivos dada una posición dominante desde la oferta, o con el pago de precios inferiores a los de unasituación competitiva dada una posición dominante en la demanda; y abusos exclusorios, que son aquellos en losque la empresa en posición dominante interfiere con el proceso competitivo, tratando de acrecentar o proteger suposición a través de la eliminación de rivales actuales o de la disuasión a la entrada de rivales potenciales.5

El concepto de interés económico general tampoco es objeto de definición por parte de la Ley 22.262.A lo largo de la historia de aplicación de dicha ley no ha sido uniforme la interpretación dada a dicho conceptotanto por la CNDC como por los tribunales, pero desde que fue refundada en el año 1997 la CNDC vieneidentificándolo, ya sea en sus decisiones como en documentos de divulgación general, con la noción de bienestareconómico de la comunidad, o en términos más técnicos, con el excedente total de los agentes económicos, esdecir la suma del excedente de los consumidores y del excedente de los productores. 6 Asimismo losLineamientos para el Control de Concentraciones Económicas del año 1999, dictados por la ex-Secretaria deIndustria, Comercio y Minería de la Nación con la finalidad de hacer explícitos los criterios a tener en cuenta porla autoridad de aplicación en el control previo de concentraciones económicas introducido por la Ley 25.156,identifican el concepto de interés económico general con el de excedente total de los agentes económicos.

Sección II: Antecedentes del caso y características del la producción de GLP

El gas licuado de petróleo (GLP) es un hidrocarburo que se obtiene necesariamente del proceso dedestilación del petróleo y del proceso de tratamiento (“secado”) del gas natural para que este pueda sertransportado por gasoducto. También se obtiene, aunque en mucho menor medida, dentro de ciertos procesospetroquímicos. Es de destacar que la proporción de GLP que se obtiene a partir de los mencionados procesos esbásicamente fija, es decir poco susceptible de variación.

En Argentina las empresas productoras de GLP son básicamente empresas productoras de petróleo(YPF, Shell, Esso, etc) y empresas productoras o transportadoras de gas natural (YPF, TGS, PanamericanEnergy, Refinor, etc). YPF es el principal productor de hidrocarburos del país, tanto en gas natural como enpetróleo, cuestión sumamente importante para el caso investigado puesto que, dada la característica del GLP deser un subproducto obtenido en proporciones fijas a partir del tratamiento del gas natural y de la destilación delpetróleo, las participaciones de las empresas reflejan básicamente -y se encuentran acotadas- por su capacidadproductiva en los mencionados procesos.

El GLP producido en el país se vende “a granel”, es decir en forma mayorista, a tres clases dedemandantes: un tipo de demandantes son las empresas fraccionadoras locales, que envasan el GLP en garráfas ocilindros, posteriormente distribuidos al público usuario que lo utiliza como combustible para el hogar,comercios, etc; otra clase de demandante es la industria petroquímica, que utiliza el GLP como insumo de suproceso productivo; y por último se encuentran las empresas del exterior del país, quienes mayoritariamentedemandan el GLP para ser utilizado como combustible en sus respectivos países.

El procedimiento contra YPF se inició de oficio en el mes de agosto de 1997, como corolario de unestudio de mercado que indicaba la existencia de diversas circunstancias llamativas en las ventas de GLP agranel: importantes incrementos experimentados en los precios de venta a los fraccionadores locales desde finesde 1992 a 1997, no originados en mayores costos de producción; un contexto de cuasi-estancamiento de lademanda interna; importante aumento de la producción y exportación de gran parte de la misma; y existencia deuna brecha creciente entre los precios de venta a fraccionadores locales y los precios de exportación. A su vez, 5 Véase, p.ej., OECD. 1999. A Framework for the Design and Implementation of Competition Law and Policy. Paris.6 Una implicancia de esta interpretación es que las prácticas limitativas o restrictivas de la competencia y los abusos de posición dominanteque al mismo tiempo generen efectos de eficiencia sustanciales no violarían la ley al resultar neutros o beneficiosos respecto del interéseconómico general. Ello marca una diferencia con el derecho de la Unión Europea, bajo el cual no resulta posible en ningún caso admitir unabuso de posición dominante.



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del mencionado estudio se desprendía que YPF participaba de un porcentaje elevado de la producción nacionalde GLP, que controlaba gran parte de la capacidad de almacenaje, los principales ductos utilizados para eltransporte de GLP y dos de los tres puertos aptos para la exportación e importación del producto. 7

Otro hecho significativo para el análisis es que los costos de importar GLP hacia la Argentina desdecentros productores como Arabia Saudita o Estados Unidos son elevados en relación con su precio, lo cualdetermina, junto con otros elementos como los altos costos del uso de los puertos locales, que la paridad deimportación sea alta. Esta circunstancia permitiría a una empresa dominante (o a un cartel de empresas) elevar elprecio sustancialmente por encima del nivel competitivo (precios de exportación) pero, sin embargo, ubicarsepor debajo de la paridad de importación.

Ante esta evidencia la investigación de la CNDC se dirigió a comprobar la hipótesis de que YPF seestaba comportando como una empresa en posición dominante que ejecutaba una política de restricción de laoferta interna para de esta forma mantener (relativamente) alto el precio de venta a los fraccionadores locales, encomparación con los precios de exportación. La presunción era que si YPF en vez de destinar a la exportaciónun volumen importante de su producción, la destinara al mercado doméstico, los precios en este mercadodeberían tender a los precios de exportación.

Sección III: Mercado Relevante, Posición Dominante y Abuso

a) Mercado Relevante

La CNDC definió el mercado relevante como el de la comercialización doméstica de GLP a granel,incluyendo tanto a la demanda del sector petroquímico como a la demanda de los fraccionadores locales. Laoferta estaba constituida por todas las empresas locales productoras de GLP. En cuanto a la dimensióngeográfica del mercado relevante, se sostuvo que era todo el territorio argentino.

Para definir la dimensión del producto se tuvieron en cuenta tanto los factores de sustitución desde lademanda como desde la oferta. Desde el punto de vista de la demanda se sostuvo que tanto el sectorpetroquímico como el sector de los fraccionadores locales (demanda como combustible) no contaban con laposibilidad efectiva de reemplazar el GLP por otro producto. En el caso del sector petroquímico la conclusiónfue directa porque el GLP satisfacía necesidades específicas de su proceso productivo.

En el caso de la demanda como combustible el análisis se refirió tanto al mercado a granel o mayoristacomo al mercado minorista. En el mercado a granel el producto es vendido a fraccionadores, mientras que elmercado minorista se encuentra constituido por las ventas de los fraccionadores a los consumidores finales, yasea directamente o a través de distribuidores o comercios. En el primero de dichos mercados, los fraccionadoresno pueden reemplazar al GLP porque todas sus instalaciones, garrafas y cilindros, etc. son específicos para dichoproducto. Sin embargo, y aun cuando el objeto de análisis era el mercado del GLP a granel, como la demanda delos fraccionadores deriva de la demanda de los consumidores finales, se consideró apropiado analizar el gradode sustitución en la demanda de estos últimos. La razón es que si a los ojos de los consumidores el grado desustitución con otros combustibles se revelaba alto, la definición del mercado del producto debería incluir a esosotros combustibles junto con el GLP a granel, pues este indirectamente estaría compitiendo con aquellos. Elanálisis efectuado permitió concluir que el GLP no resultaba para los consumidores finales fácilmente sustituiblepor otros productos. Puesto que tampoco existía facilidad de sustitución desde el punto de vista de la oferta, seconsideró que el GLP constituía en sí mismo un mercado.

Con relación a la extensión del mercado geográfico, se indicó que un mercado geográfico puede teneralcance regional, nacional o internacional. La prueba mostraba que para el caso de Argentina no era correctoasignar al mercado de GLP un alcance internacional, debido a que el mercado interno y el externo nofuncionaban como un único mercado. Al respecto se destacó que los costos de importar GLP al país eranelevados con relación a su precio, lo cual actuaba como una barrera a la formación de un mercado geográficoque incluyera al mercado interno y a mercados externos de dicho producto. El comercio exterior argentino deGLP se restringía al ámbito regional, básicamente se trataba de exportaciones a países limítrofes (Brasil, Chile,Paraguay y Uruguay, en ese orden). De importar GLP, la Argentina debería hacerlo desde Estados Unidos yArabia Saudita, lo cual implicaba un recargo en concepto de costos de transporte superior al 30% (segúnestimaciones de la misma YPF).

Del mismo modo la propia acción de YPF contribuía a mantener separados a los mercados interno yexterno. Efectivamente, en sus contratos de exportación de GLP dicha empresa incluía cláusulas que prohibíanel reingreso del producto al país. De esta manera, la empresa estaba haciendo una división explícita entre los 7 Es importante destacar que con anterioridad al período investigado el mercado de GLP mayorista o a granel se encontraba bajo el controlde la empresa estatal Gas del Estado. Esta empresa oficiaba como una especie de regulador del mercado, con influencia sustancial en laformación de los precios.



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mercados externo e interno, aislando a este último de la competencia potencial que podría representar elreingreso al país del producto exportado. Por otra parte, y en base a diversas consideraciones, la CNDC descartóla existencia de mercados regionales, llegando a la conclusión que el mercado geográfico era de carácternacional.

b) Posición Dominante

Para establecer la posición dominante de YPF la CNDC tuvo en cuenta una serie de circunstanciasrelativas a dicha empresa: su participación en la producción y su presencia geográfica en todo el territorionacional, su capacidad de almacenaje y el control de los ductos para el transporte del GLP, el rol de loscompetidores, la formación de los precios de venta al sector fraccionador, la integración vertical de dichaempresa, la no deseafibilidad del mercado de GLP a granel y la ausencia de un rol disciplinador por parte de lasimportaciones. Dichos elementos sirvieron para explicar por qué YPF pudo comportarse como una empresadominante, que abusa de su posición elevando los precios unilateralmente por encima del nivel competitivo sintemer las reacciones de sus rivales.

Todos los elementos que se tuvieron en cuenta para establecer la existencia de posición dominante deYPF apuntaron a comprobar las condiciones estructurales (participación de mercado, no desafiabilidad delmismo, integración vertical, ausencia de un rol disciplinador por parte de los competidores) que permiten inferirque una empresa puede comportarse en forma independiente o unilateral; salvo el punto referido a la formaciónde los precios de venta al sector fraccionador (elevación de los mismos en forma unilateral por parte de YPF)que constituye el comportamiento mismo que define una posición dominante (y el abuso de tipo explotativo), yen ese sentido no representaría una inferencia sino una prueba directa de tal posición (y del abuso de tipoexplotativo). 8

Una de las principales objeciones que se han formulado, tanto por parte de YPF como de algunoscomentaristas tiene que ver con la forma en la que la CNDC estableció la existencia de posición dominante encabeza de dicha empresa. La cuestión aparentemente problemática es la siguiente: si bien el mercado relevantedefinido por la CNDC fue el de la comercialización doméstica de GLP a granel (a fraccionadores locales y alsector petroquímico local), considerando a todo el territorio argentino como el ámbito geográfico del mercadorelevante, el cómputo de las participaciones de mercado a los efectos de evaluar la posesión de una posicióndominante por parte de YPF no se llevó a cabo sobre la mencionada comercialización sino sobre la producciónde GLP. Es decir, el cálculo de las participaciones de las empresas se efectuó sobre la producción de GLP, tantola destinada a la comercialización doméstica como a la exportación. YPF contó con una participación del 50%de la producción de GLP durante todo el período investigado, mientras que su participación en las ventasdomésticas vino cayendo a lo largo del período investigado hasta llegar a un 34-36%.

Según esa crítica la participación de mercado de YPF en la comercialización doméstica de GLP noresultaría suficiente para sostener la existencia de una posición dominante.

La objeción no parece acertada por cuanto no reconoce un principio en general aceptado en la prácticaantitrust: a los fines de la definición de mercado (y la consiguiente evaluación de la posición de la empresa oempresas en dicho mercado) no resulta indiferente el tipo de situación o conducta que se está analizando. En esesentido se entiende que el concepto de mercado relevante es instrumental, es decir que resulta un medio paraevaluar el impacto de determinada conducta sobre alguna medida del bienestar de la comunidad.

La muy citada “falacia del celofán” es un ejemplo ilustrativo de cómo la no consideración, a la hora dedefinir el mercado relevante, de la conducta que se está analizando, puede resultar en una definición incorrectadel mercado y, en consecuencia, en una incorrecta apreciación de la posición de la empresa en dicho mercado.9

8 Si YPF no hubiera elevado el precio por encima del nivel competitivo, se trataría del caso de una empresa en posición dominante que noabusa de tal posición. Téngase en cuenta que el concepto de posición dominante se define con relación a un determinado tipo de conducta ocomportamiento (la posibilidad de comportarse en forma independiente del resto de los competidores, como sería el caso en queunilateralmente se determinan los precios en un mercado). Entonces, si se prueba ese tipo de conducta o comportamiento, automáticamentese prueba la posición dominante. Una conclusión general de lo expuesto es que, al menos para el caso de los abusos de tipo explotativo, lademostración de la conducta abusiva constituye al mismo tiempo la demostración de la existencia de posición dominante. Esta conclusiónno debería despertar sospechas, encontrándose en línea con lo sostenido por la Corte Suprema de los Estados Unidos que explica que:“Puesto que el propósito de las investigaciones sobre la definición de mercado y el poder de mercado es determinar si una práctica tiene lapotencialidad de producir genuinos efectos adversos sobre la competencia, “la demostración efectiva de efectos adversos, tales como lareducción de la producción,” puede obviar la necesidad de una investigación sobre el poder de mercado, “el cual no es sino un sustituto delos efectos adversos”. P. Areeda, Antitrust Law, 1511, p.429 (1986)”. Federal Trade Commission v. Indiana Federation of Dentists, 476U.S. 450, 460-61 (1986).9 La “falacia del celofán” se refiere al error en la definición del mercado relevante en que habría incurrido la Corte Suprema de los EstadosUnidos en un caso de monopolización llevado contra Du Pont de Nemours & Company. Se alegaba que dicha compañía habíamonopolizado la oferta de celofán en los Estados Unidos. El tribunal entendió que el mercado relevante comprendía, además del celofán,otros tipos de papeles flexibles para envolver puesto que los consumidores percibían sustitución entre los mismos. Sin embargo, la



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También la OECD ha señalado este punto. Así, remarcando las diferencias a tener en cuenta en la definición delmercado relevante según se trate del análisis previo de fusiones o de un caso de abuso, sostiene: “Másgeneralmente en los casos de abuso, la definición del mercado relevante del producto y geográfico debierantener en cuenta el impacto de la supuesta práctica exclusoria, la cual típicamente se sitúa en el centro del caso”.Agrega, además, que: “En algunos casos puede ser preferible buscar evidencia directa de la explotación de poderde mercado (por ejemplo, precios o ganancias anormalmente altos) más que centrarse en la definición demercado” (op. cit. nota al pié Nº 5, p. 71).

En consecuencia, si la acusación a YPF se basó en que dicha empresa había incurrido en abuso deposición dominante al ejecutar una política de restricción de la oferta doméstica de GLP para mantener altos losprecios domésticos de dicho producto, va de suyo que el éxito de dicha política desembocaría necesariamente enuna reducción en la participación doméstica de YPF.

La sentencia de la Cámara parece no comprender cabalmente la lógica del razonamiento que llevó a laCNDC a acusar a YPF por abuso de posición dominante, pues en vez de razonar en los términos expuestos enlos párrafos anteriores argumenta que la participación de mercado de YPF del 34% en el mercado doméstico,unida a los otros factores identificados por dicho organismo, permite sostener que dicha empresa ostentó unaposición dominante. El razonamiento posiblemente no sea incorrecto en sí mismo pero tiene el inconveniente deque no permite apreciar cómo se articulan entre sí los elementos tenidos en cuenta por la CNDC para establecerla posición dominante de YPF: en concreto, en la tesis de dicho organismo existe un correlato entre elevadaparticipación de YPF en la producción, redireccionamiento de buena parte de su producción al mercado externoy aumento unilateral de los precios a los fraccionadores domésticos, que se pierde de vista si sólo se tiene encuenta la participación de YPF en el mercado doméstico.

c) Abuso

Aparentemente la sentencia de la Cámara se encuentra en línea con la interpretación que afirma que laCNDC encuadró la conducta de YPF como una discriminación de precios entre clientes a quienes, en territorioargentino, se les cobraba precios distintos según que el gas licuado que adquirían fuera a ser consumido en elpaís o en el extranjero. Dicha interpretación también afirma que el sentido dado por la CNDC a las cláusulas deno reingreso al país que establecía YPF en sus contratos de exportación, fue en la misma dirección, es decircomo que las mismas corroboraban y hacían explícita la política discriminatoria.10 En síntesis, la acusaciónhabría versado sobre un abuso de posición dominante por discriminación de precios, para lo cual la CNDC, porun lado habría establecido la posición dominante de YPF, y por el otro, que discriminó precios.

Entiendo, sin embargo, que una comprensión del dictamen en forma sistemática no admite talinterpretación, la cual pierde de vista que el punto no es que YPF haya discriminado precios, sino que suconducta “originó” o hizo posible tal discriminación. Primero, porque bajo la óptica de tal tipo de acusación pordiscriminación de precios se pierde la relación causal entre posición dominante y abuso. Entender que laacusación contra YPF versó sobre una discriminación de precios desvinculada de la imputación de habermantenido el precio doméstico relativamente alto, vacía de contenido a la acusación por abuso de posicióndominante. A modo de ejemplo, en la hipótesis de una mayor demanda doméstica que hiciera óptimo para unaYPF en posición dominante destinar la mayor parte de su producción al mercado doméstico y sólo unaproporción poco significativa de su producción a exportación, no podría dicha empresa ser acusada de abuso deposición dominante, aun cuando en ese caso también existiría discriminación de precios y posición dominante.En este caso la discriminación de precios no estaría originada en una conducta abusiva de YPF, ya que no estaríaredireccionando masivamente su producción hacia el mercado externo para mantener alto el precio doméstico.Por el contrario, en la lógica de la acusación que formuló la CNDC, la discriminación de precios se originaba enla conducta abusiva de la mencionada firma, que al restringir la oferta doméstica producía el efecto de manteneraltos los precios domésticos, y como el medio elegido para efectuar dicha restricción fue la exportación masiva,la que sólo podía hacer a precios sustancialmente más bajos, ello permitió que -como consecuencia- se observarauna discriminación de precios

Segundo, porque si la acusación hubiera sido simplemente por discriminar precios entre clientes localesy extranjeros, con independencia de toda consideración de abuso de posición dominante, entonces también sedebería haber acusado al resto de las empresas que vendieron al mercado doméstico y exportaron GLP duranteel período investigado, ya que estas empresas también discriminaron; sin embargo la CNDC se encargó definición del mercado habría sido demasiado amplia, ya que esa percepción de sustituibilidad que tenían los consumidores se originaba enel alto precio del celofán que dicha compañía venía aplicando. De esta forma el tribunal no advirtió el poder de mercado que Du pont yaestaba ejerciendo.10 Véase Bogo, Jorge. “La Privatización de un Campeón Nacional. El caso de YPF en la Argentina". Boletin Latinoamericano deCompetencia. Boletín Nº 10, p. 23 (junio de 2000).



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expresamente de explicar que sólo se imputaba a YPF –y no al resto de las empresas- en el entendimiento de quedicha empresa, al redireccionar gran parte de su producción al mercado externo, hacía que el precio domésticose mantuviera relativamente alto en comparación con el de exportación, lo cual traía como “consecuencia” quese observara una discriminación de precios.

Tercero, porque si a las cláusulas de no reingreso se las desvincula de la acusación de abuso de posicióndominante –cosa que la interpretación comentada parece sugerir que la CNDC hizo- automáticamente también selas desvincularía de toda relación con la discriminación de precios: sólo si las mismas afectan a una proporciónsignificativa de producción cabe asignarles efectos significativos sobre el mantenimiento relativamente alto delos precios domésticos. En otras palabras, sólo resulta lógico relacionar las cláusulas con la discriminación deprecios (en el sentido de que aquellas contibuyen a que se observe este fenómeno) si antes se las relacionó conun abuso de posición dominante.

Es correcta, en cambio, la apreciación del autor citado en la nota al pié Nº 10 respecto de que la CNDC,en su afán de desvirtuar el argumento de YPF que sostenía que la legislación argentina no era aplicable a lasoperaciones de exportación, incurrió en un error. Dicho error consiste en haber, en el pasaje del dictamendedicado a la refutación de las defensas de la empresa imputada, afirmado que como la discriminación deprecios ocurría en territorio argentino, ya que se cobraban precios diferenciales desde los mismos puntos dedespacho dentro de territorio argentino según que el GLP fuera destinado al mercado local o al exterior, lalegislación argentina resultaba aplicable también a las operaciones de exportación. Con esta afirmación laCNDC desvió, en ese pasaje, el foco de atención hacia la discriminación de precios, que –como se repitió variasveces a lo largo del dictamen- no constituía en, sí misma, la conducta abusiva sino su reflejo o consecuencia. Enrealidad, lo que posiblemente tendría que directamente haber sostenido la CNDC es que la acusación contra YPFno se hubiera visto alterada si las ventas de GLP destinadas al exterior se realizaran desde territorio extranjero(p. ej. si YPF transportara hasta allí el producto y luego lo vendiera), ya que la restricción de la oferta domésticade todas formas se hubiera producido. Tal vez la CNDC no eligió este camino, porque la discriminación deprecios, si bien no constituía, en sí misma, la conducta imputada tampoco resultaba indiferente para la acusación.

En efecto, la discriminación observada formaba parte del cuadro de abuso de posición dominante: si laconjunción de restricción de oferta doméstica, exportación en forma masiva y suba de precios domésticoshubiera tenido lugar en un contexto en el cual el precio de exportación fuera mayor que el doméstico, con lo cualdicha conjunción de factores sólo hubiera tenido por efecto un alineamiento del precio doméstico con el deexportación, no se hubiera observado discriminación, y seguramente tampoco se hubiera encontrado abusoalguno.11

Aunque, como se señaló anteriormente, una interpretación sistemática del dictamen no se correspondecon la que efectuó la Cámara, sí tal vez pueda, en cierta medida, atribuirse esto a lo que a mi juicio son los dosúnicos puntos débiles del dictamen.

El primero, y más importante, es el mencionado anteriormente respecto a que en cierto pasaje deldictamen la CNDC hizo foco directamente en la discriminación de precios. El segundo, consiste en no haberdestacado mejor la naturaleza del GLP, es decir su carácter de bien de producción conjunta con los derivados delpetróleo y del gas natural, que implicaba que las decisiones de producción de GLP no eran autónomas. Así, elimportante aumento de la producción de GLP durante el período investigado no tuvo su origen en una decisiónautónoma de producir más GLP, sino que se originó en la mayor producción y procesamiento de petróleo y gasnatural. YPF tuvo la opción de canalizar dicho aumento de producción al mercado doméstico o exportarla. Si locanalizaba al mercado doméstico lo previsible es que el precio doméstico se deprimiera hasta acercarse al deexportación, en ese caso toda su producción se estaría vendiendo a un precio similar en ambos mercados; encambio si exportaba dicho aumento de producción podía obtener el precio de exportación por la cantidadexportada y todavía seguir obteniendo un precio sustancialmente superior por las ventas domésticas.

Este especial carácter no autónomo de la producción de GLP durante el período investigado fue lo que,en mi opinión, jugó como un elemento fundamental en la calificación como abusiva de la conducta de YPF(consistente en redireccionar su producción hacia el mercado externo para mantener alto el precio doméstico).Entiendo que si hubiese sido el GLP un producto obtenido a partir de una decisión autónoma, cuyo precio sehubiera visto incrementado por una disminución de la oferta que del mismo hiciera YPF, sin que se observara unproceso de redireccionamiento de su producción, dicha conducta no se hubiera juzgado abusiva.

También, posiblemente, se hubiera encontrado abusiva la conducta de YPF si, no contando con laposibilidad de exportar, hubiera quemado o venteado el GLP para mantener alto el precio del mismo. Tanto elventeo o quemado del GLP, como su redireccionamiento masivo, constituyen un plus o factor adicional respecto

11 Nótese que en este caso seguramente no hubieran existido cláusulas de no reingreso al país en los contratos de exportación de GLP deYPF.



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de la simple reducción de oferta por una menor producción. Ese factor adicional es lo que torna abusiva laconducta. 12

En la Ley 22.262 existe una previsión específica (el inciso i) del art. 41) , que si bien se refiere a lasacciones concertadas, establece la ilegalidad –siempre que concurran los requisitos del art. 1º de dicha ley- de ladestrucción de la producción. La finalidad perseguida por la ley en ese caso es evitar que dicho tipo de conductaredunde en un aumento de precios o en el mantenimiento de precios que de otra forma bajarían. De la mismaforma, cuando dicha acción la lleva a cabo una empresa en posición dominante, los efectos sobre el precio seránequivalentes a los producidos por varias empresas que actúen en forma concertada; en consecuencia no resultaextraño calificar en este caso a dicha conducta como abusiva.13

En la tesis de abuso sostenida por la CNDC fue tan importante la elevación de los precios domésticospor parte de YPF como la maniobra que le permitió tener éxito en dicho cometido: el redireccionamiento debuena parte de su producción hacia el exterior. Sin esta maniobra, en mi opinión, no habría existido acusaciónpor abuso de posición dominante.14 Esto es lo que la sentencia de la Cámara no logra apreciar.

En resumen, la acusación de abuso de posición dominante que la CNDC le efectuó a YPF consistió enhaber implementado un esquema abusivo, dentro del cual se conjugaron varios factores, todos ellosinterrelacionados y en conjunto suficientes para calificar como abusivo dicho esquema: no fue el soloredireccionamiento masivo de la producción de GLP hacia la exportación, ni el solo aumento de los preciosdomésticos, ni la sola existencia de discriminación de precios, ni la mera existencia de cláusulas contractuales deno reingreso del producto exportado. Fue la implementación de una política comercial por parte de YPFconsistente en redireccionar fuertemente su producción hacia la exportación (prohibiendo que esta seareingresada) para mantener relativamente altos los precios domésticos en comparación con los de exportación, loque constituyó la conducta abusiva.

Sección IV: Perjuicio al Interés Económico General, Multa Aplicada y Orden de Cese

a) Perjuicio al Interés Económico General

Como se indicó en la Sección I, para que exista una violación de la Ley 22.262 -al igual que sucede conla Ley 25.156 dictada en su reemplazo- se requiere que la conducta pueda perjudicar al “interés económicogeneral”. El dictamen de la CNDC hizo una explícita identificación del interés económico general con elconcepto de excedente total de los agentes económicos, o eficiencia económica.

