Bohos Soprano

Un Estado con rostro humano

Un Estado con rostro humanoFuncionarios e instituciones estables en

Argentina (desde 1880 hasta la actualidad)

Ernesto BohoslavskyGermán Soprano

(editores)

© Universidad Nacional de General Sarmiento, 2010J.M. Gutiérrez 1150, Los Polvorines (B1613GSX)Prov. de Buenos Aires, ArgentinaTel.: (54 11) [email protected]/publicaciones

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ÍNDICE

Una evaluación y propuestas para el estudio del Estado en Argentina / Ernesto Bohoslavsky y Germán Soprano .......................................................9

SECCIÓN I. AUTONOMÍA Y HETERONOMÍA EN LA FORMACIÓN Y DESARROLLO DE CUERPOS DE EXPERTOS EN LAS AGENCIAS ESTATALESBreve historia del Departamento Nacional de Higiene. Estado, gobernabilidad y autonomía médica en la segunda mitad del siglo XIX / Ricardo González Leandri ........................................................................59“Haciendo inspección.” Un análisis del diseño y aplicación de la inspección laboral por los funcionarios del Departamento Nacional del Trabajo (1907-1914) / Germán Soprano ............................................85Transformar la campaña argentina: los expertos de la Dirección de Economía Rural y Estadística del Ministerio de Agricultura, promotores de la cooperación rural (1907-1930) / Hernán González Bollo ..............121El Estado como recaudador: de la Dirección General del Impuesto a los Réditos a la Dirección General Impositiva durante el peronismo (1932-1955) / José Antonio Sánchez Román .......................................... 151Administración sanitaria: reformas y resultados obtenidos, Argentina (1946-1955) / Karina Inés Ramacciotti ..................................................181

SECCIÓN 2. EL MONOPOLIO ESTATAL DEL EJERCICIO LEGÍTIMO DE LA VIOLENCIA FÍSICA EN LAS PERSPECTIVAS Y EXPERIENCIAS DE SUS FUNCIONARIOSEl brazo armado de la improvisación. Aportes para una historia social de los policías patagónicos (1880-1946) / Ernesto Bohoslavsky ...............215

“¿Todo preso es político?” Características de la “espía”, el “registro” y el “control” que efectuaban los agentes de la Dirección de Inteligencia de la Policía de la Provincia de Buenos Aires (DIPBA) sobre las instituciones judías de La Plata / Emmanuel Kahan...............................243Ofi cio policial y usos de la fuerza pública: aproximaciones al estudio de la policía de la Provincia de Buenos Aires / Sabina Frederic ............. 281Los aspirantes al ingreso a la carrera militar en el Ejército Argentino / Máximo Badaró ................................................................................... 309

SECCIÓN 3. ACTORES DISPUTANDO LA DEFINICIÓN Y EJECUCIÓN DE INTERVENCIONES ESTATALES“El Estado mira al sur.” Administración de Justicia en los Territorios Nacionales de Río Negro y del Neuquén (1884-1920) / Fernando Casullo...................................................................................333Instituciones “portátiles”. La sanidad pública en los Territorios Nacionales (1880-1910) / María Silvia Di Liscia ..................................359De “soldados” a “espías”. Resignifi caciones y confl ictos en torno de la defi nición de Atención Primaria de la Salud en la implementación de las políticas públicas en una ciudad bonaerense (2004-2007) / María Pozzio ........................................................................................387Burócratas, amigos, ideólogos y vecinalistas: el reclutamiento de funcionarios municipales de Morón durante la Dictadura Militar (1976-1983) / Daniel Lvovich ...............................................................411 Gobierno municipal, descentralización educativa y funcionarios en la Provincia de Buenos Aires durante la última dictadura/ Laura Graciela Rodríguez ................................................................................431

Noticia sobre los autores .......................................................................463

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Una evaluación y propuestas para el estudio del Estado en Argentina

Ernesto Bohoslavsky y Germán Soprano

“Si no se especifi can las constricciones institucionales del compor-tamiento, las ciencias sociales se exponen a convertirse en ideologías de las instituciones que estudian [...] Las categorías cognitivas con-tribuyen a, pero también dependen de, el poder de las instituciones

que las hacen posibles. Sin una comprensión de la especifi cidad histórica e institucional de las categorías básicas de análisis, los cien-tífi cos sociales corren el riesgo de elaborar solamente la racionalidad de las instituciones que estudian, convirtiéndose de esta manera en

actores de su reproducción” (Friedland y Alford 1993:202).

El Estado ha permanecido en el centro de las refl exiones políticas, cientí-fi cas y sociales modernas y contemporáneas por diversas razones. En algunos casos para afi rmar que era una institución política clave para la producción de un orden social o para garantizar la realización de la ciudadanía; en otros para comprender su génesis y desarrollo histórico con el objeto de defenderlo, asediarlo, transformarlo o, incluso, para proclamar su ineludible disolución. Las disciplinas científi cas creadas a mediados o fi nales del siglo XIX en el Atlántico Norte y América Latina se daban y siguen dando la mayoría de sus objetos y temas de estudio en relación con y/o en función del problema del Estado. El conocimiento producido por las ciencias sociales desde hace tiempo que se arremolina en torno al Estado, no sólo por su centralidad política sino también porque él ha provisto y provee a la fi nanciación de estas pesquisas y a su confi guración institucional, contribuyendo decisivamente a la formación de las agendas de investigación (Wagner et al. 1999).

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Así, la ciencia política tuvo por objeto el Estado, fundamentalmente, en su dimensión organizativa, sus relaciones con regímenes políticos, la opinión pública y formaciones partidarias y parlamentarias y la defi nición de agendas y de políticas (Farr et al. 1999). Las relaciones internacionales se dedicaron al estudio de las interlocuciones y disputas entre los Estados: tanto la perspectiva clásica de las relaciones internacionales (la que va de John Locke a Morgenthau), como las diversas teorías de la guerra y el actual mainstream neorrealista, insisten en la centralidad del Estado nacional en este campo, aun frente a la poten-cialidad de las ONGs, de los organismos internacionales y del ingobernable capital transnacional o globalizado (Merle 1997; Vilas 2005). La antropología social, por el contrario, recibió y asumió como propia la misión de atender y comprender a aquellos pueblos y personas caracterizados primordialmente por carecer de una organización estatal, o al menos una estatal “secular” y “moderna”. Sus saberes, sin embargo, tenían como consumidoras unas clases dirigentes metropolitanas deseosas de explorar y reconocer a poblaciones ex-presivas de la otredad radical del occidente capitalista. El objeto de esa tarea era comprender y dominar a esos grupos en el curso de procesos económicos, políticos y culturales de producción y actualización de sus Estados imperiales y nacionales (L´Estoile et al. 2002). Finalmente, también a mediados del siglo XIX, la disciplina histórica se constituyó como el aparato encargado de crear, reproducir e imponer un relato legítimo y legitimante acerca del surgimiento del Estado nacional, del accionar de sus padres fundadores y de acontecimientos vinculados primordialmente a la política dentro de ese Estado (Cattaruzza y Eujanian 2003).

1. El tema del Estado en la Argentina en la agenda de las ciencias sociales

En esta sección procuraremos ofrecer, por un lado, una presentación crítica de las múltiples formas en que diversas generaciones de científi cos sociales han estudiado al Estado en la Argentina desde la década de 1960 hasta la actualidad. Procuramos responder al por qué desde 1960 autores provenientes de diversas ciencias sociales de la Argentina suelen afi rmar que, tras el derrocamiento en 1955 del segundo gobierno de Perón se produjo una modernización de la producción de esas disciplinas, fundamentalmente en el ámbito de las Uni-versidades nacionales, en instituciones públicas creadas en esos años como el

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Consejo Nacional de Investigaciones Científi cas (CONICET), el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y el Consejo Federal de Inversiones (CFI), así como en espacios académicos privados, tal como el Instituto Torcuato Di Tella. Los factores que incidieron en ese proceso de renovación se atribuyen, por un lado, a cambios políticos operados entre 1955 y 1966 en las universida-des y en su relación con el Estado y la política nacional, que favorecieron una mayor autonomía en la producción del conocimiento. Y, por otro lado, a una intensa interlocución institucional de los intelectuales locales con la agenda de los debates internacionales de las ciencias sociales (que gozaban de un fuerte dinamismo y relevancia pública desde la segunda posguerra), a novedosas formas de organización académica y de profesionalización, participación en programas públicos de desarrollo, acceso a nuevas fuentes de fi nanciamiento nacional e internacional, entre otros determinantes. Ahora bien, si la aceptación de esta premisa resulta efi ciente a los fi nes del recorte bibliográfi co propuesto por nuestro análisis, cabe destacar que, un estudio exhaustivo de las trayectorias disciplinares, de las diversas corrientes intelectuales al interior de ellas, de las dinámicas de las instituciones académicas universitarias y científi cas, y de los diferentes liderazgos y grupos activos en las mismas, seguramente arrojaría una comprensión más matizada, compleja y diversa, que indicaría la presencia de continuidades y rupturas que no necesariamente se adecuan a esta represen-tación fundacional (e impregnada de las percepciones sociales y compromisos políticos pasados y presentes de los propios científi cos sociales) que defi ne y celebra una auspiciosa y homogénea “modernización” y “desideologización” de las ciencias sociales con posterioridad al año 1955.

En consecuencia, presentamos una refl exión basada en intereses instrumen-tales o metodológicos, bastante heterodoxos, que experimentamos en nuestro ofi cio historiográfi co y etnográfi co. Intentaremos someter a un conjunto amplio –mas necesariamente fi nito y discutible– de textos a una pregunta para la cual no fueron necesariamente creados: ¿cómo aparece (re)presentado el Estado en ese análisis? Esto signifi ca someter a una literatura producida en el último medio siglo argentino a un interrogatorio novedoso (al menos renovado) que sus autores y primeros lectores y comentaristas no tenían en mente. Quisiéra-mos poner a prueba, de esta forma, la utilidad hermenéutica que estos cruces entre diferentes perspectivas y tradiciones disciplinares puede arrojar a quienes se interesan por el estudio empírico y teórico del Estado. A partir de este aná-lisis, sobre el fi nal de esta introducción sugerimos algunas ideas para pensar de una manera un poco menos esquemática y prescriptiva las relaciones entre

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el Estado y otras esferas sociales. Confi amos en que esas propuestas permitan profundizar la percepción de las múltiples y muy densas imbricaciones existentes entre Estado y fuerzas sociales, así como de las presiones globales y locales, las violaciones a las regulaciones formales y los espacios no sometidos a control político o burocrático que inciden en la acción estatal.

Señalaremos en primer lugar un dato por demás evidente: han sido múlti-ples las formas en que distintas generaciones de grupos políticos y académicos abordaron la dimensión estatal. Esta diversidad obedecía al accionar de algunas variables analíticas que incidieron en la forma en que los científi cos sociales se posicionaron frente al fenómeno estatal en cada época: a) la confi guración histórica de diferentes contextos políticos, económicos, sociales e intelectua-les locales y metropolitanos; b) la profesionalización, institucionalización y complejización de la organización institucional estatal en Argentina, y c) la producción académica en el campo de las ciencias sociales. Desde una mirada retrospectiva nos interesa abordar esos procesos, enfoques, autores y textos signifi cativos, reuniéndolos en seis grandes grupos que, sin dudas, tienen consecuencias en la selección y prioridad otorgada a ciertas cuestiones sustantivas relativas al conocimiento de lo estatal y de sus vínculos con otras esferas sociales.

Organizar una exposición dedicada a mostrar cómo, durante cincuenta años, diversos científi cos sociales pensaron y estudiaron al Estado argentino es una misión que supera con creces el espacio aquí disponible y las capacidades de los autores. Por lo tanto, lo que se ofrecerá a continuación no es –ni intenta ser– un exhaustivo estado de la cuestión, sino una sintética caracterización, en seis grandes grupos, de enfoques, autores y textos desarrollados en el último medio siglo. Defi nir estos grupos, sin lugar a dudas que tiene consecuencias en la selección y prioridad otorgadas a ciertas cuestiones sustantivas relativas al conocimiento de lo estatal y de sus vínculos con otras esferas sociales. Se trata de un recorrido por analistas, literatura y debates que no siempre, ni necesariamente, tuvieron por objeto explícito participar en la producción de teoría o análisis del Estado en la Argentina y, frecuentemente, no se reconocen ni establecen diálogos entre sí. Aún así, convenimos por experiencia personal en colocarlos en interlocución con problemáticas y objetos centrados en la comprensión de la esfera estatal y de sus actores en la historia de la Argentina, desde la génesis del proceso de formación del Estado nacional en la década de 1860 hasta el presente.

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1. a. Primera parada: “el Estado desde afuera”

Las primeras contribuciones que reconocemos están asociadas a la confi gu-ración de unos escenarios políticos e intelectuales desplegados desde fi nales de la década de 1950 hasta mediados de la de 1980 no sólo en la Argentina sino que fueron parte de un debate de alcance latinoamericano. La infl uencia de la teoría de la modernización en Gino Germani (1971) y Torcuato Di Tella (1965; 1974), la teoría de la dependencia (Rofman 1978; Rofman y Romero 1973) y diversas corrientes estructuralistas y marxistas convergieron en la producción de un análisis estructural del Estado, en el que la caracterización de su natura-leza clasista y su inscripción en la división internacional del trabajo estuvieron colocadas en el centro de sus preocupaciones (Allub 1989; Ansaldi 1985, 1989; Arnaud 1981; Braun 1970, 1973; Chiaramonte 1971, 1989; Kaplan 1969, 1978, 1980; Murmis y Portantiero 1969, 1971; Oszlak 1980, 1997c; Peña 1968, 1969, 1973; Peralta Ramos 1972, 1978; Sábato 1988). Desde este punto de vista, creemos que las formas y contenidos de lo estatal eran representadas como resultado de la incidencia de unas lógicas macro-sociales procedentes o ancladas en otras esferas sociales, tales como la estructura de clases, el modelo de acumulación económica o la participación de la producción nacional en la economía-mundo. Uno de sus principales aportes fue haber relegado la pers-pectiva más tradicional, apegada a la narración empírica e institucionalista a la hora de analizar a las agencias estatales.

Se trataba, pues, de interpretaciones que consideraban que ciertas esferas sociales extra-estatales eran determinantes de la realidad estatal. Ahora bien, a pesar de reconocer la efi cacia e infl uencia de estos factores sociales externos sobre el Estado, estas perspectivas tendieron a representarlo en términos de un actor todopoderoso, un instrumento clave en el proceso de formación de una economía nacional y la generación de condiciones sociales, políticas y educati-vas que generasen ciertos grados de consenso y coacción imprescindibles para lograr el dominio sobre las clases subalternas y consolidar un orden capitalista dependiente del exterior. Si algo, entonces, parece constituir la piedra de toque de este enfoque es su perspectiva materialista y centrada casi exclusivamente en la disputa entre clases o bloques de clases a la hora de comprender la natura-leza del Estado. Señalemos, además, que la mayoría de estos autores tendían a considerar que en su propio presente el Estado nacional también debía cumplir con una función política clave en la confi guración de la sociedad y la economía del país, pero esta vez estructurándose desde fundamentos de clase construidos

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en torno de la participación de sectores sociales históricamente subalternos (por lo general la clase trabajadora en solitario o unida al campesinado o a las fracciones “democráticas” o “industrialistas” de la burguesía).

1. b. Segunda parada: “la génesis del Estado”

De los autores mencionados en la parada anterior, quisiéramos detenernos en la producción historiográfi ca realizada desde la década de 1990 en adelante por José Carlos Chiaramonte. Si bien sus estudios se concentraron en un período que excede a nuestro objeto de análisis –atiende a la confi guración de las sobera-nías políticas en el Río de la Plata entre la crisis del orden colonial en 1810 y la década de 1840– permiten conocer la formación y dinámica de unas unidades políticas que terminaron siendo efi caces en el proceso de constitución del Estado y la nación argentina en la segunda mitad del siglo XIX, esto es, las “ciudades”, “Estados”, “Estados rioplatenses”, “Estados provinciales” (Chiaramonte 1997). En este sentido, su aporte al conocimiento de nuestro objeto radica en que ofrece un enfoque que se desmarca de aquellas interpretaciones retrospectivas que presentan los relatos de una nacionalidad argentina esencialmente dada a comienzos del siglo XIX y que –como consecuencia de confl ictos facciosos- debió esperar medio siglo hasta lograr su inevitable destino y proyecto en un Estado nacional unifi cado. Estos relatos –inscriptos en un texto fundacional de la historiografía como es la Historia de Belgrano y de la argentina de Bartolomé Mitre (Eujanian 2007; Palti 2000) y actualizado por diversos nacionalismos a lo largo del siglo XX– son contestados por el análisis de Chiaramonte al señalar los diferentes sentidos que actores sociales localizados en el Río de la Plata atribuyeron al “estado”, la “nación”, el “pueblo” y cuáles fueron las comunidades de referencia que asociaron con esos términos. La trayectoria intelectual (y el desplazamiento físico) que concretó este historiador para for-mular este enfoque y constatarlo empíricamente no partió del núcleo donde se localiza el poder político del Estado nacional desde 1880, la ciudad de Buenos Aires, sino desde un análisis de un ámbito que desde entonces pasó a ser considerado periférico: la ciudad y Provincia de Corrientes. Indagando desde comienzos de la década de 1970 en las relaciones entre economía, sociedad y Estado producidos en ese espacio social, Chiaramonte replanteó el estudio de la génesis del Estado en la Argentina, comprendiendo primero las formas de lo estatal en las “ciudades” y luego en las “provincias”. Estas últimas –alrededor de la década de 1830– pasarán a reconocerse como “Esta-

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dos” soberanos y, en algunos casos, aspiraran a conformar la “nación” argentina desde el proyecto de una “confederación” (Garavaglia 2007).

A ese trabajo fundacional le siguieron otros, que han permitido reconstruir de una manera más certera la complejidad de los procesos de construcción del Estado en las provincias rioplatenses en el medio siglo posterior al estallido de los procesos independentistas. Así, hoy sabemos algo más acerca del impacto de las guerras en el noroeste del territorio (García de Saltor 2003; Mata 1999, 2008; Paz 2004; Tío Vallejo 2001), en Cuyo (Bragoni 1999) Pérez Ghilou 1997), en La Rioja (De la Fuente 2000; Goldman 1993), en el litoral (Buch-binder 2004; Schmit 2004) y en Córdoba (Romano 2002), sólo por mencionar algunos de los textos y temas que se han venido explorando en la última década. Esos avances han permitido volver a discutir los procesos de construcción del Estado, así como la dinámica política del período, signada por la presencia de nuevas ideas y prácticas colectivas como las tradicionalmente sociadas al término “caudillismo” (Goldman y Salvatore 1998; Goldman 1998; Paz 2007). Por el contrario, lo que parece emerger del análisis historiográfi co sobre este período es la fuerte experimentación en materia de sociabilidad política, régimen de gobierno y apropiaciones subalternas de lo público. De esta manera, el me-dio siglo posterior a la independencia ha dejado de ser visto como el simple intermezzo histórico a la espera de la nación y la modernidad, pasando a ser considerado mucho más como un período con un perfi l propio, y en el cual no estaban guardadas, a la espera de su inesperado desenvolvimiento, todas las características tradicionalmente asociadas con el régimen político fi nisecular y la construcción del estado nacional

1. c. Tercera parada: “la forma del Estado”

Las décadas de 1970 y de 1980 comprendieron un ciclo de autoritarismos y dictaduras en diversos países del Cono Sur de América Latina. Su clausura dio lugar a procesos de apertura o transición a regímenes democráticos. En ese escenario, científi cos sociales del continente y latinoamericanistas asentados en Europa y Estados Unidos repensaron las posibilidades de la autonomía de la política y –asumiendo este presupuesto– refl exionaron sobre la centralidad de la categoría “democracia” como régimen político y sus relaciones con la confi guración de la sociedad y el Estado en la región (Iazzetta 2007). Sus análisis no sólo buscaron dar cuenta de las transformaciones políticas y sociales sustantivas en curso, sino que también eran expresivos de cambios

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operados en los marcos teóricos y metodológicos de referencia en el campo de las ciencias sociales, en particular de la teoría y la ciencia política. Esa refl exión evidenciaba la incidencia que esos procesos históricos e intelectua-les impusieron sobre las trayectorias de los académicos y en sus experiencias personales, marcadas por abruptas discontinuidades institucionales e in-dividuales, la represión, la cárcel y el exilio (Lesgart 2008). Así pues, si los análisis que dominaron el debate sobre la política en las décadas de 1960 y 1970 otorgaron un lugar clave como principios explicativos y motores de la historia a las categorías macro (“sociedad”, “clases sociales”, “Estado”, “modelos de acumulación económica”) e identifi caban a la democracia como un epifenómeno determinado unilateralmente por la incidencia de éstas, el posterior debate sobre la transición democrática en América Latina otorgó una nueva visibilidad, rehabilitación e incluso amplia valorización positiva de la democracia como categoría analítica y también como fi n sustantivo del ejercicio de la política. La democracia, pues, ya no era considerada un fenómeno superfi cial, carente de historia propia, sino una forma política e institucional que debía ser construida activamente por los ciudadanos, diri-gentes y partidos políticos, desde unas confi guraciones societales y estatales escasamente habilitadas para dar cuenta de ese empeño, no sólo debido a condiciones de desigualdad socioeconómicas propias de los capitalismos periféricos, sino también como consecuencia de largas décadas de desprecio por lo democrático alimentadas desde posiciones ideológicas y políticas de derechas e izquierdas.

El debate de los intelectuales y científi cos sociales sobre la transición demo-crática se desplegó desde una preocupación originaria por pensar tipologías para los Estados latinoamericanos (fascista, de excepción, burocrático-autoritario, corporativo, bonapartista, militarista, policial) a inicios de la década de 1970. Avanzó al promediar ese decenio en caracterizaciones sobre el nuevo autori-tarismo como forma de Estado o como régimen político. Y se concentró en la década siguiente en las transiciones desde los regímenes militares a las de-mocracias (Lesgart 2003). Si bien en algunas perspectivas desarrolladas en ese debate la preocupación por el análisis de la democracia devino en un énfasis tildado de “politicista” (esto es, exclusivamente preocupado por comprender la formación y dinámica del régimen y del sistema político), en la mirada de otros autores ese estudio no dejaba de lado las relaciones entre sociedad civil, el mercado y el Estado (O’Donnell 1982b, 1997, 2007; O’Donnell et al. 2003; Quiroga 1995; Torre 1998).

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Esa perspectiva no nació con el retorno a la democracia: hacía por lo menos diez que sobre ella venían insistiendo las investigaciones de Guillermo O´Donnell (1972a; 1972b; O’Donnell y Linck 1973), anticipándose al comien-zo de este cambio de perspectiva en el estudio de las relaciones entre política, régimen y Estado. Sin embargo, alcanzó primero una difusión restringida como documentos de trabajo del CEDES, Centro de Estudios de Estado y Sociedad (O’Donnell 1975, 1976b, 1976a, 1977, 1978, 1979; O’Donnell y Oszlak 1976) y en publicaciones académicas de Estados Unidos, Francia, México y Brasil. Y, recién a principios de la década de 1980, comenzó a circular en Argentina cuando menguó la capacidad represiva de la última dictadura militar sobre la producción intelectual y, de forma más amplia, sobre la vida de la población (O’Donnell 1982b, 1982a, 1984).

1. d. Cuarta parada: “la reforma del Estado”

En Argentina, en la década de 1990, el Estado quedó nuevamente colo-cado en el centro de las preocupaciones de los científi cos sociales, aunque esta vez para refl exionar sobre las causas y consecuencias de lo que se denominó su “reforma” o “reestructuración” en el curso de las transformaciones socio-económicas que se impusieron desde el régimen militar (1976-1983) y con los dos gobiernos del presidente Carlos Menem (1989-1999). A diferencia de lo ocurrido en las décadas anteriores, aquí identifi camos el despliegue de un debate en un escenario radicalmente diferente, en el que habían ganado consenso político las perspectivas neoliberales que pregonaban el carácter prescindente o subsidiario de la esfera estatal. Diversos autores que asumieron un punto de vista políticamente crítico sobre aquellos procesos neoliberales renovaron una comprensión estructural del Estado, aunque esta vez sirviéndose de unos enfo-ques teóricos e interlocutores más bien heterodoxos, tales como las perspectivas estructuralistas (nuevamente), weberianas, neo-institucionalistas, gramscianas y de otros neo-marxismos.

Algunas de estas perspectivas críticas analizaron la situación en términos de crisis, debilitamiento, retracción o repliegue del “Estado de Bienestar” o “benefactor”, lo cual habría dado lugar a una confi guración estatal inédita en el siglo XX argentino: un “Estado mínimo” o “ausente”. Desde esta primera aproximación a la caracterización de lo estatal a comienzos de la década de 1990, el escenario parecía corresponderse en su realización práctica taxativamente con las formulaciones programáticas neoliberales explicitadas en el denominado

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“Consenso de Washington” (Borón 1991, 1995; García Delgado 1994; Isuani et al. 1991). Sin embargo, al promediar la década, una evaluación más detenida del proceso de reformas económicas y estatales terminó revelando un panorama mucho más complejo y ambiguo: se asistía a una re-confi guración institucional, a una nueva forma de Estado todavía poderoso.

Así pues, y siguiendo a Sergio Morresi (2007), cabría afi rmar que las po-líticas neoliberales realmente existentes en la Argentina estuvieron muy lejos de confi gurar ese “Estado mínimo” que postulaban las orientaciones de los organismos multilaterales de crédito o proponían sus ideólogos vernáculos en diferentes textos teóricos y programáticos. Por un lado, con nuevas capacidades de intervención y de re-regulación en la política económica nacional y sobre los actores socio-económicos mediante la introducción de cambios radicales en las relaciones laborales, en la re-primarización, apertura y privatización de la economía (Azpiazu 2002; Azpiazu y Nochteff 1994; Basualdo 2000, 2001; Forcinito 2005; Iazzetta 1997; Palermo y Novaro 1996; Schvarzer 1998; Sidicaro 2001, 2002). Y, por otro lado, con recursos activos que le permitían intervenir en la implementación de dispositivos de control social sobre los sectores subalternos a través de nuevas políticas sociales compensa-torias, tributarias, educativas, de seguridad y justicia, y con la transferencia de recursos materiales y humanos desde el ámbito del Estado nacional a los niveles provinciales y municipales (Oszlak 1997b, 1997a, 2000, 2003; Senén N. de González y Arango 2000; Tiramonti 2001, 2004; Vilas 1997a, 1997b; Vilas et al. 2005).

En un escenario dominado por los debates sobre el diseño e imple-mentación de las políticas económicas y fi scales neoliberales en contextos democráticos, algunos analistas llamaron la atención sobre la necesidad de defi nir, cualifi car y cuantifi car la efi cacia social de ciertas formas y funciones estatales claves y su incidencia en los procesos de construcción de la ciudadanía contemporánea. En este sentido, y de acuerdo con Osvaldo Iazzetta (2007), la delimitación de dichas formas y funciones no sólo remiten al análisis del tamaño del Estado (magnitud del personal, organización y competencias de las agencias estatales, dimensión y distribución del gasto público), sino a su capacidad (para hacer cumplir leyes e implementar políticas públicas), auto-nomía (especialmente de las elites estatales para defi nirlas y ejecutarlas), tipo y grado penetración en la sociedad civil o alcance del poder infraestructural para operar sobre la población de un territorio (O’Donnell 1997; Sikkink 1993; Torre 1999).

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1. e. Quinta parada: “el Estado desde arriba”

Hay otra serie de contribuciones que comprenden al Estado como una ins-titución que resulta de la objetivación de proyectos ideológicos y políticos de los grupos o clases dirigentes. Dichas perspectivas han sido sumamente productivas al analizar los orígenes y consolidación del Estado nacional argentino durante el llamado “orden conservador” o “régimen del ochenta”. Historiadores como Ezequiel Gallo, Roberto Cortés Conde y Natalio Botana (Botana 1984, 1998; Botana y Gallo 1997; Cortés Conde 1979; Cortés Conde y Gallo 1967; Ferrari y Gallo 1980; Gallo y Cortes Conde 1972) produjeron textos fundamentales expresivos del desarrollo inicial de este enfoque, con infl uencias de la historio-grafía política y constitucional de la primera mitad del siglo XX (Levene 1939; Ravignani 1926) y en intensa interlocución con la historia política e intelectual anglosajona. Asimismo, si bien en muchos de sus textos Tulio Halperin Donghi (1972; 1982; 1995) se ha preocupado por el pensamiento de los elencos di-rigentes y su gravitación política en el siglo XIX, su interés se ha concentrado mucho más en el peso de otros sectores sociales y en las determinaciones de dimensión material de los procesos políticos.

Siguiendo de cerca las teorías en boga sobre formación de elites (Max Weber, Wilfredo Pareto y Raymond Aron), encontramos en estos textos de Botana, Gallo y Cortés Conde una preocupación por el accionar de los planteles diri-gentes. Su énfasis quedó colocado en la identifi cación de proyectos políticos, legales e institucionales; los procesos de toma de decisiones y las oportunidades logradas por las clases dirigentes en los escenarios internacionales y locales; las infl uencias intelectuales y políticas metropolitanas que los informaban; en las re-signifi caciones que asumieron al confrontarse con tradiciones y realidades locales; en las alianzas, negociaciones y confl ictos entre los miembros de las elites; en el armado y en los consensos establecidos por éstas en torno de la de-fi nición de las reglas de juego que gobernaran la política y la esfera estatal; y en la incidencia de los proyectos estatales en la dinámica socio-económica nacional así como su infl uencia en favor de la inscripción internacional del país.

El Estado es aquí reconocido como el escenario natural del ejercicio de la política, como una institución que tiene por protagonistas las ideas y prácticas públicas de los “notables”; y es también visto como una herramienta fundamen-tal destinada a concretar los proyectos civilizatorios en el territorio de un “país nuevo”. Más recientemente, en la década de 1990, algunos trabajos actualiza-ron esta perspectiva consagrándose al estudio de los proyectos truncos de las elites liberales reformadoras del período 1890-1916 (Zimmermann 1995). En

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síntesis, para estos autores el Estado es expresivo –ante todo– de los proyectos y del gobierno de las elites; por ello, podríamos caracterizar esta historiografía de lo estatal como una mirada desde arriba.

1. f. Sexta parada: “el Estado desde adentro”

La comprensión de la organización y dinámica institucional del Estado y sus agencias en la Argentina se ha visto benefi ciada por los trabajos concretados desde la década de 1970 por Oscar Oszlak. Éste, desde entonces se ha orientado al análisis de la administración pública y las burocracias estatales en el marco de programas nacionales e internacionales de investigación y en actividades de consultoría para diversos organismos públicos del país y del exterior. Sus trabajos fueron inicialmente conocidos a través de publicaciones que reunieron los resultados de investigaciones que realizó como coordinador del Grupo de Trabajo sobre “Burocracia y políticas estatales” del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) entre 1977 y 1982. Uno de esos trabajos es un documento escrito en co-autoría con Guillermo O´Donnell, un texto clave en la defi nición de un innovador programa de análisis del Estado en el continente por entonces: “Estado y políticas públicas en América Latina: hacia una estrategia de investigación” (1976). En ese mismo registro innovador también produjo: “Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal” (1976) y “Formación histórica del Estado en América Latina: elementos teórico-metodológicos para su estudio” (1978) que han sido fundamentales en la génesis y posterior desa-rrollo de un campo de estudios sobre la administración estatal y las políticas públicas en la Argentina.

Más recientemente, otro corpus de autores y textos se ocupó de descom-poner el origen de la “cuestión social” a fi nes del siglo XIX y principios del XX. Frente a las posturas que señalaban que ésta se derivaba automáticamente de la crudeza de la lucha de clases (como planteaba la historia del movimiento obrero), del obrar fi lantrópico o decisiones estratégicas de las elites, una serie de investigadores comenzaron a pensar el problema atendiendo a otras coordenadas: las políticas sociales, las agencias de control e intervención social y la formación de cuerpos de profesionales al interior del Estado. Si bien estos autores no se dedicaron a refl exionar sobre “el Estado” –como si lo hicieron los que hemos agrupado fundamentalmente en la primera y tercera parada–, entendemos que muchos de sus aportes constituyen una peculiar entrada al fenómeno de las agencias estatales, sus políticos y funcionarios en la Argentina. Y aunque al

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igual que las perspectivas anteriores se dedicaron a analizar excluyentemente al Estado nacional, fueron capaces de reconocer la confi guración y trayectoria de una pluralidad de organismos estatales, con sus políticas públicas sectoriales, diseñadas y gestionadas por unos funcionarios y profesionales irreductiblemente singulares. Estas contribuciones han permitido evaluar los márgenes de auto-nomía y heteronomía históricamente dados de los actores estatales en relación con otros actores y esferas de la vida social.

Así pues, aquí el Estado como objeto de estudio aparece profundamente fragmentado y desacoplado en una multiplicidad de agencias, fi guras, lógicas y prácticas sociales. Todas ellas, se ha observado, demandaban ciertos sabe-res expertos y sus estrategias y dispositivos de gobernación social tenían por objeto a poblaciones particulares y no a la globalidad de los habitantes. Esas investigaciones han permitido percibir las fuertes interlocuciones entre actores estatales, societales, del mercado y de la política. Antes que una división tajan-te entre estas “esferas”, lo que es más factible de percibir aquí es la existencia de una confl ictiva porosidad institucional resultante de la disposición de los actores estatales a efectuar intercambios con otros actores y de su incapacidad para resistir a las determinaciones de otros ámbitos. Se ha podido también ver que, a pesar de los esfuerzos de sus funcionarios por delimitar y diferenciar funciones y competencias para cada agencia, éstas terminan superponiéndose en la normativa y en la experiencia práctica cotidiana (González Leandri 1997, 1999b, 1999a).

Dentro de este conjunto de estudios del Estado “desde adentro” es posible encontrar distintos intereses y problemáticas. Por un lado, se cuentan aquellos que se concentran en el estudio de las políticas sociales, sus instituciones y funcionarios, principalmente en las áreas de salud y educación, manteniendo una interlocución con el debate académico metropolitano sobre orígenes y desarrollo de las políticas sociales y del Estado de Bienestar en Europa y Estados Unidos (Baldwin 1992; Castel 1997; Evans et al. 1985; Marshall y Bottomore 1998; Off e 1994; Rosanvallon 1995; Skocpol 1996). El aporte de esta histo-riografía ha sido decisivo para analizar los procesos de génesis, diferenciación, especialización y autonomía respecto del poder político construido por los agentes estatales (Belmartino 1991, 2005; González Leandri 1996, 2001, 2005, 2006; Lvovich y Suriano 2006; Suriano 1989-1990, 1993, 2000, 2004), así como en la constitución de agencias estatales especializadas (Palermo 2001, 2006; Salerno 2002).

Por otro lado, también están los que refl exionan sobre la confi guración de instituciones, dispositivos y agentes de control social, especialmente en relación

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con las áreas de justicia, salud y policía. Esta literatura dialoga en forma crítica con las interpretaciones de Michel Foucault y de la historiografía anglosajona (Aguirre y Buffi ngton 2000; Salvatore y Aguirre 1996; Salvatore et al. 2001) y francesa relacionada con el control social, la justicia el gobierno de poblaciones y la biopolítica (Bohoslavsky y Di Liscia 2005; Caimari 2004; Gayol y Kessler 2002; Palacio 2004; Palacio y Candioti 2007; Rafart 1994, 2008; Salvatore 1997, 2001; Salvatore y Aguirre 1996). Artículos como el de Silvia Di Liscia incluido en este volumen muestran puntos que durante un tiempo quedaron soterrados. Uno de ellos es que la historia del control social requiere también de un análisis de los receptores de esas políticas, que eran cualquier cosa menos sujetos pasivos e inertes de decisiones diseñadas y ejecutadas exclusivamente desde arriba. El éxito de procesos como el de la medicalización descansó no sólo en la violenta imposición de la biopolítica por parte del Estado médico-legal (Rodríguez 2006; Salvatore 2001) sino por la aceptación y apropiación por una parte relevante de la población, que entendió que podía obtener algún benefi -cio al someterse a las manos y saberes de médicos profesionales (Belmartino 2005). Como mostró Lila Caimari (2000:1), es mejor ver a las cárceles como instituciones porosas con respecto a la sociedad de entorno, atravesada por las múltiples representaciones y valores existentes. La historiografía, la antropología social y la sociología, tomando como referencia a diferentes infl uencias teóricas y metodológicas, se han concentrado muy recientemente en el estudio de los dirigentes y funcionarios del Estado como “expertos”, “técnicos”, “profesion-ales”, “intelectuales” y “científi cos”, atendiendo a sus trayectorias formativas, saberes especializados, rutinas laborales, relaciones con el campo académico y profesional e inscripción en determinadas instituciones estatales (Andrenacci 2005; Bertranou et al. 2004; Brunatti et al. 2002; Camou y Mateo 2007; Chiara y Di Virgilio 2005; González Bollo 1999, 2004; Neiburg 1998; Neiburg y Plotkin 2004; Otero 2004, 2006; Soprano 1998, 2000, 2007; Soprano et al. 2006; Visacovsky 2002).

Algunas investigaciones historiográfi cas y antropológicas avanzaron en el conocimiento de trayectorias de instituciones, individuos y grupos estatales localizados en los niveles provincial y municipal durante el primer peronismo (Aelo 2004; Balbi 2003, 2004; Berrotarán 2003; Bona y Vilaboa 2007; Macor 1997; Macor y Tcach 2003; Pantaleón 2005; Rafart y Mases 2003) o de las transformaciones estatales y del peronismo en las últimas dos décadas (Frederic 2004; Frederic y Soprano 2005, 2008; Gaztañaga 2005, 2008; Masson 2004; Pantaleón 2004; Soprano 2008). En general los niveles provincial y local de

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la administración pública han quedado notoriamente sub-estudiados frente al predominante nivel nacional por parte de la historiografía y la antropología social. Como expresó hace muy poco el historiador Raúl Mandrini,

Buena parte de mis colegas siguen pensando los espacios en términos de Estados nacionales, pensando esa historia en términos de chilenos o argentinos, y aun para etapas en que la Argentina no existía como reali-dad política. Y para ser consecuentes, cuando miramos hacia adentro del territorio –probablemente por comodidad– seguimos a menudo pensando en términos de territorios provinciales, aun para períodos en que esas pro-vincias no tenían ni siquiera una existencia ideal (Mandrini 2007:25).

En cambio, desde la década de 1990 algunas corrientes de la ciencia po-lítica, la administración pública, el urbanismo y la sociología han avanzado en el estudio de los actores sociales inscriptos o relacionados con los Estados provinciales y municipales (Badía y Pereyra 2003; Camou y Mateo 2007; Lar-done 2003; Madoery 2001) vinculando estas investigaciones con los debates sobre políticas públicas, “desarrollo local”, “integración regional subnacional” e “internacional” en el marco del Mercosur.

2. Cinco propuestas para volver a estudiar el Estado

Después de este recorrido por la producción de ciencias sociales abocada al Estado en Argentina, quisiéramos plantear, también, algunas ideas con el objeto de volver a discutir, pensar e investigar algunas de esas problemáticas. No se trata de defi niciones de métodos ni de preconceptos teóricos, sino de ideas operativas –necesariamente discutibles– a las que hemos llegado a partir de una experiencia de investigación sobre instituciones públicas en la Argentina del siglo XX. En ese sentido, no son enseñanzas a transmitir, sino ideas que nosotros hemos aprendido en el diálogo con los autores y la bibliografía arriba mencionada.

1. No personalizar al Estado. Esto signifi ca dejar de considerar al Estado como si fuera un actor unívoco y auto-consciente, que es comparable a la identidad de una persona (“el Estado decidió”, “el Estado propuso una alianza de clases”, “el Estado se cansó de tal cosa”). Podemos encontrar esta tendencia en muchos textos, en buena medida como resultado de analizar principal-mente las decisiones tomadas por las cúpulas del aparato estatal nacional. Es en parte lo que tienen muchos de los textos que hemos clasifi cado como

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pertenecientes a una mirada del Estado “desde afuera”. Por el contrario, nos resulta más convincente tomar al Estado como un espacio polifónico en el que se relacionan y se expresan grupos. En nuestra opinión, esto implicaría una agenda de investigación que dé cuenta de la constante modifi cación de los equilibrios, de la alteración de fuerzas y de los permanentes re-acomodamientos producidos al interior del Estado y en la interlocución de los actores y agencias estatales con otros actores y esferas no estatales. No es sino esto lo que evidencia el artículo de González Leandri incluido en este libro, en el que se puede percibir cómo las autoridades del Depar-tamento Nacional de Higiene (y no “el Estado”) generan políticas y formas de intervención que chocan contra los intereses de ciertas corporaciones profesionales o de otras jurisdicciones estatales. El Estado bonaerense no “decidió” reformar a su policía: como muestra Sabina Frederic en su texto, fueron algunos funcionarios del Ministerio de Seguridad, mientras que otras áreas y personas que también “son” el Estado se desinteresaron por el tema o presionaron en el sentido contrario.

2. Personalizar al Estado. El Estado son las normas que lo confi guran y determi-nan, pero también son las personas que producen y actualizan sus prácticas cotidianas dentro de sus formaciones institucionales y en interlocución con esas normas. En este sentido, sí creemos que es necesario personalizar al Es-tado. Para la defi nición de agendas, modos de intervención y producción de resultados son tan importantes las normas como las personas que participan del Estado desde (o encarnando) ciertas funciones y estatutos sociales más o menos defi nidos de la llamada “función pública” (tales como “políticos”, “funcionarios”, “agentes”, “empleados”, “técnicos”, “consultores”, etc.). Pero también es necesario, desde un análisis del Estado identifi car aquellas categorías y personas o poblaciones formalmente exteriores a aquél y con las que los agentes estatales generan infi nidad de intercambios cotidianos que inciden en la orientación y curso de sus representaciones y prácticas (“ciudadanos”, “representados”, “civiles”, “alumnos”, “consumidores”, “familias”, “trabajadores”, “empresarios”, “benefi ciarios”, “población con necesidades básicas insatisfechas”, “contribuyentes”, “prestadores”, “pro-veedores”, “menores”, “jubilados”, “pueblos originarios”, “inmigrantes”, etc.). Imaginar al Estado centrándonos en las diferentes identidades y experiencias de quienes se desempeñan en él desplaza el foco de análisis de la “organización” estatal como una entidad única, trascendente y homo-génea, y nos conduce a otro problema políticamente menos espectacular,

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pero igual de fructífero: preguntarse y averiguar quiénes “son” el Estado en determinado tiempo y lugar. Pensar así al sector público estimula a saber más acerca de cómo esas personas se “convirtieron en” el Estado y/o cómo “dejaron de serlo”, cómo legitimaron sus posiciones y decisiones y contra quiénes debieron competir. Este enfoque implica también reconocer el peso de ciertas fi guras en las trayectorias de las instituciones: de Julio Lezana en el Departamento Nacional de Trabajo, de José María Ramos Mejía en el de Higiene, de Emilio Lahitte en la Dirección de Estadística Rural o de Adalberto Staub en la policía neuquina, sólo por mencionar a algunos de los que aparecen mencionados en este libro.

Un análisis de este tipo demanda el concurso de enfoques y métodos que 3. comprendan la dimensión macro-social de este objeto (los actores estata-les) y que permitan su reconocimiento en términos de categorías sociales, también discretas, que no pueden comprenderse desde una lógica social unívoca. Se debe dar cuenta, por el contrario, de su inscripción en cierta localización estatal, tales como: a) ámbitos nacional, provincial o municipal; b) áreas en las que se clasifi can las políticas públicas, como salud, educación, justicia, seguridad, entre otras; c) posición en los escalafones de la admi-nistración pública, tipo de contratación y escala salarial, perfi l y niveles de formación profesional y académica; d) trayectorias en la función pública; e) diferentes formas y niveles de interlocución que mantienen con actores inscriptos y activos en otras esferas sociales. Una comprensión de este tipo también debería servirse del estudio micro-sociológico de las trayectorias y experiencias de individuos y grupos, nominalizándolos, observando sus rutinas laborales, los procesos cotidianos de toma de decisiones, las alianzas y rivalidades establecidas en torno de afi nidades y confl ictos personalizados, así como las pautas informales activas en los sistemas de reclutamiento y de exclusión de las instituciones estatales.

4. El Estado es el resultado de múltiples presiones. Como hemos indicado en la revisión bibliográfi ca, el Estado ha permanecido en el centro de las re-fl exiones sociales y académicas occidentales desde hace siglos. Por un lado, se ha destacado con mucha insistencia la naturaleza de las relaciones (y los confl ictos) entre la “sociedad civil” y el “Estado”. Estudiar y sobre todo confi rmar la existencia y la legitimidad de esa división, ha sido en buena medida la tarea de la ciencia política moderna y de todos aquellos que abrazan alguna de las muchas versiones del credo liberal. Sin embargo, la distinción Estado/sociedad nos parece que no es del todo pertinente. Por

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un lado, porque si bien aceptamos la vieja idea de que el Estado es una confi guración social en la que se objetiva una cierta condensación de la disputa entre las clases sociales –tal como insistieron en indicar los cultores de la perspectivas marxistas y estructurales–, nos parece pertinente ampliar el campo de observación identifi cando tensiones que se expresan en el Estado y que no se derivan sólo de las determinaciones emergentes de una estructura social clasista. Allí intervienen también otras lógicas sociales: pro-fesionales, regionales, corporativas, internacionales, de género, partidarias (y sub-partidarias), étnicas, religiosas y nacionales, entre otras.

Parafraseando algunas de las ideas que presenta Laura Rodríguez en este 5. libro, decimos que la esfera estatal nunca está aislada –ni siquiera en los re-gímenes más crudamente represivos– sino que está en permanente contacto con actores no estatales, privados y de otros ámbitos estatales (desde el nivel municipal a los organismos intergubernamentales). Estas interacciones le brindan a la política pública algunos de los elementos simbólicos y mate-riales que intervienen en su defi nición, y simultáneamente condicionan, facilitan u obstaculizan su ejecución. Si el Estado es, entonces, el resultado siempre permanentemente desafi ado desde adentro y desde afuera por dife-rentes determinaciones sociales, es necesario prestar tanta atención a lo que ocurre adentro de él como a lo que ocurre afuera de él, asumiendo incluso que la distinción entre lo que a priori no sería defi nido como propiamente estatal es un resultado históricamente dado, que a menudo adquiere formas socialmente difusas. Como muestra el artículo de María Pozzio incluido en esta compilación, al momento de ejecutar políticas públicas hay que tener muy en cuenta quiénes son los ejecutores, pero también sus destinatarios: hay que conocer cuáles son sus trayectorias vitales, políticas y profesionales así como las identidades asumidas y las asignadas, dado que éstas aportan claves imprescindibles para entender cómo los actores (estatales o no) comprenden, dirigen, refi eren y recuerdan sus prácticas.

6. Revalorizar la importancia de las relaciones y tensiones intra-estatales en la acción estatal. Los problemas al interior del Estado han sido poco atendidos por las ciencias sociales. La disciplina de la administración pública se ha abo-cado a pensar este tipo de confl ictos entre organismos públicos, así como los procesos de toma de decisión y de ejecución de las políticas, pero su agenda de investigación no ha sido utilizada sufi ciente ni provechosamente por la historiografía argentina, que podría benefi ciarse de preguntas centrales en la agenda de esta disciplina, tales como ¿cuáles son las funciones y com-

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petencias de los organismos estudiados?, ¿hay superposición de funciones entre ellos? y ¿cómo se legitiman y se toman decisiones en determinados ámbitos estatales o por ciertos funcionarios públicos? Hay, sin embargo, un punto en el cual convendría que la historiografía –y las ciencias sociales en general– varíen su enfoque con respecto al que tiene la administración pública, que tiende a percibir (y prescribir) normativamente al Estado tal como éste se auto-presenta: autónomo con respecto a las fuerzas y grupos sociales nacionales e internacionales, auto-centrado, regulado según normas impersonales, burocráticas y permanentes; en tanto que, las situaciones que violentan las orientaciones de tales “percepciones” suelen ser consideradas desvíos, anormalidades, formas aberrantes o corruptas de la actividad estatal. No parece tener sentido comprenderlos apriorísticamente como la encarnación de una modernidad racional y normativa, tal como suelen percibirlas los actores contemporáneos y algunas perspectivas teóricas y políticas fuertemente prescriptivas.

7. Descentrar al Estado. Se trata de descentrar al Estado en múltiples sentidos. En primer lugar, de quitarle el lugar predominante que ha tenido en la historiografía, pero también en segundo lugar, de dejar de mirar al Estado desde su corazón: las ciudades capitales y las agencias del poder ejecutivo nacional. Por el contrario, consideramos que seguir revisando a múltiples agencias y funcionarios como hace la sexta perspectiva que hemos llamado “El Estado desde adentro”, así como apreciar la diversidad de políticas, enfoques, tradiciones y decisiones tomadas por agentes y representantes del Estado, permitiría tener una imagen más real de la multiplicidad de rostros estatales. Tanto la historiografía como la antropología social podrían aportar nuevos conocimientos sobre estas formas estatales, comprendién-dolas en su dimensión temporal o produciendo etnografías que analicen las diversas relaciones, identidades y trayectorias individuales y grupales que confi guran y actualizan localmente al Estado. Estudiar los márgenes y las particularidades brindará la oportunidad de apreciar las incapacidades, incoherencias y renuncias que también componen al Estado. De esto se desprende el tercer nivel de descentramiento, que se expresa en el deseo epistemológico –pero también político– de mostrar no ya toda la potencia y majestad del Estado, sino de ofrecer una representación de lo que éste no pudo hacer, de los lugares a los que no llegó ni alcanzó. En todo caso, proponemos que la agenda de investigación para las ciencias sociales incluya la historia de los modos por los cuales agencias y funcionarios del Estado

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ubicados en ámbitos social y/o geográfi camente periféricos respecto de los centros metropolitanos de la Argentina, replican (o no) lo que ocurre en los niveles “nacionales”. Por otro lado, consideramos que ese recorrido hacia las periferias también puede ofrecer recursos metodológicos, hipótesis de trabajo y la exploración de novedosas fuentes para el estudio de las propias instituciones y actores estatales metropolitanos. Se trata de comprender a estos últimos también como ámbitos de relaciones e identidades en los que la porosidad y labilidad de esferas sociales y los compromisos e intercambios personalizados entre individuos y grupos, operan como determinaciones efi caces en curso de las actividades estatales cotidianas.

3. Propósitos y temas de este libro

El puntapié inicial de este libro fueron unas jornadas de discusión sobre agencias estatales que se realizaron en la Universidad Nacional de General Sarmiento en mayo de 2007. Elsa Pereyra y Sergio Agoff también coordinaron ese evento, que incluyó la participación como expositores y comentaristas de colegas provenientes de la historia, la antropología social, la ciencia política y la administración pública. Lo estimulante de los resultados nos llevó a proponerles a algunos a participar en esta iniciativa, al cual sumamos colegas provenientes de otros ámbitos.

El libro pretende ofrecer un conjunto de estudios que analizan la confi -guración y trayectoria de distintos funcionarios e instituciones estatales en la Argentina entre la década de 1880 y el presente. Se trata principalmente de investigaciones históricas y antropológicas concentradas en agencias de nivel nacional, provincial o local, que están dispuestas a poner en suspenso y/o a pro-blematizar las periodizaciones y caracterizaciones más generales sobre la historia del Estado y la política en la Argentina moderna. En este sentido, sus autores descartan de entrada todo acercamiento normativo y teleológico al estudio del Estado; es decir, no asumen que los Estados necesariamente, ni siempre, tienden a afi rmar procesos de centralización, marchan hacia la universalización de los mecanismos impersonales, la profesionalización de sus agentes, la eliminación de la incoherencia, superposición y duplicación de funciones entre proyectos institucionales, programas de intervención y prácticas sociales efectivas de sus funcionarios. Más bien, los artículos de este libro invitan a percibir la com-plejidad de los recorridos, intenciones y prácticas de los agentes estatales, y su

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inscripción en contextos específi cos. Lo que se intenta es, pues, descomponer a la categoría e institución “Estado argentino” en un esfuerzo por descubrir la multiplicidad de racionalidades, intereses e intenciones presentes en la creación y actuación de las agencias y de los sujetos que las componían o actualmente les dan vida. Así pues, tomando en consideración este punto de partida, los trabajos reunidos dan cuenta de los perfi les de los agentes, los mecanismos por los cuales ingresan, permanecen y egresan de las instituciones estatales; los recursos personales, políticos, técnicos y de otra índole que pusieron en juego durante la defi nición y desarrollo de sus tareas; sus vínculos con otras agencias, espacios de sociabilidad y prácticas de militancia.

Si algún propósito anima a editores y autores de este libro es recuperar la multiplicidad y diversidad de entradas que se han producido y producen al estudio del fenómeno estatal en Argentina. Se trata, entonces, de colaborar en una toma de conciencia de las numerosas vías de acceso al Estado para lograr un mejor conocimiento empírico y trans-disciplinario de su historia, sus agen-tes, sus ideas, sus proyectos, las personas a las que afecta y a las que convoca. Confi amos en que un libro de esta naturaleza constituya un grano de arena en la constitución de una perspectiva de análisis que vaya en sentido contrario a la hiper-especialización dentro de las ciencias sociales actuales, de manera tal de favorecer un regreso, mucho más refl exivo y (auto) crítico, de una discusión en torno al Estado y las teorías que intentan pensarlo.

Se espera ofrecer al lector una comprensión de agencias estatales desde un enfoque y metodología de análisis que detecte con el máximo nivel de detalle posible a los funcionarios, sus actividades y producciones, incluso aquellas que implican identidades y relaciones sociales no comprendidas formalmente como “estatales”, pero que son de una efi cacia social signifi cativa para la defi nición y la trayectoria de los proyectos, instituciones y actores del Estado. Se intenta percibir las diversas identidades y saberes que estos sujetos ponen en juego, así como el recurso siempre tensionante que hicieron de sus perfi les “profesionales”, “políticos”, “técnicos” y “burocráticos”, entre otros. En algunos casos se busca reconocer cuáles fueron las historias previas de los individuos y grupos que integran las agencias, sus recorridos contemporáneos y posteriores a su paso dentro de estas instituciones, las vinculaciones que tuvieron estas experiencias con el desarrollo de políticas públicas, estilos de gestión y liderazgo, recluta-miento selectivo y permanencia en el cargo. En todo caso, se trata de ver a los funcionarios como mucho más que actores que representan roles estrictamente ajustados a lo que sostiene la normativa explicitada formalmente. Si el sector

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público realmente existente no es el que sostienen los manuales de Derecho Ad-ministrativo sino el resultado de tensiones intra-estatales, entre grupos sociales y entre éstos y el Estado, es algo más sencillo comprender la superposición de funciones entre agencias, las disputas entre personas y entidades por obtener y ejercer competencias, independientemente de que éstas estuvieran asignadas con transparencia en la normativa. Los límites de la acción estatal son porosos ya que son el resultado de un proceso permanente de desafíos, restauración y re-legitimación protagonizado por personas, grupos e instituciones “estatales” y “no estatales”. De allí que también sea necesario estudiar, como hacen varios de los autores incluidos en esta compilación el arduo proceso por el cual una serie de defi niciones de política pública se ejecutan, se encarnan de una manera específi ca y en detrimento de otras posibles formas de ejecución y dejando de lado otros sentidos y fi liaciones también disponibles.

Entre los problemas que más se analizan aquí se cuenta el del origen socio-cultural y las redes de sociabilidad de los agentes estatales. El estudio de esas fi liaciones sociales no se fundamenta sólo en un interés sociológico por deter-minar distribución de roles y de labores según el origen de la familia, sino por otra causa: como ya se dijo, los perfi les y trayectorias previas de estos agentes estatales inciden en el tipo y la forma de sus intervenciones y en los círculos y personas a los que pueden recurrir en caso de necesitar ayuda. Esos orígenes particulares son los que permiten acceder o no a ciertos mecanismos formales e informales ligados al reclutamiento estatal, así como condicionan y posibilitan las estrategias desplegadas por los actores para permanecer o ascender dentro del Estado.

Los trabajos que componen este libro aspiran a descomponer al “Esta-do”, comprendiéndolo desde las perspectivas y experiencias de los sujetos que formaron o forman parte de alguna de sus instituciones, en otras pala-bras, enfocando en el análisis a los hombres y mujeres que cotidianamente producen representaciones y prácticas correspondientes (inscriptas en o que interpelan) a esa esfera social que denominamos “estatal”. Nos ha interesado saber cuáles son los confl ictos que identifi can y perciben los agentes en el desempeño cotidiano y específi co de sus tareas y al interior de sus institu-ciones de pertenencia. De allí que las preocupaciones que aquí proponemos pensar estén centradas en torno de eso que llamamos el “rostro humano del Estado”, no tanto para enfatizar aquellos comportamientos sociales que el sentido común suele asociar con la bondad, la fi lantropía o el Welfare State, sino para centrarnos en la actividad de los sujetos concretos que habitan y dan vida al Estado, que “son” el Estado.

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La constitución de un orden estatal presupone la necesaria afi rmación de lógicas sociales diferenciadas respecto de otras esferas de la sociedad, en ello reside la discutida autonomía del Estado moderno. Ahora bien, en la medida en que se refi na la mirada y se percibe al Estado desde el punto de vista y las prácticas de los actores que les dan vida cotidiana, el panorama se torna más complejo. Implica mostrar que los actores que participan del Estado y a él se vinculan tienen prácticas, identidades, formas de sociabilidad e intereses previamente aprehendidas en sus trayectorias vitales pasadas y presentes, que van más allá de su desempeño o relación el ámbito estatal. Eso invita a perci-bir las circulaciones de personas entre el Estado y otras esferas de la vida, más cotidianas, pero de fuerte relevancia en las lógicas sociales de producción y actualización del orden estatal.

Otro de los problemas sobre los que se concentran los autores tiene que ver con el peso de ciertos líderes o “padres fundadores” en las instituciones estatales. Estas fi guras le ejercen sobre “sus” agencias una particular (e intransferible) infl uencia sobre su nivel autonomía, el armado de agendas, su sensibilidad hacia ciertos problemas y ámbitos de reclutamiento, interés por el diálogo con algunos sectores de la sociedad y agencias del Estado. También se ha intenta-do ofrecer refl exiones acerca de las continuidades y rupturas que vivieron las instituciones estatales con respecto a su proyecto inaugural y a los ciclos más generales de la historia política e institucional argentina. Se ha procurado, en la medida de lo posible, prestar atención a la injerencia y diálogos con modelos e ideas provenientes del extranjero, atendiendo a la dimensión internacional de muchas de las nociones que se ponen en juego acerca de cómo debería ser la acción estatal.

4. Contenido

Esta compilación se organiza en base a tres secciones. La primera de ellas se titula “Autonomía y heteronomía en la formación y desarrollo de cuerpos de expertos en las agencias estatales” y procura, a través de una serie de casos, sondear la naturaleza inestable de las relaciones entre los saberes “técnicos” y los “políticos”, reconociendo, por un lado, la producción de procesos de toma de decisiones y de elecciones relativamente controladas por los funcionarios en la construcción de las agencias estatales, de sus proyectos institucionales y en su desempeño en el curso de sus intervenciones públicas (en otras palabras, localizando el foco de análisis en las condiciones históricas de su autonomía);

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y, por otro lado, observando la incidencia sobre aquellos actores de unas iden-tidades y tramas de relaciones sociales que las determinaban situacionalmente (esto es, dando cuenta de aquellas fuerzas que confi guraban situacionalmente su heteronomía).

En suma, lo que permiten ver los cinco artículos de esta sección es que ningún saber o práctica es permanente o intrínsecamente técnico o político. Por el contrario, lo que se hacen más evidentes son los préstamos, las compe-tencias, las rivalidades, el uso de (auto) defi niciones contextuales y posicionales y el despliegue de procesos de legitimación competidos por lograr el derecho a intervenir y regular. No es una tensión entre dos lógicas evidentes ni transparen-tes, sino que es un campo en tensión y desequilibrado. Se trata de mostrar que los espacios y modalidades de intervención no están naturalmente defi nidos, sino que son el resultado de una permanente puja, negociación y choque entre agencias y jurisdicciones del Estado, corporaciones profesionales, orientaciones ideológicas, entre otros actores y factores.

Así, el artículo de Ricardo González Leandri permite apreciar a las fuerzas sociales que presionaban detrás de la creación del Departamento Nacional de Higiene a fi nales del siglo XIX. La defi nición de las competencias y funciones que debía asumir esa agencia estatal venía condicionada por la disputa entre distintas profesiones (médicos y farmacéuticos), entre las jurisdicciones fede-rales y las provinciales y por los diversos orígenes de los actores que ingresan al Departamento (de la política, de la opinión pública, de la Academia de Medicina, de la Facultad). De igual manera, el trabajo de Germán Soprano, dedicado a los primeros años del Departamento Nacional del Trabajo, también permite apreciar otro proceso de creación de instituciones legitimadas –pero discutidas– de intervención en los procesos de producción y reproducción social. Tanto en uno como en otro caso aparece la infl uencia de ciertas profesiones y corrientes de pensamiento, pero también de una agenda intelectual y política modernizadora de alcance internacional. El artículo de Hernán González Bollo permite apreciar una tercera institución del período, la Dirección de Economía Rural y Estadística, dependiente del Ministerio de Agricultura, que se dedicó a promover la constitución de cooperativas en el agro argentino. Contraria-mente a lo que el consenso historiográfi co ha postulado sobre la existencia de un Estado “prescindente”, lo que muestra González Bollo es el accionar de un organismo que logró una autonomía y refi namiento técnico y legal, que le permitió afi anzarse más allá de grandes cambios políticos del período, como el derrocamiento del presidente Hipólito Yrigoyen en 1930.

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José Antonio Sánchez Román se dedica a un aspecto bastante descuidado de la historia del Estado argentino: la creación de sus aparatos recaudatorios. En un recorrido de medio siglo, lo que se puede apreciar es un proceso de consti-tución de una agencia impositiva con una serie de atribuciones recortadas, que se fue ampliando de facto. La lógica recaudatoria que la Dirección desarrolló a lo largo de sus primeras décadas chocó con el énfasis económico más general del gobierno peronista, que entendía que la política impositiva debía someterse a la promoción de la industrialización, lo cual implicaba promoción, laxitud y exención en el pago de las obligaciones fi scales de sectores manufactureros. La profesionalidad de la Dirección nunca fue garantía de su autonomía ni de capacidad política, dado que no intervenía en la defi nición de la política impositiva, sino que se ha limitado, desde entonces, a ejecutar las decisiones tomadas por el gobierno nacional: la paradoja que encuentra Sánchez Román es que la Dirección General Impositiva (DGI) consiguió autonomía con respecto a los grupos sociales, principalmente los empresarios, pero no pudo liberarse de su dependencia de un Poder Ejecutivo, más poroso a los intereses de esos grupos.

El último texto de esta sección le pertenece a Karina Ramacciotti y pro-cura mostrar los límites de la renovadora política sanitaria llevada adelante por el ministro Ramón Castillo en el primer gobierno peronista. Lo que pone de manifi esto este artículo son las tensiones entre la corporación profesional médica y un Estado deseoso de afi rmar tanto su autonomía como la calidad de sus intervenciones a través de la incorporación de saberes científi cos y téc-nicos que habían sido legitimados previamente en el espacio universitario. Al igual que en los problemas de relación capital-trabajo, los relativos a la salud son considerados durante el peronismo como “sociales” y por lo tanto fueron evacuados de las áreas más políticas y represivas del Estado que los venían enfrentando (el Ministerio del Interior) y reconducidos hacia espacios “téc-nicos”, como la Secretaría de Salud Pública, luego Ministerio de Salud. En la conformación de una nueva burocracia estatal médica, simultáneamente en diálogo y en oposición a modelos que provenían de fi nales del siglo XIX como el que estudió González Leandri, lo que encuentra Ramaciotti es que muchos de los innovadores planteos políticos de Carrillo no tuvieron continuidad ni respaldo presupuestario e, incluso, no se basaron en mecanismos meritocráticos o técnicos de reclutamiento, permanencia y ascenso, sino de lealtad política o de fi delidad jerárquica.

En la segunda sección, titulada “El monopolio estatal del ejercicio legítimo de la violencia física en las perspectivas y experiencias de sus funcionarios”, se

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han agrupado cuatro artículos en los cuales los sujetos estudiados tienen la par-ticularidad de que han sido, son (o aspiran a ser) miembros de fuerzas armadas y de seguridad. Y si bien los debates ligados a la transición desde regímenes autoritarios a democráticos dedicaron muchas horas a estudiar y a prescribir cuál debía ser el lugar institucional y el poder de las fuerzas armadas en el nuevo orden, poco se hizo por saber cuáles eran las perspectivas y opiniones de los miembros de estas corporaciones. De igual manera, la historiografía del control social, principalmente concentrada en el análisis del medio siglo posterior a 1880, desechó el estudio de los agentes estatales y se concentró más en apreciarlos como elementos impersonales de una maquinaria de imposición y de “normalización” que operaba sobre las poblaciones comprendidas en los objetos de investigación de esta historiografía: presos, enfermos, inmigrantes y menores. Finalmente, disponemos desde hace algunos años de una producción historiográfi ca y sociológica clave sobre las fuerzas armadas –especialmente sobre el Ejército– y de sus relaciones con el Estado y la política nacional (López 1994; López y Sain 2003; Potash 1969, 1994; Rouquié 1982; Zanatta 1996, 1999). Sin embargo, el análisis micro-social, desde perspectivas no apriorísticas o políticamente informadas, de las representaciones y prácticas que orientan el comportamiento cotidiano de los miembros de las fuerzas armadas y de seguridad en la Argentina, todavía es un campo de investigación incipiente en nuestro país. Por tales motivos, esta segunda sección aspira a mostrar aspectos de las intervenciones estatales en la sociedad, producidas por aquellas institu-ciones estatales que –según la defi nición weberiana– concentran el monopolio legítimo del ejercicio de la violencia física, a partir de una mejor comprensión de la dinámica interna de las agencias que protagonizan esas intervenciones, atendiendo especialmente a las perspectivas y experiencias de sus agentes.

Ernesto Bohoslavsky procura ofrecer algunas entradas a la policía neuqui-na en el período que va desde su constitución a fi nales del siglo XIX hasta el primer peronismo. El artículo permite apreciar algunos de los mecanismos de reclutamiento de la fuerza policial, pero sobre todo los procesos de circulación de estos varones. Circulación en múltiples dimensiones: en el espacio, en el escalafón policial, entre fuerzas de seguridad y entre empleos. Procurando ser-virse de algunas herramientas de la historia social de los trabajadores, el autor intenta comprender desde el interior cómo se conformó y re-conformó una institución que ha sido tradicionalmente estudiada sólo en su faceta represiva y consoladora. El artículo de Emmanuel Kahan se concentra en el análisis de la vigilancia de instituciones judías en la ciudad de La Plata por parte de agentes

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de inteligencia de la policía de la Provincia de Buenos Aires, entre el gobierno peronista y la década de 1970. El trabajo permite apreciar el desempeño rutinario de los funcionarios policiales en el cumplimiento de sus tareas de “vigilancia” y “espía”, dando cuenta de cuáles eran las categorías e intereses de los agentes infi ltrados en estas instituciones, los temas que les preocupaban o sobre los que les ordenaban averiguar; al tiempo que también contribuye a percibir el papel de los “vigilados” en la construcción de la información al brindar las oportu-nidades para la llegada de los agentes o al dialogar con ellos. Por otro lado, Kahan muestra las evidentes limitaciones prácticas a la profesionalización de la tarea de inteligencia, expresada, por ejemplo, en el envío de un varón para infi ltrarse en una organización de mujeres sionistas.

Sabina Frederic se dirige hacia uno de los temas que ha tenido mayor relevancia política en los últimos diez años: la policía bonaerense. En lugar de replicar los lugares comunes que circulan sobre la “maldita policía”, la autora procura rastrear las miradas que los miembros de la institución policial tienen sobre su propio trabajo, sobre las posibilidades y límites de su profesionalización y sobre el uso de violencia física en un contexto en el que se incrementaron tanto la condena social y mediática sobre este cuerpo policial como su uso como fuerza de contención y choque frente a un desafi ante movimiento piquetero. El artículo de Frederic pone de manifi esto dos puntos relevantes: el primero es que las autoridades policiales sienten que han ido perdiendo su tradicional capacidad de mando sobre sus subalternos y deben recurrir a otros saberes y métodos que incorporaron fuera de la institución; el segundo es que la práctica policial está permanente e inevitablemente cruzada, marcada y constreñida por lógicas, miradas y prácticas societales y que ese dato no es tanto una señal de aberración o de deformidad sino una marca de origen. Esa dependencia de fuerzas, personas y representaciones ajenas a ella, es lo que ha tornado, a la fecha, inviable el proceso de afi rmación unilateral de su autonomía corporativa.

¿Quiénes son los jóvenes que quieren ingresar en la actualidad al Colegio Militar de la Nación?, ¿por qué quieren hacerlo?, ¿quién les recomendó hacerlo? Estas son algunas de las preguntas que guían el trabajo de Máximo Badaró, quien logra dar cuenta de las expectativas sociales de jóvenes y familias de cla-ses medias bajas y de sectores populares de acceder a un “futuro”, que es cada vez más defi nido en términos laborales que vocacionales. El artículo también muestra la permanencia de ciertas representaciones muy tradicionales sobre los aspirantes, sus familias y sobre el propio Ejército instaladas entre los encargados de realizar las entrevistas a los aspirantes y a sus familias. La búsqueda de ciertas

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orientaciones políticas, religiosas, sociales y residenciales aparece en la lógica de reclutamiento del Colegio Militar, que despliega representaciones morales acerca del valor de la unidad del cuerpo institucional y del familiar e incluso de la similitud morfológica ente ambos. Lo que testimonia el trabajo de Badaró es que la producción de la autonomía del Ejército respecto de otras agencias estatales, de la sociedad y del control civil de la institución se realiza sirviéndose de lógicas, representaciones y prácticas que provienen de otras esferas sociales y que no van en un sentido necesariamente profesional. Al igual que en las contribuciones de Bohoslavsky y Frederic, vemos aquí que las percepciones y experiencias de los miembros de las fuerzas armadas y de seguridad, lejos de fundar su singularidad social y cultural en una autonomía institucional taxativa-mente desligada de la trayectoria de otros actores y procesos de la sociedad civil argentina, por el contrario, se encuentran en permanente diálogo e inscriptas en relación con distintas dinámicas sociales.

La última sección se titula “Actores disputando la defi nición y ejecución de intervenciones estatales” y se concentra en el análisis de una serie de tensiones y procesos ligados a la competencia entre agencias estatales para delimitar sus competencias. Lejos de ser tan transparentes como pretende la norma escrita o los discursos públicos, las defi niciones de las facultades, sentidos y recursos de las instituciones y programas son el resultado de múltiples intervenciones y presiones, un juego en el que participan no sólo esas instituciones sino también otros actores. El artículo de Fernando Casullo se concentra en las difi cultades materiales y legales para constituir un aparato de justicia en los Territorios Na-cionales de Neuquén y Río Negro durante la vigencia del orden conservador. El autor muestra que en los espacios periféricos del país la dinámica institucional y política de construcción e imposición del Estado guardó una especifi cidad muy notoria con respecto a los ámbitos capitalinos. Precariedad presupuestaria, vacío normativo, enconos personales y atrasos salariales, conformaban parte de las variables que incidían en el accionar de la justicia norpatagónica

María Silvia Di Liscia pone su interés en las políticas sanitarias seguidas en los Territorios Nacionales del sur y el noreste argentino entre 1880 y 1910. Al revés de lo que hacen Ramaciotti y Rodríguez Leandri en los artículos incluidos en este libro, Di Liscia se concentra en los márgenes de las instituciones sani-tarias y no en su cúspide. De allí que su procura ver las distancias que median entre las decisiones tomadas por las agencias nacionales como el Departamento Nacional de Higiene y su aplicación en los “nuevos espacios”. Lo que permite apreciar este artículo es el innumerable conjunto de avatares por los que debió

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pasar un proceso de medicalización que, mirado desde ámbitos capitalinos, parece mucho más homogéneo, unilineal y efi ciente. La originalidad de las instituciones sanitarias en los Territorios Nacionales es que se constituyeron a partir de su carácter des-territorializado, es decir, del carácter itinerante de los equipos médicos. Contrariando la tendencia a centralización y sofi sticación de las prácticas médicas, lo que ocurrió en los ámbitos periféricos argentinos fue una adaptación más impulsada por necesidades materiales y particularidades de la distribución demográfi ca de estos espacios que por principios sanitaristas. Equipos itinerantes, carencia de camas, falencias presupuestarias, maestros fun-giendo de vacunadores y farmacéuticos aceptados como médicos son parte de los rasgos de una institucionalidad sanitaria desplegada en los inicios del siglo XX en los Territorios Nacionales, que parece dejar de lado dos imágenes: por un lado, aquella que el Estado nacional ofrecía de sí mismo, dando cuenta de la llegada del progreso civilizador y, por el otro lado, aquella otra construida por cierta historiografía de la salud, que ha insistido en mostrar que el Estado logró imponerse sobre la población y medicalizar su vida y sus cuerpos a inicios del siglo XX.