En la sección anterior se explicó que la CNDC consideró que la conducta de YPF consistió en abusarde su posición dominante en la producción de GLP a granel, al imponer precios domésticos superiores a los queregirían en un contexto competitivo (o de no abuso de posición dominante), disminuyendo sus ventas al mercadointerno y comercializándolas en el mercado externo a precios sustancialmente más bajos, e impidiendo sureingreso al país.

Ahora bien, aunque la conducta abusiva tuvo lugar en el mercado mayorista (“a granel”) de GLP, másespecíficamente en el mercado de venta a fraccionadores locales, la CNDC situó el daño al interés económico

12 Tal vez pueda establecerse un paralelismo entre el factor adicional mencionado en el texto y el factor adicional (“plus factor”) que, engeneral, se exige para que el paralelismo consciente pueda ser sancionado como una práctica colusiva. En el abuso de posición dominantecontemplado en el inciso (f) de la Sección 78 de la ley candadiense, citado en la nota al pié Nº 3, el factor adicional sería la compra (enforma masiva) del producto.13 Véase al respecto Cabanellas, Guillermo (h). Derecho Antimonopólico y de Defensa de la Competencia. Ed. Heliasta (1983). Dicho autorsostiene, al efectuar el análisis del mencionado inciso, que: “Cuando la destrucción de productos tenga carácter unilateral no configuraráuna infracción a la competencia, sin perjuicio de poder constituir un abuso de posición dominante. Si una empresa cuenta con suficientepoder de mercado como para aumentar los precios o llevar a cabo una acción depredatoria por sus propios medios, no necesitará recurrir alcostoso mecanismo de destruir los bienes ya producidos, siéndole suficiente restringir el ritmo de su actividad. En los casos de mercaderíascuya oferta no puede ser controlada con exactitud por un productor, aunque tenga carácter de monopolista, tal como es el caso,especialmente, para ciertos productos agrícolas, las destrucciones de mercaderías están dirigidas a elevar los precios y no a aminorar unacompetencia que cabe suponer inexistente o que, de existir, se beneficiará por maniobras de carácter ruinoso para quien ocupa una posicióndominante. Estos actos deben ser enfocados bajo la figura de abuso de posición dominante”. Asimismo, en el comentario al inciso j) delartículo 41 (abandono de mercaderías en forma concertada) explica que no cabría tachar de ilegal dicha conducta si se tratase de una acciónunilateral, pero aclara que: “Dos excepciones se aplican, sin embargo, a este principio: una, la correspondiente a los casos en que laexistencia de una posición dominante lleve a imputar un abuso de ésta como consecuencia de la reducción excesiva de la oferta y elconsiguiente aumento de los precios percibidos por la empresa que goza de tal posición; ...” (págs. 560-63).14 Las cláusulas de no reingreso que YPF insertaba en sus contratos de exportación de GLP tenían por objetivo que no quedara neutralizadoel redireccionamiento de su producción hacia el exterior. Entiendo que dichas cláusulas si bien demostraban la finalidad perseguida porYPF al redireccionar su producción, no constituían el núcleo de la acusación. Es decir que aun si no hubieran existido tales cláusulas laacusación, aunque más débil probatoriamente, se hubiera mantenido. Sin esas cláusulas probablemente el efecto del redireccionamientosobre los precios domésticos hubiera sido menor, pero seguramente hubiera existido. Así, p. ej. no sería esperable que Petrobras (la empresaestatal brasileña), socia estratégica de YPF, reingrese al país el producto comprado a su socia, hubiere o no tal tipo de cláusulas de pormedio.



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general en la etapa siguiente de la cadena de comercialización de dicho producto, esto es el de la venta alconsumidor final.

Dado que la demanda de los fraccionadores deriva de la demanda de los consumidores finales de GLP,se entendió que eran –finalmente- estos últimos los que se vieron perjudicados por la conducta imputada, puestoque si no se hubiera producido el abuso de posición dominante por parte de YPF en el mercado de venta “agranel” a los fraccionadores locales, el precio de venta al público de las gárrafas o cilindros conteniendo GLPhubiera sido menor (la oferta hubiera sido mayor). En consecuencia, la cantidad demandada por losconsumidores finales hubiera sido mayor, todo lo cual hubiera resultado en un mayor bienestar de la sociedad.

En el dictamen se explicaron los efectos de la conducta de YPF, que al incrementar el precio domésticocon relación al del mercado internacional y, consecuentemente, restringir la oferta interna de GLP, produjo dosconsecuencias previsibles en el mercado doméstico de dicho producto. La primera consecuencia es que seconsumieron menos toneladas de GLP de las que se hubieran consumido si el mercado fuese competitivo, esdecir si no se hubiera producido el abuso. Esta disminución de la cantidad consumida es lo que la CNDCidentificó como el perjuicio al interés económico general del que habla el art. 1º de la Ley 22.262: existió unconjunto de consumidores de GLP que se vió obligado a reducir su consumo o dejar de consumir dichocombustible destinado a calefacción y cocina, entre otros usos. La segunda consecuencia es que el precio internodel GLP aumentó, debido a que el mismo se tornó más escaso a raíz de la conducta imputada. Esto significó quelas unidades que se siguieron consumiendo en el mercado interno se cotizaron a un precio mayor, razón por lacual se produjo una significativa transferencia monetaria desde los consumidores hacia los productores.15

La mencionada transferencia monetaria desde los consumidores hacia los productores -por tratarseaquellos, en general, de grupos de la población de bajos ingresos, residentes en las zonas del país donde nollegan las redes de gas natural- se hizo jugar a los efectos de la elevación -prevista en la ley- del monto de lamulta en un 20% por sobre el beneficio ilícitamente obtenido por la empresa acusada.

La sentencia de la Cámara, en cambio, identifica al interés económico general con el excedente delconsumidor. Sin embargo, esa identificación no resulta consistente con el desarrollo argumental que el propiotribunal hace cuando expresa que “... el concepto de “interés económico general” debe ser entendido como elinterés de la comunidad; y no el de determinados agentes económicos”. La razón es que la identificaciónrealizada por la Cámara lleva a no considerar al bienestar de los productores dentro del concepto de bienestar dela comunidad.

b) Multa Aplicada

La multa aplicada tuvo como referencia no el perjuicio al interés económico general sino el beneficioilícitamente obtenido por YPF a partir de su conducta abusiva.16 Para determinar dicho beneficio la CNDCutilizó la siguiente metodología. Para cada uno de los años considerados en la investigación (1993-octubre de1997), las cantidades totales de GLP a granel vendidas por YPF en el mercado interno fueron multiplicadas porla diferencia existente en cada período entre: a) el promedio de los precios de venta al mercado interno cobradospor YPF, para cuyo cálculo no se consideraron los precios a los que YPF le vendió a su subsidiaria YPF GAS.Esto último obedeció al hecho de que los precios de venta de YPF a YPF GAS constituyeron precios detransferencia dentro de una misma empresa y no reflejan la realidad del mercado; y b) el promedio ponderado delos precios de venta de las exportaciones efectuadas por YPF, que se consideró aproximado al que hubieraregido en el mercado interno de no haberse producido el abuso de dicha empresa. Siguiendo esta metodología seestimó el beneficio ilícito total por el período investigado en 91.370.000 pesos (aproximadamente el mismovalor en dólares estadounidenses). Con el aumento en un 20% por encima del beneficio ilícitamente obtenido, elmonto de la multa quedó establecido en 109.644.000 pesos.

YPF hizo el punto de que si no se tomaban los precios de transferencia tampoco deberían ser tomadaslas cantidades vendidas por YPF a su subsidiaria YPF GAS a los fines del cálculo del beneficio ilícitamenteobtenido. La objeción no parece correcta puesto que en el caso de las ventas a su subsidiria, el beneficio ilícito 15 Puesto que YPF a partir del año 1995 se había integrado verticalmente hacia la etapa de comercialización minorista de GLP, a través desu subsidiaria YPF GAS, la CNDC también recibió denuncias de fraccionadores que alegaban que YPF estaba aplicando una política de“pinzas” (“price squeeze”). Afirmaban, dichos fraccionadores, que dicha empresa había aumentado sustancialmente el precio del GLP agranel y que al mismo tiempo había bajado tanto el precio al que vendía al público sus garráfas y cilindros, que no podían igualar el precioal público de YPF sin sufrir una pérdida sustancial. La CNDC contaba con indicios de que el precio al público de garráfas y cilindros nohabía tenido una tendencia a la baja durante el período investigado sino más vale todo lo contrario, lo cual significaba que losfraccionadores habían, en alguna medida, podido trasladar el aumento del insumo hacia los consumidores; no obstante ello, para poderdeterminar con fehaciencia el mérito de las denuncias, habrió una investigación paralela. Dicha investigación arrojó como resultado que losprecios promedio que había cobrado YPF GAS durante el período investigado se encontraban por encima de la media del mercado, con locual la denuncia por aplicación de una política de “pinzas” fue rechazada (véase Dictamen CNDC Nº 336/00 del 26/9/00 y Resolución de laSecretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor Nº 215, del 5/10/00).16 El artículo 26 inciso c) de la Ley 22.262 permite elevar el monto de la multa aplicada hasta un 20% por encima del beneficio ilícitamenteobtenido.



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también existe sólo que en ese caso la transferencia no se produce desde los consumidores finales vía losfraccionadores sino directamente desde los consumidores finales de GLP.

c) Orden de cese

En la sección anterior se indicó que si bien la discriminación de precios entre clientes locales yextranjeros que realizaba YPF no constituyó el núcleo de la acusación de abuso de posición dominante, tampocose trataba de una cuestión indiferente, de la que el dictamen de la CNDC pudiera prescindir, y se explicó cuál erala razón de ello. En el punto referido a la orden de cese de la conducta, la figura de la discriminación de precios–como se verá- volvió a cobrar un rol imprescindible.

Una de las razones a las que se recurre para desaconsejar las sanciones de posición dominante de tipoexplotativo es que una vez determinada la existencia de, p.ej., un precio elevado, resulta difícil indicar quéprecio debería cobrar en adelante la empresa en cuestión. En el presente caso esa objeción se veía superada porcuanto la CNDC no necesitaba establecer cuál sería el precio doméstico al que debería vender YPF, resultabasuficiente ordenarle que cese de discriminar precios entre clientes locales y clientes extranjeros.

Se esperaba que la orden de no discriminar llevara a YPF a redireccionar su producción nuevamentehacia el mercado interno, ya que la cantidad que domésticamente se le demandaría sería mayor. Esto significaríaun aumento de bienestar doméstico por la mayor cantidad vendida internamente, es decir que de la orden de cesede discriminar se esperaba una mejora en el bienestar de la comunidad. La orden de cese se dirigió directamentehacia el resultado buscado, el que, según la acusación de la CNDC, no se producía debido a la propia conductade YPF: que el precio doméstico baje hasta alinearse con el de exportación. Las cantidades comerciadas almercado domético y al mercado externo se ajustarían en consecuencia.

Sección V: Conclusiones

YPF fue acusada por abuso de posición dominante de tipo explotativo. Dicho abuso consistió en haberimplementado un esquema abusivo, dentro del cual se conjugaron varios factores, todos ellos interrelacionados yen conjunto suficientes para calificar como abusivo dicho esquema: no fue el solo redireccionamiento masivo dela producción de GLP hacia la exportación, ni el solo aumento de los precios domésticos, ni la sola existencia dediscriminación de precios, ni la mera existencia de cláusulas contractuales de no reingreso del productoexportado. Fue la implementación de una política comercial por parte de YPF consistente en redireccionarfuertemente su producción hacia la exportación (prohibiendo que esta sea reingresada) para mantenerrelativamente altos los precios domésticos en comparación con los de exportación lo que constituyó la conductaabusiva.

El núcleo de dicha conducta abusiva ejecutada por YPF estuvo consituido por la maniobra de fuerteredireccionamiento de su producción hacia la exportación. Esa maniobra constituyó un “factor adicional” (“plusfactor”) respecto de la simple reducción de la oferta por una menor producción, y fue lo que permitió calificarcomo abusiva la política comercial de dicha empresa en el caso investigado. Puede establecerse un paralelismoentre el mencionado “factor adicional” y el “plus factor” que, en general, se exige para que el “paralelismoconsciente” sea sancionado como una práctica colusiva.

Las cláusulas de no reingreso que YPF insertaba en sus contratos de exportación de GLP tenían porobjetivo que no quedara neutralizado el redireccionamiento de su producción hacia el exterior; pero dichascláusulas, si bien demostraban la finalidad perseguida por YPF al redireccionar su producción, no constituyeronel núcleo de la acusación.

La conducta abusiva de YPF redundó en un perjuicio al interés económico general y en unatransferencia monetaria desde los fraccionadores –y en última instancia desde los consumidores finales de GLP-hacia los productores.

La Cámara de Apelaciones tuvo una intuición correcta de la imputación que la CNDC le hizo a YPF, ypor ello confirmó las medidas impuestas a dicha empresa (multa, orden de cese, etc.), pero en su sentencia noquedó reflejada cabalmente la teoría de abuso de posición dominante sostenida por dicho organismo. Así, eltribunal focalizó la imputación en la discriminación de precios en sí misma, a la que conceptualizó como unabuso de posición dominante, pero sin tener en cuenta las interrelaciones establecidas por la CNDC, que fueranobjeto de reseña en este trabajo. Posiblemente ello se deba, más que a algún pasaje del dictamen que pudierainducir a confusión, al tipo de casos que está acostumbrado a manejar dicho tribunal, y en general todos lostribunales argentinos. Normalmente se trata de casos en los cuales es posible la prueba directa (unadefraudación, una evasión impositiva, etc.), o aun cuando no se tenga este tipo de pruebas se pueden hacen jugarpresunciones a las que podríamos llamar de “sentido común”, es decir presunciones a las que se puede arribarsin un conocimiento técnico específico. En cambio, en los casos de defensa de la competencia juegan un rol muyprominente las presunciones basadas en el análisis microeconómico, a las que los tribunales de países con mayortradición antitrust (Estados Unidos, p.ej.) otorgan relevancia decisiva.

En la experiencia judicial argentina, como, o se desconoce o no se le reconoce “autoridad” a lasinferencias hechas a partir del análisis microeconómico, existe una clara tendencia a tacharlas de “dogmáticas”,término con el cual se quiere significar que no tienen ningún valor para el caso que se está juzgando. Por ello, a



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mi entender, la Cámara reinterpretó la acusación focalizándola en la posición dominante y en la discriminaciónde precios: son dos cosas palpables, que se pueden demostrar –y de hecho quedaron demostradas- por pruebadirecta. Las interrelaciones establecidas por la CNDC reseñadas en este trabajo quedaron, sin embargo, fuera delanálisis efectuado por la Cámara, ya que si bien se apoyan en cuestiones fácticas demostradas (posicióndominante, redireccionamiento masivo de la producción, aumento unilateral de los precios domésticos por partede YPF, etc.) en última instancia se fundan en el análisis microeconómico de los mercados.17

El caso presenta interés desde el punto de vista doctrinario por, al menos, dos cuestiones. La primera,es que se trata de un abuso explotativo de posición dominante, que no es el tipo de casos que se observan conmayor mayor frecuencia en la experiencia antitrust. La segunda, es que consituye un buen ejemplo de cómo laconducta bajo estudio repercute sobre la definición del mercado relevante y la evaluación de posicióndominante.

17 Tal vez sea en el caso del control previo de concentraciones económicas, introducido en Argentina por la Ley 25.156, donde se observamás nítidamente el papel que juega la teoría microeconómica de los mercados dentro del análisis antitrust. En estos casos la autoridad dedefensa de la competencia tiene que autorizar, condicionar o denegar la autorización de una operación de concentración económica en basefundamentalmente a una predicción realizada a partir de: i) ciertas circunstancias de hecho y ii) lo que la teoría microeconómica de losmercados (también denominada “organización industrial”) enseña respecto de las consecuencias económicas de dichas circunstancias dehecho. Si no se le reconociera ninguna “autoridad” al análisis microeconómico, todas las decisiones tomadas en el marco del control previode fusiones deberían ser calificadas de “dogmáticas”.


BRASIL BOLETIM LATINO AMERICANO DECONCORRÊNCIA

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COMPETÊNCIA DA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA (ANVS)PARA MONITORAR EVOLUÇÃO DE PREÇOS FACE À ATUAL LEGISLAÇÃO

CONCORRENCIAL BRASILEIRA

Por: Gerardo Figueiredo Junior∗∗∗∗

e-mail: [email protected] e [email protected]

Fabrizio Domingos Costa Ferreira∗∗∗∗


Sumário:1. Introdução.2. Controle e monitoramento de preços.3. Competência da ANVS.4. Conseqüências do monitoramento de preços5. Conclusão.Bibliografia.

1. Introdução.

O objetivo do presente trabalho, que originalmente se destinava a responder consulta acerca dapossibilidade da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVS “controlar” preços, tendo em vista recenteMedida Provisória 2000-17, considerando a legislação concorrencial vigente, os princípios inerentes àAdministração Pública, bem como os direitos e garantias individuais estabelecidos na Constituição.

2.Controle e monitoramento de preços

Questionados acerca da possibilidade da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVS,“controlar” preços, torna-se necessário traçar breves linhas sobre a expressão utilizada pela Consulente, nointuito de afastar eventuais imperfeições na compreensão das competências da Agência, bem como da aplicaçãoda norma legal.

Um dos papéis reservados ao Estado na atual ordem constitucional é o de fiscalizar as atividadeseconômicas no setor privado, em seus próprios termos:

“Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma dalei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público eindicativo para o setor privado.”

A fiscalização não se confunde com o controle propriamente dito, pois este, como ensinam Viscusi,Vernon e Harringotn Jr.1, é um instrumento de regulação, que pode especificar um preço a ser adotado, ou entãorestringir os agentes econômicos a manterem os preços em determinado alcance. Muitas vezes, a regulaçãoespecifica mais de um preço simples. Pode corrigir toda uma estrutura de preços. Na prática, essa regulaçãopode ser a forma pela qual uma agência alcança o objetivo de limitar o lucro das indústrias. Não parece que sejaesse o escopo da ANVS ao fiscalizar eventuais aumentos de preço, até porque, caso contrário, estar-se-ia diantede inconstitucionalidade, face à opção clara da Carta Maior pela liberdade de iniciativa e livre concorrência.

Isto porque é claro que o atual sistema constitucional retirou ao Estado a função de controle. Éconhecido o acirrado debate travado na Assembléia Nacional Constituinte que levou à explícita exclusãodesta função quando da redação do atual art. 174 da Constituição Federal. Por esta, restou estabelecidoque ao Estado, como agente normativo e regulador da atividade econômica, cabe apenas exercer asfunções de fiscalização, incentivo e planejamento.

∗ Advogado, atuando em Direito da Concorrência pelo Escritório Franceschini e Miranda Advogados, São Paulo/SP. Formado pelaFaculdade de Direito Milton Campos, Belo Horizonte/MG, especialista em Direito Empresarial.∗ Estudante do 4º ano da Faculdade de Direito da Universidade Católica de Brasília, atuando em Direito da Concorrência pelo EscritórioFranceschini e Miranda Advogados, Brasília/DF.1 VISCUSI, W. Kip et al. Economics of Regulation and Antitrust. 2 ed. Massachussets: MIT Press, 1995.



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A Constituição Federal estabelece uma hierarquia lógica entre as normas contidas em suaestrutura. Apresenta, por exemplo, cláusulas pétreas, insuscetíveis de alteração, de que é exemplo aadoção do conceito da livre iniciativa como um dos princípios fundamentais da própria RepúblicaFederativa do Brasil (art. 1º, inciso IV, da Constituição Federal).

O caput do art. 170 da Lei Maior, no entanto, estabelece a livre iniciativa como um dosfundamentos da ordem econômica, ao lado da valorização do trabalho humano.

Destarte, o princípio da livre iniciativa goza de primazia, tendo a livre concorrência comoprincípio instrumental (art. 170, inciso IV), vale dizer, o princípio da livre concorrência subordina-se aoda livre iniciatjva.

O próprio parágrafo único do mesmo artigo estabelece que é assegurado a todos o livre exercíciode qualquer atividade econômica, independentemente de qualquer autorização de órgãos públicos, salvonos casos expressamente previstos em lei.

Impõe-se ao intérprete, portanto a subordinação do princípio da livre concorrência ao direitofundamental de liberdade de iniciativa.

3. Competência da ANVS:

A Agência Nacional de Vigilância Sanitária, criada pela Lei 9.782/99, é autarquia de regime especial,vinculada ao Ministério da Saúde, dotada de independência administrativa, autonomia financeira e estabilidadede seus dirigentes.

Para o perfeito conhecimento da competência da ANVS, é fundamental que se conheça, em primeirolugar, a finalidade institucional dessa instituição, pois é necessário que se entenda o resultado almejado pelaAdministração Pública Federal:

“Art. 6º “A Agência terá por finalidade institucional promover a proteção da saúde da população, porintermédio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos àvigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a elesrelacionados, bem como o controle de portos, aeroportos e de fronteiras.” (Grifou-se).

Escopo definido, deve-se interpretar o dispositivo em consonância com outros dois fatores: o objetivo doSistema Nacional de Vigilância Sanitária e a competência da ANVS, bem como de suas atribuições.

O objetivo do citado Sistema encontra fundamento legal nos artigos 1º e 2º da lei 9.782/99, e compreendeo conjunto de ações definidas na Lei 8.080/90, artigo 6º, § 1º e artigos 15 a 18, englobando as atividades deregulação, normatização, controle e fiscalização na área de vigilância sanitária.

§ 1º A competência da União será exercidaI - pelo Ministério da Saúde, no que se refere à formulação, ao acompanhamento e à avaliação dapolítica nacional de vigilância sanitária e das diretrizes gerais do Sistema Nacional de VigilânciaSanitária;II - pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária, em conformidade com as atribuições que lhe sãoconferidas por esta Medida Provisória.

A competência da Agência compreende o disposto nos artigos 7o e 8o, bem como o que foi implementadopela Medida Provisória nº 2.000-17, de 9 de junho de 2000, que assim dispõe:

“VII - autorizar o funcionamento de empresas de fabricação, distribuição e importação dos produtosmencionados no art. 8º desta Lei e de comercialização de medicamentos;(...)XXV - monitorar a evolução dos preços de medicamentos, equipamentos, componentes, insumos eserviços de saúde, podendo para tanto:



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a) requisitar, quando julgar necessário, informações sobre produção, insumos, matérias-primas,vendas e quaisquer outros dados, em poder de pessoas de direito público ou privado que se dediquemàs atividades de produção, distribuição e comercialização dos bens e serviços previstos neste inciso,mantendo o sigilo legal quando for o caso;”

Desse excerto, extrai-se o seguinte entendimento: a partir da Medida Provisória, a ANVS adquire acompetência para acompanhar a evolução dos preços de produtos nela definidos, concorrendo, desse modo, coma própria SEAE (ver artigo 10, Lei 9.021/95). Vale ressaltar que, por se tratar de produtos afeitos aoconhecimento técnico específico da Agência, o acompanhamento no setor de medicamentos passa a ser funçãotambém da ANVS, mas continua a Secretaria do Ministério da Fazenda, nos termos do artigo 38 da Lei8.884/94, incumbida de emitir, quando entender necessário, parecer em procedimento investigatório a cargo doSistema Brasileiro de Defesa da Concorrência.

A citada MP confere à Agência, portanto, a competência para requisitar toda a sorte de dados quepossibilitem o monitoramento de preços. Todavia, no caso de estarem essas informações disponíveis junto aosMinistérios da Saúde e da Fazenda, ou ainda, outras autoridades públicas, existe o dever de coligi-lasdiretamente, nos termos do artigo 37 da Lei n.º 9.784/99, que dispõe:

“Art. 37. Quando o interessado declarar que fatos e dados estão registrados em documentos existentesna própria Administração responsável pelo processo ou em outro órgão administrativo, o órgãocompetente para a instrução proverá de ofício, à obtenção dos documentos ou das respectivas cópias.”

Se até então o acompanhamento de preços era feito pela SEAE, as informações necessárias à ANVS estãoarquivadas no Ministério da Fazenda e, sendo assim, aquela Agência deve solicitar à SEAE, por ofício, cópiados dados, não onerando, desse modo, inutilmente o administrado com custos de produção e envio dedocumentos.

Justifica-se o fato acima descrito pelo acompanhamento, até então realizado pela Secretaria doMinistério da Fazenda, e que vem acumulando razoável histórico da evolução de preços de medicamentos nosúltimos anos.

À guisa de esclarecimento, a Portaria no 37/92 do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento,liberou os preços desses produtos, e instituindo, sob a égide de margem máxima de comercialização, o controlesobre as vendas de medicamentos em farmácias. Com o advento do Plano Real, iniciou-se a era do controleinformal de preços, e que consistia em entendimentos entre representantes do mercado em questão e a própriaSEAE. Nesse período, todos os reajustes praticados eram previamente comunicados à Secretaria deAcompanhamento Econômico.

Nova mudança ocorreu em dezembro de 1996, quando se instaurou verdadeira “liberdade vigiada”, pelaqual as empresas podiam aplicar os reajustes desejados sem a necessidade prévia de negociação ou comunicaçãoàs Autoridades. Outrossim, passou-se a monitorar os aumentos ocorridos, realizando investigações e sugerindo,quando se entendia desse modo, a instauração de processos administrativos junto ao CADE.

A Portaria do Ministério da Fazenda, n.º 127, de 26 de novembro de 1988 (v. anexo), determina aobrigatoriedade em informar os aumentos de preços incorridos em medicamentos da linha humana comexigência de venda sujeita à prescrição médica.

Por fim, no ano de 1999, a alteração no regime cambial, consistente na acentuada desvalorização damoeda nacional, fez com que os custos em dólar das importações de produtos e matérias-primas aumentasse demaneira considerável. Surge um novo papel para a SEAE durante essa etapa, qual seja: buscar o entendimento,ainda que informal, com os agentes econômicos do setor, com o escopo de minimizar os efeitos da referidaqueda do real frente ao dólar sobre os preços internos.

Ainda sobre as informações, o destino a ela reservados é ponto crucial e será examinado adiante,podendo a ANVS, entretanto, requisitar dados sobre insumos, produção, vendas, matérias-primas e outros quejulgue necessários ao acompanhamento de preços no mercado.



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c) quando for verificada a existência de indícios da ocorrência de infrações previstas nos incisos III ouIV do art. 20 da Lei no 8.884, de 11 de junho de 1994, mediante aumento injustificado de preços ouimposição de preços excessivos, dos bens e serviços referidos nesses incisos, convocar os responsáveispara, no prazo máximo de dez dias úteis, justificar a respectiva conduta;

Os dispositivos até agora mencionados não podem ser entendidos como definidores absolutos dacompetência e atribuições da Agência, pois estes devem ser inseridos no universo mais amplo da defesa daconcorrência. A perfeita aplicação da lei, no tocante ao contexto de proteção da concorrência deve ser feita emharmonia com os ditames da lei 8.884/94, especialmente os arts. 20, 21 e 54.

Consoante ensinamento do Conselheiro João Bosco Leopoldino da Fonseca2 em relação ao temaAgências Reguladoras “É natural, portanto, que na lei criadora de cada uma dessas agências reguladoras seencontrem dispositivos pertinentes à concorrência e, por isso mesmo, à compatibilização da atuação de todosos agentes interessados na regulação e fiscalização”, não se esquecendo, entretanto, que os atos que,porventura, possam limitar ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência devem ser apreciados peloCADE.

“d) aplicar a penalidade prevista no art. 26 da Lei 8.884, de 1994.”

Questão inarredável neste momento é a colidência entre os termos da citada Portaria n.º 127 e a MedidaProvisória n.º 2000-17, pois é forçoso imaginar que esta viria para revogar a anterior, sendo, inclusive, normahierarquicamente superior.

Por outro lado, sabe-se que esse tema será ainda objeto de grande debate, mas não se pode deixar deoferecer solução razoável, considerando-se os princípios e regras do Direito Administrativo. A recente Lei n.º9.784/99, já mencionada anteriormente, possibilita ao administrado declarar que já prestou as informaçõessolicitadas a outro Órgão, devendo a Autoridade buscá-las junto a este.

Isso porque, não podendo o agente econômico recusar tal notificação, e, considerando que a MedidaProvisória difere da Portaria em conteúdo, pois, apesar de prever o acompanhamento da evolução de preços, sejapela Agência quanto pela SEAE, respectivamente, somente a segunda exige que tais dados sejam apresentadosem ocorrendo reajustes de preços, restringindo-se a MP a investir a ANVS de competência para “monitorar”,sem que a empresa esteja compelida a prestar informações independentemente de ser notificada para tanto.

Sobre a recusa, prevê a Medida Provisória que também em caso de omissão, enganosidade ouretardamento injustificado quanto às informações solicitadas, não obstante possa configurar tipo penalespecífico, aplica-se o disposto no artigo 26, da Lei 8.884/94, que determina a imposição de multa diáriaequivalente a 5.000 UFIR, podendo ser aumentada em até vinte vezes, para que se possa, dessa forma, garantir aeficácia em razão da situação econômica do infrator.

4. Conseqüências do monitoramento de preços:

É preciso ter em mente quais as hipóteses prováveis da fiscalização de preços exercida pela Agência,face às competências legalmente estabelecidas, bem como do quanto tratado anteriormente.

Estabelece o inciso LIII do artigo 5º da Constituição Federal: “Ninguém será processado nemsentenciado senão pela autoridade competente”; trata-se de fórmula constitucional garantidora do direitoindividual ao juízo natural. Explica J. CRETELLA JÚNIOR3:

“Processado’ é aquele que responde a processo, segundo as leis do país em que se encontra.‘Processo’ é o conjunto de formalidades que se desenvolvem, no foro judicial e extrajudicial, sempresob orientação do magistrado, até a sentença final. Sem o devido processo legal, a sentença é nula.Não tem eficácia. Entra nulamente no mundo jurídico. Pelo contexto, aqui se trata do processo penal,mas o princípio da regra jurídica constitucional tem aplicação, quer no processo judicial, civil oupenal, quer no processo administrativo”

2 FONSECA, João Bosco L. Direito Econômico. 3 ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000. p. 288.3 CRETELLA JR., José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. v. 1: Forense Universitária, 1992, Rio de Janeiro. p. 527.



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A legislação de defesa da concorrência estabelece que compete à SDE a instrução dos processos paraapuração de infrações contra a ordem econômica, e ao CADE julgá-los. Assim, como ninguém pode serprocessado e (“e” não “ou”) julgado a não ser pela autoridade competente, não poderia a própria Agênciadecidir sobre tal tema, o que fere o direito individual constitucional ao devido processo legal.

Destarte, o que resultar das informações obtidas por meio do monitoramento de preços executado pelaANVS, somente poderá ser encaminhado à Secretaria de Direito Econômico, para que se instaure processoadministrativo, conforme o que dita a referida lei 8.884/94.

Por outro lado, poderíamos estar diante de infração também prevista no Código de Defesa doConsumidor, cujas apurações ficam a cargo da própria Secretaria de Direito Econômico – SDE, ou do MinistérioPúblico Federal e dos Estados.

Compete à ANVS, ainda, nos termos da lei:

“VII - autorizar o funcionamento de empresas de fabricação, distribuição e importação dos produtosmencionados no art. 6º desta Medida ProvisóriaIX - conceder registros de produtos, segundo as normas de sua área de atuação;XVI - cancelar a autorização de funcionamento e a autorização especial de funcionamento deempresas, em caso de violação da legislação pertinente ou de risco iminente à saúde;”

À guisa de exemplo, no atual sistema brasileiro de propriedade industrial, os direitos do titular dapatente são restritos e, para tanto, a legislação busca meios de coibir abusos na exploração do privilégio. Trata-se de uma das hipóteses de licenciamento compulsório como uma das formas mais importantes de repressão àsdistorções criadas pelo monopólio legal.

Conforme estabelece o artigo 68 da Lei 9.279/96, recente Lei da Propriedade Industrial, o titular deverálicenciar compulsoriamente o direito de patente, caso exerça-o de forma contrária aos ditames legais ou comescopo de praticar abuso de poder econômico, sendo que, em ambas as hipóteses, será imprescindível decisãojudicial ou administrativa, como ensina Di Blasi4, A partir daí, é que será possível ao interessado requerer aoInstituto Nacional da Propriedade Industrial a licença compulsória.

Cabe lembrar que a conduta abusiva deve ser apta a produzir os efeitos de que trata o art. 20 da lei8.884/94, como consta do voto do Conselheiro-Relator Mércio Felsky, em resposta à Consulta n.º 31/99,apresentada ao CADE pelo Ministério da Sáude (v. texto anexo):

“A aptidão de uma conduta em produzir tais efeitos está na capacidade de agente econômico de tomardecisões econômicas apesar ou além das leis concorrenciais do mercado; o agente econômico quedetém essa capacidade é considerado titular de poder econômico. Em sendo assim, a condutapraticada por agente econômico que não detenha poder econômico é considerada uma conduta quenão tem aptidão para alcançar os efeitos defesos por lei, e, conseqüentemente, não poderá sercaracterizada como infração à ordem econômica. A caracterização de uma conduta como infrativa àordem econômica revela, portanto, a existência de poder econômico e o seu exercício abusivo porparte de seu titular.

Sendo assim, as condutas caracterizadas como infrativas à ordem econômica poderiam levar àimposição da penalidade do art. 24, IV, a da Lei 8.884/94, que estabelece a recomendação ao órgão competentepara conceder a licença compulsória de patentes de titularidade do infrator. Contudo, explica o Conselheiro-Relator:

“(...) a abusividade da conduta tem que estar relacionada a um poder econômico conferido por patente– poder de monopólio. A penalidade deve decorrer, portanto, da constatação do uso abusivo dessepoder pelo seu detentor. Se a abusividade constatada não apresentar qualquer relação com o podereconômico decorrente da patente, não há que se aplicar a penalidade prevista no art. 24, inciso IV,alínea “a” da Lei n. 8.884/94.

4 DI BLASI et al. A Propriedade Industrial- o sistema de marcas, patentes e desenhos industriais analisados a partir da lei n.º 9.276, de14 de maio de 1996. Forense: Rio de Janeiro, 1997. p. 154.



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O artigo 24 dita a possibilidade das penalidades nele previstas serem ou não aplicadas, afinal, aimposição das mesmas depende da gravidade da infração e do interesse público. Isto é: (...)quando a gravidadedos fatos ou o interesse público assim o exigir, tais penalidades poderão ser impostas.”

Ademais, a gravidade da infração não é condição de aplicação apenas do referido artigo 24, mas dequalquer apenação imposta pela lei 8.884/94. É o que estabelece o artigo 27 da referida lei:

“ART.27 - Na aplicação das penas estabelecidas nesta Lei serão levados em consideração:I - a gravidade da infração;II - a boa-fé do infrator;III - a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator;IV - a consumação ou não da infração;V - o grau de lesão, ou perigo de lesão, à livre concorrência, à economia nacional aos consumidores, oua terceiros;VI - os efeitos econômicos negativos produzidos no mercado;VII - a situação econômica do infrator;VIII - a reincidência.” (Enfatizou-se).

Vê-se que, na verdade, existe a competência do CADE para recomendar ao órgão competente olicenciamento compulsório de patentes de titularidade do infrator. Esclarece a questão o voto do Conselheiro-Relator:

“O órgão público competente para apurar e reprimir práticas abusivas do poder econômico é o CADE,nos termos da Lei n. 8.884/94. Uma vez, pois, comprovada a prática de abuso de poder econômicodecorrente de patente, e se a gravidade da infração assim o exigir, a penalidade prevista no art. 24,inciso IV, alínea “a” deve ser imposta pelo CADE, através de recomendação ao INPI para que concedalicença compulsória.”

Por analogia, não poderia a ANVS simplesmente determinar, esponte própria, o cancelamento daautorização de funcionamento de empresas em caso de violação da legislação pertinente ou de risco iminente àsaúde, sem que exista, para tanto, uma decisão da autoridade competente. Isto ocorre por diversos motivos:

i) Como bem lembra o Conselheiro João Bosco Leopoldino da Fonseca5, as agências, quanto à naturezajurídica, são classificadas como organismos públicos desprovidos de poder jurisdicional,diferentemente do CADE, pelo que a lei brasileira a ele conferiu o poder judicante.

ii) Consoante pertinente explicação de Maria Sylvia Zanella Di Pietro 6 :“O vocábulo agência é um dos modismos introduzidos no direito brasileiro em decorrência domovimento da globalização. Foi importado do direito norte-americano que abrange “qualquerautoridade do Governo dos Estados Unidos, esteja ou não sujeita ao controle de outra agência, comexclusão do Congresso e dos Tribunais.” É curioso que as mesmas venham a servir de modeloexatamente em um momento em que, no país de origem, elas perderam grande parte do prestígio deque desfrutavam e passaram a inspirar grande dose de desconfiança, seja por parte do governo, sejapor parte dos cidadãos (...)”

Ora, absurda seria a intenção de se conferir tão grande poder a um órgão – note-se que a Constituiçãoemprega o vocábulo “órgão” em seus artigos 21, XI e 177, § 2º, III –, caracterizado por uma terminologia aindatão nova que não permite nem mesmo uma classificação certa no direito brasileiro, e que notoriamente encontra-se em forte desprestígio no ordenamento jurídico de origem.

O cancelamento da autorização de funcionamento, bem como da autorização especial, não poderia,como se viu, ficar a cargo do juízo da própria Agência, desprovida de competência para tal. Estar-se-ia diante dehipótese tão ampla e absurda que uma condenação em seara trabalhista seria motivo suficiente para que selançasse mão dessa punição.

5 Op. Cit. Fls. 261.6 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12 ed. Atlas: São Paulo, 2000. p. 385/387.



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Seria imprescindível que, segundo a atual legislação nacional, pronuncie-se o Conselho Administrativode Defesa Econômica – CADE, sobre existência de eventual infração contra a ordem econômica, oficiando-se àAgência, para que, como exemplificado no licenciamento compulsório de patente, possa-se chegar ao extremode caçar a referida licença. Ocorre que, ao contrário do licenciamento compulsório, não há na Lei 8.884/94figura semelhante que justifique a recomendação, pelo CADE, para que seja cassada a autorização parafuncionamento da empresa.

Ora, o próprio Ministério da Saúde e portanto, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, reconhece,ao consultar o CADE, a competência deste no que tange à aplicação de penalidades por infrações à OrdemEconômica praticadas por agentes atuantes no mercado de medicamentos. Seria razoável, portanto, entender-seque, diante da gravidade e interesse coletivo, poder-se-ia rever a autorização para funcionamento somente nashipóteses em que o descumprimento dos requisitos para sua concessão deixassem de ser observados.

Facilmente percebe-se que a expressão legislação pertinente guarda profunda imprecisão, fomentandodiferentes interpretações que podem, no entanto, justificar a apreciação do Judiciário quanto à decisão daAgência nesse sentido.

5. Conclusão:

Diante todo o exposto, é possível concluir pela existência de competência concorrente entre a Secretariade Acompanhamento Econômico – SEAE e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVS, desde acriação desta para acompanhar a evolução dos preços de medicamentos. Isto decorre do fato de que, nem a Lei9.782/99, e muito menos a Medida Provisória 2.000-17, excluem a desse cenário a SEAE. Ademais, a perda decompetência conferida por lei federal não poderia ser simplesmente deduzida.

Outra conclusão importante é a competência limitada da Agência, visto tratar-se de órgão regulador,não judicante. O resultado da fiscalização de preços e outros fatores deve ser encaminhado à apreciação doSistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, seguindo o procedimento estabelecido pela lei 8.884/94. Figura aANVS, nesse ponto, como qualquer cidadão, que detém o poder para denunciar condutas anticoncorrenciais àAutoridade incumbida de apurar e decidir sobre a matéria.

Em relação à atuação da ANVS, não há se falar em controle de preços, mas sim de fiscalização,respeitados, no entanto, os limites da legalidade e garantias individuais da Consulente, o que justificaria aapreciação pelo Judiciário, com o intuito de afastar excessos ou abusos de poder.

Por fim, ressaltamos que, sempre que surgir dúvida em relação à lei 9.782/99, se deve proceder a umaanálise contextual do ordenamento jurídico-econômico para que se possa definir corretamente o papel da ANVSna organização da proteção e defesa da saúde sem que, para isso, invada o campo de atuação do SBDC.

Seriam esses, salvo juízo diverso, os principais aspectos a serem abordados a respeito do tema, semque, entretanto, possa-se esgotar o assunto, posto se tratar de matéria recente, cujas decisões, seja no âmbitoadministrativo ou judicial, ainda estão por vir.



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Bibliografia:

CRETELLA JR., José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. v. 1: Forense Universitária, 1992, Riode Janeiro.DI BLASI et al. A Propriedade Industrial- o sistema de marcas, patentes e desenhos industriais analisados apartir da lei n.º 9.276, de 14 de maio de 1996. Forense: Rio de Janeiro, 1997.DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12 ed. Atlas: São Paulo, 2000.FONSECA, João Bosco L. Direito Econômico. 3 ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000.VISCUSI, W. Kip et al. Economics of Regulation and Antitrust. 2 ed. Massachussets: MIT Press, 1995.



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MERCOSUL E A LIBERDADE DE CONCORRÊNCIA

Por: Augusto Jaeger Junior1


Sumário:Introdução. 1. Mercosul: fases da integração e as liberdades fundamentais. 2. A União Européiae a liberdade de concorrência. 3. O Mercosul e a liberdade de concorrência. 4. Políticas públicase a liberdade de concorrência. Considerações Finais. Referências bibliográficas.

Introdução

A presente apresentação se centrará na análise da relação existente entre os auxílios concedidos pelosEstados às empresas próprias, ou outras, e o tratamento dado à liberdade de concorrência em determinadosprocessos de integração.

Pretende, ainda, demonstrar a necessidade da correta utilização das políticas públicas para a garantia daproteção da liberdade de concorrência comercial e os efeitos da utilização incorreta dessas, especialmentequanto ao retardamento do atingimento de tal liberdade e a conseqüente não conformação da fase de mercadocomum, um dos objetivos do Tratado de Assunção.

1. Mercosul: fases da integração e as liberdades fundamentais

O fenômeno da integração econômica, ocorrido neste final de século, propiciou a crescenteglobalização dos mercados mundiais e a formação de blocos regionais atuando entre si, através de um crescentefluxo comercial, com o objetivo de produzir o desenvolvimento dos países, a partir de estímulos econômicosgerados pela criação de um mercado consumidor mais vasto, pelo qual devem fluir, com mais facilidades, osbens produzidos e os serviços executados nos Estados-partes integrados.

Nesse sentido, a integração do Cone Sul tomou força na segunda metade da década de oitenta,principalmente com o retorno dos países ao regime democrático de governo e com a assinatura, em 1988, doTratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento. Essa nova proposta integracionista culminou com aassinatura, em 1991, do Tratado de Assunção, instituidor do Mercado Comum do Sul (Mercosul) entre Brasil,Argentina, Paraguai e Uruguai. Esse documento objetiva a constituição de um mercado comum, estando seusEstados-partes atualmente consolidando a etapa da união aduaneira.

Do exposto no artigo 1º, do Tratado de Assunção, se observa que o objetivo desse processo deintegração é constituir um mercado comum, que deveria estar estabelecido até 31 de dezembro de 1994 e que sedenominaria Mercado Comum do Sul. A fase de mercado comum enseja a presença das cinco liberdadesfundamentais e, ainda, a regulamentação de diversos assuntos necessários para o seu pleno funcionamento.

Porém, tal progresso não foi atingido no prazo previsto. O Protocolo de Ouro Preto, surgido naquelaépoca, em seu Preâmbulo, deixa evidente esse não-atingimento ao expressar a importância dos avançosalcançados até então e implementar uma união aduaneira como etapa para a construção do mercado comum, queimplique na presença das cinco liberdades básicas2, quais sejam, a livre circulação de bens, livre circulação de

1 Mestre em Direito Internacional pela UFSC, Brasil, e autor do livro “Mercosul e a livre circulação de pessoas”, lançado pela Editora LTr,de São Paulo. É professor da Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Missões, campus de Santo Ângelo (RS/Brasil), doInstituto de Ensino Superior de Santo Ângelo e da Universidade Luterana do Brasil, campus de Canoas. É docente convidado da disciplinade Negócios no Mercosul, do Mestrado em Administração Estratégica de Negócios da Faculdade de Administração, Economia e Negóciosda Universidade Nacional de Formosa, República Argentina.2 Alguns autores ainda apresentam as liberdades como sendo apenas quatro, sem incluírem a livre concorrência, motivo pelo qual sesuscitam ainda controvérsias doutrinárias. Dentre os que tratam como sendo apenas quatro ver LIÑÁN NOGUERAS, Diego J. El mercadointerior: las cuatro libertades. In: RINOLDI LADMANN, Eve (coord.). Mercosur y Comunidad Europea, p. 89-93. Dentre os que tratamcomo sendo cinco ver PAZ, Vânia Beatriz Rey. Mercosul: a impossibilidade de harmonizar as legislações sindicais, p. 23 e 27,COSTA, Ligia Maura. A cooperação entre empresas no Mercosul. In: VENTURA, Deisy de Freitas Lima (org.). O MERCOSUL emmovimento, p. 22 e ainda ALMEIDA, Elizabeth Accioly Pinto de. Mercosul e União Européia: estrutura jurídico-institucional, p. 21 e25. Ver também sobre concorrência, especialmente na União Européia, Op. cit., p. 25-29, e OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia:processo de integração e mutação, p. 251-265. Entretanto, DREYZIN DE KLOR trata a livre circulação de decisões como sendo a quinta



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capitais, livre circulação de pessoas, de serviços, e a análise dessa ponência, a liberdade de concorrência3. Essasliberdades permitirão que exista uma integração plena entre as sociedades envolvidas. Na fase do mercadocomum é que elas deverão estar conformadas.

Presentemente, no que concerne ao progressivo processo econômico de integração, o Mercosulpalmilha numa região nebulosa: entre uma zona de livre comércio no seu interior, ainda não totalmenteimplementada e os primeiros passos para o estabelecimento de uma união aduaneira frente a terceiros países.

Zona de livre comércio é a eliminação, através de um acordo, dos obstáculos tarifários e não-tarifáriosàs exportações e importações comerciais dos produtos originários dos Estados-membros integrantes dessa livrezona. Estabelece-se uma liberdade, mantendo cada um dos Estados sua própria política tarifária com respeito aosterceiros Estados. Não envolve uma Tarifa Externa Comum (TEC). Porém, formulam-se as regras que definem aorigem dos produtos comercializados.

A segunda fase da integração econômica é a contemplada por uma união aduaneira que implica, e esta éa sua principal característica diferenciadora, na definição de uma Tarifa Externa Comum (TEC). Ainda queimperfeita, essa fase foi iniciada no Mercosul, em 1º de janeiro de 1995.

O fato de a tarifa externa ser única implica que certos aspectos da política comercial dos Estados-membros da União sejam coordenados, isto é, que haja uma maior coesão entre os parceiros.

Ademais dos estágios anteriores, o mercado comum requer a liberalização não apenas da circulação debens, mas também de todos os demais fatores de produção, isto é, as pessoas, os serviços e os capitais, para osquais, a partir de então, não existam obstáculos para entrada e saída no interior de cada Estado-membro.

A passagem do período de transição de zona de livre comércio à união aduaneira, como etapaspreliminares à última fase de mercado comum, apresenta-se como o momento mais apropriado para fomentar aquestão das cinco liberdades.

Durante esse período de transição, devem ser declinados os níveis em que essas liberdades serãorealmente implementadas e as condições necessárias para viabilizá-las, além do incremento das políticasmacroeconômicas. Nesse sentido, a observação do exemplo da Comunidade Européia, quanto às experiênciaspositivas lá operadas, será pertinente. Reconhece-se, por outro lado, que a liberdade de concorrência constituirá,pela sua própria natureza e abrangência, um desafio permanente ao processo de integração, dependendo, entreoutras variáveis, principalmente da vontade política das autoridades dos Estados-partes e dos seus nacionais àsua plena consolidação.

A construção de um espaço integrado de liberdades impõe-se a um mercado comum autêntico. Somentecom a conformação da liberdade de concorrência, e das outras, será possível constituir o Mercosul em umverdadeiro mercado comum.

Neste sentido, a defesa do direito “que as empresas têm de, no âmbito de um bloco, serem submetidasàs mesmas regras e exigências para que possam competir em igual condição”4 é um preceito fundamental para aconsagração da terceira etapa da integração econômica.

2. A União Européia e a liberdade de concorrência

Diferentemente do que ocorre no âmbito do Mercosul, onde a matéria trata-se de direito in fieri, a hojeUnião Européia, desde há muito, tem regulada sua disciplina concorrencial. As regras comuns de concorrência,de fiscalidade e de aproximação das legislações compõem o Título V do Tratado de Roma de 25 de março de1957, alterado pelo Tratado da União Européia (Tratado de Maastricht) de 07 de fevereiro de 1992 e por umasérie de Regulamentos.

liberdade fundamental do MERCOSUL. DREYZIN DE KLOR, Adriana. Hacia la quinta libertad fundamental del Mercosur. In:PIMENTEL, Luiz Otávio. (org.). MERCOSUL no Cenário Internacional: Direito e Sociedade, vol. 1, p. 17-29.3 Para SILVEIRA, inserida nos princípios gerais fundantes da ordem econômica. SILVEIRA, Paulo Antônio Caliendo Velloso da. Defesada concorrência no Mercosul: acordos entre empresas, abuso de posição dominante e concentrações, p. 43.4 SILVA NETO, Orlando Celso; MELO, Suzana Soares. Considerações sobre cooperação jurisdicional no âmbito do Mercosul. In:RODRIGUES, Horácio Wanderlei (org.). Solução de Controvérsias no MERCOSUL, p. 87.



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Segundo o ordenamento comunitário, são incompatíveis com o mercado comum e proibidos todos osacordos entre empresas, todas as decisões de associações de empresas e todas as práticas concertadas que sejamsuscetíveis de afetar o comércio entre os Estados-membros e que tenham por objetivo ou efeito impedir,restringir ou falsear a concorrência no mercado comum5.

Da mesma forma, é incompatível com o mercado comum e proibido, na medida em que tal sejasuscetível de afetar o comércio nos Estados-membros, o fato de uma ou mais empresas explorarem de formaabusiva uma posição dominante no mercado comum ou numa parte substancial desse6.

No que se refere à interferência dos Estados nas regras de livre concorrência, o ordenamentocomunitário normatiza que são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocascomerciais entre os Estados-membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais,independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certasempresas ou certas produções7.

Quanto à aproximação das legislações, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta daComissão e após consulta do Parlamento Europeu e do Comitê Econômico e Social, adota diretivas para aaproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros que tenhamincidência direta no estabelecimento ou no funcionamento do mercado comum8.

Vê-se, com tais disposições, a preocupação do legislador comunitário no que diz respeito à possívelnefasta interferência dos Estados nas regras de concorrência e, principalmente, a intromissão de elementosmeramente políticos nessas.

Ademais dessa ampla legislação, sua estrutura supranacional de decisões dá a aplicação e interpretaçãonecessárias para o cumprimento dos dispositivos comunitários. A eficácia das decisões e a importância doTribunal de Justiça das Comunidades Européias para a afirmação da defesa da concorrência em nívelcomunitário impedem que empresas e governos adotem comportamentos políticos ou econômicos lesivos àconcorrência. O Direito Comunitário da livre concorrência é um direito diretamente aplicável a todos osEstados-membros (supranacionalidade), tendo como destinatários diretos e finais, no caso, as empresas.

Ante o exposto, é cabível afirmar que sem a tomada dessas precauções, especialmente o controle sobreos Estados, a consolidação do mercado comum europeu não teria sido possível.

3. O Mercosul e a liberdade de concorrência

O Tratado de Assunção silenciou sobre o regramento da liberdade de concorrência, como um todo, etambém quanto às práticas desleais dessa. Tal fato motivou a formulação do Protocolo de Defesa daConcorrência. A Decisão do Conselho Mercado Comum número 18/96, de 17 de dezembro de 1996, não incluiua cláusula de proibição às ajudas dos Estados, que era a proposta da Argentina. Tal Protocolo, contudo, seencontra em fase de ratificação pelos países, sem qualquer previsão para entrada em vigor. Nem mesmo ospaíses do Mercosul que não têm ordenamentos internos sobre a liberdade de concorrência, o ratificaram, ato quepoderia suprir a lacuna do Paraguai e Uruguai.

Tampouco a Comissão Mista de Comércio, órgão intergovernamental com capacidade decisória, criadopelo Protocolo de Ouro Preto, tem, reconhecidamente, aplicado instrumentos de política comercial.

O fato desses países não disporem de legislação específica pode ser observado com bons olhos, poispermitiria uma mais fácil harmonização das legislações de concorrência por, em verdade, não existirem. Épertinente lembrar que os países do Mercosul são, também, membros do Acordo Geral de Tarifas e Comércio(GATT). Esse Acordo, atualmente em sede de Organização Mundial do Comércio, possui regras concernente à

5 Artigo 85 do Tratado de Roma.6 Artigo 86 do Tratado de Roma.7 Artigo 92 do Tratado de Roma.8 Artigo 100 do Tratado de Roma.