María Pozzio da cuenta de los procesos de lucha y apropiación en torno a los sentidos de la Atención Primaria de la Salud en un centro sanitario bonaerense. El artículo permite ver las tensiones y disputas por defi nir e identifi carse como practicantes de la APS por parte de distintos médicos, autoridades municipales y “promotoras comunitarias” en el momento de implementar políticas públicas provinciales o municipales, supuestamente universalistas y homogéneas. Pozzio llama la atención sobre la brecha existente entre la defi nición producida en los ámbitos más altos del Estado nacional y su aplicación “en terreno”, mucho más competida, ambigua y negociada, puesto que en ella intervienen más actores que los ofi cialmente encargados y convocados, que se dedican a traducir, me-diar y resignifi car esas defi niciones. En este sentido, puede afi rmarse a modo de hipótesis que en un régimen democrático, seguramente, hay más disputas acerca de qué se decide en materia de política pública, quiénes lo hacen y cómo. Es normal que eso ocurra tanto en los niveles más altos de la cosa pública como en espacios de importancia más reducida. Pero, ¿qué pasa bajo contextos y regi-menes políticos fuertemente represivos?, ¿cómo se forman alianzas?, ¿cómo se crean consensos?, ¿quién decide quiénes deben entrar y salir del Estado? Daniel Lvovich y Laura Graciela Rodríguez intentan en sus artículos ofrecernos una imagen más compleja y de “rostro humano” del funcionamiento del aparato público durante el llamado “Proceso de Reorganización Nacional”. Ambos

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textos permiten saber algo acerca de cómo y dónde se reclutaban a los varones y mujeres responsables de llevar adelante el nuevo orden declaradamente “no político”, así como de las metodologías de las que ellos y ellas se servían para generar aceptación –al menos tolerancia– frente a los nuevos lineamientos por parte de las poblaciones destinatarias y de otros sectores y miembros del aparato estatal.

Lvovich nos ofrece en su artículo un muy estimulante estudio sobre los procesos y redes de reclutamiento de altas autoridades en el municipio de Morón durante la última dictadura. Contrariamente a lo que postula el actual sentido común, es posible encontrar prácticas políticas –aunque no necesariamente fueran reconocidas como tales por entonces– expresadas en el incentivo a la participación controlada de las asociaciones locales (deportivas, culturales, de fomento, etc.) y en la solicitud de que éstas enviaran sus peticiones y delegados al municipio. El régimen militar en Morón, debido a la presencia de militantes de cuño nacionalista-católico, abrió canales “comunitarios” de participación, que fueron aceptados, usados y desbordados por las entidades vecinales. Lo que permite ver el artículo de Lvovich es una evidente continuidad en el nivel municipal de Morón, independientemente del hecho de que el 24 de marzo de 1976 constituye un parteaguas de la historia nacional. El último artículo del libro se concentra en el proceso de descentralización educativa llevado adelante por las autoridades bonaerenses durante la última dictadura. Laura Graciela Rodríguez se ha detenido a apreciar quiénes fueron las personas que ocuparon los cargos más relevantes en esa área, así como las difi cultades que encontraron para poner en práctica una nueva institucionalidad educativa, “regionalizada” y “desburocratizada”. Las trayectorias previas y los intereses de los inspectores provinciales condicionaron y resignifi caron la forma en que se llevaron a la práctica los nuevos lineamientos educativos, lo cual es una advertencia para aquellas perspectivas de historia de la educación que se centran exclusivamente en un análisis de la legislación y los discursos ofi ciales. Quizás el principal aporte del artículo consista en mostrar que “la política educativa no es producto de un Estado racional que funciona con una lógica unívoca que la diseña y la aplica de modo vertical y efi ciente”, sino mucho más el resultado –a priori indeterminable– de la intervención de diversos actores que intentan incidir tanto en el contenido de la política como en la metodología de su implementación.

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El rostro humano del Estado como problema y solución

¿Por qué volver a pensar al Estado argentino hoy?, ¿desde qué coordenadas se lo puede imaginar o interpelar, cómo construir saberes sobre él que contri-buyan a su posible reforma? Los editores de este libro pensamos que guarda cierta utilidad relativizar las perspectivas más estructurales y normativas de acercamiento al Estado, asumiendo una mirada diferente, que repara en las prácticas cotidianas, en los diversos ámbitos de interlocución, en las contradicciones y zonas grises, en la multiplicidad de contactos sociales en los que participan quienes “son” el Estado, quienes son su “rostro humano”. Este acercamiento es resultado de refl exiones teóricas y de preocupaciones prácticas de investigación provenientes de las disciplinas sociales, pero confi amos en que puede despertar el interés de quienes piensan al Estado para intervenir sobre él (políticos, juristas, planifi cadores, ciudadanos, miembros de ONGs, etc.), los que actúan dentro de él (funcionarios de distintos rangos y responsabilidades) y los que con él interactúan como demandantes o destinatarios de sus políticas y/o recursos, consumidores de sus servicios o contribuyentes.

Quisiéramos que esta refl exión a “ras del suelo” estatal no fuera leída como un decálogo escandalizado acerca de los desvíos y vicios inmanentes del Estado argentino en la historia y en la actualidad. Más bien, deseamos que fuera vista como una exploración del funcionamiento real del Estado en nuestro país (que sería muy deseable contrastar con otras experiencias estatales periféricas y metropolitanas), que muestre el peso de las relaciones no públicas en la vida pública. Entrar al Estado por las experiencias de sus funcionarios no es algo que los ciudadanos de a pie ni los funcionarios desconozcan en absoluto: por el contrario, es la forma primera, cotidiana y sistemática de aproximarse a lo esta-tal. Este libro aspira a poner en diálogo esos saberes nativos que todos tenemos como habitantes de un Estado (desde ser paciente de una sala médica a negociar con un policía, pasando por hacer cola para pagar los impuestos o tramitar una jubilación o un empleo en el municipio) con las refl exiones académicas, más globales y programáticas. En ese diálogo esperamos que se puedan iluminar simultáneamente por un lado la lógica irreductiblemente particular, histórica y personalizada que los individuos tienen y usan en sus relaciones con/dentro del Estado y por el otro, la perspectiva más universalista y extendida en el tiempo, general y despersonalizada que ofrecen los análisis del sector público.

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Quisiéramos agradecer al Instituto del Desarrollo Humano de la Univer-sidad Nacional de General Sarmiento el apoyo brindado para la realización de este libro, cuya temática se inscribe en su área de investigación sobre la política. También deseamos expresar nuestro reconocimiento a Osvaldo Iazzetta, quien realizó comentarios críticos y generosos a esta introducción.

Los Polvorines, febrero de 2008

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PRIMERA SECCIÓNAutonomía y heteronomía en la

formación y desarrollo de cuerpos de expertos en las agencias estatales

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Breve historia del Departamento Nacional de Higiene.

Estado, gobernabilidad y autonomía médica en la segunda mitad del siglo

XIX1*

Ricardo González-Leandri

1. Introducción. El Consejo, la Higiene y los médicos

El propósito del presente artículo es historiar el proceso que condujo a la creación del Departamento Nacional de Higiene y su sinuosa trayectoria a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX (González-Leandri 2000, 217-243; González-Leandri 2005, 133-150).2 Al tratarse de una de las instituciones emblemáticas del cuerpo médico argentino, se describen su afi anzamiento como institución estatal y el servicio que prestó a sus intereses profesionales específi cos. Desde un primer momento el Consejo representó el reconocimiento institucionalizado de los médicos como grupo legalmente privilegiado, por lo 1* Este artículo forma parte de los resultados de un proyecto de investigación más amplio sobre “La Cuestión Social en Argentina (1870-1940)” (HUM 2006-11940), que llevo a cabo en el seno del GEA (Grupo de Estudios Americanos) del Instituto de Historia/CSIC, fi nanciado por el Ministerio de Educación y Ciencia, España. Agradezco las sugerencias de Juan Suriano y Pilar González Bernardo, los otros coordinadores de ese proyecto, y los comentarios de Ernesto Bohoslavsky y Germán Soprano a la ponencia base de este artículo y la invitación a participar en este volumen.2 Para ello se reelaboran y amplían algunas hipótesis ya esbozadas en otros artículos y se las adapta al marco específi co del proceso de consolidación del Departamento de Higiene.

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que su trayectoria refl eja en buena medida sus logros corporativos, aunque, como departamento o agencia, expresó ideas e intereses propios a veces más complejos y heterogéneos que las solicitudes y pretensiones de aquel grupo profesional.

Denominado también, según las distintas coyunturas, Consejo o Junta, el Departamento realizó su tarea en el marco de un complejo haz de interrelacio-nes, junto a otras instancias del Estado e instituciones municipales y se situó en el centro de una trama confl ictiva compuesta por médicos, “otros curadores”, farmacéuticos, pacientes, damas de Benefi cencia y hermanas de la Caridad, políticos, periodistas y funcionarios. (González-Leandri 1999, 57-112)

A grandes rasgos su trayectoria efectiva fue el resultado de la combinación de varios factores: primero del propio esfuerzo estatal, provincial y luego nacional, por adquirir sus atributos característicos y consolidarse (Oszlak 1985; Halperin Donghi 1980). Segundo, del complejo proceso de “descubrimiento” de la salud como problema social, y de defi nición de la propia “Higiene” en cuanto área de problemas a solucionar o prevenir, al menos en parte, por la intervención de una dimensión estatal específi ca. Y tercero, ligado de manera indisoluble a los dos anteriores, por las múltiples consecuencias de la consolidación en ese periodo de un campo del arte de curar con eje en un proceso de profesiona-lización (Vezzetti 1981; Armus 2000, 507-553; Lobato 1996; Recalde 1997; Salessi 1995; González-Leandri 1999).

Además, dada su incidencia en cuestiones muy sensibles para el con-junto de la población, como la vida o la muerte, fue en el área de la atención de la salud y del control higiénico donde una mayor preocupación del Estado y el naciente entramado profesional se interrelacionaron de manera más temprana. De todas formas, dada la precariedad institucional de los primeros tiempos poco podía esperarse de su efi cacia (por otra parte difícil de evaluar según los propios parámetros de la época), como lo demostraron los frecuentes comentarios ne-gativos sobre su composición y actividades publicados en la prensa del periodo. Sin embargo, aunque en general el Consejo no dispuso de recursos adecuados, diseñó de forma temprana varios criterios de intervención pública que se hicie-ron evidentes con el despliegue ya pleno de la Cuestión Social a principios del siglo XX. También fue importante para ciertas elites renovadoras deseosas de emular experiencias exógenas consideradas exitosas, lo que permite observarlo también bajo el prisma del dinámico marco internacional de circulación de ideas y prácticas institucionales en el que éstas se movían. Relacionado en buena medida con esto último conviene resaltar también cómo aquellos que lideraron el proceso renovador del Consejo en los años 1860 y 1870, y sobre todo sus

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Breve historia del Departamento Nacional de Higiene

discípulos, fueron lentamente apartándose del liberalismo de corte clásico con el que convivían no sin tensiones, para acercarse cada vez más, hacia fi nes de siglo, a un positivismo organicista más acorde con el crecimiento corporativo de las instituciones médicas y con el propio afi anzamiento de la burocracia estatal (Monserrat 1980,785-819; Terán 1987; Terán 2000; Hale 1991).

2. Primeros pasos: Higiene municipal o Higiene Pública

Dadas sus peculiaridades la construcción de un campo del arte de curar con eje en un proceso de profesionalización, distinto del característico de mediados de siglo por el que circulaba de forma indiscriminada todo tipo de curadores, tuvo una cronología propia que coincidió, sólo en parte, con las grandes líneas divisorias de la política, o la economía. Es por ello que no se puede comprender la trayectoria del Consejo en cuanto agencia de un Estado nacional consolida-do sin analizar determinadas cuestiones sociales e institucionales previas. Para el arte de curar, como para otras áreas, la década de 1880 no representó una frontera tan nítida.

Tras la caída de Rosas y dentro de un marco de reformas que pretendía acomodarse al progreso por muchos vaticinado, varios decretos del gobierno de la Provincia de Buenos Aires reglamentaron el funcionamiento del cuerpo médico y lo dividieron en tres secciones que heredaron antiguas atribuciones del desaparecido Tribunal de Medicina: Facultad de Medicina, Academia y Consejo de Higiene. Este último ocupó un lugar central en ese esquema al asignársele el control de una serie de actividades y espacios, que según su elite dirigente eran de su propia incumbencia. Nada de esto era absolutamente nue-vo, lo que si cambiaba, sin embargo, era la vitalidad estatal que la enmarcaba. Es por ello que tales medidas signifi caron un primer paso en la defi nición de áreas de intervención pública que, aunque limitadas, se convirtieron en fuente de legitimidad de los médicos diplomados (Cantón 1928, 9-30). En tal sen-tido representaron también los intereses de una elite de médicos notables que logró así afi anzarse, lo que le permitió impulsar de manera temprana, aunque con muchos sobresaltos e incomodidades, un proyecto médico profesional de amplio alcance e incumbencias que, según las propias palabras del presidente de la Facultad de Medicina, incluía “el estudio del clima, de los alimentos, del método de vida de las personas y su carácter, hábitos y pasiones” (Cantón 1928, 33-34). Por tanto desde su mismo inicio el Consejo se vio abocado a una actividad doble: la reglamentación y vigilancia de las actividades que los

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médicos diplomados se sentían legitimados para ejercer de manera exclusiva y el asesoramiento y supervisión en temas de policía sanitaria.

Ambas funciones estaban íntimamente interrelacionadas. La primera tenía como objetivo fi jar incumbencias y delimitar espacios de práctica, con el fi n de eliminar las heterodoxias que desde afuera y adentro ponían en peligro la identidad “de cuerpo” de los médicos. Se trató de una tarea gigantesca y fran-camente imposible, no ya en zonas de frontera donde el curanderismo era casi la única vía de asistencia, sino también en pueblos y en las mismas ciudades, en las que incluso las autoridades recurrían al servicio de “inteligentes”, de amplia popularidad (González-Leandri 1999; Di Liscia 2002; Armus 2002, 11-25). Esa tarea se vio en general empañada por varios factores: la propia heterogeneidad de los médicos, la debilidad institucional y la ambigüedad de su elite que basaba su predominio en criterios de legitimidad escasamente “técnicos”. También pesaron las limitadas perspectivas que ofrecía el mercado a otros médicos más modestos, dado que si bien éste crecía lo hacia a un ritmo muy lento y, por último, la fortaleza económica y asociativa, de los farmacéu-ticos considerados serios competidores de los médicos diplomados debido a su vínculo con curadores irregulares, su acceso más fácil a un público amplio y, sobre todo, a que su propuesta “comercial-profesional” se adecuaba mejor al ideario liberal vigente que el proyecto del “sacerdocio” médico (González-Leandri 1999, 151-183; Di Liscia 2002).

Los confl ictos que estas carencias desencadenaron con frecuencia hicieron que los distintos grupos con afán corporativo y “profesionalizador” vieran de forma cada vez más clara la necesidad de un organismo regulador efi caz, lo que en el largo plazo terminó afi anzando al Consejo como institución. Si bien durante varios años su reglamento fue la única norma que rigió el arte de curar, su insufi ciencia y sus vacíos eran evidentes. Según muchos contemporáneos ello sólo podía solucionarse por medio de una ley. Con respecto al control de la política sanitaria la creación del Consejo de Higiene Pública dio un estatus institucional evidente al control higiénico, hecho reforzado por la promulgación de la ley 35, de octubre de 1854, que dio nacimiento a la Municipalidad de Buenos Aires y de su Comisión de Higiene. (Penna, y Madero 1910, 95-129; Canton 1928; Machi 1981; Bernard 1976, 33-41). Sin embargo, como sus res-pectivas funciones no fueron delimitadas de una manera clara, se fue defi niendo entre ellas, y también con la facultad de Medicina, una zona de colaboración y competencia que si bien potenció la intervención pública generó cierta confu-sión que oscureció su sentido. Dado que sólo quedaban establecidas de manera

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vaga e informal las atribuciones preferentes del Consejo sobre el control de la “entrada” de enfermedades exóticas, mientras que la Municipalidad se ocupaba de aspectos más “internos” como la higiene urbana, la práctica concreta se tornó bastante caótica. Ello fue así, además, por la escasez de recursos y por el hecho de que sus funciones respectivas se superponían también con las de otros agentes, como los de la capitanía del puerto, la policía e incluso los jueces. Pero sobre todo infl uyó que el Consejo sólo actuaba a pedido de las autoridades dado que no tenía ninguna capacidad ejecutiva. Se trataba, como puede observarse, de una época en que primaban la medicina “externa” y el control epidémico y en la que tanto los médicos en cuanto cuerpo como las instancias gubernamentales –nacionales, provinciales y municipales– no tenían muy claro aún su propio destino. Los temores e incertidumbres producidos por las epidemias, se sumaban a otros, producto de la escasa institucionalización política.

3. Las epidemias determinan la trayectoria del Consejo de Higiene

Puede afi rmarse que la irrupción del cólera, la fi ebre amarilla y la viruela infl uyeron de una manera determinante en los ritmos de la intervención pública y por lo tanto en la trayectoria institucional del Consejo de Higiene (Armus 2000, 507-553; González-Leandri 1999, 57-112; Prieto 1997, 57-71; Recalde 1993; Bordi de Ragucci 1992; Penna, 1897; Penna, 1895). El hecho ya señalado de de que sus modos y mecanismos de intervención carecieron de especifi cidad se vio agudizado además por la propia ambigüedad del término “Higiene”, que oscilaba en sus aplicaciones concretas entre nociones vagas de saneamiento urbano y meros juicios morales. Además, los higienistas de me-diados de siglo eran quienes se defi nían a si mismos como tales, dado que una gama muy variada de personajes opinaba al respecto con igual grado de autori-dad. Recién en décadas posteriores, y debido en buena medida a la importante posición política e institucional que lograron médicos como Guillermo Rawson y Eduardo Wilde, pudo el cuerpo médico asociarse de una manera más estrecha con este concepto, lo que facilitó la emergencia del “médico higienista”. En tal sentido, tanto la conformación de la idea de Higiene, en cuanto mecanis-mo de intervención pública asociado a la fi gura del médico diplomado, y la trayectoria institucional del Consejo se entrelazaron históricamente al seguir

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el ritmo que le marcaron las epidemias (Penna y Madero 1910; Armus 2000; González-Leandri 2000).

La epidemia de fi ebre amarilla de 1858 encendió una primera alarma. Su aparición provocó refl exiones y debates sobre las condiciones de salubridad de las ciudades y las atribuciones y composición del Consejo de Higiene que, en la misma línea, se extendieron hasta bien entrada la década de 1860. Aun-que modestas y circunscriptas a un ámbito muy reducido, dichas refl exiones marcaron el inicio de una defi nición del área como un campo de “especialistas”. Si bien las noticias esporádicas en la prensa diaria siguieron por largo tiempo siendo el medio de difusión predominante, a partir de entonces empezó a jugar un cierto papel la Revista Farmacéutica, de reciente creación, que actuaba como vocero de la Sociedad de Farmacia Argentina, única entidad corporativa de los practicantes del arte de curar de entonces. También terciaron en el debate algunos médicos extranjeros de experiencia y, a los pocos años, la Revista Mé-dico Quirúrgica que permitió conocer también la opinión de algunos médicos locales jóvenes como Pedro Mallo.

En general se cuestionaba tanto la capacidad municipal para organizar ins-tituciones sanitarias como la inadecuada composición del Consejo de Higiene, por lo que se solicitaba su conversión en un organismo de control dirigido por miembros de los cuerpos profesionales (médicos y farmacéuticos), con capaci-dad ejecutiva y dedicado exclusivamente a esa tarea. Miguel Puiggari y Charles Murray, químicos farmacéuticos versados en temas higiénicos, se referían críti-camente a la confusión existente entre higiene pública e higiene municipal y se mostraban favorables a la promulgación de una ley que, siguiendo el ejemplo del Consejo de Salubridad de París, fi jara claras atribuciones a instituciones sanitarias específi cas y renovadas. Ambos conocían bien las resoluciones de los últimos congresos internacionales de Higiene y proponían que se aplicaran las sugerencias del realizado recientemente en Bruselas (Murray, 1864a, Murray, 1864b, 38; Puiggari, 1865, 2).

Los años transcurridos entre la epidemia de cólera de 1867 y 1868 y la de fi ebre amarilla de 1871 fueron claves para la historia del Consejo y su ligazón con la higiene pública. Puede afi rmarse también que ambas epidemias signifi -caron puntos de infl exión importantes en la manera como la cuestión higiénica era tradicionalmente abordada.

Hacia mediados de la década de 1860 el Consejo de Higiene arrastraba una crisis crónica que le impedía cumplir adecuadamente con sus funciones. Ello hizo que a los ya tradicionales reproches a su composición interna se agre-

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garan otros que señalaban su paralizante división política facciosa, sus pocas atribuciones reales y, sobre todo, su ambiguo carácter institucional, dado que asesoraba simultáneamente al gobierno nacional, al provincial y al municipal. La cuestión era sin embargo difícil para los grupos renovadores dado que tuvieron que enfrentarse a políticos, funcionarios, y sectores económicos que rechazaban frontalmente el tipo de intervencionismo que suponía la reforma del Consejo. Estos sectores contrarios se hicieron fuertes en la legislatura provincial y desde allí intentaron retardar y rechazar la aprobación de toda norma en tal sentido. Algunos médicos los califi caban como “liberticidas” (RMQ, Consejo de Redacción, 1867, 242-243).

La epidemia de cólera de fi nes de 1867 produjo un giro en la cuestión que se manifestó en varios sentidos. En primer lugar otorgó una mayor visibilidad a las funciones concretas del Consejo, dado que su falta de operatividad fue muy notoria tanto para las autoridades como para la prensa y parte del público. Sus dudas y la tardanza en dar un diagnóstico preciso aumentaron su desprestigio, hasta el punto de que muchos sectores lo señalaron como el principal respon-sable del caos existente. En segundo lugar, se hizo más transparente la relación entre higiene, política y estabilidad institucional. El confl icto que en si mismas representaban las epidemias se propagaba rápidamente hacia otros ámbitos agudizando sus fi suras y crisis potenciales; en este caso, como resultado de un tumulto popular en el que participaron miembros de las elites políticas y de la oposición, se produjo una profunda debacle institucional. Los acontecimientos obligaron a las autoridades municipales a renunciar y en su lugar los líderes del movimiento asumieron el gobierno local como “Comisión de Salubridad”. Durante el periodo en que detentó el mando dicha comisión mostró una clara hostilidad no sólo hacia los antiguos municipales sino también hacia algunos médicos, sobre todo los que ocupaban cargos en el Consejo de Higiene. Si bien hacia el fi nal de la epidemia se reestableció el orden, la experiencia vivida alertó a las autoridades sobre la necesidad de apuntalar “organismos técnicos” que atenuaran a través de una acción regular los usos políticos de esas situaciones críticas (Prieto 1997:57-71; González-Leandri 1999:66-76; RMQ, Consejo de Redacción 1866:40).

Por último la irrupción del cólera promovió importantes discusiones sobre su origen, formas de transmisión y su vínculo con la higiene pública. A pesar de su carácter difuso y a veces contradictorio, puede decirse que fue durante esta epidemia que el tema higiénico adquirió, como preocupación pública, muchos de los rasgos centrales con que se consolidaría en años posteriores. Los

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grandes temas de la higiene –como la idea de “foco de infección” y la necesidad de inspecciones domiciliarias y cierta prevención– aunque defi nidos de manera difusa, dado que aún no se conocían los agentes de la enfermedad, estaban ya presentes. Puede hablarse entonces de un punto de infl exión en su tratamiento, al menos en los discursos ofi ciales y en la prensa (Hutchkinson 1867:8-47; La Tribuna, 22.1.1868).

Como consecuencia de esta nueva situación los distintos agentes sociales involucrados en la gestión higiénica comenzaron a tomar posiciones de ma-nera más frontal. Los médicos diplomados iniciaron, con éxito desigual, una ofensiva para que se les reconociera el derecho a participar en la elaboración de las medidas adoptadas, lo que dio pie a una campaña más específi camente médica por la renovación del Consejo. Desde la recién creada Asociación Médica Bonaerense se pedía que sus miembros fueran consultados con mayor frecuencia por las autoridades provinciales y la municipalidad, y que ese vínculo se institucionalizara de alguna manera, lo que otorgó un sesgo corporativo más complejo a las propuestas de renovación. Se intentaba con ello compensar el papel relevante de ciertos farmacéuticos que, dados los avances científi cos de la Química, se sentían legitimados para ocuparse de manera preferente de la Higiene Pública (Mattos 1869:346-348).

La intención del gobierno provincial de realizar un cambio en el reglamento del Consejo de Higiene, que implicaba prácticamente la creación de uno nuevo, con atribuciones bastante más precisas sobre el control sanitario de la ciudad, el puerto y la inspección de farmacias, marcó en tal sentido un claro momento de cambio. Infl uyó también en el efectivo derrotero que siguieron los acontecimien-tos el hecho de que fi guras del más alto nivel político se decidieran a intervenir de lleno en los debates. En ese sentido fueron importantes las afi rmaciones de Sarmiento, quien señalaba: “Hoy no es reputada la primera de las libertades humanas, gozar unos de sus ventajas y dejar que perezca el desvalido, víctima de su ignorancia. El cólera ha enseñado nuevas verdades…” (RMQ, Consejo de Redacción, 1868:149-150; Sarmiento 1868:199-201).

Dado que el proyecto del gobierno fue rápidamente aprobado por la Cámara de representantes de la Provincia se produjo un primer momento de euforia entre los partidarios de la renovación, que se esfumó pronto al conocerse su archivo por parte del Senado. Los médicos se vieron entonces obligados a desplegar toda su infl uencia y capacidad de gestión para derrotar a sus contrincantes “li-berticidas” que eran fuertes y lo siguieron siendo por bastante tiempo (Mattos 1869:346-348). En 1870 fi nalmente se produjo la tan deseada promulgación de

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la ley del Consejo de Higiene que, a pesar de que le fi jaba escasas atribuciones ejecutivas, contemplaba buena parte de las exigencias de los renovadores. De forma sintomática en el acto de su inauguración el ministro de Gobierno se refi rió poco al tema del control higiénico y sí a las incumbencias médicas que se veían fuertemente respaldadas. “El ejercicio de la Medicina y la farmacia no debe ser entregado a la libre concurrencia…”, señalaba el ministro (RMQ, Consejo e Redacción, 1870:139-143).

El nuevo Consejo se vio puesto a prueba mucho antes de lo deseado. Otra epidemia, ahora de fi ebre amarilla, sacudió a Buenos Aires en 1871 (Penna 1895; Ruiz Moreno 1949; Scenna 1974). Su extrema gravedad, que prácticamente diezmó a la población y obligó a un éxodo que en un momento dado se hizo prácticamente masivo, lo colocó, como nunca antes, en el ojo del huracán. Sin embargo, contra los pronósticos más pesimistas, pudo salir airoso y resistir los embates que recibió desde distintos sectores, sobre todo de la Comisión Popular que, constituida de una manera similar a la de 1867, contaba con un sector radical que pretendía desplazar a las autoridades. Que el Consejo logra-ra resistir, e incluso que se afi anzara hacia el fi nal de la epidemia, fue posible porque el gobierno provincial asimiló la experiencia pasada y esta vez se colocó más en guardia contra las intenciones de periodistas y políticos convertidos en “soldados de la caridad”.

Puede afi rmarse como conclusión que, a pesar de que el prestigio médico no salió indemne de la epidemia y costó un tiempo recuperarlo, el fl amante Consejo de Higiene sí vio consolidada su posición institucional, sobre todo debido a la disciplinada actuación de sus servicios médicos a cargo del doctor Larrosa. En los hechos, y a pesar de las contradicciones en que se vieron inmersos, los médicos del Consejo habían demostrado una capacidad ejecutiva importante que le fue reconocida por sectores de la opinión. En plena crisis algunos de ellos propusieron medidas drásticas en el sentido de reforzar su capacidad. La Prensa, por ejemplo, insistió como nunca antes, en que se le otorgaran funciones ejecutivas claras y que sus miembros fueran también “jefes inmediatos de todos los empleados municipales” (La Prensa 1871).

Como observaron los contemporá neos, esta epidemia reforzó aún más que la de 1867 una demarcación entonces incipiente entre lo “moderno” y lo “antiguo”. Ello no sólo en términos de higiene y prevención, sino del propio imaginario social y urbano de las elites, lo que potenció, el papel del Consejo de Higiene en cuanto mecanismo de intervención estatal en el medio y largo plazo. Infl uyeron también las obras de infraestructura y saneamiento urbano

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que se iniciaron inmediatamente después y, sobre todo la incidencia de esos trágicos acontecimientos en la memoria histórica de la población y el uso que de ella se hizo como herramienta para consolidar una mayor infl uencia médica e imponer la agenda de algunos de sus grupos.

Para entonces la Higiene ya comenzaba a consolidarse como poderosa herramienta de intervención gubernamental de la mano de los médicos y se abría camino en sectores más amplios de la opinión pública, aunque su imple-mentación fuera todavía insufi ciente. Los acontecimientos de los últimos años habían persuadido a las autoridades de la necesidad de contar con un “cuerpo técnico” que les facilitara las cosas en los momentos de crisis. Pero se trataba de prevenir y producir intervenciones regulares que, precisamente, evitaran esos saltos críticos, y para ello ni las autoridades ni los médicos tenían la sufi ciente solidez institucional.

Desde el punto de vista médico se produjeron sin embargo ciertos avances decisivos en el transcurso de la década de 1870, como la creación de una nueva Academia y la renovación de la Facultad que permitió un remozamiento de sus elites (Halperin Donghi 1962; González-Leandri 1997:31-54). Surgió también el Círculo Médico, asociación de estudiantes y médicos jóvenes llamada a tener un papel relevante. Muchos de sus miembros, entre los que descollaban José Ramos Mejía, Antonio Crespo, Telémaco Susini, José Penna, Samuel Gaché, Roberto Wernicke y Juan Gil, entre otros, participaron activamente en los cam-bios institucionales promovidos por el gobierno de Roca y que, en algunos casos, se acentuaron aún más con Juárez Celman (Luqui Lagleyze 1988:5-38; Souza 2007:17-141). Incidió de una manera también importante la promulgación, hacia el fi nal de la década, de una nueva ley del arte de curar que institucionalizó todavía más la posición privilegiada que los médicos comenzaban a disfrutar con respecto al gobierno, en un momento de cruciales cambios institucionales en el país (Revista Farmacéutica, 1878:49-60).

4. Innovaciones y rupturas en la década de 1880

La consolidación del Estado nacional a partir de 1880 y la federalización de la Ciudad de Buenos Aires aceleraron en el terreno sanitario algunos procesos transformadores propios de la década anterior, lo que implicó ciertos cambios de sentido y dimensiones (Scobie 1977; Botana 1980:107-123; Botana y Gallo 1997; Lobato 2000; Zimmerman 1994). Uno de ellos fue la transformación del Consejo de Higiene Provincial en el nuevo Departamento Nacional de

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Higiene, que había despertado expectativas entre médicos y funcionarios. Mucho se esperaba de su más estricto y detallado reglamento, de sus nuevas atribuciones y de su capacidad sancionadora; sin embargo, pronto se vio que éstas eran demasiado amplias para su sencilla estructura burocrática. Por otra parte, su subordinación con respecto a la Prefectura General del Puerto limitó mucho su esfera de acción, en un área clave para el control del ingreso de “enfermedades exóticas” y en un momento de auge de la inmigración. Además, su proclamado carácter nacional brillaba por su ausencia, dado que seguía cumpliendo una tarea estrictamente local en el área metropolitana de Buenos Aires. Fue por ello que, como si nada hubiera pasado, cada vez que el Departamento actuaba o sugería alguna medida concreta se reproducían roces con la opinión pública y confl ictos jurisdiccionales parecidos a los de la etapa anterior (Veronelli 1975; Salessi 1995; Ramos Mejía, 1898:18-25; La Prensa 26.10.1886; La Prensa 31.5.1887).

Al frente del Departamento el gobierno colocó a Pedro Pardo, hombre de la máxima confi anza del general Roca y cabeza visible de la Academia de Medi-cina. Al igual que Rawson y Wilde las características de su trayectoria permiten muy bien incluirlo dentro de la categoría de “médico-político” típica de las altas instancias de la profesión médica de este periodo. Diputado en el congreso de Paraná entre 1856 y 1861, obstetra reconocido, profesor universitario, desde 1884 se desempeñaba como decano de la Facultad. Sin embargo, no tenía antecedentes destacados en el área del control higiénico.

A pesar de su buena voluntad el periodo en el que Pardo estuvo al frente del Consejo, que se extendió hasta 1886, se caracterizó por una cierta atonía y confusión. Ello fue así por distintos motivos. En primer lugar Pardo parece no haber mantenido una buena sintonía, personal y política, con el ministro Wilde quien, desde su puesto de ministro de Educación intentaba ejercer un rígido control sobre el cuerpo médico a través del nombramiento de profesores y académicos y la promoción de agentes del gobierno. En segundo lugar la fe-deralización de la ciudad de Buenos Aires dio impulso a instituciones sanitarias locales que plantearon una renovada competencia a las atribuciones del Consejo: primero la nueva Comisión de Higiene Municipal, compuesta en exclusividad por médicos, entre los que se destacaron algunos jóvenes, como Emilio Coni y José María Ramos Mejía, que la utilizaron como plataforma de lanzamiento de proyectos higiénicos específi cos y luego la creación de la Asistencia Pública a cuyo frente se situó a Ramos Mejía. Con él se incorporó a tareas municipales un conjunto de médicos jóvenes de militancia asociativa en el Círculo Médico y muy crítico a la forma en que Pardo dirigía tanto la Facultad como el Depar-

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tamento de Higiene (Coni 1918; Penna y Madero 1910; Ramos Mejía 1883; González-Leandri 1989:77-93; Crider 1976).

La situación hizo crisis en el año 1886. Tras un largo periodo de casi quince años de relativa calma epidémica la irrupción del cólera y su amplia propagación por el interior del país forzaron la reapertura del viejo debate sobre las defi -ciencias crónicas del Departamento Nacional de Higiene ahora nacionalizado. Ante sus primeras dudas e intervenciones fallidas desde distintos ámbitos se señaló su “falta de personalidad, de iniciativa y aún de competencia” (La Prensa, 26.10.1886; 4.11.1886; La Prensa 31.5.1887). Su director se vio entonces en una situación especialmente incómoda, agravada por el surgimiento de des-inteligencias de carácter científi co, que lo mostraban a los ojos de colegas con infl uencia en la opinión pública, como científi camente desactualizado. Intentó, por lo tanto, una defensa tardía que consistió en la difusión de varios proyectos de saneamiento de la ciudad de Buenos Aires y de un código sanitario nacional, nunca puestos en práctica, por desacuerdos en el seno del gobierno (La Prensa, 26.10.1886 y 24.11.1886; La Prensa, 31.5.1887).

Se generaron de tal forma ciertas desinteligencias y tensiones que super-fi cialmente parecían las de siempre. No era sin embargo así: las diferencias de origen jurisdiccional se daban ahora entre instituciones sanitarias nacionales y municipales más específi cas, que si bien eran todavía incipientes, representaban sin duda cierta novedad, como la Asistencia Pública. A su vez, los debates te-nían lugar dentro de un marco defi nido por una mayor especialización médica, infl uida por el avance científi co de los últimos años, el decisivo avance político de los médicos como cuerpo institucionalizado y, sobre todo, por el nuevo ordenamiento estatal. Todas estas cuestiones denotan las características de los nuevos problemas que iban “descubriendo” la sociedad y el Estado.

Además, la rápida expansión del cólera por distintas regiones del país, tam-bién produjo tensiones territoriales que involucraron a la relación institucional entre ciudades y provincias con el Estado Nacional. Como consecuencia puede decirse que tuvo lugar un cierto “descubrimiento” higiénico del interior del país por parte de autoridades nacionales e instituciones médicas, que si bien se habían ocupado hasta ahora en términos formales de la higiene nacional, en los hechos limitaban su acción al ámbito metropolitano de Buenos Aires. La epidemia irrumpió casi en el mismo momento en que Juárez Celman asumía la presidencia de la nación. Se abría una etapa de optimismo, abundancia ma-terial y de consolidación de la “paz y la administración” en la que, como signo de modernidad, el presidente esperaba ver a los funcionarios reemplazando a

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los políticos (Juárez Celman 1910:175; Bordi de Ragucci 1992). Por supuesto los médicos intentaban consolidar un espacio en ese esquema, que en muchos aspectos coincidía con su propio proyecto colectivo. Por lo tanto, las medidas que se adoptaron para luchar contra el cólera y para promover en términos generales una asistencia sanitaria más efi caz se vieron fuertemente infl uidas en su inicio por el proceso de reemplazo de los amigos políticos del general Roca por los allegados al nuevo presidente que, en ciertos casos, implicaba también un cambio generacional. Dentro de ese marco se adoptaron iniciativas encaminadas a limitar las atribuciones del presidente del Consejo de Higiene, que se hicieron evidentes a través de medidas como la asunción de Eduardo Wilde, ministro del Interior del nuevo gobierno, de responsabilidades directas y personales en la política sanitaria o el otorgamiento de poderes sanitarios plenos al director de la Asistencia Pública en la Capital Federal, lo que produjo confusión institucional y un confl icto con el intendente (Beccar Varela 1926; Penna y Madero 1910; La Nación, 3.3.1887; Ramos Mejía 1887).

En el mismo inicio del fl agelo, en el mes de noviembre, se procedió al nombramiento de una comisión honorífi ca encargada del estudio de la situa-ción sanitaria del país para proponer cambios legislativos. Estaba compuesta por médicos de confi anza del ministro Wilde, como su director, Antonio Crespo, candidato del presidente a ocupar la intendencia de Buenos Aires o Roberto Wernicke, quienes se abrían paso así en el entramado institucional del Estado (La Prensa, 1.1.1888). El nombramiento de esa comisión desairaba una vez más al Departamento de Higiene que era en teoría el asesor natural del gobierno en tales temas. Se produjo, obviamente, una nueva superposición de funciones que desde la prensa ofi cial se justifi caba por la falta de credi-bilidad del Consejo debido al papel que le había hecho jugar el gobierno anterior. Pero, tal vez a causa de la inexperiencia de sus jóvenes miembros, la comisión sin desaparecer totalmente, fue diluyendo su actividad. Por lo tanto, para recuperar espacio político y perfi l ejecutivo, que la epidemia había amenazado desdibujar en un momento especialmente favorable para los planes del gobierno, y para cumplir sus promesas de encauzar la precaria situación sanitaria de varias provincias, el ministro Wilde decidió convocar, para mediados de febrero de 1887, a una amplia conferencia médica con representantes de las distintas provincias. Era evidente que a través de ella el gobierno pretendía, una vez más, proceder a una reforma del Consejo, al que los más altos funcionarios consideraban el principal derrotado por el

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cólera (El Nacional, 15.2.1887; La Prensa, 1.2.1887 y 18.3.1887; y 1.1.1888; Sudamérica, 15.3.1887; Wernicke 1887; Bordi de Ragucci 1992:63).

Obviamente, la convocatoria de esa gran conferencia signifi caba “nacionali-zar” el problema higiénico, sacándolo, al menos en las palabras, del marco de la mera intervención en Buenos Aires, que era lo que arrastraba las crisis crónicas del Departamento. A pesar de que la iniciativa fue considerada oportuna y un indicio del nuevo papel que comenzaba a jugar la ciencia médica, pronto surgieron dudas debido a la generalizada escasez de medios, la inexistencia de mapas y registros para muchas regiones y la poca consolidación de los médicos como cuerpo científi co (Wernicke 1887).

Las deliberaciones, que se iniciaron el 15 de marzo y concluyeron el 28 de abril, plantearon la necesidad de elaborar un proyecto de organización sanitaria permanente de las provincias, con gran protagonismo del Departamento de Higiene. Se recurrió para ello al Código Sanitario elaborado años antes por el doctor Pardo, quien luego de su desplazamiento era de alguna manera reivin-dicado (La Prensa, 1.1.1888).

En forma concomitante tuvo lugar otra conferencia, relacionada estre-chamente con la recién mencionada, en la que participaron representantes de Argentina, Brasil y Uruguay, que reeditaban así sus acercamientos diplomáticos y de política sanitaria de principios de la década de 1870. El resultado fue la fi rma de un nuevo tratado sanitario entre los tres países en el que se incluyó en forma expresa que cada uno de los Estados fi rmantes debería contar con auto-ridades médicas con capacidad de control efectivo sobre la sanidad y los fl ujos mercantiles y de personas. En este sentido resulta evidente cómo, además de la amenaza de las “enfermedades exóticas” y sus perjuicios económicos, incidía de una forma importante en los afanes reformistas un clima internacional de ideas y prácticas promovido por la realización de conferencias sanitarias de carácter internacional (La Prensa, 21.9.1887; Sudamérica, 20.10.1887, 2.11.1887, 10.11.1887 y 20.4.1888).

El diseño de un Consejo de Higiene con amplias atribuciones y capacidad ejecutiva era por lo tanto una cuestión de la mayor necesidad e importancia en el plano nacional e internacional. Esa importancia era grande en la región litoral del país, la más afectada por la urbanización y por los crecientes fl ujos comerciales y de personas. También lo era en muchas provincias que al comen-zar a salir del círculo de resignación sanitaria en el que hasta entonces habían estado sumidas se alarmaban cada vez más por la irrupción de enfermedades infecciosas. A su vez, la renovación del Departamento también era vital para la

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estructura misma del aparato del Estado que necesitaba, por su propia dinámica, abarcar con sus políticas todo el territorio del país.

Puede considerase a éste como otro momento clave en la historia del Con-sejo de Higiene, dado que las circunstancias que se dieron hacia el fi nal de esta epidemia facilitaron que un grupo de médicos, con una trayectoria asociativa y de acercamiento a los poderes públicos bastante similar, comenzara a actuar en un plano de mayor visibilidad y a tener más infl uencia sobre la defi nición de cuestiones que marcaron el estilo de intervención del poder público (Souza 2006:117-141).

Los cambios en esa dirección comenzaron en plena epidemia con el decreto que colocó al Departamento bajo la jurisdicción del ministro del Interior. Éstos se vieron reforzados por el retiro de Tomás Pardo, nombrado ministro plenipo-tenciario en Austria y su reemplazo por un equipo bajo la dirección de Juan Gil quien había adquirido renombre a raíz de su actuación como delegado sanitario del gobierno durante la epidemia de Mendoza, y del que formaban parte los médicos Piñero, Susini, Astigueta y Arata entre otros (La Prensa, 1.1.1888) A algunos de ellos, como Susini, director del laboratorio bacteriológico y Arata, jefe de la Ofi cina Química Municipal, se los reconocía por su notoria actividad durante el periodo que Ramos Mejía había estado a cargo de la Asistencia Pú-blica. Astigueta, junto a Pirovano, el hombre de mayor confi anza del ministro Wilde, actuaba como una especie de comodín del gobierno, que lo llamaba para dirigir instituciones nuevas, hacerse cargo de situaciones confl ictivas o representarlo en eventos que requerían la mayor responsabilidad. Así ocupó el cargo de director de la Asistencia tras la renuncia de Ramos en 1887 y el de delegado del gobierno en la conferencia internacional de Rio de Janeiro, junto a Telémaco Susini. Dicho nombramiento, que implicaba, al menos en los papeles, una transferencia de capital intelectual desde el municipio de Buenos Aires a la esfera del Estado, fue recibido favorablemente por buena parte de la opinión que lo consideró un acto de “regeneración institucional”, un avance de la ciencia y el inicio de una nueva etapa en la relación entre la corporación médica y el Estado. La Prensa señalaba al respecto que “El personal nuevo incorporado a esa repartición signifi ca que el progreso del país y del mundo se introduce en su recinto tomando plena y defi nitiva posesión de sus dominios” (La Prensa, 31.5.1887).

La actuación del nuevo equipo se vio favorecida por unos años de calma epidémica que le permitieron encarar una actualización de la estructura del Departamento, lo que una vez más resultó ser lento y complicado debido a la

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enojosa persistencia de jurisdicciones sanitarias confusas y a las carencias profi -lácticas en muchas ciudades y provincias. Durante esos años se redobló la gestión médica cerca de las autoridades para que el Departamento pudiera convertirse de manera efectiva en una “auténtica institución de ámbito nacional”. Pero fue sólo tras otro confl icto entre la Intendencia de la Capital y el Consejo, inme-diatamente después de la crisis de 1890, que el gobierno de Carlos Pellegrini, se convenció de la necesidad de afi anzar sin paliativos ese alcance nacional del Departamento de Higiene. Se produjo entonces un intenso proceso de refl exión e intercambio de opiniones entre médicos y miembros del gobierno que cul-minó con la promulgación de una nueva ley del Departamento Nacional de Higiene en 1891 que pretendía concluir, de una vez por todas, con ese tipo de desencuentros que impedían el necesario crecimiento de la sanidad pública, a pesar de todas las reformas parciales a que había sido sometida (Udaondo 1892:18-27; Veronelli 1975:47-50).

La promulgación de esa ley (la 2829) el 3 de octubre de 1891 marcó de alguna manera la superación de una etapa, que incluyó a parte de la década de 1870 y a la totalidad de la de 1880, caracterizada por importantes cambios científi cos, sociales e institucionales, que afectaron de una manera decisiva la marcha de la sanidad pública, pero que sin embargo no terminaban de adoptar un adecuado correlato legal y una clara incidencia a nivel nacional. Fue producto también de una lenta maduración de las experiencias y debates que tuvieron lugar durante estos importantes años (Veronelli 1975:47).

Sus mentores fueron Juan Gil, Mariano Astigueta y Guillermo Udaondo, presidente del Consejo durante la última etapa y futuro gobernador de la Provincia de Buenos Aires. Fue este último quien más teorizó sobre las ideas de “centralidad” y, sobre todo, de “jurisdicción sanitaria”, que permitirían un afi anzamiento del proyecto médico a través de la tan deseada intervención estatal del Consejo en detrimento de las autoridades políticas locales. Se basó en la ley inglesa de protección de la salud de 1875, la experiencia alemana, la “sagacidad de la legislación” y en intervenciones de científi cos en congresos internacionales, como la de Pettenhoff er en el de Higiene que tuvo lugar en Viena en 1887 (Udaondo 1892:18-47).

5. El Consejo de Higiene se “nacionaliza”

Una vez promulgada la nueva ley, la presidencia del Consejo recayó en José María Ramos Mejía quien formalmente pasó a ejercer como “primera autori-

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dad sanitaria del país”, con atribuciones propias de un ministro. El gobierno reconocía con ello su trayectoria, especialmente como director de la Asistencia Pública de la Capital, y lo legitimaba en el papel de interlocutor “científi co” de las autoridades en un momento en el que se estaban redefi niendo los vínculos entre los altos cargos “técnicos” del Estado y el elenco político (Terán 1987 y 2000; Clementi 1985; Ingenieros 1915; Álvarez 1996; González-Leandri 1999).

El contexto en el que se dio su nombramiento no era sin embargo el más propicio para que se produjeran cambios importantes y más o menos rápidos en la estructura del Consejo. A la compleja situación política luego del intento revolucionario de 1890 se agregaban su insufi ciencia presupuestaria motivada por la crisis económica y la persistencia de una esfera de acción todavía limita-da, dado que tenía plena incumbencia sobre la Capital Federal y los territorios nacionales, mientras que su actividad en las provincias seguía dependiendo de la voluntad de las autoridades respectivas. Una cuestión también fundamental, sobre todo si se tiene en cuenta la oscilante trayectoria del Consejo, era que la ley nada decía de las funciones que debía asumir durante las epidemias (Veronelli 1975; Salessi 1995, Ramos Mejía, 1898:18-25).

Las primeras medidas que el fl amante director adoptó se orientaron a am-pliar en la medida de lo posible el sistema de control sanitario en las provincias. Tomó como base la reorganización interna encarada por sus antecesores en el cargo, Gil y Udaondo, que había redundado en más planifi cación y coherencia, y se valió también tanto de su propia experiencia como de la de otros médicos que lo acompañaban y con quienes ya había trabajado en la Asistencia Pública.

Como objetivo central Ramos Mejía se propuso realizar un paulatino cambio estratégico que defi nió como el ejercicio por parte de la institución de un “rol complejo”. Éste, que en realidad ya había sido proclamado con anterioridad por otros médicos y funcionarios, consistía en combinar, dentro de un radio de acción obviamente “nacional”, actuaciones orientadas a paliar los “peligros exóticos” basadas en la típica imposición de barreras y controles sanitarios, con una política de corte preventivo, pensada para modifi car el “medio interno” con el objetivo de convertirlo en “refractario” a la enferme-dad. Lo importante de estas afi rmaciones, en realidad el verdadero cambio, es que se hacían desde la misma cúspide “técnica” del Estado: ahora hablaba un médico y lo hacía como tal y no como médico ejerciendo de político (Ramos Mejía 1898:20-21).

Un importante paso en la reorientación de los objetivos del Consejo se dio en 1892 con la creación del Instituto Nacional de Higiene, también llamado Ofi cina Sanitaria Argentina. Sus secciones de Higiene General y Epidemio logía,

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Química y Bacteriología se convirtieron en equipos que combinaron la investi-gación en temas específi cos, con lo que se intentaba paliar algunas lagunas del medio académico local, con intervenciones y aplicaciones particulares (Ramos Mejía 1898:448-458). Por otra parte, la capacidad del Departamento de realizar estudios le dejaba la puerta abierta para actuar de manera “ofi ciosa” en las pro-vincias, lo que favoreció su implicación en proyectos y obras de saneamiento en algunas capitales, como Mendoza y Salta. De esta forma, sus miembros, gracias a su doble carácter de “observadores y hombres de acción” se consolidaban aún más como “médicos funcionarios” y “hombres del Estado”.

La lista de actividades encaradas por el Departamento a lo largo de estos años, da una idea sufi cientemente clara de su enérgica evolución y paulatino afi anzamiento dentro del organigrama estatal (Ramos Mejía 1898:14-18).3 Sin embargo, también debe decirse que la realidad impuso importantes límites a los planes iniciales de Ramos Mejía, sobre todo en lo relativo a la llamada “defensa sanitaria interna”. Muchos de sus proyectos no llegaron a realizarse y otros fueron encarados sólo a medias. En ese sentido uno de los casos más notables fue el del estudio de la Geografía Médica, considerado fundamental para que el Departamento pudiera llegar con su acción científi ca y preventiva a la totalidad del territorio nacional. Los escasos recursos que pudieron destinarse a este fi n y, sobre todo, la falta de jurisdicción del Consejo fuera de la Capital Federal y Territorios Nacionales lo dejaron casi en la nada, como lo destacó Ramos Mejía con resignación (Ramos Mejía, 1898:613-614).

La mayor complejidad del mundo político tras la fallida revolución de 1890 y la emergencia de una nueva realidad social, en buena medida irreversible y marcada por la aparición en escena de nuevos actores, marcaron el ritmo y el tono tanto de la creciente diversifi cación y afi anzamiento de las actividades del Departamento como de su vínculo con los respectivos gobiernos de la

3 La memoria señalaba las siguientes: “El conocimiento higiénico, climatérico, meteorológico del país; la organización de autoridades sanitarias en todas las capitales de provincias y centros mayores de población; la unifi cación general en materia sanitaria; creación de ofi cinas técnicas, poniendo a su frente ciudadanos de reconocida reputación científi ca, de una Escuela regular de Guardias Sanitarios; Ampliación del Conservatorio Nacional de Vacuna; el estudio regular de las aguas minerales de la República; división de las reparticiones en relación con la mayor extensión de sus funciones; vigilancia sanitaria de las industrias y fábricas del país; reglamentación científi ca de la exportación de ganados en pie; vigilancia de las farmacias de la Capital; establecimiento de instalaciones sanitarias en diferentes puertos y puntos de la frontera; inspección sanitaria del puerto”. Además, elaboró una Farmacopea Nacional que fue convertida en ley en 1901 y tomó a su cargo la redacción de leyes de policía sanitaria, del proyecto de creación de una facultad nacional de veterinaria y de varias ordenanzas sobre transporte y embarque de animales.

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época (Ferrari y Gallo 1980; Botana y Gallo 1997; Lobato 2000; Zimmerman 1994). Es por ello que el periodo en el que Ramos Mejía estuvo al frente del Departamento, que abarca buena parte de la década de 1890, puede dividirse en dos etapas.

La primera transcurrió bajo el gobierno de Luis Sáenz Peña, y se caracterizó por las pocas medidas de importancia que se adoptaron en el área de la sanidad e higiene públicas debido, sobre todo, a los confl ictos y a la inestabilidad política. Los cambios importantes se produjeron en su estructura interna. En el periodo anterior debido a un vacío reglamentario el Departamento de Higiene había funcionado de forma colegiada y su presidente, a pesar de su papel destacado, en general adoptaba sus decisiones en conjunto con los vocales. Ramos Mejía intentó, en cambio, separar de una manera bastante drástica las tareas y atri-buciones de la dirección y el consejo. A la primera otorgó poderes ejecutivos absolutos, que consideraba necesarios para dar a la repartición “el nervio y la unidad indispensables” mientras que los vocales eran relegados a un mero papel consultivo. Su propuesta no fue fácilmente aceptada por el resto de colegas. Los vocales, especialmente el Dr. Piñero, mostraron su desacuerdo con un plan organizativo que para ellos negaba el espíritu de consulta permanente que debía primar en una institución fundamentalmente científi ca. Los desacuerdos pro-movieron un intenso confl icto que excedió a la institución y se hizo extensivo al gobierno y a la opinión pública. El entredicho hizo emerger contradicciones que eran propias de la actividad médica ligada a la política pública, dado que la actividad escasamente compartimentada del Departamento oscilaba entre los ritmos de la discusión académica y los de un mandato de intervención precisa y urgente que, en forma un tanto ambigua, conservaba su prestigio por la escasa consolidación de la prevención como sistema (Ramos Mejía 1898:24, 33-39, 365-366 y 384). La solución llegó con un nuevo reglamento que establecía de manera precisa, y tal cual lo había solicitado Ramos Mejía, las obligaciones de cada una de las partes directivas del Departamento. El decreto, ministerial del 13 de enero de 1893 le dio cobertura legal, con lo que se alcanzaba la tan mentada “centralización ejecutiva”, que tantos confl ictos había provocado a lo largo de los años (Ramos Mejía, 1898, 40-45). Subproducto de las pugnas por el logro de un efectivo control médico de las instituciones sanitarias esta-tales, tantas veces proclamada como escudo contra grupos y actores ajenos a la profesión, ahora se resolvía en medio de pugnas entre colegas. La decisión adoptada indica que Ramos Mejía tomaba conciencia de lo perjudicial de unas atribuciones escasamente defi nidas y que también atacaba los excesos de un

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“academicismo”, al que tan afecto se había mostrado él mismo como director de la Asistencia Pública. Ahora, ya en la cúspide, decidió primar la ejecutividad. No tenía sin embargo demasiadas alternativas dado que había sido nombrado precisamente para eso. Era en cierta medida el contradictorio precio que los médicos, al menos los que ejercían la función pública, debían pagar por el apuntalamiento político que recibían.

Una segunda etapa se inició en 1895 con el gobierno de Uriburu. El cambio de gobierno no afectó a Ramos quien siguió en el cargo, lo que para la época era un inusitado signo de confi anza. La continuidad que así se logró permitió al Departamento afi anzar sus equipos de trabajo y consolidar sus planes a mediano plazo. Ésta se vio reforzada por un estrechamiento de sus relaciones con el gobierno, que si bien se debió en buena medida a motivos de confi anza política, mostró una diferencia cualitativa importante con respecto a las relaciones privilegiadas que otros médicos, como Wilde o Rawson habían mantenido con gobiernos anteriores. Los estrechos lazos políticos que Ramos Mejía cultivó con las altas esferas del gobierno facilitaron una mayor autono-mía de la institución como lo muestra, entre otras cosas, el hecho de que era la única repartición nacional que nombraba directamente a sus empleados (Ramos Mejía 1898:18). Ésta fue posible en un primer momento por cambios en la misma esfera política. La pérdida del monopolio del Partido Autonomista y la diversifi cación interna dentro del grupo conservador propició cambios en la forma de gobernar durante las presidencias de Pellegrini y, sobre todo, de Luis Sáenz Peña, dado que la alianza con sectores de la oposición se convirtió en un hecho necesario para los ocupantes del ejecutivo. La consecuencia fue una mayor fl uidez en los espacios de toma de decisiones a nivel estatal que permitió el afi anzamiento de aquellas instancias con capacidad sufi ciente para imponer sus propios criterios técnicos. Una vez superada la inestabilidad política propia de los gobiernos mencionados, se alcanzó con Uriburu un mayor equilibrio, gracias al cual los médicos funcionarios pudieron centrarse más en tareas de tipo estratégico, como lo requería el régimen de prevención que fi guraba entre los objetivos fundamentales del Consejo. Un importante fruto fue la elaboración de un nuevo proyecto de Código Sanitario Nacional, debido a Ramos Mejía y sus colaboradores, cuyas consideraciones fueron la base de la nueva reglamen-tación del Departamento que se aprobó en 1900 bajo el segundo gobierno de Roca, y que por varios años, ya en el siglo XX, orientó la política higiénica del país (Veronelli 1975:47-50).

Como conclusión de esta breve historia puede afi rmarse que hacia el fi n de siglo, a pesar de todas sus debilidades y contradicciones, el Departamento

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de Higiene era ya una sólida institución estatal. Su afi anzamiento, que se hizo evidente en el vuelco de sus prioridades de atención desde los “peligros externos” a la prevención “interna”, fue en buena medida producto, y al mismo tiempo prueba fehaciente, de la consolidación de la médicos como cuerpo profesional. Primero como grupo legalmente privilegiado y, más adelante, como knowledge bearing profession, tras los descubrimientos de Koch, dentro de un marco de mayor “internacionalización” sanitaria. En ambos casos fue fundamental el vínculo que supieron tejer, de múltiples maneras, con los responsables guber-namentales. Con ello se cerraba un círculo.

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“Haciendo inspección.” Un análisis del diseño y aplicación de la inspección laboral por los funcionarios del Departamento Nacional del Trabajo

(1907-1914)

Germán Soprano4*

1. Introducción

En los últimos quince años, en el debate académico de las ciencias sociales en la Argentina se han desplegando nuevas perspectivas teóricas y metodológi-cas que destacan dimensiones de análisis no atendidas por trabajos previos de historia del Estado. Si hasta principios de los años 1980 abundaban estudios macro-sociológicos que lo pensaron en sus relaciones con la estructura social y el mercado nacional e internacional; desde la década de 1990 cobraron vigor nuevas aproximaciones, preocupadas por singularizar proyectos y comprender trayectorias de agencias estatales específi cas, considerando al Estado no sólo 4* Agradezco los comentarios efectuados a una versión de este trabajo presentada en el seminario “Por una historia de las instituciones estatales”, organizado por el Instituto del Desarrollo Humano y el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento en mayo de 2007; especialmente las observaciones planteadas por Silvana Palermo, Hernán González Bollo, Elsa Pereyra, Ricardo González Leandri, Ernesto Bohoslavsky, Fernando Casullo, Carolina Biernat y Sergio Agoff . También me he benefi ciado con diversas conversaciones mantenidas con María Cristina Ruiz a propósito de la defi nición de los proyectos institucionales de las agencias estatales y la confi guración de sus equipos de funcionarios. Indudablemente, ellos quedan eximidos de responsabilidad respecto de las imprecisiones y errores en las que pueda incurrir.

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Germán Soprano

como una totalidad social homogénea, sino atendiendo a la diversidad de instituciones y funciones que lo componen. Estos nuevos aportes son una clara renovación sustantiva, teórica y metodológica, que permite formarnos un mapa del Estado en el que se identifi can una pluralidad de proyectos, agen-cias y funcionarios. Por ello, estas perspectivas –informadas por heterogéneas orientaciones teóricas y disciplinares– constituyen un buen punto de partida para el estudio de los procesos de génesis, diferenciación y especialización de las agencias estatales y de sus cuerpos de funcionarios, aunque teniendo siempre el buen recaudo de no atribuir a priori una efi cacia social necesaria a la realización de sus proyectos en la gobernación de poblaciones5.

En diálogo con preocupaciones metodológicas y sustantivas expresadas en algunas de estas últimas perspectivas, este trabajo se concentra en el estudio del diseño y ejecución de una actividad relevante en la trayectoria de los fun-cionarios del Departamento Nacional del Trabajo (DNT), una agencia estatal existente en la Argentina entre los años 1907 y 1943.6 Se propone indagar cómo sus funcionarios diseñaron y ejecutaron la función de inspección laboral en locales industriales y comerciales de la ciudad de Buenos Aires entre 1907 y 1914, es decir, considerando un período comprendido entre su creación y dos años después de la sanción de la Ley Orgánica de 1912 que confi guró su organización, funciones y competencias7. En primer lugar, se verá cuáles fueron las referencias institucionales internacionales que estos funcionarios conside-raron para defi nir la inspección y cómo se posicionaban frente a las mismas8. Seguidamente, observaremos las orientaciones legales delimitadas en los suce-

5 Un análisis de orientaciones recientes en estudios de historia social de las agencias estatales y sus funcionarios en la Argentina fue efectuada en Soprano 2007; también remito al artículo introductorio de este libro.6 En adelante, mencionaremos al Departamento Nacional del Trabajo como DNT, los Boletines como BDNT, y las Crónicas Mensuales como CMDNT. 7 En este artículo he evitado intencionalmente el recurso al concepto sociológico weberiano de burocracia (Weber 1994) para no imponer a priori una caracterización teórica y sustantiva de los actores históricos que analizados. Por tal motivo, el lector observará que en este artículo me refi ero a los miembros del DNT apelando a la más difusa categoría de funcionarios, tanto sea para referirme a los individuos que cumplen funciones de conducción política o en los más altos cargos de la gestión como a aquellos menos encumbrados en la organización y jerarquía institucional de esta agencia estatal. En las refl exiones fi nales retomaremos esta observación metodológica.8 Al momento de la creación del DNT, existían instituciones estatales con funciones en la regu-lación de las relaciones capital-trabajo en: Estados Unidos (1884), Inglaterra (1886), Francia (1891), Alemania (1892), Bélgica (1895), Austria (1898), Italia (1903), España (1904), entre algunos otros países.

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“Haciendo inspección.” Un análisis del diseño y aplicación de...

sivos proyectos de Ley Orgánica del DNT, las cuales incorporaban en forma parcial y ecléctica las normativas que regulaban la inspección en otros países, articulándolas, redefi niéndolas y adecuándolas en relación con leyes y políticas locales9. Por último, reconoceremos cómo la inspección se fue especifi cando y ajustando a medida que sus funcionarios la aplicaban en interlocución con diversos actores estatales (de la Policía Federal, el Departamento Nacional de Higiene, de la inspección municipal de la ciudad de Buenos Aires), dirigentes de partidos políticos (particularmente del Socialista), de la sociedad civil (mu-tuales, sindicatos, Círculos de Obreros Católicos), empresarios y trabajadores de los establecimientos inspeccionados10. En el tratamiento de estas tres cues-tiones se destacará la participación activa de sus funcionarios en la defi nición y ejecución de las competencias y funciones del Departamento, dado que nos interesa individualizar y nominalizar su capacidad de intervención en ciertas circunstancias históricas, evitando representar al Estado y sus instituciones como sujetos colectivos e impersonales de la acción social.

Asimismo, se buscará explorar la defi nición y experiencia de la inspección del trabajo considerándolas desde dos dimensiones analíticas a menudo teni-das por radicalmente contrapuestas. En primer término, comprendiéndolas como un proceso de afi rmación de la autonomía del Estado moderno frente a la agencia de otras instituciones y sujetos sociales; particularmente, nos re-ferimos a la producción activa por parte de los funcionarios del DNT de un movimiento (a la vez confl ictivo y negociado) de delimitación y especifi cación de saberes expertos y de diferenciación de funciones y competencias al interior del Estado nacional. Y, en segundo término, señalando que esa autonomía se confi guraba históricamente en un esfuerzo de permanente interlocución (también confl ictivo y negociado) con otros actores estatales, políticos, socie-tales y del mercado. Así pues, entendemos que un enfoque que tenga presente las tensiones y convergencias resultantes de la realización concreta de ambas dimensiones de análisis en situaciones históricas determinadas, permitirá formarnos una representación de la trayectoria de las agencias estatales y de sus funcionarios como unas instituciones y unos sujetos que construyen su autonomía, sin sustraerse necesariamente de la incidencia de otras fuerzas que los heteronomizan. En otras palabras, intentaremos mostrar que la autonomía 9 Un estudio de los proyectos de Ley Orgánica fue desarrollado en Soprano (1998 y 2000).10 Para un análisis de la función de inspección en la ciudad de Buenos Aires puede seguirse el análisis propuesto por Lobato (2006). En Territorios Nacionales, véase Brunatti, Colángelo y Soprano (2002), y en establecimientos de algunas provincias que empleaban mano de obra indígena, Soprano, Colángelo y Brunatti (2006).

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Germán Soprano

estatal también suele ser permeada y/o estar atravesada por la efi cacia de lógicas y prácticas expresivas de la intervención de diferentes esferas sociales. En este sentido, por un lado, se tendrá por referencia a algunas perspectivas teóricas y metodológicas de la sociología preocupadas por interpretar la producción de la autonomía del campo burocrático-estatal y de las agencias encargadas de las políticas sociales11. Y, por otro lado, nos serviremos de perspectivas desarrolladas desde la historia y la antropología social, que enfatizan el carácter poroso de lo estatal y su sensibilidad a la infl uencia de diversas identidades y relaciones propias otras esferas sociales12.

2. La función de inspección y vigilancia en los locales de trabajo en el proyecto institucional del DNT. Infl uencias internacionales, legislación y política local

Los Boletines y las Crónicas del DNT son una fuente documental impres-cindible para una reconstrucción de la actividad profesional de sus integrantes. A través de ellos puede identifi carse cómo fue confi gurándose y diferencián-dose esta agencia al interior del Estado nacional, dando lugar a un cuerpo especializado de funcionarios. Por cierto, estas publicaciones ofi ciales tendían a sobredimensionar la efi cacia de las intervenciones del Departamento en el cumplimiento de sus objetivos de gobernación social. Pero también, y de forma explícita, entre 1907 y 1930, sus funcionarios dieron cuenta de las difi cultades que encontraron para concretar sus intervenciones, sea por la oposición de los actores del mundo del trabajo, por enfrentamientos con organizaciones sectoriales de trabajadores y empresarios, o por la acción de miembros de otras agencias estatales que rivalizaban con ellos y/o se servían de criterios diferentes de regulación social. Revisando los Boletines y las Crónicas editados de 1907 a 1943, podemos reconocer que sus funcionarios desplegaron una amplísima tarea

11 Particularmente textos de Bourdieu (1989 y 1997), Skocpol (1984, 1985, 1995) y trabajos de esta socióloga en co-autoría, tales como Weil, Orloff y Skocpol (1988) y Skocpol y Ritter (1995).12 Me refi ero a contribuciones antropológicas que abordaron los intercambios e imbricaciones entre actores estatales, políticos y societales; especialmente, trabajos de Marques de Miranda (2005), Borges (2005) y Soprano (2007) e investigaciones de antropólogos e historiadores que reconocieron en la trayectoria de las agencias estatales la incidencia de las formaciones académicas universitarias y profesionales de sus funcionarios, tales como Lomnitz (1998), Neiburg y Plotkin (2004) y González Leandri (1996, 1999, 2001, 2005 y 2006).

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de investigación de las relaciones laborales en la Argentina, producción periódica de información estadística de la situación del mercado laboral, constitución de un acervo bibliográfi co especializado en el mundo del trabajo, recopilación de legislación, registro de experiencias internacionales en gestión de políticas labo-rales y conformación de una justicia del trabajo. Y, además, inspiraron proyectos de instituciones similares creados por los Estados provinciales, participaron de la elaboración de proyectos de leyes e intervinieron en las jurisdicciones federales –ciudad de Buenos Aires y Territorios Nacionales– como mediadores en los con-fl ictos obrero-patronales (Soprano 1998).

El DNT dependía del Ministerio del Interior de la Nación. El proyecto de Ley Nacional de Trabajo del año 1904 preveía tal inscripción institucional, no sólo porque la iniciativa surgió de quien era ministro de esa cartera, Joaquín V. González, sino porque se consideraba la “cuestión obrera” como un problema de “orden social” que requería necesariamente la intervención de la Policía, es decir, de una fuerza de seguridad comprendida en ese ministerio. Así, hacia 1907, en la ciudad de Buenos Aires el control de la violación a las dos leyes laborales vigentes recaía principalmente en manos de la Policía -y, secundariamente, en los inspectores municipales y del Departamento Nacional de Higiene13. De manera que, con la creación del DNT, el Ministerio del Interior defi nía una estrategia dual de intervención sobre el movimiento obrero y los trabajadores, articulando formas represivas y de regulación consensuadas. Asimismo, y de acuerdo con investigaciones de Carlos Marichal (1992), desde la creación de este Ministerio en 1862 y, más precisamente, desde la presidencia de Domingo Sarmiento y la gestión de Dalmacio Vélez Sarsfi eld, se lo consideraba como una agencia con las funciones de controlar el orden político e institucional interno y de elaborar políticas económicas y sociales.

Los objetivos y competencias del DNT fueron delimitándose entre 1907 y 1912 como producto de sucesivas propuestas concebidas entre el modelo defi nido por la Ley Nacional de Trabajo de Joaquín V. González (1904) y la formulación de la Ley Orgánica del Departamento (1912) elaborada durante la gestión en el Ministerio del Interior de Indalecio Gómez y la presidencia de Julio Lezana en el Departamento. José Nicolás Matienzo y Marco M. Ave-llaneda fueron –en ese orden– sus primeros presidentes. Ambos elaboraron propuestas de ley orgánica, pero sólo en la gestión de su tercer presidente, 13 Recordemos que cuando fue creado el DNT ya había sido sancionada la Ley N° 4661 de descanso dominical (en vigencia desde el 31 de agosto de 1905) y poco después se aprobó la Ley N° 5291 reglamentaria del trabajo de mujeres y menores (del 30 de septiembre de 1907). Para el desarrollo de funciones de control social por la Policía remito a Ruibal (1990) y Gayol (1996).

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Lezana, la misma fue aprobada (Ley Nº 8999). Del análisis de los proyectos de González, Matienzo, Avellaneda y Lezana se concluye que todos fueron expresivos de una discusión internacional contemporánea sobre la convenien-cia de adoptar un modelo de agencia estatal prescindente o interventora en el ejercicio de la función de “policía industrial y comercial”, esto es, de inspección en los establecimientos para garantizar el cumplimiento de las leyes de trabajo. Todos ofrecían la mediación del DNT en los confl ictos laborales a voluntad de las partes; vale decir, ninguno aludió a la imposición de una fi gura como la “conciliación obligatoria”. Y, en particular, el proyecto de Matienzo no defi nía taxativamente mecanismos mediante los cuales esa mediación se implementaría, pues lo proyectaba a semejanza del Bureau of Labour del gobierno federal nor-teamericano, que no poseía esa competencia14. En los proyectos de Avellaneda y Lezana, la participación directa del Estado en las relaciones laborales también se desarrollaba a través de una agencia estatal de colocaciones (dependiente del DNT) que intervenía en la regulación de la oferta y demanda de mano de obra en el mercado de trabajo.