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liberdade de concorrência e políticas de subsídios, às quais poderiam ser harmonizadas, coordenadas ou atémesmo coexistir.

O Brasil tem sua disposição concorrencial na Lei nº 8.137/90, que apresenta os atos contrários à ordemeconômica como comuns, na Lei nº 8.158/91, que tem por fundamento as normas de defesa da concorrência, e,especialmente, na Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994, que transformou o Conselho Administrativo de DefesaEconômica (CADE) em autarquia e dispôs sobre a prevenção e a repressão às infrações contra a ordemeconômica. Essa Lei é aplicável às pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado.

A Argentina dispõe de recente legislação infra-constitucional sobre a matéria, qual seja a Lei de Defesade Concorrência de 26 de agosto de 1999, que modificou a anterior de número 22.262/80. Instituiu um TribunalNacional de Defesa da Concorrência, uma espécie de Conselho Administrativo de Defesa Econômica deles, paraaplicá-la e controlar seu cumprimento. Como deve ser, proíbe o abuso de posição dominante e impede acordosentre firmas que restrinjam, limitem, falseiem ou distorçam a concorrência ou o acesso ao mercado. Estabelece,ainda, quais condutas ou acordos serão proibidos. Define, em seu contexto, o que é posição dominante econcentração econômica.

Mesmo na hipótese de ratificação pelos quatro países do Protocolo, ainda vale lembrar que,diferentemente da União Européia, a estrutura intergovernamental do Mercosul não produz manifestação quantoàs garantias de seu cumprimento e tampouco prevalece o princípio da primazia do Direito de Integração. Por tale outros motivos é que a cada dia se avolumam os doutrinadores internacionalistas regionais simpáticos à criaçãode um tribunal supranacional para dirimir conflitos no âmbito do Mercosul, assegurando interpretação eaplicação dos dispositivos emitidos pelo bloco, à exemplo da União Européia. Eventuais problemas dedescumprimento das regras de concorrência, atualmente são regidos por organismos intergovernamentais, emespecial os instituídos pelo Protocolo de Brasília.

Assim, para o atingimento da etapa de mercado comum, imprescindível se faz a presença das cincoliberdades econômicas fundamentais, entre elas a de concorrência. Um sistema de livre concorrência requer queos Estados-partes se abstenham de conceder às empresas subsídios que falseiem, ou ameacem falsear essaliberdade, a produção ou o comércio entre eles.

Nota-se, atualmente, no Brasil, uma preocupação com o assunto da liberdade de concorrência. Veja-sea grande repercussão dos trabalhos do Conselho Administrativo de Defesa Econômica, recentemente observadopela sua atuação na questão da fusão de cervejarias nacionais, e, anteriormente, nas questões que envolveram amarca de produtos de higiene Kolynos9, a Cervejaria Miller10 e a questão Gerdau-Pains, entre outras. Ou ainda,no plano internacional, a mídia dada ao caso Microsoft, em seu julgamento, nos Estados Unidos da América, porsua política conjugada de vendas e abuso de posição dominante.

Noutra questão também já surgem discussões. A chegada de provedores de acesso grátis à internet,segundo os proprietários dos provedores onerosos, é flagrante quebra das regras de livre concorrência. Aocontrário, para os primeiros, isto que é, sim, exercício de livre concorrência.

Antes, a retirada do monopólio estatal da exploração do petróleo da empresa Petrobrás pôde serentendida como uma política governamental de garantias de livre concorrência. Assim agindo, o Brasil abriu esteramo de negócios a outras empresas, antecipando-se à disputa de agentes econômicos para a satisfação daescolha de um cliente ou adquirente de produtos.

4. Políticas públicas e a liberdade de concorrência

Outras políticas eminentemente estatais são nefastas. A título de exemplo, poder-se-ía indicar a guerrafiscal em curso no Brasil, entre as unidades da Federação. Algumas, politicamente mais fortes, mesmocomprometendo suas economias, alcançam a algumas empresas vantagens que as colocam à frente das demais domesmo ramo e capacidade. Neste sentido, é desmedida a disputa entre empresas umas, e outras que têm comosustentáculo dos seus programas e ações a tutela e o amparo político e econômico de uma entidade pública. A

9 Ato de Concentração número 27/95, de 18 de setembro de 1996.10 Ato de Concentração número 58/95, de 11 de junho de 1997.



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decisão política de um Estado de estender subsídios econômicos que ameacem falsear ou falseiem aconcorrência se constitui num grave desvirtuamento das regras dessa liberdade.

A guerra fiscal prejudica o desenvolvimento e desestimula investimentos nacionais e estrangeiros aocriar uma concorrência perversa entre empresas e introduzir elementos políticos nas regras econômicas.

Contra deveria insurgir-se o Estado. Isto é, deveria aplicar o conjunto das regras que têm por objeto suaintervenção na vida econômica para garantir o estabelecimento de empresas, a competição delas no mercado,que esta não seja falseada por meio de práticas nocivas à concorrência, e o correto direcionamento das verbaspúblicas, o que se entende por promoção da justiça econômica. Mas não o faz. Ocorre que a outros objetos têmservido a tutela estatal. A outorga de subsídios a certas empresas, propiciando-lhes uma injusta vantagemconcorrencial sobre as empresas que não se valem de benefícios governamentais, deixa em aberto a pergunta dese tal ingerência é necessária ou nefasta ao direito de concorrência, que precisa ser livre para o atingimento dafase de mercado comum. Veja-se, ainda, o programa de ajuda aos bancos em dificuldades ou outro programa desalvação de empresas quaisquer.

Esse tratamento deixa margem para a proteção estatal ao livre mercado e à observância das regras deconcorrência, da forma que se opera, colisionar com a necessária abertura em um processo de integração. Atéporque a tutela poderá ferir regras do Direito de Integração.

Todas essas argumentações são feitas fechando os olhos para as situações em que as próprias empresaspúblicas inibem a concorrência. Em que pese ter havido, nos últimos tempos, um grande número de processos deprivatização, durante longa data as empresas estatais se valeram de tratamento diferenciado, concessão desubsídios e outras políticas.

Como se observa, o risco da quebra da liberdade de concorrência é muito maior quando é partícipe opróprio Estado, no momento em que implementa políticas não compatíveis com aquelas.

Da mesma forma, transcendendo essa análise interna, quando um país toma a decisão política derelativizar sua legislação e garantia trabalhista, está dando margem ao estabelecimento, nele, de empresasinternacionais em busca de melhores condições econômicas e menores custos. De forma direta, em prejuízo aotrabalhador, este país estará favorecendo a prática de dumping social. A vantagem da desregulamentaçãotrabalhista estará induzindo, em flagrante quebra das regras de concorrência, que deveriam ser baseadas nacompetitividade ou posição geográfica, por exemplo, empresas a nele se estabelecerem.

No plano das negociações do Mercosul, a determinação de quotas de importação e exportação dedeterminados produtos fere o princípio da livre concorrência. As quotas são determinações governamentaispraticadas durante certo lapso no qual somente um valor ou uma quantidade determinada de um produto poderáou deverá ser comercializada. Representam, por óbvio, um obstáculo à liberdade de concorrência.

No mínimo o produtor nacional vê seu produto preterido, tendo por base um acordo, na maioria dasvezes político, no qual sequer fez parte, tampouco foi representado. No outro pólo, um consumidor que desejedeterminado produto que teve sua quota esgotada, não poderá fazer uso de seu direito de escolha.

No ano passado, a Argentina demonstrou não ter se adequado, no prazo previsto, às metas instituídaspelo bloco. Tal inadequação, e a desvalorização do Real frente ao Dólar, decisão política e econômica, fez comque ela se visse obrigada a instituir cláusulas de salvaguarda frente ao Brasil, especialmente para os setores decalçados, frangos, têxteis e regime automotivo. Tal medida quase desencadeou o rompimento do AcordoMercosul.

A desvalorização do Real provocou desmedida concorrência entre empresas brasileiras e argentinas,essencialmente em dois aspectos: o volume de exportações de produtos brasileiros para o referido país e aimportação de empresas inteiras em curso entre Argentina e Brasil, ambos em favor desse último.Acontecimento como esse é bom para o Brasil, em análise isolada e não exaustiva. Mas, sistematicamente,devido ao descompasso provocado no crescimento econômico, ruim para o processo de integração.

Quanto à imposição de cláusulas, no Brasil, assim também procedeu o Estado de São Paulo. Emreferido momento o atual governador criou salvaguardas para proteger seu Estado contra a guerra fiscal.



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Considerações Finais

Haja visto o exposto, pretendeu-se evidenciar aspectos da influência das decisões políticas e dasvantagens econômicas públicas oferecidas a determinados entes empresariais, públicos ou privados, nacionais ouinternacionais, por entidades públicas dos ou pelos próprios Estados-partes do Mercosul, nas regras da liberdadede concorrência.

Como por exemplo a citada desregulamentação das regras trabalhistas, a concessão de subsídios quefalseiem, ou ameacem falsear a concorrência e o comércio, e a iminente possibilidade da prática de dumpingsocial pelos países do bloco Mercosul. Ou também por decisões políticas e auxílios financeiros, fiscais eorçamentários, prejudiciais à livre concorrência e causadores de impedimentos ao atingimento da fase demercado comum. E, conseqüentemente, ao avanço do principal bloco econômico que fazemos parte a essa etapaposterior.

Então, conclui-se dizendo que:

1. Os Estados têm, como uma de suas funções, o dever de garantir a liberdade de concorrênciacomercial. Para tal, valem-se dos mecanismos que estão à disposição deles. Ocorre que essa função dos Estadostem sido utilizada com outras finalidades;

2. Tais práticas, da forma que são manifestadas, desvirtuadas de seus objetivos, muitas vezes fundadasem decisões meramente políticas, não cumprem os objetivos de disciplinar a concorrência;

3. Ante a isso, não se conforma a necessária liberdade de concorrência, imprescindível de assim estarpara o atingimento da terceira e última fase do processo de integração do Mercosul;

4. Faz-se necessário, no território compreendido pelo Mercosul, a ratificação da Decisão/CMC nº18/96, conhecida como Protocolo de Defesa da Concorrência no Mercosul, da Decisão/CMC nº 20/94, sobrepolíticas públicas que distorcem a competitividade, e da Decisão/CMC nº 21/94, também sobre defesa daconcorrência, uma vez que o assunto não foi considerado no Tratado de Assunção, e o surgimento deordenamentos internos que redirecionem a atuação dos Estados no cumprimento de seus deveres de regular egarantir a liberdade de concorrência, entendendo ser esta um dos pilares fundamentais à concretização doMercosul, quando do atingimento da fase de mercado comum;

5. Outrossim, entende-se necessário adequar ao conhecimento a ser buscado a experiência da integraçãoda União Européia, porque similar, porém, em dimensão reconhecidamente menor, mas pertinente ao processode integração do Mercosul.

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172 p.



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ALTERAÇÕES RECENTES NA LEGISLAÇÃO DEFESA DA CONCORRÊNCIA NOBRASIL

Por: Bolívar Moura Rocha* e Márcia Prates Tavares**

e-mail: [email protected] e [email protected]

Recentes alterações legais instituídas pelas Medidas Provisórias nº 2.055 e 2.056, ambas de 11 de agosto de20001, representam reforço do controle de condutas anticoncorrenciais no Brasil. Decreto Presidencial editadona mesma data, por outro lado, aponta para mudanças de natureza institucional, cuja necessidade vem sendodiscutida já há algum tempo.

Atuam na defesa da concorrência no Brasil, sob a égide da Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994 (“Lei nº8.884/94”), três órgãos: a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE); aSecretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça (SDE) e o Conselho Administrativo de DefesaEconômica (CADE). O presente texto discute as principais alterações adotadas recentemente. O Anexo desteartigo contém, com o objetivo de colocar em perspectiva as mudanças aqui descritas, breve explicação dosprocedimentos envolvidos na repressão de condutas anticoncorrenciais e no controle de estruturas de mercadono Brasil.

Medida Provisória nº 2.055

As inovações introduzidas pela Medida Provisória nº 2.055, de 11 de agosto de 2000 (“MP 2.055”) dizemrespeito sobretudo à repressão de condutas anticompetitivas e referem-se a cinco aspectos principais: (i) poderesde investigação, (ii) multas, (iii) sigilo, (iv) política de “leniência” e (v) aplicabilidade de compromissos decessação de prática.

Poderes de investigação

Até recentemente, os poderes de investigação das autoridades brasileiras de defesa da concorrência limitavam-seàs faculdades de solicitar informações por escrito e ouvir testemunhas e, no caso da SEAE, de convocarresponsáveis para justificar aumento injustificado de preços ou imposição de preços excessivos (Lei n°9.021/95) e proceder ao exame de estoques, papéis e escritas (Lei n° 9.618/98) – este último muito raramenteempregado. Na prática, grande parte das investigações têm sido feitas com base em informações requisitadaspor escrito. A MP 2.055 altera esse cenário, ao facultar à SDE e à SEAE a possibilidade de realizar inspeçõesno local, mediante notificação com pelo menos 24 horas de antecedência (§ 2º do Art. 35 da Lei, acrescido peloArt. 1º da MP 2.055) e de requerer, por intermédio da Advocacia Geral da União, que a autoridade judicialexpeça mandado de busca e apreensão com relação a “objetos, papéis de qualquer natureza, assim como livroscomerciais, computadores e arquivos magnéticos de empresa ou pessoa física” (Art. 35-A da Lei, acrescido peloArt. 2º da MP 2.055).

Esses novos instrumentos de investigação são de fundamental importância para que as autoridades de defesa daconcorrência possam obter provas da existência de práticas anticompetitivas para as quais as simples evidênciaseconômicas e os fatos publicamente divulgados são insuficientes, entre as quais, principalmente, a prática decartel. A experiência de outros países com a aplicação de instrumentos semelhantes ensina, no entanto, que aeficácia desses mecanismos depende da disponibilidade de pessoal capacitado para a realização das inspeções ebuscas. Nos Estados Unidos, além do próprio corpo técnico, as autoridades antitruste contam com o apoio doFederal Bureau of Investigations (FBI) para a realização das investigações. Na França, a Direction Générale dela Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DGCCRF), autoridade de defesa daconcorrência e do consumidor, dispõe de rede de investigadores especificamente treinados para investigaçõesantitruste, distribuídos por todo o território nacional. Assim, a despeito do novo instrumental de investigação, a

* Sócio e responsável pela prática regulatória de Levy & Salomão Advogados** Consultora de Levy & Salomão Advogados1Medidas provisórias são instrumentos legais utilizados pelo Poder Executivo brasileiro que têm por características principais hierarquiaequivalente às leis ordinárias, entrada em vigor imediata e o fato de perderem eficácia a não ser que sejam convertidas em lei no prazo de30 dias a partir de sua publicação do Diário Oficial da União. Na prática, o Governo tem reeditado a maioria as Medidas Provisórias nãoaprovadas pelo Congresso dentro desse prazo, com o objetivo de assegurar a eficácia de suas disposições.



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realização de investigações eficazes em número significativo parece carecer ainda do desenvolvimento dequadro de pessoal adequado, o que requer tempo e recursos.

Multas

Antes da MP 2.055, a Lei nº 8.884/94 previa, além das próprias multas por infração à ordem econômica,impostas ao final do processo, tão somente multas (diárias, de aproximadamente R$ 5.000,00 a R$ 100.000,00)à “recusa, omissão, enganosidade ou retardamento injustificado” na prestação de informações requeridas (Art.26 da Lei nº 8.884/94). Essas multas, anteriormente aplicadas apenas pelo CADE, passaram, com a MP 2.055, apoder ser aplicadas também por SDE e SEAE, sempre que forem autoras das solicitações de informações nãoatendidas. Passaram, também, a ter sua aplicação limitada a 90 dias.

A MP 2.055 criou duas novas multas. Indivíduos e companhias passaram a estar sujeitos a multas que variamentre aproximadamente R$ 20.000,00 e R$ 400.000,00 por obstruir inspeções autorizadas por SDE ou SEAE(Art. 26-A da Lei, criado pelo Art. 2º da MP nº 2.055); e entre aproximadamente R$ 500,00 e R$ 10.000,00 pornão comparecer ou deixar de cooperar quando intimados a prestar esclarecimentos orais (§ 5º do Art. 26 da Lei,criado pela MP nº 2.055, Art. 1º).

As multas por infração à ordem econômica não foram alteradas. Variam entre 1 e 30% do valor do faturamentobruto da empresa (Art. 23, I da Lei). Para os administradores direta ou indiretamente responsáveis, variam entre10 e 50% da multa aplicável à empresa (Art. 23, II da Lei).

As alterações referentes a multas visam, juntamente com os novos instrumentos de investigação, permitir maioreficácia na obtenção de informações para subsidiar a atuação antitruste por meio do reforço dos mecanismos de“enforcement”.

“Leniência”

Com a MP 2.055, o Brasil passou a dispor de um programa de leniência (Art. 35-B da Lei, criado pela MP nº2.055, Art 2º), por intermédio do qual indivíduos e empresas que tenham participado de condutasanticompetitivas poderão obter significativa redução (1/3 a 2/3) da multa aplicável ou extinção da penaaplicável, se cooperarem com os órgãos antitruste (Art. 35-B, caput). O programa será aplicado por meio deacordo entre SDE e indivíduos ou empresas que estejam ou tenham estado envolvidos em práticasanticompetitivas. As condições principais para a celebração de um acordo de leniência são que o informante emquestão seja o primeiro a manifestar vontade de colaborar; que não seja o “lider” da prática anticompetitiva; eque a colaboração seja efetiva, levando à identificação de todos os envolvidos e à obtenção de documentos ouinformações que constituam provas da infração. Não há possibilidade de celebração de acordo de leniênciaquando a SDE já dispuser de provas conclusivas sobre o caso em questão no momento em que o indivíduo ou aempresa manifestam sua vontade de colaborar. Finalmente, a rejeição de uma proposta de acordo de leniênciapela SDE não implica confissão do informante nem reconhecimento da ilegalidade da prática.2 O programarequer regulamentação pelo Ministério da Justiça e ainda não está implementado (Art. 35-B, § 11).

A eficácia da política de leniência no Brasil dependerá, em grande parte, da credibilidade da atuação antitrusteno Brasil e da observação rigorosa e consistente dos primeiros acordos de leniência celebrados.3 É natural que oindivíduo ou a empresa envolvidos em uma conduta anticompetitiva e que atendam aos critérios do programa deleniência façam um cálculo dos custos e benefícios de sua eventual manifestação. A adesão ao programa serámais provável quanto maior for a expectativa de punição - que por sua vez será avaliada em grande parte combase no histórico de condenações e nas manifestações de prioridade à repressão de condutas anticoncorrenciais -e a expectativa de êxito na redução ou extinção da pena, esta por sua vez avaliada em grande parte com base nosprimeiros casos tratados no âmbito do programa de leniência. Com efeito, atribui-se o êxito do programa deleniência da Divisão Antitruste do Departamento de Justiça norte-americano o fato de a Divisão ter construído 2 Não há, no Brasil, práticas consideradas ilegais per se. A realização de uma proposta de acordo de leniência, aceita ou não, não pode serconsiderada confissão, assim como não confere à prática em questão caráter de infração à ordem econômica. A despeito de propostas deacordo de leniência, a prática será analisada sob a ótica da “regra da razão”.3 A política de leniência tem sido adotada com algum êxito por autoridades antitruste em diversas jurisdições, entre as quais os EstadosUnidos e União Européia. Recentemente, a colaboração da Rhône-Poulenc, companhia francesa de farmacêuticos, com o Departamento deJustiça dos Estados Unidos no âmbito da política de leniência adotada por aquele órgão foi instrumental para a condenação do caso defixação de preços no mercado de vitaminas, que envolveu empresas de diversas partes do mundo.



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um histórico sólido de aplicação consistente e justa do programa, além de seus esforços de divulgação dosméritos do programa.4

Compromisso de cessação

A Lei nº 8.884/94 prevê a possibilidade, para a empresa que está empreendendo conduta objeto de processoadministrativo (vide Anexo), de celebrar, em qualquer momento entre a instauração do processo e seujulgamento, compromisso de cessação com o CADE ou com a SDE, neste último caso ad referendum do CADE.O compromisso de cessação tem por efeito suspender o processo administrativo enquanto estiverem sendocumpridos seus termos, e o arquivamento do processo ao termo do prazo fixado no acordo, se atendidas ascondições estabelecidas. Com a MP 2.055, passam a ser excluídas da possibilidade de celebração decompromisso de cessação as seguintes infrações: fixar ou praticar, em acordo com concorrente, preços oucondições de venda; influenciar conduta comercial uniforme entre concorrentes; dividir os mercados de serviçosou produtos, fontes de abastecimento ou produtos intermediários; e combinar previamente preços ou ajustarvantagens na concorrência pública ou administrativa. Essa previsão vem ressaltar percepção quanto à gravidadedessas práticas em particular, sem, no entanto, conferir-lhes caráter de ilícitos per se.

Sigilo.

Antes da MP 2.055, as Averiguações Preliminares, primeira fase formal do procedimento de repressão acondutas anticoncorrenciais (vide anexo) eram necessariamente confidenciais. Agora, o sigilo nas investigaçõesprévias da SEAE ficam a seu critério, assim como a decisão sobre o sigilo das Averiguações Preliminares fica acritério da SDE. Essa medida não é desprovida de conseqüências negativas para a comunidade empresarial,tendo em vista que a divulgação de acusação de prática competitiva, mesmo quando não comprovada e nãocondenada, poderá ter efeitos não negligenciáveis e irreversíveis sobre a imagem da empresa.

Alterações referentes ao controle de estruturas

No que diz respeito ao controle de estruturas, a MP 2.055 alterou a taxa de notificação de operações sujeitas àapreciação do CADE de R$ 15.000,00 para R$ 45.000,00 a partir de 1º de janeiro de 2001. As mudançasreferentes à multa prevista no Art. 26 da Lei nº 8.884/94 afetam também as empresas parte de transações emanálise pelos órgãos de defesa da concorrência no âmbito dos procedimentos de controle de estruturas demercado.

Medida Provisória nº 2.056

A Medida Provisória nº 2.056 (“MP 2.056”), publicada também em 11 de agosto último, traz modificações àdefesa da concorrência no setor de combustíveis. Ela altera a Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 (“Lei doPetróleo”) e a Lei nº 9.847, de 26 de outubro de 1999 (“Lei nº 9.847/99”), esta última relativa especificamente aatividades de abastecimento do mercado de combustíveis. Anteriormente, o artigo 10 da Lei do Petróleoobrigava a Agência Nacional do Petróleo (“ANP”) a informar o CADE sempre que viesse a seu conhecimentofato que pudesse configurar infração à ordem econômica. A MP 2.056 alterou esse artigo e passou a determinarque essa comunicação seja feita à SDE e não mais ao CADE – o que veio a corrigir impropriedade da lei, já queé à SDE, e não ao CADE, que toca o papel de órgão de investigação. Por outro lado, a MP 2.056 instituiuparágrafo único no mesmo artigo 10 para determinar que o CADE informará a ANP sempre que aplicar sançõespor infração à ordem econômica a indivíduos ou empresas que exerçam atividades relacionadas aoabastecimento nacional de combustíveis, para que a ANP possa tomar as providências cabíveis. Por fim, a MP2.056 instituiu, mediante alteração da Lei nº 9.847/99, a condenação pelo CADE entre as causas de perda daautorização para exercer a atividade de abastecimento em combustíveis no País. Restou assim reforçada aligação entre as autoridades antitruste (no caso, SDE e CADE) e a agência regulatória ANP no que se refere àrepressão de condutas anticompetitivas.

Perspectivas de mudanças institucionais

4 “Making Companies an Offer They Shouldn’t Refuse - The Antitrust Division's Corporate Leniency Policy -- An Update” de Gary R.Spratling. Apresentado no 35º Simpósio Anual do Distruto de Columbia sobre Associações e Antitruste. Washington D.C., Fevereiro de 1999.



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Juntamente com a edição das Medidas Provisórias 2.055 e 2.056, o Presidente Fernando Henrique Cardosocriou, por meio do Decreto de 11 de agosto de 2000, Grupo de Trabalho Interministerial que deverá apresentar,até meados de outubro, projeto de lei para a criação da Agência Nacional de Defesa do Consumidor e daConcorrência. Prevê-se que o projeto de lei de criação da Agência será acompanhado de alteraçõessignificativas às legislações de defesa da concorrência e do consumidor.

No que diz respeito à concorrência, a criação da agência envolverá provavelmente significativa reestruturaçãoinstitucional, que deverá – idealmente - sanar muitas das ineficiências hoje existentes e atribuídas em grandeparte à existência de três órgãos com funções até certo ponto coincidentes. Embora não haja, até o presentemomento, definições a respeito das medidas contempladas, pode-se antecipar discussões acerca (i) daconveniência de se preservar órgão de instrução separado do órgão de julgamento; (ii) da permanência ou nãode estrutura decisória sob forma de conselho e (iii) da possibilidade do(s) órgão(s) instrutor(es) vir(em) asustentar suas posições junto à entidade julgadora. É provável que venham a ser contempladas, também,alterações à legislação que afetariam, entre outros aspectos, os critérios para notificação obrigatória,possivelmente aumentando o faturamento anual a partir do qual a notificação se torna obrigatória - atualmente deR$ 400.000.000. Essa medida permitiria que as autoridades antitruste concentrassem seus esforços e recursos naanálise de operações com maior probabilidade de gerar efeitos anticoncorrenciais e na repressão de condutasanticoncorrenciais. Nos últimos dois anos, cerca de 98% das operações julgadas pelo CADE foram aprovadassem restrições, o que aponta para a necessidade de restrição do universo de operações sujeitas à notificação.

Comentários finais

Ao conferir às autoridades de defesa da concorrência instrumentos adicionais para a repressão de condutasanticoncorrenciais, as alterações legislativas recentes traduzem intenção de se reforçar essa vertente da defesa daconcorrência, até hoje negligenciada no Brasil. Embora certamente louvável a iniciativa, as mudanças parecemprecipitadas à luz da reestruturação institucional contemplada – isto porque foram conferidos poderes a órgãoscuja existência mesma pode não vir a ser confirmada no contexto do novo desenho institucional. De qualquerforma, está dada a tendência, de resto corroborada pelas iniciativas de investigação adotadas pela SDE emmatéria de condutas anticoncorrenciais.