El análisis de la trayectoria del DNT permite reconocer una discusión signifi cativa para los actores sociales de la época en torno a la defi nición de sus

14 El Bureau of Labor fue creado en Washington en 1884 como agencia del gobierno federal. Al momento de su fundación existían en Estados Unidos organizaciones en los estados federados de Massachusetts (1869), Pensylvania (1872), Connecticut (1873), Kentuky (1873), Ohio (1877), New Jersey (1878), Indiana (1879), Missouri (1879), Illinois (1879), California (1883), Wisconsin (1883), Nueva York (1883), Michigan (1883), Maryland (1884), Iowa (1884). Hacia 1907 existían 33 departamentos con jurisdicción en los estados federados, publicando cada uno de ellos investigaciones, estadísticas y monografías. Los temas que abordaban eran amplios: inmigración, series estadísticas generales, desarrollo de la industria y la agricultura. Los directores de tales departamentos coordinaban sus actividades desde una National Association de departamentos de estadísticas de trabajo, con el fi n de uniformar los métodos y procedimientos de investigación y publicación de las informaciones elaboradas. La creación de un departamento de jurisdicción nacional tenía por objeto reunir y editar investigaciones las relaciones laborales y favorecer la “mejora material, social, intelectual y moral” de los trabajadores de Estados Unidos. En un comienzo el Bureau of Labour fue dependencia del Ministerio del Interior, pero en 1888 fue elevado a la categoría de departamento independiente. En 1903 fue incorporado al Ministerio de Comercio. Desde 1888 amplió sus funciones realizando investigaciones aduaneras y monetarias. Editaba tres publicaciones: Annual Reports, Special Reports, y Bulletin of the bureau of labor. Sus temas centrales eran: el mercado interno e internacional del trabajo; estudios monográfi cos sobre la situación del trabajo; movimiento nacional e internacional de la legislación social y obrera. Las publicaciones incluían análisis comparados de la situación en Europa y Estados Unidos e informes relevados en los locales de trabajo por funcionarios. Ver: Ernesto Quesada, “La cuestión obrera y su estudio universitario” (BDNT Nº 1 1907).

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competencias, especialmente aquellas referidas a la intervención estatal en la conciliación y arbitraje de los confl ictos y a la imposición de multas a los infrac-tores de las leyes laborales. Dicha discusión está presente desde su creación en el debate sobre la opción por el modelo del Departamento Federal del Trabajo de Estados Unidos de América –abocado exclusivamente a tareas de investiga-ción, difusión y elaboración jurídica sobre cuestiones de trabajo– o el modelo inglés, el Labour Bureau o Department of Labour, que además de incorporar las competencias que poseía su par norteamericano, ejecutaba las Conciliation Act, es decir, estaba facultado para conciliar, arbitrar entre las partes e imponer multas a los infractores (funciones que en EE. UU. eran de competencia ex-clusiva de las agencias gubernamentales de cada estado federado)15. También cabe mencionar que en 1912 Julio Lezana afi rmaba que aunque el modelo a seguir era el del Departamento estadounidense, las funciones de inspección y vigilancia adoptadas en Argentina fueron más bien una “innovación belga”, vista como más cercana al ideario de los católicos sociales16. Por último, siguiendo

15 En Gran Bretaña en 1886 se creó el Labour Bureau, una agencia dedicada a la realización de investigaciones estadísticas sobre la producción y perfi les socio-profesionales, la situación de la clase obrera (incluyendo datos sobre salarios y costo de vida), organizaciones gremiales y movimientos huelguísticos. Con anterioridad actuaban una diversidad de agencias estatales y privadas; entre estas últimas se contaban las “boards of conciliation” que intervenían como árbitros en los confl ictos industriales, debiendo desde 1896 contar con autorización del Board of Trade (Ministerio de Industria y Comercio) para operar en asuntos laborales, investigar las causas y circunstancias de los confl ictos y promover a solicitud de una parte interesada un compromiso. En 1893 se amplió la esfera de acción del Labour Bureau organizándose en tres secciones, Comercio, Trabajo, Estadística. Pasó a denominarse Labour Department, quedando circunscrito en el ámbito del Board of Trade. La facultad de mediar en los confl ictos laborales le fue atribuida por la ley en 1896: la “Conciliation Act”. Su autonomía no era completa, pues el Board of Trade determinaba qué tipos de investigaciones podían realizar sus funcionarios. Sus objetivos consistían en: 1) Recolectar y publicar estadísticas generales sobre asuntos relativos al trabajo en el Reino Unido. 2) Efectuar investigaciones especiales sobre la situación de las industrias, niveles de ocupación, inmigración, distribución de las ganancias, costos de producción, salarios, precios mayoristas y minoristas, trabajo de mujeres y menores en centros industriales, previsión a la vejez. 3) Publicar la “Labour Gazette”. 4) dar cumplimiento a la “Ley de Conciliación” que habilitaba al Board of Trade a intervenir en la solución de los confl ictos laborales. Sus publicaciones eran el “Labour Gazette”, “Abstracts of Labour” y los “Abstracts of foreing labour statistics”, elaborados en base a la información editada por departamentos de otros países (BDNT Nº 1 1907).16 Según Lezana: “La facultad de inspección y vigilancia atribuida a las ofi cinas del trabajo, es una innovación belga, que reposa sobre la consideración de que ‘la experiencia adquirida en el curso de la ejecución de las leyes, que enseña a prepararlas mejor y facilita la aplicación prudente de las ya promulgadas (BDNT Nº 25 1913:733). Por su parte, unos años antes, Ernesto Quesada decía que la Offi ce du Travail belga fue creada en 1895 y sometida al control del Conceil Superieur

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el modelo de organización política federal del Estado argentino, los proyectos otorgaron jurisdicción al DNT únicamente en territorios nacionales y Capital Federal. Sólo el proyecto de Avellaneda intentó abrir la posibilidad de crear dependencias del DNT en las provincias, pudiendo atribuirse esta singular tentativa a la vocación centralista e intervencionista de algunas autoridades federales de la época17.

¿Cuáles fueron los ejes de la política laboral propuesta en el proyecto fun-dacional del DNT? Defi nía mecanismos legales e institucionales de regulación de las relaciones entre empresarios y trabajadores asalariados a través de: a) la sanción de leyes de asociaciones patronales y obreras, b) la concreción de contratos colectivos de trabajo, c) la intervención estatal en la conciliación y arbitraje en los confl ictos laborales, d) y la creación de una justicia del trabajo. Estos ejes también orientaron la elaboración del proyecto de Código Nacional del Trabajo presentado en el año 1921 en el Congreso de la Nación por el Poder Ejecutivo durante la presidencia de Hipólito Yrigoyen. La defi nición e imple-mentación de esos ejes entre 1904 y 1912 fue coincidente con la constitución de este cuerpo de funcionarios, que no tenía antecedentes en la Argentina. En su benefi cio los funcionarios del DNT contaron con el conocimiento de experiencias desarrolladas por agencias creadas en Estados Unidos, Gran Bretaña, Europa occidental y en los “países nuevos” –Canadá, Nueva Zelanda, Australia– con las cuales aquellos se identifi caban (Suriano 1989-1990 y 1993; Zimmermann 1994 y 1995).

Por un decreto del 19 de marzo de 1907, el Presidente de la Nación nombró al personal del DNT y asignó temporalmente el presupuesto necesario para sol-ventar sus salarios. Sus empleados provendrían de otras agencias del Ministerio del Interior y las funciones que cumplirían en el Departamento serían establecidas por su presidente. De tal forma, Matienzo designó como “Ofi cial 1º” al “doctor” Alejandro Ruzo, y como “Auxiliar 2º de Contabilidad” al “doctor” Alejandro M. Unsain. Ambos se habían graduado en la Facultad de Derecho de la Universi-

du Travail (1894), incorporado al Ministerio de Industria y Trabajo. En opinión, esta agencia respondía a un modelo “análogo al inglés”, puesto que se organizó a partir de corresponsales locales con salarios pagos a su cargo, es decir desechando el “sistema norteamericano y francés” que empleaba “agentes expertos” incorporados a su personal de planta (BDNT Nº 1 1907:133).17 Natalio Botana (1996) destaca que en el período 1880-1916 se recurrió a la intervención federal en las provincias en 25 oportunidades por vía del Congreso de la Nación y en 15 por decreto del Poder Ejecutivo. En tanto que durante el primer gobierno de Hipólito Yrigoyen (1916-1922) se impuso a todas las provincias (excepto Santa Fe), contabilizándose cuatro veces por ley y 15 por decreto presidencial.

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dad de Buenos Aires en el año 1906, habiendo realizado sus tesis sobre temas relativos a las relaciones laborales18. También fueron puestos en funciones como “Escribientes” los “señores” Victoriano Alemán, J. J. Wollenveider y Juan Oscaris (BDNT Nº 1 1907:20). Asimismo, por decreto del 21 de marzo de ese año se transfi rió la “División de Industrias” del Ministerio de Agricultura a la órbita del Ministerio del Interior, a fi n de que sus funcionarios prestasen servicios en el DNT (BDNT Nº 1 1907:21)19. Luego de la designación del original cuerpo de funcionarios, en marzo de 1909, el Ministerio del Interior incrementó su planta de personal. En carta al ministro del Interior del 18 de marzo de 1907, Matienzo observaba que el personal era “escaso” y carecía “todavía de experiencia sufi cientes en las investigaciones en que va a colaborar”. Dando respuesta estos reclamos se produjo una reorganización de la institución por decreto presidencial del 6 de marzo de 1909, pasando a registrarse en el Departamento la antigüedad laboral en la función pública de los funcionarios asignados desde el 1º de enero de dicho año20. Por entonces, el DNT ya estaba integrado por:

Presidente: Doctor José Nicolás Matienzo; Secretario, Doctor Alejandro Ruzo; Encargado de Estudios, Doctor Federico Cibils; Encargado de Estudios Auxiliar, Doctor Federico Figueroa; Ofi cial Mayor don Eufemio Alcayaga; Médico, Doctor Carlos Roldán Verjés; Ofi ciales Redactores y Traductores, señores Guillermo Köllenberg y Rafael Zavalía; Jefes de Sección, señores Ale-jandro Unsain, Joaquín Avalos, Rodolfo C. Godoy y Pablo Storni; Auxiliares, señores Ambrosio Maggio, Fernando López, Juan Oscaris y Rafael Yrusta; Escribientes, señores Edgardo Auzón, Juan Wollenveider, Ricardo Coelho,

18 Según Zimmermann (1995:72) “Ruzo escribió su tesis doctoral sobre legislación laboral, argu-mentando en favor de la intervención estatal en las relaciones industriales y por el abandono del ‘carácter marcadamente individualista’ de la legislación civil argentina [...] Unsain fue nombrado jefe de sección en 1909, convirtiéndose en las décadas siguientes en un especialista renombrado en la legislación laboral del país”.19 El artículo 2º del mismo decreto establecía: “Exceptúase de lo dispuesto en el artículo anterior, al jefe de la sección de industrias fabriles, quien continuará prestando sus servicios en el Depar-tamento de Agricultura, á cuyo fi n se recibirá del Museo de Productos Nacionales y del Archivo de la División de Industrias. Art.3º- Los asuntos en que intervenía la División de Industrias, pertenecientes al Ministerio de Agricultura, corresponderán á la División del Comercio Interior y Exterior, del mismo departamento” (BDNT Nº 1 1907:21).20 “[...] de acuerdo con el presupuesto vigente y habiéndose dispuesto por decretos del 19 y 21 de marzo de 1907, pasar á dicha repartición los empleados de este ministerio [del Interior] y del de Agricultura, designados al efecto y cuyos puestos suprimidos de hecho en dichos ministerios, han sido defi nitivamente incorporados al Departamento Nacional del Trabajo” (BDNT Nº 8 1909:135).

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Francisco Benedetti y Francisco López; Ordenanzas, Horacio González, Marcos González y Elías Aguilar (BDNT Nº 8 1909:135-136).

Se trataba de 24 funcionarios, de los cuales cuatro eran doctores en derecho, uno doctor en medicina y el resto no parece disponer de estudios universitarios. La presencia de Pablo Storni entre los clasifi cados como “señores” se debe que aún no se había graduado, pues obtendría ese año el título de Doctor por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Storni contaba como antecedente haber colaborado en la elaboración del proyecto de Ley Nacional del Trabajo de 1904. Por su parte, Federico Figueroa también estudió derecho en la UBA y realizó su tesis doctoral sobre huelgas en Argentina21. A su vez, también llama la atención que en esta nómina Alejandro Unsain no sea mencionado como “doctor”. Posteriormente, un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, con fecha del 11 de abril de 1912, formalizó una nueva reorganización, esta vez agrupando sus funcionarios en tres secciones: Secretaría; Estudios Legales y Estadísticos; e Inspección. Un total de 38 empleados lo integraban en ese año:

- Secretaría, dependiente del director general: Doctor Julio B. Lezana. Tenien-do a su cargo inmediato al siguiente personal: Secretario, Doctor Federico R. Cibils; Auxiliar Principal, don Fernando López; Ayudantes Primeros, don Antonio Berardo y Edgardo Auzón; Escribientes, José M. Ahumada, Pedro Veronelli y Luis Grunner.

- Estudios Legales y Estadísticos, a cargo del Doctor Alejandro Ruzo. Segundo Jefe, señor Francisco Stag; Traductor, don Guillermo Köllenbergger; Ofi cial, don Juan Oscaris; Auxiliares Recopiladores don Francisco Lastra, Ambrosio

21 “[...] Figueroa criticó tanto la ‘indiferencia estatal’ expresada en la doctrina del laissez faire, como el ‘exagerado intervencionismo estatal’, aunque concluyendo que ninguna solución era posible sin ‘la intervención conciliadora del Estado. Finalmente, recomendaba la creación de una ofi cina del trabajo como un mecanismo adecuado para solucionar los confl ictos laborales [ver: Las huelgas en la República Argentina y el modo de combatirlas. Imprenta Tragant. Buenos Aires, 1906] [...] Pablo Storni inició sus investigaciones sobre las relaciones laborales con un estudio escrito en 1904 sobre las condiciones ofrecidas en las industrias en la ciudad de Buenos Aires. Este informe fue ordenado por el gobierno nacional como parte de las investigaciones que servirían de base al proyecto de código laboral de Joaquín V. González. El informe de Storni es una exhaustiva investigación sobre la situación de la industria en la Capital Federal, la fuerza de trabajo empleada, los salarios y las condiciones laborales. En 1909 Storni agregó una puesta al día sobre los desarrollos entre 1904 y 1909, y presentó el trabajo como su tesis doctoral en la Facultad de Derecho de la Universidad de buenos Aires [ver: La industria y la situación de las clases obreras en la Capital de la República. Biblioteca Nacional. Colección Candioti]” (BDNT Nº 19 1911:1057). Véase Zimmermann (1995).

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Maggio, Emilio Proungenes y Rafael Irusta; escribientes, don Pedro López y Francisco Cammarota.

- Inspección, a cargo del Doctor Alejandro Unsain; Segundo Jefe, Ingeniero Horacio Santa María; Inspectores para la Capital el Doctor Pablo Storni, don Joaquín Avalos, Rodolfo G. Godoy, Doctor Federico R. Figueroa, don Carlos Suarez y Amadeo Bialet Laprida; Inspectores para los Territorios Nacionales, don Miguel E. Vidal, Sebastián Raff o, José A. Ruiz Moreno, Luis Vedia y Rafael Zavalía; Ofi ciales, señora Celia Lapalma de Emery, Cornelia I. De Za-rragoitía, Pastora V. de Ponce y Silva y señorita Rudecinda Pérez. Escribientes, don Baldomero Ríos y Alfredo Navarro” (BDNT Nº 19 1911:1057).

Contaba con seis doctores en derecho (tres a cargo de secciones) y un ingeniero –Horacio Santa María– que cumplía funciones de inspección fundamentalmente en ámbitos de trabajo localizados en obras públicas; los 31 empleados restantes no poseían título universitario declarado. Entre el cuerpo de inspectores eran activos en esa función en calidad de Ofi ciales cuatro mujeres ninguna con título universitario. Constatamos, además, que el médico del Departamento Nacional de Higiene, Carlos Roldán Verjés, designado por decreto presidencial del 14 de junio de 1907 para cumplir funciones de inspección en el DNT, ya no forma parte del personal, en razón de que dichas funciones fueron concentradas por la primera agencia22.

La presencia de estos estudiantes avanzados y jóvenes graduados de la Fa-cultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, con intereses y/o tesis orientadas en el estudio socio-laborales, permite reconocer que una de las redes de reclutamiento de los funcionarios del Departamento tenía por referencia el ámbito universitario y la confi guración de relaciones intelectuales, profesionales y personalizadas producidas en ese espacio social entre docentes y profesionales del

22 De acuerdo con el decreto: “Siendo conveniente que fi gure un médico en el personal técnico del Departamento Nacional del Trabajo, para la inspección de establecimientos industriales, hasta que sea incluido en el presupuesto de dicha repartición, El Presidente de la República, Resuelve: Art. 1º El Dr. Carlos Roldán Verjés, médico inspector de establecimientos industriales del Departamento Nacional de Higiene (inciso 4, item 2, part.6), pasará á prestar sus servicios en el Departamento Nacional del Trabajo” (BDNT Nº 2 1907:198). Al pié de la trascripción de decreto, el redactor del BDNT observaba: “El médico adscrito al Departamento ha iniciado la inspección de los establecimientos industriales, para tomar nota de sus condiciones higiénicas y de las medidas que sería necesario proponer en protección de la salud de los trabajadores. Ha presentado ya el resultado de su visita á las fábricas de vidrios y de cerillas fosfóricas y á las de panaderías”.

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derecho, estudiantes y graduados23. En este sentido, si bien destacados abogados como Nicolás Matienzo y Marco M. Avellaneda discontinuaron sus trayectorias como presidentes en la institución, la temprana incorporación y extendida presen-cia en el tiempo de estos jóvenes abogados tuvo un efecto duradero en la historia del DNT, en la medida en que sus intereses intelectuales y profesionales estaban fuertemente comprometidos con la organización de una agencia estatal reguladora de las relaciones capital-trabajo, la elaboración de información cuantitativa y cualitativa sobre las situaciones laborales y las condiciones de vida de los trabaja-dores, y el diseño de una normativa y asesoramiento legal que contribuyeran a la delimitación de un campo del derecho laboral en la Argentina. En consecuencia, la continua trayectoria en las décadas de 1910 y 1920 de abogados como Federico Cibils, Alejandro Ruzo, Alejandro Unsain, Pablo Storni y Federico R. Figueroa, favoreció la realización efectiva de un proceso de diferenciación y especialización de esta agencia en la organización del Estado nacional y la defi nición de un pro-yecto institucional específi co que fortalecía su capacidad de autonomía respecto de otras fuerzas estatales, políticas, societales o del mercado.

La otra red de relaciones activa en el reclutamiento de los funcionarios era la de los católicos sociales. El abogado Julio Lezana fue nombrado presidente del DNT en 1911 a propuesta de quien por entonces era ministro del Interior, el abogado Indalecio Gómez. Ambos eran activos miembros del catolicismo so-cial. Lezana estuvo en la Presidencia del DNT hasta 1920, siendo confi rmado en ese cargo por Hipólito Yrigoyen cuando asumió el gobierno en 1916. Su desplazamiento del Departamento recién se concretó en el confl ictivo escenario social y político del denominado Quinquenio Revolucionario (1917-1921). De modo que resulta signifi cativo destacar también esta continuidad en la conducción política del DNT y confrontarla con otras situaciones estatales investigadas –por ejemplo– por David Rock (1975), quien reconoce una política activa de Yrigoyen y de otros dirigentes de la Unión Cívica Radical destinada a cooptar espacios en las agencias estatales (sobre todo en ámbitos del Ministerio del Interior) con el objeto de satisfacer las demandas de poder de dirigentes y militantes partidarios que integraban la “máquina partidaria” en diferentes

23 Zimmermann (1995) señala que entre 1898 y 1916 en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires se defendieron más de ochenta tesis doctorales que trataban temas relacionados con la denominada “cuestión social”, tales como responsabilidad legal en accidentes laborales, la naturaleza jurídica del contrato de trabajo, arbitraje y conciliación en los confl ictos laborales, la constitucionalidad de las leyes de expulsión de anarquistas y análisis jurídico de la legislación social y laboral.

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distritos electorales. De acuerdo con Rock, esta política introdujo en 1916 una ruptura en las trayectorias institucionales y de funcionarios estatales.

Durante la gestión de Lezana tuvieron participación en el DNT varios miem-bros de esta corriente reformadora del catolicismo. Por un lado, mencionemos a dos destacados inspectores de establecimientos laborales: José Elías Níklison y Celia Lapalma de Emery. Y, por otro lado, Alejandro Bunge, que estuvo a cargo de la División de Estadística, en la cual fue activo en la organización de encuestas y sistematización de información cuantitativa elaborada por el Departamento u otras agencias estatales. Entre 1912 y 1916, Bunge también se desempeñó como Presidente de los Círculos de Obreros Católicos24. La in-fl uencia de estos católicos sociales en el diseño e implementación del proyecto del Departamento implicaba, sin dudas, la intervención de fuerzas que hetero-nomizaban su quehacer; pero, además, como han señalado diversos analistas (Suriano 1989-1990 y 1993; Zimmermann 1995; Garguin 1997 y 2000) en esos años existió una afi nidad intelectual y política signifi cativa entre las propuestas de reformas promovidas por el catolicismo social argentino y el proyecto del DNT25. De modo que, esta infl uencia también contribuyó al fortalecimiento de su autonomía institucional.

Ambas redes –la de abogados y la de católicos sociales– fueron activas en el reclutamiento y organización de estos funcionarios estatales. Ahora bien, a pesar de contar con esta evidencia, no deberíamos descartar la potencial efi cacia de otras redes de relaciones políticas, personales o de otro tipo, toda vez que la presente investigación no ha podido dar cuenta de cómo se dio el acceso y permanencia al DNT del conjunto de los funcionarios arriba nominados. Más aún, es imposible soslayar el hecho que José Nicolás Matienzo, Marco Avellaneda, Julio Lezana o Alejandro Bunge, al momento de ingresar al De-partamento no sólo eran importantes referentes académicos, profesionales o de grupos confesionales, sino también encumbrados y reconocidos dirigentes políticos del ofi cialismo.

3. Defi nición de la Ley Orgánica del DNT

El 30 de septiembre de 1912, el Congreso Nacional sancionó la Ley Orgánica del DNT, Nº 8.999, estableciendo que se ocuparía de preparar la 24 Para un análisis de la trayectoria de esta corriente doctrinaria y política del catolicismo en la Argentina, véase Soneira (1989) y Zimmermann (1995).25 Esta cuestión ha desarrollada más ampliamente en Soprano (1998 y 2000).

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legislación del trabajo, recogiendo, coordinando y publicando datos relativos sobre el tema y organizaría la inspección y vigilancia de las disposiciones legales que dicte el Congreso sobre la materia. Asimismo, prescribía que esas funciones quedarían a cargo de tres divisiones: Legislación; Estadística; e Inspección y Vigilancia. ¿Cómo quedaban defi nidas las funciones y competencias de esta última División?

Art. 3º: El Departamento establecerá un servicio de inspección y vigilancia directa y permanente en los establecimientos industriales y comerciales en la Capital de la República y en los Territorios Nacionales, á fi n de velar por el cumplimiento de las leyes relativas al trabajo. Art.4º Los inspectores de trabajo, debidamente autorizados, tiene derecho á penetrar en los locales donde se ejerza una industria ó comercio durante las horas destinadas al trabajo. La negación del patrón importará una infracción á esta ley, que penará con una multa de 100 á 500 pesos, sin perjuicio de procederse al allanamiento, previa orden requerida por el Presidente del Departamento (…) Art.8 Todas las personas á que se refi ere esta ley que rehúsen suminis-trar datos ó informes requeridos por el Departamento para el desempeño de su cometido, ó los suministren con falsedad, incurrirán en una multa de 100 á 150 pesos por la primera vez y de 500 á 1.000 pesos en caso de reincidencia á benefi cio del tesoro común de las escuelas, ó en su defecto sufrirán el arresto equivalente según el Código Penal (…) El Departamento no podrá comunicar ni publicar los nombres de las personas, empresas ó sociedades á que se refi eren los datos ó informes. Todo empleado ó agente del Departamento Nacional del Trabajo, que revele los secretos industriales ó comerciales de que hubiere tenido conocimiento en razón de su cargo, incurrirán en la pena establecida por el Código Penal, por la revelación de secretos (…) Art.11 Las penas á que se refi eren los Arts. 4º y 8º serán aplicadas por el Departamento del Trabajo, con apelación á la Justicia Ordinaria (BDNT Nº 23 1913:45 y ss).

En 1912, la División de Inspección y Vigilancia debía velar por el cum-plimiento de las leyes de “descanso dominical” y de “trabajo de mujeres y menores” en la Capital Federal y Territorios Nacionales (incluyendo también puertos y líneas férreas), respetando la jurisdicción de los Estados provinciales. ¿Cómo estaba prevista su intervención en los establecimientos laborales? De acuerdo con la Ley:

1º [...] los inspectores deberán cerciorarse de que se cumplen puntualmente las exigencias de la ley destinadas á garantizar la salud, la seguridad, la

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moralidad, la instrucción y el reposo necesario de los menores y de las mujeres. Levantarán actas de las infracciones que descubran, agregando todas las ampliaciones y piezas de convicción que concurran á establecer la comprobación de aquéllas. De estas constancias se enviarán testimonios en debida forma á la Jefatura de Policía, para la ampliación de la multa corres-pondiente. 2º Los inspectores visitarán también los Territorios Nacionales para inspeccionar los establecimientos industriales y comerciales que en ellos funcionen y donde trabajen mujeres y menores, haciendo intimar á sus dueños, por la autoridad policial, que se ajusten á las prescripciones de la ley, si se comprobase que ellas no son respetadas, sin perjuicio de la aplicación de las penas incurridas. 3º A los efectos de la inspección y vigilancia enunciadas, los inspectores del trabajo y de higiene, podrán penetrar en todos los locales donde se ejerciere alguna industria ó comer-cio. Irán provistos de la debida autorización expedida por el presidente del Departamento, y no podrán visitar los respectivos establecimientos sino durante las horas de trabajo. 4º Si los patronos ó dueños de las casas industriales ó comerciales no permitieran la entrada á los inspectores, éstos se limitarán á hacer constatar el hecho, labrando el acta correspondiente, la que será subscripta por dos testigos, el inspector y el patrón, si no se negara á hacerlo. Esta acta servirá de sufi ciente constancia para aplicación de la multa respectiva y para la requisición de la orden de allanamiento. El jefe de la División la elevará al Presidente, con el informe del caso (BDNT Nº 23 1913:52-53).

La Ley también prescribía que el Departamento debía organizar un Registro Nacional de Colocaciones para “obreros sin trabajo”, que tendría por función coordinar la oferta y la demanda de trabajo. La concreción y actualización de ese Registro, así como el control de las agencias de colocaciones particulares, quedó como competencia de la Sección de Inspección y Vigilancia. Se establecía que el DNT “anotará, clasifi cará y publicará” la oferta y demanda de trabajo llevando tres registros: uno de oferta de trabajo, otro de demanda de “brazos”, y un tercero de carácter “reservado” consignando antecedentes de patrones y obreros, a efectos de vigilar el cumplimiento de las condiciones de contratación por ambas partes. Las inscripciones se realizarían por profesiones y fecha de registro, siendo “gratuita”. Los obreros la hacían efectiva mediante un “certi-fi cado de buena conducta” y justifi cando “su identidad personal” (BDNT Nº 23 1913:56-57).

En relación con las funciones de Inspección y Vigilancia se esperaba que el DNT mantuviera acciones conjuntas y diferenciadas con el Departamento Na-

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cional de Higiene26. Asimismo, el decreto del 20 de junio de 1911, reglamentario de la ley de descanso dominical Nº 4661, con las modifi caciones introducidas por el decreto del 27 de abril de 1914 en vigencia en los Territorios Nacionales, planteaba ajustes en las competencias e interlocución con otros agentes estatales, principalmente con funcionarios de gobernaciones y la policía, en virtud de la intermitente o inexistente presencia del DNT y del Departamento Nacional de Higiene en estos espacios de jurisdicción federal. Allí, habitualmente, las autoridades locales y policiales daban (algún) cumplimiento a la ley.

La normativa aprobada en 1912 ampliaba las competencias y tareas de la División de Estadística incorporando la producción de información sobre el “comercio y la industria en general de la República” (BDNT Nº 23 1913:51), tal como ocurrió con el Bureau of Labour. Esta normativa especifi caba los temas prioritarios objeto de investigación del Departamento:

1) El trabajo obrero, comprendiendo: a) números de obreros en los dife-rentes trabajos, sexo, edad, nacionalidad y estado civil de los mismos; b) desocupación de los obreros en los diversos trabajos; c) obreros que trabajan en ocupaciones transitorias; d) salario; e) jornada y horas de trabajo; f ) trabajo de las mujeres y de los niños; g) trabajo á domicilio. 2) Los confl ictos del trabajo: a) huelgas y cierres, sus causas, su duración y sus resultados; d) mediación, conciliación y arbitraje. 3) Los riesgos del trabajo: a) enfer-medades profesionales; b) accidentes del trabajo y su clasifi cación. 4) La organización obrera: a) sociedades gremiales, mutualistas, de resistencia;

26 “Art.37. El Departamento Nacional del Trabajo, solicitará del Departamento Nacional de Higiene, que mande practicar en los establecimientos industriales y comerciales de la Capital Federal y Territorios Nacionales, las inspecciones técnicas que considere necesarias para asegurar el estricto cumplimiento de la Ley del Trabajo de mujeres y menores en lo concerniente á las condiciones higiénicas de los locales y á la salud de los obreros. El resultado de estas inspecciones será comunicado por escrito al Departamento Nacional del Trabajo, debiendo además el Departamento Nacional de Higiene, indicar las medidas cuya adopción estime conveniente para garantizar la efi cacia de la citada ley en orden á la higiene y á la salud de las personas de que se ocupa. Art.38. Los inspectores del Departamento Nacional de Higiene, se hallarán provistos de la autorización respectiva del Presidente del Departamento Nacional del Trabajo, para poder penetrar en las fábricas, talleres y casas de comercio donde deban practicar la inspección que se les haya encargado. Art.39. La inspección y vigilancia de los establecimientos industriales y comerciales de los Territorios Nacionales la hará el médico de la Administración Sanitaria del Territorio, según las instrucciones que reciba del Departamento Nacional de Higiene. Art.40. A los fi nes del estudio y exacto conocimiento de las enfermedades profesionales en nuestro medio industrial, el Departamento Nacional del Trabajo podrá solicitar del Departamento Nacional de Higiene, que inspeccione los establecimientos donde se efectúen trabajos capaces de producirlos” (BDNT Nº 23 1913:57).

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b) sociedades recreativas y educativas; c) agrupaciones políticas obreras. 5) La vida del obrero: a) familia obrera y su presupuesto; b) vivienda obrera; c) precios de los artículos de primera necesidad; d) aporte de los distintos miembros de la familia a las entradas de la misma; e) enfermedades y mor-talidad obreras. 6) La educación y moralidad obrera: a) escuelas nocturnas de adultos, industriales, etc.; b) alcoholismo; c) delitos. 7) El seguro social: a) seguro contra enfermedades; b) seguros contra accidentes de trabajo; c) seguro contra la vejez é invalidez; d) seguro contra la desocupación y cierres; e) seguros de empleados particulares; f ) seguro de la maternidad. 8) Pauperismo y ahorro obrero. 9) Inmigración y emigración bajo el concepto económico social. 10) Los precios corrientes de los artículos de primera necesidad, por mayor y al menudeo. 11) Los obreros de las empresas de transporte y de los trabajos públicos. 12) La estadística obrera en el extran-jero. 13) La estadística en de todos los demás ramos de la vida industrial y comercial relacionada con los obreros. 14) Los trabajos estadísticos ordenados por el Ministerio (BDNT Nº 23 1913:51-52).

Si citamos en detalle estos catorce temas sobre los cuales se reunía, producía y/o sistematizaba información en la División de Estadística, es debido a que, por un lado, verifi camos que aquellos retomaban campos de interés sobre el mundo de la producción, el comercio y el trabajo sobre los cuales las agencias de otros países venían interesándose y difundiendo resultados. Y, por otro lado, porque –como veremos a continuación– los funcionarios de Inspección y Vigilancia debían poner estos temas en foco de análisis en las observaciones y entrevistas que efectuaban en los locales de trabajo27. En otras palabras, esos temas organizaban una agenda de problemas sus-tantivos signifi cativos de la agenda internacional sobre la “cuestión social” y, particularmente, para los funcionarios del DNT constituían un insumo clave en el diseño de un corpus jurídico que atendiera los cuatro ejes de su política de regulación de las relaciones laborales (tal como quedaba plasma-do también en los resultados de su participación como colaboradores en la elaboración de proyectos ley28 o en su intervención en la formulación del

27 Para un análisis detallado de la labor de la División de Estadística del DNT en este período, remito a los trabajos de Hernán González Bollo (1999 y 2004) y Hernán Otero (2007).28 Para 1912, cabe destacar la cooperación implementada entre el DNT y las comisiones internas de la Cámara de Diputados del Congreso de la Nación, relacionada con el diseño de una ley sobre “accidentes de trabajo”, aportando datos y asesorando. De igual forma, ese año también se colaboró en el proyecto de ley de “conciliación y arbitraje” presentado por el Diputado Barco (BDNT Nº 25 1913:774 y ss).

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Código Nacional del Trabajo, coordinado por Alejandro Unsain y presentado al Congreso de la Nación en 1921 por el Poder Ejecutivo)29.

4. Los informes de inspección: entre las prescripciones normativas del proyecto institucional y los ajustes producidos en la experiencia de los funcionarios

Una primera cuestión a destacar (posiblemente la más evidente) respecto de las relaciones que pueden establecerse entre las prescripciones normativas referidas arriba y su realización en la práctica de las inspecciones en los locales de trabajo, tiene que ver con el incumplimiento total o parcial de las mismas en numerosas situaciones. Pero, también, nos interesa llamar la atención sobre una segunda cuestión, vinculada con los ajustes y especifi caciones producidos en la implementación de la inspección y en la elaboración de sus resultados a través de los informes. Esta última cuestión intenta enfocar la incidencia de la experiencia acumulada por los funcionarios en la ejecución del proyecto insti-tucional y/o en su posterior redefi nición normativa. Detengámonos, entonces, en algunas de estas situaciones e informes de inspección haciendo foco en estas dos cuestiones.

En un trabajo anterior (Soprano, Colángelo, Brunatti 2006) señalamos que los funcionarios del DNT hicieron –a principios de la década de 1910– una serie de inspecciones en establecimientos agroindustriales en las provincias de Jujuy y Salta, en los cuales se empleaba estacionalmente mano de obra indígena procedente de los territorios nacionales del Chaco y Formosa30. Asimismo, en 1911 la “inspectora honoraria” Celia Lapalma de Emery realizó un estudio sobre las condiciones de trabajo en los “talleres del Estado, de benefi cencia, de comercio e industria” en las provincias de Santa Fe, Santiago del Estero,

29 El mensaje elevado por el Poder Ejecutivo al Congreso señalaba en su introducción: “[...] el Poder Ejecutivo se ha inspirado en los mismos principios de política social que informaron los diversos proyectos sobre legislación obrera, y muy especialmente los que se referían a conciliación y arbitraje (mensaje del 19 de mayo de 1919), asociaciones profesionales (23 de mayo de 1919), contrato colectivo de trabajo (19 de marzo de 1919) y trabajo en los territorios nacionales (24 de julio de 1919)”.30 Me refi ero a tres informes que produjo el DNT entre 1912 y 1914 sobre establecimientos azucareros en las provincias de Salta y Jujuy que empleaban mano de obra indígena. Dichos informes fueron realizados por los inspectores Luis de Vedia, Miguel Vidal y Rafael Zavalía, y luego publicados en los BDNT Nº 24 (1913), BDNT Nº 28 (1914) y BDNT Nº 31 (1915).

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Tucumán, Salta y Córdoba, los cuales –nos dice– ha “visitado” (BDNT Nº 19 1911). Ese mismo año, el inspector Federico Figueroa hizo un estudio in situ sobre las condiciones de trabajo en la ciudad de Catamarca y en los valles adyacentes (BDNT Nº 18 1911). En 1912 el inspector José A. Ruiz Moreno inspeccionó una fábrica de cerillas fosfóricas en Paraná, capital de Entre Ríos (BDNT Nº 25 1913). Y en otras ocasiones los inspectores concretaron tareas de investigación y asesoramiento en las provincias31. Otro dato signifi cativo es la referencia a inspecciones de fábricas de fósforos instaladas en la Provincia de Buenos Aires (cinco en la municipalidad de Avellaneda y una en Lanús). En este último caso, el Presidente del DNT salvaba pública y formalmente la intervención fuera de la jurisdicción federal señalando que las casas matrices de las empresas se encontraban en la ciudad Capital y que el personal ocupado también residía allí (BDNT Nº 25 1913). También existe un informe sobre los ingenios azucareros en la Provincia de Tucumán, que no incluye referencias al empleo de mano de obra indígena, pues allí los “obreros ocupados” son “todos ó en su mayoría argentinos” (BDNT Nº 24 1913). En términos generales, todos estos casos de intervención en jurisdicciones provinciales corresponden

31 En un informe de 1913, Julio Lezana observaba: “Las agitaciones huelguistas que más novedad y resonancia han tenido en el país, son las de carácter agrario ocurridas en la provincia de Santa Fe, de Córdoba y La Pampa Central [este último, era Territorio Nacional]. En las primeras la acción del Departamento ha tenido que limitarse a estudiar las causas del confl icto y a indicar los medios de resolverlo, con criterio más equitativo que jurídico, dejando a las autoridades locales y al Ministerio de Agricultura la adopción de las medidas adecuadas para la normalizar la situación evitando la ruina de nuestra producción agrícola. En La Pampa Central la interven-ción del Departamento ha sido más directa, extensa y completa, porque a la vez que investigaba los motivos de la protesta de los colonos y de su malestar, ofrecía ya aceptaba su mediación, suscitaba y presidía el debate de las partes, sobre los puntos de desinteligencia y aconsejaba las soluciones más prudentes y satisfactorias para todos” (BDNT Nº 25 1913 736-737). En el fi nal de la Memoria del DNT correspondiente al año 1912, Lezana notifi caba que existe un “Anexo” que contiene los informes del DNT sobre los confl ictos agrarios, no incluidos en el BDNT Nº 25 por falta de espacio y remite su lectura a la Memoria del Ministerio del Interior (1912). Asimismo, en un informe sobre los territorios nacionales, también se detallaba información correspondiente a la Provincia de Santa Fe: “Por segunda vez, este Departamento ha tenido intervención en los asuntos relacionados con los obreros del campo. La primera de estas intervenciones se llevó a cabo a raíz del primer movimiento agrario de las colonias ‘Guastachín’, ‘Renancó’ y ‘Macachín’, bajo la presidencia del doctor Marco M. Avellaneda. La segunda intervención en el curso del año próximo pasado, tuvo por objeto principal conocer la situación de los colonos en el territorio de La Pampa Central y Provincia de Santa Fe. La División de Inspección, en consecuencia, ha podido agregar a sus conocimientos de hechos relacionados con el problema urbano, las que derivan de la situación agraria” (BDNT Nº 25 1913:758-759).

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a una modalidad de la inspección asociada al relevamiento de información, la investigación y divulgación de la normativa vigente; esto es, si bien suponían el reconocimiento del cumplimiento o la violación de las leyes laborales, no implicaban tareas como labrar actas de infracción y/o formalizar denuncias a la Policía o la Justicia. No obstante, la sola intervención en jurisdicción pro-vincial parece más bien un desvío de la norma que investía competencias al DNT sólo en el ámbito federal, o bien un producto de adecuaciones que sus funcionarios imprimían en sus prácticas y que adquirían alguna legitimidad política de hecho32.

Sobre la labor de la División de Inspección y Vigilancia, Lezana sostenía que ésta conseguía desempeñarse con efi cacia en el ámbito de la jurisdicción federal, aún cuando, en lo que respecta a la vigilancia de las leyes laborales, una vez levantada la infracción por los inspectores, el procedimiento legal por el cual se tramitaba en la justicia ordinaria resultaba –en su perspectiva– de-masiado lento33. Por el contrario, se manifestaba optimista en su evaluación de la labor de los inspectores del DNT. La interlocución con los empresarios también resultaba de la recepción por parte del DNT de “reiterados reclamos de los industriales”, quienes manifestaban la ausencia de documentación o la existencia de documentos falsos presentados por los “menores” que buscaban trabajo en sus establecimientos. Por tal motivo, con el objeto de evitar que la

32 Queda como tarea pendiente verifi car si la fecha en que se efectuó la inspección in situ en esos establecimientos en jurisdicciones provinciales, no coincidían con situaciones políticas en que se producían intervenciones federales en las mencionadas provincias. Sea cual fuera la res-puesta a esta hipótesis, vale la pena destacar que ninguno de los informes de los inspectores ni los informes anuales del Presidente del DNT publicados en Boletines y Crónicas aluden directa o implícitamente a tales circunstancias.33 “La imposición de las penas sancionadas para las infracciones de esta ley [trabajo de mujeres y niños], la pronuncian los jueces correccionales y como ellos tienen que ajustarse al procedi-miento respectivo sucede que no es posible hacer efectivas, de una manera inmediata y efi caz, las enunciadas penas. Los inspectores comprueban la infracción y el Departamento eleva al Juzgado correspondiente todos los antecedentes del caso; allí, siguiendo los trámites de ley, entra a un nuevo proceso de comprobación el hecho constatado por la Inspección, como si se tratara de una simple denuncia. En esto no hay nada de censurable, desde que el juez llamado a imponer la pena no puede prescindir de estudiar y califi car con criterio el hecho para aplicar la que estime justa. Pero así y todo, el resultado es que mientras se sustancia la causa el tiempo corre, el infractor no se inquieta gran cosa y continúa esperando la resolución para saber recién a que atenerse. Paga la multa si se le condena, y como la ley no prevé la reincidencia, comete una nueva infracción y se deja estar esperando la instauración de un nuevo juicio. De suerte que, la saludable tutela de esta ley protectora del débil está llamada a ejercer resulta casi ilusoria” (BDNT Nº 25 1913:737).

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falta de documentación personal de los trabajadores derivara en una infracción del empleador, en 1912 el Poder Ejecutivo Nacional autorizó a la División de Inspección del DNT a otorgar “certifi cados que acrediten la edad de los me-nores extranjeros cuando no tuvieran los documentos exigidos por el Código Civil, al solo objeto de su admisión en los establecimientos industriales para el ejercicio del trabajo”, compitiendo en esta función con la Policía. Así, en el curso de ese año se extendieron 108 “certifi cados de simple edad” (BDNT Nº 25 1913:767-768). Respecto de la relación con los trabajadores, con ma-yor frecuencia la inspección establecía contacto con ellos fuera del ámbito de los locales de trabajo en cumplimiento de la función de “asesoramiento legal gratuito”. Esta función estaba normativamente defi nida, pero se fue ajustando conforme los inspectores alcanzaban un conocimiento más acabado de los problemas legales afrontados por los trabajadores, así como de las difi cultades prácticas de hacer valer sus derechos. Al respecto, debemos tener en cuenta que el derecho laboral todavía era un campo en incipiente formación a nivel mundial y que no existía en Argentina una justicia del trabajo34.

La divulgación de las leyes obreras era una de las tareas que implicaba los mayores esfuerzos de diálogo de los inspectores con los empresarios y trabaja-dores. Por un lado, se daba a conocimiento a ambos la normativa vigente en el curso de las inspecciones. Lezana decía que la tarea de la División era mayor-mente de “prevención”35. Por otro lado, la difusión también se realizaba durante

34 Un informe de 1912 expone cómo se fue procesando la organización del “asesoramiento” en el DNT: “Una de las cuestiones que más preocupó a la Inspección, fué la relativa al crecido número de trabajadores que se veían obligados a recurrir a la justicia para hacer efectivo, por los medios judiciales, el cobro de sus salarios. La existencia indiscutible de este hecho, sugería una pregunta: ¿quién y cómo asesoraba a los obreros indicándoles el trámite a seguir ante los jueces de paz, autoridades competentes para atender en esta clase de demandas en razón del monto de las mismas? Un recorrido de los juzgados de paz de la Capital fué sufi ciente para conocer las molestias de todo orden a que los obreros se ven expuestos cuando deben recurrir a las vías judiciales para el cobro de salarios devengados. En casi todos los juzgados de paz se les exige que presenten por escrito y en forma sus pedidos aún cuando la ley de la materia establece que el procedimiento será verbal y actuado. En tales condiciones el obrero debe, necesariamente recurrir a un representante o procurador y el resultado es que antes de percibir lo que gestiona debe comenzar por abonar honorarios. La Inspección pensó que podría evitar tales gastos y tales molestias a los trabajadores, y al efecto indicó la conveniencia de un decreto autorizándola a asesorar a los obreros en los casos de cobro de salarios por la vía judicial” (BDNT Nº 25 1913:768 y ss).35 “[...] la mayor parte de los industriales que antes desconocían e ignoraban la ley, hoy se hallan debidamente instruidos de las obligaciones que esta les impone; pudiendo sin duda atribuirse esta circunstancia el que gran número de infracciones que sólo por ignorancia se cometían des-aparecieron ante una simple prevención o advertencia de los inspectores. La conducta de estos

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el “asesoramiento legal gratuito” a los trabajadores y mediante la impresión y distribución en los establecimientos de ejemplares “conteniendo las tres leyes obreras en vigencia: Descanso Dominical, Reglamentaria del trabajo de mujeres y menores y Orgánica del Departamento Nacional del Trabajo, acompañada cada una de ellas de su correspondiente reglamento”. Había otros interlocutores que operaban como mediadores en la relación entre el DNT y los trabajadores y empresarios. Según un informe de Lezana se ofrecía material de divulgación y asesoramiento a gremios, asociaciones intermedias, al Partido Socialista y a los Círculos de Obreros Católicos, reconociéndolos como organizaciones con ascendiente y legitimidad entre los trabajadores36. En el curso de estos inter-cambios, algunos gremios proveían información a los funcionarios del DNT; tal fue el caso de la Sociedad de Obreros Fundidores, Modelistas y Anexos, y la Liga Internacional de Domésticos, que ofrecieron datos sobre salarios, costo mensual de alquileres, presupuesto mensual de un matrimonio con dos y con siete hijos, para una investigación sobre la “carestía de vida” (BDNT Nº 21 1912). Durante la concreción de estos estudios sobre niveles de vida de la población obrera de la Capital Federal, también se tomó por objeto de análisis

funcionarios en el desempeño de su delicada y difícil tarea no ha suscitado quejas de ningún género, y más bien ha contribuido a disipar desconfi anzas y a facilitar la cordialidad de las rela-ciones entre los patrones y los obreros con el mejor conocimiento de sus respectivos derechos y deberes [...] Y aunque en muchas ocasiones la tolerancia respectiva de ciertas faltas se imponía en virtud de consideraciones fundadas en las mismas necesidades de la industria, y en otras había que luchar con los temores y hasta con la complicidad de los mismos obreros, puede afi rmarse que gran número de abusos se han corregido y que el mejoramiento constante y progresivo de las condiciones de trabajo se acrecienta de día en día” (BDNT Nº 25 1913:737-738).36 Lezana señalaba: “A cada fábrica se enviaron varios ejemplares y se estableció la práctica de adjuntar con cada nota de advertencia un ejemplar de la ley a los industriales que violan sus disposiciones. Para ponerlos en conocimiento de la población obrera, se enviaron ejemplares a todos los centros gremiales, bibliotecas y asociaciones diversas de trabajadores, centros seccio-nales de Partido Socialista y Círculos de obreros [católicos]. Juntamente con los ejemplares se remitía una nota en que se pedía a los interesados que formulasen verbalmente o por escrito sus denuncias a la Inspección del Departamento. Es lisonjero agregar que muchas de las agrupa-ciones mencionadas volvieron más tarde a solicitar mayor número de ejemplares” (BDNT Nº 25 1913:770-771). También cabe mencionar que existen estudios monográfi cos efectuados por los inspectores del DNT sobre algunas de estas organizaciones, como informes de José Elías Níklison sobre la “Federación Obrera Regional Argentina” y la “Federación Obrera Marítima” (BDNT Nº 40 1919), y sobre la “Acción social católica obrera” (BDNT Nº 46 1920). Hernán González Bollo (1999) recuerda, además, que entre 1914 y 1927 la División de Estadística del DNT ofreció cifras anuales de ocupación obrera a la Comisión de Legislación de Trabajo de la Cámara de Diputados de la Nación. Véase: CMDNT Nº 1º27 (1928).

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y se trabó contacto con asociaciones mutuales (BDNT Nº 25 1913). En ambos casos, los funcionarios presentaban a los gremios y mutuales una “encuesta” de elaboración propia, con el fi n de relevar sistemáticamente la información demandada. En otras oportunidades, otras agencias estatales e instituciones privadas eran objeto de pedidos de información cualitativa y cuantitativa, tales como la Administración de Puertos de Buenos Aires (sobre movimiento de población inmigrante, su nacionalidad, edad, sexo, profesión), el Ministerio de Agricultura (sobre desplazamiento de mano de obra estacional en el mercado de trabajo), la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires (sobre precios de bienes de consumo obrero), los hospitales públicos y privados (sobre accidentes de trabajo), entre otras. Las opiniones relevadas sobre un mismo tema entre diversos actores sociales no siempre coincidían y habitualmente los informes del DNT comprendían su diversidad. Así, por ejemplo, en un informe sobre la producción y los precios en el sector lácteo, el inspector Joaquín Ávalos recogía testimonios de tamberos, casas revendedoras, repartidores y consumidores (BDNT Nº 21 1912).

Veamos ahora algunos detalles sobre la metodología de la inspección. De acuerdo con el Presidente del DNT, el procedimiento que seguía la División de Inspección y Vigilancia para organizar las áreas de inspección de estableci-mientos se defi nía a partir de los “distritos” o “zonas”, tomado como referencia territorial la división del municipio de la Capital Federal en circunscripciones electorales y no una clasifi cación de sectores de la “industria” y el “comercio”. Algunos establecimientos podían ser objeto de dos o tres inspecciones, pero en ningún caso se inspeccionaba el universo existente. Así pues, por ejemplo, el resultado de estas inspecciones parciales en 1912 permitió establecer que en el caso de la ley 5291 (trabajo de mujeres y menores) el mayor número de las infracciones no era por incumplimiento de sus disposiciones, sino de las reglamentaciones accesorias, tales como falta de registro de menores, de des-canso sufi ciente entre la jornada de la mañana y la de la tarde, una jornada de trabajo excesiva para los menores, falta de asiento para los obreros, la existencia de máquinas no defendidas y medidas de seguridad laboral. Nuevamente, en opinión de Lezana la tarea de la División en las inspecciones era fundamental-mente “preventiva” y de “consejo”, antes que “represiva”, teniendo por objeto implícito “llevar al terreno de la experimentación el contenido de la ley”. Sin embargo, a la vez, el Presidente del DNT reconocía evidentes problemas en la implementación de la legislación laboral y en las tareas de control, debido a la existencia en la ciudad de Buenos Aires de varias agencias con competencia en

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las funciones de “policía industrial y comercial” (la Policía, la Municipalidad, el Consejo Escolar, el Departamento Nacional de Higiene, el Poder Judicial y el DNT). Para Lezana, este problema se resolvería concentrando dicha facultad exclusivamente en el Departamento (BDNT Nº 25 1913:742-743).

De las inspecciones a los establecimientos de trabajo efectuadas por el DNT hasta 1912 surgieron varias iniciativas legales: a) reglamentar el trabajo nocturno de los hombres mayores de edad; b) la extensión a los empleados de comercios de la ciudad de Buenos Aires del benefi cio del “asiento”, que la ley 5291 establecía para las obreras de los establecimientos atendidos por mujeres; c) reglamentar el trabajo a domicilio dado que se efectuaba en “pési-mas condiciones”; inspeccionar los asilos de mujeres y menores, dado que en ellos se realizaban trabajos destinados a la formación profesional que debían ser regulados (BDNT Nº 25 1913:748 a 759). En cuanto a las informaciones sobre higiene industrial relevadas por los inspectores, Lezana da cuenta de dos observaciones que nos interesa destacar. Por un lado, dice que el relevamiento de esta cuestión era de fundamental importancia entre las tareas de la División de Inspección y Vigilancia. Por otro lado, destaca que hacia 1912 los inspectores llevan a cabo sus observaciones y entrevistas en los locales de trabajo sirvién-dose de una “planilla individual para la inspección de cada establecimiento industrial” (BDNT Nº 25 1913:747). El destalle es signifi cativo, pues ofrece una evidencia de cómo procedían en la sistematización de sus tareas, buscando facilitar la posterior escritura de informes, la consolidación información en re-latos cualitativos estructurados en forma similar y la actualización de las series estadísticas referidas a los 14 temas arriba presentados.

Ahora bien ¿Qué características tenían los informes elaborados por los inspectores del DNT? Tomemos como referencia dos informes de la sección “Condiciones de trabajo en la ciudad de Buenos Aires”. Comencemos por uno sobre “Lavaderos de ropa y de lana” en la Capital Federal realizado por el inspector Rodolfo G. Godoy, elevado el 20 de marzo de 1911 a Julio Leza-na y publicado en el BDNT Nº 16 (1911). Exponía una clasifi cación de los establecimientos en dos categorías: 1) con más personal y máquinas costosas hace lavado y planchado de toda clase de prendas; 2) lava únicamente lana. Señalaba que estos 11 establecimientos ocupaban 369 hombres y 37 mujeres, contaban con máquinas movidas por 21 calderas a vapor o motores eléctricos con una fuerza nominal de 331 caballos, y con un capital efectivo de $442.000. Godoy describía con detalle el procedimiento de trabajo empleado en el la-vado y planchado, deteniéndose en las tareas comprendidas en cada paso del

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proceso utilizado con la ropa y la lana. Respecto a las “condiciones higiénicas” de los establecimientos decía: “es variable: las hay en buenas, regulares y malas condiciones, según se constata en el cuadro respectivo”. Y manifestaba cómo debía proceder la inspección respecto de los establecimientos que no asegu-raban condiciones de higiene y seguridad laboral elementales, así como un seguro obrero contra accidentes de trabajo. Respecto de la metodología de la inspección, Godoy advertía que no concretó observaciones in situ en cuatro de los 11 lavaderos municipales relevados, por corresponder a la jurisdicción de los inspectores del gobierno de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. También explicitaba que organizaba su informe tomando en cuenta los testimonios proporcionados por “gerentes” y “capataces” manteniendo el ano-nimato de las personas y las empresas (no consignaba testimonios de obreros) y sirviéndose de las observaciones efectuadas en la inspección, las cuales registró en un “cuaderno” que adjuntaba al informe. Finalmente, Godoy consolidó los datos relevados en cuadros, detallando para cada establecimiento la siguiente información: nacionalidad del patrón o patrones y de los obreros; cantidad de obreros hombres y mujeres; duración de la jornada de trabajo; salario de hombres y mujeres; descripción de la maquinaria empelada y caballos de fuerza; cantidad de prendas de ropa y de lana que se lavan y planchan mensualmente; capital efectivo invertido; y una celda con observaciones destacaba, para cada unidad de análisis, las condiciones higiénicas del local y si ofrecía a sus trabajadores hombres y mujeres casa y comida.

En su informe de inspección sobre el “Trabajo en los studs” del 5 de enero de 1911, publicado en el BDNT Nº 16 (1911), el inspector Antonio Rouco Oliva realizó un relato detallado de tareas en base a observaciones y a testimo-nios recogidos en el “Hipódromo Argentino”, el “Hipódromo Nacional” y en la sede del Jockey Club de Buenos Aires. Identifi caba cinco tipos de trabajadores del sector, que constituyen una jerarquía social al interior del mismo: 1º) com-positores, cuidadores o entraineurs; 2º) jockeys; 3º) aprendices; 4º) capataces; 5º) vareadores o peones. Una vez más, la información era sistematizada en un cuadro indicando: cantidad de trabajadores de los studs en cada uno de los dos hipódromos que entonces funcionaban en la Capital Federal, comprendidos en las mencionadas arriba (capataces y vareados están incorporados indiferen-ciadamente en una sola); salarios y comisiones percibidas; accidentes de trabajo (sólo para el caso del Hipódromo Argentino, y sin distinguir las categorías jockeys y aprendices); cantidad de trabajadores menores de dieciséis años. El informe proporciona alguna información adicional como: nacionalidad de los

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trabajadores; horarios de trabajo; huelgas y sus causas; y algunos comentarios adicionales sobre accidentes de trabajo, observando que uno de los hipódromos sólo llevaba registro sobre este tema desde 1910, mientras que el otro hipó-dromo no proveyó ninguna información. Al requerirla, Rouco Oliva recibió por respuesta que: “a simple memoria, sólo se recuerdan seis accidentes en el año 1910, ignorándose a qué profesiones corresponden”. Por tal motivo, el inspector decidió no sumar estos datos al cuadro con la información cuanti-tativa consolidada, pues no se fi aba de su exactitud o veracidad. Por último, decía que la labor de inspección en los locales le permitía identifi car y valorar las condiciones de trabajo características de estos trabajadores, ponderando sus componentes “físicos”, “morales” e “intelectuales”.

Hacia 1912, los inspectores del DNT dieron un paso más en la tarea de sistematización de la información relevada en los locales de trabajo elaborando la “Ficha obrero”, que consignaba datos correspondientes a los establecimientos inspeccionados: nacionalidad, tiempo de residencia en el país (si era extranjero), profesión, jornal en pesos, estado civil, número de hijos, número de hijos en la escuela o que trabajan, piezas que ocupan, alquiler o valor de la tierra, tipo de construcción de la vivienda, dimensiones de las habitaciones, luz, higiene, altura, ventilación, baño. El inspector Luis de Vedia la puso a prueba en un relevamiento realizado en el marco de una investigación sobre “vivienda obre-ra”, que comprendió a 400 trabajadores y sus familias (BDNT Nº 21 1912). Esta información contribuyó a actualizar los datos del “Anuario Estadístico del Trabajo del Año 1914”, publicado en el BDNT Nº 33 (1916), que ofrecía tres “Planillas de Inspección” de establecimientos o “Formularios de Estadística” para la Capital Federal, donde se consolidaban los temas prioritarios que debían ser identifi cados y relevados en los locales de trabajo.37

37 El “Formulario Nº 1” destinado a “establecimientos comerciales” comprendía: 1) un número que la singularizaba, clase de establecimiento, 2) calle y número, 3) razón social o nombre del dueño, 4) nacionalidad del dueño o socio principal, 5) capital invertido en pesos, 6) total de venta durante el último año comercial, 8) (sic) persona a cargo de la atención de la casa (op-ciones: su dueño, esposa, hijos e hijas mayores y menores de 16 años), total de miembros de la familia que trabajan, 9) número de dependientes ocupados (empleados de escritorio y depen-dientes o vendedores, consignando sexo y si son menores de 16 años) y peones, 10) número de autorizaciones, 11) menores de 16 a los que reciben educación en escuelas nocturnas u otros establecimientos, 12) horario de trabajo de hombres, mujeres y menores (diurno, nocturno), 13) duración de descanso, 14) trabajo nocturno (ordinario, extraordinario), 15) número-categoría (empleados de escritorio, dependientes, dependientes menores, peones, carreros)-salario (por hora, por mes, por día)-con casa y comida, 16) pago de horas extraordinarias, 18 (sic) seguros contra accidentes (colectivo, individual), 19) descanso dominical (abierto todo el domingo, cierra

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De este modo, se presentaba un instrumento empleado por los inspectores en sus observaciones y entrevistas, tanto con el fi n de elaborar informes de in-vestigación o verifi car el cumplimiento de leyes laborales. Cada formulario era identifi cado con un número de registro, los datos del patrón o razón social, y llevaba la fecha de realización y fi rma del inspector; pero al publicarse el informe cualitativo y los datos cuantitativos consolidados se omitía cualquier referencia a los nombres de las empresas, patrones, gerentes o trabajadores.

5. Refl exiones fi nales

La publicación del Anuario Estadístico del Trabajo en 1914 implicó un hito relevante en la defi nición de la agenda de temas sustantivos y la metodología de

al mediodía, no abre los domingos), 20) descanso del personal en días hábiles, 20 (sic) disposi-ciones especiales de la casa a benefi cio de los obreros (bonifi cación, salas-comedores, fondos de enfermos). Instalaciones, locales de trabajo y depósitos: 21) número y destino de los locales de trabajo, 22) Número de metros cúbicos por obrero en cada local, 23) clase de ventilación, 24) luz natural o artifi cial (¿es sufi ciente?), 25) condición y clase de los techos, pisos y paredes, 26) ¿existen aspiradores de polvo, gases, vapores, 27) el agua es fi ltrada, 29) (sic) número de letrinas y de lavatorios, separación por sexos, tiene piso y revestimiento impermeable, tiene depósitos automáticos de agua, 30) clase de desagües. Maquinaria: 31) fuerza motriz empleada, número de H.P., 32) clase de transmisiones y protección, 33) seguridad de las instalaciones, 34) accidentes ocurridos en el año (mortales, graves, leves, total). El “Formulario Nº 2” correspondiente a “establecimientos industriales” compartía con el primero las preguntas 1 a 6, 10 a 14, 15 a 33. Pero demandaba especifi caciones en relación con: 7) la materia prima empleada (valor en pesos en el año comercial, discriminando su origen nacional o extranjero), 8) quienes trabajan en el establecimiento (patrón, esposa, hijos e hijas mayores y menores), 9) obreros ocupados (hombres, mujeres, menores de 16 años varones y mujeres) en el establecimiento (actualmente, hace un mes, hace un año) y fuera del establecimiento (actualmente, hace un mes, hace un año), 15) número, categorías y salarios de los obreros (empleados técnicos, empelados administrativos, capataces, ofi ciales, medio ofi ciales, peones) por hora, día, mes, con casa y comida. En tanto que el “Formulario Nº 3” para “establecimientos mixtos –industriales y comerciales” compartía con el primero las preguntas 1 a 6, 10 y 11, y especifi caba los siguientes puntos: 8) atención de la casa por parte del dueño, su esposa, hijos e hijas mayores y menores de 16 años, 9) número de empleados, dependientes y obreros ocupados, discriminando por sexo (hombres, mujeres, mayores y menores de 16 años,), 12) horario de trabajo de hombres y mujeres mayores y menores de 16 años (diurno, nocturno) en el sector de ventas o industria, 13) duración del descanso, 14) trabajo nocturno (ordinario y extraordinario), 15) número, categorías y salarios (por hora, día, mes) de empleados, dependientes y obreros (técnicos, administrativos, capataz, ofi cial, medio ofi cial, peón, dependientes vendedores, carreros o repartidores), 16) pago de horas extraordina-rias, 17) salario por trabajo a destajo en el establecimiento y fuera (por pieza, por docena, por metro, por otro medida).

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inspección del DNT. Dicho proceso se había abierto en 1907 con la creación del Departamento y el comienzo de sus tareas de inspección, superponiéndose con el momento de delimitación de su “proyecto fundacional”, es decir, entre el diseño del proyecto de Ley Nacional del Trabajo (1904) y la sanción de su Ley Orgánica (1912). En esos años sus funcionarios combinaron la apropiación de modelos de inspección de agencias de otros países, los re-signifi caron de acuer-do con las orientaciones normativas vigentes en el nivel federal y las políticas activas en Argentina, y produjeron ajustes en la experiencia de aplicación de la inspección en una confl ictiva interlocución con diversos actores estatales, políticos, societales y del mercado.

En primer término, en este artículo consideramos que en la defi nición de su proyecto institucional y en el curso de esa interlocución se fue afi rmando la autonomía de esta agencia y de sus funcionarios respecto de otras instituciones y actores. Una autonomía que se objetivaba en el diseño de las funciones de inspección y vigilancia en los locales de trabajo, pero también en la producción de información estadística, elaboración normativa y asesoramiento legislativo. La posterior participación de los funcionarios del DNT en el diseño del Código Nacional de Trabajo de 1921 también es un indicador expresivo de la capacidad de estos funcionarios para instalar iniciativas propias en la agenda del Estado nacional. La afi rmación de esa autonomía puede ser comprendida en relación con la persistencia y continuidad institucional de muchos funcionarios del DNT entre las décadas de 1910 y 1930. En este sentido, si comparamos la nómina de quienes ingresaron entre 1909 y 1911 con el personal del decenio de 1930, es dado plantear que su permanencia contribuyó a reproducir –mediante sus tareas y desempeño institucional cotidiano– la autonomía del proyecto defi nido entre 1907 y 1914 más allá de ese período y en un escenario dominado por cambios políticos producidos en el nivel de la presidencia de la Nación38. Esta

38 Luis Grüner fue Escribiente de la Secretaría de la Presidencia en 1911, y era Jefe del Registro Nacional de Colocaciones en 1930). Juan Oscaris fue Auxiliar en 1909, Ofi cial de la División de Estudios Legales y Estadísticos en 1911, e Inspector de la División de Inspección y Vigilancia en 1930. Ambrosio Maggio era Auxiliar en 1909, Auxiliar Recopilador de la División de Estudios Legales y Estadísticos en 1911, e Inspector de la División de Inspección y Vigilancia en 1930. José A. Ruiz Moreno fue Inspector para los Territorios Nacionales de la División de Inspección y Vigilancia en 1911, e Inspector de la misma División en 1930. Pedro López era Escribiente de la División de Estudios Legales y Estadísticos en 1911, y Auxiliar Recopilador en 1930. Rafael Zavalía era Ofi cial Traductor y Redactor en 1909, Inspector para los Territorios Nacionales de la División de Inspección y Vigilancia en 1911, y Jefe de la División de Estadística en 1930. Cornelia I.de Zarragoitia era Ofi cial de la División de Inspección en 1911, y Escribiente de la División de Estadística en 1930. Elías Aguilar fue, de manera continua, ordenanza desde

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última cuestión merece ser destacada, pues es de uso corriente que los estudios sobre la historia del Estado en la Argentina construyan sus periodizaciones de acuerdo a continuidades y rupturas establecidas en torno de los resultados electorales y golpes de Estado que determinaron la secuencia de presidentes, desconociendo especifi cidad a las temporalidades y trayectorias de las agencias y funcionarios de los Estados nacional, provincial y municipal.

Las continuidades registradas en la trayectoria profesional del personal del DNT a lo largo de dos o tres décadas (según los casos), podrían habilitarnos a comprender su cuerpo de funcionarios en los términos de la defi nición weberiana de la burocracia, es decir, como unos individuos cuyas compe-tencias institucionales se derivarían de la actualización de deberes y servicios objetivamente limitados en virtud de una distribución de funciones, con la atribución de poderes necesarios para su realización, y con fi jación estricta de los medios coactivos eventualmente admisibles para su aplicación. Sin em-bargo, no poseemos evidencias plenas sobre la adecuación de la totalidad de estos funcionarios a otras carecterísticas prescriptas por esa defi nición, como ser, si fueron reclutados, organizados y socializados con base a principios de jerarquía administrativa, formación profesional, separación plena del cuadro administrativo respecto de los medios de administración y producción, sin apropiación personal del cargo, ateniéndose a normas estipuladas por una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa, y teniendo ante sí una carrera o perspectiva de ascenso y avances por años de ejercicio, por servicios o por ambas cosas (Weber 1994). Como hemos visto, entre 1907 y 1914, en el reclutamiento y sociabilidad de estos funcionarios fueron activas unas redes sociales ligadas a grupos académicos universitarios, reconocidos profesionales

1909. También vale la pena mencionar que el secretario general durante la gestión de Luis C. García (1922-1930), Ramón S. Rodríguez, no fue exonerado del DNT en 1930, pasando a desempeñarse desde entonces en el cargo de Jefe de la División de Inspección y Vigilancia; mientras que el doctor Daniel Antokoletz –otro importante funcionario de la gestión anterior– continuó al frente de la División de Legislación, cargo que detentaba desde 1920. Un repaso por las autoridades del DNT en el año 1941 da cuenta de la permanencia de funcionarios que integraban el cuerpo desde la década de 1930: doctor Emilio Pellet Lastra (Presidente), doctor Bonifacio Lastra (Jefe de la División de Legislación), doctor José Figuerola (Jefe de la División de Estadística), Señor Ramón S. Rodríguez (Jefe de la División de Inspección y Vigilancia), doctor Néstor Cichero (Secretario General), doctor Uladislao C. Padilla (Asesor Legal), Señor Jorge L. Villarruel (Jefe de la Ofi cina de Sumarios), doctor Miguel Piñeiro Pearson (Jefe de la Sección de Accidentes), doctor Arturo S. Fassio (Jefe de la Asesoría Jurídica Gratuita), Señor Federico R. Roeder Stein (Jefe de la Sección Administrativa), Señor. Luis N. Grüner (Jefe del Registro Nacional de Colocaciones).

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del derecho, encumbrados dirigentes políticos ofi cialistas y católicos sociales. Comprobamos también que las permanencias registradas en el personal no deberían ponderarse unilateralmente, es decir, desconsiderando otras impor-tantes discontinuidades, tales como el alejamiento de los jóvenes abogados que ingresaron en los primeros años con las gestiones Matienzo y Avellaneda (Federico Cibils, Alejandro Ruzo, Alejandro Unsain, Pablo Storni, Federico R. Figueroa) y de los católicos sociales reunidos en torno de Lezana (Alejandro Bunge, Elías Níklison y Celia Lapalma de Emery). Asimismo, desde comienzos de los años 1930, la presencia de individuos adscriptos a ideologías y políticas nacionalistas de derechas ocupando posiciones relevantes en la institución (José Figuerola en la Jefatura de la División de Estadística, los abogados Bonifacio Lastra en la División de Legislación, Uladislao Padilla como Asesor Legal, o el propio Presidente del DNT Emilio Pellet Lastra) es expresiva de la efi cacia de nuevas redes y grupos de reclutamiento y sociabilidad.

En segundo lugar, debemos destacar que, entre 1907 y 1914, la mencionada autonomía programática e institucional no tuvo una correspondencia directa ni mecánica en la efectiva capacidad de intervención del DNT en la regulación de las relaciones laborales en ámbitos de jurisdicción federal. Esta debilidad no debe ser interpretada sólo como una consecuencia de limitaciones normativas emanadas de su Ley Orgánica, que establecía la legitimidad de su participación a solicitud de las partes en confl icto. Antes bien, esa débil capacidad cabría atribuírsela fundamentalmente a que otras agencias y funcionarios estatales fueron privilegiados por el Poder Ejecutivo Nacional en la negociación y arbi-traje en confl ictos capital-trabajo, tales como inspectores de la Municipalidad de Buenos Aires, la Policía Federal, el Ejército, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Obras Públicas, los gobernadores u otros funcionarios de los Territorio Nacionales o el propio Presidente de la Nación39. A su vez, señalamos que esa autonomía también era cuestionada públicamente por diferentes actores

39 De acuerdo con diferentes autores (Suriano 1989-1990 y 1993; Zimmermann 1995; Garguin 1997 y 2000) entre 1907 y 1930 la capacidad de intervención del DNT en los confl ictos labo-rales fue débil. En tanto que en el período 1930 a 1943, Ricardo Gaudio y Jorge Pilone (1983 y 1984) señalan que desde 1935 su intervención se incrementó con el desarrollo de relaciones corporativistas entre capital, trabajo y Estado. Por último, para Roberto Korzeniewicz (1993), con la organización de sindicatos por sector de actividad o rama a partir de 1930, los empresarios y autoridades estatales propiciaron una mayor regulación de las relaciones capital-trabajo y, en ese escenario, distintos sectores legitimaron el accionar del DNT: el Partido Demócrata Nacional, los sindicatos (incluso aquellos dirigidos por comunistas), la Iglesia Católica, la Liga Patriótica, y la Unión Industrial Argentina. Véase también Soprano 1998 y 2000.

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sociales. En este sentido, los funcionarios del Departamento construían una representación de sí mismos y su institución como unos agentes dinámicos, que encarnaban el interés general del Estado y la sociedad, una autoridad política y socialmente neutra, racional, legitimada por saberes científi cos y profesionales. Sin embargo, y contrariamente a esta auto-representación, su intervención en la elaboración y asesoramiento legal, en la producción de información cuan-titativa y cualitativa, y en la inspección y vigilancia, era vista por otros como ideológicamente comprometida y políticamente parcial (por ejemplo, así la criticaban dirigentes del Partido Socialista y de organizaciones obreras), era considerada poco efi caz por actores estatales (ministros y presidentes no los privilegiaban como actores clave en la negociación y arbitraje en confl ictos laborales de envergadura) y resistida por empresarios y trabajadores objeto de sus inspecciones (como lo demuestran las quejas de funcionarios del DNT señalando difi cultades en el acceso a establecimientos y respuestas negativas o evasivas ante sus pedidos de información).