Anexo IPolítica e Legislação de Concorrência no Brasil

A política da concorrência no Brasil é implementada por intermédio de três órgãos: a Secretaria deAcompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE); a Secretaria de Direito Econômico doMinistério da Justiça (SDE) e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE). SDE e SEAE emitempareceres não vinculantes em matéria de atos de concentração. À SDE toca papel central em matéria deinvestigações relativas a condutas a anticoncorrenciais. É do CADE, tribunal administrativo composto de seteconselheiros, a competência para o julgamento final em ambas as áreas.

1. Condutas

Em síntese, os procedimentos envolvidos no tratamento de condutas anticoncorrenciais são os seguintes:

Investigações iniciais pela SEAE. Antes de qualquer ação formal por parte da SDE em relação a condutasanticoncorrenciais, a SEAE pode empreender investigações – que na prática têm sido desencadeadas pordenúncias do público ou pela detecção de preços anormalmente elevados ou uniformes em determinadomercado. Se a SEAE encontra indícios substantivos da existência de condutas anticompetitivas, pode formularrepresentação à SDE.

Averiguações Preliminares. A primeira etapa formal dos procedimentos referentes a condutas anticompetitivas éiniciada pela SDE, de ofício ou mediante representação fundamentada de terceiros (inclusive, embora nãonecessariamente, a SEAE). A SDE dá início à etapa de Averiguações Preliminares caso considere dispor deindícios ainda insuficientes para a instauração de processo administrativo. Não encontrando indícios suficientes,a SDE pode decidir pelo arquivamento do caso, submetendo a decisão ao CADE.



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Processo Administrativo. Se a SDE encontrar indícios suficientes do caráter anticompetitivo de determinadaprática, instaurará Processo Administrativo. O Processo Administrativo (i) pode igualmente ser instauradoindependentemente de Averiguações Preliminares sempre que a SDE considerar suficientes os indícios de quedispõe; (ii) deverá ser instaurado imediatamente quando a representação emanar de Comissão do CongressoNacional ou de qualquer de suas casas. Após a instauração do Processo Administrativo, a parte acusada daprática tem 15 dias para apresentar defesa. A SEAE será notificada pela SDE da instauração do Processo, epoderá manifestar-se caso queira.

Uma vez concluídas as análises da SEAE (quando for o caso) e da SDE, e passado um período de 5 dias paraapresentação de alegações finais pela parte acusada, a SDE pode decidir (i) pelo arquivamento do caso, caso emque recorrerá de ofício ao CADE, ou (ii) pela existência de conduta anticompetitiva, caso em que encaminhará oassunto ao CADE para julgamento.

Julgamento. O CADE julga em sessão plenária, por maioria absoluta. Quando entende haver práticaanticompetitiva, pode determinar a cessação da prática e aplicar multas que variam de 1 a 30% do faturamentoanual da empresa e, no caso de administradores da empresa, direta ou indiretamente responsáveis pela conduta,de 10 a 50% do valor da multa aplicada à empresa.

A qualquer momento do processo, CADE ou SDE, neste caso sujeita a confirmação por parte do CADE, podemcelebrar acordos com as empresas em questão por meio dos quais estas se comprometem a cessar a práticaobjeto do processo. Durante a vigência do acordo, o processo permanece suspenso e, após o período estipulado,desde cumprido o acordo, o processo é arquivado. CADE e SDE têm igualmente a faculdade de determinar acessação da prática por intermédio de medida preventiva, sempre que houver indícios de que a prática emquestão possa causar dano irreparável ou de difícil reparação.

2. Estruturas

A Lei nº 8.884, de 11 de junho de prevê, em seu Art. 54, § 3º, que estão sujeitos a apreciação por parte doCADE os atos, de qualquer forma manifestados, que visem a qualquer forma de concentração econômica e (i)que gerem participação superior a 20% de um mercado relevante por parte de uma empresa ou seu grupo, ou (ii)em que figure como qualquer dos participantes empresa que tenha registrado faturamento bruto anualequivalente a no mínimo R$ 400 milhões. Esses atos precisam ser notificados dentro de um prazo de 15 diasúteis. A notificação é apresentada à SDE em três vias. A SDE encaminha uma via à SEAE e outra ao CADE. ASEAE emite parecer a respeito da transação em questão e o encaminha à SDE. A SDE elabora seu próprioparecer e encaminha os autos do processo ao CADE, onde é julgada a transação. O CADE tem a possibilidadede aprovar o ato sem restrições, impor condições ao ato ou negar sua aprovação. Nos últimos dois anos, cercade 98% das operações julgadas pelo CADE foram aprovadas sem restrições.



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ASPECTS OF COMPETITION POLICY IN MERCOSUR 1

Por: Gesner Oliveira 2


The signature of the Mercosur Competition Policy Protocol at the 11th Mercosur Committee Meeting inDecember of 1996 was a step forward in setting up the Customs Union. In fact, harmonization of competitionrules has proven to be an important instrument of integration. The so-called Fortaleza Protocol was the result ofa series of discussions, which started with the debate on the harmonization of the competition laws, provided forin Decision 21 of 1994.

The objective of this paper is to discuss its limitations as a useful instrument for thedevelopment of competition policy in the region. Section 1 describes a few relevant features of thedocument. Section 2 points out the major limitations. A final section contains suggestions for a possiblerevision of the Protocol.

1. Major Characteristics of the Fortaleza Protocol

The Protocol still requires ratification by Uruguay and Argentina and appropriate regulation,as provisioned in Article 9 of the document3. A few elements of the Fortaleza Protocol deserve to bementioned:

- adoption of a rule-of-reason definition of anticompetitive practices (Chapter II);- the creation of specific procedures to investigate, adjudicate and sanction

anticompetitive practices (Chapters V, VI and VII);- incorporation of a timetable the implementation of merger control (Chapter III);- promotion of cooperation among national competition authorities (Chapter VIII).

Table 1 compares the Fortaleza Protocol with other arrangements. As in the great majority ofthe agreements, cooperation plays an important role. Different from a free trade area like Nafta,Mercosur has common rules in competition. But like Nafta, and in contrast with more integratedregions like the European Union, Mercosur does not have a supranational authority (see Table 1). Thus,having common rules implemented by inter-governmental bodies is one of the major characteristics ofMercosur and, as discudssed later, one of its major limitations.

Table 1Selective List of Bilateral and Regional Agreements related to Competition Policy

Name of Agreement Year (a) Type Cooperation CommonRules (b)

CommonAuthority

MERCOSUR Protocol on Protection of Competition 1996 Regional Yes Yes NoAgreement between the US and Canadian governments on the applicationof rules on Restrictive Business Practices

1995 Bilateral Yes No No

Revised recommendations of the OECD´s Member Countries CooperationCouncil on restrictive business practices affecting international trade

1995 Regional Yes No No

Association Agreement between the European Union and other southernMediterranean countries

19951996 (c)

Bilateral No Yes No

Cooperation and Coordination Agreement signed by Australian TradePractices Committee and the New Zealand Trade Committee


European Agreement on Economic Policy 1994 Regional Yes Yes NoEnergy Distribution Treaty 1994 Regional Yes No NoNorth American Free Trade Agreement 1992 Regional Yes No NoAgreement signed by the United States and the European CommunityCommittee on the enforcement of competition laws


1 This article has been funded by the Resarch Center of Getúlio Vargas Foundation (Núcleo de Pesquisas e Publicações-FGV)2 Gesner Oliveira is a professor at Getulio Vargas Foundation at São Paulo and former president of CADE during 1996-2000. The author isthankful for useful discussions with Marcelo Calliari, Hebe Romano, Pedro Montenegro and Peggy Beçak3 A copy of the text of the Protocol has been published in CADE (1997) and is available at www.mj.gov\cade. General documentation aboutMercosur can be found at www.mre.gov.br and Informemercosul.com.br. and Romano (1999).



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Cartagena Council Agreement, decision 285: Rules on how to prevent orcorrect Competition Distortions restricting competition in free markettrading

1991 Regional Yes Yes Yes

Memorandum of Understanding on the Harmonization of Trade Lawssigned by Australia and New Zealand


Agreements signed between the European Union and eastern and centralEuropean countries

19911996 (d)

Bilateral Yes Yes No

Action to build structural impediments signed by the US and Japanesegovernments


Agreement signed by the governments of the Republic of Germany andFrance for Cooperation concerning restrictive market practices


Agreement signed by US and Australian governments on antitrust-relatedmatters


OECD guidelines for Multinational Enterprises 1976 Regional Yes No NoAgreement between the Federal Republic of Germany and the USgovernment for Mutual Cooperation concerning Restrictive BusinessPractices


Treaty Establishing the European Community 1957 Regional Yes Yes YesSource: UNCTAD, based on various sources.(a) The year the agreement was signed.(b) The number of the Common Rules differs considerably from agreement to agreement.(c) Israel, Morocco, Palestinian Authority (1996) and Tunisia.(d) Six agreements like the June 1996 agreement had been signed

2. Limitations of the Fortaleza Protocol

There is a long way before an efficient competition policy can be implemented in theMercosur member countries. Like other countries in Latin America, the Mercosur member countriesface a few challenges in this regard.

The first of these challenges is lack of a competition culture. Both the public and the privatesector are not used to the inherently competitive market game. There are still traces of interventionismin government regulations, and corporate leaderships are still not sufficiently aware of competitionpolicy.

The second problem stems partly from the first. Both the public and private sectors are notequipped to enforce legal decisions. Legal departments and executive officers of companies operatingin the Mercosur area are not always familiar with basic aspects of competition laws either in developedor in their own countries. Public agencies have a chronic shortage of human and material resources.

One of the most serious problems is the sluggishness of the decision-making process.Relatively simple administrative cases may take years to be resolved. This overburdens companies,creates legal insecurity and leads to a lack of bureaucratic transparency. It is essential to adjust thepace of competition authority action to the speed of the market.

In fact, concern with the efficiency of market operation is heightened as small and medium-sized economies open up their markets and undergo in-depth production restructuring. Anunderstanding of this phenomenon and greater flexibility in enforcing national laws are essential toenable competition authorities to speed up rather delay the wave economic reform that is spreadingthrough the Mercosur member countries.

Unless due care is taken, the implementation of the Protocol could add to the already sluggishnational authorities decision-making process. In fact, the steps of this decision-making process arenumerous as shown in Table 2 and Table 3.

Table 2 has a description of the procedural flow established in the Protocol4. The flow ofinformation and decisions is crucial in relationships involving:

4 See Chapter V “Procedure for Enforcing ” of Fortaleza Protocol”. For a discussion of the risk of long time delays in the application of theFortaleza Protocol, see Silva Pereira (1998).



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- National agencies and the Intergovernmental Competition Policy Committee (CIDC);- CIDC and the hierarchical framework of Mercosur, particularly of the Trade

Committee (CCM).

There is no doubt that if CIDC fails to issue clear instructions, and these are not understoodand assimilated by the national agencies, there will likely be a lack of uniformity and delay indetermining violations. Equally worrysome is the length of time the Trade Commission may take toratify decisions which are sent by CIDC.

Table 2Procedure provided for in the Fortaleza Protocol

Petition is filed with national Protocol enforcement agency (or de oficio)

Preliminary technical evaluation by national Protocol enforcement agency

Document sent to Competition Policy Committee (CCM)

Termination ad referendum ofCCM

Investigations are started andinvestigation agenda established

CCMInvestigations are conducted by

Protocol enforcement agency of thejurisdiction where the accused party

resides

Committee issues decision adreferendum of CCM

CCM issues guidelines indicatingsanctions applying to the case if

transgression is confirmed

Sanctions are applied by nationalagency with jurisdiction over themarket in which abusive business

practice occurred

Table 3 indicates the different instances in which possible disputes can be resolved. Ifadequate routines are not created, resolutions on competition-related issues could be extremely lengthy.Chances of success depend greatly on the national agencies having the necessary resources to guaranteefast administrative decisions. It is worth noting that the arbitrage boards set forth in the BrasíliaProtocol could prove a helpful dispute-settlement tool.

Table 3Procedural Stages for a Competition Case in Mercosur

CDC CCM GMC DirectNegociations

GMCIntervention

Arbitration



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Fortaleza Protocol Brasília Protocol

Thirdly, there remain several assimetries in the legal framework for competition in theMercosur countries. Indeed, Paraguay and Uruguay have not enacted competition laws yet. Both Braziland Argentina are promoting important changes in their regulations. Brazil has created in 2000 aworking group to propose a major change in Law 8884 of 1994. Argentina approved a new law in 1999but has not created the new Competition Tribunal which is supposed to be the central body for theimplementation of the legislation.

This is why cooperation and technical assistance play a particularly important role. It is notmerely a question of setting down the rules on paper, but rather of implementing competition policy inpractice, with the help of agencies that play their roles efficiently in the Customs Union.

This is a characteristic of competition policy that is unique in relation to most of the othertopics featured in the sub-regional integration agenda. Unlike the negotiations involved in establishingthe Common External Tariff (TEC), there is no need to define commitments with specific timetables oftariff reduction. Rather, the success of integration in the area of competition requires that the partiesreach a common understanding about the major concepts and criteria which will determine thejurisprudence in the field. This goal can only be achieved through enriched case law and continuousinteraction among Mercosur competition authorities.

Fourthly, there is a problem with the very nature of the decision mechanism. Given the factthat there is no supranational authority in the Customs Union, the competition bodies have anintergovernmental nature and decide on a consensus basis. This causes serious problems:

- competition matters which require technical criteria may be decided based on a politicaland diplomatic criteria.

- decisions taken by independent national authorities, like CADE in Brazil, may bechanged by a political body of Mercosur.

Fifthly, the previous question makes all more important the clear delimitation of the nationaljurisdictions as oppposed to the Mercosur jurisdiction. The Protocol does not contain an objectivedefinition for this issue which depends on an appropriate regulation still under discussion among thefour countries.

The task of correctly defining criteria to delimit the scope of authority of the nationalauthorities as opposed to that of CIDC is not an easy one. Any imprecision in this regard couldgenerate uncertainty and conflicting views on whether a given case should be sent via a national agencyor via the institutional channels established in the Fortaleza Protocol.

It goes without saying that in some litigation’s one jurisdiction could be used against anotheras a means of appealing a presumably unfavorable judgment. Problems of this kind could naturally giverise to competence conflicts and generate legal uncertainty.

3. Points for a Revision of the Fortaleza Protocol

The limitations pointed out in the previous section call for a revision of the Fortalezaprotocol. A more realistic approach would take into account the following points:

i) the gradual expansion of competition policy in the Mercosur member countriesshould begin with the strengthening of the national agencies in the cases of Argentinaand Brazil and their very creation in the cases of Uruguay and Paraguay. Theoverlapping of their duties with those of CIDC should be avoided. Thus, it isessential to establish clear criteria to define jurisdictions and avoid undesirablerivalry among the agencies at the Mercosur level5.

5 Although neither of these problems was fully avoided, the experience of the European Union is useful in establishing similar mechanismsfor the Mercosur member countries.



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ii) high priority should be given to the institutional development of national agencies,which means member countries should give them adequate resources and they shouldexchange technical cooperation experiences among themselves; emphasis should begiven to the reduction of time delays which are particularly onerous to the privatesector.

iii) During the initial stages one should not have common regional rules. The lattershould only be in place after:

iiia) Mercosur becomes a common market with supranational authority;iiib) the national competition policies and laws are enacted and harmonized;iiic) the delimitation of the national jurisdictions with respect to the regionaljurisdiction is clearly defined.

In practical terms, the above suggestions mean that until Mercosur becomes a commonmarket, its competition agreement should look more like the competition chapter of Nafta andless like the European Union.

In the past, foreign investments were attracted to the area mainly due to domestic marketadvantages associated with protection. However, globalization changed this and all the Mercosureconomies underwent a broad financial and trade liberalization process. Today, the strengthening ofmarket competition, transparency and stable rules are particularly relevant in stimulating globalinvestors. Efficient and independent competition authorities are crucial in this new context. TheFortaleza Protocol in its present form fails to achieve such institutional development.

REFERENCESOLIVEIRA, Gesner. Defesa da Concorrência em Países em Desenvolvimento: Aspectos da Experiência

do Brasil e do Mercosul, Idéias & Debate nr.17, Brasília: Instituto Teotônio Vilela, 1998.-------------- Defesa da Concorrência e Relançamento do Mercosul, in Folha de São Paulo, September

of 2000.REVISTA DE DIREITO ECONÔMICO, N. 25, 1997.SILVA PEREIRA NETO, C. M. Defesa da Concorrência no Mercosul, Revista de Direiro Econômico,

N. 24, CADE, 1996.



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DEFESA DA CONCORRÊNCIA GLOBAL

Por: Gesner Oliveira1


A União Européia propõe um acordo mundial sobre defesa da concorrência e a criação de um Comitêde Defesa da Concorrência no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC). A idéia foi detalhada emseminário, em Novembro de 2000, em Santiago do Chile dedicado aos novos temas da OMC que incluem, alémdo antitruste, investimentos, meio ambiente e facilitação do comércio.

A proposta da União Européia é simples. Diante de cartéis e mega-fusões internacionais, serianecessário um acordo internacional sobre a matéria incluindo três pontos.

Em primeiro lugar, os membros da OMC assumiriam o compromisso de editar leis de defesa daconcorrência. Estas últimas deveriam seguir princípios consagrados da OMC como os de transparência e nãodiscriminação. Por sua vez, as agências antitruste deveriam ser dotados de recursos suficientes e respeitar odevido processo legal, especialmente o direito ao contraditório e à ampla defesa.

Em segundo lugar, seriam desenvolvidas diferentes modalidades de cooperação de forma a permitir umtratamento global de assuntos que transcendem as fronteiras nacionais. Assim, por exemplo, quando a Mobil e aEsso, a Mercedez e a Chrysler ou a Phillips e a LG decidem se fundir, respondem a estratégias globais,independentemente dos efeitos que venham a provocar nos diversos mercados nacionais. Na mesma direção,cartéis mundiais como os que recentemente as autoridades dos EUA combateram na área de vitaminas poderiamser objeto de combate coordenado pelas autoridades de diferentes países.

Em terceiro lugar, o acordo deveria assegurar recursos de assistência técnica para países menosdesenvolvidos que não dispõem de tradição e experiência na regulação dos mercados. Os dados apresentadospelo representante da União Européia ilustram a rápida disseminação desse tipo de controle nas diversas regiõesdo mundo. Há leis de defesa da concorrência em vigor em cerca de 80 países e em fase de elaboração em outrasvinte jurisdições, representando um percentual de 86% do comércio mundial, sendo que 60% das peças legaisforam aprovadas nos últimos dez anos.Além da necessária coordenação entre agências de diversos países, a razão de fundo de um acordo multilateralem defesa da concorrência reside em um argumento de economia política. Prevalece em cada país uma tendênciaao sub investimento institucional. Isto decorre em parte do conhecido problema econômico de free rider (ouproblema da carona). Trata-se de situação na qual o agente econômico não está disposto a arcar com os custosde suprimento de um bem público como a concorrência na expectativa de que outros irão fazê-lo. Mais graveainda, é frequente o comportamento oportunista de apregoar a concorrência para os outros, enquanto cadasegmento individual encontra com facilidade argumentos para defender sua própria reserva de mercado.

Em contraste com a defesa comercial, para a qual há grupos organizados específicos que se beneficiamdiretamente com as medidas de proteção, a defesa da concorrência envolve interesses difusos com ganhospulverizados e cuja organização envolve custos elevados. Assim, não há grupos organizados dispostos adespender recursos e/ou pressionar a classe política em prol da defesa da concorrência.

A matéria entra, assim, no limbo de temas em relação aos quais não há forte objeção organizada –afinal, depois da queda do muro de Berlim, são poucos os que se opõem ao mercado - mas que, no entanto, nãodespertam a vontade política necessária para aperfeiçoar e/ou fazer cumprir a legislação de forma séria.

A classe empresarial é, em princípio, favorável à existência de regras de mercado. Porém, as váriasdécadas de intervencionismo legaram uma propensão a procurar favores do Estado. Por sua vez, as distorções dapolítica pública acabaram gerando forte ceticismo em relação à eficácia de qualquer tipo de ação governamental.Em ambas situações, o apoio a agências de defesa da concorrência tende a ser pequeno.

1 Gesner Oliveira, 44, é doutor em Economia pela Universidade da California (Berkeley), professor da FGV-SP, consultor de Tendências eex-presidente do CADE.



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Note-se que o subinvestimento institucional não é peculiar aos países em desenvolvimento. Bastacontrastar o grau de prioridade que recebem os órgãos de defesa da concorrência nos EUA e União Européiacom os organismos de defesa comercial destas mesmas jurisdições. Porém, nas regiões em desenvolvimento oproblema se torna mais agudo em virtude da falta de experiência e cultura da concorrência.

Observa-se, portanto, um problema de ação coletiva no plano mundial. Cada país subinveste em defesada concorrência e sobreinveste em proteção. Assim, a iniciativa multilateral no sentido de promover a defesa daconcorrência em todas as economias nacionais viria ao encontro do interesse público em cada jurisdiçãoindividual, reforçando os ganhos para a economia mundial de maior estímulo ao comércio e ao investimento.

Este constitui mais um dentre os vários temas que aguardam definição em uma possível Rodada doMilênio frustrada com a fracasso da reunião de Seattle. O palco das próximas discussões poderá ser a própriaSantiago que está cotada para sediar a próxima reunião ministerial da OMC.


COLOMBIA BOLETIM LATINO AMERICANO DECONCORRÊNCIA

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Noticias del nuevoBOLETIN DIGITAL N°2 de Noviembre 2000,

de la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO DEL MINISTERIO DEDESARROLLO ECONOMICO DE COLOMBIA

FALLADOS ONCES CASOS DE COMPETENCIA

"Por competencia desleal y prácticas comerciales restrictivas la Superintendencia falló en el mes de noviembreonce casos, agilizando de esta manera los procesos relacionados con esta materia.

Las sanciones fueron para la Asociación Nacional de Seguridad Privada, Andevip, en losdepartamentos del Valle, Cauca y Nariño, y 15 empresas más de vigilancia y seguridad privada del país porprácticas monopolísticas; multa a Global Datatel por no informar su fusión; instrucción a la FederaciónNacional de Avicultores, Fenavi, para que no consolide acuerdos sobre la producción de huevos; medidacautelar contra Frigorífico de Oriente y el Frigorífico del Municipio de Restrepo (Meta) para que no ejecuten elacuerdo de precios en el sacrificio de ganado; así como el cierre de casos como el de Masatos Doña Julia; el dela Asociación de Transportadores Aéreos Colombianos, Atac, contra Satena; el del Frigorífico del Orientecontra Frigoríficos Gaudalupe y el del Cazador Lo Jack.

“La Superintendencia mediante estos resultados está demostrando que le cumple al país, pues a pesar de lasdificultades que han causado las decisiones de la Corte Constitucional, esta entidad continúa garantizando quelas investigaciones por competencia desleal y prácticas monopolísticas se hagan y lleguen a decisionesdefinitivas” expresó el superintendente, Emilio José Archila Peñalosa."

Si desean recibir el Boletín Digital contacten con;Dra. GIOVANNA GILLIOTTI O.Jefe Oficina Asesora de ComunicacionesSuperintendencia de Industria y ComercioTel (571) 382.26.59E-mail: [email protected]á - Colombia


MEXICO BOLETIM LATINO AMERICANO DECONCORRÊNCIA

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COOPERACIÓN EN MATERIA DE COMPETENCIA EN EL TRATADO DE LIBRECOMERCIO ENTRE MÉXICO Y LA UNIÓN EUROPEA

Por: Salvador Apodaca *


El Mecanismo de Cooperación previsto en el artículo 39 del Tratado de Libre Comercio entre México y laUnión Europea1 tiene por objeto evitar las conductas anticompetitivas que puedan disminuir o eliminar losbeneficios de este acuerdo. Para ello, el Gobierno de México y la Comisión de la Comunidad Europea secomprometieron a colaborar en la aplicación de sus legislaciones y políticas de competencia en cuatro vertientesfundamentales: i) notificación e intercambio de información sobre los actos de aplicación de sus leyes decompetencia que sean de interés importante para la otra Parte; ii) coordinación en los actos de aplicación de laslegislaciones respectivas respecto a conductas anticompetitivas que afecten a las dos Partes; iii) consultas sobrerestricciones a la competencia que se generen en el territorio de una de las Partes que afecten a la otra y, iv)cooperación técnica.

El Mecanismo de Cooperación implica el reconocimiento de coincidencias en los aspectos sustantivos de laslegislaciones de competencia de las Partes. La Ley Federal de Competencia de México y la legislación decompetencia de la Unión Europea (UE) proscriben las restricciones horizontales y verticales a la competencia, elabuso de poder sustancial de mercado y las concentraciones anticompetitivas; si bien bajo distintos conceptos ycon algunas diferencias en su evaluación. Así, en términos generales, tales conductas y transacciones aparecenen la legislación mexicana como prácticas monopólicas absolutas y relativas y concentraciones prohibidas y, enla UE como acuerdos, concertaciones o asociaciones entre empresas2, abuso de poder dominante yconcentraciones anticompetitivas. Las diferencias son secundarias, si se toma en cuenta las marcadascoincidencias en la identificación de las situaciones anticompetitivas, previstas en normas y políticas fundadasen un análisis económico sólido y en principios de no discriminación y trato nacional.

Por otra lado, el Mecanismo de Cooperación implica el reconocimiento de que las legislaciones de las Partesprotegen adecuadamente los derechos de los involucrados en los procedimientos. Asimismo, dicho Mecanismose funda en la confianza de las Partes en la aplicación efectiva de las leyes de competencia respectivas.

Las coincidencias descritas y el desempeño de las autoridades de competencia de las Partes, permiten unareciprocidad razonable en la prevención y eliminación de: i) las conductas que obstaculicen o desplacenindebidamente a los agentes económicos de la otra Parte; ii) los abusos de poder de mercado sobre las empresasy consumidores de la otra Parte y, iii) los carteles que afecten el ámbito del acuerdo de libre comercio. Sobreestas bases, la colaboración prevista en el Mecanismo de cooperación fortalece, por un lado, la aplicación de lasleyes de competencia de México y la UE en la investigación y supresión de las prácticas anticompetitivastransfronterizas y por el otro, da mayor certidumbre sobre la actuación de la autoridad en la corrección derestricciones a la competencia con origen y efectos en sus territorios que afecten la liberación comercial.

Cabe mencionar la participación de México y de los países de la UE en el Comité de Legislación y Política deCompetencia de la OCDE como un antecedente importante. El análisis de las políticas y el examen de losinformes anuales de competencia en dicho Comité han contribuido a generar un clima de confianza yentendimiento. Asimismo, la adhesión de México y de los países de la UE a la recomendación de la OCDEsobre la cooperación entre los países miembros respecto a las prácticas anticompetitivas que afectan el comerciointernacional, constituyó un primer paso en la colaboración de las Partes en la aplicación de sus leyes de

* Director General de Regulación Internacional de la Comisión Federal de Competencia (CFC), Mexico1 El marco jurídico del llamado Tratado de Libre Comercio entre México y la Unión Europea se integra por el Acuerdo Interino sobreComercio y Cuestiones Relacionadas con el Comercio entre los Estados Unidos Mexicano y la Comunidad Europea y el Acuerdo deAsociación Económica, concertación Política y Cooperación entre los Estados Unidos Mexicano, la Comunidad Europea y sus EstadosMiembros (Acuerdo Global). Asimismo integra las decisiones que se derivan de ambos Acuerdos. El Mecanismo de Cooperación enmateria de competencia esta establecido en el artículo 39 de la Decisión derivada del Acuerdo Interino y se describe en el Anexo XV de lamisma. Con la aprobación legislativa del Acuerdo Global por los quince estados miembros de la UE, concluye la vigencia del AcuerdoInterino. De esta manera subsiste sólo el Acuerdo Global el cual integra desde ese momento las decisión derivada del Acuerdo Interino.2 A la letra el artículo 2 (definiciones) del Anexo XV de la Decisión derivada del Acuerdo Interino, especifica que la UE prestará particularatención a los acuerdos entre empresas, a las decisiones para formar una asociación entre empresas y a las prácticas concertadas entreempresas.



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competencia. El Mecanismo de Cooperación considera el enfoque de la recomendación citada, fortalece aunmás la colaboración entre las Partes e integra formulas que previenen conflictos en la aplicación del mismo.Sobre estas bases, los agentes económicos de México y la UE desarrollan sus actividades en el área del Tratadode Libre Comercio con la certidumbre de que las autoridades de competencia de las Partes actuaran con eficaciaen la prevención y eliminación de las restricciones anticompetitivas que afecten su desempeño y disminuyan lasoportunidades creadas por el Tratado.

Se reproducen a continuación los textos integros de los artículos del Acuerdo y del mecanismo de cooperaciónrelativos a la Competencia



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Artículo 5 1 (AG 11)2

Competencia

1. Las Partes acordarán medidas apropiadas para evitar distorsiones o restricciones de la competencia quepudieran afectar significativamente el comercio entre México y la Comunidad. Para ello, el Consejo conjuntoestablecerá los mecanismos de cooperación y coordinación entre sus autoridades competentes para aplicarsus leyes de competencia. Esta cooperación incluirá asistencia legal recíproca, notificación, consulta eintercambio de información a fin de asegurar la transparencia en relación con la aplicación de sus leyes ypolíticas en materia de competencia.

2. Para lograr este objetivo, el Consejo conjunto decidirá, en particular, sobre los siguientes aspectos:a) acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas

concertadas entre las empresas;b) cualquier abuso de posición dominante por parte de una o más empresas;c) fusiones entre empresas;d) monopolios de Estado de carácter comercial;e) empresas públicas y empresas a las cuales se han concedido derechos especiales o exclusivos.

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Artículo 39 - Mecanismo de cooperación3

1. En el anexo XV se establece un mecanismo de cooperación entre las autoridades de las Partesresponsables de aplicar las respectivas legislaciones de competencia.

2. Las autoridades de competencia de ambas Partes presentarán al Comité conjunto un informe anualsobre la aplicación del mecanismo referido en el párrafo 1.

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ANEXO XV 4

(REFERIDO EN EL ARTÍCULO 39)

CAPÍTULO IDISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1Objetivos

1. Las Partes se comprometen a aplicar sus respectivas leyes en materia de competencia de modo que seevite que los beneficios de la Decisión sean disminuidos o anulados por actividades anticompetitivas.

2. Los objetivos de este mecanismo son:a) promover la cooperación y coordinación entre las Partes en relación con la aplicación de sus leyes

de competencia en sus respectivos territorios y proveerse asistencia mutua en cualquier campo dela competencia que consideren necesario;

b) eliminar actividades anticompetitivas por medio de la aplicación de la legislación apropiada, conel fin de evitar efectos negativos sobre el comercio y el desarrollo económico, así como losposibles efectos adversos que esas restricciones puedan tener para los intereses de la otra Parte; y

1 Del Acuerdo Interino sobre comercio y cuestiones relacionadas con el comercio entre la Comunidad Europea, por una parte, y los EstadosUnidos Mexicanos, por otra, publicado en el DOCE n° L 226, de 13.8.98, p. 25.2 Texto idéntico del Acuerdo de asociación económica, de coordinación política y de cooperación entre la Comunidad Europea y de susEstados Miembros, de una parte, y de los Estados Unidos Mexicanos, de otra. DOCE n° L 276, de 28.10.20003 De la Decisión n° 2/2000 del Consejo Conjunto CE-Mexico, de 23.3.2000, publicada en el DOCE n° L 157, del 30.6.2000, p. 10.4 DOCE n° L 245, de 29.09.2000



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c) promover la cooperación a fin de aclarar cualquier diferencia en la aplicación de sus respectivasleyes de competencia.

3. Con el fin de prevenir distorsiones o restricciones a la competencia, que puedan afectar el comercio entreMéxico y la Comunidad, las Partes prestarán particular atención a los siguientes aspectos al aplicar estemecanismo:a) para la Comunidad: los acuerdos entre empresas, las decisiones para formar una asociación entre

empresas y las prácticas concertadas entre empresas, el abuso de una posición dominante y lasconcentraciones; y

b) para México: las prácticas monopólicas absolutas o relativas y las concentraciones.

Artículo 2Definiciones

Para efectos de este anexo:a) "leyes de competencia" incluye:

i) respecto de la Comunidad, los artículos 81, 82, 85 y 86 del Tratado Constitutivo de la ComunidadEuropea, el Reglamento del Consejo (CEE) No 4064/89 sobre el control de las operaciones deconcentración entre empresas, los artículos 65 y 66 del Tratado Constitutivo de la ComunidadEuropea del Carbón y del Acero (CECA) y los reglamentos para su aplicación, incluida laDecisión de Alta Autoridad No. 24/54;

ii) respecto de México, la Ley Federal de Competencia Económica del 24 de diciembre de 1992, elReglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia del 28 de agosto de 1998 y elReglamento de la Ley Federal de Competencia Económica del 4 de marzo de 1998; y

iii) cualquier reforma que las leyes antes mencionadas puedan sufrir; yiv) puede también incluir legislación adicional, en la medida que pueda tener efectos a la competencia

en los términos de este mecanismo;b) "autoridad de competencia" significa:

i) para la Comunidad Europea, la Comisión de las Comunidades Europeas; yii) para México, la Comisión Federal de Competencia.

c) "actividades de aplicación de la ley" significa cualquier acción a aplicar las leyes de competenciamediante investigaciones o procedimientos efectuados por las autoridades de competencia de una Parte,que pueda resultar en sanciones o medidas correctivas; y

d) "actividades anticompetitivas" y "conductas o prácticas que restringen la competencia" significa cualquierconducta, operación o acto, según lo definan las leyes de competencia de una Parte, sujetos a sanciones ymedidas correctivas.

CAPÍTULO IICOOPERACIÓN Y COORDINACIÓN.

Artículo 3Notificación

1. Cada autoridad de competencia notificará a la autoridad de competencia de la otra Parte una actividad deaplicación de la ley si:a) es pertinente para las actividades de aplicación de la ley de la otra Parte;b) puede afectar intereses importantes de la otra Parte;c) se refiere a restricciones a la competencia que puedan afectar el territorio de la otra Parte; yd) puede llevar a adoptar decisiones que condicionen o prohíban acciones en el territorio de la otra

Parte.

2. En la medida de lo posible, siempre que no sea contrario a las leyes de competencia de las Partes y noafecte adversamente a una investigación que se esté llevando a cabo, la notificación se realizará durantela fase inicial del procedimiento, a fin de permitir que la autoridad de competencia notificada manifiestesu opinión. Las opiniones recibidas podrán ser tomadas en consideración por la autoridad de competenciade la otra Parte en su toma de decisiones.



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3. La notificación prevista en el párrafo 1 será lo suficientemente detallada, para permitir una evaluación ala luz de los intereses de la otra Parte. Las notificaciones incluirán, entre otra, la información siguiente:a) una descripción de los efectos restrictivos de la transacción en la competencia y el fundamento

legal aplicable;b) el mercado relevante del producto o servicio y su ámbito geográfico, las características del sector

económico implicado y los datos de los agentes económicos involucrados en la transacción; yc) los plazos estimados de resolución, en los casos en que el procedimiento haya sido iniciado y, en

la medida de lo posible, una indicación sobre el posible resultado así como las medidas quepuedan ser adoptadas o contempladas.

4. Considerando lo dispuesto en el párrafo 1, cada autoridad de competencia notificará a la autoridad decompetencia de la otra Parte, tan pronto como sea posible, la existencia de medidas distintas a lasactividades de aplicación de sus leyes, que puedan afectar los intereses importantes de la otra Parte. Enparticular, lo harán en los casos siguientes:a) procedimientos administrativos o judiciales; yb) medidas adoptadas por otras dependencias del gobierno, incluidas órganos reguladores existentes

o futuros, que puedan tener un impacto en la competencia en sectores sujetos a una regulaciónespecífica.

Artículo 4Intercambio de información

1. Con miras a facilitar la aplicación efectiva de sus leyes de competencia y promover un mejorentendimiento de sus respectivos marcos jurídicos, las autoridades de competencia intercambiarán lainformación siguiente:a) en la medida que sea factible, textos de doctrina jurídica, jurisprudencia o estudios públicos de

mercado o, a falta de tales documentos, datos o resúmenes no confidenciales;b) información relacionada con la aplicación de la legislación de competencia, siempre que no afecte

adversamente a la persona que suministre tal información y con el único propósito de ayudar aresolver el procedimiento; y

c) información sobre cualquier actividad anticompetitiva de que se tenga conocimiento, así comosobre cualesquier reformas a sus respectivos sistemas jurídicos con el propósito de mejorar laaplicación de sus leyes de competencia.

2. Si las circunstancias lo requieren, las autoridades de competencia se ayudarán para recopilar otro tipo deinformación en sus respectivos territorios.

3. Los representantes de las autoridades de competencia efectuarán reuniones con el fin de promover elconocimiento de sus respectivas leyes y políticas de competencia, y para evaluar los resultados delmecanismo de cooperación. Podrán reunirse informalmente, así como en reuniones institucionales en elcontexto multilateral, cuando las circunstancias lo permitan.

Articulo 5Coordinación de las actividades de aplicación de la ley

1. Una autoridad de competencia podrá notificar su disposición para coordinar actividades de aplicación dela ley relativas a un caso específico. Esta coordinación no impedirá que las Partes tomen decisionesautónomas.

2. Al determinar el alcance de la coordinación, las Partes considerarán:a) los resultados efectivos que la coordinación produciría;b) la información adicional a ser obtenida;c) la reducción en los costos para las autoridades de competencia y los agentes involucrados; yd) los términos aplicables de acuerdo con sus respectivas legislaciones.

Artículo 6Consultas cuando intereses importantes de una de las Partes



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se vean afectados adversamente en el territorio de la otra Parte.

1. Cuando una autoridad de competencia considere que una investigación o un procedimiento que la otraautoridad de competencia de la otra Parte lleve a cabo pueda afectar sus intereses importantes enviará suopinión sobre el asunto a la otra autoridad de competencia o le solicitará consultas. Sin perjuicio decontinuar con cualquier acción conforme a su ley de competencia y a su total autonomía en cuanto a laresolución final, la autoridad de competencia receptora de la solicitud mencionada debería considerar demanera plena y favorable las opiniones de la autoridad de competencia solicitante y, en particular, acualquier sugerencia sobre un medio alternativo para cumplir con sus necesidades o lograr los objetivosde la investigación o procedimientos en materia de competencia.

2. Cuando una autoridad de competencia de una Parte considere que una o más empresas situadas en la otraParte están o han estado incurriendo en prácticas anticompetitivas, cualquiera que sea su origen, quepuedan afectar de manera sustancial y adversa a los intereses de la primera, podrá solicitar consultas a laotra autoridad de competencia, reconociendo que la celebración de esas consultas es sin perjuicio decualquier acción que pueda tomar conforme a su ley de competencia y de la total libertad de la autoridadde competencia respectiva para tomar la decisión final. La autoridad de competencia receptora deberíaconsiderar plena y favorablemente las opiniones y el sustento fáctico presentados por la autoridad decompetencia solicitante y, en particular, la naturaleza de las prácticas anticompetitivas en cuestión, lasempresas involucradas y los supuestos efectos perjudiciales sobre los intereses de la autoridadinvestigadora solicitante.

Artículo 7Prevención de conflictos

1. Cuando sea posible y de conformidad con su legislación, cada Parte tomará en consideración los interesesimportantes de la otra Parte en el curso de actividades de aplicación de la ley.

2. Cuando resulten efectos adversos para una Parte, aun cuando se haya respetado las consideracionesreferidas en el párrafo anterior, las autoridades de competencia buscarán una solución mutuamenteaceptable. Para estos efectos podrá considerarse:a) la importancia de la medida y los efectos que tenga sobre los intereses de una Parte,

comparándolos con los beneficios que la otra Parte pueda obtener;b) la presencia o ausencia de la intención de afectar a los consumidores, proveedores o competidores

en las acciones de los agentes económicos implicados;c) el grado de incompatibilidad entre la legislación de una Parte y las medidas que la otra Parte vaya

a adoptar;d) si los agentes económicos implicados serán sometidos a requerimientos incompatibles por ambas

Partes;e) el inicio del procedimiento o la imposición de sanciones o medidas correctivas;f) la ubicación de los activos de los agentes económicos implicados; yg) la importancia de la sanción a ser impuesta en el territorio de la otra Parte.

Artículo 8Confidencialidad

El intercambio de información estará sujeto a las normas de confidencialidad aplicables en cada Parte. No podráser suministrada sin el expreso consentimiento de quien la suministra, la información confidencial cuyadivulgación esté expresamente prohibida o que, de divulgarse, pudiere afectar adversamente a las Partes. Cadaautoridad de competencia mantendrá la confidencialidad de cualquier información que la otra autoridad decompetencia le suministre en confidencia conforme a este mecanismo, y se opondrá a cualquier solicitud pararevelar esa información, de una tercera parte no autorizada por la autoridad de competencia que la suministró.

Artículo 9Cooperación técnica

1. Las Partes se prestarán asistencia técnica mutua, a fin de aprovechar sus experiencias y reforzar laimplementación de sus políticas y leyes de competencia.



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2. La cooperación incluirá las siguientes actividades:a) capacitación para funcionarios de las autoridades de competencia de ambas Partes, a fin de

permitirles ampliar su experiencia práctica;b) seminarios, en particular para funcionarios del servicio civil.

3. Con el fin de promover su desarrollo, las Partes podrán realizar estudios conjuntos sobre competencia opolíticas y leyes de competencia.

4. Las Partes reconocen que los avances en los sistemas de comunicación y de computación son pertinentesa las actividades que desean desarrollar y que deberían ser utilizados para fomentar la comunicación yfacilitar el acceso a la información sobre políticas de competencia, tanto como sea posible. A tal fin,buscarán:a) ampliar sus páginas en internet, para suministrar información sobre los desarrollos de sus

actividades;b) promover la difusión de temas relacionados con estudios sobre competencia a través de

publicaciones como el Boletín Latinoamericano de Competencia, la Competition PolicyNewsletter de la Dirección General de Competencia de la Comunidad Europea, los informesanuales y la Gaceta de Competencia Económica publicados por la Comisión Federal deCompetencia de México; y

c) desarrollar un archivo electrónico sobre precedentes, relacionados con los casos investigados, quepermita la identificación de casos particulares, la naturaleza de la práctica o conducta analizada, sumarco jurídico y los resultados y fechas de resolución.

Artículo 10Enmiendas

El Comité Conjunto podrá modificar este anexo.

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BOLETIM LATINOAMERICANO DECONCORRÊNCIA

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DEVELOPING AND IMPLEMENTING A COMPETITION REGIME:CHALLENGES FACED BY SMALL OPEN ECONOMIES

By: Taimoon Stewart *

e-mail: [email protected] / [email protected]

INTRODUCTION

The Caribbean Community (Caricom), has recently formalized a competition regime for the member states,embodied in Protocol VIII amending the Treaty of Chaguaramas by which Caricom was set up. Independently ofthis development, Trinidad and Tobago has been developing a draft competition law to support its extensiveliberalization process. There is therefore a will in the region to legislate and implement competition law. Yet, theonly country in this community of states that has any experience or expertise in the field is Jamaica, where alimited competition law was enacted in 1993. The region is faced with many difficulties as it proceeds toimplement competition law.

This paper highlights the peculiarities, problems and concerns of small open economies when introducing acompetition regime. The paper first outlines the main objective and elements of the Caricom Competition Policy,and then focuses on the task of implementation. It evaluates possible benefits and costs for a small openeconomy of having a competition regime, and poses some suggestions for possible solutions.

THE CARICOM COMPETITION POLICY

The development of a competition regime in Caricom is part of the larger policy framework of the creation of aCaricom Single Market and Economy (CSME). The CSME is the logical goal of the integration movement thatstarted in the English -speaking Caribbean in the 1960s, but which now embraces Suriname and Haiti. Thecreation of the CSME at this time is also a very important response by the region to its increasingmarginalization in the globalizing world-economy. Through the creation and implementation of the CSME, it ishoped that firms would grow as they take advantage of the expanded market, and become more competitiveinternationally.

The basic goal of the Caricom competition policy regime is to ensure that the benefits expected from theestablishment of the CSME are not frustrated by anti-competitive conduct. The regime covers horizontal andvertical anti-competitive acts, and abuse of dominance. It does not require regulation of mergers andacquisitions. A Regional Competition Commission is to be created and members of the CSME are required toenact harmonized competition laws and to set up national competition authorities. The Caribbean Court ofJustice will be the Court of Appeal against decisions of the Commission. Details of the Caricom CompetitionPolicy are available on the Caricom website (http://www.caricom.org) under Protocol VIII.

IMPLEMENTATION CHALLENGES

The region faces a daunting challenge in implementing the competition regime. These challenges include thedevelopment of skilled human resources and a culture of competition, and finding the financial resources neededto administer and implement the competition law.

1. A model competition law has to be drafted for Caricom countries, and the challenge of getting this lawaccepted in parliaments still has to be faced, since little is known and understood in this area.

2. The actors in the market have little or no knowledge of competition law and its impact on their interests.Competition Authorities rely on consumers and competitors to keep a watchful eye for possible anti-competitivebehaviour that could adversely affect their interests, and reporting these to the Authority. This culture ofcompetition will have to be inculcated into the marketplace through an intensive education process. * Research Fellow, Institute of Social and Economic Research, University of the West Indies


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3. Training of lawyers, economists, judges, trade experts and others will be needed to staff CompetitionAuthorities, and the Caricom Competition Commission, and to service the private sector. At present, onlyJamaica has a small cadre of lawyers and economists with competence in competition law. Even with training,these Authorities would lack experience in the initial years, and a learning curve period would be expected withthe accompanying difficulties.

4. Financial resources will be needed to fulfill the education and training programmes required by 1 & 2above, and to house and equip the Competition Authorities, and meet operating costs. While fines maycontribute in some measure to meeting costs eventually, start up and running costs will have to be found andmaintained. Caricom economies are stretched financially as it is, with options closing as the rules of trade adjustto the needs of the globalized economy.

PECULARITIES OF SMALL OPEN ECONOMIES

Caricom economies are still mainly monoculture producers, export-oriented and import dependent. This is thecase with Trinidad and Tobago with petroleum and petroleum-related products, Jamaica with bauxite and theWindward Islands with bananas. These major income earners are subject to the vagaries of the world economy,being commodity price takers. Most countries are highly dependent on tourism as the major employer andincome generator.

A defining feature of these economies is the domination of the major productive sectors by multinationalcorporations, the exception being the small banana producers of the Windward Islands; hence the socio-economic importance of this sector. Local producers are largely micro-firms by international standards, andfamily firms in many cases. Small island economies do not have as large a non-tradable sector as largereconomies, the sector consisting mainly of bulky products.

Trinidad and Tobago has a very open trading system, being well advanced in the process of deregulation andliberalization. Most local products face competition from imports on terms of fair competition, i.e., having noregulatory, standards or licensing barriers to entry. This has had the effect of disciplining local firms andenhancing their competitiveness. The trade, investment and foreign exchange regimes are open, so even wherethere are few foreign competitors in product markets, the threat of entry has a disciplinary effect on local firms.

While there are varying levels of openness of economies within Caricom, this must be understood in the contextof the presence of micro-economies within the Community, and the need to protect high employment sectors inthe interest of socio-economic security. Even so, relative to other economies, these economies are largely opento competition through imports and foreign investment, but dominated by multinational corporations. Thesefactors make the economies susceptible to the negative effects of anti-competitive behaviour of foreign firmswhether resident or through imports.

Smallness of size means that there is a scarcity of skilled human resources and financial resources to be able toservice the ever-increasing demands of participating meaningfully in the global society. Caricom countries find itextremely difficult to participate in the many meetings and negotiating fora in which it must be simultaneouslypresent. In many cases, a single or handful of technocrats service all trade issues.

This scarcity of human and financial resources is a significant factor which needs to be considered whenestablishing a competition regime. There would be serious constraints in the smaller territories of Caricom todevelop and staff competition authorities in every territory. Jamaica has a dedicated Fair Trading Commission,and Trinidad and Tobago proposes to set up an independent Commission like Jamaica. Such may also be thecase with Barbados and other larger economies in Caricom. However, it may be necessary for micro-economiesin Caricom to consider setting up competition units within Ministries, rather than dedicated competitionagencies. The sub-region of the Organization of Eastern Caribbean States may well consider having a singleCompetition Authority for these states.

BENEFITS OF A COMPETITION REGIME IN SMALL OPEN ECONOMIES


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There is no doubt that a competition regime could yield many benefits for small open economies. While the levelof openness to international trade may provide sufficient disciplinary effects on local firms, there may still besome anti-competitive conducts that merit scrutiny, particularly in the non-tradable sector. Ensuring thatcompetition is fair in this sector clearly redounds to the benefit of small firms and new entrants to productmarkets, and to consumers.

Exposure to foreign anti-competitive acts with cross-border effects increases in small open economies. Highdependence on imports leaves Caricom countries highly exposed to the negative effects of international andexport cartels. Large multinational corporations (MNCs) dominate these economies, and abuse of dominancecan be pervasive. An open foreign investment regime with no balancing controls on the behaviour of MNCs canbenefit from a competition regime.

Within the context of the CSME, a competition policy regime would quicken the pace of market integration bydeterring the private sector from dividing the market and barring entry of nationals from other member states.

CONCERNS

There are, however, some concerns which need to be explored further:

1. With the increased opening of the economies, could welfare-creating effects of competition leak out of theeconomy if new entrants are foreign firms and they displace local incumbents. Because of the smallness of theeconomy, displacement effects could be widespread and there could be social repercussions. This concernapplies within the CSME with respect to the micro-economies, and in the wider context of extra-regional andinternational trade.

2. Will smaller economies be able to effectively discipline large MNCs, given the power asymmetry? In manycases, the GDP of the country is a fraction of the annual income of the MNC. A competition law becomesmeaningless if it can only, in theory, stop abuse of dominance. New and creative ways of helping developingcountries, and smaller economies in particular, to benefit from a competition regime with respect to cross borderissues need to be developed. This is a challenge that has to be faced in the several trade negotiations whichinclude a competition chapter (Free Trade of the Americas Agreement (FTAA), the prospective trade agreementbetween the EU and the ACP countries, and in the ongoing work in the WTO Working Group on Trade andCompetition Policy).

3. Is merger regulation of relevance to smaller economies? Openness means that local firms have to compete atinternational standards in the domestic market. The majority of firms are micro-firms so there is a need toachieve critical mass for developing economies of scale. It is to be noted that there is no merger controlregulation included in the Caricom Competition Policy. However, Trinidad and Tobago proposes to introducemerger control regulation.

It may be that smaller economies need to introduce competition law on a phased basis, to make administeringand implementation manageable, and to make the law compatible with the level of development. In olderregimes, merger control regulation was introduced after they had had time to gain experience in dealing withcartels and abuse of dominance.

COOPERATION ISSUES

For small economies, there is a great need for cooperation on competition issues, particularly because ouropenness makes us vulnerable to cross-border effects. Bi-lateral cooperation with its major trading partnerswould provide the depth of modalities for cooperation needed in dealing with case specific issues, and provide aframework for developing trust and thus deepening exchanges.

At present, Caricom is negotiating at the Hemispheric level the Free Trade of the Americas Agreement, andcooperation is an important aspect of the proposed FTAA. Such an agreement would provide a framework forthe region to develop a greater understanding of each member’s laws and its application, and the development ofjurisprudence. Moreover, it may provide easier application of the law in cases of cross border effects.


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Cooperation at the multilateral level can also be an important modality for facilitating the application ofcompetition law in the domestic market, particularly as it relates to cross-border effects, or the abuse ofdominance of foreign resident firms. For developing countries, the field of competition policy is so new that notonly an intensive education process is necessary, but also in-depth study is needed of the issues, and adequacy, inthe context of our economies, of the given thinking and instruments for cooperation.

The existing models of cooperation agreements are premised upon the exchange between CompetitionAuthorities with equal strength and experience, and a history of informal exchanges. This would not be the casebetween new competition agencies in developing economies, and the competition authorities in industrialcountries. Further, cooperation is based on trust, and develops over a long time and through familiarity. Carefulthought and creative ways would have to be found to make it possible for developing countries, and smalleconomies in particular, to yield the benefits of cooperation through new modalities that would address theirneeds.