Finalmente, nos preguntamos si es posible proyectar la persistencia de ese modelo fundacional de inspección y vigilancia de las condiciones de trabajo y leyes laborales con posterioridad al período analizado en este artículo. Tomando como referencia otras investigaciones propias sobre las tareas de inspección en territorios nacionales y en provincias del noroeste argentino40, esta hipótesis bien podría dar cuenta efectiva de experiencias de inspección registradas en informes cualitativos o en la estadística socio-laboral hasta comienzos de la década de 1920, pues para esos años se dispone de abundante información cualitativa producida por los funcionarios del DNT que así lo atestigua. Pero, al menos dos observaciones críticas nos obligan a limitar los alcances de la misma más allá de los años 1920. Por un lado, una revisión de los Boletines y Crónicas del período 1930 a 1943 revela que la difusión de la normativa e información estadística comprendía prácticamente la totalidad del contenido de las publicaciones del Departamento, abandonándose el valioso recurso de la divulgación de sus informes cualitativos. En consecuencia, si no disponemos de esos informes (y teniendo en cuenta que carecemos de otras fuentes producidas por el DNT), ¿cómo podríamos demostrar la persistencia de similares prácticas de observación, uso de entrevistas y encuestas durante las inspecciones en esos años? ¿Afi rmando –por inferencia– que dichas prácticas se sostenían porque proveían de insumos necesarios para la elaboración de información cuantitativa consolidada en los Boletines y Crónicas por la División de Estadística? ¿Porque

40 Brunatti, Colángelo, Soprano 2002 y Soprano, Colángelo y Brunatti 2006.

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muchos de sus funcionarios continuaban activos en el Departamento? Y, por otro lado, ¿en qué medida desde la década de 1930 la impronta de nuevas y más intensas formas de interlocución entre actores estatales, políticos, societales y del mercado –tal como señalan Del Campo (1983 y 1988), Gaudio y Pilone (1983 y 1984) y Korzeniewicz (1993)– que incidieron en la resignifi cación de los cuatro ejes de la política de regulación de las relaciones capital-trabajo del DNT (Soprano 2000), afectaron o reconfi guraron la experiencia y práctica de la inspección entre sus funcionarios? Creemos que para intentar ofrecer respuestas empíricas verosímiles a estos interrogantes deberían proyectarse los objetivos de esta investigación entre 1930 y 1943, recurriendo a otras fuentes que documenten mejor el análisis y lo diversifi quen con el aporte de las perspectivas de otros actores sociales que observaron, participaron o se vieron involucrados en el ejercicio de la inspección estatal en los locales de trabajo.

En síntesis, hasta aquí hemos sostenido que el estudio del diseño y la práctica de la inspección de los funcionarios del DNT, permite comprender cómo la confi guración de la autonomía de esta agencia estatal se defi ne, por un lado, en la apropiación y reelaboración de proyectos institucionales y un corpus norma-tivo internacional y local relativo a la cuestión social y el derecho laboral; y, por otro lado, en la realización práctica de la inspección, manteniendo diferentes y confl ictivas interlocuciones con diversos actores sociales.

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Transformar la campaña argentina: los expertos de la Dirección de Economía

Rural y Estadística del Ministerio de Agricultura, promotores de la cooperación rural (1907-1930)

Hernán González Bollo

En 1946, el dirigente rural Celestino Sienrra realizaba un balance del de-sarrollo del movimiento cooperativista en la campaña, en el que no olvidaba como hito la sanción de la ley 11.388 (1926), de fomento y protección de cooperativas, pero resaltaba la capacidad de iniciativa de los productores en el crecimiento de este tipo de organización. Afi rmaba que “la acción cooperativa agraria en la Argentina… no era el fruto artifi cial de una creación de arriba, sino el fruto engendrado en la entraña misma de la voluntad de los propios produc-tores” (Sienrra 1946: 190-191). Ese mismo año, el doctor en ciencias agrarias Domingo Bórea precisaba en su Tratado de Economía Rural que, en realidad, el apoyo estatal a la constitución de este tipo de sociedades no comenzó en 1926. Al respecto, argumentaba que a partir de la creación en 1912 de la Sección Mutualidad y Cooperación de la Dirección de Economía Rural y Estadística, del Ministerio de Agricultura, que estuvo a su cargo, “colaboró ampliamente en la organización del movimiento cooperativo argentino, en particular, de la cooperación agraria, donde mi acción intensa, constante, me permito afi rmarlo, sin jactancia, ha sido fundamental” (Bórea, 1946: 553). Las posiciones de ambos protagonistas sugieren dos visiones sobre el impulso cooperativista en nuestro país: una que se apoyaba en la vitalidad de la sociedad; y otra que rescataba la acción estatal en la confi guración societaria de aquél.

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No hay dudas de que los comienzos del cooperativismo rural argentino tienen a Sienrra como uno de los testimonios privilegiados de una noble tradición que destaca exclusivamente la propia iniciativa asociativa.41 La histo-riografía agraria prueba fehacientemente el papel de este tipo de organización en la producción y el comercio agrícola, sin olvidar los obstáculos políticos que sobrellevó en su desarrollo inicial, su integración vertical y su conversión en un agente político clave bajo el peronismo (Mateo, enero-junio 2002; 2004: 157-170). La confl uencia de diferentes tradiciones étnico-culturales con el ar-ribo de la inmigración trasatlántica replicó en el agro argentino formas típicas de organización y acción colectivas de los lugares de origen: el mutualismo de italianos y españoles, y el cooperativismo de alemanes del Volga y judíos. Los tres pilares del cooperativismo argentino fueron la doctrina inglesa de Roch-dale, la experiencia alemana y la ideología socialista (Grela 1965: 31; Mateo 2006: 213). El espíritu de asociación se aceleró en la década de 1910 y adquirió un notable incremento en la década siguiente, en favor de las cooperativas de producción y comercialización, antes que las de consumo (Sartelli 2002: 84). Un repaso por los informes técnicos, las investigaciones y los debates parlamentarios relacionados con los numerosos proyectos de leyes de crédito agrario que se sucedieron permite entrever la importancia que se le reservaba al cooperativismo, como parte de la cuestión crediticia; a su vez, éstos prueban la imposibilidad de sancionar normas de funcionamiento entre los numerosos y complejos intereses económicos y políticos implicados y afectados (Girbal de Blacha 1991: 12-38; Lluch 2006: 137-159).

Me interesa retomar la observación planteada por Bórea, pues indudable-mente la ley 11.388 puede ser vista como la culminación de un proceso en el que se entrelazaron las demandas sociales y los avales políticos. No voy a poner en cuestión el protagonismo del movimiento cooperativo, contemporáneo de las primeras observaciones sobre el agotamiento de la agricultura extensiva y de las propuestas reformistas de profesionales y expertos para modernizar el agro, con proyectos legislativos incluidos.42 Tampoco voy a realizar una historia centrada

41 Además, merecen citarse, entre otros, Cavallone Brebbia (1947), Grattarola (1955), Yuri Iz-quierdo (1955), Panzoni (1958), Cracogna (1968). Entre los testimonios en primera persona, entre otros, Kaplan (1962) y Merener (1977). 42 Sobre las propuestas políticas frente al agotamiento de la agricultura extensiva, Girbal de Blacha (1991: 12-38). El estudio de los programas de los ingenieros agrónomos –muchos de ellos futuros cuadros técnicos de Agricultura– pone de relieve la existencia de intereses socio-profesionales a favor de modernizar las políticas hacia el sector agrícola (Girbal de Blacha 1989:71-115 y 1992:369-395).

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Transformar la campaña argentina: los expertos de la Dirección de...

en la ley citada y en sus antecedentes, aunque ella estará presente. El interés más general de este trabajo es focalizar en las acciones del Estado nacional antes de la Gran Depresión, en especial, recuperar los diagnósticos de los expertos gubernamentales y su transformación en programas públicos específi cos. Existen pruebas que tratan sobre casos puntuales de creciente actividad gubernamental predepresión en otras experiencias nacionales, tal como demuestran Skocpol y Finegold (1982: 255-278), y aún más Carpenter (2001: 290-325) para el caso del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA).43 El corte tem-poral tiene una explicación, pues hay consenso académico acerca de que antes de la crisis, el Ministerio de Agricultura argentino era un actor prescindente en la actividad más dinámica de la economía. Asimismo, no falta evidencia sobre el escaso protagonismo ministerial, acompañado por denuncias sobre el mal manejo de partidas del presupuesto por parte de algunas de sus dependencias o simplemente a causa de la parálisis legislativa, producto de las luchas intestinas del partido gobernante.44

El objetivo particular de este trabajo es investigar una de las tareas llevadas a cabo por la Dirección de Economía Rural y Estadística (DERE) y sus fun-cionarios, en nombre del Ministerio de Agricultura.45 Se trata del asesoramiento a pequeños y medianos arrendatarios y propietarios rurales sobre diferentes modelos de organización cooperativa. Al igual que otras ofi cinas integrantes de la estadística pública argentina, la DERE tuvo a su cargo funciones de mediación en mercados y de contralor de actividades económicas, siendo estas ocupaciones una de las variables explicativas de la expansión de las capacidades adminis-43 En cambio, la historiografía francesa no cuenta con trabajos sobre el infl ujo del Ministerio de Agricultura galo. Sobre el particular, Rosanvallon (1993: 214-217). 44 Sobre las denuncias de manejo poco claro de las partidas presupuestarias para la Dirección de Defensa Agrícola, Scobie (1982 [1968]); sobre la parálisis legislativa durante el período radical, Rock (1997 [1975]). 45 Es conveniente aclarar que muchas veces la Dirección de Economía Rural y Estadística tuvo otras denominaciones, tales como Dirección General de Economía Rural y Estadística, o División de Estadística y Economía Rural. Para estandarizar las denominaciones, de aquí en adelante elijo la primera de ellas y la sigla DERE. Los jefes de la DERE fueron los siguientes: Emilio Lahitte (1898-1922), Julio César Urien (1922-26), Manuel Dolarea (1926-28, interino) y el ingeniero agrónomo Julio J. Bolla (1928-30, interventor). El Gobierno Provisional del general Uriburu reincorporó nuevamente en la jefatura a Urien. Durante la gestión de Lahitte se sucedieron dos subjefes, Florencio T. Molinas, hasta su muerte en 1914, y el ingeniero agrónomo Eduardo T. Larguía. Dolarea fue originalmente subjefe de Urien. La Sección Mutualidad y Cooperación estuvo a cargo del doctor en Ciencias Agrarias Domingo Bórea (1912-21), tuvo una trayectoria institucional irregular y, a partir de la ley 11.388, fue elevada a Registro, Inspección y Fomento de Cooperativas, con Bórea nuevamente a cargo (1927-30) (González Bollo 2007a).

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trativas del Estado nacional en el mediano plazo (González Bollo 2007b). La cuestión cooperativista se incorporó a la agenda de la estadística agropecuaria a partir del primer informe ofi cial elaborado por Emilio Lahitte, en julio de 1907. Desde entonces, los funcionarios y cuadros técnicos y administrativos de la DERE no sólo se dedicaron a producir datos e indicadores ofi ciales sino que tuvieron bajo su responsabilidad un programa específi co, acumulando experiencia de gestión dentro de las limitaciones propias del Estado liberal. Mi inquietud se orienta a probar la existencia de instituciones públicas que, sin ser autónomas del poder político y sin ser ajenas a la ubicuidad social de los grandes propietarios de tierras, elaboraron argumentos para proyectos ministeriales y así alcanzaron cierto grado de compromiso entre los agentes rurales, por encima de las disputas y confrontaciones coyunturales.46 Estamos frente a un caso acotado de jerarquización burocrática, con continuidades y discontinuidades en el tiempo. Si bien los funcionarios pueden ser vistos como un instrumento pasivo del poder político, también se debe considerar la creación de un espacio administrativo de refl exión y crítica, situación nada excepcional en los sistemas políticos liberales de fi nes del siglo XIX y principios del XX (Dreyfus 2000). Las burocracias especializadas pasaron a ser discreta y progresivamente elementos fundamentales de las políticas públicas, por su peso decisorio y profesionalismo. Las tareas cooperativistas de la DERE muestran las intrincadas ramifi caciones del Estado nacional en el mundo rural, bajo la jurisdicción del Ministerio de Agricultura. Constituyen otra prueba de los intentos ofi ciales de perfeccionar comportamientos y ritualizar conductas en la sociedad argentina de acuerdo con ciertos ideales y concepciones elaborados en el interior del mismo Estado. Me refi ero a la creación de un ordenamiento de las relaciones con grupos de interés –en este caso, de los menos aventajados en el acceso a la tierra– que implicó un sutil desplazamiento del poder emanado de la soberanía política hacia la negociación continuada de los ministerios. Esta redistribución del poder no provocó el crecimiento o la reproducción del poder terrateniente (aunque no lo cuestionó), ni anticipó el ensayo de un corporativismo de tipo “estatalista”. Desde una posición privilegiada, los funcionarios estadísticos reelaboraron la noción de bien común al incorporar una subpoblación específi ca hasta entonces al margen del poder social emergente del agro argentino, y sin embargo, sostén clave de su valorización productiva en la extensa geografía. 46 En el seno del Ministerio de Agricultura la DERE convivió con la Dirección General de Comercio e Industria (DGCI), que tampoco era autónoma del poder político y fue incapaz de establecer un marco de coincidencias programáticas con los industriales. Por lo tanto, la DGCI no acumuló capacidad administrativa para actuar en el mundo fabril (González Bollo 2007b).

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Propongo una hipótesis operativa para avanzar: a la par de la expansión de la frontera agraria y de la aparición de cuestiones socialmente problemáticas –y a pesar de la gravitación de la política en la dirección de las políticas públicas–, el Ministerio de Agricultura logró ampliar la estructura burocrática y la capa-cidad de registro de la DERE para, en una división de tareas hasta entonces inédita, integrar los agentes rurales emergentes del progresivo agotamiento de la agricultura extensiva. El asesoramiento profesional sobre las modalidades cooperativas posibles y las demandas de –y las respuestas a– los productores agrícolas sugiere la existencia de un lazo social alternativo al de la soberanía política emanada de la arquitectura jurídica del Estado liberal. Dicho lazo social permite inferir aspectos originales de las políticas públicas puestas en marcha y la gravitación de la esfera técnica y de los expertos gubernamentales en la gestión ministerial, así como especular sobre el grado de legitimidad de lo hecho por Agricultura en el mundo rural. En fi n, tres son los objetivos específi cos de este trabajo: primero, destacar las ideas del jefe de la DERE Emilio Lahitte, y del encargado de la Sección, y luego, Registro, Inspección y Fomento de Cooperativas Domingo Bórea, sobre los fi nes sociales y la utilidad económica de la organización de cooperativas en el agro argentino; segundo, indagar en el derrotero de la estructura burocrática de la DERE dedicada a la cuestión cooperativa, es decir, el tránsito de la Sección al Registro –sin olvidar los pro-yectos legislativos y las leyes y decretos reglamentarios sancionados–, pues allí se confi guró su accionar como institución pública; y tercero, presentar ejemplos de las modalidades ofi ciales de asesoramiento y organización de cooperativas, sus estrategias de inserción entre las asociaciones existentes, y evaluar el impacto entre sus potenciales benefi ciarios.

I. Las ventajas de la cooperación agrícola, según dos expertos de la DERE

Emilio Lahitte y Domingo Bórea fueron los funcionarios de la DERE que más se destacaron por alentar desde el Ministerio de Agricultura la organización cooperativa de los productores agrícolas.47 El primero visualizó el cooperativis-mo desde su dimensión comercial y sus ideas fueron una vía alternativa a las 47 No obstante, dentro del Ministerio de Agricultura, merecen destacarse las iniciativas favorables a la organización del cooperativismo de los ingenieros agrónomos Franco E. Devoto, Víctor Etcheverry, Carlos Girola y Félix A. Silva Barrios. Algunas de sus propuestas rescataremos en este trabajo.

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opiniones que ponían el acento en la alta concentración de la tierra privada. En cambio, el segundo no descartó la dimensión comercial, pero puso de relieve que la organización de los arrendatarios debía ser el paso previo a su conversión en propietarios de la tierra. De los dichos de ambos no surge que impulsaran una ampliación del aparato gubernamental, pero sus propuestas dejaban abierta la posibilidad de que las innovaciones institucionales duraderas ocuparan un lugar menos ambiguo en las políticas agrarias.

Algunas de las ideas de Emilio Lahitte han merecido reiterados comentarios, aunque son escasas y repetidas las referencias bio-bibliográfi cas disponibles; son menos aún las que contemplan su paso por la DERE. Ha sido caracterizado, a la vez, como un experto gubernamental con iniciativas y reconocimiento político (Scobie 1982 [1968]; Solberg 1975: 246-311) y como un funcionario con una marcada afi nidad ideológica con los terratenientes y con ideas gradualistas sobre el devenir de la estructura de la propiedad del agro pampeano (Halperin Donghi 1987: 253-276; Barsky, Posada y Barsky 1992). En sus ideas sobre la función socio-productiva de las cooperativas están presentes ambas visiones.

Si analizamos las partidas presupuestarias del Ministerio de Agricultura y las cruzamos con las memorias de sus responsables en la primera década de vida institucional, es posible afi rmar que Lahitte formaba parte de una maquinaria administrativa preocupada por organizar los intereses terratenientes con subsi-dios y por mejorar y valorar sus rodeos. Dentro de esta línea programática, ori-ginalmente el jefe de la DERE propuso el levantamiento de un censo pecuario, que posteriormente se convirtió en el Censo Agropecuario Nacional de 1908.48 Era gradualista cuando afi rmaba que no había que intervenir en el mercado de tierras y, en cambio, había que dejar que las fuerzas operantes allí promovieran la desconcentración de la gran propiedad. Sostenía que a los chacareros les resultaba más rentable y les permitía minimizar costos (en especial, por las inclemencias climáticas) arrendar 200-300 hectáreas, antes que comprar 50 hectáreas. De ahí que, entre otras causas, la práctica extensiva retrasaba la desconcentración de la propiedad rural (Ministerio de Agricultura de la Nación, Dirección de Economía Rural y Estadística 1912: 35 y 55). Para Lahitte, la cara positiva de esta decisión era lograr en un año “grandes benefi cios”; la cara negativa era que alrededor de la rentabilidad del cultivo de cereales se celebraban contratos de subarriendo que eran el refl ejo de conductas rentísticas, no exclusivamente de los terratenientes, sino de todos los operadores.

48 Finalmente, este recuento contó en la etapa de la captura de los datos con la activa presencia de ganaderos de todo el país y las comisiones directivas con representantes de la Sociedad Rural Argentina (República Argentina [RA], II 1900: 441-524).

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En su evaluación de la expansión de la frontera agraria, Lahitte apuntaba que era un proceso caótico en el que “el terrateniente se confunde con el espe-culador de tierras, el empresario de colonización, con el factor de explotación agrícola; el colono adventicio, con el agricultor propiamente tal; el colono nó-mada, con el colono arraigado; el comerciante, con el banquero; el capitalista, con el usurero” (Ministerio de Agricultura, Dirección de Economía Rural y Estadística 1912: 33). Dicha confusión no era más que una vertiginosa pasarela de promoción social por la cual los inmigrantes se incorporaban a la agricultura como simples jornaleros o medieros, viviendo modestamente de uno a tres años hasta reunir un capital, para luego adquirir los elementos más indispensables para su trabajo, y arrendar o comprar tierras (Ministerio de Agricultura, RA, I 1908: 32). Al fi nalizar la primera década del siglo XX Lahitte daba cuenta de una estratifi cación rural con cinco categorías sociales defi nidas: los terratenientes acaudalados, los agricultores propietarios de 50 a 300 hectáreas, los arrenda-tarios arraigados a una localidad, los colonos o arrendatarios inestables, y los colonos arrendatarios de empresas de colonización. No dejaba de reconocer la iniciativa de las dos últimas categorías, pero estaba preocupado por formar una clase media rural estable, con los agricultores propietarios y los arrenda-tarios arraigados (Ministerio de Agricultura, Dirección de Economía Rural y Estadística 1912: 37-38).

Si la expansión territorial del cultivo de cereales convertía rápidamente a simples jornaleros o medieros en arrendatarios o propietarios, según Lahitte Agricultura podía consolidar la tendencia operada en la pampa húmeda, alentando que se organizaran en sociedades cooperativas y sancionando su reconocimiento legal. Estas asociaciones constituirían un legítimo colectivo de intereses gremiales que desactivaría las demandas sobre un papel compensador del Estado nacional ante las ocasionales pérdidas de cada campaña; a su vez, el espíritu mutualista haría a sus integrantes menos especuladores y más ahorrati-vos. Para afi anzar las conductas solidarias sería conveniente que las cooperativas fueran de responsabilidad limitada, pues evitarían el vaciamiento patrimonial de sus miembros más audaces y, por otra parte, impedirían el control de las grandes empresas comerciales. A tono con las ideas defl acionistas en boga bajo el patrón-oro, el jefe de la DERE deducía que la unión de pequeños y media-nos productores permitiría una baja en los costos, un acopio mayorista de la producción y un mayor margen de ganancia en la comercialización, valiosos incentivos para establecer una sólida organización autónoma y regional del crédito. El ejemplo norteamericano también se colaba en su argumentación,

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cuando elogiaba las asociaciones de productores “granger” que se emancipaban del intermediario y trataban directamente con el consumidor.

Lahitte invalidó el proyecto de ley del senador Francisco Uriburu (1905), de cajas rurales cooperativas, pues entendía que al replicar la legislación europea reglamentaba el espíritu de asociación nativo, anticipándose a los resultados de la experiencia en curso. Logró convencer al ministro Ezequiel Ramos Mejía con su proyecto alternativo de apoyo a las cooperativas agrícolas. En su informe, de julio de 1907, reiterado un mes más tarde (Ministerio de Agricultura 1907a; Ministerio de Agricultura 1907b), estipulaba que las cooperativas debían ser inscriptas legalmente en un registro del Ministerio de Agricultura, que poste-riormente las habilitaba a solicitar préstamos hipotecarios al Banco Hipotecario Nacional, sobre los bienes raíces afectados al capital social, o bien préstamos con amortizaciones semestrales o anuales al Banco Nación. El proyecto de ley de Lahitte incluía subsidios para la organización de mutuales, eximía el pago de impuestos nacionales, provinciales y municipales por cinco años, y garantizaba la gratuidad de los gastos de trámites para el crédito. Ramos Mejía rescató parte de esa propuesta en el temario a tratar por la Comisión de Fomento Económico Agrícola, creada ese mismo mes para discutir vías de fi nanciación en varios eslabones de la producción de cereales. El ministro tenía la convicción de que la cooperativa de compras de consumos y de venta de productos “sería la más efi caz solución de la difi cultad [para] obtener crédito en las mismas condiciones en que hoy lo dan las casas mayoristas á los comerciantes, y dejando parte de las economías como reservas, podrían ir los agricultores formando un capital para atender en el futuro sus descuentos en efectivo” (Ramos Mejía 1908: 121-122).49 El Grito de Alcorta, de junio de 1912, y las discusiones políticas sobre intervenir o no intervenir en el confl icto, pusieron a Lahitte en el centro de la escena. Mientras el Poder Ejecutivo defendía su prescindencia y el Ministerio de Agricultura denunciaba la presencia de agitadores, el jefe de la DERE propuso formar tribunales de mediación para la futura negociación de los contratos de arrendamientos (Solberg 1975: 254). No faltó a la verdad cuando recordó sus dos informes de julio y agosto de 1907, en los que sugería la organización de los ahora huelguistas en un colectivo comercial que facilitaría las tareas de

49 Esa misma Comisión, integrada por Abel Bengolea, Adolfo E. Dávila, José de Apellaniz, Mau-ricio Düsseldorp, G. Godwin, J. A. Goudge, José Nicolás Matienzo, Alberto Méndez Casariego y E. Mulenkamp, avaló la sanción del decreto de creación del Mercado de Cereales a Término en la plaza porteña, más precisamente en la Bolsa de Comercio, en octubre de 1907 (“Autorizando á una sociedad para funcionar en el carácter de anónima”, 18 de octubre de 1907: 303), lo cual señala el mayor avance a favor de organizar el comercio agrícola.

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arbitraje que proponía y hubiera evitado el reclamo masivo. La pérdida de la campaña 1916/17, que prolongaba los efectos recesivos de la crisis 1913-17, le permitió a Lahitte recordar al ministro Honorio Pueyrredón y, más tarde, con la depresión de 1920-21 a su sucesor Alfredo Demarchi, las ventajas de contar con una ley que reglamentara las sociedades cooperativas, poniéndose al frente del reclamo (Ministerio de Agricultura de la Nación, RA 1918: 90; RA, Ministerio de Agricultura de la Nación 1920 II: 228-241).

El ingreso de Domingo Bórea a la DERE implicó una continuidad y una renovación de las ideas ofi ciales favorables al cooperativismo.50 Bórea estaba de acuerdo en que las tareas encargadas a la Sección Mutualidad y Cooperación debían formar parte de un plan ministerial más ambicioso en benefi cio de quienes no eran propietarios y no ofrecían su fuerza de trabajo: había que con-vertir al arrendatario en propietario. Mientras Lahitte expresaba una propuesta gradualista dentro de un Estado liberal modernizado, su incorporación aportó valiosa experiencia del Viejo Mundo en organizar a pequeños agricultores en suelos empobrecidos y sometidos a situaciones de subsistencia.

Bórea viajó por el norte argentino para organizar a los productores y entregar modelos de estatutos; y comprobó que quienes eran propietarios prosperaban satisfactoriamente, sea en Salta o Tucumán, Formosa o Misiones (Bórea y Monticelli, enero-febrero 1915: 226-251). Lejos de considerarlos marginales al núcleo dinámico de la economía argentina, los imaginaba trabajando en el futuro en cooperativas de productores regionales, ligadas por el ferrocarril a cooperativas de compra de las grandes ciudades, como Buenos Aires y Rosario. La baja de los costos de intermediación y la demanda regular de los consumidores urbanos reforzarían sus posiciones regionales y las cooperativas apuntalarían un gran mercado de consumo nacional, al lado de la economía de exportación (Bórea, noviembre-diciembre 1912: 1412-1419; Bórea, enero-febrero 1914: 5-34). Respecto del núcleo dinámico de la economía agrícola, se sumó a los

50 Domingo Bórea nació en Piacenza, Italia, en 1879. Se graduó en 1901 en el Instituto Superior Agrario de Milán con la tesis sobre el cultivo de trigo en la zona oriental de la llanura natal, como parte del debate en la península sobre la cuestión del trigo. En 1904, escribió los estatutos y reglamentos del Consorcio Agrario Cooperativo del Bajo Polesine, de Adria, del cual era respon-sable de sus memorias y balances. En 1908 llegó a la Argentina, se dedicó a proyectar trabajos para las empresas de ferrocarriles y el Ministerio de Agricultura. Un año más tarde y por más de una década se convirtió en consultor de sus compatriotas, desde las páginas de La Patria degli Italiani, sobre técnica y economía agrícola. Dentro de la colectividad italiana propuso numerosos proyectos de organización de cooperativas agrícolas (Bórea 1919). En 1912 ingresó a la Sección Mutualidad y Cooperación y luego fue jefe de la División Economía Rural (1922-26).

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que promovían en la pampa húmeda la colonización mediante explotaciones mixtas agrícola-ganaderas, las chacras-granjas. Para Bórea la mayor difi cultad del movimiento cooperativo argentino era la riqueza del litoral, pues de su experiencia en Italia rescataba que la iniciativa asociativa prosperaba con más éxito en un medio de escasez que en uno de abundancia económica.51 El jefe de la Sección Mutualidad y Cooperación se revelaba como un perfeccionista de conductas desviadas de una norma ideal, elaborada a partir de las conti-nuas observaciones como asesor de sus compatriotas y experto de Agricultura. Entendía que este Ministerio debía cumplir un papel relevante para corregir la inclinación del arrendatario hacia el monocultivo, una quimérica búsqueda de lograr una gran cosecha que persistía del pasado ciclo expansivo. La Sección se encargaría de formar cooperativas de responsabilidad limitada y con ellas transmitir “responsabilidad económica [en] el espíritu de especulación predomi-nante entre nuestros agricultores” (Bórea, julio-octubre 1915: 65-66; cursivas del autor). Asimismo, Bórea planteaba que la organización de los productores rurales debía ser neutral y secularizada, es decir, sin identidades religiosas, po-líticas o nacionalistas; por lo tanto había que enfrentarse con el movimiento social católico y desacreditar las cajas rurales confesionales (Bórea, noviembre-diciembre 1912: 1418).52

El responsable de la Sección volvía sobre los argumentos de su superior cuando sostenía que de forma paralela a la colonización ofi cial había que asociar a los empresarios privados a un compromiso expreso de convertir al agricultor en propietario de un lote de 100 a 200 hectáreas en la pampa húmeda, en unos quince años promedio. Había que arraigar al agricultor, “haciéndolo propietario de la tierra que cultive o arrendatario a largo plazo y en condiciones legales favorables y bien defi nidas” (Bórea, s/f.: 7). Bórea concluía que “muchos no quieren ver que hoy día la tierra no puede arrendarse más,… se debe vender al colono en condiciones excesivamente fáciles” (Bórea, enero-febrero 1914:

51 Esta observación es coincidente con otra de Lahitte, respecto de que los inmigrantes venían de tierras europeas en las que mantenían algún tipo de asociaciones y, sin embargo, no se organizaban ni bien llegaban al litoral: suponía que la facilidad de crédito caro y el atractivo de la alta renta agraria hacían postergar la unión en objetivos colectivos. 52 La oposición a las cajas rurales que impulsaban los católicos sociales tenía otra implicancia, ya que eran de responsabilidad ilimitada y los integrantes de la DERE temían que la falta de solidaridad entre los integrantes de una sociedad abriría el camino al vaciamiento comercial. El ingeniero agrónomo Carlos Girola (octubre 1919: 811-814), antiguo técnico de Agricultura, las revalorizaba, lo que refl eja que no había una posición uniforme entre los funcionarios y cuadros que integraron el Ministerio.

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31; cursivas del autor). Fue el ministro de Agricultura Tomás Le Breton quien asoció el aumento de la población argentina con el mayor número de chacareros propietarios, base de su fallido plan de colonización agrícola (Ministerio de Agri-cultura, RA 1924: 5; Le Breton, agosto 1924: 151-153). Bórea se identifi caba con el plan y criticaba la alta concentración y los “irrazonables” altos precios de la tierra, asociando aquella propuesta con los fi nes del cooperativismo rural promovido por la DERE (Bórea, II 1927: 232). El aval político y la lectura de Miguel Ángel Cárcano, Evolución histórica de la tierra pública (1917), templó la posición de Bórea de fi jar agricultores-propietarios, convencido de que el Estado argentino debía arbitrar los medios para alentar y reglamentar el espíritu de asociación entre ellos (Bórea, 1923).

A diferencia de Lahitte, que ponía todas sus esperanzas en la sanción de una ley, Bórea mismo se involucró en la promoción de los colonos-propietarios. Por ejemplo, participó de la creación de la Compañía Ítalo Argentina de Co-lonización para el arribo de inmigrantes italianos, formó parte de la fundación de la Colonia Regina de Alvear, en el Territorio Nacional de Río Negro, y, en nombre de la Sección Mutualidad y Cooperación, constituyó en su interior una cooperativa “con el objeto de no permitir, de antemano, la entrada del intermediario” (Bórea, 1927: 247). Por su parte, el Almanaque del Ministerio de Agricultura precisaba que al sur de las feraces pampas los agricultores habían logrado pasar de medieros a propietarios, convertidos en el germen de “una sana democracia rural apegada al terruño, que será garantía de orden y progreso” (“Breve reseña de la agricultura de regadío en los valles superior de Río Negro e inferior del Neuquén” 1927: 292-308).

II. De la Sección al Registro: evolución institucional y diseño político

Las ideas complementarias y contrapuestas de los funcionarios de la DERE enriquecieron la acción y el perfi l de la Sección Mutualidad y Cooperación. Su derrotero institucional fue paralelo a la ampliación de las sociedades registradas y no estuvo al margen de los problemas fi nancieros del Estado argentino, ni tampoco escapó a la infl uencia de las clientelas políticas. Asimismo, hay que contemplar en el proceso de gestación de la ley de cooperativas y en la regla-mentación del Registro, Inspección y Fomento de Cooperativas, las decisiones de los titulares del Ministerio de Agricultura, incluso las propuestas incluidas

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en los diferentes proyectos presentados en el Congreso, las cuales permiten observar la convergencia de posiciones políticas antagónicas en un progresivo perfeccionamiento de la normativa fi nalmente sancionada.

El ministro Ezequiel Ramos Mejía deseaba que la futura Sección tuviera entre sus funciones transmitir un hábito comercial, al instruir a los colonos sobre las grandes ventajas de organizarse en cooperativas. Solicitaba al Con-greso votar los fondos “para mantener un cuerpo de instructores propagandis-tas, elegidos entre personas entendidas en contabilidad,… preferentemente funcionarios acreditados de la administración” (Ramos Mejía 1908: 122). La Sección Mutualidad y Cooperación fue creada por el ministro Eleodoro Lo-bos, en abril de 1912. El primer año de vida institucional transcurrió bajo la sombra del Grito de Alcorta, durante el cual se fundaron ocho sociedades, se distribuyeron folletos con modelos de estatutos y propaganda, y se mantuvo correspondencia con 47 sociedades en el país, “para fi jar principios que guíen uniformemente el criterio operativo para que estas instituciones respondan en un todo a su objeto” (Ministerio de Agricultura, RA 1913: 102-103). Dos años más tarde, la Sección coordinaba la tarea de asesoramiento y vigilancia de las sociedades junto a los agrónomos regionales de la Dirección General de Enseñanza e Investigaciones Agrícolas. Ellos estaban al servicio de la ins-trucción agrícola ambulante y declaraban entre sus ocupaciones la creación de sociedades cooperativas agrícolas, sindicatos y demás sociedades de fomento agrícola. Toda agrupación de agricultores que deseara constituirse en sociedad mutual de cooperación agrícola y de fomento era auxiliada gratuitamente por el agrónomo regional en la preparación de los estatutos y demás detalles de su organización (Devoto 1916: 4).

Bajo la primera presidencia de Yrigoyen, la partida de la Sección fue eliminada del Inciso 2° del presupuesto asignado al Ministerio de Agricul-tura, aunque se mantuvieron un puesto de inspector y uno de asistente, de los cuatro cargos originales. La causa no fue política, sino la grave crisis de las fi nanzas públicas, que con difi cultad sostenían un presupuesto nacional desactualizado por la infl ación de precios. No obstante, el jefe de la DERE presentó al ministro Demarchi los antecedentes que acreditaban la partici-pación ofi cial en la fundación de más de cincuenta cooperativas rurales y el dictado de 42 conferencias en las asambleas constitutivas de nuevas sociedades y de las sociedades en funciones; y no se privó de solicitar la restitución de la Sección con seis puestos estables (Ministerio de Agricultura de la Nación, RA 1921: 13-14). Para entonces, una Sección fantasma registraba 128 sociedades con 32.000 socios.

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Por otra parte, el Museo Social Argentino había convocado en un bienio dos congresos nacionales de la cooperación, en la ciudad de Buenos Aires (1919) y en la ciudad de Paraná (1921), en los que convivían las propuestas de promover las sociedades agrícolas con las que impulsaban las cooperativas de consumo y producción (Grela 1965: 56). En el primer congreso Lahitte fue el vicepresidente y Bórea secretario; a su vez, ambos coordinaron las mesas sobre legislación agrícola y cooperativas agrícolas. Uno de los objetivos en las sesiones de discusión fue imponer las sociedades de responsabilidad limitada, pero se contentaron con lograr un proyecto de Ley Especial de Cooperativas Agrícolas, separado de otro de Ley General de Sociedades Cooperativas (Mu-seo Social Argentino 1920: 444-449). Junto con los agrónomos regionales y funcionarios provinciales participantes, Lahitte y Bórea votaron resoluciones sobre la responsabilidad de los gobiernos en la creación de dependencias ofi ciales que “preparen, funden, guíen y vigilen las cooperativas agrícolas”, y sobre las facilidades crediticias y fi scales que debían librarse para favorecer la organización de este tipo de sociedades (Museo Social Argentino 1920: 455). En el segundo congreso, Bórea fue el secretario de la comisión organizadora y sólo se avanzó en la ley general de sociedades cooperativas (Museo Social Argentino 1922).

La experiencia y supervivencia institucional de la Sección estuvo acompa-ñada de un extenso debate parlamentario, previo a la sanción de la ley 11.388. Se sucedieron numerosos proyectos de ley de cooperativas, en los que ministros de Agricultura y diputados conservadores, radicales y socialistas se sumaron a mejorar una iniciativa que prestigiaba políticamente por sus fi nes altruistas.53 Su viabilidad fue gracias al «proyecto-síntesis» presentado por el Ministerio de Justicia, en el que se conciliaron todas las posiciones frente a las ambigüedades observadas, lo cual fue ratifi cado en el informe de la Comisión de Códigos del Senado (1925), integrada por Mario Bravo, Pedro Llanos y Leopoldo Melo.

Luego del proyecto del senador Uriburu (1905), vetado por Lahitte, se sucedieron dos proyectos más de ministros conservadores, Eleodoro Lobos (1911) y Adolfo Mugica (1912); en ambos se contemplaba la responsabilidad ilimitada, pero en el de Mugica las sociedades quedaban sujetas sin restricciones a la inspección y vigilancia de Agricultura. La cuestión de la responsabilidad ilimitada se hizo evidente nuevamente en la propuesta del ministro Alfredo Demarchi (1919), quien estipulaba que el socio podría retirarse de la sociedad con un año de preaviso. Los proyectos de los socialistas Juan B. Justo (1915, am-pliado en 1921 y 1923) y Nicolás Repetto (1917), reconocían que Agricultura

53 Una buena referencia sobre este extenso debate, Federico Rodríguez Gomes (1955).

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debía encargarse de organizar un servicio público de información cooperativa, de preservar la neutralidad política y religiosa, y de que no se cobrara intereses entre los socios por préstamos en dinero. Lo notable fue que el segundo proyecto de Justo obligaba a acompañar al nombre de la cooperativa la palabra “limitada” y autorizaba intereses a las operaciones que no podrían exceder el 1% de la tasa efectiva cobrada por el Banco Nación (Repetto 1932: 231). El diputado Tomás Le Breton (1918) añadía que debían quedar exentas del pago de patentes e impuestos nacionales, provinciales y municipales, y con gastos de trámites de constitución e inscripción a cargo del Estado. Como ministro presentó un nuevo proyecto (1923, reiterado en 1925), en el que convivían las sociedades de responsabilidad ilimitada y limitada, a las que autorizaba a tener distintas secciones (consumo y compra de insumos agrícolas, arrendamientos colectivos, seguro mutuo, etcétera), es decir, reconocía la cooperativa rural mixta. En el proyecto del diputado conservador de extracción católica Juan Caff erata (1920, reiterado en 1922), las sociedades debían ser anónimas en su constitución y su denominación social debía ser «sociedad cooperativa limitada»; se autorizaba la federación de cooperativas y, en cambio, se le asignaba a la Inspección General de Justicia la facultad de control de las sociedades constituidas. Del seguimiento de las propuestas originales y posteriores reformulaciones de Justo y Caff erata es posible entrever una competencia política de la que surgieron las concesiones de los socialistas, cuando aceptaron los intereses entre socios, y de los católicos sociales, cuando sacrifi caron las cajas rurales de responsabilidad ilimitada.

El proyecto fi nal fue del ministro de Justicia Antonio Sagarna (1924), el cual contemplaba reconocer asociaciones rurales y urbanas. La Sección fantasma tenía registradas entonces 135 sociedades con casi 39.000 socios, en momentos en que se establecía una federación de entidades cordobesas y santafecinas, la Asociación de Cooperativas Rurales Zona Central (1922).54 La Comisión del Senado acordó reemplazar los artículos del Código de Comercio que ofrecían constituir las cooperativas bajo la forma de sociedad anónima, pero derivó a la Dirección General de Comercio e Industria la fi scalización pública. Tal como pretendían Lahitte y Bórea, se legisló bajo el principio de la responsabilidad limitada. Sobre este punto los senadores comentaron:

54 Hubo un intento federativo fallido en Entre Ríos, con la Confederación Entrerriana de Cooperativas, surgida del Primer Congreso de Cooperativas, convocado en Lucas González, en 1913; en 1930, se organizó la Federación Entrerriana de Cooperativas. También existía la Confederación de las Colonias de la Jewish Colonization Association, creada en 1919 (Bendi-cente 1946: 51-61).

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Lo que es importante para las operaciones de la sociedad con terceros y la apreciación de la responsabilidad del conjunto, es que el capital realizado, puede ser apreciado por las sumas efectivas aportadas, sin depender la solvencia de la sociedad de la situación aparente de los socios y sin tener a éstos, como ocurriría con el sistema de la responsabilidad ilimitada, bajo riesgo constante de atender con sus bienes totales los compromisos contraídos por la sociedad sin previsión, en base a la solvencia individual de algunos de sus componentes (Bravo 1928: 107).

La ley del régimen de sociedades cooperativas se sancionó en diciembre de 1926 y el decreto de creación del Registro, Inspección y Fomento de Coopera-tivas se reglamentó en febrero de 1927. Resulta conveniente apuntar que antes que ambos se sancionó la ley 11.380, de fomento cooperativo, que autorizaba al Banco de la Nación y al Banco Hipotecario Nacional a hacer préstamos a las sociedades constituidas, liberándolas del pago de impuestos. A veinte años de la propuesta de Ramos Mejía y de la creación del Mercado de Cereales a Término en la plaza porteña, se contemplaba entregar hasta un 80 % del valor de la tasación para construir depósitos, graneros, elevadores e instalaciones de industriales “que tengan por objeto la industrialización de las materias primas de producción nacional” (Ministerio de Agricultura, RA, Dirección de Economía Rural y Estadística 1940: 7).

Por su parte, la ley 11.388 reconocía en las cooperativas que cada socio tenía un voto (sea cual fuere el número de acciones) y los socios salientes no poseían derecho individual sobre las reservas sociales, reforzando el espíritu de igualdad y de asociación. No se podía conceder crédito para el consumo (lo que explica el lento desarrollo de este tipo de sociedades) y el interés por préstamos en dinero a los socios no podía exceder el 1 % de la tasa efectiva cobrada por los bancos ofi ciales. También, quedaban derogados los artículos 392, 393 y 394 del Código de Comercio, la ley se incorporaba como título especial a dicho Código y la Inspección General de Justicia cedía todos los antecedentes de las sociedades existentes a Agricultura (Ministerio de Agricultura, RA, Dirección de Economía Rural y Estadística 1940: 3-6). Desde el punto de vista de la personería jurídica, sólo las sociedades constituidas en la ciudad de Buenos Aires y en los territorios nacionales quedaban exclusivamente bajo la órbita del Ministerio de Agricultura (con la excepción de las cooperativas de seguros que debían pasar previamente por la Superintendencia de Seguros). Las constituidas en las provincias –buena parte de ellas agrícolas– mantenían un doble reconocimiento que respetaba el régimen federal (Moirano, julio 1941: 553-561), lo cual oponía un freno a la ampliación de las facultades de Agricultura.

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El decreto reglamentario del Registro contemplaba, entre otras cuestiones, que se creaba como una dependencia de la DERE, asesoraba a Agricultura en lo referente a las leyes antes citadas, ejercía el contralor público, es decir, revisaba y certifi caba los balances, y supervisaba las asambleas y las convocatorias de los asociados mediante un cuerpo de inspectores (Ministerio de Agricultura, RA, Dirección de Economía Rural y Estadística 1940: 11-17). En otro decreto de abril de 1927 se aclaraba que no se inscribiría ninguna sociedad que incluyera en su denominación alguna palabra que tuviera un signifi cado equivalente a la enunciación de un propósito deliberado sobre limitaciones de carácter político, religioso, de nacionalidades o de regiones determinadas (Ministerio de Agricultura, RA, Dirección de Economía Rural y Estadística 1940: 19). La Asociación de Cooperativas Rurales Zona Central se convirtió en la Asociación Cooperativas Argentinas y se borró todo rastro confesional en las coopera-tivas católicas e israelitas, aunque se mantuvo la condición clasista de otras cooperativas, como el Hogar Obrero. En fi n, la ley incorporaba los principios más ortodoxos del cooperativismo. Al determinar las funciones económicas que podría desarrollar legalmente, convertía la cooperativa en una sociedad comercial, sin fi nes de lucro (Bórea, I 1946: 349; Bendicente 1946: 63-66). No hubo un gran número de cooperativas inscriptas, apenas 143 con 25.000 asociados, pues a la baja de sociedades que usaban indebidamente ese rótulo se sumaron las que debían adaptar completamente sus estatutos y las que resistían el impedimento de conceder créditos al consumo.

En la segunda presidencia de Yrigoyen, Agricultura despidió al jefe y al subjefe de la DERE y colocó un interventor, al mismo tiempo que asignaba una partida global sin desglose a sus diferentes dependencias (“Estadística agropecua-ria desprovista de utilidad”, 18 de junio de 1929: 14).55 La intervención abrió allí un registro de oferta y demanda de tierras, cuya novedad era que reconocía la existencia de una población fl otante de 25.000 pequeños propietarios y 100.000 arrendatarios y aparceros en búsqueda de terrenos (“Registro de oferta y demanda de tierras” 1930: 428-429). El ministro de Agricultura del Gobierno Provisional, Horacio Beccar Varela, repuso las autoridades de la DERE bajo la consigna de estabilizar la situación del personal “indispensable” y elevó a 10 los cargos contemplados del Registro, Inscripción y Fomento de Cooperativas: su nuevo jefe era el doctor Federico Rodríguez Gomes y Domingo Bórea pasó a

55 Es muy probable que parte de los fondos de la DERE cubrieran los trabajos preparatorios del censo pecuario que, en medio del desembarco de las clientelas personalistas en Agricultura, fue le-vantado exitosamente en agosto de 1930 y aprobadas sus cifras fi nales tras el golpe de estado.

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la División Economía del Algodonero.56 De igual modo, el Registro soportó la depuración administrativa iniciada por el uriburismo en su afán de individualizar elementos personalistas enquistados en la maquinaria estatal.

Entre el reacomodamiento de cargos, la confi rmación de nombramientos y las renuncias aconteció una situación curiosa. A un ex funcionario del Registro no se le renovó el nombramiento para el año 1929 (otra forma de cesantía del personalismo depuesto), tal como ocurrió con la jefatura, luego repuesta. Retuvo los expedientes sobre trámites en curso y los convirtió en una cartera con la que ejercía tareas privadas de gestoría. Era buscado por un fi scal para que devolviera la documentación ofi cial en su poder, según la denuncia elevada por el asesor letrado del Ministerio (“Designando al Procurador Fiscal Federal en Mercedes para instaurar acciones contra Juan Verdaguer”, 20 de noviembre de 1930:615-616).

III. Asesoramiento y confi guración del cooperativismo rural

A las ideas de los expertos gubernamentales, el despliegue de las instituciones públicas promotoras del cooperativismo rural, y la sanción de leyes y decretos reglamentarios, sólo resta sumar las prácticas que legitimaron este tipo de or-ganización entre los productores. El ejercicio ofi cial de convencerlos sobre sus benefi cios y virtudes fue una tarea efectiva de imposición de un mundo rural «ideal», que a corto plazo contribuyó a hacer realidad ese mismo mundo.57 Fue un acto de nominación tan efi ciente que logró una precisa contabilidad de las sociedades y sus socios, mientras las estadísticas y los censos agropecuarios no podían cuantifi car a los arrendatarios, ni distinguirlos de los propietarios (Jeff erson 1926: 166).58 Se promovió y se moldeó el perfi l del cooperativismo rural, gracias al reclutamiento de cuadros profesionales convencidos de su papel

56 “Nombrando y confi rmando personal en la subsecretaría, de acuerdo con la ley de presupues-to general vigente”, 20 de noviembre de 1930: 615; “Creando cargos en la Dirección General de Economía Rural y Estadística y designando personal para ocuparlos”, 22 de noviembre de 1930: 710-711. 57 Una revolución simbólica más veloz respecto de la imposición de imágenes de la realidad en materia demográfi ca en la Argentina moderna. Tal como lo señala Hernán Otero (2006), entre el Primer y el Segundo Censo Nacional (1869-1895) se elaboró una visión a futuro, cuyos efectos palpables se harán realidad entre el Segundo y el Tercer Censo Nacional (1895-1914). 58 Por ejemplo, en el censo agropecaurio de 1908 el problema fue que los mismos productores no contestaban o confundían la pregunta sobre el dueño del campo y la pregunta sobre el titular de la explotación (RA, I 1909: VII).

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directriz, un diligente trabajo etnográfi co sobre los productores, con reuniones colectivas y públicas en su medio social, y la edición masiva de modelos de estatutos y reglamentos.

Los comienzos del programa ofi cial cooperativista estuvieron circunscriptos a las provincias de Santa Fe y Entre Ríos, gracias al decisivo apoyo político del radicalismo local. La Ofi cina Regional de Agronomía de Concepción del Uruguay, dependiente de la Dirección General de Enseñanza Agrícola, fue la sede de la secretaría de la Comisión Central Permanente de las Cooperativas Agrícolas de Entre Ríos, que surgió del primer congreso provincial, reunido en Lucas González, en junio de 1913, y ratifi cado en el segundo, en Basavilbaso, en octubre de 1913 (Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Agronomía y Veterinaria 1914: 115). En julio de 1913, una asamblea de 300 agricultores formó La Agrícola Regional, con la presencia del diputado radical Eduardo Laurencena y el asesoramiento del agrónomo regional Víctor Etcheverry, virtual delegado de la Sección Mutualidad y Cooperación (Bórea, julio 1913: 325-327). Etcheverry desplegó en el medio rural una elaborada estrategia para lograr la participación y colaboración de los chacareros, que fue reconocida por Isaac Kaplan (1962) y rescatada por Nicolás Repetto (1932: 81). Inicialmente publicaba artículos sobre modelos de organización de cooperativas en los diarios zonales, que muchas veces eran el anticipo de las conferencias que ofrecía en cada pueblo o colonia visitadas (Ministerio de Agricultura, Dirección General de Enseñanza Agrícola 1913: 23-24). Tenía bien claro que debía transmitir ideas sencillas, ejemplifi cadas con hechos y referencias conocidas por el auditorio; luego, visitaba a los colonos en sus domicilios y, fi nalmente, seleccionaba a los líderes, con los que se vinculaba solidariamente (Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Agronomía y Veterinaria 1914: 24-32). En Santa Fe la DERE estuvo presente en el Congreso de las Cooperativas Agrícolas Santafecinas, or-ganizado por el primer gobierno radical de la provincia, en diciembre de 1913. Los funcionarios nacionales se involucraron en las discusiones para defender el modelo de responsabilidad limitada frente al de las Cajas Raiff eissen. En cada cuarto intermedio explicaban las ventajas del primero a los presidentes y gerentes de las sociedades presentes, quienes agradecieron las recomendaciones al fi nalizar el encuentro (Dirección de Economía Rural y Estadística Agrícola, febrero 1914: 185-194). Dos meses más tarde elaboraron junto con sus pares del Ministerio de Agricultura provincial el reglamento para poner en marcha la Confederación de Cooperativas Agrícolas Santafecinas (Ministerio de Agri-cultura, RA 1916: 169).

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El siguiente paso de la DERE fue organizar en la ciudad de Buenos Aires el Primer Congreso de Cooperativas y Mutuas Agrícolas, en octubre de 1914, con la presencia de los agrónomos regionales, los directores de las reparticio-nes de Agricultura y las máximas autoridades de los ministerios provinciales (RA, Ministerio de Agricultura de la Nación, II 1916: 162-168). El temario incluía la reducción de impuestos, las formas de canalizar el crédito agrícola y el régimen de la ocupación de la tierra, pero el recambio ministerial de Adolfo Mugica por Horacio Calderón canceló el encuentro sin mayores explicaciones. Hay que descartar oscuros intereses detrás de esta decisión (Grela 1965: 54)59 y concluir que el benefi ciario directo de tantas deliberaciones y propuestas sería el radicalismo en progresivo ascenso desde la sanción de la ley Sáenz Peña. Antes de la cancelación, la DERE había conseguido la adhesión de 44 sociedades de todo el país, más de la mitad de las registradas por la Sección Mutualidad y Cooperación, prueba de un trabajo previo. Había publicado folletos que sin-tetizaban las reglas para constituir sociedades, con objetos, bases y métodos, e incluso ofrecía un modelo de estatutos, con ochenta artículos que preveían un amplio rango de casos posibles, contemplando bodegas, lecherías, sociedades frutícolas y de horticultores. En un anexo se explicaban los trabajos de cons-titución y convocatoria, desde la propaganda pasando por la asamblea inicial, hasta llegar a la obtención de la personería jurídica, inicio ofi cial de las opera-ciones (Ministerio de Agricultura, Dirección de Economía Rural y Estadística, Sección Mutualidad y Cooperación 1914). Ese folleto era fruto de las tareas de asesoramiento de sociedades tan diferentes como la Lechería Cooperativa de San Jerónimo de la Colonia, en Santa Fe, la Cooperativa Agrícola de Alem, en Buenos Aires, la Bodega Cooperativa de General San Martín, en Mendoza, las cooperativas tabacaleras de Itacaruaré y San Javier, en Misiones, y El Porvenir Agrícola, de las localidades de General Pico, Uriburu y Quemú Quemú, en La Pampa (Ministerio de Agricultura de la Nación, RA 1916: 168).

Dada la reticencia política a las convocatorias masivas, continuada por el primer gobierno radical, la DERE convenció al cooperativista cordobés Juan Costa de federar a las cooperativas cordobesas y santafecinas para ganar escala en sus operaciones. En noviembre de 1921 auspició en Rosario una asamblea de delegados rurales en las que se discutieron y aprobaron los estatutos de la Asociación de Cooperativas Rurales Zona Central, constituida formalmente 59 Grela (1965: 54) sostiene que la cancelación se explica porque se temía la convocatoria a en-tidades de consumo urbanas de fi liación anarquista y socialista. Lo cierto es que la convocatoria original era para cooperativas y mutuales agrícolas, de manera tal que la única entidad que podía sacar provecho político era la Federación Agraria Argentina.

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en febrero de 1922 (Bórea, I 1946: 278). El ambicioso plan de modernización rural del Ministerio de Agricultura, iniciado por Tomás Le Breton y continuado por su sucesor Emilio Mihura, reactivó la actividad ofi cial pro-cooperativista. En cada edición del Almanaque de Agricultura se afi rmaba que el productor no sólo debía saber producir, sino que debía saber vender su producción. Por ello es que se impulsaba la organización de las cooperativas para eliminar los intermediarios que se enriquecían a expensas de ellas. Más aún, para terminar con los engaños que muchos acopiadores y exportadores hacían al recibir los productos agropecuarios, en el peso, en la determinación de la calidad, en las bonifi caciones y en la liquidación de los gastos:

Cuando una localidad de la República… resuelve fundar una cooperativa de tipo determinado y con objetos defi nidos, entonces, la Dirección de Economía Rural y Estadística, da, gratuitamente, consejos e indicaciones a los organizadores y dirigentes, contribuyendo así a la mejor organización, administración y funcionamiento de las cooperativas (“Las cooperativas agrícolas” 1925: 271).

Los modelos de estatutos se editaron masivamente, a través de la Sección Propaganda e Informes; incluso se adaptaron modelos diseñados originalmente por el Departamento de Agricultura norteamericano. Se gestionó con éxito una rebaja en el precio de los envíos postales (ley 10.346) y se puso en contacto a las cooperativas de productores de frutas del interior con los consumidores porteños, a través de gacetillas con direcciones, fechas de disponibilidad del producto, y condiciones de venta y pago. Otra iniciativa fue la organización de cooperativas de tamberos en los partidos bonaerenses cercanos a la ciudad de Buenos Aires, para lograr escala en la producción, la fi scalización veterinaria masiva y rebajas en los fl etes del ferrocarril. La labor ofi cial consistía en dos pasos, que innovaban sobre lo previsto por Ezequiel Ramos Mejía. En primer lugar, se enviaba un técnico especialista adonde era requerido; se les explicaba a los productores reunidos en asamblea las modalidades económicas de estas instituciones y sus benefi cios; luego, el especialista redactaba los estatutos y asesoraba al directorio en todos los detalles sobre su administración. En segun-do lugar, otro técnico se ponía a disposición de la cooperativa para asesorarla en la construcción de las instalaciones, proyectaba planes y presupuestos, y acompañaba a sus integrantes en la compra y puesta a punto de la maquinaria necesaria, y les enseñaba a poner en marcha la producción (“Cooperativas de tamberos” 1926: 384-400). En su visita a la Argentina, en 1925, el comerciante de granos Louis Dreyfus confesó su admiración por la organización del Minis-

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terio de Agricultura que permitía proteger, sostener e instruir a los colonos con continuas orientaciones. Al respecto Dreyfus ampliaba:

He visto aún algo mejor. Me fue permitido ver una inmensa correspon-dencia admirablemente clasifi cada, que llega cada día al ministerio para pedir consejos de ricos agricultores y de pobres chacareros que tienen fe en su ministro; y he podido comprobar que las respuestas, claras y preci-sas, parten rápidamente, lo que no se ve siempre en las casas de comercio (“Conferencia del señor Luis Dreyfus” 1926: 9-10).

La sanción de la ley 11.388 recogió reacciones favorables, que permiten intuir la transformación en el mundo rural del Estado argentino como una fi gura abstracta. La asamblea de la Cooperativa Agrícola de la Oliva, Córdoba, reunida para la adaptación de estatutos, aclamó la acción competente, serena, imparcial del Ministerio de Agricultura y, luego, envió un telegrama de feli-citaciones a las autoridades del fl amante Registro (Bórea, 1927: 513). El lazo social entre éste y los pequeños y medianos arrendatarios y propietarios estaba fi rmemente estrechado. La ley codifi caba lo que habían imaginado los expertos de la DERE, una relación fl uida entre los productores rurales y una institución pública directriz en su organización mutual. La Gran Depresión puso a prueba esta relación, tal como surge del seguimiento de las convocatorias de asambleas publicadas en el Boletín Ofi cial. La invitación de la Federación Agraria Argen-tina a que concurriera un delegado de la DERE al 17° congreso ordinario, en septiembre 1929, la designación de Agricultura de un inspector de la DERE para presidir el convenio fi rmado por la Compañía Ítalo Argentina de Coloni-zación y la Federación Agraria, en septiembre de 1929, o el pedido de un veedor ofi cial en la asamblea de colonos de la Unión Agropecuaria de Fernández, en diciembre de 1930, son tres ejemplos representativos de los reclamos colectivos a una jurisdicción alternativa a la dispuesta por el Estado liberal.

IV. Conclusiones preliminares sobre la existencia de programas activos del Estado argentino antes de la Gran Depresión

El objetivo de este trabajo no es cuestionar el protagonismo ni la vitalidad del cooperativismo rural argentino. En particular, la evidencia aportada me permite ofrecer una excepción al consenso académico sobre un Estado nacional prescindente en el agro de la predepresión. Me propuse demostrar y espero poder

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abrir una refl exión sobre la existencia de ideas y prácticas que se encarnaron en las instituciones públicas y se convirtieron en programas activos, cuyo fi n más general fue fortalecer agentes sociales y modernizar las relaciones en el medio rural, a través de incentivos ofi ciales. La promoción del cooperativismo desde el Ministerio de Agricultura fue una forma explícita de reconocimiento del agotamiento del cultivo extensivo del cereal.

Estas tareas no eran excepcionales del núcleo tecno-burocrático del Estado argentino. Entre las crisis de 1890 y 1929-32 la estadística pública amplió sus tareas rutinarias y reformuló las mediaciones de los intereses económicos, políti-cos y sociales en el seno de un Estado legalmente limitado por su matriz liberal, pero sin ajustarse en sus funciones, ni anticiparse a las tareas reguladoras del Estado interventor post-depresión. Así, los funcionarios de la Dirección General de Estadística de la Nación se impusieron a los comerciantes, los importadores, los industriales y los legisladores en las deliberaciones de las comisiones revisoras de leyes aduaneras, en nombre del Ministerio de Hacienda, para posteriormente participar del diseño de la ley 11.281 (González Bollo 2007b). A su vez, los cuadros de la División Estadística del Departamento Nacional del Trabajo gestionaron el Registro de Colocaciones de empleos urbanos para morigerar la confl ictividad obrera, avalaron la creación de un fuero laboral e intentaron poner en marcha una representación funcional del capital y el trabajo del sec-tor industrial, en nombre del Ministerio del Interior (González Bollo 2004: 331-381). Al igual que en la discusión arancelaria, aunque con mucho más éxito que en el encauzamiento de la confl ictividad laboral urbana, el programa pro-cooperativista bajo la esfera del Ministerio de Agricultura permite pensar la existencia de un Estado “informado” para infl uir sobre la esfera privada. La absorción de confl ictos entre diferentes agentes sociales, la mediación en los mercados o el contralor de actividades económicas, me permiten delinear la fi gura de la «institución-testigo», cuya modalidad de gestión provocó un sutil desplazamiento del poder emanado de la soberanía política hacia la negociación continuada de los ministerios.

El caso del Ministerio de Agricultura resulta interesante porque se trata de un gran organismo –escasamente investigado como actor gubernamental– en el que convivieron relaciones patrimonialistas (las denuncias en Defensa Agrícola en 1907, que rescata James Scobie), clientelares (el radicalismo personalista) y profesionalizadas (los ingenieros agrónomos regionales). En este escenario se combinaron las ideas elaboradas por funcionarios de la DERE, la organización institucional de la Sección Mutualidad y Cooperación, y las prácticas ofi ciales

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para desarrollar un programa específi co en el medio rural. La DERE ejercitó un acto de nominación que implicó moldear el perfi l societario, transmitir convicciones, divulgar modelos de estatutos y seleccionar líderes. No cuestionó la doctrina de Rochdale, pero recusó las virtudes de la doctrina alemana de las cajas rurales Raiff eissen –colisionando con los católicos sociales–, acompañó la vitalidad de las colonias judías entrerrianas –y luego secularizó su membresía– y no puso reparos a la ideología socialista; alentó las cooperativas de producción y de comercialización, y desalentó las de consumo. No hay dudas de que la agencia encargada de la estadística agropecuaria fue una de las promotoras de la legislación cooperativa y de la reglamentación del crédito rural. Lo hizo bajo la cobertura de un pensamiento perfeccionista, cuando intentaba reencauzar el espíritu rentista individual en habilidades comerciales colectivas; y mantuvo latente la posibilidad de convertir a los arrendatarios en propietarios de par-celas rurales para actividades mixtas. El Ministerio de Agricultura no era una otredad para el mundo rural, sino un protagonista activo de su valorización productiva y regional. Frente a la historiografía cooperativista, el derrotero institucional de la Sección-Registro replantea cómo escribir una historia social y política de las políticas públicas hacia el sector más dinámico de la economía argentina. Del mismo modo, la afi rmación “sin jactancia” de Domingo Bórea y las estrategias etnográfi cas de Víctor Etcheverry señalan otras vías para pensar las intrincadas derivaciones de las ideas de los expertos gubernamentales y su puesta en práctica.

A futuro queda probar una suposición: que, a la par de los efectos de la participación política ampliada en el gasto estatal, luego de la crisis 1913-17, y su extensión con la depresión de los precios de las exportaciones ganaderas 1920-21, sobrevino una prosperidad tal que repercutió en las fi nanzas públi-cas. Ésta coadyuvó a la expansión del presupuesto nacional, el cual se canalizó en mayores servicios gubernamentales, refl ejo de una singular modernización del Estado argentino. Si bien en el segundo gobierno de Yrigoyen la misma quedó trunca, sobre aquella base de experiencias y rutinas administrativas pudo erigirse el Estado interventor bajo la restauración conservadora. Una pista la ofrece Amalia A. Louro de Ortiz (1992), al probar las líneas de con-tinuidad de los expertos gubernamentales del Ministerio de Hacienda antes y después de la Gran Depresión. Una pregunta válida es en qué medida la DERE pudo seguir transformando la realidad agraria, bajo el tupido entra-mado de nuevas tareas técnico-burocráticas y en medio de la diversifi cación de los intereses agrarios.

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El Estado como recaudador: de la Dirección General del Impuesto a los Réditos a la Dirección General Impositiva durante el peronismo

(1932-1955)

José Antonio Sánchez Román

Este trabajo analiza los orígenes y evolución de la Dirección General Impositiva (DGI) en Argentina desde la fundación de su antecesora, la Dirección General del Impuesto a los Réditos hasta su consolidación en el gobierno de Juan Domingo Perón. Se presenta una narración básica de la evolución de la institución, aunque también se avanzan algunas hipótesis sobre su importancia dentro de la burocracia argentina, su efi cacia y su grado de autonomía frente a las políticas gubernamentales. Para ello se pondrán en relación las políticas emanadas desde el Ministerio de Economía con la aplicación de esas políticas por parte de la DGI. Como se verá a lo largo del trabajo, en general la DGI –como antes la Dirección General del Impuesto a los Réditos (DGIR)– quedó supeditada a la orientación política del go-bierno. Tan sólo en el campo de la recaudación, el que más interesaba a los respectivos gobiernos, gozó la agencia impositiva de una mayor autonomía. No obstante, su limitada capacidad política signifi có que no se convirtió en un obstáculo para las importantes reformas impositivas que se lanzaron en la época, pero tampoco pudo transformarse en un instrumento de estabilidad y transparencia del sistema impositivo argentino cuando empezó a declinar a partir de la década de 1950.

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La Dirección General del Impuesto a los Réditos (1932-1943)

Enfrentado a una profunda crisis económica, los gobiernos argentinos de la década de 1930 iniciaron la transformación del sistema fi scal del país, que se mantenía casi intacto desde fi nales del siglo XIX e inauguraron un período de profunda experimentación en política económica, incluyendo grados de intervención hasta entonces no conocidos60. Como parte de la reforma fi scal, en 1932, el gobierno del general Justo puso en marcha el primer impuesto a la renta existente en Argentina. La aplicación de este impuesto era signifi cativa tanto desde el punto de vista de los posibles recursos que aportara al Estado en sustitución de las viejas aduanas como por el aporte de legitimidad que podía aportar a gobiernos que se habían originado primero en un golpe de Estado y luego en elecciones dudosas y fi nalmente fraudulentas (Sánchez Román 2005: 114-115).

Sin embargo, la aplicación del nuevo impuesto no era sencilla. A pesar de tratarse de un impuesto con tasas no muy elevadas, su recaudación implicaba una complejidad técnica para la que quizás la burocracia argentina no estuviera preparada. Th e Review of the River Plate, por ejemplo, había mantenido tradicio-nalmente una actitud escéptica sobre las posibilidades de éxito de un impuesto a la renta en un país que, según la publicación inglesa de Buenos Aires, no se caracterizaba por el cumplimiento de la ley. Sin embargo, cuando el gobierno empezó el cobro de las retenciones salariales en concepto del impuesto a la renta, la publicación se sorprendió de que esa operación hubiese “encontrado tan poca resistencia”. Obviamente, una de las razones para ello era la mayor facilidad del cobro del impuesto sobre los salarios que sobre el resto de ingresos. Aún así, Th e Review reconocía la importancia de la tarea realizada:

Cuando el impuesto se ponga en marcha con respecto a las rentas del capital, el hecho de que ya se haya cobrado sobre las rentas del trabajo personal signifi cará un precedente importante… De todas maneras, la magnitud de la tarea de crear el mecanismo completo para la operación es considerable y el hecho de que se haya obtenido algún ingreso de esta fuente en tan poco tiempo después de que se anunciara la puesta en marcha del impuesto es en muchos aspectos destacable.61

60 Los gobiernos conservadores de principios de la década se mostraron cautelosos en sus reformas, pero obligados por las circunstancias iniciaron una transformación amplia de las prácticas de política económica en el país. Ver Gerchunoff y Llach (1998: 115-152)61 Th e Review of the River Plate, 5 de febrero de 1932, pp. 8-9.

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El Estado como reclutador: de la Dirección General del Impuesto...

Sin duda, el Estado argentino contaba ya a principios de la década de 1930 con una burocracia más desarrollada de lo que Th e Review presumía. A pesar de ello, la recaudación del impuesto a la renta sobre ingresos distintos a los salarios implicaba difi cultades que exigían la creación de un cuerpo buro-crático especializado. Con ese objetivo se creó en 1932 la Dirección General del Impuesto a los Réditos (DGIR). Esa institución que empezó ocupándose de la recaudación del mencionado impuesto (además de otro nuevo gravamen llamado impuesto a las transacciones) terminaría la década como el principal proveedor de recursos impositivos para las arcas del Tesoro.

La constitución de la DGIR se incorporó a la ley de réditos y su primera defi nición de funciones y poderes era limitada, sin aclarar nada sobre el fun-cionamiento y estructura interna del nuevo cuerpo burocrático. Además, en paralelo a la Dirección se creaba una “Comisión Honorable del Impuesto a los Réditos”, compuesta de doce contribuyentes designados por decreto guber-namental con el objetivo de “asesorar al Poder Ejecutivo en la reglamentación del impuesto; interpretar sus disposiciones en los casos generales; y evacuar las consultas de los contribuyentes con motivo de las cuestiones que suscite la aplicación del impuesto”62. Mientras que la Comisión se ocuparía de las tareas consultivas, la Dirección tenía que ocuparse fundamentalmente de la recauda-ción del impuesto. También se preveía la creación de un tribunal administrativo que se encargase de los posibles reclamos de los contribuyentes. No aclaraba demasiado la primera legislación sobre el impuesto a la renta sobre las cuestiones fi scalizadoras. Se afi rmaba de manera vaga que “La Dirección del Impuesto cuando lo juzgue necesario, podrá verifi car lo manifestado o declarado por los contribuyentes”.63

La DGIR alcanzó un éxito rápido. La no constitución de la Comisión Ho-noraria y la lentitud en la formación del tribunal administrativo le fue otorgando mayores funciones a la Dirección. La misión consultiva para los contribuyentes, que estaba pensada para la Comisión cayó casi de manera natural en sus ma-nos. Poco a poco amplió sus funciones y sus empleados se profesionalizaron y adquirieron una valiosa experiencia. Muy pronto el organismo amplió sus atribuciones hacia cuestiones ejecutivas en materia de fi scalización impositiva y sus empleados pasaron de ser asesores del contribuyente y meros recaudadores a inspectores. Esta transformación era necesaria para garantizar el éxito del nuevo impuesto en los primeros momentos de su aplicación. Buena prueba de esta

62 Diario de Sesiones, Cámara de Diputados (DSCD), 23 de abril de 1932 (t. I), p. 646.63 Ibíd., p. 646.

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autonomía –y efi cacia– ejecutiva ganada por la DGIR la da la siguiente protesta de la asociación representante de inversores en títulos y acciones:

la Dirección General de los Impuestos a los Réditos y a las Transacciones no sólo ha fi jado un plazo, que resulta angustioso para el debido cumpli-miento de la ley por parte de los contribuyentes, sino que ha hecho una interpretación general de ciertas disposiciones legales que rigen el impuesto a los réditos de los títulos, poniendo en vigor inmediato la medida sin intervención ni aprobación alguna del P. Ejecutivo.64

En 1935, la Dirección contaba ya con 335 inspectores que habían aban-donado “paulatinamente el carácter que le fue impuesto en los primeros años de implantación de los Impuestos a los Réditos y a las Transacciones, cuando actuaban como asesores de los contribuyentes y recaudadores de impuesto”. Según la propia DGIR, esta transformación fue posible gracias a una especia-lización interna de las tareas: “Las medidas de apremio adoptadas al fi nalizar el año 1934 y la orientación netamente impositiva que se imprimió a ofi cinas internas, han permitido al cuerpo de inspectores dedicarse a las tareas inherentes a sus cargos”65. Las actividades de los inspectores trajeron resultados positivos para la DGIR en cuanto a su capacidad recaudadora. En 1935, por ejemplo, los inspectores lograron obtener a través de sus fi scalizaciones $ 20.000.000 sobre un total de $ 84.000.000 recaudados en total en concepto de impuesto a los réditos66. En 1938, la Dirección señalaba que a pesar de que había ocurrido un descenso en la “materia imponible” y de que no se habían modifi cado las tasas de los impuestos la recaudación había aumentado gracias a la efi cacia de las tareas de fi scalización y el aumento del número de inspectores67.

La DGIR, a través de sus Memorias, no dejaba de señalar la formación y capacidad de sus empleados e inspectores: “El 50 % de los inspectores han cursado estudios comerciales, estando también integrado por personas que si bien no poseen título, demostraron en las pruebas a que fueron sometidos condiciones de competencia que los habilitan para las funciones que deben desempeñar”68. En marzo de 1937, la Dirección presentaba una plantilla am-

64 Corporación de Tenedores de Títulos y Acciones, Memorial presentado al Sr. Ministro de Ha-cienda de la Nación, Buenos Aires, 3 de Noviembre de 1933. (Biblioteca Tornquist-Impuestos 497-5396, folleto sin número de páginas).65 Dirección General del Impuesto a los Réditos (DGIR), Memoria año 1935, p. 33.66 DGIR, Memoria año 1935, p. 14.67 DGIR, Memoria año 1938, p. 7.68 DGIR, Memoria año 1935, p. 37.

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pliamente profesionalizada y cualifi cada, sobre todo entre los inspectores. Aún así, había diferencias entre Buenos Aires y el interior. En la Capital Federal, 122 inspectores tenían algún tipo de título superior, mientras que sólo 53 carecían de él. En el interior, la diferencia entre titulados y no titulados era menor. Por 178 inspectores titulados, aún había 143 sin esa preparación. Sin duda, la alta participación de titulados universitarios en las ofi cinas de la DGIR de la Capital tuvo que ver con la estrecha relación que la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires había establecido desde sus orígenes con el nuevo impuesto69. Entre los inspectores de Buenos Aires, además de seis abogados, se encontraban cuatro doctores en economía, 72 contadores y 31 peritos mercantiles.70 Evidentemente, el éxito de la DGIR en tan poco tiempo fue debido a la existencia de esta masa de profesionales y universitarios ambi-ciosos que ya venía formándose desde la década de 1920 y que encontró en la nueva institución uno de los canales de ascenso social.

Esta imagen de una agencia efi caz no sólo procede de la propaganda insti-tucional de la DGIR, sino que abundan indicios externos que así lo confi rman. La oposición reconocía su trabajo. Los representantes socialistas, al mismo tiempo que criticaban la falta de solidaridad de las clases altas con respecto al pago del impuesto no dejaban de señalar la importante tarea que llevaba a cabo la Dirección del Impuesto a los Réditos: “he asistido en diversas oportu-nidades a la dirección respectiva (DGIR) y he comprobado que ella y todos los empleados ponen el mayor entusiasmo en aclarar las ya famosas dudas de los malos contribuyentes”71.

La DGIR fue acumulando paulatinamente más impuestos bajo su admi-nistración debido a la confi anza que el gobierno depositaba en ella. En sus primeros cuatro años, la Dirección se ocupaba de la recaudación del impuesto a los réditos, a las transacciones, las patentes y los sellos. A partir de ese mo-mento, cada nuevo impuesto o tasa creados le fueron adjudicados. Así, además de los mencionados, la DGIR se hizo cargo de los impuestos sobre el fútbol

69 Como ha señalado Tulio Halperin Donghi (2004: 137-138), la Facultad de Ciencias Eco-nómicas de Buenos Aires se convirtió en un foco de atención para jóvenes de clases medias ofreciendo un conocimiento novedoso que les iba a abrir el camino hacia importantes posiciones en el Estado y la economía argentina de las siguientes décadas. En esa Facultad, en torno a Raúl Prebisch, surgió el grupo impulsor de las mayores reformas económicas de la década de 1930, como el propio impuesto a los réditos, pero también la creación del Banco Central. Ver también Pantaleón (2004: 177-178).70 Todos los datos de este párrafo proceden de: DGIR, Memoria Año 1936, p. 51.71 DSCD, 20-12-1934 (t. VIII), pp. 13-14.

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profesional, sobre minas y petróleo y sobre la inspección de sociedades anóni-mas. En 1942 se empezó a ocupar de un impuesto extraordinario sobre ventas de combustible y carbón creado ese año. Igualmente signifi cativo resulta que la ofi cina que se ocupaba del control de cambios (uno de los mecanismos que los gobiernos de la década de 1930 encontraron para salir de la crisis y obtener cuantiosos ingresos para el Tesoro) fuera cerrada y sus funciones trasladadas a la DGIR.72 En 1943, tras una amplia reforma impositiva, la Dirección empezó a cobrar dos nuevos gravámenes: la tasa de emergencia sobre apuestas hípicas y el impuesto sobre los benefi cios extraordinarios. Ese año, la DGIR era ya la principal máquina fi scal del Estado.

La expansión de la DGIR y la importancia que el gobierno le acordaba multiplicaron sus tareas. Un dato signifi cativo es que los inspectores de la casa estaban ocupándose de fi scalizar el pago de impuestos que no entraban dentro de su jurisdicción73. Las mayores tareas y la extensión de una red de ofi cinas en el interior del país aumentaron la complejidad de la Dirección haciendo nece-saria la creación de un llamado Consejo de la Dirección General de Impuestos a los Réditos y a las Transacciones que defi niría la política de la institución y asesoraría al Director. Este Consejo estaba compuesto por burócratas técnicos y hasta cierto punto recogía las funciones que en el plan original se habían acordado a la Comisión Honoraria aunque su papel ejecutivo era mayor que el que se preveía para ese cuerpo. Es interesante resaltar que la misión del Con-sejo con respecto al Ministerio de Economía era tan sólo la de asesorar y que su capacidad ejecutiva y normativa se centraba en los aspectos recaudadores y fi scalizadores. Pero incluso aquí los límites no eran demasiado precisos y en ocasiones cuestiones aparentemente nimias, como el cambio de plazos del pago del impuesto, necesitaban el respaldo de una ley parlamentaria74.

El Consejo y la DGIR tenían más capacidad de acción autónoma en los aspectos de recaudación, lo que sería una constante del comportamiento de la institución a lo largo de su historia. Si la institución era valorada por parte de los diferentes gobiernos no era por dar estabilidad o transparencia al sistema impositivo, sino por convertirse en un mecanismo efi ciente de obtención de recursos. Los burócratas de la DGIR y con posterioridad los de la DGI eran plenamente conscientes de ello y sabían que en este campo era donde gozaban de mayor autonomía. En sus relaciones con el gobierno no dejaban de enfatizar

72 DGIR, Memoria Año 1942, p. 10.73 DGIR, Memoria Año 1936, p. 17.74 Ver por ejemplo, DSCD, 29 y 30 de septiembre de 1934 (t. VI), p. 608.

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su importancia como agente recaudador, al tiempo que defendían los objetivos impositivos de la administración.

En los años iniciales de aplicación de la reforma impositiva, casi todos los pedidos de la Dirección solicitando mayores recursos para intensifi car las tareas de inspección fueron bien acogidos por el poder ejecutivo. En la mayoría de las ocasiones el argumento de que ese refuerzo presupuestario se traduciría en un aumento de la recaudación tuvo éxito. En 1934, el Consejo solicitó un aumento en su dotación de $ m/n 450.000 sobre un presupuesto inicial de $ m/n 3.350.000 para llevar a cabo un “plan de intensifi cación del sistema actual de contralor”. El aumento fue aprobado sin mayores discusiones por el Congreso, teniendo en cuenta que, como afi rmaba el representante del go-bierno en la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara, “El importe de la recaudación alcanzada hasta la fecha, permite asegurar que la realización del plan hará ingresas fuertes sumas adicionales a la Tesorería General”.75 En 1936, en las páginas de la Memoria de la institución, el Consejo de la DGIR reclamaba una mayor dotación de inspectores para llevar a cabo su tarea de fi scalización de manera efi ciente.76 En los presupuestos de 1937, en los que se acordaba a la Dirección unos gastos de $ 5.038.000, se estableció una partida extraordinaria (bajo el rótulo de “otros gastos” dentro de las partidas para el Ministerio de Economía) de $ 1.697.360. Esta partida representaba más de 1/5 del presupuesto total de la casa y además era el componente más abultado de esos “otros gastos”, por encima de los $ 995.000 acordados a la Administración General de Impuestos Internos y los poco más de $ 800.000 otorgados a la Dirección General de Aduanas77.

El gobierno nacional reforzó la Dirección fi nanciera y burocráticamente. En 1940, la Memoria de la DGIR se quejaba de la escasez de recursos que recibía del gobierno:

Esta recaudación habría acusado un rendimiento aún más crecido, si la Dirección estuviese dotada de los elementos y del personal sufi ciente [...] Es de lamentar que ello no haya sido posible, perdiéndose para el Fisco fuertes sumas por acción de la prescripción, como así también la oportu-nidad de dejar arraigada en la opinión pública la convicción de que la regla constitucional de aplicación equitativa e igualitaria en las cargas públicas, se cumple de verdad.78

75 DSCD, 29 y 30 de septiembre de 1934 (t. VI), p. 648.76 DGIR, Memoria Año 1936, p.18.77 DSCD, 14 octubre de 1936, (t. 3), pp. 2838-2841.78 DGIR, Memoria Año 1940, p. 7.

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Esta queja refl ejaba la insatisfacción con los recursos pero también la volun-tad de presentar al gobierno como un actor neutral en el confl icto social, capaz de aplicar impuestos justos. La DGIR adoptaba expresamente un lenguaje que era el del gobierno, procurando así que sus pedidos tuvieran éxito. Con ocasión de la importante y polémica reforma impositiva de 1942, la Dirección explicaba el signifi cado de los nuevos impuestos con palabras que reproducían las que el gobierno había empleado en el Congreso y al dirigirse a la opinión pública:

[…] el proyecto de reformas a la ley del impuesto a los réditos, ya apro-bado en general por la Honorable Cámara de Diputados de la Nación y que ha sido el asunto de política fi scal que más ha llamado la atención pública durante 1942 [...] Busca también una más equitativa distribu-ción de la carga fi scal y persigue la corrección de notorias defi ciencias del sistema actual remediando, a la par más que una injusticia, la evasión del impuesto en algunos rubros principales que los resortes de la Ley vigente no alcanzan a impedir.79

En 1943, la DGIR consiguió que el gobierno nacional aprobase dos im-portantes medidas. En primer lugar, un incremento de su presupuesto, fruto de las peticiones del Consejo para hacer frente a las nuevos gravámenes de 1942. En segundo lugar, la Dirección consiguió la capacidad de incorporar repre-sentantes legales a los juicios sobre impuestos. La Dirección había reclamado este derecho como una necesidad si el Estado quería garantizarse resultados favorables en los tribunales en sus disputas con los contribuyentes: “La suerte de toda una política fi scal puede depender incluso de la interpretación que en última instancia acuerde la justicia a las normas legales de cuya aplicación está encargada esta Dependencia”80. Esta autonomía judicial refl ejaba el grado de conocimiento alcanzado por los funcionarios de la DGIR en una materia cada vez más compleja como era la impositiva.

Autonomía jurídica no signifi caba necesariamente autonomía política. A diferencia del Board of Inland Revenue, el equivalente británico de la DGIR, la institución argentina no podía infl uir sobre el diseño de las políticas impo-sitivas más allá de las cuestiones relacionadas con la recaudación (Daunton 2002 y Whiting 1998:1129). Aún así, la preocupación de la institución por la recaudación (y también la del propio gobierno) era la base para cierto mar-gen de maniobra. Un ejemplo signifi cativo de este problema se dio en 1942 cuando el Consejo de la DGIR consiguió que el gobierno dejase sin efecto los

79 DGIR, Memoria Año 1942, p. 10.80 DGIR, Memoria Año 1943, pp. 18-19.

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artículos 103 a 105 de la Reglamentación General del Impuesto a los Réditos. Esos artículos preveían deducciones impositivas para la formación de fondos de reserva destinados a la renovación de equipo de las fábricas. Sin embargo, el Consejo consideraba que dada la situación excepcional (la guerra mundial) esos fondos de reserva no podían utilizarse para comprar maquinaria ante el cierre de los mercados internacionales y que además se realizaban teniendo en cuenta precios anómalos. Por tanto, argumentaba el Consejo,

el fondo de reposición no puede cumplir los fi nes de su creación [...] De haberse decidido su subsistencia se hubiese aceptado la formación de fuertes reservas no afectadas a una fi nalidad específi ca –puesto que la renovación de lo equipos, cuando se produzca, se realizará a precios inferiores a los actuales– lo cual, aparte de constituir una liberalidad injustifi cada, habría ocasionado una importante merma en la recaudación del impuesto a los réditos.81

La aceptación por parte del gobierno de la medida legislativa impulsada por el Consejo de la DGIR estuvo sin duda relacionada con el temor a perder recursos. Las iniciativas del Consejo solían encaminarse hacia ese territorio y nunca se discutía, al menos de manera abierta, la oportunidad o justifi cación de una reforma en la forma o las tasas de los gravámenes. Esta cuestión de la autonomía reaparecería de manera cíclica en la historia de la DGIR y la DGI, aunque siempre para reafi rmar el papel meramente consultivo del órgano re-caudador. Así que, al contrario que el Board of Inland Revenue, la Dirección General no mantuvo una línea política propia ni pudo representar un papel obstaculizador con respecto a las innovaciones impositivas, pero tampoco pudo ofrecerse como amortiguador para que aminorase la inestabilidad del sistema impositivo argentino a partir de la década de 1950.

Durante la década de 1930, el Estado argentino consiguió alternativas a la fi nanciación procedente de las aduanas a través de mecanismos de recau-dación sofi sticados, como los que provenían del impuesto a los réditos o de la manipulación del cambio externo. Estas nuevas políticas fi scales fueron posibles gracias a la labor de una burocracia cualifi cada que se iba encargando de funciones cada vez más complejas. El entramado burocrático del Estado argentino se expandió durante esos años más allá de la política fi scal posibi-litando la creciente intervención económica del gobierno. El crecimiento de esta burocracia llegó a convertirse en una preocupación para los representantes de las asociaciones empresariales. En 1942, La Nación publicó un artículo

81 Ministerio de Hacienda de la Nación. DGIR, Boletín Informativo, julio 1942, p. 6.

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(reproducido posteriormente en los Anales de la Sociedad Rural Argentina) con el signifi cativo título de “El peso de la burocracia”. En él se afi rmaba que los burócratas empezaban a acumular un poder excesivo, fuera del control del Estado: “una burocracia que tiene cada día mayores atribuciones, servida por técnicos frecuentemente teóricos y con orientaciones tendenciosas y artifi ciales [...] Se multiplicaron las juntas autárquicas, dándoseles facultades tan extensas como para haber autorizado a decir que ellas han llegado a constituir un Estado dentro del Estado”82.

Sin duda, esos técnicos “teóricos” de “orientaciones “tendenciosas” formaron parte de lo que Halperin Donghi (2004:138) ha llamado “una nueva elite tecno burocrática” y su papel fue central en el desarrollo de las actividades estatales durante la década de hegemonía conservadora. Sin embargo, resulta más di-fícil establecer hasta qué punto esa burocracia era autónoma de los políticos. El caso de la DGIR es signifi cativo en este sentido. El cuerpo burocrático más privilegiado por el Estado, por su esencial contribución a su mantenimiento, tenía estrictamente limitada su capacidad para diseñar política impositiva propia, como si ocurría en otros países, incluso con gran tradición de control parlamentario, como Gran Bretaña. La DGIR se convirtió en portavoz entu-siasta de las políticas gubernamentales (como también lo sería la DGI) y, por tanto, la autonomía estatal con respecto a las elites económicas no dependía tanto de su actividad burocrática como de su actitud hacia esas elites y de su percepción y capacidad para moldear los actores y las identidades sociales de la Argentina del momento.

De la DGIR a la Dirección General Impositiva (1943-1946)

Las tensiones sobre materia impositiva entre empresarios y gobierno que se acentuaron tras el golpe de Estado de 1943 afectaron también a las actividades de la Dirección General, que vivió momentos de incertidumbre. Tras un largo período de estabilidad en la institución, entre junio de 1943 y la llegada de Perón al poder en 1946 se sucedieron las dimisiones y cambios en los nombres que dirigían el órgano recaudador. Algunas de estas dimisiones se expresaban

82 Anales de la Sociedad Rural Argentina, año LXXVII, vol. LXXVII, Nº 2, marzo de 1943, p. 151. Esta queja de los empresarios la retoma Ricardo Sidicaro (2002, p. 54) quien afi rma que “la autonomía propia de los aparatos estatales con respecto a la sociedad estimulaba la inde-pendencia de los políticos conservadores vis à vis de las representaciones organizadas del gran empresariado”.

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en un tono airado, respondiendo a acusaciones de corrupción. En julio de 1943 el gerente de la DGIR, Ernesto Malaccorto presentaba su renuncia, posteriormente rechazada por el ministro de Hacienda Jorge Santamarina y hacía alusión a “una campaña, en contra de mi persona poniendo en tela de juicio mi actuación como Gerente [...] y como Secretario de Hacienda en la Intervención Nacional a la Provincia de Tucumán del año 1934”.83 Finalmente Malaccorto renunció en 1944 y fue sustituido por Adolfo Silenzi de Stagni. No fue el único caso. A principios de 1944, José P. Hernández sustituyó a Vicente Stabile en cargo de presidente del Consejo de la DGIR, jerárquicamente el más importante en la casa. La llegada de Hernández a la presidencia del Consejo estuvo relacionada con denuncias sobre una posible malversación de fondos en la institución. Además del cambio en la dirección, el ministerio de Hacienda llevó a cabo una investigación en la que concluyó que no había indicios para sospechar de ningún delito de malversación de caudales públicos en la DGIR. Aún así, en la misma resolución se estipulaba que los gastos de representación que hasta ese momento cobraban gerentes y subgerentes quedaban suspen-didos84. En septiembre de 1945, Luís de Elizalde renunció a su plaza en el Consejo y fue sustituido por Adolfo Calvete. En octubre de 1945 renunciaron del Consejo José Pedro Gerona y Antonio Donato Vernavá. Los sustituyeron Carlos Christian Reissig y Luís Ario Russo. Calvete pasó a ocupar la presidencia y la vicepresidencia incorporaba por vez primera a un militar, el Mayor Manuel Álvarez Pereyra, que poco antes había ingresado como consejero. En diciembre de 1945 un nuevo cambio: el presidente fue sustituido por Lucio Scelso. Los cambios y remodelaciones continuaron a principios de 194685.

No sabemos demasiado sobre las razones que llevaron a los cambios fre-cuentes en el personal directivo de la DGIR ni si las acusaciones sobre compor-tamientos ilegales eran fundadas o no. No obstante, el contexto político puede aportar claves para su interpretación. En primer lugar, el cambio de régimen político es un factor que debe tenerse en cuenta. Los militares que ocuparon el poder en 1943 probablemente quisieron contar con una estructura burocrática que respondiera a sus dictados (a veces contradictorios), pero al mismo tiempo no podían prescindir del cuerpo de funcionarios que se había formado en la década anterior. En segundo lugar, el golpe de Estado abrió paso a una revisión 83 Ministerio de Hacienda de la Nación. DGIR, Boletín Informativo, n. 13 (julio 1943), p. 5.84 Ministerio de Hacienda de la Nación. DGIR, Boletín Informativo, n. 22 (abril 1944), p. 20.85 Ver: Ministerio de Hacienda de la Nación. DGIR, Boletín Informativo, nos. 22 (abril 1944); 23-24 (mayo-junio 1944); 25-26 (julio-agosto 1944); 34 (abril 1945); 39 (septiembre 1945); 40 (octubre 1945); 42 (diciembre 1945); 44-45 (febrero-marzo 1946).

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de la década pasada en claves morales, asociando el régimen conservador a un comportamiento político corrupto, revisión que se acentuaría durante el pero-nismo (Halperin Donghi 2004:292). Por último, la inestabilidad interna de la DGIR coincidió con una revisión completa del sistema impositivo argentino y con el intento más serio de hacer partícipes a los representantes empresariales de esa revisión.

En 1942, el gobierno conservador había intentado reducir el défi cit fi scal provocado por la segunda guerra mundial con una amplia reforma fi scal que incluía el incremento en las tasas marginales más elevadas del impuesto a los réditos, la creación de un impuesto sobre los benefi cios extraordinarios obteni-dos gracias a la situación bélica y un impuesto móvil sobre exportaciones. Esta reforma causó malestar entre las asociaciones empresariales, las que exigieron al gobierno la formación de un consejo económico que discutiera esos asuntos y en el que participaran los representantes de las elites económicas. El gobierno no cedió a las prensiones empresariales, pero el golpe de Estado de 1943 no permitió que el proyecto de reforma fuera aprobado por el Congreso. Sin em-bargo, el nuevo gobierno militar estaba decidido a completar la reforma fi scal iniciada por las autoridades civiles. Esto y el cierre de los tradicionales canales de comunicación con los gobiernos civiles generaron entre los empresarios una actitud de sospecha, al menos en lo referido a la política impositiva del gobierno. Los militares, sin una defi nición política clara, trataron de ganarse el apoyo empresarial creando el cuerpo asesor que los grupos de interés habían reclamado en 1942 y en julio de 1943 inició sus actividades la Comisión Honoraria Asesora del Gobierno Nacional, ocupada de estudiar los asuntos fi nancieros y fi scales86.

El poder de esta Comisión Honoraria fue más allá de lo consultivo. Era la primera vez que los grupos de interés conseguían imponer su diseño de política fi scal y económica sobre un Estado tradicionalmente autónomo. No es extraño que los miembros de la Comisión afi rmaran orgullosamente que sus proyectos en materia de impuestos habían sido totalmente adoptados por el gobierno87. La Comisión se ocupó de las leyes sobre aduanas, impuestos internos, a las ventas, a los benefi cios extraordinarios, contribución territorial, herencias, réditos, etc., llegando a diseñar minuciosamente muchos detalles de esos impuestos. Además,

86 Decreto de 6 de Julio de 1943, constituyendo la Comisión Honoraria Asesora del Gobierno Nacional, Buenos Aires, 6 de julio, 1943.87 Argentina, Gobierno de la Nación, Dictamen de la Comisión Honoraria Asesora del Gobierno Nacional para el estudio de los problemas fi scales, (Buenos Aires 1944), p. 1.

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la Comisión se ocupó con afán de arbitrar los medios para que el Estado redujera sus gastos y evitar así en el futuro nuevas subidas impositivas.

Las amplias prerrogativas de las que gozó la Comisión Honoraria obligaron a la Dirección General del Impuesto a los Réditos a replantear su estrategia. Entre 1943 y 1946, la relación entre la DGIR y los empresarios se convirtió en uno de los ejes centrales de las preocupaciones de la ofi cina recaudadora. El funcionamiento de la Comisión Honoraria estaba creando una suerte de autoridad impositiva paralela a la del Consejo de la DGIR, lo que sin duda tuvo que ser visto con recelo. En cierta manera, la Comisión venía a representar el equivalente corporativo a la non-nata “Comisión Honorable del Impuesto a los Réditos”, cuyas funciones habían quedado absorbidas por el Consejo. Pero además, la nueva Comisión Honoraria parecía acumular un poder mayor que el que se había previsto para cualquier órgano dentro de la DGIR. Esto queda bien refl ejado en una petición de recursos que tradicionalmente la Dirección General enviaba al Ministerio pero que en 1943 fue también remitida a los grupos de interés:

Señor Presidente de la Comisión Honoraria Asesora del Gobierno Na-cional, Dr. Ernesto Aguirre. [...] La Dirección del Impuesto a los Réditos ha venido planteando repetidamente a este Ministerio [...] las difi cultades con que tropieza para cumplir con los requisitos señalados, dado lo exiguo de su presupuesto, y ha solicitado su ampliación. La magnitud del défi cit fi scal y la política de absoluta continencia en los gastos, han impedido hasta ahora satisfacer esa justa demanda [...] el refuerzo del presupuesto de la Dirección del Impuesto a los Réditos constituiría un alivio y no una nueva carga para el tesoro [...] Es pues de toda conveniencia que la Comisión estudie cuidadosamente este problema.88

Sin duda, el afán de la Comisión Honoraria de reducir el presupuesto estaba detrás de las preocupaciones de la Dirección General, pero de nuevo el objeto de disputa no era la defi nición de las políticas impositivas en sí sino los problemas que esa defi nición podía causar a los montos recaudados.

Las medidas impositivas dirigidas a los empresarios podían ser la fuente de una pérdida de recursos importante, lo que infl uyó en la actitud de la DGIR, en general coincidente con la del gobierno, aunque a veces insinuara los riesgos de ciertas políticas. Así, por vez primera, la DGIR adoptó una posición más activa tratando de infl uir sobre la legislación. También en 1943, en pleno proceso de negociación con la Comisión Honoraria, la Dirección General le propuso al 88 Ministerio de Hacienda de la Nación. DGIR, Boletín Informativo, n. 13 (julio 1943), pp. 6-7.

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gobierno que aplicara la tasa máxima del impuesto a los réditos a las llamadas comisiones innominadas. Éstas eran partidas que las empresas incluían en sus balances como parte de sus gastos necesarios pero que, al no aclarar quiénes eran los destinatarios de las comisiones, daban paso a una importante fuga impositiva. La Dirección argumentaba que “Nada se opondría [...] a que el fi sco aplicara sobre las llamadas comisiones innominadas la tasa máxima del 12% que establece la ley, como correctivo a una situación que afecta no ya a la exigencia constitucional de contribuciones justas y equitativas para todos los habitantes, sino que afecta además el buen prestigio de la administración y de la vida toda del país”89.

Uno de los asuntos más polémicos en este terreno y que seguiría siendo fuen-te de disputas durante muchos años, era la cuestión de la existencia de acciones no nominales que evadían el pago del impuesto personal sobre los réditos. La reforma frustrada de 1942, completada por el gobierno militar a partir de 1943 incluía entre sus propósitos el de obligar a los tenedores de títulos de sociedades a salir del anonimato y abonar el impuesto correspondiente. Probablemente la DGIR fue el origen de esta reforma al insistir repetidamente en la necesidad de controlar los recursos que se fugaban a través de esa vía90. El deseo de la DGIR de que esta medida tuviera éxito le llevó a políticas activas autónomas como la exención de la retención del impuesto a los réditos a los dividendos de las acciones de las empresas que éstas hubieran entregado a empleados y obreros, siempre que los portadores de esos títulos se identifi caran y que el monto no excediese de $ 300 por persona91. El problema era similar al de las comisiones innominadas, el de evitar la evasión fi scal que se producía como resultado de la transferencia de recursos desde las sociedades anónimas a sus ejecutivos.

Los intentos de reducir la evasión y mantener o incluso elevar la recaudación para el Tesoro nacional sin duda contaban con la simpatía de las autoridades del ministerio de Hacienda. No obstante, desde 1943 la cuestión de la recau-dación empezó a competir con otras en el diseño de las políticas impositivas.

89 Ministerio de Hacienda de la Nación. DGIR, Boletín Informativo, n. 15 (septiembre 1943), p. 13.90 Ver en Ministerio de Hacienda de la Nación. DGIR, Boletín Informativo, n. 22 (abril 1944), la “Conferencia pronunciada por el presidente del Consejo de la Dirección General del Impuesto a los Réditos Sr. José P. Hernández el día 28 de marzo de 1944 en el local de la Bolsa de Co-mercio”, oportunidad en la que el presidente del Consejo explicó a los miembros de la Bolsa de Comercio la necesidad de esa medida.91 Ministerio de Hacienda de la Nación. DGIR, Boletín Informativo, n. 42 (diciembre 1945), p. 2.

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El impuesto iba a concebirse de manera cada vez más clara como un instru-mento económico antes que fi scal, lo que en cierta manera debilitó la posición de la DGIR frente a los empresarios. Además, los intentos del Consejo de la Dirección General de mantener su autonomía para garantizar la recaudación chocaban en ocasiones con los deseos del gobierno de orientar la economía hacia ciertas actividades. En 1943 el Poder Ejecutivo tuvo que desautorizar una decisión del Consejo que obligaba a las “acciones liberadas”, es decir, aquellas que después de haber constituido la reserva de las sociedades anónimas pasaban a ser repartidas como dividendos a los accionistas, a pagar el impuesto a los réditos. El Consejo entendía que esas acciones liberadas formaban parte de la renta de sus propietarios, pero las empresas consideraban que si esos recursos habían sido exentos del pago debido a que, al constituir reservas formaban parte de la política de reinversión de la compañía, no deberían ser gravadas en ningún momento ni siquiera al convertirse en acciones. El gobierno nacional le dio la razón a las compañías recurriendo a una sentencia judicial: “Que la Corte Suprema de Justicia en autos ‘Sedalana, Sociedad Anónima c. Gobierno de la Nación’, ha sentado jurisprudencia en el sentido de que los dividendos integrados con reservas que en oportunidad de su constitución abonaron la tasa básica del impuesto a los réditos, no deben tributarla nuevamente en el ejercicio en que se distribuyen” pero además le recordaba al Consejo sus límites: “el Consejo carece de la autonomía legal necesaria para incluir entre los rédi-tos gravables a las acciones liberadas o gratuitas [...] Es incuestionable que no habiendo dictado el Poder Ejecutivo el decreto pertinente de aprobación de la resolución del Consejo [...] la misma carece de exigibilidad legal”92.

Una de las políticas impositivas más recurrentes por parte de la adminis-tración para estimular el crecimiento industrial fueron las deducciones sobre el impuesto a los réditos para aquellos industriales que llevaran a cabo reinversiones de benefi cios. Esta política preocupaba al Consejo de la DGIR que entendía que era un canal que abría la posibilidad del fraude o la evasión del pago. Ante un Acuerdo General de Ministros de febrero de 1945 la DGIR manifestaba al gobierno “que los aumentos de capital objeto de las desgravaciones (…) deben circunscribirse entonces a los importes que el empresario invierta efectiva-mente en su negocio”93. La queja de la DGIR se ponía de nuevo en sordina, acompañada de una retórica que repetía los objetivos de política económica del gobierno de la nación. Así, el control estricto de las inversiones serviría

92 Decreto del PEN Nº 2711, 14 de julio de 1943, citado en BOMCHIL, 1945: 101 y 164-165.93 Ministerio de Hacienda de la Nación. DGIR, Boletín Informativo, n. 33, marzo 1945, p. 3.

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“para evitar que parte de las utilidades líquidas se distribuyan como benefi cios, volcándose así en el mercado monetario, con la consiguiente intensifi cación del proceso infl acionista”. Pero además, la DGIR recomendaba que las exenciones se destinaran de manera exclusiva “a los benefi cios derivados de la industria, minería, y transportes y no al comercio y explotaciones agropecuarias por ra-zones que resulta obvio explicar”94. La reducción de las exenciones garantizaba el mantenimiento de ciertos niveles de recaudación, pero las razones “obvias” a las que alude el informe de la Dirección General son sin duda las que el pro-pio gobierno y los empresarios esgrimían: la necesidad de dar un paso más en el proceso de industrialización y de ayudar a las empresas a superar la brecha tecnológica ocasionada por la Segunda Guerra Mundial.

En 1946, el gobierno del general Farrel prosiguió esta política con una nueva reforma del impuesto a los réditos. El decreto 15.921 de junio de ese año incluía deducciones muy generosas para los benefi cios reinvertidos en equipo para las fábricas. El decreto se destinaba específi camente a las industrias manu-factureras.95 Este decreto se añadía a una propuesta de ley anterior, de marzo de 1945, aprobado por la Secretaría de Comercio e Industria del Ministerio de Economía que eximía del pago del impuesto sobre los benefi cios extraordi-narios a las utilidades empleadas en la adquisición de bienes de capital para la industria. La DGIR rechazó el plan del gobierno en 1946, estando ya Perón en el poder, argumentando que el fi nal de la guerra facilitaría la importación de bienes tecnológicos y que el impuesto sobre los benefi cios extraordinarios apenas tenía incidencia sobre la constitución de reservas de capital.96

El gobierno de Perón acentuó la tendencia de sus antecesores a hacer de la política tributaria un instrumento del desarrollo económico. A pesar de ello, el nuevo ministro de economía, Ramón Cereijo, que había sido funcionario de la DGIR, aceptó el consejo de la Dirección y rechazó el plan de 1946. No obstante, en los años siguientes, los dirigentes peronistas fortalecieron el dise-ño “industrialista” de los impuestos sobre réditos y progresivos y crearon una estructura muy compleja de deducciones sectoriales e incluso individuales que complicaron la tarea recaudatoria de la DGIR y su sucesora.

94 Ibíd., pp. 3-4.95 DSCD, vol. III (1946), pp. 2586-87 y República Argentina. Ministerio de Hacienda de la Nación, Modifi cación de las leyes nºs 11.682, 11.683 y decreto-ley Nº 18.229/43. Creación del Impuesto a las Ganancias Eventuales. Texto y comentario de las nuevas disposiciones, Buenos Aires, (1946), p. 243.96 República Argentina. Ministerio de Hacienda de la Nación, Memoria 1946 Tomo II, Buenos Aires (1947), p. 858.

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Además de la orientación “industrialista” que la administración peronista imprimió a la política impositiva, la gran novedad del período fue la desaparición de la Dirección General del Impuesto a los Réditos y su transformación en la Dirección General Impositiva como parte de un doble proceso: el incremento del control del Estado sobre las agencias burocráticas y la centralización de la recaudación de impuestos. En octubre de 1946 Perón unifi có las dos principa-les agencias impositivas, la DGIR y la Administración General de Impuestos Internos en una sola institución, la Dirección General Impositiva. De hecho, la fusión era una absorción de la Administración de Impuestos Internos por la DGI, a la que se consideraba un instrumento más útil. La DGIR tenía una red de inspectores y ofi cinas por todo el territorio nacional que podía ser empleada para controlar y recaudar otros impuestos además de los que originalmente tenía encomendados. Con esta fusión el gobierno ahorraba una importante cantidad de dinero sin perder efi ciencia recaudadora.97 Había otro elemento importante que el gobierno tuvo en cuenta para realizar la unifi cación: el Director General de la DGI tenía atribuciones de juez administrativo, lo que garantizaba al Estado la preservación de sus intereses en materia de cobro de impuestos y sanciones, al menos en primera instancia.

La DGI de Perón (1946-1955)

La Dirección General Impositiva se construyó a través de sucesivas reformas legislativas entre 1946 y 1948 con varios añadidos posteriores en 1950 y 1952. El primer objetivo de la reforma era concentrar en una sola institución la recauda-ción tanto de los impuestos ya existentes como de los que se crearan en el futuro. Para ello, se incluyó en la ley una disposición que aclaraba que la DGI estaba autorizada a cobrar gravámenes que estuvieran a cargo de otras reparticiones. Esto era un aspecto problemático de la reforma, por lo que el gobierno tuvo que reiterar esa medida varias veces entre 1946 y 1948.98 Acompañando este proceso de concentración se procedió a diseñar la Dirección con un perfi l más jerarquizado y centralizado. De un órgano prácticamente colegiado, como había

97 Memoria del Ministerio de Hacienda 1946, Buenos Aires 1947, p. 74.98 Ver: DSCD, t. V (26 de septiembre de 1947), p. 657 y DSCD, t. II (16 de junio de 1948), p. 807 donde se explicitan las razones de la insistencia: “la modifi cación que se intenta tiende a evitar que puedan ser discutidas administrativa o judicialmente tales facultades, en el caso de que se transfi era a la Dirección General Impositiva la aplicación de tributos actualmente a cargo de otras reparticiones”.

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ocurrido durante los años de la DGIR, cuando Consejo y Gerente compartían responsabilidades, la nueva DGI pasó a ser una institución con una estructura vertical, siendo la pieza clave el nuevo Director General. Al lado del Director General, con funciones auxiliares se creaba la fi gura del Director secretario. Inmediatamente debajo en la jerarquía quedaban dos directores territoriales, uno de Capital Federal y otro del interior, subordinados al Director General. Este recorte del perfi l federal de la institución, que se acentuó en los años pos-teriores, se justifi có por la necesidad de hacer efi caz la nueva institución: “las ventajas de todo orden expuestas en el mensaje [...] evitar la superposición de las inspecciones, aprovechar al máximo el personal y elementos de fi scalización, etc., solamente pueden materializarse si, dentro de cada jurisdicción y bajo la superintendencia del director general, es una sola la autoridad que juzga y dirige, cualquiera que sea el gravamen del que se trate”.99 En 1952 se dio un nuevo paso en este proceso cuando los cargos de directores de las secciones de Capital e Interior quedaron suprimidos y reemplazados por subdirectores con menos prerrogativas que sus antecesores.100

El nuevo cargo de Director General tenía amplias prerrogativas. Elaboraba el presupuesto de la institución, aunque luego éste tenía que ser refrendado por el Ministerio de Hacienda, tenía máxima potestad sobre el reclutamiento de personal y sobre la coordinación de las distintas ofi cinas de la red. Por último, el Director estaba autorizado a dictar normas de obligado cumplimiento para los contribuyentes. Esta capacidad legislativa estaba sin embargo minuciosamente delimitada por la propia ley:

En especial, podrá (el director general) dictar normas obligatorias con relación a los siguientes puntos: promedios, coefi cientes y demás índices que sirven de base para estimar de ofi cio la materia imponible, como así para fi jar el valor de las transacciones de importación o exportación a los fi nes de simplifi car la aplicación del impuesto a las ventas; inscripción de responsables; forma y plazos de presentación de declaraciones juradas [...] libros y anotaciones que de modo especial deberán llevar los contri-buyentes, demás responsables y terceros [...] deberes de unos y otros ante los requerimientos tendientes a realizar una verifi cación y cualquier otra

99 DSCD, t. V (26 de septiembre de 1947), p. 657.100 Refi riéndose a la necesidad de reforzar el poder de decisión del Director General, afi rmaba el diputado Spachessi, encargado de defender el proyecto gubernamental en el Congreso: “La estructura vigente [...] no resulta conveniente [...] ya que está limitación de facultades [...] atenta contra esa unidad de criterio [...] que debe orientar y reglar las relaciones entre el fi sco y los responsables del pago del tributo”, DSCD, t. III (29-30 de septiembre de 1952), p. 1711.

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medida que sea conveniente para facilitar la recaudación; tipo de interés que devengarán las prórrogas y exención total o parcial, con carácter general de recargos e intereses punitorios.101

Por tanto, las atribuciones del Director General eran amplias, pero al mismo tiempo estrictamente limitadas a cuestiones técnicas y de recaudación. Ni siquiera se preservaba la función consultiva en materia de impuestos lo que garantizaba la total prescindencia del gobierno de su agencia tributaria. ¿Cómo se relacionaba la nueva ofi cina recaudadora con el Ministerio de Hacienda? La ley defi nía así la vinculación entre ambas instituciones: “Sin perjuicio de la superintendencia general que ejercerá sobre ella el Ministerio de Hacienda la Dirección General Impositiva actuará como entidad descentralizada en el orden administrativo”.102 Es decir, la DGI era un cuerpo semi-autónomo dependiente del Ministerio de Hacienda.

Pero además de su defi nición administrativa y como prueba de la im-portancia que se le asignaba a la institución, la DGI quedó incorporada a la planifi cación económica que el gobierno peronista inauguró en la Argentina. El ministro Cereijo le atribuyó a la Dirección una serie de funciones que se debían cumplir durante el primer plan quinquenal en tres fases sucesivas. En la primera, la Dirección se debería ocupar entre otras muchas medidas de la creación de un nuevo impuesto que agrupase a los impuestos a los réditos, benefi cios extraordinarios y ganancias eventuales. En la segunda fase la Direc-ción debía ocuparse, en palabras del ministro, de “la articulación de proyectos acerca de una nueva ley de impuestos internos [...] se introducirán las modifi -caciones necesarias para que este importante tributo se halle inspirado no sólo en fi nes fi scales sino también en objetivos de carácter económico y social”. En la última, se pondría en marcha el Código Fiscal unifi cado y se construirían diversos edifi cios para la agencia tributaria en la Capital y en el interior.103 Esta planifi cación de las actividades de la DGI refl eja las características de la relación entre la institución y el Ministerio de Hacienda. Por un lado la importancia de su tarea garantizaba su autonomía. Por el otro, esa autonomía quedaba siempre defi nida de manera vaga. Así, no quedaba claro qué papel tendría la DGI en la redacción de ese nuevo impuesto que sustituiría a todos los gravámenes poste-

101 DSCD, t. V (26 de septiembre de 1947), p. 659.102 Ibíd., p. 658.103 República Argentina. Ministerio de Hacienda de la Nación, El ordenamiento económico en el plan de gobierno 1947-51. Exposición ante el H. Senado de S. E. el Sr. Ministro de Hacienda de la Nación Dr. Ramón Cereijo, Buenos Aires, Julio 24 y 25 de 1947, p. 31.

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riores (un proyecto que el peronismo retomó en 1973 creando el impuesto a las ganancias). No se sabe si los altos funcionarios tenían que elaborar un borrador, asesorar sobre su elaboración o simplemente prepararse para su ejecución. La utilización del vocabulario era deliberadamente indeterminado como “articular”, “desempeñar”, etc. En última instancia, buena parte de las reformas anunciadas por Cereijo no se llevaron a la práctica, más por la voluntad del gobierno que por la inacción de la DGI.

¿Era la DGI una institución autónoma o completamente subordinada a la voluntad del Ministerio de Hacienda? La respuesta dependerá de la perspectiva que se adopte para formular la pregunta, pero algunas comparaciones pueden ayudar a entender mejor el papel desempeñado por la Dirección en el aparato estatal durante los años peronistas. En muchos países los organismos recau-dadores son instituciones prestigiosas (y temidas) que gozan de una entidad cuasi-ministerial. El caso más conocido es el del Board of Inland Revenue que se ocupaba –y se ocupa– de los impuestos directos en el Reino Unido. En un estudio encargo por el propio Inland Revenue se subrayaba su papel haciendo especial énfasis en la especifi cidad de su personal:

La Agencia es la consejera del Chancellor del Exchaquer (ministro de Economía) en asuntos relacionados con impuestos directos. Esta parte de sus obligaciones se ha hecho cada vez más importante en los últimos años. [...] Los miembros de la Agencia son funcionarios con dedicación exclusiva [...] De hecho, la Agencia tiene una inserción constitucional propia que deriva del hecho de que sus miembros, a diferencia de la ma-yoría de los funcionarios, tienen nombramientos ofi ciales hechos por la Corona [...] Puede parecer sorprendente que un cuerpo de funcionarios, cuyas actividades afectan a la mayoría de la población adulta, disfrute de tal grado de independencia [...] La explicación es con casi total seguridad que un grado de independencia para los funcionarios es aceptable cuando su función es administrar un detallado grupo de leyes aprobado por el Parlamento y que permite a los ciudadanos la posibilidad de apelar contra sus decisiones recurriendo a tribunales especiales o a las Cortes (Johnston 1965: 12 y 21).104

104 La cita original dice: “In addition, the Board are the advisers of the Chancellor of the Ex-chequer on matters of policy in regard to direct taxation. Th is side of their duties has become increasingly important in recent years. (…) Th e members of the Board are all full-time civil servants… In fact the Board has a distinct constitutional existence of its own, fl owing from the fact that its members, unlike most civil servants, hold statutory appointments made by the Crown. (…) In may seem surprising that a body of civil servants, whose activities touch most

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La comparación con el caso británico resulta desfavorable para la DGI. Ésta estaba claramente supeditada al Ministerio de Hacienda, mientras que el Board of Inland Revenue era independiente y mantenía importantes funciones de asesoramiento del Chancellor. Además, aunque como se ha dicho el director general de la DGI controlaba según la legislación la contratación de personal, los burócratas de la Dirección no disfrutaban de una consideración constitucional específi ca. Aún así, esta comparación pudiera ser injusta. No conocemos bien otros casos y quizás el británico sea más bien una excepción que una regla. Además, las mismas razones que llevan a darle autonomía a una institución –su contribución esencial al Tesoro o ser pieza central en la defi nición de la política económica– pueden llevar a su control absoluto por parte de las autoridades, como demuestra el caso de las sucesivas reformas sobre los Bancos Centrales en los países occidentales.

Otra comparación puede realizarse con otras secretarías u organismos del Estado argentino. Si la DGI era de importancia clave para cualquier gobierno, la relación con los trabajadores empezó a tener una importancia central para el Estado argentino a partir de la llegada de Perón al gobierno tras el golpe de 1943. Perón había transformado el viejo Departamento Nacional del Trabajo en la Secretaría de Trabajo y Previsión desde la que construyó la plataforma política que le sirvió de base para alcanzar la victoria electoral de 1946. La rees-tructuración de la Secretaria de Trabajo tras la llegada de Perón a la presidencia puede ofrecer un interesante contrapunto al análisis de la DGI.

Como ocurrió con la DGI, Perón impuso una estructura fi rmemente jerar-quizada, en la que la Secretaría recibía instrucciones del poder ejecutivo y a su vez las transmitía a la CGT que debía convertirse en el intermediario entre los trabajadores y el régimen. La reforma de la Secretaría de Trabajo en 1946 fue de hecho muy parecida a la efectuada en la DGI. Habría cuatro directores de cuatro secciones con sus respectivos directores secretarios, pero el poder quedaría concentrado en Dirección General de Trabajo y Acción Social Directa que se ocupaba de la administración de los asuntos gremiales. Esta Dirección General a su vez dependía directamente del Presidente de la República. En 1949, con la reforma constitucional que incrementaba el número de ministerios de 8 a 20 y aumentaba el peso del poder ejecutivo, la Secretaría fue convertida en el

of the adult population, should enjoy such a considerable measure of independence. (…) Th e explanation is almost certainly that a measure of independence for civil servants is acceptable where their function is to administer a detailed statutory code laid down by Parliament and where the citizen is provided with an avenue of appeal against their decisions to special tribunals or to the Courts”.

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Ministerio de Trabajo y Previsión y la Dirección General de Trabajo y Acción Social le quedaba supeditada. La Dirección y por tanto el Ministerio se ocu-paban de regular todo aquello que concernía a las relaciones entre trabajadores organizados y el Estado (Buchanan 1985: 65-75).105 Ese mismo año Perón había conseguido que se aprobase una ley que le permitía nombrar y cesar personalmente a los funcionarios públicos. Esto le permitió renovar los altos cargos de distintos cuerpos burocráticos argentinos y mantener a los burócratas en posiciones medias e inferiores con la amenaza de ser purgados si no demos-traban fi delidad al régimen. Las distintas ofi cinas gubernamentales, incluida las que dependían de la antigua Secretaría de Trabajo, ahora Ministerio, se debían limitar a ejecutar las políticas gubernamentales (Buchanan 1985: 69).

Además de este proceso de control vertical y casi personal de la adminis-tración de los asuntos laborales, Perón también, como ocurrió en el caso de la DGI, recortó el perfi l federal de la Secretaría de Trabajo, que era más acentuado que el de la Dirección impositiva. Colocó a las delegaciones regionales bajo el control de un inspector-general directamente responsable ante la Secretaría y dividió la administración laboral en 17 áreas geográfi cas que no se correspondían con las provincias (Buchanan 1985: 70).

Hasta aquí los parecidos entre ambas instituciones son claros. Sin embargo, hay diferencias signifi cativas. En primer lugar, el objetivo de Perón al jerarquizar la Secretaría de Trabajo y fi nalmente transformarla en Ministerio era diluir los reclamos obreros y garantizar su control sobre los sindicatos. De hecho, entre 1946 y 1949 la antigua Secretaría fue abandonando su actividad de asistencia social y centrándose en las tareas de control.106 Esto le permitió a su vez reducir el presupuesto. Este proceso de control personal de las decisiones a través de un proceso de reducción de la estructura existente no era posible en el caso de la DGI. Como había ocurrido con la DGIR, la nueva Dirección General acumuló nuevas tareas durante la década de gobierno justicialista, como su propia ley de fundación había previsto. Un ejemplo signifi cativo es la asunción en 1950 por parte del Director General de la DGI de las funciones del Director General de la Dirección General Inmobiliaria, con el objetivo de acentuar la

105 La DGI no se transformó en ministerio, pero un detalle que muestra su creciente dependencia del Ministerio de Hacienda es que la Memoria publicada por la DGIR desapareció (reaparecien-do en 1954) y los informes y estadísticas elaborados por la DGI quedaron incorporados a los Boletines y Memorias del Ministerio.106 Este proceso culminó en 1954 con la creación de un nuevo ministerio, el de Asistencia Social y Salud Pública, desgajado del de Trabajo (Buchanan 1985: 68).

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recaudación impositiva de esa fuente, sobre todo teniendo en cuenta que la Dirección Inmobiliaria había sido creada tan sólo en 1947.107

En segundo lugar estaba la cuestión del reclutamiento del personal y su “peronización”. Se ha mencionado que el gobierno utilizó el empleo público como un instrumento para obtener adhesión entre vastos sectores de las clases medias. Al tiempo que el gobierno peronista procedía a “purgas” en algunos sectores de la administración, incrementaba el número de burócratas que tra-bajaban para el Estado. Este doble proceso condujo a Perón a la necesidad de reclutar rápidamente nuevos funcionarios de diversas fuentes. Según Buchanan (1985: 73-74) lo que caracterizaba a los burócratas reclutados después de 1946 no era su origen social ni formación, sino su adhesión a Perón. Los directores de las ofi cinas más importantes que dependían del Ministerio de Trabajo se caracterizaron por haber mantenido una relación con Perón desde tiempo atrás de su llegada al poder. Julio Mafud (1986: 131-132) señaló que la necesidad de reclutar burócratas por parte de Perón le llevó a constituir un grupo de clase media afín a los principios justicialistas (la denomina “clase media dependiente”) y caracterizado por un “espíritu de cuerpo” más centrado en su común ideología que en la actividad particular que desarrollasen. Así, el orgullo no era tanto ser ferroviario o profesor, como trabajar en el Estado justicialista.

Sin duda las personas que ocuparon la Dirección General durante los años de gobierno peronista eran de confi anza de Perón o del ministro de Hacienda, pero no es tan clara su capacidad de infl uencia de la Dirección hacia abajo. Aún no hemos podido llevar a cabo una investigación sistemática sobre el reclutamiento del personal de la Dirección, pero algunos indicios permiten plantear la hipótesis de la autonomía en este terreno. En primer lugar, como se ha mencionado, el Director tenía entre sus prerrogativas la libertad absoluta para elegir el personal de la agencia. En segundo lugar, la importante misión de la Dirección y la preparación técnica que se exigía a sus empleados los ha-cía difícilmente reemplazables, al menos en el corto plazo. En tercer lugar, la retórica empleada por la DGI en sus informes y comunicados que mantiene un tono similar al empleado por la DGIR en los años anteriores. Esto es, los funcionarios de la agencia recurrían a un lenguaje que se hacía eco del que uti-lizaba el gobierno para referirse a las cuestiones tributarias, pero nunca sintió la necesidad de demostrar su fe peronista. Esto no era sólo el resultado de un posicionamiento por parte de la DGI sino de la actitud del gobierno hacia la agencia. En el fondo, el gobierno necesitaba en la DGI buenos inspectores de

107 Ministerio de Hacienda de la Nación, Boletín. Edición Semanal, n. 189 (1950), p. 223.

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hacienda antes que leales peronistas. Desde el gobierno llegaban de manera implícita los mensajes sobre los que debía insistir el organismo recaudador. Cuando el ministro Cereijo se refería a la política impositiva necesaria para Argentina y al importante papel que debía cumplir la DGI, afi rmaba: “Una política impositiva así orientada coadyuvará efi cazmente a una mayor justicia social y contribuirá a contrarrestar los efectos de la infl ación al derivar al Estado, por medio de los impuestos directos”.108 La Dirección, cuando tenía ocasión de expresarse, repetía los mismos temas: “utilizar el impuesto como instrumento de gobierno al servicio de la justicia social y de la economía social del país”.109 Esta retórica, sin embargo, era muy general y ya aparecía antes de la llegada de Perón al poder. La estrategia de actuar como caja de resonancia de las políticas gubernamentales se había empleado con anterioridad, como se ha señalado, pero resulta destacable que ello no implicó en ningún momento durante el gobierno justicialista la necesidad de afi rmación peronista.110

Hay un último elemento que confi rma la autonomía de los burócratas de la Dirección, y es su creciente malestar, manifestado en sordina, ante una política de exenciones amplias y cada vez más arbitrarias que en nombre del impulso a la industria nacional debilitaban la capacidad recaudadora de la institución. Desde 1952 la Dirección puso en marcha varios sistemas de control e inspección que trataban de controlar una evasión que empezaba a ser preocupante. Estos nuevos mecanismos de fi scalización más estricta procedieron del deseo de la DGI más que de la voluntad del gobierno. En 1954, la DGI emprendió un sistema de inspecciones domiciliarias precedido de una campaña que pretendía alarmar al gobierno sobre las pérdidas que se estaban produciendo en la recaudación: “Las informaciones que en más de una oportunidad ha hecho públicas la Di-rección General Impositiva, ilustran sobre el alcance del problema y explican las importantes medidas de orden administrativo adoptadas para intensifi car la fi scalización tributaria”.111 Ese mismo año, el grave problema del fraude y el acercamiento progresivo de Perón a los sectores empresarios, llevaron a una cooperación más estrecha entre la Dirección General y la CGE. La DGI lanzó una campaña de recogida de declaraciones de impuestos situada en la sede de

108 El ordenamiento económico…, p. 14.109 Boletín de la Dirección General Impositiva, vol. 1, n. 1 (enero 1954), p. 19.110 En este sentido, la retórica de la DGI se parecía más a la empleada por la organización em-presarial que surgió del intento de Perón de unifi car y centralizar la representación corporativa, la Confederación General Económica que a la de otros cuerpos del estado. Ver Brennan (2002: 428-429).111 Boletín de la Dirección General Impositiva, (enero 1954), p. 16.

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diversos organismos empresariales, como la Bolsa de Comercio o la Sociedad Rural entre otros, y con el apoyo de la CGE.112

El año 1955 fue un año de tensión entre una institución que enfatizaba el problema del fraude y de evitar la pérdida de recursos y un gobierno asediado que hacía hincapié en mostrar una cara amable hacia los contribuyentes, espe-cialmente los empresarios. La DGI insistía en sus esfuerzos por recaudar más dinero para el Estado y en el problema de la evasión: “La Dirección General Impositiva continúa efi cazmente su intensa fi scalización [...] Mediante el sistema de verifi cación domiciliaria, se ha podido determinar que en un 80 por ciento de los casos, los responsables inspeccionados que debían ser contribuyentes, nunca habían presentado sus declaraciones juradas [...] o habían presentado las mismas declarando sumas inferiores a las reales.”113 Aún sin mostrar desafec-ción con el gobierno, se señalaba la falta de atención que estaba recibiendo la institución que llegaba incluso a la pérdida de personal preparado por la caída en sus salarios e incluso la falta de pago: “Pero no nos desanima la pérdida fre-cuente de elementos capaces que marchan hacia nuevos horizontes, en busca de otros alicientes. Es por ello que el personal de esta casa se multiplica a fi n de cubrir las bajas”.114 El gobierno, por su parte contradecía las políticas de control originadas en la DGI mostrando mayor tolerancia hacia los deudores. En 1950, un decreto del Poder Ejecutivo eximió del pago de multas a todos aquellos que “espontáneamente” presentaran sus declaraciones o normalizaron su situación con respecto al impuesto a los réditos y otros gravámenes.115 El diputado encargado de defender este decreto afi rmaba que esa medida era una compensación razonable para aquellos que habían demostrado su voluntad de cooperar a través de la auto-denuncia.116 Las amnistías parciales se repitieron desde entonces hasta el fi nal del gobierno peronista y se convirtieron en antece-dentes de posteriores “blanqueos” generales. Esta política tenía el respaldo del propio presidente. Perón en una visita a la DGI en un pretendido elogio de los trabajadores del cuerpo recaudador subrayaba dos constantes en su política de los últimos años, las rebajas impositivas y la laxitud en las medidas de apremio para los evasores:

112 Boletín de la Dirección General Impositiva, (agosto 1954), p. 12.113 Boletín de la Dirección General Impositiva, (noviembre 1954), p. 65.114 Boletín de la Dirección General Impositiva, (mayo 1955), p. 564.115 Ministerio de Hacienda de la Nación, Boletín. Edición Semanal, n. 222 (1950), pp. 1615-16.116 DSCD, vol. II (1950), p. 1740.

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No hace mucho un personaje extranjero que visitaba nuestro país, conver-saba conmigo referente a las tareas de recaudación de impuestos y cuando tratamos en la parte económica el citado renglón, yo, con el orgullo con-siguiente, le dije que nuestros impuestos no eran muy altos y que podrían ser aun menores si la gente pagase los mismos, y que verdaderamente me llamaba la atención que en su país, donde los impuestos eran tan elevados, la gente cumpliera tan bien con esa obligación. ‘¡Ah! –me contestó– si no pagan van a la cárcel’. Yo le repliqué que eso evidenciaba el valor de nuestros recaudadores.117

Cada nueva reforma impositiva, como las que se sucedieron en 1954 y 1955 se convertía en motivo de preocupación para la DGI. En 1955, ante una nueva reforma fi scal iniciada por el gobierno, la Dirección Impositiva reclamó que un nuevo sistema de inspecciones más duro compensase por las pérdidas que se iban a producir con las nuevas exenciones y rebajas. Señalaba el Director General: “a fi n de que esta reforma [...] sea un éxito completo, es necesario evitar que infl uya desfavorablemente sobre el monto total anual de la recaudación, para la cual debemos tomar a tiempo las medidas conducentes a contrarrestar la merma natural provocada por esa desgravación, con otras que tiendan a disminuir la evasión impositiva.”118 Pero para Perón y el gobierno el objetivo era demostrar el carácter no coercitivo del sistema de impuestos argentinos, para reforzar su legitimidad.

Refl exiones fi nales

¿Era la DGI un organismo lo sufi cientemente autónomo? ¿Era efi ciente? En gran medida, la respuesta a estas preguntas depende de la perspectiva que se adopte. Este trabajo ha mantenido una visión relativamente optimista. Debido a su importancia crucial para el mantenimiento del Estado, el órgano impositivo disfrutaba de una mayor autonomía que otras instituciones públicas, como pudo verse durante los años de hegemonía peronista, y sus profesionales parecían altamente cualifi cados. La caída de la recaudación y el aumento del fraude que se iniciaron a partir de la década de 1950 fueron más el resultado de la evolución económica argentina y de los confl ictos sociales que de la obra llevada a cabo por la Dirección Impositiva.

117 Boletín de la Dirección General Impositiva, (mayo 1955), p. 569.118 Boletín de la Dirección General Impositiva, (enero 1955), pp. 44-5.

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Sin embargo, también se ha señalado que la Dirección se sometió casi siempre a las opiniones que sobre política impositiva llegaban del gobierno. Su principal centro de atención fue la recaudación y sus informes enviados al Mi-nisterio de Hacienda no solían entrar en materia legislativa. Por ello, raramente se encuentran en las discusiones parlamentarias informes de la DGI sobre la mejor política impositiva o alguna de sus valoraciones sobre algún impuesto que el gobierno desea poner en marcha, como ocurre en otros países. Esta conclusión ambigua apunta en última en última instancia hacia la cuestión del funcionamiento del propio Estado. El Leviatán ha sido una especie de obsesión de la historiografía argentina, casi siempre un actor protagónico en muchas de las narraciones sobre la evolución nacional.119 Este paradigma que enfatiza el papel del Estado no sólo se aplica a Argentina. Buena parte de la historiografía latinoamericana, o al menos la referente a los países grandes como México o Brasil, la compartiría.120 Una excepción reciente a esta corriente es el trabajo de Miguel Ángel Centeno (2002), que llega a la conclusión de que los Estados latinoamericanos se construyeron con enormes debilidades estructurales. Son Estados que no han sabido imponer su autonomía, su tamaño ha sido siempre discutido, su legitimidad disputada y no han podido proporcionar en el siglo XX los servicios que se consideran inherentes a un Estado fuerte como los de salud, educación, transportes o comunicaciones. La debilidad de esos Estados se ha debido en buena medida a cómo fueron construidos. La ausencia de confl ictos bélicos demasiado sangrientos o prolongados, sobre todo, con las naciones vecinas, no exigió del Estado un esfuerzo para construir una maqui-naria impositiva efi caz y para imponer su autoridad de manera indiscutible sobre un territorio y una población. Paradójicamente la ausencia de guerras debilitó el Estado.

¿Cómo casa la historia de la DGI en este debate sobre la fortaleza o debi-lidad del Estado? En primer lugar, la revisión de Centeno apunta a la cuestión fundamental de los recursos y capacidad del Estado para ejercer su autoridad. Ello signifi ca preguntarnos por la actividad de los burócratas. La efi ciencia de la DGI y su profesionalidad parece desmentir la hipótesis de Centeno y reafi rmar la idea de fortaleza del Estado. Por otro lado, la supeditación de la DGI a los

119 Ver Halperin Donghi (1995), Sabato (1998) u Oszlak (2004) para tres ejemplos destacados de obras que con distintas perspectivas y matices se ocupan del Estado y la construcción de su autonomía.120 Como señala Centeno (2002:1), “Th e specter of Leviathan haunts contemporary images of Latin America”.

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dictados políticos de los respectivos gobiernos pareciera reforzar el viejo adagio de “gobiernos fuertes, estados débiles”.

La evolución histórica de la DGI y del propio Estado argentino tiene tam-bién su importancia. Centeno ha señalado que los Estados latinoamericanos del siglo XIX apenas gravaron con impuestos a sus ciudadanos, perdiendo una ocasión de hacer sentir su autoridad. La mayor parte de esos Estados –in-cluyendo de manera paradigmática el caso argentino– se fi nanciaron a través de los recursos procedentes de la aduana. Sin embargo, el Estado argentino creció. En la década de 1930, cuando se puso en marcha la DGIR el Estado era el responsable de un sistema educativo altamente exitoso y el resultado era una sociedad con niveles de alfabetización muy elevados, similares a los de Europa Occidental. El crecimiento de la burocracia no era tan débil como ha señalado Centeno ni respondía tan sólo a la necesidad de clientelas políticas, como señalaban sempiternamente sus críticos. Desde principios de siglo XX los cuerpos burocráticos argentinos se multiplicaban para hacer frente a nuevas funciones. Las funciones económicas de ese Estado se multiplicaron desde la década de 1930.121 No parece razonable dudar de que el crecimiento del Estado desde 1930, aunque fuera visto en algunas ocasiones con sospecha entre algu-nos sectores de la sociedad civil, fue en general bien recibido. Posteriormente, la imagen de ese Estado se debilitó y la tradicional crítica de la burocracia se generalizó y se hizo más áspera. Este deterioro afectó también a la DGI, pero no era necesariamente el resultado de la labor de la agencia impositiva. Como señalaba su interventor en 1960: “En países donde, como en Argentina, muchos servicios públicos han sido nacionalizados, la gente suele formarse su imagen del gobierno mucho menos de sus contactos con la administración de impuestos que de [los contactos] con los servicios públicos que usan todos los días, como el transporte suburbano, los ferrocarriles” (Rapoport 1965:362).

El deterioro de la imagen del Estado obedecía a una realidad, la pérdida de recursos y la inefi ciencia en la prestación de servicios. En parte esto podría ser el resultado paradójico de la propia fortaleza del Estado. Los distintos ac-tores sociales, conscientes de la imposibilidad de limitar el poder del Estado decidieron avanzar sus intereses desde su interior, lo cual llevó a la reducción de sus recursos122. Al contrario que otras dependencias, la DGI mantuvo un 121 El propio Centeno (2002:5).así lo reconoce, aunque señala que en muchos casos el crecimiento de la actividad estatal estuvo plagada de inefi ciencia y corrupción122 Un argumento similar para Brasil en Weyland (1996:185-186). No me parece convincente el argumento de Kathryn Sikkink (1991:178-180) de que el Estado argentino era tradicionalmente débil y las “clases dominantes” lo controlaron hasta por lo menos la llegada de Perón. Es cierto,

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funcionamiento más efi ciente por más tiempo. El Estado practicaba política de favores para distintos sectores y grupos empresarios, a través de exenciones impositivas, política crediticia blanda, etc. Sin embargo, la DGI se mostraba incómoda frente a la discrecionalidad pública. Su supervivencia dependía de mantener la recaudación y al mismo tiempo su recaudación era la base para recomenzar la construcción del Estado en cualquier momento futuro.

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Administración sanitaria: reformas y resultados obtenidos, Argentina

(1946-1955)

Karina Inés Ramacciotti

Introducción

Desde fi nes del siglo XIX la salud pública fue una preocupación que tuvo un lugar en la agenda del Estado argentino. La constitución del Departamento Nacional de Higiene bajo la tutela del Ministerio del Interior en 1880 representó un intento de resolver las cuestiones sanitarias por medio de una autoridad na-cional. Esta fórmula política estuvo guiada por el miedo que generaban entre las elites dirigentes los efectos sociales de los recurrentes brotes epidémicos que no sólo diezmaban a la población sino que ponían sobre el tapete las limitaciones del proyecto modernizador. En esta agencia pública un grupo de médicos cobró un papel destacado tanto por su rol como “expertos” de la cuestión sanitaria como por su polifacético lugar en el espacio político ya que se desempeñaban como diputados, senadores y funcionarios públicos.

La relación entre los profesionales y el Estado fue un tema abordado por la historiografía argentina reciente. Desde la organización del Estado, la me-dicina, junto a la abogacía, la ingeniería y la arquitectura fueron cuatro de las profesiones que proporcionaron a la administración pública los instrumentos necesarios para modernizar sus estructuras. La creencia era que el reclutamiento de técnicos provenientes del ámbito universitario daba una mirada más objetiva y alejada de las variables políticas, dado que supuestamente hablan y actúan en benefi cio de ideales superiores de la sociedad (González Leandri 1999; Neiburg

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y Plotkin 2004; Ballent 2005; Palermo, 2007). En efecto, los profesionales de la salud propusieron soluciones técnicas y morales para mitigar los efectos socia-les producidos las epidemias, las endemias, el hacinamiento, la marginalidad, la prostitución y las enfermedades sociales. En este proceso de construcción histórica de la higiene fueron abordadas también las relaciones bidireccionales entre el proceso de profesionalización médica y su lugar en el gobierno como propulsores de propuestas políticas (Zimmermann 1995; González Leandri 1999; Suriano 2000; Armus y Belmartino 2000).

Este trabajo dialoga con estos aportes, pero bucea en primer lugar, en las reformas administrativas en el área sanitaria durante el peronismo ya que la creación de la Secretaría de Salud Pública (SSP) el 23 de mayo de 1946 re-presentó que la salud pública abandonara la fi liación de más de sesenta años con el Ministerio del Interior y comenzara su recorrido para lograr mayores facultades en la administración, tanto en la gestión como en el manejo de las cuentas. Esto otorgó un protagonismo acentuado a los médicos ya que ellos fueron considerados los únicos que podían planifi car, implementar y dirigir el nuevo ente burocrático. En segundo lugar, este proceso se vio acompañado por la tentativa estatal de otorgar un marco profesional a la administración sanitaria, pero la legitimación y acreditación de estos técnicos provino del propio organismo estatal. Es por tal motivo que nos abocaremos a rastrear cuáles fueron las características que asumió este proceso formativo y las trabas con que se encontró. Así pues, el foco se posará en la instrucción del médico que tendría que llevar adelante la administración pública. Dicha formación estuvo cruzada por una clara vocación de conformar un cuerpo burocrático fi el al proyecto político y de esta forma alejarse de la tradicional asociación con el mundo académico.

En forma paralela, este artículo propone echar luz sobre cuáles fueron los rasgos del personal técnico ya que ellos tuvieron un peso destacado en la enunciación y en la puesta en práctica de la política sanitaria. Con respecto a esto último no nos ocuparemos específi camente de la fi gura de Ramón Carrillo, quien fue secretario y ministro de Salud por ocho años (Ramacciotti 2005). En esta oportunidad dispensaremos ciertas particularidades de la forma en que se estimuló la entrada y se renovó a los numerosos directores técnicos que pasa-ron por esta dependencia. En la última parte se analizarán las modifi caciones introducidas cuando la SSP se trasformó en Ministerio de Salud en 1949. La hipótesis que se propone es que esta nueva jerarquía administrativa, la máxima aspiración para una administración del Estado, no trajo consigo una mayor

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Administración sanitaria: reformas y resultados obtenidos, Argentina (1946-1955)

autonomía en el funcionamiento. Esta dependencia sufrió cambios organizativos que apuntaron a una mayor centralización, pero su desenvolvimiento estuvo condicionado, por un lado, por el cambio en la apuesta sociopolítica del pe-ronismo dado que en la resolución de las problemáticas sociales la Fundación Eva Perón pasó a tener un protagonismo marcado a partir de la segunda parte de 1948. Por otro lado, y subsidiariamente a este cambio de postura, la agencia sanitaria sufrió un notorio recorte presupuestario.

Planifi cación sanitaria

La planifi cación durante el gobierno peronista ocupó un lugar central. Este concepto signifi caba la formulación y la implementación de objetivos políticos elaborados por cuadros técnicos que permitirían guiar la acción pública y, de esta forma, dirimir determinados problemas considerados claves. Así, se podía atenuar la complejidad y la incertidumbre que rodeaba la ejecución de los pro-gramas sociales. Se confi aba que el carácter racional y previsor daría mayores benefi cios que las actividades libradas al azar y a la improvisación (Campione 2003; Berrotarán 2003).

Los propósitos en el ámbito sanitario retomaban ideas y prácticas previas. Los cambios e innovaciones introducidos se insertaban en un campo que ya había dado sus primeros pasos hacia la institucionalización y se remontaban a fi nes del siglo XIX con la creación del Departamento Nacional de Higiene. Pero lo original del período era que la planifi cación dejaba de ser una respuesta a condiciones excepcionales para encarnar una nueva modalidad en la que el Estado intentaría ofrecer soluciones a las diferentes problemáticas sanitarias regionales. Este ideal planifi cador estuvo acompañado con un armazón ins-titucional y presupuestario que, entre sus aspectos más destacados, permitió duplicar la oferta de camas disponibles e implementar campañas sanitarias en diferentes puntos del país.

A partir de la importancia otorgada a la planifi cación, se confeccionó el Plan Analítico de Salud de 1947.123 Los tres tomos de casi cuatro mil páginas sintetizaron las aspiraciones técnicas de un conjunto de profesionales convoca-dos por el gobierno para elaborar el proyecto sanitario. Éste contenía múltiples objetivos y en forma detallada aparecía la exposición del problema, el soporte estadístico –muchas veces fragmentario debido a la inexistencia de registros

123 Secretaría de Salud, Plan Analítico de Salud Pública, Buenos Aires, 1947.

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sanitarios ofi ciales–, los métodos para resolverlos, el cronograma y la previsión fi nanciera.

El Plan Analítico de Salud fue concebido desde una perspectiva dinámica en la que el cambio fue pensado como un elemento más del diseño de la política. Muestra de ello es que a los pocos meses de haberse puesto en práctica algunos de sus enunciados, éstos fueron evaluados por otros equipos técnicos. El área de Cultura Sanitaria fue sometida a una revisión de sus objetivos. Esta tarea fue realizada por Joaquín Enrique Herran, quien efectuó un informe elevado al presidente de la Comisión de Educación Sanitaria y al Director de Política y Cultura Sanitaria. Su objeción principal a lo realizado hasta el momento era que las campañas sanitarias tendrían que estar dirigidas especialmente a los “niños de edad escolar”.124 Otro ejemplo constituye la planifi cación del área del paludismo. Carlos Alvarado, quien tenía experiencia en el área ya que había sido el Director Nacional de Paludismo del Departamento Nacional de Higiene (1937), elaboró esta sección en el Plan Analítico de Salud Pública, pero el sistema allí propuesto no fue el que efectivamente se aplicó más tarde para erradicar el paludismo por medio del uso del DDT. No obstante, Alvarado logró el apoyo político y económico para implementar este sistema novedoso que no estaba avalado desde la planifi cación (Carter 2006).

En este sentido es interesante la opinión de Carrillo sobre el proceso de adopción de decisiones. En un artículo titulado “Principios generales de organi-zación sanitaria” destacó que el “plan debe rehacerse periódicamente”. Agregaba que el Plan Analítico de Salud Publica luego de tres años de ser creado era inactual ya se había tenido que planifi car sin “organización” y sin “datos estadísticos”. Es por ese motivo que planteaba la necesidad que arribar a “soluciones integrales fi jando nuevos objetivos”.125 Esto muestra una cierta fl exibilidad en el diseño normativo y una vocación de evaluar y reformular la política en función de la práctica y las sugerencias de los cuadros técnicos.

En función de modernizar la estructura administrativa y de unifi car las ins-tituciones dispersas, se instalaron en la agenda pública ciertos problemas como objetos de atención privilegiada por el gobierno en el área sanitaria. Los tópicos a desarrollarse desde esta agencia cubrieron un amplio abanico de temas, ya que se encargaría de producir bienes y servicios sanitarios considerados estratégicos como el controla del accionar profesional y operativo. Proyectaba orientarse a 124 Joaquín Enrique Herrán, Bases médico-sociales para la educación sanitaria de los argentinos, Premio “Genaro Sisto” Trienio 1945-1947, Buenos Aires.125 Ramón Carrillo, “Principios generales de organización sanitaria”, en Archivos de Salud Pública, vol. V, Nº 3, marzo de 1949, p. 269.