If smaller economies were to gain from having a competition regime and cooperation agreement, it would benecessary for the more experienced and powerful countries to go beyond the exchange of information and assistin cases that affect those economies through positive comity. It may be necessary to extend that thinking to thepossibility of developed countries lending assistance and expertise to guide investigations involving largeMNCs, and to take action against export cartels in their domestic markets. This would require a re-think of theeffects doctrine, since without addressing that legal instrument, export cartels would continue to escape scrutinyin their home countries. Otherwise, for smaller economies, the benefits of competition policy in internationaltrade would not be realised..PROPOSALS

Technical Assistance Needs

Caricom countries would need technical and financial assistance to develop a cadre of skilled human resource toadminister and implement its competition law. Such assistance could take the following forms:

1. Scholarships for academic/professional training2. Internships at Competition Authorities to gain experience3. Visiting staff from experienced agencies to guide and assist, particularly in procedural matters in the earlyyears of new competition agencies4. Resource persons/financial assistance for training workshops targeted at specific groups, such as lawyers,economists, and judges5. Assistance in facilitating workshops for producer and consumer groups6. Guidance to develop an information data-base system in new competition agencies

The WTO Working Group on Trade and Competition Policy (WGTCP)

The work of the WGTCP is important for developing countries since it contributes to the education process. Itprovides a framework for the exchange of information on national experiences, and this broadens the scope ofunderstanding in developing countries, and contributes to their own efforts at developing competition regimes.This is particularly so in economies in transition. Further, through this forum, developing countries can makeknown the serious constraints which they face in administering and implementing competition law, and therebycontribute to the process of developing new thinking that accommodates those needs.

It would be useful for developing countries if the WGTCP examines the relevance of the UNCTAD Set ofMultilaterally Agreed Equitable and Rules for the Control of Restrictive Business Practices. This may contributeto developing guidelines in a possible multilaterally agreed competition policy framework. This is particularlyimportant to small open economies since the major benefit to be derived from competition policy is thedisciplining of anti-competitive behaviour by MNCs.

Further, the WGTCP or other institutions could contribute through its research by exploring issues of importanceto smaller economies such as:


TRINIDAD&

TOBAGO


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1. The experience of industrialized economies in phasing-in aspects of competition law and a framework for amanaged approach to the introduction of competition law in developing countries2. The issue of cooperation initiatives that go beyond current agreements and underlying principles, andmodalities which could deal more effectively with cross-border anti-competitive conduct with effects in smalleconomies, given asymmetric power relations3. Is there an issue of excessive market entry in weaker economies? What was the experience of weakereconomies in the EC, for instance? Could special and differential treatment be necessary in important socio-economic sectors in small and micro economies?

Such information would be useful to better our understanding of the way forward, and assist in making theCaricom competition regime more effective.


VENEZUELA BOLETIM LATINOAMERICANO DECONCORRÊNCIA

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THE ROLE OF COMPETITION POLICY IN THE PROMOTION OFCOMPETITIVENESS AND DEVELOPMENT IN LATIN AMERICA.1

Por: Ignacio De León 2


“It is a task of a contemporary social theory of law to study the fate of law in periods ofrevolutionary change, not so much in order to examine the rapid substitution of new laws for oldbut rather in order to examine the ways in which foundations are or are not laid for a stable andjust legal order in the future, after the revolution has settled down.”

Harold Berman.3

Since the beginning of institutional reform in Latin America, in the 1980s, policy makers have debatedintensively about how should the next generation of reforms consolidate the first generation of pro-marketreforms in the region. The first generation of reforms entailed rather straightforward initiatives devised torecover the lost path to economic growth by correcting macroeconomic imbalances adversely affecting theexternal position of Latin American countries.

“Apertura”, (the term coined to design the new development strategy), comprised simple policyrecommendations. Privatisation was necessary to stop the drain of public funds caused by losses from publicenterprises. A focus on deficits was a priority to deter severe inflation rates depleting the income of the poorersectors of society. Governments reformed their tax systems, reduced public expenditures and devaluated theirexchange rates competitively to balance their budgets, and strengthen their currencies. Trade and investmentregulatory restrictions were lifted to attract foreign investment. In sum, the countries were required to preservefiscal discipline, redirect public expenditure, implement tax reform, undertake financial liberalisation, adopt asingle competitive exchange rate, liberalise trade, eliminate foreign investment barriers, privatise state ownedenterprises, deregulate market entry and ensure property rights. The new approach, has been accompanied byimportant political changes and by the rapid establishment of new institutions, encompassed a first generation ofreforms. 4

Beyond the first stage, however, policy makers have showed themselves somewhat hesitant and dim in proposingfurther initiatives to consolidate the reform process. The lack of clarity of what should the next generation ofpolicy reforms accomplish has made some of these initiatives easy targets of criticism. The answers provided, sofar, have emphasised on the goals to be attained in a capitalist market, but a major shortcoming still remainsinsofar the identification of the means is concerned, that is, on how to achieve these reforms within theinstitutional context of adverse entrenched values and attitudes towards competition. How to achieve modernmarket economies run by private initiative in countries bearing a tradition of pervasive governmentinterventionism qualifying economic rights at every quarter? In other words, how can institutional reform changethe rules of the game without raising objections among the players? In essence, this is the dilemma in front ofthose pursuing the promotion of competition in Latin America.

Almost from the onset, Latin American competition policy enforcement clashed against the business cultureprevailing in the region. This conflict has delayed the success of the policy by delaying the creation of acompetitive environment for business to innovate. However, there is still much confusion about the causes andimplications of this phenomenon, which compromises the prospects of competition policy in the region for thefuture.

The development of the agenda for the promotion of competitiveness and economic development throughcompetition policy, requires a better understanding of the sociological obstacles faced by this policy. Specially,such endeavours demand prior awareness of the historical past under which her institutions evolved.

1 Paper presented at the UNCTAD regional meeting on competition policy, San José, Costa Rica, August 2000.2 Superintendent. Pro-Competencia, Venezuela.3 H. Berman, Law and Revolution: The Formation of the Western Legal Tradition, (London: Harvard University Press, 1983), p.

454 See, J. Williamson, (ed.) Latin American Adjustment: How Much Has happened, (Washington, D.C., Institute for International

Economics, 1990) About the Washington Consensus, see M. Naím, Fads and Fashion in Economic Reforms: WashingtonConsensus or Washington Confusion? Working Draft of a paper prepared for the IMF Conference on Second GenerationReforms, Washington, D.C., October 1999.



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This paper points to the cultural values underlying public policy as a major obstacle for furthering competitionpolicy in the region, and proposes policy agenda focused on regulatory reform, through targeted tradeliberalisation, privatisation and re-regulation, together with a precise agenda of antitrust enforcement as a policystrategy better suited for promoting competitiveness and development in the region.

1. THE ADVERSE INFLUENCE OF LATIN AMERICAN ECONOMIC TRADITIONS ON THE LACKOF COMPETITIVENESS, ECONOMIC DEVELOPMENT AND THE SHAPE OF COMPETITIONPOLICIES.

The cultural setting within which Latin American economic institutions grew and developed was notaccommodating towards the ideals and values ingrained in competition policy. The birth of capitalist institutionsin northern Europe –later breeding North American ones, had little resemblance with those economic institutionsimplanted in Latin America during the Spanish conquest and colonization in the XVI and XVII centuries.

As Veliz observed,5 while Europe’s feudalism favoured the development of pre-capitalist institutions such aseffective individual rights (as incarnated in the Magna Carta), by giving feudal landlords effective judicialpowers over their fiefdoms, and effective political pressure before the King, the Castilian colonization, bycontrast, centralised economic and political power around the Monarchy through the institution of Encomienda,thus leaving the conquistadores as mere representatives of the King for administering the colonial possessions.This phenomenon was soon reinforced with the arrival, in the first years of the colonization, of a new class ofroyal officials who came to the New World with the mission of administering the possessions of the King, thusdisplacing the conquistadores and their descendants as a rival political force in the Indies. This was an expectedpolitical outcome; after all, the Castilian conquest had been almost entirely financed by the Crown, and treatedaccordingly as a royal enterprise, unlike the settlement of Virginia by the English, the risks of which were bornentirely by the English settlers, almost in a suicidal way. In the territories of what would later be known as “LatinAmerica”, the discoveries made over new lands and resources at the most were regarded as concessions ofdelegated royal power. Evidently, institutions supportive of individual resourcefulness and entrepreneurship suchas property rights could hardly develop, as had occurred in northern Europe, or indeed, in North America.

Notwithstanding the political independence gained in the XIX century and the increasing modernisation ofproduction technologies in the XX century few changes occurred in the indigenous institutional conditionsshaping the pattern of rights allocation over social resources which had prevailed hitherto in the region sincecolonial times. The evident economic development occurred in the region had more to do with foreigninvestments and the import of advanced technology than with endogenous institutional factors. These factors infact discouraged the creation of wealth and innovation. In each country, local oligarchies comprising landownersand small traders of foreign products, joined efforts to capture both economic and political power, to run thecountry for their own good. In the language of political economy, these minorities devised policies whichallocated them the property rights over social resources through rent seeking behaviour. Evidently, such policiesleft a vast majority of society outside the production process, simply because no one could compete or developany entrepreneurship or resourcefulness capable of challenging the entrenched privileges and monopolies thuscreated for the benefit of the few. Today, the descendants of these individuals marginados (“excluded”) fromsociety crowd the shantytowns and lower class neighbourhoods that characterise the urban landscape of LatinAmerican cities so well. In the XX century this state of affairs changed little, because the nascent politicalmovements, although striving for political democracy did not, however, introduce any significant changes in therealm of public policies, which upheld and even reinforced the old patterns of government economicinterventionism, even if the new ones were supported on ideologies of nationalistic vintage. At the end of theday, small groups received all sorts of legal monopolies and privileges, by subjecting individual economic rightsto all sorts of impairments and qualifications in the name of development, but in fact at the expense of wealthproduction.

These reasons explain why, from its origins, economic development in Latin America became associated withgovernment intervention, which was materialised in practice through an unpredictable awkward combination ofsocial forces, of those well-meaning enlightened elites whose efforts for modernising the old institutionalpatterns of paternalism clashed against the presence of entrenched private groups exercising rent-seeking

5 VELIZ, C., The Centralist Tradition of Latin America, Princeton University Press, Princeton, 1980.



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behaviour at the expense of the majority. Employing government economic interventionism as a strategy forpromoting economic development “from the top” was never effective to drive Latin American businesses awayfrom parasitic rent seeking activities, into the pursuit of entrepreneurial goals.6

Unsurprisingly, in this context competition could not emerge as a worthy social value deserving the institutionalsupport and protection of the legal system. In fact, government “development” policies did regard competitionwith a mixture of disdain and contempt.

The pervasive involvement of Latin governments in running economic affairs soon enticed them to erect all sortsof barriers to competition and trade. As a result, markets and industrial sectors in the region grew highlyconcentrated. Industrial development policies were responsible for this development. Price control policies,coupled with high barriers against foreign competition, encouraged businesses to organise cartels through tradeand professional associations and to integrate vertically. In time the dominant feature of Latin Americanindustrial organisation was the presence of few firms supplying markets. Business expansion was achievedthrough conglomerate expansion in several markets, rather than through the diversification of production. As aresult, the structure of markets tended, before apertura, to be horizontally concentrated, and verticallyintegrated. This structure made the entry into those markets difficult for foreign competitors, and undermined thecapacity of domestic firms to compete, even after economic liberalisation was underway in the region in the1980s. Frischtak et al. give a good summary of these effects: “In some countries, as the industrial sector matured,governments removed protective barriers and increased domestic firms’ exposure to competitive forces. But inmost countries, barriers to entry and exit solidified. Capacity licensing and other regulations concerning theestablishment and expansion of firms (...) effectively deterred the growth of capacity and the entry of new firms.Investment incentives and procurement policies (...) prevented entry by skewing the rules in favour of dominantproducers. Price controls (...) pre-empted competition and helped less efficient firms survive. (...) The infantmarket rationale [allowing for tariff and non-tariff protection] was turned upside down; relief from import-

6 Veliz Op. cit. The modernising endeavours initiated by illustrated elites have been a recurrent theme of Latin America’s history.

Already in the XVIII, the Borbon dynasty emerged from the Succession wars brought a fresh wind of modernisation into the oldfashioned entrenched Spanish structures. The illustration that for a brief period followed was decisively embraced by strivingyoung ministers and economists, who acted as advisors of the Court, such as Jose de Monino (Earl of Floridablanca), PedroRodriguez de Campomanes, Jose del Campillo and the Earl of Aranda (prime minister of Charles III and Charles IV) Sometimes,these advisors went as far as proposing the pacific dismembering of the colonial possessions, as well as proposed the radicalreformation of the old fashioned Spanish institutions to the new times, but were quickly dismissed. Ironically, their predictionswere confirmed by the violent war of independence that erupted in less than a generation. Interestingly, these reformists acted astrue predecessors of the modern elites of technocrats who have implemented apertura in the region since the 1980s. For adetailed historical account of the role played by both Aranda and Floridablanca see DE MADARIAGA, Salvador, El auge yocaso del Imperio Español en América, Espasa Calpe, Madrid, 1986.



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competition continued to be provided for mature and declining sub-sectors while new activities were penalised”.7

Thus, the Latin American domestic market structures developed highly concentrated. Economic concentration indomestic Latin markets reached significant levels in the years immediately prior to economic liberalisation.Table No. 1 shows these levels in selected Latin American countries.

Generally, industrial concentration was intense in the most profitable sectors of the economy where most of theprivileges, subsidies and grants, tended to benefit a minute local elite.

7 FRISCHTAK, Claudio, Bita Hadjimichael and Ulrich Zachau, Competition Policies for Industrializing Countries, Policy and

Research Series, No. 7, Industry and Energy Department, The World Bank, Washington, D.C., 1989, at 2.

Table No. 1CONCENTRATION OF PRODUCTION IN LATIN AMERICA

BEFORE ECONOMIC LIBERALIZATION.Source: ECLA, Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean, 1996.

Country Year Concentration rate by size of establishment.(100 or more employees)

ARGENTINA 1984 43.7%BRAZIL 1985 58.2%

COLOMBIA 1970 61%COSTA RICA 1975 51.6%

MEXICO 1988 64.8%URUGUAY 1987 39.4%

The perception of high concentration influenced the design of the competition policy agenda, at least in theinitial years of their inception. Perhaps as a result of this, competition agencies overemphasised the potentialnegative effects of this phenomenon and made it responsible for the lack of competitiveness and innovationcapabilities evidenced among Latin American entrepreneurs. Yet, focusing policy endeavours on challenginghigh industrial concentration misleadingly confused the effects with the causes of Latin America’s problems oflack of competitiveness.

Only after studying Latin America’s economic history carefully it is possible to realise how the frailty of localinstitutions combined with misled government development policies, not market dynamics, became the sourcesof industrial concentration and of “market failures”.

Yet, theory has proven quite hard to dispute. Inspired in the principles of conventional neoclassical economictheory, which were implemented by those countries with lengthier experience in competition policy enforcement,the young Latin American competition agencies initially considered market concentration as a deterrent toinnovation and competition, thus following the received learning of the so-called Structure-Conduct-Performance paradigm, according to which market concentration determines the fate of competition and marketperformance. In doing so, they were oblivious of the historical fact that these countries had introducedcompetition policy for reasons that were fundamentally different from those justifying the introduction of thepolicy in the Latin American context.

Thus, in the United States competition policy emerged to challenge perceived misbehaviour from big trusts andto correct other perceived business forms of market failure. Likewise, the European Union, the authorities soughtthe policy to cancel out undesirable business incentives which tended to raise private trade barriers, and impededeffective economic integration.

Unaware of these important caveats, Latin American policy makers promoted the adoption of conventional



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antitrust principles and doctrines in their domestic legal systems, which were fundamentally unsuited to copewith the indigenous conditions. In this endeavour, they were at times guided by rather superficial concerns, as forexample, ensuring the successful negotiation of trade agreements, or subjecting themselves to the demands ofinternational lending agencies, who viewed the introduction of antitrust policy as a fundamental component ofinstitutional reform. All this led competition authorities to concentrate their attention in policy areas devoid ofmuch impact in terms of promoting competition, and neglected others which may have been more effectively forimplementing to achieve those ends.

• Towards the development of an indigenous agenda for the promotion of competition in LatinAmerica.

Nevertheless, the introduction of competition policy in Latin America was, on the whole, a highly positiveachievement that changed the perception of policy makers about the role of markets and regulation; indeed, thischange was remarkable, considering the persuasion exercised by prior industrial “development” policies in themind of policy makers. Indeed, it amounted to a change of paradigms in the design of public policy, into anunprecedented endorsement of market functioning, rather than government action, as the cornerstone ofeconomic development.

In their first years, Latin American competition agencies benefited from the international links with antitrustagencies from abroad, and technical support of specialised agencies, such as the UNCTAD, the World Bank andthe Trade Unit of the Organisation of American States. This international support consolidated a esprit de corpsamong these young agencies, without which the consolidation of the policy would have been far more difficult.

Later, however, as the reality of policy enforcement unfolded, and competition agencies were confronted withthe powerful barriers introduced by interest groups against the success of the policy, they realised that importingthe same strategies followed by competition agencies elsewhere was not enough.

As the institutional realities of the societies within which they have influenced policy enforcement, competitionagencies have come to realise the significance of the challenge of introducing the ideals and culture ofcompetition, beyond the word of the Law, and into the business culture of Latin entrepreneurs, and into theperceptions of government officials as they interpret their role vis-à-vis the economic process.

Increasingly, competition agencies have become aware that tackling other areas of enforcement, particularly,regulatory reform, may be in fact more decisive in promoting competition than old-fashioned antitrustenforcement itself. Regulatory reform has become an important aspect of competition policy enforcement in theregion. The preventive role of competition agencies through competition advocacy and effective powers torestructure market institutions has gained as much importance as the repression of anti-competitive behaviourthrough antitrust enforcement.

In fact, competition advocacy powers have been broadened, as they were insufficient to counteract the adverseanti-competitive institutional bias of many Latin American institutions. In recent years, competition authoritieshave become more proactive in promoting regulatory reform, in the attempt of creating the proper conditions formarkets to blossom. Two clear examples of this are given by the most recent statutes enacted in Costa Rica(1994) and Panama (1996), where the opinion of competition agencies concerning the restrictive behaviour ofgovernments is much more defined, and clearer advocacy powers to propose deregulation initiatives are given.1It is likely that in the future, these advocacy powers will consolidate even more, enabling competition agenciesto take a more significant role in active regulatory reform in order to creating the proper conditions for marketsto flourish.

1 Costa Rica’s Costa Rica’s Competition Act establishes a detailed regime of deregulation and Competition Advocacy. Article 3

sets forth guidelines for government agencies on the control and regulation of the economy. This provision also applies toexisting regulations. However, these guidelines cannot overrule restrictions on competition and freedom of trade imposed under“special statutes”, “international agreements”, and, in general, provisions required to preserve health, national security, theenvironment, or standard procedures. Similarly, Article 4 enables the Comisión para Promover la Competencia to make a cost-benefit analysis of regulations restricting competition. It is difficult to see how the Comisión can comply with this mandate,given the difficulty of measuring the social cost-benefit referred to above. In addition, despite the apparently broad powers of theComisión to make the analysis and challenge legal rules which conflict with the formula, the power to remove the obstaclesultimately remains with the Cabinet. Similarly, Articles 238 through 241 of Panama’s Ley No. 29, 1996 enable CLICAC toundertake similar measures.



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One salient common feature that characterises competition enforcement throughout the region is the convictionthat implementing the new pro-market regulatory competition policies requires much more than challengingmarket concentration, -or from the opposite corner- even simply liberalising trade or supporting privatisationprocesses. These are the tools for achieving the goals which are inserted in the broader context of public policyobjectives, in which competition policy is now regarded to have a shaping role. Today, competition authoritieshave come to realise that the effective promotion of competition entails difficult decisions, where the welfareeffects of private gains of market liberalisation are balanced with necessary questions of social welfare.Evidently, the new calculus presents us with more difficult policy choices, but also legitimates these decisionswhen they achieve real social benefits.

2.- IDENTIFYING THE CONDITIONS FOR A SUCCESSFUL LATIN AMERICAN COMPETITIONPOLICY.

The success of competition policy in societies dominated by adverse anti-market values requires paying specialattention to three basic conditions: First, it requires the definition of a policy agenda, where competitionauthorities can laid down their strategy of action for reform. Such an agenda should pay due regard to thedynamic setting characterising social rules in transition and developing economies. The pace of institutionalchange increases the more exposed a relatively underdeveloped society integrates into the world economy. Also,it should assess the resistance coming from the institutional obstacles in the road ahead, particularly expressed inthe potential negative social values against competition. Second, to be carried out, it is necessary to put in placethe adequate organisational structure to meet these ends since the proper execution of the agenda needs thepresence of an independent, technically able, self-sufficient and outspoken competition authority. Finally,competition policy requires to be attuned with the needs of the people; in other words, it must enjoy sociallegitimacy to endure in adverse social settings, such as Latin America. Therefore, explicit strategies aimed atgaining social support for the policy must be a central focus of concern for policy makers.

I. FIRST STEP: THE DEVELOPMENT OF A COMPETITION POLICY AGENDA ADAPTED TO THE NEEDS OF LATINAMERICA.

a) Designing the institutional conditions for promoting creative innovation as a focus for Latin Americancompetition policy.

Clearly, market concentration is not the foremost impediment to competitiveness of Latin firms; their lack ofinnovation capacity is. However, the emphasis of conventional economic theory on industrial organisation andantitrust theory does not provide a clear understanding of the problems raised on developing countries by faultyinstitutions whose effect is to discourage innovation and competitiveness, which instead provide rewards to rentseeking behaviour.

The conventional learning of competition policy tells us that market failure is responsible for the sub-optimalallocation of resources. Monopolistic behaviour runs markets into such failures, as it creates special conditionswithin which information asymmetries are exploited to the advantage of monopolists. As a result, marketperformance will be driven away from the optimal conditions of perfect competition, where production areundifferentiated, information flows freely and firms are price takers, rather than price manipulators.

The increasing dissatisfaction with the epistemological implications of such perception of markets, is leadingscholars to seek for alternative ways of understanding market functioning. Economic theory is findingincreasingly difficult to uphold the distinction between facts and values, which characterised scientific researchprogrammes based on logical positivism during most of the XX century. The formalism of research programmesduring the thirties and forties, around equilibrium models and perfect competition, is currently being displacedby new theories of Chaos, game theory, uncertainty and mutual expectations as the basis of a more reliable –andrealistic- perception of the market phenomenon. In this view, markets are not anymore perceived as more or lessequilibrated structures, whose concentration determines the fate of competition, but rather, as evolutionaryinstitutions where information is constantly in a flux, and where competition is determined by the two-foldcapacity of economic actors to innovate on their own production and to integrate their endeavours into sharedproduction processes with other economic actors, to produce increasing returns.



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The new learning is calling the attention of scholars into three specific areas relevant for competition analysis.The first, is the definition of the relevant market. In this connection, the new perception is introducing the ideathat markets are not only comprised by substitutive products traded within a given location, region or geographicspace at a given moment of time, but they also comprise products which, presumably, could be incorporated intoeconomic exchanges in the foreseeable future, by way of innovation. Innovation allows capturing the timedimension otherwise lost in the conventional product and geographic measurement of the market size.

The second are of attention, is the analysis of efficiency as a goal of competition policy. As Jorde and Teeceexplain, the new approach is making stronger emphasis on productive, rather than on allocative efficiency.2 Inthis, considering the productive effects of achieving increasing returns may run counter the conventional view,which emphasises perfect competition as a normative policy standard. However, as Loasby has brilliantly statedit: “The commitment to Pareto optimality as the basis –apparently the only basis- for scientific welfareeconomics leads rather naturally to Samuelson’s well-known assessment: ‘Increasing returns is the enemy ofperfect competition. And therefore, it is the enemy of the optimality conditions that perfect competition canensure’ The assessment is correct; but why not reverse the order? The optimality conditions, and the perfectcompetition which can deliver them, are the enemy of increasing returns –and therefore of economic progress asunderstood by Smith and Marshall. The fascination with Pareto optimality and perfect competition is a majorobstacle to understanding economic development.”3

Business conduct may seek cooperation and integration to increase the returns of production processes, as muchas competition, to spread the profits of accrued wealth so produced. Therefore, unlike the mistrust ofconventional view of competition on almost all forms of business cooperation –as these drives optimal, perfectcompetition markets into more concentrated structures- the new approach welcomes business cooperation as away of sharing ideas, creating new ones, and developing complementary ways of satisfying consumers thusenhancing social welfare.

Finally, the third, and perhaps most important area of analysis, is the study of institutions and their effects onmarket expectations. In the face of an uncertain world, as Richardson rightly indicated,4 firms will commit theirinvestments and productive resources into production activities, as long as they have a reasonable expectation ofobtaining a return for their investments. However, such assurance depends not on objective data but on theconduct of other entrepreneurs and consumers, and consequently, it is construed on the basis of expectationswhich are reinforced (or weakened) by the surrounding institutional setting. Hence, the importance of apredictable judicial system, an effective protection of property rights and contractual freedom in the economicdevelopment of a society.

In sum, the new market perspective regards markets as flexible, evolving institutions where the incentivesencouraging (or discouraging) firms to undertake exchanges are determined by the prevailing institutionallandscape. The new perspective captures the broader picture in which firms interact in the real world, beyond theidealism and formalism of neo-classical economics models.

This focus of competition agencies on regulatory reform has already given them a different perspective fromwhich to appraise the problems of competition occurring in evolving transitional settings, without facing thecognitive limitations of the conventional antitrust enforcement, which emphasises on the need of preventingmarket concentration above all. This phenomenon has been significantly important in the definition of the pro-competition agenda that prevails in practice in the region, beyond the conjectures brought about by conventionaleconomics thinking.

However, the boundaries of the legitimate scope of action for competition agencies are still largely unsettled.Such imprecision prompts the confusion towards the definition of the applicable rules, the presence of competingpowers among regulatory agencies (i.e., sector regulation vs. competition authorities), the scope of theregulation, and the like. Further exploration is necessary to define clearer enforcement principles guiding 2 JORDE, Thomas and Davis Teece. “Antitrust Policy and Innovation: Taking Account of Performance Competition and

Competitor Co-operation” 147 Journal of Institutional and Theoretical Economics, [1991]: 118-144. Also, see a more extensivework from the same authors in JORDE, Thomas and Davis Teece (Eds.), Antitrust, Innovation and Competitiveness, OxfordUniversity Press, Oxford, 1992.

3 LOASBY, Bryan. Equilibrium and Evolution: An exploration of connecting principles in economics, Manchester UniversityPress, Manchester, 1991, p. 25.

4 RICHARDSON, G. B. Information and Investment, Oxford University Press, London, 1960.



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competition authorities, in order to perform regulatory reform through competition advocacy more efficiently.These guidelines could direct government action towards social welfare enhancing goals.

Some commentators have acknowledged that, in the event that antitrust policy would be a priority, it wouldalways require an adequate institutional business environment: “A competitive environment is a necessarycondition for countries to follow an efficient development path but it is not sufficient. At the very least it isessential to have a class of traders willing to shift to industrial activities. The least developing countries need tobuild up their industrial endowments, markets, and institutions before they can use competition to the fullestadvantage as a tool of industrial policy.”5

In conclusion, the definition of a policy agenda is greatly influenced by the increasing need of eliminatingbarriers to entry and obstacles to competition in order to create a level playing field from which it will bepossible to appraise the business behaviour properly.