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dos públicos: los profesionales de la salud y los enfermos o las personas que, si bien estuvieran aparentemente sanas, tuvieran en forma latente una dolen-cia o invalidez futura que limitara su potencial productivo o que redujera su capacidad para procrear y criar hijos fuertes y sanos. Su intención expresa era corregir asimetrías regionales entre el interior y Buenos Aires y abarcar a núcleos poblaciones hasta el momento al margen de la asistencia sanitaria (65% de la población).126

Las temáticas abordadas en el Plan enunciaban un conjunto de tópicos que deberían ser resueltos por la SSP. Muchas de estas cuestiones no eran nuevas ya que ocupaban un lugar en la agenda sanitaria desde la organización del Estado nacional, pero el aspecto más novedoso era la intención de ampliar dicha presencia hacia las diversas regiones del país y difundir los benefi cios de la tecnología médica a amplios sectores poblacionales. Los íconos de la mo-dernización tecnológica y del mejoramiento sanitario de las personas fueron la atención hospitalaria con la intención de recuperar la salud de las personas y no como la antesala a la muerte; la vacunación masiva; el uso de penicilina; los rayos X y los controles odontológicos y oftalmológicos. Estos últimos aspectos cobraron mucha trascendencia dado que habitualmente a estos servicios sólo podían acceder los sectores pudientes. Su inclusión en los centros asistenciales era vista también como un elemento que tendía a la integración social y a una mayor democratización de los servicios de salud.

Entre los temas más estudiados por el pensamiento médico y por las acciones estatales desde fi nes del siglo XIX y que fueron retomados por la planifi cación peronista, se encontraban el tratamiento de enfermedades endémicas e infecto-contagiosas, la defensa sanitaria de fronteras, puertos terrestres, marítimos, fl u-viales, lacustres y aéreos, la protección integral de la madre y el niño, la higiene y medicina infantil, la higiene y medicina del trabajo, la prestación médica de seguros de accidentes, maternidad, enfermedad y vejez, la higiene y vivienda urbana, el suministro de agua potable y la distribución de redes cloacales, la intervención y fi scalización de subsidios a las entidades públicas o privadas que desarrollaran actividades de higiene, medicina preventiva o asistencial, la creación y dirección de establecimientos para fi nes de salud pública y la elabo-ración de campañas sanitarias.

Aspectos menos transitados y que se anunciaban en el diseño normativo fueron la fi scalización bromatológica de alimentos, la readaptación y reeducación de enfermos e inválidos, la higiene y medicina del deporte, la reglamentación y

126 Plan Analítico, ob.cit.

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fi scalización de las actividades vinculadas con la salud pública y de las profesiones médicas, la fi scalización y elaboración de los productos medicinales, biológicos, alcaloides, estupefacientes, dietéticos, insecticidas y de tocador, drogas, aguas minerales, yerbas medicinales y material de aplicación médica, la fi scalización de las instancias hospitalarias privadas, la creación de registros estadísticos sanitarios nacionales y la fi scalización de la aplicación de los conocimientos de las ciencias médicas.127

El Plan Analítico incluyó un ambicioso proyecto de construcción hospitala-ria. Se estipulaba la incorporación de 25.000 camas para los hospitales generales y centros de salud; 15.000 camas para maternidad e infancia, distribuidas de la siguiente manera: 40% para obstetricia, 20% para niños, 20% para lactantes y 20% para ginecología; 30.400 camas para enfermos alienados y neuropsiquiátri-cos, divididas en 6.200 para agudos y 24.200 para crónicos; 10.000 camas para tuberculosos; 3.000 para leprosos y 3.000 para diversos institutos a crearse. En forma paralela, se destinaban $50.000.000 para organizar la semi-socialización de la medicina. Este último concepto remitía a varios aspectos que no tuvieron un proceso univoco ni lineal. En 1947 evocaba a la prestación integral de los servicios médicos a toda la población, al establecimiento en distintas regiones del país de centros hospitalarios y el mejoramiento de la situación económica del médico (Ross 1988).

Las ideas trazadas por el Plan Analítico fueron presentadas al Parlamento en el mes de septiembre de 1947 y sirvieron como base para la sanción de las leyes 13.012 y 13.019 de construcción hospitalaria. Ambas leyes, realizadas con el aporte de un conjunto de médicos y el asesoramiento legal del letrado Julio Nogués, generaron una acalorada discusión parlamentaria que materializó ciertas representaciones de la sociedad sobre este fenómeno. Al mismo tiempo se debatió y se sancionó la Ley 13.010, que habilitaba al sufragio femenino. Este dato no es menor, ya que al menos en el campo de la retórica se intentaba ampliar los contenidos de la ciudadanía social y política.

Si bien en el Parlamento existió un eje de coincidencia que giraba en torno al deber del Estado de brindar asistencia sanitaria argumentando esta obligación en los derechos ciudadanos, la oposición de la Unión Cívica Radical cuestionó ciertos aspectos. Los diputados por la minoría sostuvieron que no había habido el tiempo sufi ciente para estudiar los proyectos, que era “un trabajo apresurado con decretos superpuestos”, “que eran buenas intenciones pero elaboradas en un régimen de apresuramiento”. También se planteó el riesgo de limitar las

127 R. Carrillo, Teoría del Hospital, t.I, Buenos Aires, Eudeba, 1974, p. 240.

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autonomías federales. Emilio Ravignani arremetió sobre cuestiones de índole administrativa. Consideraba que la creación de una Secretearía de Salud con preeminencia de áreas técnicas no merecía depender del presidente. Creía que debería seguir bajo la tutela del Ministerio del Interior. Otro eje de disputa fue la injerencia del Estado nacional sobre el sector privado de caridad y las autoridades municipales y provinciales. Asimismo se plantearon ciertos temores de aplicar una propuesta que tenía ciertas líneas de semejanzas con el Plan del Lord William Beveridge128 de Gran Bretaña antes de que éste hubiera mostrados sus primeros resultados.

Organización administrativa

Para dar cauce a estos múltiples objetivos, la SSP requirió la conformación de una burocracia que garantizara su funcionamiento. Las fuentes teóricas para delimitar la administración sanitaria fueron tomadas de la gestión científi ca del trabajo capitalista. Carrillo, si bien reconocía que existían aportes de la planifi cación comunista, sostenía que éstos “exterminaron todas las energías y olvidaron el concepto humano y espiritual” y en consecuencia, creía que los principios soviéticos eran los mismos que los capitalistas “disfrazándolos” con otro nombre.129 Su animadversión hacia el comunismo ya entrado en la gestión es por demás clara.

Así pues, las ideas planteadas en la década de 1920 por Henri Fayol sobre la organización racional de las grandes empresas fue un insumo sobre el cual se apoyó Carrillo para plantear los requisitos que tendrían que tener los direc-tores técnicos de la SSP y de los hospitales. Entre los principios destacados se ponderó el principio de autoridad, jerarquía interna y disciplina. Es evidente que estas pautas extraídas de la teoría de la administración empresarial comul-gaban con otras vertientes ideológicas provenientes de los ámbitos castrenses 128 El infome Beveridge basado en la aplicación de un sistema de prestación universal ligado por la ciudadanía y no por la relación laboral fue realizado en la segunda posguerra y sirvió para afrontar las circunstancias generadas por el confl icto bélico y suavizar las desigualdades sociales a través de la redistribución de la renta. La diferencia principal con las anteriores intervenciones estatales fue que explícitamente apareció el principio básico del Estado de Bienestar, el cual es que todo ciudadano –en cuanto tal e independientemente de sus ingresos– tiene el derecho de ser protegido. La aplicación de este conjunto de políticas también sirvieron para frenar a la alternativa ideológica que se estaba consolidando en el Este.129 R. Carrillo, “Principios generales de organización sanitaria”, en Archivos de la Secretaría de Salud, vol. v, Nº 1, 1949, p. 36.

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sobre las cuales se basculaba constantemente.130 Lorenzo García marcó con extrema claridad este aspecto. Sostuvo que “el ejército y la sanidad pública necesitan una estructuración orgánica y funcional, adaptándose sus fi nes a sus medios podrá lograr la efi ciencia del ejército sanitario en su lucha contra las enfermedades”.131

Otra de las contribuciones teóricas provino de Frederick Wilslow Taylor. Él fue quien propició la división de las distintas tareas del proceso de producción con el fi n de separar los procesos físicos de producción de los de planeamiento y control, e imponer un salario proporcional al valor que se añadía al proceso productivo. Este método tuvo como fi n aumentar la productividad, evitar el control del obrero de los tiempos de producción y eliminar los tiempos muertos. El traslado de estos lineamientos a la administración sanitaria era útil para “cuantifi car y fi scalizar el rendimiento de cada servicio” y “de los médicos”. La medida de la “producción” hospitalaria y profesional sería la cantidad de enfermos atendidos y los días que se ocuparía la cama de un hospital. Carrillo proponía que a más rendimiento profesional mayor retribución. Por el contrario, los médicos que estuvieran por debajo del promedio vieron reducidos sus sueldos.

Este marco de ideas tuvo un límite para ser implementado que fue la im-posibilidad de cuantifi car el rendimiento dado las difi cultades existentes para lograr un área estadística sanitaria nacional y las imposibilidades concretas para desmenuzar las labores asistenciales en un contexto en el que las demandas cre-cientes de atención no siempre se condecían con el personal técnico necesario para satisfacerlas. Esta situación es clara con respecto al personal auxiliar de enfermería: si bien sus tareas estaban pautas y reglamentadas la realidad hospi-talaria motivaba que sus prácticas excedieran su ideal marco normativo.

Las diferentes actividades hospitalarias se pretendieron cuantifi car y registrar por medio de la creación de sofi sticadas fórmulas matemáticas para el análisis de las variables de efi ciencia y productividad en los servicios hospitalarios.132 Éstas serían atribuciones de la Dirección de Demología Sanitaria, a cargo de Cecilio Morales, agrimensor especialista en demología y vinculado con el Insti-tuto “Alejandro Bunge”. No obstante, esta dependencia tuvo otras prioridades en su agenda –por ejemplo abocarse al relevamiento y sistematización del III

130 El libro que Carrillo tomaba como referencia era el clásico de Henri Fayol, “Administración Industrial y General”131 Lorenzo García, Las escuelas de salud pública, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, 1954, p. 9.132 Antonio Velazco, “Consideraciones sobre costos de sostenimiento hospitalario”, en Archivos de la Secretaría de Salud Pública de la Nación, vol. I, Nº 7, 1947, pp.17-22.

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Censo Nacional de 1947– y por lo tanto los primeros informes técnicos datan de 1952. Asimismo, es probable que los profesionales y el gremio médico se hayan resistido ante este deseo de encarrilar y mensurar su rendimiento ya que esto quebraría el “libre albedrío profesional” en la atención de pacientes.133

Este complejo sistema de administración encontraba detractores. Eva Perón, cuestionó la estructura rígida de los cargos de funcionario, y sostenía que el orden “técnico” impuesto por los mecanismos burocráticos generaba demoras y complicaba los procedimientos.134 El médico anarquista Juan La-zarte señaló que la burocracia sanitaria “es pesada, antipática y papelera [...] en muchas ofi cinas de salud pública la mitad del tiempo la gasta el médico en hacer papeles”.135 Los sectores liberales sostenían que la entrada de los médicos como empleados del Estado les quitaba libertad de acción y los transformaba en entes burocratizados.

No obstante de ciertas objeciones la SSP tuvo como aspiración máxima la organización administrativa136 y técnica137 según áreas de afi nidad. Este es-quema estaba constituido por una compleja trama de jerarquías y cargos. A la cabeza de la SSP se encontraba un secretario, que dependía directamente del presidente (Figura 1).

133 R. Carrillo, “Principios generales de organización sanitaria”, en ob.cit p. 17. Sobre la obra de Taylor se destacó “Principios sobre el trabajo humano”. 134 Eva Perón, La razón de mi vida y otros escritos, Planeta, Buenos Aires, 1996, p.171.135 Juan Lazarte, “La planifi cación de la sanidad Nacional”, en El Médico Práctico, S/F, p. 11.136 Las primeras agrupaban siete dependencias: la Dirección General de Despacho, la Dirección General de Administración y la Dirección General de Personal, la Dirección de Delegaciones Seccionales, la Dirección de Defensa Nacional, la Dirección de Asuntos Legales, y la Dirección de Código Sanitario y Legislación Sanitaria. Archivos de la Secretaría de Salud Pública de la Nación, vol. I, Nº 4, marzo de 1947, pp. 48-49.137 Las dependencias técnicas se dividían en tres equipos. El equipo de asistencia médica estaba conformado por la Dirección de Industria Farmacéutica y Farmacia, la Dirección de Hospitales, la Dirección de Alienados e Higiene Mental, la Dirección de Dermatología (lepra), la Dirección de Protección a la Madre y al Niño, la Dirección de Tuberculosis, la Dirección de Odontología, la Dirección de Neoplasias, la Dirección de Hemoterapia y la Dirección de Asuntos Profesiona-les. El equipo de sanidad estaba constituido por la Dirección de Epidemiología y Endemias, la Dirección de Política y Cultura Sanitaria, la Dirección General de Paludismo y Enfermedades Tropicales, la Dirección de Higiene Social, la Dirección de Sanidad de Fronteras y Transportes, la Dirección de Oftalmología y Tracoma, y la Dirección de Higiene Pública y de la Vivienda. El equipo de medicina social estaba compuesto por la Dirección de Higiene y Medicina Escolar, la Dirección de Medicina del Deporte, la Dirección de Demología Sanitaria, la Dirección de Higiene y Medicina del Trabajo, la Dirección de Alimentación y Vestido, la Dirección de Me-dicina Preventiva, y la Dirección de Climatismo y Termalismo. Archivos de la Secretaría de Salud Pública de la Nación, vol. I, Nº 4, marzo de 1947, pp. 48-49.

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Figura 1: Organigrama de la SSP.

Fuente: Archivos de la Secretaría de Salud Pública de la Nación, vol. I, Nº 4, marzo de 1947, p. 48-49.

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Algunas de estas direcciones cambiaron de nomenclatura, desaparecieron y reestructuraron sus atribuciones e injerencias reales. Estas modifi caciones no constituyen un tema menor, ya que delimitan lo que la agencia estatal, el go-bierno y la relación con otros actores fueron priorizando como área privilegiada de intervención sanitaria.

La expansión en el número de personal demandó mayor espacio físico que el edifi cio donde funcionaba la SSP, ubicado en Paseo Colón 359. Dado el crecimiento de empleados se compró la manzana ubicada entre las calles Córdoba, Anchorena, Jean Jaurés y Paraguay donde se pretendía construir el futuro “Palacio de la Salud Pública”. Éste nunca se edifi có lo que en parte demuestra el fracaso del proyecto montado por la elite médica en 1947. Luego de la “Revolución Libertadora” el lugar fue ocupado por grupos carentes de recursos y durante la administración porteña de la última dictadura militar la zona fue desalojada y se construyó la actual Plaza “Monseñor de Andrea”.138

Burocracia sanitaria

Los altos cargos técnicos en la SSP fueron cubiertos por médicos que, en su mayor parte, habían egresado de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad Nacional de La Plata y que, debido a la función pública, debieron abandonar la práctica privada de la medicina. En línea con esta tendencia, sobre 49 funcionarios que pasaron por las direcciones técnicas de la SSP entre 1946 y 1949, 46 fueron médicos y sólo tres tuvieron otras profesiones: un ingeniero, un agrimensor –especialista en demología– y un abogado. La única mujer fue María Teresa Molina, encargada de la formación de las enfermeras, actividad asociada tradicionalmente a las “virtudes femeninas”. El sesgo profesional y genérico que orientaba la labor era evidente.

La entrada de médicos a la gestión pública ocasionó desplazamientos de personal que anteriormente se había desempeñado en dependencias del Depar-tamento Nacional de Higiene. En la Dirección de Política y Cultura Sanitaria se removió a los periodistas y al personal no médico. Hayde Frizzi de Longoni, historiadora, y organizadora del apoyo femenino en la campaña electoral que proclamó la fórmula Perón-Quijano en 1946, ocupó un puesto como respon-sable en la sección Educación y Difusión Sanitaria, pero cuando la sección se

138 Decreto Nº 21.715 el 24 de julio en 1947, en Ministerio de Salud, Memorias correspondiente al período 1946-1952, Buenos Aires, Talleres Gráfi cos, 1952, p. 234.

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convirtió en Dirección al crearse la SSP fue removida de su puesto. El argumento que giró en torno a su reemplazo fue que los puestos jerárquicos debían ser ocupados por los galenos, quienes tendrían aptitudes cuasi-naturalizadas para administrar la sanidad de masas.139

En efecto, en la SSP primó la creencia en que el mayor número de pro-fesionales, con cierta especialidad científi ca, permitiría un incremento de la autonomía administrativa y, como consecuencia, se podría lograr un margen de acción amplio dado el aislamiento de los intereses socioeconómicos y po-líticos predominantes. No obstante, merece ser destacado que esta elección no estaba libre de aspiraciones políticas. Atinadamente, el sociólogo Antonio Camou despejó la cuestión refl exionando que, en el proceso de elaboración de políticas públicas, todo aspecto “técnico” de importancia conlleva cuestiones de “política”, y, paralelamente, cualquier cuestión “política” relevante implica la resolución de importantes aspectos “técnicos”. De este modo, cuestiones “técnicas” y cuestiones “políticas” son como dos puntas de un mismo ovillo (Camou 1997: 54-67).

Puede aventurase como hipótesis que algunos de estos técnicos no se sintieran políticamente seducidos por el movimiento político inaugurado en octubre de 1945, no obstante que fuera un estímulo para incorporarse a la gestión el hecho de que ese gobierno entrante diera cauce a varias de las ideas que se venían planteando desde años atrás. El caso de Germinal Rodríguez puede ser ilustrativo. Procedente del Partido Socialista Independiente, desde el cual había obtenido una banca en el Concejo Deliberante en los años 1930, y profesor concursado en la Facultad de Ciencias Médicas en la Cátedra de Higiene y Medicina Social, se volcó a la administración pública de salud a partir de 1946. Tuvo un papel protagónico en la delimitación de la política sanitaria ya que organizó la Dirección de Medicina Preventiva y dirigió los Archivos de Salud Pública. Una de sus aspiraciones fue implementar el seguro social. Este proyecto se vinculaba con las propuestas realizadas por el Director del Institu-to Nacional de Previsión Social, el abogado Ricardo Reguera. Ambos habían tenido vinculaciones con el gremio Ferroviario La Fraternidad. Según Verónica Mossier (2007) este proyecto no se implementó a pesar de estar enunciado en diversos proyectos y en el Primer Plan Quinquenal. Para la autora primaron las necesidades coyunturales del Poder Ejecutivo nacional. La existencia de las

139 Entrevista a Haydee Frizzi de Longoni realizada por Karina Ramacciotti y Adriana Valobra el 26 de octubre de 2004.

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cajas jubilatorias, a corto plazo, brindaban un mayor aliento económico para fi nanciar la política redistributiva del gobierno.

Germinal Rodríguez fue crítico al respecto, ya que cuestionó al gobierno la satisfacción de demandas y peticiones sindicales particulares. Corrían los últimos años 1940 cuando, luego de esta opinión, fue relegado de la administración pú-blica y, en 1953, jubilado por el Poder Ejecutivo a pedido del rector de la UBA, Jorge Taiana, sin existir ningún expediente para argumentar tal medida.140 Carlos Alvarado constituye otro ejemplo. Tuvo un papel central en la erradicación del paludismo entre 1947 y 1949 pero, luego de este “éxito sanitario”, la sección que dirigía –Dirección General de Paludismo– fue cerrada por considerar que no tenía sentido mantener una organización administrativa si se había erradicado el paludismo en la Argentina. En su reemplazo se creó la Dirección General de Sanidad del Norte. En 1950 Alvarado se alejó de la gestión y formó parte de la Organización Panamericana de Salud. En una entrevista deslizó ciertas oposiciones a su gestión por no aceptar ciertas prácticas que daban cuenta de la fi delidad al gobierno. Sostuvo “¡Me han hecho tanto lío por no cantar la marchita! Yo no cantaba y por supuesto que iban con el cuento”. 141

Para convocar la entrada de los médicos a la gestión pública se otorgaron estímulos, que en ciertos casos satisfacían las demandas del gremio. Se crearon más de 200 cargos cubiertos por personal diferente para el cumplimiento de dos turnos, 50% por la mañana y el resto por la tarde. Esto es importante ya que indica la voluntad política de constituir una base de poder administrativa y asistencial, y apuntaba a una renovación generacional por medio de la in-corporación de nuevos grupos dentro de la administración. Carrillo fue claro en este sentido en el discurso pronunciado en una comida de camaradería el 27 de diciembre de 1946, cuando señaló que el personal sanitario debería constituir una organización con “gran espíritu de cuerpo, y hondo sentido de la camaradería y del compañerismo”.142

Para crear el anhelado “espíritu de cuerpo” se apeló a una renovación del personal sanitario y a un desplazamiento de las personas que anteriormente habían ocupado puestos importantes en la administración sanitaria municipal

140 Germinal Rodríguez, Antecedentes, Títulos y Trabajos, Buenos Aires, 1956.141 Carlos Alberto Alvarado, Entrevista personal, San Salvador de Jujuy 28 de julio de 1983. Extraída de Eduardo Martines y Raúl Jorge “Se acabó el chucho”. Carlos Alvarado y la lucha contra el Anófeles”, en Todo es Historia, año XVIII, pp. 72-88 142 R. Carrillo, “Discurso pronunciado por el Secretario de Salud Pública en la comida de camaradería de la Sanidad Nacional”, en Archivos de la Secretaría de Salud Pública, vol. I, nº2, 1947, pág. 68.

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o nacional. Éstos fueron ubicados en cargos consultivos u honorífi cos, pero sin poder resolutivo. Sólo cuatro funcionarios de la SSP habían ocupado cargos previamente en la anterior Dirección Nacional de Salud Pública. Ellos fueron Adolfo Nanclares, director de la Colonia Hospital Psiquiátrico de Córdoba devenido Director de Asuntos Profesionales; Carlos Rodrigué, director del Hos-pital General en Santa Cruz, quien se transformó en Director de Cardiología; Salomón Chichilinsky, quien había sido dirigido en sus tareas de investigación por Carrillo y había sido subdirector del Hospicio de las Mercedes, y luego estuvo a cargo de la Dirección de Alienados e Higiene Mental; Carlos Alvara-do, Director Nacional de Paludismo (1937) y en 1946 convertido en Director General de Paludismo y Enfermedades Tropicales.

Otra iniciativa para atraer a los profesionales fue el aumento de sueldos y bonifi caciones a quienes prestaban servicios en la salud pública. Por medio del Decreto 7.631 del 21 de agosto de 1946 se duplicó el sueldo mínimo, pasando de $160 a $375. En un primer momento se benefi ciaron 3000 profesionales, y siete meses más tarde se sumaron más de 2000 médicos. Esta medida intentaba torcer la larga tradición de trabajo ad honorem que existía en los hospitales dependientes de la municipalidad o de la sociedad de benefi cencia. También apuntaba contra la tendencia profesional de alejarse de la asistencia pública y recluirse en la práctica de la medicina privada. El Decreto 11.055, del 17 de septiembre de 1946 implantó un nuevo escalafón de promociones por antigüe-dad para todas las categorías. Aunque se reconocía la necesidad de implementar “disposiciones uniformes basadas en la capacidad” para ejercer las diferentes funciones, se aducía que esa determinación quedaría para el futuro.143

En 1954, a pocos meses de la renuncia de Carrillo y la posterior entrada de Raúl Bevacqua a la cartera sanitaria, se ideó la creación de un barrio modelo destinado al personal del Ministerio. El mismo contaría con más de doscientas hectáreas, más de mil viviendas individuales y cuatro viviendas colectivas, y la posibilidad de construir escuelas, jardines de infantes, policlínicos y una iglesia. Esta ciudad ideal donde primarían los cuentapropistas se justifi caba por el hecho de que las viviendas colectivas promovían los comportamientos “antisociales” ya que se convertían en grandes conventillos. Luego de 1955 esta afi rmación fue el argumento utilizado por los sectores antiperonistas para criticar a las viviendas 143 Decreto 11.055 del 17 de septiembre de 1946, “Implantación del escalafón de promociones por antigüedad en Secretaría de Salud Pública”, en Secretaría de Salud Pública, Manual del Funcionario de Salud Pública, Buenos Aires, 1948, pp. 111-115. También “Llegan a 5400 los médicos benefi ciados con el sueldo mínimo”, en Archivos de la Secretaría de Salud Pública de la Nación, vol. I, Nº 4, pp. 38-42, 1947 y Memoria, ob.cit., pp. 123-124.

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colectivas creadas por la Fundación Eva Perón. Este mega-proyecto nunca se concretó y solo quedó planteado en una lujosa publicación del Ministerio de Salud: “Anteproyecto de Barrio para el Personal”. Es posible pensar que esta propuesta apuntaba a obtener el apoyo político del personal sanitario en un momento en el que las cuotas de poder habían cambiado.144

Estas acciones que aspiraban a constituir un cuerpo administrativo sanitario fi el al proyecto político generaron reacciones. En 1947, una de ellas provino de Gregorio Aráoz Alfaro, un pediatra miembro de la Academia Nacional de Medicina y presidente del Departamento Nacional de Higiene durante el radicalismo, quien se opuso tenazmente a la llamada “socialización de la medicina”. Consideraba que el Estado no debía intervenir en la profesión médica ya que se obturaba “el libre juego de la inteligencia, las aptitudes, la laboriosidad y el empeño de cada uno para abrirse camino, para elevarse y hacerse notable”. Guiado por ideas conservadoras y con cierto sesgo de elitismo creía que la ligazón que se planteaba desde el Estado que convertía a los médicos en funcionarios tendería a igualar a los “ineptos con los capaces, los sabios con los ignorantes, los serios y honestos con los charlatanes y explotadores”. En relación a la agremiación médica agregaba que “las resoluciones tomadas por la mayoría no estarían formadas por los más capaces ni por los más honestos”. Además manifestaba que los honorarios del médico deberían estar en consonancia con “la experiencia, la sabiduría y la fama” y no planteados desde una resolución administrativa.145

La entrada de odontólogos en los hospitales públicos también motivó cier-tas resistencias ya que se pensaba que su inclusión en los servicios “gratuitos” iba a desalentar las consultas privadas. Estas afi rmaciones indican las dudas existentes en torno a la concreción de la socialización de la medicina. Carrillo estaba muy lejos de pensar en la posibilidad de lograr la absoluta dependencia de los profesionales de la salud al Estado. Consideraba que brindar servicios gratuitos en los hospitales públicos también servía como una “propaganda” para los médicos ya que una persona “cuando se trata de la vida o el dolor” siempre trata de buscar a quien atienda mejor y ahí recurría a “nuestros consultorios”.

144 “Salud Pública proyecta construir un barrio modelo para su personal”, en Boletín del Día, 10 de junio de 1954, p. 919. 145 Gregorio Aráoz Alfaro, “Refl exiones sobre los médicos, la medicina y su proyectada socializa-ción”, en La Semana Médica, año LII, Nº 8, 22 de febrero de 1945, pp. 347-353.

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Además recordaba que durante su práctica profesional nunca atendió a un pudiente en un hospital ya que éstos “llamaban al consultorio”.146

Estos argumentos fueron expresados a fi nes de 1953. Es probable que en un momento de retracción y menos poder político dentro de la agencia estatal, éstos hayan cumplido la función de buscar apoyos dentro de la corporación médica que había mostrado ciertos recaudos a la implementación de la “socialización de la medicina” anunciada en 1947. Hacia 1952 la salud pública convivía sin confl ictos con la medicina privada. Si bien se sostenía la importancia del hospital gratuito fi nanciado con rentas generales no se obturó el desenvolvimiento de la medicina privada. La aspiración de lograr la plena socialización de la medicina y la nacionalización de los centros hospitalarios fue una aspiración enunciada con fuerza al inicio de la gestión. En los años 1950 los servicios gratuitos estarían dirigidos sólo para los sectores menos pudientes, lo cual permitiría mantener la asistencia médica privada y el ejercicio profesional libre y autónomo.

La profesionalización de los médicos sanitarios

“Si el médico sanitario ignora la técnica de la planifi cación y la administra-ción de un hospital, no puede ser director de un establecimiento ni ocupar cargo directivo alguno.”147 Estas palabras de Carrillo dan cuenta del interés por crear una base de poder administrativa y asistencial formada a partir de los objetivos emanados desde la órbita estatal, ya que en su parecer la formación universitaria no bastaba para encarar las responsabilidades públicas. Profundizar sobre este aspecto lleva a revisar en el peronismo las bases constitutivas de las instancias educativas para capacitar al médico sanitario por medio de la creación de la Escuela Superior Técnica de Salud Pública el 16 de enero de 1947.

En Argentina existían escuelas de perfeccionamiento técnico sanitario an-teriores al peronismo y vinculadas con el ámbito académico. En 1940 se había creado el Curso Superior de Higiene y Medicina Social en la Universidad de Buenos Aires y funcionaba en el Instituto de Higiene y Medicina Social de la Facultad de Ciencias Médicas. En dicha dependencia se dictaba el curso de Visitadora de Higiene Social desde 1924. La Escuela de Servicio Social del Mu-seo Social Argentino desde 1930 formaba a las asistentes sociales. Desde 1936 146 “Sobre problemas sociales que plantea las enfermedades bucodentales habló el ministro profesor Ramón Carrillo”, en Boletín del Día, 23 de diciembre de 1953, p. 2130.147 R. Carrillo, “¿Qué es un hospital dentro de la doctrina de la salud pública?”, en R. Carrillo, Teoría del Hospital… ob. cit., p. 44.

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en la Facultad de Ciencias Médicas se dictaba el Curso Superior de Higiene y Medicina Social, que a partir de 1941 otorgó el título de médico higienista. Los mismos eran impartidos por Alfredo Sordelli y Alberto Zwanck.148 A pesar de estos antecedentes formativos, el organismo sanitario constituyó espacios propios. Es indudable que en estos ámbitos se estaban construyendo nuevos pilares de legitimidad. En otras palabras, se intentó conformar una comunidad profesional producida y ligada al poder público, que fuera interlocutora del Estado sobre las cuestiones de salud y saneamiento.

El objetivo de la creación de esta escuela era mejorar el desempeño del personal técnico, profesional o auxiliar y conseguir su especialización en materia sanitaria. Las razones que motivaban a los médicos a la entrada de la higiene pública eran múltiples. Estaban aquellos que se refugiaban en este área por tener un puesto remunerado y desde allí luego establecerse en la práctica privada; otros habían tenido éxito en el ámbito privado, pero se sentían atraídos por un cambio muchas veces estimulado por observar tópicos que se podrían mejorar, la búsqueda de estabilidad laboral también estaba dentro de las motivaciones. Estos variados impulsos propiciaban que un grupo heterogéneo de personas tomara cursos que buscaban “organizar” su gestión y así evitar la improvisación.

La Escuela Superior Técnica de Salud Pública, comandada por médicos, comenzó a dictar sus cursos en abril de 1947. Sus metas eran formar cuadros técnicos y administrativos para satisfacer las demandas de la acción sanitaria y perfeccionar a los equipos que ya ocupaban cargos en la repartición. Un anhelo era que los cargos fueran estables, bien remunerados, y los altos puestos, elegidos por concurso.149 Esto último pretendió remediar una práctica habitual en los hospitales que consistía en que el personal fuera escasamente retribuido e ingre-sara sin concurso, es decir que no existía escalafón ni estabilidad laboral.150

La SSP por medio del dictado de estos cursos ambicionó monopolizar la formación en el terreno sanitario de aquellos profesionales que ya tenían una trayectoria previa y de los que entraran a futuro. La cantidad de egresados fue dispar y tendiente al declive entre 1947 a 1951. Durante dicho período egresaron 590 médicos especializados en un variado abanico de especialidades: entre las que acogían más adeptos estaban medicina del trabajo y sanitaria, gastroente-rología clínica, higiene pública y de la vivienda y enfermedades alérgicas.151 148 Alberto Zwanck y Alfredo Sordelli, “Enseñanza de la Higiene y formación del personal sani-tario”, en el VI Congreso Nacional de Medicina 1938.149 Resolución Nº 38.789 del 3 de octubre de 1951 en Memoria, ob. cit., p. 412.150 Carlos Carreño y Alberto Yanzon, Hospitales, Buenos Aires, El Ateneo, 1945, p. 13.151 “Nómina de egresados”, en Memoria, ob.cit., p.169.

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Es interesante revisar la escasa adhesión de los arquitectos, tradicionalmente encargados de diseñar los hospitales, y de los ingenieros, quienes tenían injeren-cias en el terreno sanitario desde décadas atrás. Carrillo, en varias oportunidades, refl exionó sobre la necesidad de lograr una coordinación de tareas entre los arquitectos y los médicos. En un tono irónico, declaraba: “Los arquitectos han hecho hasta ahora un hospital como a ellos les parece mejor, teniendo en cuenta vagas referencias de los médicos, o a veces excesivas, tan excesivas que cuando no están abonadas por la experiencia terminan en un desastre funcional”.152 En una clara vocación de incidir en materia de construcción hospitalaria, sos-tenía que los médicos debían planear y proyectar los hospitales, mientras que los arquitectos tendrían la función de realizar los dibujos externos e internos y los fundamentos estéticos. Estas afi rmaciones, que deslizaban ciertas críticas hacia los arquitectos, iban a tono con la nueva distribución administrativa. La construcción hospitalaria pasó a depender de Salud y dejó de ser incumbencia de Obras Públicas, terreno asociado tradicionalmente al accionar de arquitectos e ingenieros (Ramacciotti 2006: 172).

Con respecto a la ingeniería, los médicos subrayaron la necesidad de defi nir sus funciones en relación con la organización sanitaria. Así surgió la fi gura de la “Ingeniería Sanitaria”, una especialización cuyo objeto de estudio era la mo-difi cación de las infl uencias dañinas que rodeaban a los seres humanos durante su descanso, en sus hogares y en las fábricas. Se interesaba principalmente por los problemas del agua potable y las aguas servidas, los insectos y los roedores, la nutrición y la vivienda, así como por las condiciones sanas de la vida, del trabajo y del esparcimiento. En el caso de la lucha antipalúdica tomaba un pro-tagonismo mayor, ya que se consideraba que estos profesionales eran necesarios para la construcción de drenajes, revestimiento de canales, entubamiento de ríos, relleno de zonas determinadas e instalación de sifones antilarvarios para eliminar huevos y larvas de mosquitos.153

Si bien desde el organismo técnico se pensaba que los conocimientos de estos expertos eran muy importantes para la acción sanitaria ya que eran dúctiles para resolver cuestiones de saneamiento ambiental, para ejecutar trabajos tendientes al aprovisionamiento de agua y la eliminación de líquidos cloacales, era necesario que también aprendieran nociones de “salubridad atmosférica, higiene de las vivienda, de los edifi cios públicos, de los alimentos, de los locales industriales y las necesidades particulares del planeamiento hospitalario”. El curso de “Inge-

152 R. Carrillo, Teoría del Hospital, t. I, ob.cit, p. 128.153 Plan Analítico de Salud Pública, ob.cit. pp. 800 a 807.

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niería Sanitaria”, dictado en la Escuela Superior de Salud Pública a principios de 1949, era obligatorio para quienes optaban por esta especialización. Duraba dos años y tenía las siguientes materias: Geografía Médica, Estadística Vital, Estudios Epidemiológicos, Física, Química, Fisiología Aplicada a la Higiene, Técnica del Laboratorio Sanitario, Higiene y Seguridad Industrial, Urbanismo y Administración Sanitaria.154 En esta redefi nición de funciones, también estaba presente el interés de la corporación médica de posicionarse sobre otras pro-fesiones. No obstante, la escasa cantidad de egresados (en 1951 sobre un total de 178 médicos egresados sólo cinco se inclinaron por la Ingeniería Sanitaria) muestra el escaso apoyo que tuvo esta propuesta por parte de los ingenieros, como consecuencia de lo cual el curso se dejó de dictar. Es probable que estos profesionales no se vieran seducidos por una oferta formativa que los posicio-naba en un estatus inferior en relación con los galenos.155

Otro aspecto que tuvo esta Escuela fue la entrega de 400 becas internas y externas, así como acicates para visitar instituciones extranjeras y concesión de “premios estímulos” para los mejores trabajos sobre temas relacionados con la salud pública y al mejoramiento de la seguridad y la higiene en los ámbitos fabriles.156 Además, entre 1947 y 1951, más de 70 investigadores internacionales vinieron a la Argentina. Una tendencia a acentuar vínculos con otras institu-ciones sanitarias y con colegas extranjeros se profundizó luego de ciertas crisis sanitarias del período. Después del brote de viruela de 1949 y de poliomielitis de 1951, en Santa Fe y en Buenos Aires se recabó información científi ca sobre la enfermedad en otros lugares y representantes argentinos participaron ofi -cialmente en congresos internacionales sobre dichas problemáticas. Además, se contrataron médicos extranjeros especialistas para que dictasen conferencias. Según Sikknik (1993: 560), estas propuestas apuntaban a incrementar la pericia técnica y, de esta forma, contribuían a establecer valores que apuntaran a la racionalidad común y al surgimiento de un espíritu de grupo.

154 Luis Lepera; Homero Rodríguez Cámpora y Nemo Tommasi, “Algunas consideraciones acerca de la carrera de ingeniería sanitaria”, en La Semana Médica, t. I, 1951, pp. 348-350. También Luis Lepera, “La ingeniería sanitaria en medicina del trabajo”, en La Semana Médica, t. I, 1952, pp. 518-521.155 Memoria, ob. cit., p. 169.156 mCon respecto a la seguridad y al mejoramiento higiénico en el trabajo Ismael Urbandt y Mario Francone y Eduardo Novarini hicieron un trabajo sobre este tema, ganaron el premio Juan D. Perón del bienio 1945-1946 y luego se armó un anteproyecto de ley véase Archivos de la Secretaría de Salud Pública, vol. II, Nº 8, 1947, pp.4-14.

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En las apelaciones discursivas la existencia de esta escuela serviría para mejorar la forma de reclutar a los funcionarios y conformar una carrera basada en la especialización, el mérito y la consumación de concursos. Lorenzo García sostenía que la falta de una carrera sanitaria que favoreciera la estabilidad del personal técnico y auxiliar y una progresión orgánica suponía la mayor barrera de desestímulos.157 Aun así, primaron criterios basados en los favoritismos y en esta asociación la SSP podía construir una base de apoyo político con mayores visos de fi delidad.

La elección de los secretarios y los directores de las diferentes dependencias se realizaba en función de criterios no exclusivamente signados por sus virtudes académicas. Los cargos ubicados en la segunda línea del Secretario de Salud eran designaciones interinas que suponían un período de prueba, y que serían confi rmadas sólo si sus aspirantes demostraban “efi ciencia, capacidad directiva, dedicación al trabajo, espíritu de sacrifi cio, de colaboración y de disciplina”.158 Los cambios de personal en la SSP fueron realizados en las áreas clave de la gestión sanitaria. Ejemplo de ello fueron los constantes relevos en el área de Maternidad e Infancia y en Cultura Sanitaria. Los desplazamientos de Jaime Moragues Bernat y de Juan Aleandri fueron ocasionados por cuestiones políticas o por críticas a dichas áreas. Estos alejamientos implicaban la imposibilidad de institucionalizar objetivos y reglas de juego.

A partir de 1950 se estipularon resoluciones internas del Ministerio que normaban ciertas conductas para mantener el cargo. Por ejemplo se aconsejaba que los empleados cedieran 0,5% de la remuneración mensual para colaborar con un fondo para fi nanciar los gastos ocasionados por los homenajes que se harían al Gral. San Martín. También se declaró “obligación ineludible” concu-rrir a los actos a los que fueran invitados por el ministro. La inasistencia sería considerada una “falta grave, descortesía y pasible de medidas disciplinarias”.159 Estos aspectos que poco tenían que ver con los antecedentes académicos de un funcionario fueron cuestionados por el diputado Mario Zinny, quien en el debate de la Ley 13.012 y con tono irónico sostuvo: “Ignoramos cómo se hará el nombramiento y escalafón de médicos que ocuparán los cargos en los institutos a crearse; y si nos remitimos a lo que sucede en la actualidad [...] la idoneidad no entra para nada en consideración para los nombramientos, por lo 157 Lorenzo García, Las escuelas de salud pública, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fé, 1954, p. 29.158 “Va estructurándose gradualmente la Secretaría de Salud Pública de la Nación”, en Archivos de la Secretaría de Salud Pública, vol. I, Nº 4, marzo de 1947, p. 46.159 Boletín del Día, 3 de enero de 1950, p. 10.

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cual naturalmente, los concursos o no se hacen o son una farsa”. En ese mismo foro Nerio Rojas señaló que para nombrar a los médicos se debía fi rmar una tarjeta de adhesión al gobierno.160

Lo anterior permite complejizar el estudio de la administración pública, ya que si bien en la entrada a la administración pareciera que primaron apelaciones discursivas que ponderaban los méritos, habría que profundizar en las lógicas que operaron en el transcurso de la historia institucional. Da la impresión de que, para el caso de la SSP, los criterios ligados a la lealtad política o a la fi delidad jerárquica fueron los que marcaron la permanencia y los ascensos de los cuadros técnicos.

El Ministerio de Salud

La reforma constitucional de 1949 y la Ley 13.529 convirtieron a la SSP en Ministerio de Salud. A partir de entonces se transformó en el “organismo ejecutivo, coordinador, centralizador, consultivo, informativo y fi scalizador de la salubridad e higiene general y de la asistencia médico social y tratamiento de las enfermedades de todos los habitantes del país”.161 Esta intención inclusiva y el aparente mayor estatus en el entramado estatal dio lugar a un cambio de nomenclaturas en las dependencias a cargo, pero que no tuvo un correlato en un aumento de las partidas presupuestarias.

A fi nes de 1952, frente a la aprobación del Segundo Plan Quinquenal, Carrillo hizo referencia a la falta de un fi nanciamiento apropiado, lo cual difi cultaba la cantidad y la calidad de los servicios: “las crecientes difi cultades afrontadas por el ministerio para aumentar la capacidad instalada y fi nanciar el funcionamiento de la existente [...] Los servicios sanitarios nacionales están insufi cientemente fi nanciados, lo que se traduce en pobreza, falta de medios técnicos, mala organización y por ende defi ciente servicio”.162 De la misma forma, cobró fuerza el papel subsidiario que debería tener el Estado ante la asistencia médica privada. Si en 1947 el ideal era centralizar la asistencia sanitaria en manos estatales e incorporar paulatinamente tanto los hospitales privados como los dependientes de las sociedades de benefi cencia, el escenario se mo-

160 Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, Reunión Nº 31, 5 de septiembre de 1947 p. 337.161 Ministerio de Salud Pública de la Nación, Reglamento Interno, Buenos Aires, Departamento de Talleres Gráfi cos, 1950, p. 3.162 R. Carrillo Plan Esquemático de Salud Pública, t. IV, Eudeba, Buenos Aires, 1974.

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difi có en el cambio de década. Más precisamente en 1949, el recientemente designado primer ministro de Salud comenzó a mostrar más cautela en torno a la expropiación/nacionalización de los hospitales de benefi cencia y los hospitales privados. Consideraba que su incorporación y posterior mantenimiento lleva-rían a paralizar las obras que se tenían planifi cadas para el futuro. Su propuesta giraba en torno a la función subsidiaria que tendría que desempeñar el Estado ante la iniciativa privada.163

Más allá de las duras críticas de Carrillo a la reducción presupuestaria, el Ministerio de Salud se sumó a las medidas del Plan Económico de Austeridad de 1952. Por medio de un mensaje radial, el presidente Perón convocó a los argentinos a realizar un “esfuerzo solidario para superar con la participación toda la coyuntura adversa”. Se tornaba imperioso adoptar una política que incrementara la productividad, redujera los consumos innecesarios y creara condiciones favorables para un mayor ahorro. Los objetivos del plan eran acrecentar la producción agropecuaria y otras ramas de la actividad nacional, orientar el comercio exterior hacia una reducción de las importaciones, estimular las exportaciones de aquellos productos con saldos disponibles y promover la austeridad de los consumos para facilitar el incremento del ahorro como factor indispensable en la reanudación de la expansión económica. La austeridad en el consumo, señaló Perón, no implicaba sacrifi car lo necesario, sino eliminar el derroche, reducir gastos innecesarios, renunciar a lo superfl uo y postergar lo prescindible. Con ese reajuste en el consumo se esperaba aumentar las exporta-ciones y reducir las importaciones. Como sostienen Gerchunoff y Llach (1998), este programa de austeridad centrado en el fomento del ahorro contrastaba, a todas luces, con la política redistributiva de los primeros años.

En sintonía, los gastos de los servicios técnico-administrativos de los minis-terios y sus reparticiones debían verse reducidos. En consonancia, el Ministerio de Salud, por medio de la Resolución 43.990 del 5 de marzo de 1952, estipuló que sus agentes tendrían la obligación de “reducir el consumo de luz y energía eléctrica”, “obtener el mayor rendimiento posible de papel y demás útiles de ofi cina”, “extremar el cuidado de los elementos de trabajo” y “limitar los gastos de movilidad”.164 Además, se planteó la necesidad de “utilizar en forma plena los ambientes de trabajo” y “racionalizar los planteles”. Estas normativas, que apuntaban a un uso racional del espacio y del personal, entraron en tensión

163 R Carrillo, “Política sanitaria argentina”, Archivos de la Secretaría de Salud Pública, vol. IV, Nº 3, 1948, p. 212. 164 Boletín del Día Nº 527, 13 de marzo de 1952.

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con otras resoluciones ministeriales que cedían parte de los terrenos de los hospitales para usos políticos. Por ejemplo, el Ministerio aceptó el pedido de Ana de Franco, subdelegada censista, de instalar una unidad básica femenina peronista en un hospital en Misiones.165

La nueva organización ministerial mantuvo la subdivisión anterior, con-formada por la medicina curativa o asistencial y la sanitaria o profi láctica, y se agregó la Dirección de Delegaciones Regionales. Las direcciones técnicas reportaban a un subsecretario técnico y éste, a su vez, al ministro. Es decir, muchos funcionarios que antes dependían del secretario de Salud pasaron a estar bajo el mando de un subsecretario. Esto generó una estructura aún más verticalizada y jerárquica, que acentuó el poder de algunos pocos funcionarios y diluyó el poder de decisión de otros (Figura 2).

Las personas que detentaron una relación cercana e inmediata con Carrillo fueron el subsecretario administrativo, Cecilio Morales, el subsecretario de construcciones, Roberto de Rosa; el subsecretario técnico, Carlos Crivellari; el secretario general, Adolfo Esquivel; el director general de despacho, Américo Baliño, y el asesor técnico general, Rodríguez. Las subsecretarías y la secretaría general eran organismos de control y centralización de las actividades y trámi-tes de las dependencias a su cargo. Además eran las responsables de impartir las directivas emanadas de las reglamentaciones o del ministro.166 A partir de 1950, muchos de estos funcionarios fueron reemplazados: Morales por Ernesto Lamas; Crivellari por Lorenzo García, Baliño por Eliseo Barreda Mercau, De Rosa por Manuel Viera y Fernando Andrés por Magín Diez. Es de destacar que Rodríguez, Crivellari, Baliño, Andrés, Esquivel y Framiñan no ocuparon otros cargos en la administración. Entre 1950 y 1954, quienes tuvieron un lugar privilegiado en las decisiones sanitarias fueron García y Lamas. Es probable que el detonante de estos desplazamientos hayan sido disidencias internas. Un indicio de estas tensiones puede encontrarse en las críticas realizadas por Ger-minal Rodríguez a las interferencias, la superposición de servicios y la falta de coordinación entre el Ministerio de Salud y las obras sociales sindicales. Para el gobierno, el apoyo a las iniciativas sanitarias gremiales consolidó uno de sus pilares de sustentación más fi rmes: los trabajadores organizados sindicalmente. Desde la perspectiva de Rodríguez, las prerrogativas gubernamentales dadas a algunos gremios limitaron el alcance de la aplicación de la Ley de Medicina Preventiva, entendida como base para la implementación de un seguro de

165 Boletín del Día, Nº 334, 22 de mayo de 1951, p. 924.166 Reglamento Interno, ob.cit., p. 15.

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salud.”167 Las críticas de Rodríguez infl uyeron para que fuera desplazado de su cargo de Director de Medicina Preventiva y de la dirección de los Archivos de Salud Pública. A partir de marzo de 1949, los Archivos fueron dirigidos por los doctores García y Lamas y en 1950 dejaron de publicarse; el cargo de Director de Medicina Preventiva fue ocupado por Luis Emilio Silva y Rodríguez quedó como consejero del Consejo de Medicina Preventiva hasta 1953. En el transcurso de ese año Rodríguez, de cincuenta y cinco años, fue jubilado.

Los temas sanitarios también tuvieron un orden de prioridad y de relación jerárquica a partir de la creación del ministerio. Cuatro fueron las cuestiones que debían contar con prelación. Primero, “los informes epidemiológicos sobre la existencia de brotes o internados afectados de enfermedades infectoconta-giosas”; segundo, “el abastecimiento de carácter urgente y extraordinario en medicamentos y drogas esenciales”; tercero, “la falta de personal por causas mayores que pudieran paralizar el funcionamiento de los servicios”; y, por úl-timo, “las defi ciencias de locales, de instrumentos y equipos”. Estas cuestiones deberían ser anunciadas al subsecretario técnico y luego éste las comunicaba al ministro.168 Esta agenda marcada con claras antelaciones de gestión se encuentra considerablemente alejada del amplio arco de problemas que aspiraba resolver el Plan Analítico de 1947.

Un aspecto institucional que se mantuvo fue la existencia de Consejos. Según señala Berrotarán (2003: 40), se trataba de estructuras de coordinación estatal encargadas de enunciar los objetivos en una temática o problema. Eran una fórmula política que daba cuenta de las difi cultades planteadas por la super-posición de funciones entre los organismos estatales. La justifi cación interna que legitimaba su creación era la búsqueda del mejoramiento de la comunicación entre los ministerios, para impulsar la coordinación entre las decisiones y la construcción de un ámbito que dispusiera las medidas a adoptar cuando éstas afectaran a diversas reparticiones.

Un ejemplo de este tipo de creación institucional fue el Consejo Nacional de Construcciones Sanitarias. La conformación de este espacio fue un intento de lograr un equilibrio político entre diferentes ministerios: estaba integrado por delegados de los Ministerio de Obras Públicas, Trabajo y Previsión, Industria

167 “Medicina del Trabajo y Medicina Preventiva”, en Archivos de la Secretaría de Salud Pública, vol. V, Nº 2, 1949, pp. 23-129. 168 Ministerio de Salud Pública de la Nación, Organización Sanitaria Argentina, Buenos Aires, 1952, p. 322.

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y Comercio, y Obras Sanitarias y tres funcionarios de Salud.169 Su fi nalidad era adquirir, contratar la ejecución y emprender todas las construcciones, ha-bilitaciones materiales y obras sanitarias.170 La entidad –creada a pedido del la Comisión de Higiene y Salud Pública del Poder Legislativo– procuraba limitar las amplias atribuciones que tenían las autoridades de la SSP para decidir sobre la ubicación y las características de las obras a ejecutar. La presencia de inge-nieros y arquitectos puede pensarse como un intento de conformar un espacio interdisciplinario que permitiría consensuar criterios para elaborar políticas públicas. No obstante, este consejo dependía de la instancia sanitaria, lo cual posicionaba al saber médico en un lugar privilegiado.171

Muchas de las dependencias mantuvieron la misma nomenclatura que la ex SSP, otras fueron desdobladas en sus funciones y surgieron nuevas. Las que cobraron mayor importancia fueron las vinculadas con la producción farma-céutica, ya que de existir sólo una dependencia dedicada a ello se pasó a tener tres. A la ya existente Dirección de Industria Farmacéutica y Farmacia se le sumaron la Asesoría Médico Farmacéutica y la Ofi cina de Ventas de Especiali-dades Médicas del Estado Argentino (EMESTA). Otra dependencia nueva fue la Dirección de Oncología, lo que da cuenta de una cierta preocupación estatal hacia las llamadas “enfermedades modernas”. También cobraron relevancia las secciones asociadas al cuidado de la salud de la infancia. Se mantuvo la Direc-ción de Maternidad e Infancia y se agregaron la Dirección de Lucha contra la Mortalidad Infantil, El Consejo del Niño y la Dirección de Medicina Escolar, desdoblada en dos, una para Capital Federal y otra para el interior.

Una modifi cación sustancial fue el impulso a las Delegaciones Regionales, algo que iba en sintonía con el interés de descentralizar la asistencia sanitaria y delegar en las provincias y municipios tanto el control estadístico como la pro-visión de los servicios de salud. De esta forma se pretendía agilizar los trámites, lograr un mejor abastecimiento de los servicios hospitalarios y establecer una mejor comunicación entre el ejecutivo nacional y los provinciales. Asimismo el delegado regional sería el representante directo del ministro en la provincia

169 Los consejeros fueron el agrónomo especialista en demología Cecilio Morales, el arquitecto Francisco Squirru y el médico Jerónimo Álvarez. Por el Ministerio de Obras Públicas, el arquitecto Gustavo Olivares. Por el Ministerio de Trabajo y Previsión, el ingeniero Segundo Mazzocco. Por el Ministerio de Industria y Comercio, el ingeniero Roberto Heymann. Por Obras Sanitarias, el ingeniero Dante Casale.170 Secretaría de Salud Pública, Plan Analítico de Salud Pública, ob. cit., pág. 142.171 Decreto Nº 34.729/1947 en Secretaría de Salud Pública, Manual del Funcionario de Salud Pública, Buenos Aires, 1948, págs. 53-54.

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o territorio. No obstante, García señaló que para darles impulso y apoyo a los ofi ciales sanitarios locales hacían falta “recursos para que puedan canalizar esa acción”.172

Otras áreas adquirieron mayor estatus institucional: Construcciones Sani-tarias obtuvo el rango de subsecretaría y por lo tanto reportaba directamente al ministro. Su injerencia reposaba en la construcción, conservación, habilitación y planifi cación de hospitales, institutos y establecimientos sanitarios.173 La Di-rección de Cultura Sanitaria dejó de ser una dirección técnica y, por lo tanto, pasó a reportar a la Secretaría General y ésta al ministro.

Ahora bien, este tipo de análisis permite bucear en lo que se consideraba importante para las autoridades sanitarias de la época. En líneas generales, se perciben tres grandes modifi caciones, que incluyen las relacionadas con el intento de lograr un mejor enlace y comunicación entre los diferentes organis-mos sanitarios del interior del país, la mayor relevancia dada al área de Cons-trucciones Sanitarias y la Cultura Sanitaria, y las focalizadas en la prestación de atención sanitaria a la infancia. En este trabajo no se profundizó sobre las prácticas efectivamente llevadas a cabo en dichas áreas, pero se puede sintetizar que las campañas sanitarias fueron las acciones que se mantuvieron más activas durante los ocho años de gestión. En contraste, la construcción hospitalaria y la instalación de centros maternos infantiles tuvieron su momento de apogeo entre 1947 y 1950. Luego de este año otros actores tuvieron mayores recursos económicos y políticos para intervenir en esa área.

172 Ministerio de Salud Pública de la Nación, Organización Sanitaria Argentina, ob. cit., pág. 96. También “Reglamentación de las Delegaciones Regionales”, en Archivos de Salud Pública, vol. V, nº4, 1949, p. 470.173 Reglamento Interno, ob.cit., p. 11.

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Figura 2: Organigrama del Ministerio de Salud

Fuente: Ministerio de Salud Pública, Digesto de Salud Pública, 1952, pág. 74.

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A modo de cierre

Las instituciones sanitarias decimonónicas estuvieron montadas sobre el peligro potencial que signifi caba, para el orden público y para el futuro de la “raza” y de la “nación”, la existencia de “focos” de poblaciones pobres y enfer-mas. Como consecuencia, en las ciudades más pobladas, casi siempre luego del impacto de alguna epidemia, surgió un variado abanico de propuestas que señalaban la imperiosa necesidad de constituir agencias sanitarias que tuvieran atribuciones reales para limitar el impacto social de los recurrentes brotes epi-démicos. Si bien hubo mejoras urbanas parciales tales como el suministro de agua potable, la creación de cementerios y parques públicos, las atribuciones reales de las instituciones sanitarias fueron más acotadas dado la escasez presu-puestaria y las difi cultades para concertar un acuerdo político que vehiculizara la integración sanitaria del espacio nacional.

Además, durante el transcurso del siglo XX, cobró fuerza el convencimiento que la mejora del nivel de vida de la población era un derecho de los ciudadanos independientemente de sus ingresos. Así pues se creía que el mayor bienestar sanitario repercutiría en el futuro desarrollo industrial de los países. No obstante esta concepción entraría en discusión en momentos de crisis económicas ya que el mayor “bienestar” y el alargamiento de las expectativas de vida dado los avances tecnológicos traería el dilema de cómo conciliar la inclusión social con la distribución de la renta y el salario.

En sintonía con esta mutación ideológica surgió una vasta pluralidad de voces y de propuestas políticas que intentaron reestructurar el organismo sanitario argentino, sin embargo fue el gobierno surgido del golpe militar de 1943 y el posterior gobierno peronista de 1946-1955 el que llevó adelante un programa de expansión de la organización de los servicios sanitarios que logró abarcar a gran parte del territorio nacional. Lo que antes sólo había sido una reivindicación entonces se convertía en realidad o, por lo menos, en una posibilidad concreta, con arreglos institucionales específi cos y con el alcance necesario para convertir la salud pública en una política de alcance nacional. A partir de 1946, la salud pública argentina encaró una serie de modifi caciones institucionales que, si bien retomaban antiguas ideas, se instauraron en un escenario político remozado, donde la planifi cación tomó un cariz diferente para guiar la acción estatal. Este amplio programa de planifi cación sanitaria estuvo diseñado por los profesionales de la salud y tuvo como telón de fondo la vocación de un Estado fuerte y centralizado, que pudiera integrar zonas y

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poblaciones que se encontraban excluidas de la acción sanitaria estatal, con-sideradas importantes para consolidar una “Nueva Argentina”. Así pues, los cambios y las transformaciones de las dependencias administrativas debían adaptarse a las cuestiones consideradas problemáticas.

Desde esta perspectiva, el armazón normativo e institucional se convirtió en objeto de análisis para explicar los vínculos complementarios o confl ictivos entre las administraciones, las formas ideales y reales de reclutar a los funcionarios y las porosas relaciones entre el campo académico y el político. Comprender la reforma administrativa no signifi ca una mera enunciación de aspectos nor-mativos, sino un medio para comprender las capacidades, los cambios y los confl ictos institucionales que tuvo que enfrentar dicho área. Es importante destacar que si bien muchos de estos abarcativos y grandilocuentes enunciados no se concretaron, su abordaje permitió delimitar cuál fue la aspiración que se pretendía alcanzar y vislumbrar algunas de las trabas para concretarlas.

Los objetivos constitutivos de la ingeniería institucional de la Secretaría de Salud y posterior Ministerio fueron lograr el perfi l técnico en la administración sanitaria y renovar los cuadros administrativos con personal médico. Así pues se produjo una ampliación y una modifi cación del personal, y se establecieron disposiciones que organizaron las áreas de su incumbencia tomando como modelo la “gestión científi ca” de la organización económica capitalista. Una de las creencias de la administración sanitaria fue que el perfi l “técnico” permitiría una mayor autonomía administrativa y, como consecuencia, se podría lograr un margen de acción amplio dado el aislamiento de los intereses socioeconó-micos y políticos predominantes. La creación de la Escuela Superior Técnica de Salud Pública fue importante en la medida en que intentó capacitar a los médicos para satisfacer las demandas que creaban la planifi cación, la expansión hospitalaria y la resolución de variados problemas sanitarios en un heterogéneo territorio nacional.

Dentro del nuevo organigrama de la SSP, los cargos superiores estuvieron constituidos, en su gran mayoría, por médicos que, debido a la función públi-ca, debieron, de hecho, abandonar la práctica privada de la medicina. Fueron estos “nuevos cuadros” los que intervinieron en la defi nición de prioridades, reformularon las propuestas e implementaron las políticas. Para atraer a los profesionales a las nuevas oportunidades laborales brindadas desde el Estado, se montó una serie de atractivos. Se crearon nuevos cargos cubiertos por per-sonal diferente para el cumplimiento de dos turnos y se duplicó el salario. Este aspecto es importante, en tanto indica la voluntad política de constituir una

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nueva base de poder administrativa y asistencial. Además, se entregaron becas de perfeccionamiento y se estimularon las visitas de conferencistas extranjeros. Esta tendencia a acentuar vínculos con otras instituciones sanitarias y con colegas extranjeros pareciera ser que se profundizó luego de ciertas crisis sanitarias del período, con el fi n de recabar información científi ca sobre las enfermedades en otros lugares.

Si bien estas medidas apuntaron a conformar una agencia estatal moderna y profesionalizada, existieron ciertos escollos. Los cargos técnicos tuvieron una marcada rotación, lo cual indica la modifi cación de las cuotas de poder entre grupos. Tal como lo señalan Repetto y Moro (2004), tales rotaciones implican giros en la administración, es decir volatilidad de objetivos, de prio-ridades y, por lo tanto, una alta incertidumbre respecto de las reglas de juego. Asimismo, los referentes con antecedentes académicos o vasta trayectoria en la administración pública tuvieron escaso protagonismo en el diseño sanitario dado que sólo ocuparon cargos honorífi cos sin poder resolutivo. Algunos de ellos tuvieron un papel importante durante los primeros años, pero luego de 1950 vieron recortadas sus injerencias reales. La creación de una instancia ministerial supuso un mayor peso en la estructura estatal, pero con un poder real menor dada la reducción presupuestaria y la presencia de nuevos actores en el entramado estatal.

En síntesis, el objetivo de este artículo ha sido revisar las modifi caciones ideales y efectivas en el terreno de la administración sanitaria durante el pero-nismo teniendo como telón de fondo las complejidades de un aparato estatal que, por su propia naturaleza, es intrincado, amplio y heterogéneo, dentro del cual la acción de la burocracia estatal se presenta como “arena de confl ictos” y donde existe un gran número de instancias tanto en la formulación como en la implementación de políticas (Oszlak 1984: 4-6).

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SEGUNDA SECCIÓNEl monopolio estatal del ejercicio

legítimo de la violencia física en las perspectivas y experiencias de sus

funcionarios

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El brazo armado de la improvisación.Aportes para una historia social de los policías patagónicos (1880-1946)174*

Ernesto Bohoslavsky175**

La historia de la policía neuquina en la primera mitad del siglo XX está ligada al nombre de Adalberto Staub, quien fuera en dos ocasiones su Jefe, llegando a actuar como gobernador interino del Territorio. Una rápida revisión a sus datos biográfi cos puede aportar a una comprensión de la naturaleza de la institución policial y de los recorridos personales que realizaban sus miembros dentro y fuera de ella. En 1909 Staub estaba empleado en una ofi cina de la Administración General de Impuestos Internos. El por entonces gobernador de Neuquén, Eduardo Elordi lo tentó con la posibilidad de trasladarse al sur, ofreciéndole ser meritorio de la policía. Staub aceptó la propuesta y en octu-bre de ese mismo año, cuando el poblado de Neuquén cumplía sus primeros cinco años de vida, no sólo asumió como comisario de la capital sino como Jefe interino de la Policía del Territorio. En abril de 1914 Staub fue ascendido al rango de comisario inspector y en junio de 1916 asumió el cargo de Jefe de la Policía del Territorio.

La carrera policial de Staub tuvo un parteaguas a mediados de ese año cuando dirigió la persecución de un grupo de presos fugados de la cárcel de Neuquén. Dicha persecución fi nalizó con el fusilamiento de ocho evadidos en un episodio conocido como “la masacre de Zainuco”. Con motivo de las 174* Agradezco los comentarios de Cristiana Schettini y de los participantes de las Jornadas “Por una historia de las instituciones estatales” realizadas en la Universidad Nacional de General Sarmiento en mayo de 2007. 175** Miembro del proyecto “Liberalismo y utopía en América Latina, 1840-1960. Colonias expe-rimentales en Paraguay, Argentina y México” (HUM-2005, 03777), de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, España.

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investigaciones judiciales tendientes a deslindar responsabilidades en los suce-sos, Staub estuvo suspendido desde febrero de 1917 hasta diciembre de 1921. En esa fecha reingresó a la fuerza policial, pero con un rango inferior, tras ser sobreseído por la investigación judicial. En enero de 1923 fue nombrado comisario inspector y en 1925 se convirtió nuevamente en Jefe de la Policía del Territorio. El regreso al cargo que había perdido en 1917 motivó la llegada de varios telegramas de felicitaciones, como el que enviaron Elías Sapag y sus hermanos –dueños de la escena política neuquina en la segunda mitad del siglo XX– así como la realización de banquetes de homenaje. A mediados de ese mismo 1925 el Jefe de Policía asumió interinamente como gobernador de Neuquén. Tras ese breve paso por la Gobernación, Staub volvió a ser Jefe de la Policía por unos meses más, cuando presentó su renuncia, argumentando que no podía “admitir la intervención del gobernador Batilana en propuesta de sus empleados y otros asuntos de su competencia y responsabilidad” (Contreras 1954:329). De allí pasó a revistar como teniente en la Gendarmería del Terri-torio Nacional de Río Negro hasta 1928, ejerciendo su cargo en San Antonio Oeste y Maquinchao. En 1929 Staub comenzó a actuar como comisario en La Adela, Gobernación de La Pampa, donde promovió la construcción de la iglesia de Santa Teresita y un parque junto al río Colorado. Entre abril y octubre de 1930 fue interventor municipal en Comodoro Rivadavia, donde, según destacó un periódico nacionalista porteño, fue el promotor de que allí se erigiera el primer monumento a San Martín en la Patagonia (Bandera Argentina, 13 de mayo de 1937). En 1937 la muerte lo sorprendió siendo comisario de Río Colorado (Río Negro), donde había sido promotor de la erección de otro templo católico.

Staub parece haber acaudillado al personal subalterno como ninguno otro hasta entonces, potenciando el espíritu de cuerpo, según recuerdan sus biógrafos. Además de su “tacto policial”, un historiador de la institución ha destacado “su sociabilidad, la distinción de hombre de mundo que le venía de cuna y desco-llaba en cualquier rincón (ejecutaba con maestría la guitarra de lo vernáculo a lo clásico) y sus perdurables realizaciones de progreso con poco menos que nada” (Sepúlveda 1991). Su gestión es considerada fundacional:

Dotado de la extraña facultad de inocular su espíritu de bien en sus emplea-dos, transformó el carácter de los funcionarios de su época, llevándolos a crear en ellos un afán de armonía de cuerpo y de progreso social que abarcó tan hondo en el ambiente policial que puede decirse, que su proceder y su idea, perduran en el alma de la institución (Contreras 1954).

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El brazo armado de la improvisación. Aportes para una historia social...

Asimismo, esta literatura celebratoria suele destacar mucho las numerosas actividades de fomento y asociativas en la que Staub se vio involucrado. Mientras ejerció su cargo en Neuquén, actuó como un intendente paralelo: ordenó abrir calles y mejorar caminos para automóviles, diagramó plazas y parques infan-tiles y también dispuso que los agentes policiales produjeran ladrillos para ser usados en obras públicas. Staub colaboró en la fundación de varias bibliotecas populares, centros culturales y de ejercicios físicos, creó el Panteón Policial y organizó el primer cuerpo de Boy Scouts de Neuquén. Pero sin lugar a dudas que Staub dejó su mayor impronta urbana con la construcción de la sede de la Jefatura Policial –el propio Staub diseñó su frontis neo-medieval– y en la que los agentes policiales tuvieron a cargo las tareas de albañilería y carpintería (Anónimo 1979).176

¿Estamos ante una biografía extraordinaria o era éste un recorrido laboral y vital común entre los policías del Neuquén? ¿El grueso de los subalternos y superiores eran igualmente “invitados” a incorporarse a la fuerza o se usaban otras estrategias de reclutamiento más formales e impersonales?, ¿era normal pasar de una jurisdicción a otra, de Neuquén a Chubut y de allí a La Pampa?, ¿eran frecuentes los episodios de suspensión, desafección y re-ingreso a la fuerza?, ¿era posible entrar y salir de la fuerza, reincorporándose cuando las condiciones políticas o laborales locales lo aconsejaban? Este artículo procurará ofrecer algunas respuestas tentativas a estas preguntas concentrándose en los actores policiales y sus relaciones con actores ajenos a la institución policial, utilizando información proveniente de diversos repositorios documentales, sir-viéndose simultáneamente de entradas cualitativas y cuantitativas. Esas fuentes han permitido reconstruir algunos trazos de las biografías laborales de cerca de setenta personas que revistaron en las fi las policiales neuquinas entre fi nales del siglo XIX y el inicio de la etapa peronista.

Para ello, se ha recurrido a una perspectiva desarrollada en las últimas dos décadas en estudios metropolitanos, que han procurado poner de manifi esto las condiciones laborales de los policías. Esta corriente se ha concentrado en mirar a los policías como un grupo muy particular de trabajadores puesto que

176 Ese edifi cio se convirtió en 1929 en la sede de la Gobernación, cuando el gobernador ordenó el enroque de edifi cios porque temía que el chalet de madera que ocupaba se incendiara. “No es preciso acotar la imaginable amargura que produjo ese cambio entre los viejos empleados que habían colaborado con su Jefe Staub en la construcción del edifi cio para la Jefatura, hecho con tantos esfuerzos y cariño, y cuadra agregar, que pese a los años transcurridos, en el sentimiento de los veteranos de la Policía, aun subsiste esa amargura por haber perdido la Repartición de su propio local” (Contreras 1954:109).

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se encontraban restringidos por una dura disciplina laboral, pero que también tenían su propia subcultura, muchas veces disidente o resistente con respecto a las demandas provenientes desde la autoridad. Estos acercamientos han per-mitido, entre otras cosas, diferenciar lo que Clive Emsley (2000) ha llamado “problemas acerca del trabajo” (on the job) tales como los confl ictos de rutina, los desórdenes y arrestos y los “problemas en el trabajo” (in the job), es decir, las relaciones con las autoridades, jueces y otros policías, que eran parte de las tareas rutinarias. El propósito de este artículo es tanto aportar a un estudio del proceso de constitución y re-constitución de la institución policial neuquina mirando a sus agentes, pero simultáneamente, colaborar en una radiografía sobre las formas en que se creaba y ejecutaba el poder en la Patagonia Norte en los setenta años posteriores a la “Conquista del Desierto”. Cabe destacar que el campo de los estudios sobre policías en la Patagonia y la Pampa ha venido creciendo en la última década (Argeri y Chía 1993; Carrizo 2003, 2006; Fer-nández Marrón 2007; Flores 2007; Suárez 2001, 2005), lo cual ha permitido dejar de lado aquellas historias institucionales, de tinte anecdótico y apologético (Dumrauf 1994; Ríos 1973).

I. Historia de la institución policial

Tras la “Conquista del Desierto” en 1879, el triángulo conformado por la cordillera de los Andes y los ríos Limay y Neuquén, pasó a formar parte de la Gobernación de la Patagonia: en 1884 fue desgajado y constituido en una unidad administrativa denominada Territorio Nacional de Neuquén. El régimen de Territorios Nacionales, creado por la ley 1532 de 1884, implicaba que sus habitantes carecían del derecho a elegir gobernadores o representantes para el parlamento nacional hasta tanto superaran cierto umbral demográfi co. Hasta 1957 esa situación se mantuvo prácticamente inalterable, salvo algunas reformas llevadas adelante durante los tiempos peronistas, que permitieron el ejercicio del sufragio y el inicio de procesos de provincialización. Hasta entonces, los aparatos públicos existentes en Neuquén y los demás Territorios Nacionales de la Patagonia y del Noreste adolecían de una escasa especialización, además de notorias falencias de presupuestos y de recursos humanos. El panorama era muy similar en todas las áreas que tenían intervención o monopolio del Estado, como la educación, la salud, la policía, la justicia y las cárceles.

En el período que media entre 1879 y 1884 en el territorio de Neuquén, hasta entonces bajo señorío de diversos grupos indígenas, la seguridad quedó

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a cargo de tropas del Ejército y de la Guardia Nacional, un cuerpo compuesto por pobladores locales bajo mando militar, la gran mayoría de ellos de origen chileno (García 2001:327). De allí que los presos y detenidos por la justicia fueron alojados en los cuarteles de los regimientos de la zona creados con motivo del calentamiento de la hipótesis de confl icto entre Argentina y Chile. Así, en 1897 que los presos de la por entonces capital, Chos Malal, estaban alojados en el 7° Regimiento de Caballería de Línea. Los alcaides y celadores a cargo de los detenidos se sucedían en sus cargos con velocidad, desertando o renunciando a sus labores.177 En ese establecimiento no había ámbitos espe-cífi cos para el encierro (las celdas fueron construidas en 1899), por lo que las fugas estaban a la orden del día, al igual que las vinculaciones espurias entre custodios y detenidos.