• A redefinition on the agenda of Latin America’s competition policy enforcement.

What are the potential implications of the new market perspective for the development of a competition policyagenda in Latin America? Clearly, a broader appraisal of market competition should change the hierarchy ofobjectives for the enforcement agencies to achieve.

The very idea of constitutional law suggests a broad concept of competition policy in view of the fact that theliberalisation of governmental market-access barriers (e.g on imports) and governmental market distortions (e.g.by means of subsidies, regulated industries or state monopolies) continues to be more important for promotingcompeititon and consumer welfare in many developing countries than antitrust enforcement focusing on privaterestraints of competition. The lack of reliable institutions in developing countries turns competition policy into acrucial instrument to attain these goals, but also, its purpose and goals must be adapted to this reality, and adifferent policy appraisal must follow, compared to countries where non-efficiency values are taken for grantedand duly protected.

Increasingly, competition authorities in the region are realising the need of implementing regulatory reform as afocal point of their competition enforcement. Targeted regulatory reform should act as a complement ofregulatory initiatives fostering or inhibiting competition in a broader sense. For the sake of simplicity, it ispossible to distinguish between formal (regulations, laws, decrees, etc.) and informal (business conduct) rulesimpeding competition.

Let us now explore how should competition authorities deal with these institutional restrictions to competition.

i) The role of regulatory reform in the elimination of government restrictions.

The process of dismantling anticompetitive government rules through deregulation, privatisation and tradeliberalisation initiatives should incorporate competition principles ensuring equal opportunities for all to join inproductive activities. This is to be done by eliminating official discretion which suffocates business activity andraises transaction costs.

Competition authorities should ensure that these principles are upheld in sensible sectors, such as infrastructurenetwork, where strong surveillance is necessary, due to the potential foreclosure effects downstream industries ofpoorly designed regulations. Evidently, these initiatives will have implications both for competition policy andinfrastructure regulation.

These guidelines should promote the following regulatory objectives:

1. Regulatory reform should replicate competition, especially when markets are less developed. Industryoversight should not create inflexibility, impeding businesses to adapt to market change. Regulatory inflexibilityprevents the correction of mistakes and adaptation to market evolution, thus causing paralysis in the economicsystem and inflicts harm on operators and consumers alike. Instead, regulatory design should provide the means

5 Frischtak, et al., p.1.



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to ensure that information asymmetries are eliminated by market participant themselves, and that the informationconcerning new technologies, processes, and the like, is circulated among them as quick as possible. New studieson the creation of technological “clusters” or groups of firms has pointed the importance of this for economicgrowth.6 Regulations should place emphasis on mechanisms that align their incentives upon businesses to thoseprovided by the market.

2. Regulatory design should articulate detailed regulatory principles in the legal statutes, but not to theexpense of scarifying flexibility in order to adapt to market change. Guiding principles of such regulationsinclude allowing competition to function wherever it can, preserving promised investor value, applying cost-benefit to the crafting of rules, and ensuring open access to bottlenecks on terms that reflect competitive parity.Simple rules with clarity of purpose, versus multiple objectives, should also minimise opportunities fordiscretion by those responsible for implementation.

3. Regulatory design should draw general principles of fair conduct, and whenever possible be as precise aspossible in laying down the regulation of special sectors. The approach that policy makers should adopt in thisarea differs depending on the structure of markets as well as on their significance for the economy as a whole. Inprinciple, regulatory frameworks should be fair and transparent, and apply general rules of conduct to all, with acommitment of parties to a clear process defined by competition law. By contrast, the regulation of networkindustries should be more specific, and provide for written contracts where necessary. This puts a premium onthe necessary detail in the writing of laws and regulations.

4. Regulatory reform should devise efficient dispute settlement mechanisms to encourage parties themselvesto assign their respective rights through negotiation, whenever this is possible. In this way, enforcement costs areminimised while the regulatory design promotes a social welfare enhancing environment where businesses stresstheir incentives for engaging in mutual co-operation, rather than in tiresome disputes over their property rights.The goal of a competition oriented policy in this field would be to promote a more effective judiciary, bydiversifying mechanisms for dispute settlement, and by preventing disputes through more effective propertyregistries. In this area, regulatory design should avoid informational asymmetries to ensure fair enforcementthrough several strategies such as: 1) enlisting advocates and expert witnesses; 2) providing judicial oversightthrough specialised courts, or where courts are poorly functioning, more reliance on specialised tribunals whoalso can develop more industry expertise; 3) ensuring transparent appeals; or 4) creating alternative mechanismsof “private” and/or compulsory arbitration.

5. Regulatory reform should endeavour to simplify administrative rules and create “level playing field”, thusreducing opportunity for arbitrary bureaucratic interference. The general problem is that vesting regulators withoverly flexible regulatory power breeds unnecessary risk and stultifies private investment. In operational termssuch rules could be achieved through negotiated white papers, to enable the business sector and consumer groupsto participate actively in the definition of the rules that will govern their activities.

6. Regulatory design should evaluate the advantages and disadvantages of one versus several sectorregulators for infrastructure, of distinct sector regulation versus combined competition policy implementation.The goal here is to determine the extent to which sector regulation and competition policy complement andreinforce each other. Both aspects should be assessed within the context of an appropriate typology of stages ofdevelopment.

7. Regulatory reform processes should remain transparent and predictable. It is necessary to ensure thatpolicy enforcement protects the “due process of law”, avoiding case-by-case interpretations, creating a body ofadministrative precedents guiding policy enforcement, developing guidelines and transparent procedures. InLatin America, a final task in enforcing the statutes should be to resolve the endless conflict between theagencies’ goals and the interventionist official regulations still in force. If such regulations were not abolished bythe competition law, they only could be changed by new laws, or judicial decisions in a case by case approach.In both situations, the process of harmonising the legal framework has taken years due to the variety ofregulations that contain restrictions to competition and barriers to entry. Some examples frequently found in theexperience of many competition authorities in the region include the agricultural marketing, the financial sector(banking, insurance and capital markets), as well as the legislation regulating professional activities. Another 6 In particular, see N. Kay, Clusters of Collaboration: The firm, joint ventures, alliances and clubs in “Economic Organisation,

Capabilities and Co-ordination: Essays in honour of Brian J. Loasby”, N. Foss and B. Loasby (eds.) (London: Routledge, 1998)



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initiative that could provide stability (and accountability) in the process of regulatory reform is to include sunsetclauses for all existing regulations, requiring policymakers to publicly provide justifications for renewal of allregulations each number of years.

8. In network industries, where the access of competitors is essential to the development of either upstream ordownstream industries, more emphasis is necessary on procuring fair access to the network, because abusivepractices are hard to monitor and therefore, pre-emptive rules may be advisable.

9. Governments could interact more actively with the business sector in identifying voluntary and effectiveindustry standards, which reduce transaction costs in upstream and downstream markets. The effect of suchstandards is to enhance the general level of information available to businesses interested in developing newmarkets and innovating by reducing the costs created by the lack of standardisation. Such measures could thenbe compiled periodically and published in leading newspapers (ideally compiled by voluntary chambers ofcommerce).

In this way, regulatory reform implemented through proactive competition advocacy could become an essentialway of ensuring the promotion of competition in adverse, even hostile cultural environments.

ii) The pro-competition agenda for challenging business behaviour and customary rules inhibitingcompetition.

The exercise of competition policy should also take into account the business rules embodied in conventions,practices, traditions, customs underlying business behaviour, which raises transaction costs and blocks freedomof trade. It is impossible for firms to operate in the market subject to informal rules that reward the opportunisticbehaviour of free-riders who thereby misappropriate the social resources. In economic terms, these rules raisetransaction costs thus inhibiting firms to undertake economic activities, thereby eliminating the incentives forthem to compete in the market at all.

Therefore, the agenda of competition policy should draw clear guidelines regarding antitrust enforcement, asfollows:

1. In the area of horizontal restraints, it is necessary to tackle those cases of cartels set by legal rulesprohibiting the access to other competitors. This is often the case of trade associations, professional associationsand other associations vested by the law with powers to self-regulate their activities. There should be no doubtabout enforcing the law strongly for horizontal arrangements to fix prices. It indeed eased the liberalisationprocess, and effectively deterred most cartels. Nevertheless, it has been more problematic when dealing withvertical arrangements. Firms have reacted to foreign competition by concentrating more in their mostcompetitive products. It has fortified the need for integrating vertically as a means to raise barriers to entry, andtherefore consolidate market power. Since domestic firms have controlled almost all channels of distribution, ithas been extremely costly for newcomers to match that advantage. For the competition agency this has been themost important challenge due to the fact that such integration results from long-term family businesses, very hardto detect formally.

2. In the area of dominance and unilateral behaviour, network access to small firms is also a priority. Veryoften this access is limited by legal impediments making the access obtrusive or difficult. Obviously, the higherthe costs of accessing to an essential network, the less likely it will be for smaller firms to compete. In sectorsrepresenting a infrastructure networking vital for firms competing downstream, it is vital that access be insuredto competing or downstream firms requiring access to an essential facility in the case of network infrastructure,or requiring access to an array of essential business services and other inputs in the case of downstream userenterprises.

3. Finally, the field of unfair competition provides a good example of the importance of preventing distortionsor erosion in the assignment of economic rights to promote competition in the market. Unfair competition erodesthe rights to trade of market participants by undermining the certainty of the legitimate owner’s entitlement tothem. It would encompass the case of those rights associated to trade activities, such as advertising, trademarkrights, patent rights, and the like.



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In the identification of problematic sectors, competition authorities should surpass economic analysis, andappraise potential restrictions in the context of past institutions and historical experience. Appealing to marketconcentration analysis does not tell how much restrictive certain markets are, particularly in the fast evolvinginstitutional setting of Latin American economies. Competition authorities should rather focus theirinvestigations on those sectors that were object of traditional price controls, and entry licensing requirements,because it is likely that businesses in these sectors will uphold such conventions, albeit informally, if only tofollow customary rules created over years of official regulations. A good deal of the reluctance of businesses tocompete results from the persistence of prior interventionist policies in the business culture of Latin Americanentrepreneurs. This type of conduct, which governments in the region actively promoted in the past thoughregulations and official prices, has frequently endured beyond apertura; hence, the significance of this restrictionin the enforcement endeavours of Latin American competition agencies. These sectors include severalcommodities such as sugar and maize, as well as dairy products (particularly milk), where governments’ controlsused to represent a safeguard on behalf of small farmers against the manipulation of the powerful agroindustry.Also, they cover sectors regarded essential for individuals, such as the health sector. Here, it is necessary to haveparticular attention over the conduct of pharmacies and drugstores, where competition used to be suppressedthrough price controls on the medicines. Finally, it is possible to make a broader list of products frequentlyconsumed by the general public, which for this simple reason were constantly subject to controls. The list hereincludes products such as beer, meat, bakeries, restaurants, coffee shops, tires, and. Those sectors were found tobe highly concentrated, and in most cases the commercial practices completely illegal. Several cases illustratethe Latin American experience.

In all these cases, it is immediately visible that strong antitrust action is advisable, whenever it becomesimpossible to dismantle government regulatory barriers or where informal customs against competition endurethe deregulatory initiatives.

Also, competition authorities should be aware of the limitations involved in adopting a static appraisal toexamining business behaviour and market arrangements. In a dynamic evolving perspective, the degree ofconcentration and other structural elements of the conventional antitrust analysis become secondary andunimportant in judging whether business undertakings are restrictive. In a market setting, rivalry and co-operation do not really “oppose” each other, but form a complex game in which managers sometimes engage inrivalry and sometimes co-operate, according to the level of differentiation they observe in the activities, productsand services offered by a particular cluster of firms within the market. Only in a static framework does it appearthat both forms of relationship between firms and markets are contradictory and incompatible. In a dynamicframework, what appears essential is the competitive entry of any entrepreneur to be ensured, by eliminating allsources of legal privileges preventing access to the market. It is important to bear in mind this caveat, as a policysuch conceived would release competition authorities from any excessive zeal in monitoring markets whichcould have the undesirable effects of imposing businesses of regulatory encumbrances. Competition authoritiesshould have in mind the long term beneficial effects that short term business restrictions could bring about.

Finally, it is also necessary to maintain a more cautious review of the prosecution of cases and the develop ruleof thumb decisions based on the observed experience of the evolution of the organisational arrangements mostfrequently used by Latin American firms to undertake their trade.

II. SECOND STEP: DESIGNING THE ADEQUATE INSTITUTIONAL STRUCTURE FOR LATIN AMERICANCOMPETITION AGENCIES.

Defining the enforcement agenda is not enough to ensure the success of competition policy in the region, forpractical questions still remain open beyond this stage. For instance, what are the necessary organisationalconditions in order to ensure successful enforcement of competition policy in Latin America? Also, how canprinciples be translated into workable procedures by which institutions can respond to the indigenous needs ofnational competition authorities? and finally, how appropriate measures be implemented to avoid the pervasiveproblems of regulatory capture and institutional unpredictability?

To answer these questions, it may be necessary to address several entrenched factors which undermine policymakers’ conviction about the convenience of competition policy in Latin America, and generally, in developingcountries.



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The most important of these is perhaps the pervasive problem of capture by collusion with specific interestgroups, which threatens the development of the organisational readiness for competition. Given the dangers ofregulatory “capture” or purchase, it is desirable to focus on alternative systems of monitoring and oversight.Also, it is necessary to focus on how to create an acceptable pay-off to politicians with a short-term horizon forchange that will create targeted short-term costs but larger yet more diffuse longer-term wealth for all. Finally, itis necessary to develop institutional forms that limit capture, and that give information and voice to civil society,especially to beneficiaries of good policy.

The necessary conditions to preserve the integrity and strengthen the commitment of competition agencies are:

1. The agency should be independent and isolated from political interference and budgetary constraints. Thestructure of the agency itself is decisive for ensuring impartial enforcement and political isolation. For instance,collegiate decision-making bodies are preferable to single-person bodies, because decisions taken are reviewedby more people. Finally, technical expertise and political isolation should be accompanied by measures ensuringthat the reality to be regulated will be appraised properly, by incorporating the views of those subject toregulation, as will as those of consumers. This could be achieved by facilitating the cross-exchange ofinformation concerning the making of a particular guideline or rule. This could be done by incorporating thetechnical views of those affected by the rule. In some countries, the technique of advancing “guidelines” through“white papers” is useful for framing rules agreed by both regulators and regulated firms.

2. The agency must also be accountable. The legal process should incorporate a system of checks andbalances that guarantee the right to appear before the authority, allow a review of decisions taken, and access toinformation on the legal and economic interpretation of the law. One way to ensure this is to require thepublication of an annual report for submission to the legislature or a special committee.

3. Competition law should separate the investigative, prosecution, and adjudicative functions. This preventsthe competition agency from becoming investigator, judge, prosecutor and jury at the same time.

4. Administrative procedures and regulations must be transparent. The proceedings and resolution of casesshould be expeditious to avoid unnecessary business-related costs and commercially sensitive businessinformation should be safeguarded.7 Also, to deter anti-competitive practices, the law should establish penalties,including meaningful fines and other remedial measures.8 5. Competition agencies should be well funded for their effective functioning, and above all, to have effectiveindependence in their activities from governments. The expenses of competition agencies encompass the salariesof competition officials, administrative personnel, expenses related to the use of infrastructure services, buyingoffice equipment, hiring experts, etc. Kovacic calculates the expenses associated with creating a rudimentarycommunication and information processing network for a new antimonopoly service around $80,000 to$100,000.9

6. Regulatory design should rely on transparent ex post decisions in environments where collusion betweenthe industry and overseer is more likely, to avoid the risk of capture. Regulatory capture is more likely under exante industry schemes, because the firm’s cost of misbehaving decreases the more certain is about whether that itwill be able to capture the overseer.

III. THIRD STEP: ENSURING SOCIAL SUPPORT FOR COMPETITION POLICY.

7 Some statutes provide for the confidentiality of the information submitted. For example, Article 31 of Mexico’s Ley Federal de

Competencia Económica subjects government officials to administrative penalties if they make this information public.Similarly, Article 31 of Venezuela’s Ley Pro-Competencia establishes the confidentiality of the information on theseproceedings. Confidentiality applies to the prohibition on disclosure of pertinent information to the public; obviously it does notapply to the parties involved in the proceedings, as concealing such information from them would impair their rights to dueprocess.

8 KHEMANY, R. Shyam and Mark Dutz. The Instruments of Competition Policy and their Revelance for Economic Development,in “Regulatory Policies and Reform: A Comparative Perspective”, Private Sector Development Department, The World Bank,Washington, D.C., 1995, p. 28.

9 KOVACIC, W., “Getting Started: Creating a New Competition Policy Institutions in Transition Economies”, 32 BrooklynJournal of International Law, [1997], pp. 418-419.



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Evidently, as is said above, much of the institutional building process of strong and effective competitionauthorities will come from the existence of groups interested in supporting reform. Thus, encouraging continuouslearning and exchange of ideas, where society can fully grasp the discussion that is currently taking place at theacademic setting about the beneficial effects of competition may be decisive in ensuring the success of the policyin the long term.

Much of this will depend on the creation of interest groups supporting apertura and competition. These pro-competition groups could prevent political groups with a short-term horizon from frustrating competition policyto be enforced successfully. The creation of a stronger constituency could reinforce the legitimate basis forenforcing competition policies as it could reduce opportunities for rents.

This strategy would require the following actions:

1. It is necessary to promote more broad-based education activities to help change the mind-set of alleconomic actors and create a “culture of competition”. In this regard, competition authorities should have theexplicit legal obligation as part of their broadened competition advocacy mandate to undertake educationactivities aimed at the public at large, and also at ensuring that all enterprises, especially start-ups, are aware ofthe objectives and content of the competition law.

2. More attention is required to foster more focused education and promotion activities to support naturalallies: all important groups of users of upstream inputs throughout the economy, especially entrepreneurs bothlocal and foreign, small and medium enterprises, exporters and consumer associations, given that individual end-use consumers suffer most from free-rider problems.

3. It would be convenient to promote transparent and participatory regulatory impact assessments for all newregulations, subjecting all proposals to cost-benefit scrutiny. Again, the development of regulations based onwhite papers “negotiated” with the business sector provide a good way of broadening the social support of theregulatory framework and of competition policy.

4. Governments could introduce “competition in regulatory reform” principles, whereby certain proxiesmeasuring the degree of regulatory reform are identified in order to reward those local government entitiespromoting or achieving them in their policy making activities. Such standards could help put pressure on slowreformers and reward localities with better business environments through the consequent increased investmentsthat would likely follow.

The conclusion is that competition agencies in Latin America require that the strategy for competitionenforcement has the proper organisational structure to protect consumers’ interests, within the institutionalframework where competition policy must be implemented. Only then it will gain the necessary legitimacy andsocial support to endure resistance from adverse interest groups.

3. CONCLUSION. THE CHALLENGE AHEAD.

In the beginning, the introduction of competition policy in the policy making of Latin American countries mayhave probably appeared as an import devoid of much connection with the social values that underlie the cultureof the region. Many believed that such a policy bears a little chance of success, under the adverse anti-marketideology biasing the Latin American institutional landscape. This is no longer the case.

The experience of implementing economic reform in the region has slowly but steadily introduced newguidelines for the design of public policy which reconsider the role of regulation, state intervention andindividual economic rights. It is this new context that has supported the introduction of competition policy in theregion.

Thus, in order to assess the implementation of competition policy in Latin America one cannot simply look at onthe list of public interest objectives generally stated by statutes. It is necessary to look at the institutional realityto understand why policies have evolved in a particular way. Public policies are not merely imported; they arealso shaped and transformed within the cultural setting where they are enforced. Therefore, to understandcompetition policy in Latin America, one has to visualise the policy in the broader institutional context where it



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operates, in order to ascertain the social welfare values that underlie its practical implementation.

In the case of Latin America, the sources shaping these social welfare values were always characterised by theoverwhelming presence of the state as a factor influencing the organisation of markets in the region and hence,their performance. This is the feature that made competition policy follow a different focus from that of eitherthe US or Europe, and therefore, it imposes on the shoulders of Latin American competition authorities to seektheir sociological roots to find new ways of adapting and promoting competition in their societies.

Competition policy, either through regulatory reform or through controlled antitrust enforcement should continueto replace to some extent the market and institutional conditions that exist in an established market economylacking in transition economies. However, it must be emphasised that to succeed, competition authorities mustchallenge the anti-market ethos that oppose the effectiveness of their endeavours.

The values of social welfare integrate the cultural setting that gives content and shape to the activities undertakenby individuals in the market. Therefore, it is necessary that they become part of the implementation of the policy,by rewarding those who follow the underlying values upholding market functioning, namely, a respect ofproperty rights and contractual freedom, which promote competition and innovation.

Indeed, changing underlying cultural values is the ultimate task upon the shoulders of Latin Americancompetition agencies in the future. How likely are they to succeed in this task? Evidently, the awareness aboutthe potential of competition policy in Latin America will ultimately come from the conviction that LatinAmericans themselves will hold about such benefits. This is of course a cultural issue that pervades the successor failure of any policy. The bottom line is that dictating antitrust laws is not enough to guarantee a properfunctioning of a market economy when other government measures not compatible with the market dynamic.Competition is a result of consistency and conviction in a market economy system.

Building such system is not an easy project. It is a long-term enterprise that implies more than a law. It calls forsubstantial changes in values to persuade society of the benefits of a competitive market economy. It alsoimplies not only deep changes in government and business’ culture and ethics, but also a strong emphasis ininforming the public about the benefits of competition. Those are the most important and difficult challenges fora developing country, especially when there is always latent the costly and misguided use of protectionism andcontrols.

In Latin America we are seeing the beginning of the inevitable backlash against the free market. The attack iscoming from three directions. The first is from those sectors of the elite that see themselves as losing out relativeto other sectors. This is particularly intense among the elite who have failed to establish strong relationsinternationally in Europe and the United States. Second, there is a backlash among the middle classes, andparticularly among managers who work for established state-controlled or protected enterprises that are undernew competitive pressure. For them, the free market has created both job security and lifestyle issues. Finally,there is a backlash from labor, which sees itself experiencing increased productivity pressures without equivalentimprovements in pay.

This is a broad coalition, yet it is not yet a deep coalition, because economic growth over the course of the lastdecade has smoothed out many of the tensions. But over the past year or two, the growth surge has become bothuneven and in some cases reversed. As the inevitable business cycle generates recession while structuralproblems limit growth, the cushioning effect of growth will disappear, while the negative effects intensify. Weare at an early stage in this process. The question is, of course, how long and deep this process will run.

Latin America's flirtation with free markets and liberalization is far from over, but it is moving into someturbulent times. Nationalist, populist and leftist forces are being energized by what is called anti-neo-liberalism.At the same time, Latin American elite who are finding themselves buffeted by market competition are re-examining their position. There remains substantial support for privatization and market liberalization, but theconsensus of the 1990s is clearly fraying. Economic downturns coupled with instability in the northern tier ofLatin America could reverse the trends of the 1990s. Latin America remains a complex and turbulent regionalthough no uncontrolled crises are anticipated.

All this should tell us about the real possibilities of competition agencies in the region to achieve their goals, and



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their strategic role in consolidating reform. In order to succeed, policy makers must pay due attention to thecultural environment where competition policy operates. Not surprisingly, the pervasiveness of these culturalinstitutions, which have promoted anti-market values in the past, now undermines the efficacy of competitionpolicy to attain its goals, by delaying its full implementation.

Modernity has been a recurrent theme in the agenda of policy makers in the region, yet it has not been easy toachieve. Competition policy has restated the old attempts of the intellectual elite of Latin American technocratsto modernise the economic institutions of the region. Such attempts have always attempted, with limited success,to implement foreign models of development in the adverse context of Latin America’s cultural tradition.Importing development models is not necessarily bad, as long as one is aware that such an endeavour will limitor endanger the success of the policy so defined. The ultimate success of competition policy in Latin Americawill depend on the degree to which it succeeds in internalising the values and principles, which makes marketfunctioning sustainable.

Perhaps the conclusion is that one has to acknowledge the influence of the adverse cultural factor, which isalways working against positive institutional change. In the rather pessimistic words of Veliz: “Despair andperplexity seems to be the most obvious consequences of attempting to reform, modernise, revolt or transformLatin American countries in one way or another. I am convinced that this is a result of erroneously believing thatthe experience of Western European industrialised countries and the interpretative models arising from theirexperience are applicable to the peoples of the southern regions of the New World. I am also convinced that theproliferation of authoritarian regimes a few years ago it is not a moral or political oddity but the expression of astyle of political behaviour, a secular inclination of Latin American society which, under varied forms –of whichthe military may well be the most transient one will endure in our region for a while.”10 Similar caveats could bemade with reference to other areas of social life, particularly the regulation of economic activity.

Resistance to institutional change is noticeable in the legal culture held among the judicial enforcers ofcompetition policy. Of course, “culture” is a rather vague notion devoid of practical significance, butnevertheless, it involves the perceptions about welfare, goodness and priorities that society holds, which are theultimate measures for determining whether certain policies are implemented and/or abandoned. Clearly, seriousstudy on the role of these social convictions, ideas and culture is necessary if we really want to understand whywe should implement competition policy in Latin America, or indeed, elsewhere. The role of ideas in the shapeof competition policy has to be explored more extensively.

10 VELIZ, Op. Cit, p. 15.



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EN BREVE es el Boletín Informativo de la Superintendencia para la Promocióny Protección de la Libre Competencia, Pro-Competencia de Venezuela.

La edición n°11, ofrece las siguientes informaciones:

• Editorial: Dos Grandes Retos del 2001• Legislación: Reflexiones sobre el caso CANTV• De interés: Nuevos horarios en Procompetencial• Opinión: Entrevista con Frédéric Jenny. La desregulación atenúa los efectos

de las conductas monopólicas• Trabajo especial: La prueba dentro de los procedimientos sobre prácticas

prohibidas. Segunda parte

Pro-Competencia En Breve se encuentra disponible en la direcciónhttp://www.procompetencia.gov.ve/enbreve11.htmlJefe de Prensa: Liliam Marcano NúñezCoordinación de Información: María Antonieta Magaldi

Pro-CompetenciaParque Central. Torre EsteNivel Lecuna. Piso 19. Av. LecunaCaracas 1010. VenezuelaTel/fax: (582) 509.0555 - 509.0577 - 509.0589Web: www.procompetencia.gov.veE-mail: [email protected] /[email protected]

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