Pero junto con la Gobernación de Neuquén, y una vez superadas las ur-gencias militares derivadas de los desafíos indígenas al nuevo orden, se creó el cuerpo de policía de Neuquén. Era la primera vez que la seguridad interior quedaba en manos de una fuerza no militar. Muchos de los hombres alistados en la Guardia Nacional pasaron a revistar en el nuevo cuerpo. La policía de Neuquén se rigió por la ley 1532 hasta 1946, año en que se dictó el Estatuto Orgánico de policías de Territorios Nacionales, que le brindaba mayor especi-fi cidad a su misión y funciones, lo cual parece enmarcarse en un contexto más general de intervención del nuevo Poder Ejecutivo nacional en las instituciones de control social, como las reformas del teniente coronel Adolfo Marsillach en la policía de la Provincia de Buenos Aires (Barreneche 2006) o las de Roberto Pettinato en el Servicio Penitenciario Federal (Caimari 2004).178

El primer gobernador del Territorio, el coronel Olascoaga dividió al territorio en cinco departamentos en 1884 (en 1897 se le sumó uno más y luego otro), cada uno de los cuales recibió una dotación policial encabezada

177 Así, en 1895 el gobernador de Neuquén advertía con preocupación al ministro de justicia que “Ha transcurrido mes y medio próximamente del nombramiento del alcaide de la cárcel y aun no se ha presentado y me asalta el temor de que no lo hará en lo sucesivo, pues ya ocupó un puesto en mi administración durante ocho meses y no se presentó a desempeñarlo”, AHPN, Libro Copiador 17, f° 485, Chos Malal, 2 de agosto de 1895.178 A partir del primer gobierno peronista, la Policía de Neuquén creció en tamaño y en especia-lización, con la creación del cuerpo de bomberos (1947) y la Sección Comunicaciones en 1949, así como con otras innovaciones de envergadura nacional, entre las cuales hay que contar la for-mación de la Escuela de la Policía Federal y el cuerpo de la Policía Femenina. (Anónimo 1979). Desde los tiempos peronistas, se alteró el escalafón policial y se hizo obligatoria la realización de cursos de capacitación en Buenos Aires (Sepúlveda 1991). Además, se creó la Escuela de Policía de Territorios Nacionales, anexada al Instituto de la Policía Federal en 1946 (García 2001)

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por un comisario y un juez de paz (Ríos 1973:136). Inicialmente, cada uno de los juzgados de paz contaba con el auxilio de dos gendarmes, mientras que algunos de los jueces a veces se desempeñaban como comisarios (Sepúlveda 1991). Aquellos que se encontraban en los regimientos de Chos Malal, Las Lajas, Malbarco o Junín de los Andes –creados durante la campaña militar o inmediatamente después– encontraban una salida laboral en el abandono del Ejército y su paso a la policía del novel Territorio Nacional.

Además de la organización del cuerpo de policía dependiente del goberna-dor, a lo largo de las primeras décadas del siglo XX fueron creados otros organis-mos con funciones similares o superpuestas y en muchos casos poco defi nidas. Fue el caso de la Policía Fronteriza o volante (1911) y de la Gendarmería de Línea (1921). La Policía fronteriza estaba formada por piquetes de voluntarios afi ncados en las zonas limítrofes que eran comandados por ofi ciales retirados del Ejército en los Territorios Nacionales del Sur. Los piquetes se desplazaban por la zona tratando de perseguir a gavillas de bandoleros que atravesaban los límites internacionales, como había sido la dirigida por Butch Cassidy. En 1918 la Policía Fronteriza fue disuelta y sus miembros se incorporaron a la policía de cada Territorio ante su evidente falta de profesionalidad. La Gendarmería de Línea fue creada durante el gobierno de Yrigoyen: en buena medida la decisión fue estimulada por los episodios del verano anterior en Santa Cruz y por la fuga de presos de Neuquén en 1916 en la que había sido necesario remitir fuerzas armadas. El proyecto del Ejecutivo contemplaba la creación de 10 cuerpos de gendarmería de 300 plazas cada uno (Sepúlveda 1991:65).179 Finalmente, el cuerpo de gendarmería también fue disuelto en 1930 y sus miembros pasaron a revistar en las fi las de la policía de cada Territorio.

¿Cuántas personas componían el cuerpo policial neuquino que, como se verá, estaba encargado de enfrentar muchas y muy diversas tareas? Sabemos a partir de algunos presupuestos180 y la literatura disponible (Rafart 1994, 2003, 2008; Ríos 1973:143) cuál era la cantidad de efectivos con que se contaba para asegurar el orden y el respeto a la vida, derechos y propiedades de los habitantes.

179 Más información sobre la creación de los cuerpos de gendarmería en El Pueblo, 28 de octubre de 1921, p. 1, “Seguridad en nuestros territorios” y en un tono más optimista El Pueblo, 5 de Noviembre de 1921, p. 2, “Santa Cruz”.180 Archivo Histórico de la Provincia del Neuquén, Copiador 167, fº 385, 1925, Copiador 110, fº 430; Copiador 157, fº 158, Copiador 104, fº 213; Carpeta Especial Policía Provincial, Superior Decreto del 31 de julio de 1945.

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Cuadro 1. Subalternos y ofi ciales en el Territorio de Neuquén (1884-1945)

Año Policías Año Policías1884 32 1916 3341890 164 1920 3631899 160 1924 5911904 192 1925 4981907 229 1928 3801914 298 1934 3951915 327 1945 445

El área física de trabajo que debían cubrir los agentes policiales era muy ex-tensa: en 1920 la proporción calculada por Gabriel Rafart (2003) indica que en Neuquén había un agente policial por cada 418 km2 y por cada 107 habitantes. Si los cuadros anteriores dan una idea de la cantidad total de policías disponibles en el Territorio del Neuquén entre 1884 y 1945, el siguiente permite apreciar a los miembros del cuerpo policial, desagregados según sus rangos.

Cuadro 2. Cuerpo policial en el Territorio de Neuquén (1890-1945)

1890 1899 1904 1907 1915 1916 1920 1924 1925 1945

Jefes 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

ComisariosInspectores

s.d. 1 1 s.d. s.d. 3 1 2 3 2

Comisarios s.d. 6 8 s.d. s.d. 13 9 15 14 15

Subcomisarios s.d. 1 3 s.d. s.d. 14 16 21 20 22

Ofi ciales 13 1 2 19 29 6 11 20 20 20

Subofi ciales (cabo o

sargento)

18 20 18 35 48 50 s.d. 61 60 82

Agentes 132 130 159 174 250 250 279* 471 380 303

Total 164 170 192 229 327 334 317 591 498 445* Hay que sumar a este número 52 agentes que componían la Policía Fronteriza (Sepúlveda 1991:53).

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¿Qué tareas cumplían los policías en Neuquén? Sus misiones eran múltiples –más bien, desmedidas–, y no se limitaban a la asistencia al juzgado de paz. Los agentes no sólo debían realizar las labores tradicionalmente asociadas a su fi gura como la vigilancia de edifi cios públicos, persecución y cumplimiento de órdenes judiciales, sino que a eso se le sumaban tareas alejadas de sus misiones “natura-les” como la realización de censos, el reparto de correspondencia, la refacción de edifi cios e infraestructura pública, la custodia de la frontera internacional, la inspección en las aduanas, el control de precios máximos y el cuidado de los potreros de las comisarías (Anónimo 1979; Debattista et al. 1998; Sepúlveda 1991:32). Por ejemplo, sabemos que el gobernador de Neuquén informó en 1914 al Ministerio del Interior que el personal policial a su cargo había formado potreros alfalfados para su ganado, amén de que había trabajado para mejorar el estado de los caminos públicos y para establecer un sistema de correos a caballo entre distintos puntos del territorio.181

En las primeras décadas del siglo XX la policía neuquina se involucraba abiertamente en actividades ligadas con el fomento de la infraestructura y servicios públicos, acompañando a algunas organizaciones vecinales. Los his-toriadores de la institución se han dedicado a recordar esa activa intervención de las autoridades policiales en el, por así decir, planeamiento urbano. Como se mencionó más arriba, el comisario Staub diseñó y ordenó construir el edifi cio de la Jefatura de Policía y actuó como un intendente paralelo en la ciudad de Neuquén. Pero el suyo no fue un caso excéntrico. El gobernador de Río Ne-gro Adalberto Pagano (1932-43), tuvo a su cargo el diseño arquitectónico de comisarías en diversas localidades, sirviéndose de varios estilos, entre los que predominaba el “art decó” (Espinosa 2005:178). Dentro de sus posibilidades materiales, fueron muchos los comisarios que intervenían en la planifi cación y ejecución de obras públicas viales, edilicias y de comunicación, entre otras. En Las Coloradas el cuerpo policial edifi có la comisaría en la que prestaba servicios, sirviéndose de ladrillos también producidos por los agentes. Construyeron cinco casas para su propia residencia y una pequeña escuela, además de crear un canal desde el río Catan-Lil para regar la arboleda plantada y las chacras cultivadas con forraje para la caballada (Contreras 1954). El comisario inspector Francis-co Caprara de Junín de los Andes dirigió el tendido de los hilos del telégrafo desde la vecina San Martín de los Andes, creó una escuela de Artes y Ofi cios y una sala de Primeros Auxilios, además de una balsa sobre el río Malleo. Con

181 Memoria del gobernador de Neuquén, 1914. AHPN, Copiador 104, p. 213. Para el control de precios máximos, AHPN, Copiador. 150, fº 159, 28 de julio 1919.

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la colaboración del Ejército, Caprara arregló el estado del cementerio, calles y plazas. En Aluminé la policía, junto con el vecindario erigió la sala de primeros auxilios y un canal de riego (Contreras 1954). El comisario Lucrecio Gómez ordenó levantar un puente sobre el río Agrio para vincular a Loncopué con Ñorquin. El comisario Olivero de Andacollo acondicionó la comisaría local y ordenó construir una casa para el titular de la misma: la información indica que también “hizo plantaciones diversas, cooperó en la construcción del edifi cio para la biblioteca local, mejoró caminos y Destacamentos y ayudó en lo que pudo con herramientas, a todos los que llegaron a esa zona aurífera afi ebrados por la pasión que despierta el oro” (Contreras 1954).

El análisis de la vida cotidiana dentro de las comisarías neuquinas por aque-llos años muestra que la precariedad material era muy notoria (y en los juzgados no ocurría algo distinto, si seguimos el artículo de Fernando Casullo incluido en esta compilación). La estructura edilicia era pobre, y como se vio, en buena medida el resultado del esfuerzo de los policías por mejorarla. Los comisarios continuamente se ven obligados a reclamar elementos básicos para el trabajo en las comisarías (Bohoslavsky 2005). Eran numerosas las complicaciones “on the job”. En resumen, puede decirse que la escasez en el número de efectivos policiales sumada a la multiplicidad y diversidad de tareas que estaban obligados a realizar se conjugaba en una notoria inefi ciencia, señalada insistentemente, en primer lugar, por las propias autoridades locales. Un gobernador de Neuquén reconocía en su memoria anual de 1900 que ese Territorio estaba detenido en su progreso por varias razones, entre las que mencionaba “las defi ciencias de la justicia y de la policía, amparo y garantía indispensables de las poblaciones”.182 La memoria de otro gobernador de 1914 volvía a insistir:

es indiscutible que faltan elementos –personal idóneo y medios de movi-lidad– para que esta institución pueda ejercer con efi cacia su acción pri-mordial de prevención. 30.000 habitantes diseminados en una superfi cie de 110.000 kilómetros cuadrados, con una extensa frontera internacional, que es necesario vigilar convenientemente para que los delincuentes no escapen a la represión de la justicia, requieren un personal de empleados y gendarmes, que a más de ser idóneos, tengan condiciones especiales de actividad, y mucho interés patriótico para cumplir debidamente sus delicadas funciones.183

182 Memoria del Departamento del Interior correspondiente a 1900, tomo I, Imprenta de “Tribuna”, 1901, Buenos Aires.183 AHPN, Memoria del gobernador de Neuquén, 1914, Copiador 104, p. 213.

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Las quejas no eran patrimonio de las autoridades, sino que eran compartidas en muy buena medida por la prensa nacional y regional. Expresaba el periódico Neuquén en 1916 que era necesario que “el personal destinado a la conservación del orden y a la defensa de la sociedad se aumente también arbitrándose los elementos de defensa que las funciones encomendadas exigen”.184 No era raro que los presos se quejaran o intentaran escapar de las comisarías ante la falta de alimentos y la amenaza de morir de frío.185 La falta de armamentos y pro-visiones así como del personal sufi ciente e idóneo era repetidamente señalada por periodistas locales:

¿No ha reclamado Neuquén de los poderes públicos repetidamente, y con insistencia sistemática durante este último período, la provisión de arma-mento al personal de policía y el aumento del mismo?, ¿No hemos puesto de manifi esto las difi cultades que surgen para seleccionar debidamente al personal de seguridad, ya que a ello se opone una remuneración escasa y tardíamente abonada mientas por otro lado se exigen heroicidades y sacrifi cios nunca compensados, y, a veces, desconocidos?186

Las irregularidades y abusos de autoridad policiales obligaban a los gober-nadores de turno a defender el accionar de sus subordinados, frente a las quejas de la población local, de la prensa y de la administración central. Si seguimos el discurso de la prensa y los expedientes judiciales, la fuerza policial no pa-recía en lo más mínimo caracterizarse por estar libre de actos de corrupción, incumplimiento de deberes de funcionario público y la asociación ilícita.187 En algunos casos, policías y guardiacárceles optaban por no abandonar el uniforme mientras se involucraban en actividades delictivas que les permitieran un nivel de vida superior en un clima generalizado de pobreza material (Bohoslavsky

184 “La letra con sangre entra”, Neuquén, 31 de mayo de 1916, p. 1. Cfr. también La Nación, 13 diciembre 1921, Buenos Aires, p. 10.185 Cfr. la carta del preso alojado en la comisaría de Chos Malal en 1891. AHPN, Caja 1891, Doc. 198, 2 de noviembre de 1891. Hay un episodio que ilustra, quizás de manera caricaturesca y brutal, las condiciones de vida y la naturaleza de las relaciones entre el personal penitenciario y los detenidos en Chos Malal. La noche del 12 de enero de 1896 se evadieron los presos allí alojados, pero lo curioso es que lo hicieron acompañados por guardia-cárceles, quienes desertaron llevándose armas y municiones. Neuquén, 19 de enero de 1896, año III, n° 69, p. 3.186 Neuquén, 29 de mayo de 1916, “Capítulo de cargos”, Neuquén, p. 1. 187 En una investigación policial llevada a cabo en Junín de los Andes, se comprueba que “el comisario Acosta, debido a su mal carácter y no obstante las reiteradas recomendaciones [...] se ha creado una situación imposible entre algunos vecinos de aquella localidad y perjudicial para la institución policial”. AHPN, Copiador 110, fº 475, 6 de diciembre de 1916.

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1998; Rafart 2008). El Estado nacional remitía con meses de retraso los sueldos de los agentes y ofi ciales y las partidas destinadas a los gastos cotidianos en las comisarías. Ese retraso le generaba al personal policial una fuerte dependencia de los prestamistas locales, quienes llegaban a apoderarse de hasta 1/3 del sueldo de los agentes, según denunciaba en 1917 el comisario Gómez (Sepúlveda 1991:136). Pero además, la tardanza en el pago de los sueldos generaba tensiones al interior de la institución policial. El episodio que más y mejor ilustra este problema ocurrió en 1890 en Chos Malal, por entonces capital del Territorio. El personal policial, según narra un testigo, estaba endeudado con varios comerciantes de la región a causa del atraso salarial. El Jefe de policía Vázquez había comenzado a adelantarles el sueldo con dinero proveniente de los registros de marcas y que debía rendirse a la Dirección General de Rentas (Ríos 1973:144). Asustados ante la posibilidad de que el nuevo Jefe no efectuase la distribución de los salarios, un grupo de agentes y subofi ciales atacó la gobernación a mano armada en febrero de 1890, generando la refriega un muerto y un herido (Ríos 1973:144; Sepúlveda 1991:31).

Hubo varias reacciones y estrategias usadas por los policías para mitigar sus penosas condiciones de vida. Ante el retraso en el pago de las remuneraciones y la dependencia de comerciantes o hacendados (problemas “in the job”), algunos agentes tenían relaciones desembozadas con la mala vida. En otros casos se pueden hallar esbozos de una acción colectiva para-sindical, como cuando en Chos Malal en 1894 se señalaba que los gendarmes optaron por acortar motu propio la duración de su jornada laboral, por reducir el número de actividades que realizaban o por trabajar a desgano:

Cuando la soga se ajustaba demasiado al cuello, protestaba; la protesta se erigió en función diaria y se remedió de singular manera, suprimiendo los servicios o reduciéndolos a lo indispensable absolutamente, con lo que, la puerta franca, la clausura del cuartel, puede decirse así, fue la válvula abierta a los clamores [...] El gendarme [...] era cercenado en su haber, él lo sabía y se vengaba sirviendo mal y tenía razón; porque la generalidad de los servicios que se le exigían, eran agenos (sic) a su misión. Además, y esto escusa de ponderar la virtud de los viejos agentes, aquel mismo haber cercenado –se le daban 29 pesos en vez de 35 que es el importe de su haber, sueldo y racionamiento diario– sus superiores inmediatos, con honrosas excepciones, lo administraban sin mandato de la jefatu-ra, ni de nadie [...] El modesto, pero respetable, agente inmediato de

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la tranquilidad pública vivía en la triste intranquilidad de un pupilaje deprimente y cuyo efecto era nocivo para él y nadie más.188

El procedimiento que usaba el personal policial para sobrevivir ante la falta de pago consistía en recibir un adelanto salarial de manos de los “hombres fuertes” de cada región. Esta situación ha sido detectada hasta, al menos, fi nes de la décadas de 1920 (Bohoslavsky 1998:cap. IV). Cuando fi nalmente los sueldos eran enviados por el Ministerio del Interior, los mismos comerciantes retenían o embargaban los fondos correspondientes. Este sistema de apadri-namiento permanente de los policías dice mucho acerca de la relación entre las “fuerzas del orden” y el interés privado. Estas estrategias de privatización de la violencia legítima fueron utilizadas en innumerables oportunidades en la lucha política facciosa. Los policías quedaban alineados detrás de las redes políticas, sirviendo como factores que podían resolver confl ictos económicos y electorales locales (Rafart y Debattista 2003:88). Facilitar o posponer una detención, aligerar o agravar las condiciones de encierro, agudizar o afl ojar las condiciones de la comunicación de un detenido con el exterior, eran algunas de las misiones que estas redes cumplían.189 Los grupos políticos y de intereses locales establecían alianzas con las autoridades policiales y presionaban para lograr oportunamente su remoción o su permanencia en las comisarías del interior. Los ejemplos abundan en el Archivo Histórico de la Provincia de Neu-quén, que almacena las cartas y solicitudes que respaldan o critican a agentes policiales.190 Un telegrama emitido por vecinos del poblado de Las Lajas al Ministerio del Interior da cuenta del tipo de redes político-personales que se tejían con las autoridades policiales:

Veríamos con sumo agrado ordénese envío nuevamente esta localidad sub-comisario Jacinto M. Rodríguez, quien constituye una amplia garantía para este departamento, cuya actuación brillante frente comisaría local es

188 Neuquén, Chos Malal, 9 de agosto de 1894, p.1 “La policía”189 La agitada vida política de Zapala implicó durante las décadas de 1930 y 1940 el recurso a la acción policial para obstaculizar el accionar de alguna de las fracciones enfrentadas a través de detenciones, violación de correspondencia y allanamientos. Cfr. Neuquén, 28 de noviembre de 1929, “La detención de Martín C. Etcheluz”.190 Vecinos del departamento de Ñorquín enviaron un telegrama al gobernador pidiendo que Santiago Barbará se haga cargo nuevamente del servicio de policía fronteriza. “De Ñorquín”, Neuquén, 3 de noviembre de 1921.

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del dominio público y quien por no prestarse para que comisión fomento realice sus caprichos ha sido trasladado.191

Salarios bajos e irregularmente pagados no ofrecían mucho estímulo para permanecer dentro de una institución que brindaba poco prestigio y labores peligrosas, aunque no tanto como las del minero.192 Un expediente judicial de 1918 iniciado con motivo del pago de sueldos a agentes que no cumplían con sus labores permite obtener algunos indicios de que prestar servicios dentro de la repartición no gozaba de un reconocimiento universal ni mucho menos. Por ejemplo, uno de los agentes que cobraba sirviéndose de un nombre fi cticio sostuvo ante el juez que lo hizo “pues pertenecía a una familia distinguida y deseaba no llegara a conocimiento de ella que se hallaba de gendarme”.193 El hacendado belga Emilio Sanzara también fi guraba en la planilla de sueldos como agente, pero con otro nombre. Al ser consultado por el juez por la razón de la falsifi cación de identidad, Sanzara declaró que “al revistar con nombre supuesto en el personal de la policía lo hizo por considerar poco decoroso que, en su carácter de hacendado y vecino caracterizado revistara con el nombre propio y la jerarquía de gendarme”.

Las irregularidades y actos de corrupción no eran privativos de agentes y gendarmes. Si estos últimos participaban de algún abigeo, se emborrachaban o aceptaban sobornos, no es menos cierto que había ofi ciales que se involucraban en maniobras delictivas de mayor envergadura y complejidad, solos o vinculados a hacendados y jueces de paz.194 Esa situación obligaba muchas veces a traer policías de otros Territorios Nacionales para que investigaran a los agentes y

191 AHPN, Copiador 1928, t. IX, 6 de agosto de 1928. Cuando Adalberto Staub fue reincorpo-rado a la fuerza policial neuquina en 1921 después de la suspensión por la investigación judicial, señaló que ésta fue iniciada exclusivamente por una “antojadiza como caprichosa publicación de un diario del Neuquén”. Archivo General de la Nación, Fondo del Ministerio del Interior, Año 1921, Legajo 46, Expediente 19563.192 La policía de Neuquén tuvo 24 bajas entre su creación y 1946. Once de ellos murieron el 19 de enero de 1881 durante el ataque de indígenas al fortín Guañacos, situación que lleva a considerar que se trataba más de soldados que de policías por más que la memoria ofi cial de la institución así los categorice (Policía de Neuquén 2006)193 AJLTN, Expediente 300, año 1918 “Subcomisario Sánchez Martínez s/denuncia contra comisario inspector Francisco Caprara”, f° 29 y 34.194 Cfr. la denuncia de la policía contra el juez de paz de Aluminé por expedir guías a nombre de su hermano, sus peones y sujetos prontuariados por abigeato. AHPN. Copiador 139, fº 618, 10 de enero de 1919.

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ofi ciales locales involucrados en los crímenes denunciados.195 Había comisarios que incluían en la lista de agentes a los que se debía abonar el salario a personas que se habían dado de baja o que nunca fueron incorporados a la fuerza: en ambos casos, el objetivo era apoderarse indebidamente del sueldo correspon-diente a esos agentes. En 1924 el Gobernador elevó al juez letrado un sumario seguido contra un juez de paz, un comisario, un agente y un escribiente por abuso de autoridad y exacciones.196

Los ofi ciales policiales no sólo se aprovechaban de su posición frente a ciertos sectores de la sociedad civil en función de sus conexiones con el mundo de los notables locales y por su cuota de poder, sino que muchas veces sometían a sus subalternos a exacciones y abusos. La historiografía del control social por lo general se ha concentrado en la relación entre los policías como un todo homogéneo y con un único interés y el mundo de los controlados y persegui-dos. Pero las víctimas de las infracciones y atropellos que practicaban algunos ofi ciales podían ser tanto otras autoridades como ciudadanos de a pie u otros policías. En ciertos casos los ofi ciales a cargo de los destacamentos y comisarías de Neuquén retenían indebidamente una fracción del sueldo (o amenazaban con hacerlo) como una estrategia para obligar a sus subordinados a involucrarse en las ya señaladas redes políticas, delictivas y comerciales. En otros casos, la amenaza apuntaba a obtener servicios o favores de índole personal, como el cuidado de sus inmuebles y ganado. En 1918 el comisario Caprara de San Martín de los Andes fue denunciado por varias causas, entre las que se contaba utilizar a personal policial para que cuidara de su hacienda y para que arreara hasta Chile ganado que había sido remarcado.197

195 Neuquén, 16 de julio de 1921 “Sobre el proceso de Aluminé”, p. 1. Señala que en la causa contra un agente y un subcomisario por extorsión y detención privada contra un menor la policía no colabora. El juez solicita la suspensión del jefe de policía interino y el envío de funcionarios de policía de Capital.196 AHPN, Copiador 171, fº 36, 10 de Julio de 1924. Junto con ese expediente judicial elevó otro, seguido contra un comisario por un verdadero rosario de infracciones, irregularidades y actos ilegales: el comisario en cuestión estaba acusado intervenir un cargamento, apoderándose de los pasavantes que tenía el vapor “Mitre”. El citado permitió que sus hombres marcaran caballos en la comisaría a su cargo, toleró infracciones a la ley de juego, autorizó la venta clandestina de alcohol y sin el correspondiente pago de patente y autorizó el ingreso clandestino de mercadería desde Chile. AHPN, Copiador 171, fº 259, 10 de abril de 1925.197 AJLTN, Expediente 300, año 1918 “Subcomisario Sánchez Martínez s/denuncia contra co-misario inspector Francisco Caprara”. Un capitán de Gendarmería es acusado de utilizar presos de la Cárcel de Neuquén en su propia chacra AHPN, Copiador 170, f° 176, 1923.

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II. Aportes para una historia social de los policías

Los datos biográfi cos de Adalberto Staub arriba señalados ofrecen varias pistas para conocer los mecanismos de ingreso, permanencia y rotación dentro de la institución policial neuquina. Así, por ejemplo, sabemos que los procesos de selección y capacitación del personal estaban totalmente desinstitucionalizados en el Territorio ya que carecían de un protocolo o defi nición de pasos formales e impersonales para su realización. Según han encontrado otras investigaciones (Rafart 1994, 2003), para obtener el ingreso bastaba con declarar por escrito la voluntad de pertenecer al cuerpo. De allí las numerosas cartas de particulares dirigidas al gobernador solicitándole que se le diera de alta como agente, acre-ditando como única experiencia la realización del servicio militar obligatorio. De esto se quejaba el periódico Neuquén en 1916, cuando señalaba que en la policía eran aceptados “quienes como único título de aptitud y probidad sólo pueden presentar una esquela de recomendación arrancada a la fuerza”.198 Cuarenta años después de fundada la Policía de Neuquén, se recibían cartas como la siguiente en la Gobernación:

Zuaso José Gabriel, clase 1902, matrícula 277, habiendo terminado de prestar el servicio militar en el Regimiento Nº 2 de Caballería, recibido instrucción militar completa y observado muy buena conducta, según consta en su libreta de enrolamiento, solicita de V.S. quiera tomar a bien imponérsele de una plaza como agente en la Policía de ese territorio.199

El acceso directo al cuerpo policial, sin mediar entrenamiento, evaluación ni averiguación alguna, tuvo evidentes impactos en el accionar de los agentes y ofi ciales. Como expresó Rafart (1994:79):

El reclutamiento es resuelto tanto con personal proveniente de otras regio-nes, como por el sencillo expediente de aceptar los escasos candidatos, sin detenerse en miramientos sobre su pasado ni origen nacional [...] Por ello es fácil comprender la rapidez con que estos nuevos reclutas se mudaban de ofi cio, a veces transformándose –es difícil saber si alguna vez dejaron de serlo– en criminales.

Quien fue el primer comisario de la ciudad de Neuquén, Belindo López, tenía un as en la manga que le permitió acceder a ese cargo en 1904: era amigo personal de Joaquín V. González, por entonces ministro del Interior, a quien

198 “Capítulo de cargos”, Neuquén, 29 de mayo de 1916, Neuquén, p. 1199 AHPN, Caja V, año 1924. Carta al gobernador de José Zuaso.

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recibió cuando visitó ese año el recién fundado pueblo (Contreras 1954).200 Quizás un caso por demás extremo lo constituye el poeta colombiano Eduardo Talero (1869-1920), quien fue inspector judicial, concejal y Jefe de la policía de Neuquén en la primera década del siglo XX.201 Carente de cualquier experiencia policial o militar, Talero ejerció su cargo de jefe policial desde octubre de 1914 a junio de 1916, teniendo a su cargo la creación de la ofi cina de dactiloscopia. En ese contexto, parece evidente que el cargo de Jefe de policía era mucho más un cargo político que la coronación de una carrera policial: quien lo obtenía parecía deberlo a su cartera de contactos y su capital familiar y relacional antes que a una tarea sistemática dentro de la repartición.

¿Qué experiencia acreditaban los varones que se enrolaban en la repartición?, ¿de dónde provenían? De las casi setenta biografías laborales de personas que revistaron dentro de la policía neuquina en el período 1884-1946, he encontrado que cuentan con antecedentes en distintas áreas geográfi cas y jurisdiccionales. Provienen de las Fuerzas Armadas (Ejército y Armada), de cárceles nacionales, de cuerpos de bomberos, de la justicia de paz, de la gendarmería, de comisarías de campos de explotación de YPF en Plaza Huincul y de diversas policías, pero también de otras agencias estatales alejadas de las funciones de seguridad, tales como los Ferrocarriles del Estado, Correos y Telégrafos y Aduanas. En cuanto a las jurisdicciones de origen de estos hombres, se cuentan principalmente las patagónicas (Río Negro en primer lugar, La Pampa, Santa Cruz, Chubut), pero también de regiones más alejadas como la capital federal, el Territorio Nacional de Los Andes, Misiones y Santiago del Estero.

Además de tener muy distintas experiencias previas, los agentes policiales tenían diversos orígenes nacionales. Entre ellos, cabe destacar especialmente a los chilenos, presentes en la institución desde su fundación. Mientras fue go-bernador de Neuquén, el coronel Olascoaga contrató a varios soldados chilenos

200 El mecanismo no era sólo para acceder a los rangos más bajos dentro de la administración na-cional. El primer gobernador de Neuquén, el coronel Manuel Olascoaga, en buena medida debía su cargo al hecho de ser cuñado del por entonces ministro del Interior, Bernardo de Irigoyen.201 El bogotano Eduardo Talero consiguió su título de abogado antes de ser mayor de edad. Sus vínculos con la alta política colombiana le prometían un futuro venturoso, pero la llegada al poder de su tío, el conservador Rafael Núñez, le sirvió sólo para conseguir el destierro. Se exilió en diversos países del continente, en los que adhirió a las logias masónicas y conoció, entre otros escritores, a José Martí, Rubén Darío, Ricardo Rojas, Carlos Guido Spano y Jorge Isaac. Por invitación del gobernador Bouquet Roldán, se estableció en Chos Malal y ofi ció como su secre-tario (1903-6), teniendo como una de sus primeras misiones el traslado de la capital al poblado de Neuquén. Durante su estancia neuquina desarrolló un estilo poético ligado al modernismo, que se puede apreciar en sus libros Voz del desierto (1907).

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como agentes policiales: los soldados en cuestión habían servido a su mando mientras estuvo exiliado en Chile, actuando como secretario del general Urrutia (Sepúlveda 1991:136). Asimismo, el relevamiento de la planilla de sueldos de policías en 1904, realizado por Sepúlveda (1991:101 ss), ofrece algunos datos interesantes acerca de la nacionalidad de los miembros de la repartición. Entre los varones que constituían el personal subalterno (gendarme, cabo y sargento), se contaba 47% de chilenos y 46% de argentinos. De hecho, en varias comisarías y subcomisarías los argentinos eran minoría. En el destacamento Cortaderas, cuatro gendarmes argentinos convivían con siete de otras nacionalidades. En Buta Ranquil un solo gendarme argentino convivía con cuatro de origen chi-leno: la autoridad a cargo era Pablo Martínez, de nacionalidad española. En la comisaría de Hualcupén, los cuatro gendarmes asignados eran extranjeros: dos chilenos y dos italianos (del mismo apellido, lo cual puede indicar cierta-mente consanguinidad). Los destacamentos de Moncol y de Mallín estaban compuestos en su totalidad por gendarmes chilenos (Sepúlveda 1991:136). Un comisario expresó en 1917 que “el elemento extranjero existe en su mayoría en la totalidad de las comisarías” (Sepúlveda 1991:136).

Como se dijo, gran número de los varones que formaban parte de la policía de Neuquén provenían de otros cuerpos policiales, principalmente de otros Territorios Nacionales. Pero muchos otros agentes abandonaron Neuquén para sumarse a otras fuerzas policiales o a otras instituciones, tales como los juzgados de paz. El estudio de las biografías laborales parece indicar que era tan común hacer carrera sólo en la policía neuquina como dentro de un marco más grande y heterogéneo, compuesto por otras reparticiones. El “sistema” de circulación de agentes y ofi ciales parece sostenerse sobre un esquema de anillos concéntricos: los agentes se movían al interior de cada uno de ellos y a su vez saltaban de unos a otros. La causa de la circulación de los policías obedecía a veces a deseos personales y razones familiares, pero muchas veces a decisiones tomadas por el Ministerio del Interior o la Jefatura de Policía del Territorio, sin atender demasiado a los antecedentes de quien era objeto de traslado.202 En el primero de los anillos se encuentran las comisarías y subcomisarías desperdigadas por el Territorio de Neuquén. Luego aparece un segundo círculo, compuesto por los territorios patagónicos (Río Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego e incluso La Pampa). En un tercer nivel se encontraba la posibilidad

202 En 1919 el Ministerio designó para el cargo de sub-comisario de Neuquén a un ofi cial que tenía captura recomendada en otro Territorio Nacional AHPN, Copiador 150, f° 14, 16 de abril de 1919.

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de solicitar el pase o darse de baja y pasar a revistar en las fi las de la policía de otros Territorios Nacionales como Misiones, Formosa, Chaco y Los Andes e incluso de la Capital Federal, como ilustra a la perfección el derrotero laboral de Adalberto Staub desde su ingreso a la policía de Neuquén en 1909 hasta su muerte en Río Colorado en 1937, pasando por La Pampa. Otro ejemplo similar lo ofrece el comisario Arturo Quinteros García, quien en 1937 estaba a cargo de la comisaría de Zapala tras haber conmutado ese cargo por otro de igual jerarquía en el Territorio de La Pampa. Pero antes de ello, había servido en los Territorios de Río Negro, Chubut y Santa Cruz.203

Tomemos otro caso que, si bien no parece prototípico, tampoco es un recorrido biográfi co inédito. Martín Beguiristain ingresó a la policía neuquina en abril de 1917 y se retiró de ella en mayo del año siguiente. Pasó a brindar servicios en la policía fronteriza de Río Negro en 1918 y posteriormente en los cuerpos policiales de Santa Cruz y de Formosa. En octubre de 1928 reingresó a la repartición neuquina proveniente desde el noreste del país, ya con rango de subcomisario. Durante 1931 ejerció sus funciones en la sub-comisaría de YPF en Plaza Huincul, volviendo a la policía del Territorio en 1932 primero como agente escribiente, y posteriormente, como ofi cial. En 1936 su foja de servi-cios señalaba que había servido a la administración nacional durante diecisiete años y cinco meses.204 Otro caso: Francisco López Cross prestó servicios como policía en la ciudad de Buenos Aires desde 1911 a 1922. Entre 1922 y 1926 cumplió sus tareas en el Territorio de Los Andes, y desde 1932 revistó como subcomisario en el yacimiento petrolífero Plaza Huincul de YPF, sumando casi veinte años de servicios a la administración nacional.205

El carácter poroso de la institución policial se evidenciaba por la alta rota-ción del personal entre jurisdicciones, pero no sólo en esa dimensión. Es que los agentes y ofi ciales no sólo pasan a revistar en otras reparticiones policiales, como se señaló, sino que entraban y salían de la institución con una asiduidad que llama la atención. En ese derrotero, algunos hombres reingresaban con el rango con el que se habían retirado oportunamente, pero otros debían reiniciar el juego como agentes. El cabo Francisco Reboredo se retiró y volvió a la institución en varias ocasiones entre 1922 y 1931. Pero en esa última fecha, su reincorporación no fue con el rango de cabo, sino como agente.206 El cabo Bernardino Villar renunció a la policía de Neuquén en marzo de 1935: 203 “Galería policial”, Revista Policial de Neuquén, Nº 10, Neuquén, julio 1937, p. 31.204 “Galería policial”, Revista Policial de Neuquén, Nº 2, Neuquén, noviembre de 1936, p. 6.205 “Galería policial”, Revista Policial de Neuquén, Nº 4, Neuquén, enero de 1937, p. 7.206 “Galería policial”, Revista Policial de Neuquén, Nº 3, Neuquén, diciembre de 1936, p. 10.

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cuando reingresó a la institución ocho meses después, lo hizo como agente, a pesar de tener en su haber casi catorce años de servicios.207

Los agentes entran y salen de las planillas de sueldos constantemente. Es raro que se repitan de mes a mes exactamente los listados de los hombres que permanecen en las comisarías. El agente Francisco Gómez ingresó en diciembre de 1917 a la fuerza, pero un año después ya estaba fuera de ella. Reingresó en abril de 1922, pero las interrupciones jalonan su legajo personal, que entre 1917 y 1937 suma trece años y tres meses de servicios.208 El agente Juan Garrido obtuvo el alta en la repartición en febrero de 1915, pero a causa de sus permanentes ingresos y egresos de ella, en 1937 había acumulado doce años y medio de servicio.209 Entrar y salir de la policía implicaba ralentizar o inmovilizar la cadena de ascensos: Gómez y Garrido, tras más de veinte años en la repartición, no habían logrado superar el nivel de agente y Avilés tardó dieciséis en ascender a cabo.

También hay desplazamientos entre la fuerza policial y otros organismos de seguridad y del Estado. Staub pasó de la Aduana a la comisaría, pero su caso no es único. Arturo de la Rosa llevaba seis años como subcomisario y juez de paz en el Territorio de Río Negro cuando ingresó como agente escribiente a la policía de Neuquén. Antes de ello también había pasado un tiempo como receptor de rentas en Chos Malal, totalizando más de veintitrés años de servicio en la Administración nacional.210 Resumiendo, los policías se mueven dentro de las comisarías del Territorio de Neuquén, desde y hacia otros Territorios Nacionales, de la repartición a otras tareas rentadas –no siempre vinculadas a la seguridad– y de éstas de vuelta a la fuerza.

Sólo en las décadas de 1920 y 1930 parece haber cierta tendencia a estabilizar al personal dentro de la repartición. La información biográfi ca que ofrece la Revista Policial de Neuquén a fi nes de la década de 1930 permite saber cuánto tiempo habían pasado algunos hombres dentro de la institución (sobre esa revista, cfr. García 2001). Debe tenerse en cuenta que se trata de una selección de aquellos miembros de la policía que aparecían mencionados en una sección destinada a dar a conocer a aquellos agentes y ofi ciales considerados modéli-cos para el resto de sus camaradas. Casi un tercio de las biografías laborales

207 “Galería policial”, Revista Policial de Neuquén, Nº 4, Neuquén, enero de 1937, p. 9.208 Ídem.209 Ídem. Tomás Avilés ingresó a la policía neuquina en septiembre de 1920, pero en junio de 1936 no sumaba 16 años de servicios sino 9 años y 8 meses, a causa de sus altas y baja. “Galería policial”, Revista Policial de Neuquén, Nº 3, Neuquén, diciembre de 1936, p. 9.210 “Galería policial”, Revista Policial de Neuquén, Nº 4, Neuquén, enero de 1937, p. 7.

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que hemos reconstruido acumulaban en 1937 más de veinte años de servicio. Aquellos con menos de diez años en la institución suman solamente 11% de las biografías estudiadas (Bohoslavsky 2007).

Pero la inestabilidad y la circulación no eran sólo rasgos propios de los niveles iniciales del personal policial. Como se verá, en la cúpula también se registraban permanentes cambios y rotaciones. El detallado listado de quienes llegaron a ser comisarios en Neuquén que ofrece Sepúlveda (1991:150 ss.), permite construir un panorama sobre la estabilidad de los agentes superiores de la fuerza. Un primer análisis muestra que los comisarios que entre 1880 y 1939 permanecieron más de cuatro años en la fuerza no sumaban más que un cuarto del total: las razones de la discontinuidad podían ser un traslado, una suspensión o una exoneración. El listado completo de los comisarios de Neuquén es el que muestra el siguiente gráfi co.

Gráfi co 3. Permanencia en el cargo de comisarios (1880-1939)

Un año

2 años

3 años

4 años

10 años o más

De 5 a 9 añosHasta un año

0

20

40

60

80

100

Esta imagen de inestabilidad en las cúpulas admite cierta complejización cuando se descompone el período en cuestión (1880-1939) por décadas. Así, esta perspectiva permite apreciar que en la medida en que se avanza en el tiempo

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hay una evidente tendencia a que los comisarios permanezcan más tiempo en su cargo. Discriminados por décadas, los datos son los siguientes:

Cuadro 3. Fecha de ingreso y permanencia del personal policial en Neuquén

Fecha de ingreso

Hasta un año Un año De 2 a 4

añosDe 5 a 9

años10 o más

años1880/9 - 38% 62% - -1890/9 6.1% 48% 25.6% 9.2% 1.1%1900/9 - 44.4% 26% 7.4% 22.2%1910/9 4.8% 26.2% 40.5% 19% 9.5%1920/9 11.76% 29.4% 23.5% 5.9% 29.4%1930/9 11.1% 22.2% 11.1% 22.2% 33.3%

Promedio 1880-1939 6.25% 35.8% 37.6% 9.6% 10.8%

Hay otro cruce de información que puede ayudar a confi rmar esta impre-sión. Cuando se distribuyen por décadas los nombramientos de los comisarios que estuvieron más tiempo en su cargo (es decir, los que permanecieron más de una década dentro de la fuerza) lo que se percibe es que 2/3 de ellos obtu-vieron su ascenso después de 1920. Es decir, el grueso de los comisarios que desarrollaron su carrera exclusivamente en el Territorio de Neuquén lo hicieron en los años posteriores a 1920.

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Gráfi co 4. Fecha de nombramiento de comisarios con más de diez años en el cargo

01

34

15

3

0

2

4

6

8

10

12

14

16

1880-89 1890-99 1900-09 1910-19 1920-29 1930-39

De manera inversa, lo que se percibe cuando se analiza en qué períodos asumieron como comisarios aquellos que tuvieron un paso más fugaz por la institución (los que estuvieron menos de dos años en ella), es que tres de cada cuatro pasaron por la institución antes de 1920.

Gráfi co 5. Fecha de nombramiento de comisarios con permanencia menor a dos años

5%

52%

6%

13%

21%

3%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1880-89 1890-99 1900-09 1910-19 1920-29 1930-39

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La alta rotación de las cúpulas policiales en las primeras décadas de la existencia del Territorio Nacional de Neuquén no sólo puede ser percibida usando la información sobre los comisarios. Los datos disponibles sobre la cúspide policial indican que entre 1884 y 1904 se sucedieron 18 jefes policiales, lo cual da un promedio de una gestión de poco más de 13 meses para cada uno de ellos. Entre 1884 y 1946 se sucedieron 25 jefes de policía (Sepúlveda 1991:145-47), lo cual da un promedio de 29 meses para estas primeras seis décadas de vida neuquina. En 1887, 1892, 1895 y 1898 hubo dos jefes a lo largo del año. El Jefe que permaneció más tiempo al frente en estos veinte años no alcanzó a superar el trienio.

Cuadro 4. Promedio de permanencia en el cargo de comisarios en Neuquén 1880-1939

Década de ingreso Promedio en el cargo Cantidad de comisarios1880/9 23 meses 131890/9 29 meses 981900/9 72 meses 271910/9 54 meses 421920/9 106 meses 511930/9 110 meses 9

Mirando más en detalle, se puede apreciar que casi 90% de los Jefes de policía duraron en su cargo menos de tres años o que 40% de ellos lo retuvieron menos de doce meses. Si a ese dato le sumamos el número de jefes interinos el panorama de alto recambio parece acentuarse: hubo 71 interinatos, cuyo mandato no solía extenderse más de unos meses.

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Gráfi co 6. Permanencia en su cargo del Jefe de Policía 1884-1946

Conclusiones

¿Se puede hacer una historia social de la policía, esto, comprendiendo a sus agentes en tanto miembros de una estructura social y trabajadores insertos en unas redes asimétricas de relaciones de poder? Si hemos de guiarnos por la producción historiográfi ca argentina, la respuesta parece ser negativa, dado que escasean las investigaciones dedicadas a una historia social del trabajo policial cotidiano, primando, por el contrario, la perspectiva tendiente a analizarlos como dispositivos de control social. Esta statu quo tiene razones que no son estrictamente historiográfi cas sino también políticas y que derivan de la actividad de la policía argentina en funciones de represión política desde su creación. Trabajos como los de Sabina Frederic o de Emmanuel Kahan incluidos en este libro permiten ir rompiendo este encasillamiento metodológico e incorporar a los policías a un relato más etnográfi co, más histórico y menos moralmente condicionado que el que se ha utilizado hasta ahora. No quisiera que estas líneas fueran interpretadas como una apología de la institución policial ni mucho menos, sino como una invitación a ver a los y las) agentes policiales de una manera distinta a la que nos invitan cierto sentido común y la propia institución policial.

Analizando el caso de la policía de Tandil, Gisela Sedeillan (2004) ha se-ñalado que la institución “mantuvo una relación con la sociedad civil signada

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por la imposición y coacción, pero también por la colaboración y consenso”. En este sentido, se ha recordado que la repartición no pudo auto-erigirse y obtener autonomía sirviéndose exclusivamente de la coerción sino que debió recurrir a la cooptación y a la promoción de intereses en común con otras instituciones y sectores sociales. Quizás las actividades de fomento y de obra pública encaradas y lideradas por los ofi ciales a cargo de comisarías y subcomi-sarías en el Territorio de Neuquén pueden ser entendidas en el marco de esta idea. Esas relaciones sociales, mucho más personales que institucionales, eran la plataforma de la que debía servirse una cúpula policial sumamente inestable en su cargo para legitimar su accionar y competencias e intentar la retención de su posición. Pero esas relaciones sociales locales, “cara a cara” eran también las que activaban y utilizaban los aspirantes a ingresar a la policía (y sus allegados) para lograr su incorporación al cuerpo. Futuras investigaciones permitirán saber hasta qué punto estas redes no infl uían también en los ascensos, purgas o traslados que sufrían los miembros de la policía neuquina. Por lo pronto, no es descabellado suponer que los mecanismos de incorporación –informales y personales– impactaban en el sentido de condicionar la actividad de los policías en tanto detentadores de armas de fuego y de poder público.

A la hora de establecer una periodización de la institución policial neuqui-na, quizás podrían recortarse las siguientes fases: una primera, inmediatamente posterior a la “Conquista del Desierto”, es de naturaleza fundacional. En esos años iniciales se crean las jurisdicciones y cargos correspondientes y se reclutan a los primeros agentes, principalmente hombres desvinculados del Ejército de línea que habían participado de la campaña militar. En esta etapa las funciones de la policía neuquina, sus misiones y miembros parecen poco especifi cados, con respecto a la pertenencia estrictamente militar. A partir de entonces se abre una etapa mucho más extensa, que dura hasta los tiempos peronistas. Durante esta segunda fase no hay mayores modifi caciones en la estructura orgánica de la policía, aunque hubo cambios en la cantidad de agentes. En este sentido, la crisis de 1930 no parece haber afectado de manera defi nitiva el tamaño de plantel policial ni el funcionamiento del cuerpo como sí lo hizo con otras áreas también dependientes del presupuesto nacional.

Por el contrario, los cambios que si pueden detectarse (por ejemplo, que los comisarios o jefes duran más tiempo en su cargo) ocurren con cierta autonomía con respecto a los vaivenes de la administración nacional. Lo que parece abrirse a partir de mediados de la década de 1930, pero sobre todo a partir de 1946 es un proceso de complejización orgánica de la institución policial, que implicó la conformación de cuerpos especializados (comunicaciones, transporte aéreo,

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etc.). Por esos años, la intención de redefi nir el lugar de la policía en relación a la sociedad (Barreneche 2006; García 2001) y en relación con las Fuerzas Armadas (Carrizo 2006; Kalmanowiecki 1998), constituyó buena parte de las agendas que desarrollaron diversos cuerpos policiales dentro del país.

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“¿Todo preso es político?” Características de la “espía”, el “registro”

y el “control” de los agentes de la Dirección de Inteligencia de la Policía

de la Provincia de Buenos Aires sobre las instituciones judías de La Plata

Emmanuel N. Kahan

I

Quizá alguien pudo sorprenderse el 25 de noviembre de 1998 cuando leyó en el diario Página/12 una noticia que por sospechada era largamente esperada. El artículo, de Laura Vales, se tituló “Detrás de una puerta gris estaba la verdad”. En el mismo se describía que:

En el corazón del edifi cio donde funcionó la sede central de los servicios de inteligencia de la Bonaerense, detrás de una puerta gris que simula ser un simple armario, se esconde una sala que contiene cientos de miles de fi chas de personas ordenadas meticulosamente por orden alfabético. Hasta allí llegó, poco después del mediodía, un grupo de la Comisión por la Verdad encabezados por Estela de Carlotto –de Abuelas de Plaza de Mayo–, Adelina de Alaye –de Madres– y el diputado Alejandro Mosquera. Alguien, casi a modo de prueba, abrió el fi chero en la letra T. Ajada por el tiempo, la fi cha con datos de inteligencia sobre Jacobo Timerman estaba intacta. A un costado los lomos de gruesas carpetas de madera terciada

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guardaban todavía la inscripción “DS”, la sigla que los visitantes atinaron a traducir como “delincuente subversivo”. Soria [Ministro de Justicia y Seguridad bonaerense] sacó al azar una carpeta del estante y la abrió. ‘Son fotos de detenidos’, concluyó después de repasar las páginas que mostraban tomas, de frente y perfi l, de alguien que vivió alguna vez en la provincia de Santa Fe.

La apertura del Archivo y Fichero de lo que fue la Dirección de Inteligencia de la Policía de la Provincia de Buenos Aires (DIPBA)211 era presentado como la posibilidad de acceder, por vez primera, a uno de los repositorios pertene-cientes a los organismos de seguridad vinculados a la represión y la violación a los derechos humanos durante la última dictadura militar en Argentina. El entusiasmo, la sorpresa y la urgencia por “sistematizar la información para ha-cerla pública” son caracterizados en el artículo periodístico. Pero, sobre todo, la periodista destacaba las potencialidades que poseía este “archivo de la represión” para comprender la dinámica de la inteligencia y la persecución a militantes políticos durante la década de 1970.

Todo indica que la virtual apertura de los archivos de la represión, sostienen en la Comisión, es una caja de Pandora con información que arranca a principios de los ‘70, en el reinado de la triple A, y se extiende hasta el ‘97, cuando la Bonaerense era dirigida por Pedro Klodczyck. Un material que de ser analizado y clasifi cado permitirá reconstruir una historia que excede en mucho a los negros años de la dictadura militar (Ibídem).

Las expectativas respecto de los posibles empleos del archivo de la DIPBA se concentraron en la posibilidad que éste poseía para explicar el carácter y la dinámica de la represión a diversos actores políticos –militantes de partidos políticos, sindicatos y organizaciones armadas, entre otros– durante la década de 1970 y los años posteriores al terrorismo de Estado. Esta perspectiva se sostenía sobre las expectativas que depositaban en este fondo documental los actores que durante muchos años habían confrontado con el Estado nacional en pos de su recuperación y apertura.

211 La Dirección de Inteligencia de la Policía de la Provincia de Buenos Aires recibió, a lo largo de toda su trayectoria (1956-1998) distintos nombres que la situaban en el organigrama policial. No obstante, en el presente trabajo aludiremos a ella como DIPBA, pues es el nombre con la que se la conoce públicamente desde la apertura pública de su archivo.

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“¿Todo preso es político?” Características de la “espía”, el “registro”...

II

Durante el transcurso del acto en recordación del “Levantamiento del Ghetto de Varsovia”, celebrado en el mes de mayo de 2004, el Centro Literario Israelita y Biblioteca “Max Nordau”212 de la ciudad de La Plata recibió, por parte de la Comisión Provincial por la Memoria213, los documentos de inteli-gencia producidos por la DIPBA en torno a la institución judía platense. La documentación entregada relevaba la “vigilancia” que había sido desplegada entre fi nes de la década de 1970 y los albores de la de 1990. El secretario de la institución, Eduardo Rezses, afi rmaba:

La recuperación del Archivo de la DIPBA comporta un valor ético y jurí-dico de primer orden para la búsqueda de la verdad, la compensación y la reparación. Los documentos que se encuentran allí pueden aportar parte de las pruebas para los juicios por la verdad y todas aquellas causas penales que involucran a los responsables de los crímenes de lesa humanidad. La investigación y el espionaje fueron elementos de base y necesarios para la represión de Estado que sufrió el país, y que tuvo su máxima expresión en el golpe de 1976. Este archivo es el primero que se encontró en el país, y seguramente habrá muchos más, pero que difícilmente lleguemos a conocer. Pero este desnuda, entre muchas cosas, una de las formas que el Estado tiene de subsistir, que es la de inventarse enemigos que después destruirá (Eduardo Rezses, “Fueron entregados los archivos de la DIPBA al Centro Max Nordau de La Plata”, Nueva Sión, 25/08/2004).

En sintonía con la obra foucaultiana, el secretario del Centro Literario Is-raelita y Biblioteca “Max Nordau”, expresó que las sociedades están sometidas a un continuo examen de vigilancia y que, a fi n de asegurar esa tarea, el Estado posee una serie de instituciones diseminadas por el territorio que “institucio-

212 El Centro Literario israelita y Biblioteca “Max Nordau” es una de las instituciones de refe-rencia de la “comunidad judía” de la ciudad de La Plata. Fue fundada en 1912 y perteneció al ICUF, sección idiomática idishista del Partido Comunista Argentino hasta 1985. Durante un considerable período allí tuvieron lugar un considerable abanico de actividades: grupos de teatro, coros, recreación juvenil, etc. Actualmente, la institución continúa existiendo, aunque ha mermado considerablemente el despliegue de tareas. 213 La Comisión Provincial por la Memoria, es un organismo provincial-autárquico que fue creado en el año 2000 y al que se le cedió la guarda del archivo perteneciente a la extinta Dirección de Inteligencia de la Policía de Buenos Aires (Ley Provincial N° 12.642) Este organismo se ha encargado de la preservación y gestión de este fondo documental y, desde el 2003, lo ha abierto a la consulta al pública.

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Emmanuel N. Kahan

nalizan” las formas del poder. En sintonía con el artículo periodístico de Laura Vales, el archivo de la Dirección de Inteligencia bonaerense podría ser ilustrativo respecto de la dinámica del control social ejercido por el Estado.

El presente trabajo abordará la documentación producida por los agen-tes de inteligencia durante el seguimiento que efectuaron sobre una serie de organizaciones localizadas en la ciudad de La Plata –las instituciones de la “comunidad judía”– durante un período considerable (1947-1979). El acceso al fondo documental de la DIPBA nos permitió reconstruir de manera parcial el trabajo desarrollado por los agentes de inteligencia policial bonaerense si-guiendo con detenimiento el accionar de una serie de agentes anónimos durante el desarrollo de sus tareas de “infi ltración”, “vigilancia” y “registro” sobre una serie de instituciones de la sociedad civil. Este estudio focalizado permitirá conocer, comprender y poner en suspenso algunos supuestos acerca de la(s) dinámica(s) del trabajo desarrollado por los agentes de la DIPBA, intentando comprender cómo era la dinámica de trabajo de los hombres que conformaban la institución policial.

III

Los estudios sobre la “comunidad judía” en Argentina han abordado diver-sas perspectivas. Una cuantiosa literatura presenta su derrotero inmigratorio: desde el relato testimonial (Levinsky 2005) hasta las investigaciones históricas (Avni 2005) es descrito el proceso mediante el cual los judíos fueron migrando a Argentina y cómo fueron creando instituciones en pos de reproducir diversos tópicos identitarios. Estos últimos trabajos, de carácter académico, han inten-tado problematizar los diversos debates político-programáticos que tuvieron lugar entre los distintos grupos de la comunidad que se autoproclamaban como legítimos poseedores del verdadero sentido sobre el “ser judío” (Schenkolewsky-Kroll 1993 y 2001; Kahan 2005; Svarch 2005; Dujovne 2006).

Pero las narrativas que problematizaron la cuestión del antisemitismo en Argentina han resultado más prolífi cas. El artículo periodístico de Laura Vales destacaba que, entre las primeras fi chas personales que detectaron los testigos del acto de apertura del archivo de la DIPBA, el nombre de Jacobo Timerman aparecía como uno de los “vigilados” por los funcionarios de la inteligencia poli-cial bonaerense. Los avatares del “caso Timerman”214 y la posterior investigación 214 La detención de Timerman, realizada por las fuerzas de seguridad el 15 de abril de 1977, fue el resultado de una crisis que maduró durante varios meses. El problema radicaba en las fuentes de

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y denuncia desarrolladas por la CONADEP y el Centro de Estudios Sociales de la DAIA (2000), señalaban que la impronta antisemita fue característica al interior de los organismos de seguridad vinculados al terrorismo de Estado.

Los trabajos que han intentado analizar la construcción, arraigo y funcio-nalidad de un ideario antisemita en Argentina abordaron el problema desde diversas fuentes analíticas: las apologías producidas por intelectuales del nacio-nalismo de derecha argentina (Lvovich 2003), las disposiciones de funcionarios (Senkman 1991) y las manifestaciones de los “actores políticos” (Senkman 1989), las declaraciones y posicionamientos eclesiásticos (Ben-Dror 2003), las relaciones diplomáticas (Rein 2001) y las encuestas de opinión (Germani 1963). Sin embargo, exceptuando los trabajos sobre las disposiciones estatales respecto del sistema de cuotas para la aceptación de contingentes inmigratorios y la dinámica diplomática de las relaciones interestatales (Senkman 1991), no se han realizado investigaciones acerca de la “comunidad judía” con fuentes documentales pertenecientes a agencias estatales.

La apertura del archivo de la DIPBA permite, en primer lugar, conocer un fondo documental novedoso para la investigación y refl exión académica. El material analizado en el presente trabajo fue obtenido a través de distintas so-licitudes que fueron presentadas al Área de Archivo de la Comisión Provincial por la Memoria. El trámite implica el llenado de una Planilla de Solicitud de Información que, a posteriori, es atendida por un Perito y/o miembro del Staff del Archivo. Al no existir un Catálogo y/o Auxiliar Descriptivo del material que constituye el fondo documental de la DIPBA, el trabajo de búsqueda resulta artesanal. En estas circunstancias, el hallazgo de materiales afi nes a la solicitud presentada, resultan parciales. La buena disposición y los avisos de “nuevos hallazgos” por parte de quienes allí trabajan, hizo posible la demanda de ampliación de la información solicitada.

Estos Legajos constituyen un cuerpo documental que, aunque de pocas dimensiones, posee gran relevancia para futuras investigaciones. Los mismos registran, fraccionadamente, la denuncia de atentados contra las instituciones judías locales, las celebraciones de festividades religiosas y unos pocos actos institucionales. Si bien su análisis podría haber colaborado para comprender la dinámica de la inteligencia policial a lo largo de un período más amplio – el trabajo de “infi ltración”, “vigilancia” y “registro” de la DIPBA fi nalizó en 1998–,

fi nanciamiento del periódico La Opinión. David Graiver era uno de los principales accionistas y las autoridades militares sostenían que éste era quien administraba los fondos de la organización política-militar Montoneros (Barromi 1995; Senkman 1995; Mochkofsky 2004).

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mi interés radicó en conocer las características del trabajo de “espía” y “control” desarrollado por la agencia provincial durante el proceso de confl ictividad y radicalización política que concluyó –lamentablemente con 30.000 desapareci-dos– con el golpe militar de 1976, que implementó el terrorismo de Estado.

La característica del trabajo de análisis se cimentó sobre la consideración de una pregunta rectora: ¿Cuáles fueron las características del trabajo de “in-fi ltración”, “vigilancia” y “registro” desarrollados por los agentes de la DIPBA a través de la mirada que realizaron sobre las instituciones de la “comunidad judía” de La Plata? En este sentido, la investigación presenta una difi cultad: se trata de un estudio parcial, no pudiendo dar cuenta de las lógicas de “vigilancia” ejercidas sobre un amplio espectro de organizaciones e individuos. Dos motivos, sin embargo, resguardan la relevancia y legitimidad de la presente investigación. En primer lugar, la reciente apertura pública del archivo le brinda un rasgo particular: no se han publicado demasiadas investigaciones acerca de la dinámica que adquirieron las tareas de inteligencia desarrolladas por la agencia policial bonaerense. Abordar las formas que adquirieron la “infi ltración”, “vigilancia” y “registro” desplegados sobre un grupo defi nido, puede ayudar a comprender las características del trabajo de la inteligencia policial.

En segunda instancia, aunque el archivo de la DIPBA fue recuperado/abierto hace poco tiempo, no posee aún un catálogo que posibilite conocer la totalidad de su fondo documental. Pese al trabajo que desarrollan los pro-fesionales del Área de Archivo y Centro de Documentación de la Comisión Provincial por la Memoria –depositaria del repositorio de la DIPBA–, algunos Legajos y documentos referentes a las disposiciones internas que regularon el trabajo desarrollado por los agentes de la DIPBA siguen siendo “encontrados”. De todas maneras, la extensión del acervo documental –336 metros lineales, constituido por millares de folios, fi chas personales y de acontecimientos, videos, etc.– necesitará de varios estudios parciales para comprender, en su totalidad, la dimensión del trabajo de inteligencia que el estado provincial efectuó entre la década de 1930 y 1998215.

La DIPBA: origen, función y apropiación

El desarrollo de un inestable sistema de relaciones político-institucionales fue característico del proceso de construcción y consolidación del Estado-Na-

215 Si bien la DIPBA fue creada en 1956, su Archivo y Fichero heredaron la documentación pro-ducida por anteriores secciones de investigación de la Policía de la Provincia de Buenos Aires.

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ción, particularmente, en Argentina. La alternancia de gobiernos democráticos –de distinto nivel de autonomía respecto de la tutela de las Fuerzas Armadas– y dictaduras militares, como podríamos encontrar en cualquier línea de tiempo escolar, fue un rasgo distintivo. Sin embargo, los trabajos de análisis sobre los servicios de inteligencia de los que se sirvieron las autoridades estatales y, sobre todo, los regímenes represivos, resultan escasos. Abordados, mayoritariamen-te, desde la pluma periodística, las relaciones entre los “servicios” y el Estado sostienen un alto grado de espectacularidad y conspirativismo (Young 2006). Basadas en la investigación acerca de la biografía de alguno de sus jerarcas u hombres más preeminentes, la pesquisa periodística no ayuda a comprender la dinámica del trabajo de los agentes de los servicios de inteligencia.

Al tiempo de iniciado el proceso “desperonizador” que planteó la Revo-lución Libertadora como uno de sus objetivos, las autoridades dispusieron la intervención, por parte de las Fuerzas Armadas, de la conducción de la Policía de la Provincia de Buenos Aires. Entre las nuevas orientaciones que dispuso la autoridad de la fuerza policial, se encontraba la de jerarquizar las tareas de inteligencia orientadas al control, persecución y represión de movimientos políticos. El interés particular de las autoridades militares por profesionalizar las actividades de inteligencia no fue privativo de la institución bonaerense. En el devenir de 1956, como indica Patricia Funes (2006:206), el Poder Ejecutivo Nacional dispuso la creación de la Secretaria de Informaciones de Estado (SIDE) –por decreto 776/56– y la Dirección de Informaciones Antidemocráticas (DIA). Esta última tenía por objetivo coordinar y reunir la información producida por otros organismos del mismo tipo: la SIDE, el Servicio de Informaciones del Ejercito (SIE), el Servicio de Informaciones Naval (SIN), el Servicio de Infor-maciones Aeronáuticas (SIA) y el de las policías provinciales y Federal.

La intervención militar sobre la fuerza policial bonaerense creó, en enero de ese mismo año, la Central de Inteligencia de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, disolviendo la División de Orden Público216. Posteriormente, en 1961, la Central cambió su nombre por el de Servicio de Informaciones de la Policía de la Provincia de Buenos Aires (SIP y luego SIPBA), hasta que en 1977, tras una reestructuración del organigrama policial, se comenzó a denominar al organismo Dirección General de Inteligencia (CPM 2006).

216 Las actividades de inteligencia realizadas por la Policía de la Provincia de Buenos Aires tienen sus orígenes en la década de 1930, tras el primer golpe de Estado. Esta actividad fue realizada por la institución bajo distintas nomenclaturas: “Ofi cina de Movimiento Político”, “Dirección de Orden Público” y “Sección Orden Social”. Ver Funes (2004)

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Emmanuel N. Kahan

La documentación que contiene el Archivo y Fichero de la nueva institu-ción fue producto del trabajo de “infi ltración”, “vigilancia” y “registro” de los agentes policiales y también del fondo documental que fuera producido por las anteriores Secciones de Orden Público y Social. La documentación que guarda el archivo va desde 1932 hasta 1998. Las modifi caciones en la nomenclatura del organismo y, también, en las defi niciones categoriales con las que observan a individuos y organizaciones de la sociedad civil son propuestas desde una perspectiva genealógica respecto de la radicalización de la persecución política. Según Funes (2006: 203-204), el pasaje del concepto de “orden” al de “informa-ción” y de éste al de “inteligencia” se fue construyendo con un sentido político e ideológico que respondía a la dinámica de los servicios de inteligencia que encontraban en el “enemigo interno” su forma de legitimar la represión de las ideas, las intenciones y los actos.

A partir del trabajo realizado con material del archivo y considerando las fechas extremas del fondo documental de la DIPBA, Funes (2006:203-206) propone una mirada que contempla la acción de vigilancia sobre la sociedad civil desde la tradición inaugurada tras el primer golpe de Estado y la creación de la Sección Especial de la Policía Federal en 1930. Su análisis incluye una cronología que incorpora la legislación producida durante las décadas de 1930 y 1940 tendientes a perseguir a los individuos y movimientos afi nes al comunismo.

La nueva estructuración y jerarquización del organismo de inteligencia provincial, acontecida en 1956, se inscribe en el programa antiperonista de la “Revolución Libertadora”. Contemporánea a la creación de la Central de Inteligencia es la reglamentación del Decreto-Ley Nº 4661 de proscripción y prohibición de todas las actividades vinculadas al peronismo. Como indica Funes (2004: 36) la impronta represiva de la dictadura militar de 1955 se cimentó, además de su militante antiperonismo, en la redefi nición del rol del aparato represivo del Estado en el contexto de la Guerra Fría y, particu-larmente en América Latina, tras la proclamación de la Revolución Cubana como una revolución de carácter socialista. En esta coyuntura se debe com-prender el origen de la DIPBA y, sirviéndonos de Funes, el derrotero de su “profesionalización” e incremento de las tareas de “infi ltración”, “vigilancia” y “registro”.

La documentación con la que cuenta el archivo DIPBA provenía del trabajo realizado por los agentes de las comunas bonaerenses. Los informes y materia-les obtenidos eran remitidos a la División Archivo y Fichero, en la ciudad de La Plata. Una vez centralizada la información, se la consignaba en un fi chero

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alfabético y se la ingresaba en los legajos clasifi cados por Mesas, Carpetas y Factores. Las fi chas remiten a legajos que contiene información sobre personas y/o acontecimientos. En total se han encontrado 217.000 fi chas personales, 43.250 fi chas sobre acontecimientos, 2.500 fi chas sobre partidos políticos, 3.500 fi chas sobre el factor religioso, 1.000 fi chas de entidades estudiantiles y 500 fi chas de publicaciones extranjeras.

El caudal de información producido por el organismo de inteligencia estatal de la Provincia de Buenos Aires no es despreciable: aproximadamente cuatro millones de folios que equivalen, en términos archivísticos, a 336 metros lineales. La tarea cotidiana, realizada por agentes policiales, de “búsqueda” y “producción de información”, se complementó con la labor burocrático-administrativa de “elaboración de informes”, “fi chaje” y anexión del material relevante de las organizaciones observadas. Los legajos sobre las diversas organizaciones se encuentran ordenados a partir de los datos que producían diversas “Mesas de trabajo” o de análisis de la información217.

217 Aunque aún no ha sido posible establecer empíricamente los mecanismos de nomenclatura, el folleto producido por el Área de Archivo y Centro de Documentación de la Comisión Provincial por la Memoria establece –al menos de forma provisional– las siguientes características para las Mesas de trabajo: Mesa A: contiene información producida/relevada en torno de los factores político, comunal, estudiantil y prensa. Aquí encontraremos un seguimiento detallado de las organizaciones políticas de la sociedad civil, partidos, agrupaciones, centros de estudiantes, etc.. La información refi ere a un seguimiento de alcance nacional, provincial y por localidades de la provincia. Mesa B: guarda información producida/relevada sobre los factores gremial, económico y laboral. Mayoritariamente se podrán encontrar informes de inteligencia y materiales referentes a la actividad sindical y/o de colegios y asociaciones de profesionales y empresarios. Como en la mesa anterior, la información archivada contiene un registro de la actividad desplegada a nivel nacional, provincial y local. Mesa C: Contiene documentos e información producida en torno de la acción “comunista” y sus “colaterales”. Los documentos más antiguos, y gran parte del material heredado de la Sección de Orden Público, se encuentran aquí. Al interior de la Mesa se pueden identifi car dos subcategorías: “Varios” y “R.E” (Referencia especial). Mesa D: El seguimiento de las más diversas organizaciones de la sociedad civil fue depositado en esta mesa. Involucra a los factores religiosos y organizaciones comunales y contiene un amplio registro de las actividades desarrolladas por asociaciones de diversas características, agrupadas por localidades de la provincia. Mesa DS: Sus siglas refi eren a la nominación “Delincuente Subversivo” y contiene información producida/relevada sobre las actividades consideradas por la policía como “actividad subversiva”. Pueden encontrarse legajos que refi eren a organizaciones político-militares y a intervenciones desarrolladas por éstas, a organizaciones de defensa de derechos humanos y a sus actuaciones y, también, se encuentran las solicitudes de habeas corpus realizadas por los familiares de detenidos-desaparecidos durante la última dictadura militar. Sus documentos más antiguos nos remiten a los albores de la década de 1970 para concluir en 1998: la actividad de las organizaciones defensoras de los derechos humanos –Madres de Plaza de Mayo, Abuelas de Plaza de Mayo, HIJOS– fue

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Emmanuel N. Kahan

El trabajo de los agentes de la inteligencia policial: la “infi ltración”, el “registro” y la “vigilancia” efectuados sobre las instituciones “judías” de La Plata

Una diversidad de instituciones conforma el espectro de las organizaciones “judías” en La Plata, capital de la Provincia de Buenos Aires, aunque, a grandes rasgos, tres de ellas conforman el marco de participación de la vida “comu-nitaria judía”. En primer lugar se encuentra la Asociación Mutual Israelita de Argentina (AMIA), que nuclea la actividad desarrollada por otras organiza-ciones. Tanto la institución centralizadora, como las otras que alberga, poseen legajos en el archivo de la DIPBA218. El Centro Literario y Biblioteca Popular Israelita Max Nordau –de aquí en adelante Centro Max Nordau– constituyó otra de las instituciones aglutinadoras de la comunidad judía local. Aunque más modesta en relación a la diversidad de actividades desarrolladas, cobró relevancia a partir del vínculo con la Federación de Instituciones Culturales Judías o Idisher Cultur Farband (ICUF). Esta organización se presentaba como

tipifi cada, aún después de concluido el gobierno de facto, como DS. Mesa Referencia: Guarda información registrada sobre temas, personas y organizaciones que no pueden ser clasifi cados dentro de las Mesas y Factores señalados anteriormente. Mesa Doctrina: Contiene reglamentos, leyes, decretos y disposiciones, estudios y documentos internos de la policía: desde discursos de la fuerza hasta la Revista Policial. Jaschek sostiene que, al analizar el orden de la numeración de los legajos, esta Mesa ha nacido en un momento posterior al de la fundación de la DIPBA y la División Archivo y Fichero. (Jaschek 2003: 9)218 Los Legajos correspondientes son: Mesa “DE”, Legajo Nº 2, La Plata, sección 1ª caratulado “Asociación Unión Israelita de Benefi cencia y Protección Reciproca”, fechas extremas: 1949-1966; Mesa “DE”, Legajo Nº 31, La Plata, sección 1ª caratulado “Amigos del Maguen David Adom”, fechas extremas: 1953-1961; Mesa “DE”, Legajo Nº 32, La Plata, sección 1ra, caratulado “Aso-ciación Amigos Universidad Hebrea de Jerusalem”, fechas extremas: 1950-1968; Mesa “DE”, Legajo Nº 37, La Plata, sección 1ra, caratulado “Asociación Hebrea Macabi”, fechas extremas: 1950-1970; Mesa “DE”, Legajo Nº 159, La Plata, sección 1ª, caratulado “Asociación Amigos del Keren Kayemet”, fechas extremas: 1960-1972; Mesa “DE”, Legajo Nº 174, La Plata, sec-ción 1ª, caratulado “Organización Sionista de Pioneras”, fechas extremas: 1960-1969; Mesa “DE”, Legajo Nº 272, La Plata, sección 1ª, caratulado “Asociación Mutual Israelita Argentina Filial La Plata”, fechas extremas: 1967-1987; Mesa “DE”, Legajo Nº 306, La Plata, sección 1ª, caratulado “Amigos del Maguen David Adom”, fechas extremas: 1969; Mesa “DE”, Legajo Nº 68, La Plata, sección 9ª, caratulado “Escuela Hebrea J. N. Bialik”, fechas extremas: 1957-1970; Mesa “DE”, Legajo Nº 88, La Plata, sección 9ª, caratulado “Asociación Escuela Hebrea”, fechas extremas: 1968-1972.

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la sección idiomática idishista del Partido Comunista Argentino219. Finalmente, la Asociación Sefaradí también constituyó una de las organizaciones sometidas a la pesquisa policial220.

Las primeras informaciones que registran los legajos de la DIPBA, sobre estas instituciones, remiten a la década de 1940. Uno de los denominadores comunes de los legajos sobre instituciones judías de la “Mesa DE” es el “Registro estadístico de entidades”. La planilla se completaba con información sobre sus funciones, ubicación, cantidad de socios, forma de fi nanciamiento y nómina de los integrantes de su Comisión Directiva. La mayoría de los legajos posee en forma preponderante este tipo documental, exceptuando los legajos 2, 29, 31 y 272. La frecuente aparición del “Registro” constituía una de las fuentes de información primordiales de la institución policial. Este formulario que debía ser completado cada vez que se conformaba una nueva Comisión Directiva, permitía mantener actualizados los datos arriba mencionados, sobre todo, los nombres de los miembros de la Comisión Directiva.

Aunque el carácter de la información era reiterativo –la ubicación, el nú-mero de socios y las funciones tendían a conservarse– el seguimiento que se ejercía sobre los miembros de la Comisión Directiva servía a los fi nes de conocer y tipifi car la orientación política de la institución y de los individuos que la conformaban. Tras las preguntas de rigor que debían contestar las autoridades institucionales, una serie de tópicos eran indicados por el ofi cial policial. El tenor de las respuestas da la pauta del sentido de las preguntas, aunque estén ausentes en el “Registro”:

a) No se le conoce una determinada infl uencia política predominante, teniendo en forma favorable al actual gobierno, que se justiprecia en un 55%.

219 Los Legajos correspondientes son: Mesa “Referencia”, Legajo Nº 14.024, sin título, fechas extrema: 1966; Mesa “DE”, Legajo Nº 212, Capital Federal, caratulado “Federación de Entidades culturales judías en la Argentina”, fechas extremas: 1968; Mesa “DE”, Legajo Nº 29, La Plata, sección 3ª, caratulado “Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau”, fechas extremas: 1947-1979; Mesa “DE”, Legajo Nº 31, La Plata, caratulado “Escuela Popular Israelita D. F. Sarmiento”, fechas extremas: 1947-1969; Mesa “DS”, Legajo Nº 14.625, Carpeta Varios, cara-tulado “Investigación Centro Literario Max Nordau”, fechas extremas: 1979.220 Los Legajos correspondientes son: Mesa “DE”, Legajo Nº 49, La Plata, sección 9ª, caratulado “Asociación Israelita Sefaradí”, fechas extremas: 1951-1970; Mesa “DE”, Legajo Nº 139, La Plata, sección 9ª, caratulado “Asociación Israelita Sefaradí”, fechas extremas: s/d.

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b) Ignórase que algún miembro o asociado se destaque en actividades de carácter gremial disolvente, anarco-sindicalista o comunistas o profese doctrinas de esa índole.

c) La acción comunista no existe.

d) No apoyan a determinado dirigente, ya sea gremial o político “La Plata, Sec. 3ª, mayo 4 de 1950.” (Archivo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 29, La Plata, sección 3ª, caratulado “Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau”, folio 4).221

En el caso del Centro Max Nordau, el “Registro estadístico de entida-des” contempla el período 1947-1957, renovándose la información cada dos años. El legajo de la Asociación Unión Israelita de Benefi cencia y Protección Recíproca posee características similares. Los primeros folios del legajo contienen los “Registros” durante el período 1949-1959. La información vertida es del mismo tipo, exceptuando un ítem que no había tenido lugar en el “Registro” del Centro Max Nordau.

a) No existe infl uencia política que predomine entre los componentes de la C.D. y sus asociados, pudiendo conceptuarse a la entidad como INDEPENDIENTE.

b) No existe.

c) No hay.

d) Ninguno.

e) Esta entidad es conocida comúnmente en esta ciudad con la denomina-ción de “ESRAH” y agrupa a todo el judaísmo platense.

Es digno de hacer notar que dentro de la misma existe simpatía por las actuales autoridades nacionales, a juzgar por las expresiones de compla-cencia vertidas por su Presidente en el acto realizado en su sede el 14 de Mayo del año en curso con motivo de festejarse el Tercer Aniversario de la creación del Estado de Israel.” (Archivo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 2, La Plata, sección 1ª, caratulado “Asociación Unión Israelita de Benefi cencia y Protección Reciproca”, folio 3).

221 Las citas respetarán, de aquí en adelante, la forma de redacción que registran originalmente los informes de inteligencia.

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La década que comprenden los “Registros estadísticos de entidades” que forman parte de los legajos de las instituciones “judías” de La Plata, acompañan el proceso de consolidación, caída y proscripción del peronismo. Las fórmulas para considerar la orientación política de las instituciones, a través del análisis y tipifi cación de los “prontuarios” de los miembros de la Comisión Directiva de la Asociación Unión Israelita de Benefi cencia y Protección Recíproca, no registran modifi caciones a través del tiempo. La evaluación tiende a ser una fórmula que se repite: “institución independiente” o “apolítica”. Lo mismo ocurre en los legajos correspondientes a las organizaciones que desarrollaban sus actividades en el marco de lo que sería, a posteriori, AMIA-La Plata (excepto los legajos Nº 174 y 272, que se inician en fechas posteriores y que muestran otro tipo de “control” y “vigilancia”).

El Centro Max Nordau presenta, al respecto, una serie de particularidades. La planilla del “Registro” fechada el 15 de enero de 1949 describe, sobre la “Orientación Política Predominante”, que la institución posee un “60% de oposición al gobierno, 40% apolítico”, habiendo entre sus asociados “simpa-tizantes comunistas”. (Legajo Nº 29, Ídem, fl .: 2) Sin embargo, los restantes “Registros estadísticos de entidades” esgrimen la fórmula anteriormente citada, caracterizando a la institución como “favorable al actual gobierno” y sin “acción comunista” detectada (Legajo Nº 29, Ídem: fs: 5-7).

En 1954, un memorándum enviado por Coordinación de Informaciones de la Gobernación de la Provincia de Buenos Aires al Jefe de la Policía de la misma provincia, solicita información referida a los “Antecedentes Generales, policiales, judiciales, afi liación política, ideología y concepto general de los integrantes de la C.D.” del Centro Max Nordau. (Ídem: fl : 12). La planilla “Registro” reproduce los datos sobre ubicación y cantidad de socios, pero anexa la nómina de las autoridades institucionales indicando, en todos los casos, que “XXXX XXXX, no se encuentra afi liado al Partido Peronista” (Ídem: fl .: 9)222. Concluye que: “Los componentes de esta C. Directiva, gozan de buen concepto

222 Argentina carece de una legislación que regule la desclasifi cación de los “archivos de la re-presión”. La única normativa vigente, con la cual realizan la tarea los miembros del equipo del Archivo de la Comisión Provincial por la Memoria, es la de Habeas Data. Si bien cualquier ciudadano tiene el derecho a conocer los informes que ha producido el Estado sobre su persona, deberá resguardarse la identidad de terceros en los casos en los que esos informes involucren a más personas. Las reprografías que cede la Comisión Provincial por la Memoria, para el caso de los investigadores, son sometidas a un proceso por el cual se tachan todos los nombres propios, exceptuando el de los funcionarios públicos.

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en el vecindario, y en el orden político, los mismos no fi guran afi liados al Partido Peronista, como puede considerarse como apolítico.” (Ídem: 8)223

El último de los “Registros” que acompañan la década fue elaborado al promediar el gobierno militar que derrocó a Perón, coincidiendo –como se describió anteriormente– con las nuevas características y roles que debía cum-plir el órgano de inteligencia provincial. A la persecución del comunismo se sumaba la proscripción del peronismo, ampliando el campo de “posibles agentes disolventes”. Aunque el “concepto del que goza” el Centro Max Nordau fue considerado “bueno” (Ídem: 20), una hoja adjunta detentaba la “Información sobre las actividades de la entidad e ideología política y concepto ambiental de cada uno de los miembros de la Comisión Directiva”. Allí se establecía que:

XXX XXX: Hijo de XXX y de XXX, polaco, casado, comerciante, 34 años de edad, domiciliado en XXX, C.I. Nº XXX. COMUNISTA.

XXX XXX: Hijo de XXX y de XXX, argentino, casado, comerciante, 51 años de edad, domiciliado en XXX, C.I. Nº XXX. COMUNISTA.

XXX XXX: Hijo de XXX y de XXX, argentino, casado, comerciante, 28 años de edad, domiciliado en XXX, C.I. Nº XXX. IGNÓRASE FI-LIACIÓN POLÍTICA” (Ídem: 20).

En la nómina de las autoridades de la Comisión Directiva del Centro Max Nordau se indicaba que cuatro de los trece miembros eran “comunistas”. De estos, tres ocupaban cargos jerárquicos de la Comisión. Si bien la indagación sobre el “comunismo” había sido uno de los ejes del trabajo policial, el paso del peronismo a la autoproclamada “Revolución Libertadora” muestra un corrimiento respecto de la preocupación acerca de las características ideoló-gicas de los individuos observados. Mientras que en el último “Registro” la observación se hace sobre cada individuo –para establecer su vínculo con el “comunismo”–, durante la administración peronista se relevaba la cercanía u oposición al partido de gobierno de los asociados y miembros de la Comisión Directiva de la institución.

No sólo este cambio se registró en la vigilancia policial tras la intervención militar de 1956. Los legajos muestran una nueva dinámica en la recolección

223 Uno de los problemas al analizar los Legajos producidos por la DIPBA es que el foliado no respeta, en algunas ocasiones, el orden de producción. Los Memoranda solicitando información pueden encontrarse a posteriori del Informe de Inteligencia producido. Aunque las fechas dan cuenta de la secuencia cronológica del proceso de “solicitud/producción de la información”, el foliado es menos riguroso.

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de información. Los “Registros estadísticos de entidades” comienzan a ser desplazados –en algunos legajos dejan de estar presentes– y el memorándum solicitando información pasó a constituir el tipo documental característico que iniciaba la intervención de la inteligencia policial. Las agencias estatales productoras de éstos podían ser de carácter nacional, provincial o de la misma Dirección de Inteligencia para las distintas delegaciones.

Junto a esta dinámica de vigilancia comienzan a presentarse distintos registros a partir de los cuales la DIPBA ejerce un seguimiento sobre las insti-tuciones judías platenses. Mientras que la AMIA-La Plata es “vigilada” a través de sus actos, conferencias y declaraciones públicas, el Centro Max Nordau es interpelado por su posicionamiento y/o difusión del “comunismo”. Una serie de Memoranda, fechados del 28 de junio al 1 de julio de 1960, solicitan la ratifi cación o rectifi cación de la información vinculada a la “Asociación Israelita de Enseñanza progresiva”:

Se tiene conocimiento que en los colegios “MANUEL BELGRANO” y “SARMIENTO” ubicados en la calle Emilio Mitre y Ramos Mejía de la localidad de Morón y calle 11 Nº 1272, de La Plata respectivamente, de la asociación precedentemente mencionada se imparten clases de adoctrinamiento comunista. A tal fi n utilizan el idioma “IDISH”

SE DESEA CONOCER:

-Ratifi cación o rectifi cación del presente informe

En caso afi rmativo:

-Profesores que imparten dichas clases.

- Nómina del personal directivo.

- Cantidad de alumnos.

- Si es subvencionado por el Gobierno de la Pcia.

Cualquier otro dato de interés (Ídem: 40-42).

La respuesta del ofi cial B-29, remitida el 4 de agosto de 1960, aunque no confi rma la sospecha que motivó la vigilancia policial, releva algunos de los datos solicitados:

En cumplimiento de la orden del epígrafe me dirijo a Ud. a fi n de llevar a su conocimiento que de las diligencias practicadas se ha podido establecer:

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Que en la calle 11 Nº 1272 de esta ciudad funciona la “ESCUELA PO-PULAR ISRAELITA DOMINGO FAUSTINO SARMIENTO”, cuyo cuestionario estadístico de entidades adjunto; siendo esta misma Comisión Directiva la que administra el “CENTRO IS-RAELITA Y BIBLIOTECA MAX NORDAU” que funciona en el mismo lugar

Se dictan clases didácticas a alumnos exclusivamente de descendencia judía, por los profesores XXX XXX y XXX XXX. Los profesores son pagos por la institución arriba mencionada, debiendo los alumnos pagar una cuota anual, como a la vez un pago mensual por el transporte que los lleva de su casa al establecimiento y viceversa.

De 20.30 horas a 01.00 se reúne la colectividad diariamente, no pudién-dose constatar qué temas tratan, debido a que permiten únicamente la entrada a personas pertenecientes a ese círculo y tratan sus asuntos en su idioma natal (Ídem: 45 y 49).

La sospecha policial acerca del adoctrinamiento comunista a través del idish, como se sugería anteriormente, no encuentra sustento a juzgar por el informe de inteligencia policial. Sin embargo, el tenor de la respuesta permite proponer algunas consideraciones. En primer lugar, los informes policiales se realizaban aún cuando la respuesta resultase negativa. Si bien el ofi cial B-29 no ratifi ca la información que había originado el memorándum, la nómina de los docentes, la manera en que se sustenta la actividad y la cantidad de alumnos –90– son notifi cadas al “Sr. Jefe de la División Búsqueda”.

A la vez que la pesquisa recogida era remitida por el agente de inteligen-cia, algunas representaciones acerca de los “judíos” tendían a fi ltrarse en los informes policiales. Al fi nalizar, el agente B-29 destacaba que quienes se reúnen “tratan sus asuntos en su idioma natal”. Sin embargo, al observar la nómina de la Comisión Directiva –aunque sus nombres están debidamente tachados–, se indica la nacionalidad de cada uno. Los miembros resultaban, mayoritariamente, “argentinos”. Aunque pueda ser cierta la información respecto del idioma utilizado durante las reuniones de la Comisión Directiva, la representación del idish como el idioma “natal” de los judíos actualizaba la representación de éstos como “extranjeros” o individuos “no-asimilables”. De manera similar, el pormenorizado registro realizado por el agente B-4 sobre el acto en rememoración del XX aniversario de la represión al Gueto de Varsovia destaca que:

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Se deja expresa constancia que al iniciarse el acto fué coreado por todos los presentes el Himno Nacional de Israel, en tanto que en ningún momento se coreó nuestra Canción Patria.

Después de un intervalo de aproximadamente una hora y cuarto, se presentó el Coro Israelita que después de entonar dos canciones patrióticas de su País, cerró el acto con el Himno Israelita el que fué coreado con unción por todos los presentes, no haciéndose lo mismo con nuestro Himno Nacional en ningún momento (Ídem, s/f. Los subrayados pertenecen al texto original).

Aunque los presentes en el acto de rememoración de la represión del Gue-to de Varsovia, organizado por el Centro Max Nordau, cantaban en idish el “Himno de los Partisanos” –y no el “Himno de Israel”224–, el registro destacado sobre la ausencia del “Himno Argentino” servía para reproducir la imagen del “judío” como un sujeto que permanecía por fuera de la “nacionalidad argen-tina”. Además, posicionaba al agente policial como un celoso custodio de los símbolos de la “argentinidad”.

En este sentido podría proponerse para la institución policial una hipótesis similar a la que han sostenido –autorreferencialmente– las Fuerzas Armadas: presentarse a sí mismas como garantes de los valores de la Nación. En el libro conmemorativo de un nuevo aniversario de la creación de la institución policial bonaerense, realizado durante el transcurso de 1980, se sientan las bases de una tradición225 en la que corresponde al organismo estatal una larga genealogía: 224 Durante las entrevistas realizadas para la elaboración de un corto documental sobre los actos del “Levantamiento del Ghetto de Varsovia” en La Plata, organizados por el Centro Max Nor-dau, los informantes advertían que durante el desarrollo del acto se entonaba, en homenaje a los “jóvenes rebeldes” y en sintonía con la pertenencia al ICUF de la institución organizadora, el “Himno de los Partisanos”.225 Sirviéndonos de Hobsbawm (2002) podemos proponer que la agencia policía bonaerense pretendía legitimar sus prácticas a través de una vinculación con un pasado histórico que le sea adecuado. En este sentido, la edición policial destaca, entre los argumentos legitimadores de un discurso de la tradición de la institución, que “Cuando España recaló en esta parte del mundo, que con el andar de los siglos devendría en esta gloriosa e internacionalmente querida República Argentina, traía en su bagaje disposiciones legales e instituciones públicas, la tradición greco-latina y arábiga que había generado el hidalgo espíritu peninsular. A la inversa de otras naciones colonizadoras no venía a llevarse los bienes de esta tierra; venía a traer, su cultura, su religión, su grandeza. Al clavar en el suelo virgen de los márgenes del Plata la antorcha preconizadora de la labor cristiana y dignifi cante; a regarlo con el sudor y la sangre de sus hijos más dilectos y nobles. Muchos de estos hidalgos habían sido allá, en las lejanas tierras natales, miembros de la Santa Hermandad, institución surgida en plena época de la lucha contra el invasor del

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desde 1580 hasta 1980. El prologuista del mismo, el Jefe de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, General de Brigada Ovidio Pablo Riccheri (1980: 1-6), reconoce el origen de la entidad vinculada a la seguridad provincial en la fundación de la ciudad de La Trinidad y Puerto de Santa María, por parte de Juan de Garay.

Sin embargo, y en tensión con este registro, aparecen una cuantiosa cantidad de informes de inteligencia en los que se informa sobre actos y conferencias en conmemoración de los “días patrios” y de los “próceres argentinos”. Por ejemplo, el registro de un acto celebrando el “25 de Mayo”, organizado por el Centro Max Nordau en 1964 es motivo de la presencia policial (Archivo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 29, Op. Cit., s/f ). Pero, en esta oportunidad, el informante se abstiene de hacer consideraciones acerca de la condición de “argentinidad” de los presentes. Un acto similar es informado por otro funcionario policial; en este caso se indica que los asistentes a un acto de celebración del 60º aniversario de AMIA-La Plata se “encaminaron hasta el monumento levantado ‘Al Maestro’” con el objeto de “tributar un homenaje fl oreal a Domingo Faustino Sarmiento al cumplirse 79 años de su fallecimiento de su desaparició (sic) física” (Archivo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 272, Op. Cit., fl . 6).

Uno de los tópicos rectores de los legajos que tienen como protagonista al Centro Max Nordau, es la sospecha acerca de la orientación comunista que posee esta institución. Las actividades que allí se desarrollaban eran controladas con el argumento que “en la Comisión Directiva de la institución fi guraban elementos comunistas”. Por ejemplo, cuando para el festejo del cincuentenario de la institución, en 1962, el Centro Max Nordau auspició una exposición de libros en idish y castellano, se le encomendó al ofi cial de la DIPBA verifi car “que no se encuentre en infracción el Art. 2do del Decreto Nº 4965/59 del P. E. Nacional”226. (Ídem: 125) Sin embargo, el agente B-6 ve frustrada su tarea: “no se ha podido concurrir en razón de la concurrencia exclusiva de elementos

territorio hispano, alentada por los reyes cristianos y auspiciada por la Iglesia”. (Riccheri 1980: 3) El emparentamiento con la tradición hispanista y católica reforzaba el valor identitario de la Policía de la Provincia de Buenos Aires como un organismo con una larga tradición nacional. Si bien, nuestro trabajo intenta problematizar la cuestión de la ausencia del Himno Nacional durante el desarrollo de un acto conmemorativo del “Levantamiento del Ghetto de Varsovia”, queda para trabajos posteriores una refl exión profunda acerca de la correspondencia entre esta narrativa policial y su incidencia en la acción desplegada y los argumentos producidos por la institución policial durante la última dictadura militar. 226 El decreto, sancionado durante la presidencia de Arturo Frondizi (1958-1962), creaba una comisión encargada de “planifi car, dirigir y supervisar la acción del Estado en materia de comu-nismo y otros extremismos”. (Sain, s/d) La narrativa estatal, en última instancia, prohibía las

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pertenecientes a la colectividad” (Ídem: 127); o, la fórmula menos sutil: “estos tres actos [unas conferencias dictadas durante la exposición] no han podido ser controlados en razón de que la concurrencia en forma exclusiva pertenece a la colectividad israelita, no pudiéndose infi ltrar sin pasar desapercibido” (Idem: 129).

La imposibilidad de “pasar desapercibido” y acceder a las conferencias or-ganizadas por el Centro Max Nordau, relativiza la capacidad de “infi ltración” que nutre el imaginario acerca de las dinámicas de control de los aparatos de inteligencia estatales. Aunque el agente B-6 no logra registrar las declaraciones formuladas en las conferencias dictadas para el cincuentenario de una de las instituciones “judías” platenses, la falta de respuesta y la imposibilidad de rati-fi car el vínculo o la infi ltración de “comunistas” no desanimaba la “vigilancia” policial. Tras una larga serie de actos, conferencias y actividades que tuvieron lugar a lo largo de 1964, otro memorándum advierte sobre la realización de “Actividades Comunistas en el Centro Israelita Max Nordau”. Allí se indica y prescribe que:

Sobre el particular se tiene conocimiento de lo siguiente:

En el centro Israelita “Max Nordau” ubicado en la calle 11 Nº 1272 de 1. La Plata, se vienen realizando una serie de actividades comunistas.

Entre estas actividades se destaca la disertación que realizará esta noche 2. a las 21 en el en salón de actos de la institución y que estará a cargo del Responsable Nacional de Finanzas del Partido Comunistas Sr. XXX XXX.

El conocido dirigente comunista hablará sobre el tema titulado “SI-3. TUACIÓN ECONÓMICA ACTUAL Y PERSPECTIVAS” con la entrada al público absolutamente libre.

Al mismo concurrirían conocidas fi guras comunistas locales y nacio-4. nales.

SE DESEA SABER

Ratifi cación y/o rectifi cación de la información que antecede.1.

En caso afi rmativo, cantidad de público aproximado de concurrencia 2. a la conferencia; y ampliación conveniente.

actividades del Partido Comunista y sus entidades afi nes. Entre ellas se encontraba el ICUF, de la que el Centro Max Nordau formaba parte.

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Antecedentes ideológicos del disertante.3.

Antecedentes ideológicos de cada uno de los miembros de la Comisión 4. Directiva del Centro Israelita “MAX NORDAU”

Todo otro dato que se considere de interés para la presente investiga-5. ción (Ídem, s/f ).

Las “actividades comunistas” a las que refi ere la DIPBA, que fueron organizadas y/o tuvieron lugar en el Centro Max Nordau durante el transcurso de 1964, consistieron en una conferencia sobre “Teatro Griego”, el acto en conmemoración por el “Levantamiento del Ghetto de Varsovia” y una confe-rencia sobre “La Revolución de Mayo y su infl uencia en América Latina”. Pero la presencia del “Responsable Nacional de Finanzas del Partido Comunista” sirve a los fi nes de extender el manto de las sospechas sobre la relación entre el Centro Max Nordau y el “comunismo”.

Como en los casos anteriores, el agente policial se hace presente en la disertación. Con mejor suerte que B-6 y advertido de que esta vez el acceso al público es “absolutamente libre”, X-1 releva el desarrollo del encuentro: desde el horario de inicio –”una hora después de lo anunciado”– hasta el fervoroso aplauso de los concurrentes. Según lo registrado por X-1 podemos saber que: “Abordó el Dr. XXX XXX, con carácter eminentemente científi -co, y sin apreciaciones de carácter político de ninguna índole, la situación económica en que se desenvuelve la economía Argentina, con abundante documentación estadística y en forma puramente objetiva”. Sin embargo, la mención sobre la conferencia no se agotaba en la consideración de su “carácter eminentemente científi co”, sino que ahondaba en la reproducción de ciertos argumentos que le habían resultado al informante particularmente dignos de ser destacados:

Expresó el orador que en los últimos tiempos esta rectoría de nuestra economía había derivado del Imperio Británico hacia los Estados Unidos, que eran quienes regían la política económica de todos los países latinoa-mericanos, vulgarmente denominados subdesarrollados.

Crítico el orador nuestra política económica que nos impide comerciar con todos los países del mundo, viéndonos constreñidos a hacerlo con determinados países que nos imponen precios sumamente bajos a nues-tras exportaciones, estableciendo precios extraordinariamente elevados a nuestras importaciones de productos manufacturados […]

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Esbosó (sic) el orador una ligera crítica al Gobierno Argentino al no haber procedido a la total ocupación de las cuencas energéticas, lo que ha per-mitido que las empresas extranjeras hayan disminuido la producción al reducir la extracción de petróleo, con los perjuicios para nuestra economía que son de imaginar (Ibídem).

La conferencia sobre la “situación económica Argentina”, pese a la per-cepción “objetiva y científi ca”, presentó consideraciones de carácter crítico respecto de las decisiones y lineamientos de la política económica nacional, que el agente no consideró especialmente condenables. Las declaraciones producidas en actos y conferencias a menudo activaban un espacio de re-fl exión policial que se encontraban por fuera de las tareas de “infi ltración”, “vigilancia” y “registro”. De esta manera, sus juicios no estaban siempre predeterminados por los estereotipos generales con que se confeccionaban las directivas de investigación.

En otra oportunidad, el ofi cial K-15 relevó una conferencia sobre “Estruc-tura de la Economía Argentina”, el 7 de agosto de 1964, a la que concurrieron alrededor de cien personas. Tras la descripción de los tópicos centrales aborda-dos por el orador, el agente concluye: “Es de hacer notar, que de impresiones recogidas en el lugar de disertación se está en condiciones de informar que el conferencista sería de tendencia “frigerista”, pese a que otros presentes lo ubican en la línea trotkista” (Ídem, s/f ).

¿Frigerista? ¿Trotskista? Los informes de inteligencia producto de la infi l-tración en las actividades desarrolladas en el Centro Max Nordau, registran los acontecimientos pero sin poder dar cuenta del objetivo inicial: establecer la relación entre la institución y la infi ltración “comunista”. Sin embargo, ciertos sobreentendidos en los informes policiales parecen no requerir más que de algunas menciones puntuales para ubicar la tendencia ideológica de los individuos sometidos a vigilancia. Por ejemplo, durante el acto de con-memoración del alzamiento de jóvenes “judíos” en el Ghetto de Varsovia, el agente X-1 destacó la reacción del público frente a la propuesta esgrimida por el miembro de la “Organización Judía Pro-Paz”, quien hacia referencia a las intromisiones perpetradas por Estados Unidos en Vietnam del Norte, el Congo y Corea del Norte:

Ante esta alarmante situación era necesario que todos los países de-mocráticos y progresistas se coaligaran para obligar a los imperialistas americanos a retirar sus sucias manos de Vietnam y Cuba. Ante estas palabras la sala irrumpió en una estruendosa ovación que dejó apreciar

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bien a las claras la tendencia, tanto del orador como de los organizadores del acto (Ídem, s/f, cursivas nuestras).

Aunque no se adjetiva ni califi ca la tendencia expresada en el acto, la men-ción de Cuba y la “estruendosa ovación” resultan signifi cativas para el agente policial, que la considera como una mención digna de ser destacada y que permite identifi car “bien a las claras” una tendencia política que, aunque no se termina de explicitar, supone un guiño de complicidad con el destinatario del informe policial.

En oposición a las descripciones y evaluaciones de los informes anteriores, las palabras vertidas por el orador sobre Cuba mostraban “a las claras” el posi-cionamiento político de todos los que poblaban la sala del Teatro Ópera. En cambio, las defi niciones críticas de las conferencias sobre “economía argentina” y la relación de dependencia frente al mercado internacional, no resultaban signifi cativas o, al menos, no eran “sospechosas” para los representantes de las fuerzas de seguridad. En este sentido, los informantes policiales parecían estar guiados por la necesidad de transmitir “palabras clave” que ya estaban identifi cadas como pertenecientes al vocabulario de los grupos que debían ser vigilados.

Así, el carácter de la mirada policial se cernía sobre las declaraciones, actuaciones y manifestaciones directas referidos a los “políticos”, la “política nacional” y la “actualidad mundial”. A menudo, una de las cosas que se des-tacaba, precisamente, era la ausencia de estas menciones. Una de las fórmulas comunes registradas en los informes de inteligencia establecía que “Se deja constancia que el orador en ningún momento abordó ni tan siquiera soslayó situaciones de la política internacional ni nacional de la actualidad ni de un pasado inmediato” (Ídem, s/f ).

La sospecha sobre la relación con el “comunismo”, que dinamizaba la vigilancia policial, se amplió a fórmulas más extensas –e inciertas– hacia fi nes de la década de 1960. A medida que las formas de participación política se radicalizaban, también las fuerzas de seguridad ampliaban el marco de posi-bles “enemigos” del orden político. La vigilancia sobre el Centro Max Nordau también registró modifi caciones que acompañaban la impronta represiva. Un memorándum, que no registra fecha de elaboración pero que por su ubicación en el legajo pudo ser producido en 1966, tenía por objeto actualizar la infor-mación sobre la institución judía local. Comparado con anteriores ocasiones, el objeto de la sospecha se había modifi cado.

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INTERESA CONOCER

DEl CENTRO “ISRAELITA MAX NORDAU” y “ESCUELA ISRAE-LITA DOMINGO SARMIENTO”, sitos en la calle 11 Nº 1272, los siguientes puntos:

1) Nómina completa de personas que integran la comisión directiva y cargos que ocupan.

2) Contactos que mantienen con elementos izquierdistas.

3) Actividades que desarrollan.

4) Contactos que mantienen esas entidades con organizaciones de extrema izquierda.

5) TODO OTRO ANTECEDENTE QUE ESTIME DE INTERES CONSIGNAR (Idem: s/f ).

Al igual que en el pasaje del peronismo a la Revolución Libertadora en el cual se reconocía un corrimiento del registro de las inclinaciones políticas de los individuos que participaban del Centro Max Nordau, la confl ictividad política que condujo al derrocamiento del gobierno radical de Arturo Illia y la instauración de una nueva dictadura militar, autoproclamada como “Revolución Argentina”, inscribió un nuevo desplazamiento: el acento se puso en las relacio-nes con “elementos” y “organizaciones de extrema izquierda”. Pese a que el legajo se extiende varios folios más, no se encuentra la respuesta al memorándum que requiere detalles de la relación entre el Centro Max Nordau y las organizaciones de extrema izquierda. ¿Acaso, como en las anteriores oportunidades, los agentes no pudieron ratifi car la información? El vínculo con el peronismo había sido registrado con la expresión formal de una opinión “favorable al actual Gobierno, que se justiprecia en un 55%”. Pero la relación con el “comunismo” y con las “organizaciones de extrema izquierda” no pudo ser verifi cada empíricamente por los agentes de la inteligencia policial, ni siquiera en el momento más álgido del terrorismo de Estado, durante la última dictadura militar.

A través de la obtención de un “Periódico Juvenil”, Renacer, producido por los jóvenes del Centro Max Nordau, el Jefe de Inteligencia de La Plata, en me-morándum fechado el 5 de octubre de 1979, remite el ejemplar para el “análisis de contenido”227. Un agente policial reseña cada uno de los artículos, destacando 227 A juzgar por el informe de inteligencia que acompaña al memorándum, el “análisis de con-tenido” se caracterizaba por establecer un diagnóstico detallado de las particularidades de los artículos y el posicionamiento político de los editores.

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que en estos “se pueden apreciar que los conceptos vertidos redundan en la de-fensa de los ideales judíos y de los intereses de su comunidad”. (Archivo DIPBA, Mesa “DS”, Legajo Nº 1.425, Carpeta Varios, caratulado “Investigación Centro Literario Max Nordau, fl .: 15) Una excepción es el artículo “A 129 años del fallecimiento del Gral. JOSÉ DE SAN MARTÍN”. En este escrito se identifi ca “su lucha libertadora con la del pueblo judío” y “Finaliza ensalzando la lucha del pueblo nicaragüense”. La alusión a la revolución “sandinista” en Nicaragua, motivó la siguiente consideración por parte del agente de inteligencia: “debe tenerse en cuenta lo expresado en el primero de los artículos, cuando los editores elogian sin retaceos a la revolución nicaragüense que terminara con el régimen del Presidente Anastasio Somoza, sin tenerse en cuenta la infi ltración comunista que cooperó en la planifi cación y desarrollo de estos acontecimientos.” (Ídem, fl : 16). Aunque se advirtiera sobre la exaltación de la revolución nicaragüense, el agente policial realizó una expresión novedosa en relación al comunismo y el Centro Max Nordau: “Con respecto al Centro Literario en sí, de acuerdo a los antecedentes obrantes en esta Dirección General y las investigaciones realizadas a tal efecto, se estima que la ideología comunista –detectada– en algunos de sus miembros, no tendría gravitación fuera del ámbito de dicho Centro y dentro de este se vería reducida a una mínima expresión”.

En primer lugar, y tras dos décadas de “infi ltración”, “vigilancia” y “regis-tro”, un agente de la DIPBA expresa que la infl uencia del comunismo en la institución es de una “mínima expresión”. Magra conclusión para un trabajo de vigilancia que había supuesto como hipótesis que esta institución podía ser particularmente sensible al “comunismo”. Las palabras del agente policial, a su vez, descubren otros aspectos de la inteligencia estatal, o al menos, del uso del Archivo y Fichero de la DIPBA. Al evaluar el “Periódico Juvenil”, el agente destaca que “de acuerdo a los antecedentes obrantes en esta Dirección General” la dimensión “comunista” del Centro Max Nordau es de una “mí-nima expresión”. La referencia a los antecedentes de la institución propone que los materiales producidos por la DIPBA y depositados en el legajo de la misma, eran consultados para las investigaciones policiales. La vigilancia ejercida a través de más de tres décadas resultó un material de consulta para el trabajo policial.

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“Orden” y “control”: alcances y limitaciones del trabajo de inteligencia policial

El trabajo de “infi ltración”, “vigilancia” y “registro” realizado por los agentes policiales pareciera tener en claro el sentido de su observación: los posiciona-mientos y las acciones políticas que desarrollan estas instituciones. Las asambleas de socios y los actos eleccionarios en pos de constituir una Comisión Directiva son, mayoritariamente, registrados. Pero, a diferencia de los tiempos en los que el “Registro estadístico de entidades” actualizaba la nómina de representantes, la incursión y obtención de materiales fue la forma mediante la cual se efectuaba el “control”.

Como evidencia el seguimiento realizado al Centro Max Nordau, los actos, conferencias y reuniones de socios constituían el marco de actividades vigila-das. La información registrada en los informes de inteligencia tiende a estar sistematizada: el horario de inicio de la actividad, la cantidad de asistentes, los oradores y –si era posible– las palabras que estos vertían. Finalmente se desta-caba el horario de fi nalización, al que seguía una fórmula que es común en los informes policiales: “…terminado a las 22:45, sin que durante el transcurso de la misma [ceremonia religiosa] se registraran incidencia alguna” (Archivo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 2, La Plata, sección 1ra, caratulado “Asociación Unión Israelita de Benefi cencia y Protección Reciproca”, s/f ) o “Al promediar las 15.15, tuvo lugar la desconcentración, sin registrarse secuencias ulteriores” (Archivo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 272, La Plata, sección 1ra, caratulado “Asociación Mutual Israelita Argentina Filial La Plata”, fl : 10).

El “orden”, a la vez que el grado de politización de los individuos “ju-díos” y sus instituciones, constituye un aspecto relevante de la información que guardan los legajos. Tanto la descripción de los actos, como la manera de describirlos, guardan una estrecha relación con la noción del “orden”, que trata de subrayar la meticulosidad con la que los informes son efectuados. No se trata únicamente de “ratifi car” la información que es solicitada por las diversas agencias del Estado –vinculadas a establecer el nivel de cercanía con el “comunismo”– sino de dar una detallada descripción acerca del evento al que fueron asignados. Sin embargo, la preocupación por el “orden” que atañe a la mirada policial, contrasta con la secuenciación del foliado de las fojas o, en ocasiones, con la incorporación de informes de inteligencia en los legajos de instituciones que refi eren a actividades o instituciones diferentes. En pri-mer lugar, se puede observar que la temporalidad “Memorándum-Informe de

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Inteligencia” no siempre es respetada. En algunas oportunidades se encuentra un informe de inteligencia y a posteriori el memorándum que dio lugar a la infi ltración y registro de datos. De manera que para dar cuenta de algunas de las problemáticas para comprender la dinámica de la vigilancia policial, resulta necesaria la lectura completa de un Legajo.

En segunda instancia, los legajos tienden a incorporar informes sobre actividades e instituciones que no se condicen con lo enunciado en la carátula del expediente. Esto puede ser resultado, en gran medida, a que las organizaciones poseedoras de legajos tendían a ser subsidiarias de las instituciones centrales. Tanto los Amigos del Maguen David Adom, los Amigos de la Universidad Hebrea de Jerusalem y la Organización Sionista de Pioneras funcionaban en la sede de la AMIA-La Plata. Lo mismo ocurría respecto de la Escuela Israe-lita Domingo Faustino Sarmiento y el Centro Max Nordau. El seguimiento realizado a las instituciones “judías” locales muestra que la “vigilancia” y el “control” tendió a recaer en los organismos centrales: el Centro Max Nordau y AMIA-La Plata. El resto de las organizaciones observadas, exceptuando el de la Asociación Hebrea “Macabi”, comprende una serie de legajos que poseen poca cantidad de fojas y, a su vez, de información: los tipos documentales que priman en estos últimos son los “Registros estadísticos de entidades” y los “recortes periodísticos”. Sin embargo, se puede observar que al interior de los legajos de las dos grandes instituciones locales se encuentran informes de inteligencia que aluden a actividades desarrolladas por las otras organizaciones.

La información que suministraba el agente policial no respondía, única-mente, a la lógica del esclarecimiento de los acontecimientos. Para la dinámica de la Dirección de Inteligencia, toda información podría resultar de utilidad. Cercana a las dinámicas burocráticas, los informes de inteligencia dan cuenta de aquello que no es demandado por los organismos estatales. Como evidenciaba el informe del agente B-29 –sobre el “adoctrinamiento comunista a través del idish” en la Escuela Israelita Domingo F. Sarmiento– el funcionario policial ponía en circulación el conocimiento adquirido como producto de su labor, aunque la respuesta fuese negativa. El “registro de los acontecimientos” y la “producción de informes” eran característicos del trabajo efectuados por el agente policial. En algunos casos, la obtención de la información podía llegar a ser reconocida por la autoridad jerárquica:

Diríjome al señor Jefe, elevando a su consideración información relacio-nada con la realización del IXº Congreso de la Federación de Entidades Judías en la Argentina.

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Permitome hacer constar que en mérito a la laboriosidad, idoneidad y espíritu de sacrifi cio demostrado por XXXXX XXXXX, que realizara du-rante tres días feriados control y posteriormente la confección del presente informe adjunto, el suscripto procedió a felicitarlo en reunión de perso-nal, exaltando ante sus camaradas su comportamiento (Archivo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 212, Capital Federal, caratulado “Federación de Entidades culturales judías en la Argentina”, fl : 9).

Sin embargo, como puede observarse en los documentos, muchas veces la tarea no resultaba apacible. En algunas oportunidades, los agentes narran los problemas a los que se ven enfrentados en pos de obtener la información solicitada. En primer lugar, y en mayor medida, uno de los obstáculos lo repre-sentaba el idioma. Los informes de inteligencia de los actos y las conferencias en las que se presentaba un orador cuyo discurso era pronunciado en idish o hebreo, presentan una laguna en la descripción realizada por los funcionarios policiales. Por ejemplo, al hacerse presente un funcionario policial en la sede de la AMIA-La Plata para “vigilar” un acto en “solidaridad con Israel”, el mismo advierte que:

Durante el desarrollo usaron la palabra el Teniente Coronel (R) del Ejercito Israelí XXX XXX y el señor MOSHE BARAM, destacado diputado Israelí, para seguidamente pasar a proyectar un fi lm titulado “En el Séptimo Día”, de procedencia israelí.

Cabe agregar que las disertaciones a cargo de los nombrados, se desarro-llaron en idioma Idisch, por cuanto no se pudo identifi car lo expresado por los mismos (Legajo Nº 272, fl : 11).

Aunque seguramente los discursos fueron realizados en hebreo y no en idish, el señalamiento del agente policial nos indica una de las falencias del trabajo de “registro” policial. Otro de los problemas que resultaba central a los fi nes de la inteligencia policial era la “infi ltración”. Como ocurrió con el agente B-6, a quien le fuera encomendado “vigilar” las actividades desarrolladas por el Centro Max Nordau en los festejos de su cincuentenario, varios informes destacan las difi cultades para introducirse en las instituciones en pos de obtener información. El agente K-11, al presentarse en la Asociación Hebrea Macabi para registrar la conferencia sobre “Actualidad Israelí”, informa que:

A la espera de que comenzara la misma se me apersonó un dirigente de la citada institución inquiriéndome cuales eran los motivos por el cual me encontraba allí y si era socio de la casa, para manifestarme seguidamente

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que no podía permanecer en el local, pese a la insistencia de mi solicitud para poder asistir a la misma tuve que hacer abandono del mismo (Archi-vo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 37, La Plata, sección 1ra, caratulado “Asociación Hebrea Macabi”, s/f ).

Lo mismo sucede con el agente D-2, quien no puede obtener la informa-ción de lo tratado por la Asamblea General Ordinaria del Centro Max Nordau. (Archivo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 29, La Plata, sección 3ª, caratulado “Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau”, s/f ). Sin embargo, los problemas para presenciar actos, conferencias y asambleas no se limitaban a que los agentes fuesen descubiertos. En algunas oportunidades, el agente concurría ya terminadas las actividades. (Archivo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 37, La Plata, sección 1ra, caratulado “Asociación Hebrea Macabi”, fl : 10; Archivo DI-PBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 272, La Plata, sección 1ª, caratulado “Asociación Mutual Israelita Argentina Filial La Plata”, fl : 47) Finalmente, “C”9 tuvo una difi cultad de otro tipo cuando fue enviado a “registrar” la primera reunión del año de la Organización Sionista de Pioneras. “Se desconoce el carácter de las películas y el desarrollo de la reunión en detalle, por cuanto resulto imposible, por razones obvias, entrar al local en el que se reunieron las damas.” (Archivo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 174, La Plata, sección 1ª, caratulado “Orga-nización Sionista de Pioneras”)

La DIPBA no tenía intérpretes ni traductores. ¿Tendría, acaso, personal femenino que realizará el trabajo de “infi ltración”? Resulta difícil, a juzgar por las descripciones que realizan las fuentes policiales, establecer una respuesta defi -nitiva. Pero la imposibilidad de registrar la reunión de la Organización Sionista de Pioneras refuerza la imagen de la policía como una institución masculina. A la vez que, si consideramos como un a priori que la “reunión de damas” era exclusivamente para mujeres, los funcionarios jerárquicos sobrevaloraron la capacidad del agente “C”9.

La imposibilidad de “infi ltrarse” en reuniones, así sea de damas, no se tradu-cía en un impedimento para obtener información. La presencia y la espera eran compensadas con el registro de alguna información: el agente pudo, al menos, advertir la cantidad de damas que asistieron. En otra ocasión, por ejemplo, una cena transcurrida en el campo de deportes de la Sociedad Israelita sólo permitió informar sobre los vehículos estacionados en las inmediaciones del lugar “con chapas patentes de esta provincia.” (Archivo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 2, La Plata, sección 1ª, caratulado “Asociación Unión Israelita de Benefi cencia y Protección Reciproca”, s/f ) Como se mencionaba anteriormente, un informe

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de inteligencia suministra siempre alguna información. Ésta podía provenir, en los casos en los que era impracticable la “infi ltración”, de la observación o, incluso, de la consulta a los propios individuos que habían participado de la conferencia, acto o asamblea.

De esta manera, los informes muestran una tensión acerca de las condi-ciones de la espía: mientras en algunas oportunidades son expulsados de las actividades, en otras son informados por los miembros de las instituciones. Aunque no se pueda afi rmar que los individuos que participaban de las acti-vidades desarrolladas en estas instituciones fuesen concientes del destino de la información brindada, la obtención de la información no siempre requería de la “infi ltración”. En un sentido similar los recortes periodísticos que contienen los legajos sirven como otra forma de actualizar la información: desde la realización de una conferencia o la renovación de la Comisión Directiva, los artículos de periódicos locales resultaban una de las formas con las que el Archivo y Fichero de la DIPBA incrementaba la información.

Si bien los agentes de la DIPBA actuaban bajo las directivas de los funciona-rios jerárquicos, cumpliendo con las solicitudes emitidas en los memorándum, en algunas ocasiones el origen del espionaje era producto de la dinámica legal y/o administrativa impuesta a las organizaciones civiles y políticas. Entre los tipos documentales que se encuentran en los legajos, un puntapié para la vigilancia y el control eran las cartas remitidas por las instituciones a las comisarías en pos de solicitar custodia y/o demandar autorización para la realización de un acto, conferencia, celebración religiosa u asamblea.

Sr. Comisario de la Seccional 3º de La Plata.

De nuestra consideración:

Por la presente nos dirigimos a Ud. a fi n de solicitarle el correspondiente permiso policial a fi n de efectuar el pxmo. 19 de abril, un acto en conme-moración del vigésimo aniversario del levantamiento de Ghetto de Varsovia. El mismo se realizará en la Sala del Teatro Opera 58-770 a las 21 hs.

Aprovechamos la oportunidad para requerir de Ud. el envío de custodia policial (Archivo DIPBA, Mesa “DE”, Legajo Nº 29, La Plata, sección 3ª, caratulado “Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau”, s/f ).

El comisario Raúl Molina, Jefe de la Comisaría 3ª de La Plata, remite la carta solicitando permiso para la realización del acto y custodia policial al “Director

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del Servicio de Informaciones de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, a los fi nes que estime corresponder”. Las tres páginas producidas por el empleado B-4 que informan sobre el desarrollo del acto, la cantidad de asistentes y las palabras de los oradores, ilustran cuál fue la función que cumplió para el Director de la DIPBA la carta enviada por el presidente del Centro Max Nordau. La “vigi-lancia” de una conferencia era producto de la información que las instituciones brindaban sobre la futura realización de la misma. El trabajo del funcionario policial no se sustentaba solamente en la inteligencia previa desarrollada por la DIPBA, sino que los funcionarios policiales eran advertidos sobre el desarrollo de una actividad en algunas ocasiones, por parte de sus organizadores.

Si bien la DIPBA ejercía una función vinculada al seguimiento y control de las instituciones de la sociedad civil, muchos de los mecanismos administrativos-burocráticos implementados por el Estado –como las solicitudes de permiso para la realización de un acto público– contribuían con esa función. Las cartas enviadas a la Comisaría 3ª, por parte de las autoridades del Centro Max Nordau y la Comisaría 1ª, por parte de las autoridades de AMIA-La Plata, Macabi y las demás organizaciones que funcionaban en su sede, resultaron un insumo relevante para activar y dinamizar el trabajo de “infi ltración”, “vigilancia” y “registro” que realizaron los agentes policiales, a juzgar por el peso que tienen en los legajos del archivo de la DIPBA.

La pesquisa policial, considerando el registro que ha sido guardado en los legajos que remiten a las instituciones “judías” de La Plata, muestra quiénes y cómo fueron observados por los agentes de la DIPBA. Sin embargo, otra característica de la espía debe ser considerada. La “vigilancia”, “infi ltración” y “control” ejercida por la Dirección de Inteligencia no eran el producto del trabajo exhaustivo. La composición de un legajo describe un conjunto acotado de actividades registradas. En primer lugar, contemplando las fechas extremas de los legajos analizados, se puede establecer que no todas las instituciones y organizaciones fueron vigiladas de la misma manera a lo largo del tiempo. Sólo aquellas que corresponden al Centro Max Nordau, AMIA-La Plata y la Asociación Hebrea MACABI tienen como característica la espía a lo largo de varias décadas. La ausencia de menciones acerca de cómo fueron vigiladas organizaciones como Amigos del Maguen David Adom, Amigos de la Univer-sidad Hebrea de Jerusalén, Organización Sionista de Pioneras, Escuela Popular Israelita Domingo F. Sarmiento, entre otras, responde a que sus legajos contie-nen, casi en forma exclusiva, los “Registros Estadísticos de Entidades”, recortes periodísticos y cartas de solicitud para la organización de actos.

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Por el contrario, las instituciones centrales contemplan un seguimiento ma-yor que tenía por resultado la elaboración de informes de inteligencia sobre las actividades desarrolladas. Sin embargo, si se observa la cantidad de informes que dan cuenta de las actividades vigiladas se puede establecer que la dinámica del “control” tendió a ser esporádica. Es decir, a lo largo de un año son registradas unas pocas conferencias, ceremonias y actos. Si sólo se contempla el registro de las actividades que han quedado en los legajos, se podría afi rmar que el trabajo que desarrollaban estas instituciones era poco sistemático. Sin embargo, por las características de las actividades vigiladas en cada institución, se puede establecer que los agentes de la DIPBA observaban el mismo tipo de actividades, año tras año, en cada una de las instituciones centrales, no afectando a todas las tareas desarrolladas por las mismas. Como se mencionó anteriormente, el Centro Max Nordau fue sometido a un seguimiento para establecer sus posicionamientos políticos e ideológicos. La impronta del control policial se legitimó través de la vigilancia política: los actos de conmemoración del “Levantamiento del Ghetto de Varsovia” y los de repudio a los atentados antisemitas quedaron registrados en minuciosos informes de inteligencia. En cambio, en el caso de AMIA-La Plata y la Asociación Hebrea MACABI, se contemplaron las ceremonias religiosas y los actos de celebración de los aniversarios de la creación del Estado de Israel. Aunque la información recaudada era cuantiosa, no se observó, en esta última, el sesgo de la persecución ideológica.


Este trabajo se propuso caracterizar la mirada de la DIPBA sobre los “ju-díos”, a través del análisis de los legajos vinculados con la “espía”, el “registro” y “control” efectuados por dicho organismo sobre las instituciones de esta comunidad localizadas en La Plata. La temporalidad de los legajos analizados evidencia un seguimiento que se efectuó a lo largo de más de dos décadas. Al respecto, una serie de consideraciones acerca de la propia temporalidad de este trabajo sirve para proponer futuras perspectivas para la investigación en torno de este repositorio. Los primeros registros de las tareas de inteligencia desarrolladas por la institución policial bonaerense exceden a la propia temporalidad de la DIPBA. Si, como mencionamos en la breve reseña introductoria, la agencia estatal fue creada en 1956, los “Registros estadísticos de entidades” nos remiten al control y seguimiento político-ideológico que el Estado provincial efectuó desde mediados de la década de 1940.

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Como mostró el análisis de las mismas, durante el gobierno peronista las evaluaciones realizadas por los agentes policiales se concentraron en precisar el posicionamiento de las mencionadas instituciones respecto del peronismo. Los “Registros estadísticos de entidades” donde se establecen los porcentajes de apoyo al “partido de gobierno” entre los miembros de las Comisiones Directi-vas del Centro Max Nordau y la AMIA La Plata, tienden a mostrarnos que el “registro” y “control” se efectuaba de manera nimia e intermitente cada vez que se renovaban los cargos de las dirigencias institucionales. En este sentido, los documentos que forman parte del acervo DIPBA sirven para profundizar las perspectivas de nuevas investigaciones (Lvovich 2001; Rein 2001) que critican el carácter esencialmente antisemita del gobierno peronista.

Si bien, como señala Rein (2001), durante los primeros mandatos de Juan Domingo Perón, existieron una serie de medidas que resultaron fértiles para engrosar las acusaciones respecto del vínculo entre fascismo y peronismo –el ingreso de jerarcas del régimen nazi, por ejemplo–, también pueden hallarse algunas actuaciones emprendidas o acompañadas desde el Poder Ejecutivo tendientes a incorporar a las organizaciones “comunitarias judías” a la escena política y, sobre todo, al peronismo. La creación, en febrero de 1947, de la OIA –Organización Israelita Argentina–, el nombramiento de funcionarios de “origen judío” y el establecimiento de un embajador “judío” en la delegación diplomática argentina en Tel Aviv, son algunas de las medidas adoptadas por el gobierno que ponen en suspenso el carácter antisemita de los primeros gobiernos peronistas (Rein 2001: 87-96).

Tras el derrocamiento de Juan Domingo Perón, como puede observarse a través de los documentos escrutados, las evaluaciones y formas de búsqueda y producción de información, por parte de los funcionarios de la DIPBA, se vieron sometidas a nuevos fi nes. En un primer momento buscaron, a través de la presencia policial en diversas actividades desarrolladas por las entidades comu-nitarias, establecer los vínculos de las instituciones “judías” con el “comunismo” y, hacia fi nes de la década de 1960, con organizaciones de “extrema izquierda”. Como señala Funes (2006: 203-204), los objetivos que encuadraban el trabajo policial fueron redefi nidos al compás de la dinámica de la confrontación política que caracterizó a la Argentina en el siglo XX.

Las fechas extremas de los Legajos abordados muestran que el seguimiento, la producción de informes de inteligencia y la tarea de archivar la información en los diversos legajos institucionales no van más allá de la década de 1970, con la excepción del Legajo Nº 272 AMIA-La Plata, que fi naliza en 1987. Sin em-

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bargo, la Dirección de Inteligencia continuó sus tareas hasta 1998. Como señala Jaschek (2003: 31), en relación a las labores desarrolladas por los funcionarios de la DIPBA durante el período que se inaugura con la transición democrática y que fi naliza con el cierre de la Dirección, el registro realizado sobre los diversos actores evidenció la preocupación por parte de los agentes de inteligencia ante la pérdida de espacio y recursos para llevar a cabo sus funciones. Durante este último período, el “control” sobre las instituciones “judías” platenses muestra una fuerte reducción. Aunque los Legajos referidos a este período no fueron analizados en este trabajo, se puede destacar que la dinámica de la observación policial tendió a fragmentarse.

Los trabajos realizados con los “archivos de la represión” se caracteriza-ron por indagar acerca de la magnitud de la persecución política efectuada durante las dictaduras militares del Cono Sur (Da Silva Catela y Jelin 2002). Sin embargo, los Legajos archivados que dan cuenta sobre las formas de “in-fi ltración”, “vigilancia” y “registro” al que fueron sometidas las instituciones “judías” de La Plata, indican que la información producida por la DIPBA excede el periodo de la última dictadura militar. En consecuencia, la riqueza de su fondo documental radica en la posibilidad que nos ofrece para analizar la dinámica de seguimiento y registro durante un tiempo considerable. Es decir, las particularidades del trabajo que ejercieron sus funcionarios no deben circunscribirse a la década de 1970. Desde esta perspectiva es factible avanzar en la identifi cación y la comprensión de los cambios y las continuidades en las tareas de inteligencia política desarrollada por el Estado y registrada, en parte, por el archivo de la DIPBA.

El análisis efectuado en este artículo permite considerar y poner en suspenso otra perspectiva analítica. Como advierten Bohoslavsky y Di Liscia (2005), en las últimas dos décadas han proliferado los estudios sobre las diversas agencias de control social: cárceles, manicomios, hospitales y escuelas, entre otras, han sido investigadas por diversos cientistas sociales. Estas investigaciones, deudoras de la obra de Michel Foucault, lograron promover un campo de estudio y han puesto de manifi esto las estrategias seguidas por las elites y las clases dominantes para imponer un modelo de “ciudadano”, sirviéndose del poder regulador y normalizador de los Estados nacionales sobre la sociedad civil. Sin embargo, Bohoslavsky y Di Liscia (2005: 9) proponen una serie de reparos, que pueden ser fructíferos para el análisis de la DIPBA, respecto de la capacidad reguladora y la efectividad que han tenido los programas científi cos y políticos, así como las instituciones encargadas de sus implementaciones.

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En oposición a la consideración efectuada por el secretario del Centro Max Nordau, tras recibir los Legajos de la DIPBA por parte de los miembros de la Comisión Provincial por la Memoria –acontecimiento narrado en las primeras páginas de este trabajo–, podemos afi rmar que la investigación desarrollada permitió reconocer, como indican Bohoslavsky y Di Liscia (2005: 10-12), la distancia entre la propuesta y/o programa institucional y la labor real desarro-llada por los funcionarios policiales. El análisis efectuado con los Legajos de las instituciones “judías” locales permite relativizar el enunciado que asevera la efectividad del control social y político ejercido por la DIPBA.

La diversidad de documentos analizados permitió mostrar cómo el traba-jo de “infi ltración”, “vigilancia” y “registro” policial se caracterizó por su no organicidad y una dinámica burocrática-administrativa que, por momentos, evidenciaba la poca “profesionalidad” de la institución policial. Como consi-deran Bohoslavsky y Di Liscia (2005), se puede proponer que existía un hiato entre los supuestos y estereotipos que regulaban la demanda de información por parte de la jerarquía policial –suponer la existencia de los vínculos entre “comunismo” o “extrema izquierda” e instituciones “judías”– y los informes producidos por los diversos agentes de inteligencia.

El seguimiento realizado entre 1947 y 1979 al Centro Max Nordau, por ejemplo, sostenía, por parte de la jerarquía de la institución policial, la sospecha de la relación existente entre “comunismo” y “judaísmo”. Como vimos en el desarrollo del trabajo, los informes producidos por agentes anónimos nunca pudieron establecer la veracidad de esa vinculación. No obstante, el Centro Max Nordau perteneció al ICUF hasta junio de 1985. Esta organización se fundó, en Argentina, hacia 1941 y sería heredera de la Ievsteksie, la sección idiomática idish del Partido Comunista. De acuerdo a algunas investigaciones, la relación entre la dirección del Partido y la dirigencia del ICUF cobraría diversos gra-dos de dependencia (Schenkolewsky-Kroll 1993 y 2001; Svarch 2005; Bacci 2005). No obstante, aunque el vínculo no era puesto en duda por los diversos actores de la “comunidad judía”, los agentes de inteligencia policial no podían corroborar su existencia.

Sin embargo, así como estos informes brindaban siempre algún dato –aun-que no pudiesen ratifi car el vínculo con el “comunismo” o la “extrema izquier-da”–, en muchas oportunidades la capacidad de registrar los actos, reuniones y actividades se veía vedada por la falta de recursos o por la poca formación de los agentes. Los casos referidos al desconocimiento del idish y la imposibilidad de “infi ltrarse” en reuniones de mujeres resultan ilustrativos. A su vez, el registro

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sistemático de unas pocas actividades –actos de “Levantamiento del Ghetto de Varsovia”, “Creación del Estado de Israel” y de diversas conferencias– evidencia que el seguimiento que se efectuaba sobre estas instituciones no se producía de manera permanente.

El control social y político, aunque servía a los fi nes de acumular informa-ción sobre las instituciones y los individuos, se realizaba de manera intermitente y de forma defi citaria en relación a la demanda formulada por la jerarquía institucional. En este sentido, el análisis de los Legajos permite matizar la no-ción, sugerida por Funes (2004), acerca del proceso de “profesionalización” del trabajo de inteligencia policial en el contexto de la guerra fría y la radicalización de la violencia política en Argentina. Aunque la información producida por los agentes de la DIPBA “se incrementa al compás de las leyes represivas” (Funes 2004: 216), las maneras en que ésta es obtenida no pareciera indicar, al menos para el caso abordado en este trabajo, un alto grado de profesionalidad.

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Ofi cio policial y usos de la fuerza pública: aproximaciones al estudio de la policía de la Provincia de Buenos Aires

Sabina Frederic

Presentación

Más de 20% del total de efectivos que integraban la policía de la Provincia de Buenos Aires fueron separados de la fuerza entre 1991 y 2007. Unos 5667 entre 1991 y 2004 y unos 3500 entre 2005 y 2007. El gobierno provincial utilizó para tales fi nes distintos recursos, todos los cuales fueron considerados públicamente como mecanismos de depuración de “la bonaerense”. Esos recursos incluyeron distintas modalidades de sanción contemplados por la administración pública, tales como suspensiones, cesantías y exoneraciones, así como el retiro anticipado de la fuerza. Esas prácticas fueron posibles gracias a la ley provincial 13.188 que desde el año 2005 declaró “el estado de emergencia de las policías de la Provincia de Buenos Aires”, estableciendo en su articulo 4º que: “La emergencia es causal sufi ciente para poner en disponibilidad simple o preventiva al personal de las policías”. La implementación de dicha normativa introduciría por la negativa, criterios de selectividad del personal policial, es decir la defi nición de las cualidades sociales, morales y profesionales que deberá poseer un funcionario si quiere permanecer y crecer en la carrera.

Tal racionalidad ha sido reforzada por el espacio político mediático, que también se ocupa de establecer cuáles son los actos abominables y las cualidades cuestionables que no debería poseer quien quiera ser funcionario policial. Así,

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regularmente, los periódicos de circulación nacional pero más enfáticamente Página/12, se encargan de anunciar las cifras de la depuración, realizar cróni-cas sobre comportamientos criticables de los policías, o entrevistar a quienes conforman el espacio técnico político en el tema. Estas diferentes formas de intervención en el espacio político mediático, además de confi gurar una materia y un campo de disputa específi co, el de la seguridad –cuestión que excede el ob-jeto de este trabajo–, clasifi can, marcan, delimitan y defi nen el comportamiento policial desviado, incluyendo principalmente los usos abusivos, extorsivos o brutales de la fuerza pública. Así, los casos que involucran a policías acusados de “gatillo fácil”, maltrato y muerte en los calabozos de las comisarías, golpizas en interrogatorios, ejemplifi can los usos injustifi cados de la fuerza.

En consecuencia, la ausencia generalizada de justifi cación en el uso –o amenaza de uso– de la fuerza es de los factores que denota la existencia de un cierto nivel de acuerdo entre quienes intervienen en el espacio político y político-mediático, en torno al problema policial. Esto implica que el uso de la fuerza debe realizarse justifi cadamente en situaciones o casos que lo ameriten. La pregunta es cuáles son los valores o lógicas que justifi can la aplicación de la fuerza en esos casos y para quiénes. Nos interesa, en última instancia, conocer desde la perspectiva de los policías, el conocimiento de las lógicas que inhiben o exigen el uso de la fuerza.

La situación actual de crítica pública a la policía bonaerense, resultado de un proceso de más de una década de ataque sostenido y objetivación de “la maldita policía”, es propicia para reconstruir las racionalidades mediante las cuales los policías buscan legitimar y justifi car su comportamiento a través de ejemplos, anécdotas y otros tipos de recursos discursivos. A partir de estos recursos, los policías delimitan y ponderan su propio ofi cio, frente al de otros. Adicionalmente, nos muestras una cierta diversidad de la “cultura profesional” resultante de trayectorias profesionales variables, de diferencias generacionales e incluso de la capacidad de cada uno para alcanzar una mayor refl exividad personal sobre su ofi cio. Así, por ejemplo, para los altos mandos policiales todo sucede como si la lógica central consistiera en reducir la exposición personal a situaciones que requieran un uso imprevisto de la fuerza propia y la de los policías bajo su mando.

En un plano conceptual, buscamos confrontar a partir de este análisis el enfoque dominante que sostienen especialistas anglosajones y se reproduce con frecuencia en el espacio político mediático local y según el cual, existe una tendencia universal a la autonomía policial con respecto al poder político y la

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esfera social. Particularmente, la línea que siguen los trabajos pioneros de Jero-me Skolnick (1965), refi ere a la existencia de una cultura policial cuyos valores –autónomos a otras esferas sociales– se reproducen en el carácter imprevisto, urgente y singular de los eventos con los que lidian los agentes.

Entendemos que, lejos de poder representar el ofi cio policial como una cultura particular homogénea o un ámbito corporativo cerrado en términos morales y valorativos e impermeable al control gubernamental, siguiendo en parte a Dominique Monjardet (1994 y 1996) consideramos que los saberes prácticos de ese ofi cio se nutren también de trayectorias profesionales diferentes y de un conjunto de principios, disposiciones y cualidades tomadas de ámbitos no policiales de los cuales los policías forman parte como vecinos, amigos, padres, esposos, madres, estudiantes universitarios, pastores evangelistas, ciu-dadanos, etc. La autonomía policial resultaría así un concepto cuya aplicación da escasa cuenta del campo de las relaciones que defi nen el ofi cio policial en nuestras latitudes.

El problema de la justifi cación del uso de la fuerza

Durante los últimos años una porción de los críticos al desempeño de la policía de la Provincia de Buenos Aires –la fuerza armada más grande del país, con cerca de cincuenta y dos mil agentes activos –, particularmente los críticos progresistas, han ofrecido explicaciones sobre el origen de los desvíos, que confl uyen en el argumento de que la policía cobró desde comienzos de la democracia una autonomía política que la puso a distancia de su democrati-zación y modernización institucional (Míguez e Isla 2003; Saín 2002; CELS HRW 1998). Esta evaluación crítica busca tácitamente resolver un problema de orden político: cómo producir la democratización –o modernización– de esta institución armada de manera que el uso de la fuerza pública sea al mismo tiempo justifi cable y efectivo. Tal democratización y modernización de la poli-cía implica desde el punto de vista de la crítica, además de la expulsión de los policías irrecuperables, la infusión de valores y prácticas al ofi cio de policía, que lo conviertan en uno legítimo para el régimen democrático y societal vigente. El uso de la fuerza policial podría así volverse legítimo. La gobernabilidad pú-blica de la fuerza quedaría sostenida por esos valores compartidos, fundados entre otros por los contenidos esparcidos por la tradición conceptual de los derechos humanos.

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En suma, según tales perspectivas, el gobierno de la seguridad dependería de hacer de ese uso de la fuerza uno socialmente justifi cable. La extinción de la brutalidad y la corrupción policial dependen, para la lógica de la crítica, de cómo convertir en regimenes democráticos el atributo policial incuestionable del uso de la fuerza en uno legítimo. Para este punto de vista, romper la cul-tura policial, librar al ofi cio policial de la huella post-autoritaria y de la lógica militar que ésta implica, así como de todos los vicios que caracterizan a un grupo cerrado, aislado y corporativo, requiere que los policías se re-socialicen en valores socialmente disponibles e idealmente compartidos228. Aunque haya opiniones encontradas sobre cuáles son los instrumentos más idóneos para infundir a los policías valores legítimos –la estructura institucional, la distribución de funciones, los contenidos formativos, el cuerpo docente o el ambiente de formación (la universidad más que la Escuela Vucetich)–, existe un acuerdo general entre los críticos sobre la importancia de introducir valores que actualmente la policía no tiene.

Vemos como la lógica de la crítica al comportamiento policial persigue una solución al problema que describió Egon Bittner, quien señaló que la cuestión en torno a la policía no es el uso de la fuerza, sino su justifi cación. Bittner (2001:299) afi rma que sólo la policía es utilizada, habilitada y requerida para hacer frente a toda situación crítica donde el uso de la fuerza sea potencialmente necesario y defi ne al ofi cio de la siguiente manera: “La policia no es otra cosa que un mecanismo de distribución en la sociedad de una fuerza justifi cada por una situación” (Bittner, 1991: 230)229. Para el autor esa justifi cación depende poderosamente de la situación y de su carácter crítico y no sólo de los valores compartidos. De hecho los casos de abuso de la fuerza policial requieren de la reconstrucción del hecho por parte de la justicia, quien determina si fue o no fue justifi cado.230 Cuando los policías afi rman, como en este caso: “Nosotros

228 En rigor los especialistas en la Argentina no han explicado cómo la militarización provoca un uso injustifi cado de la fuerza, es decir cómo se sostiene la justifi cación interna. Para el caso de la policía francesa durante el período de depuración gaullista Jean Marc Berliere planteó que la militarización implica hacer un uso de la fuerza justifi cado por la obediencia a una orden dada por un superior cuyo incumplimiento en contextos militares supone una sanción penal. Como consecuencia de ello se desalienta el sentido de la responsabilidad individual de los actos más compatible con un estado de derecho (Berliere 1996:212). 229 “La police n’est rien d’autre qu’un mécanisme de distribution dans la société d’une force justifi ée par une situation”230 Sin duda que como la sociedad no es homogénea ni los valores son plenamente compartidos existen divergencias en torno a que situaciones justifi can la fuerza. Cualquier homicidio requiere del proceso judicial la reconstrucción de la situación. Como ejemplo, el asesinato del docente

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hacemos el trabajo antipático, está claro… porque ¿a quién le gusta que le pongan límites?”, entienden que no hay situación, por más crítica que esta sea, que cuente con la justifi cación de quien es objeto del uso de la fuerza. Ahora, también reconocen que hay policías cuyo comportamiento es propio de un loco, en aquellos casos en que disparan a matar. Todo lo cual indica, que los policías poseen recursos para justifi car el uso que hacen de la fuerza que la lógica de la crítica no contempla y que responde a ella. Tal vez, para entender el campo que opone estas lógicas –de la critica y su respuesta–, sea conveniente contemplar en las argumentaciones de quienes detentan el uso de la fuerza el peso de la situación, pensada ésta menos como el contexto que defi ne la urgencia de la intervención policial que revisa la actuación judicial, como las condiciones sociales que se imponen cotidiana y rutinariamente al trabajo policial.

Para poner cierta distancia respecto de la lógica de la crítica, antes que buscar con ellos la coincidencia abstracta entre valores y principios morales que fundan el juicio de los policías –la ley y el juicio colectivo–, quisiéramos poner de relieve la pregunta por la lógica del juicio policial. Buscamos establecer: ¿cómo los policías justifi can los diferentes comportamientos que hacen, según ellos, al carácter de ofi cio? ¿Cuáles son para los policías los principios, criterios o fundamentos que justifi can el valor del ofi cio y de las personas que lo ejercen? ¿De qué manera los recursos que utilizan para responder a las críticas los ligan con otros ofi cios o esferas sociales? Entendemos que un análisis en este sentido nos llevará a iluminar algunas de las especifi cidades del ofi cio policial, poniendo en diálogo las discusiones teóricas sobre la autonomía, homogeneidad y encap-sulamiento de esa profesión (Skolnick 1965; Scolnick y Fyfe 1993; Huggins et al. 2002) con las realidades locales.

Crítica y respuesta entre los policías de la Provincia de Buenos Aires

Proponemos considerar las justifi caciones que esgrimen los policías que comandan el área de Seguridad e Infantería de la Provincia de Buenos Aires. Si bien los policías de la Provincia en su conjunto están casi cotidianamente

Carlos Fuentealba en la Provincia de Neuquén en abril de 2007 y el proceso judicial que se abrió en consecuencia muestra claramente este hecho. La reconstrucción de la situación es lo que permite determinar si es posible justifi car la represión policial o no. Para ello los maestros que convocaron al corte de la ruta apelaron a la utilización de videos tomados por ellos para probar un acto de brutalidad policial.

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sometidos a la crítica, los policías de tales áreas están particularmente expuestos en su trabajo cotidiano a hacer uso de la fuerza en situaciones más o menos previsibles: en la calle, en las comisarías o durante operativos planifi cados. De manera que, son atravesados por la necesidad de dar respuesta a esa crítica po-niendo habitualmente en práctica la justifi cación de sus actos, y posicionándose frente a las políticas de depuración policial y las acusaciones públicas. Revisemos un poco más el contexto crítico.

La publicación en 1997 de La Bonaerense: Historia Criminal de la Policía de la Provincia de Buenos Aires de los periodistas Carlos Dutil y Ricardo Ragen-dorfer despertó poderosamente la atención al condensar una mirada sobre la policía que revelaba la racionalidad delictiva de la institución y advertía sobre la complicidad de los políticos. Sin duda que hechos tales como la “Masacre de Ingeniero Budge” a fi nales de los años 1980 y la complicidad de miembros de la policía en el atentado a la AMIA, entre otros acontecimientos, desper-taron una fuerte crítica social. Pero este libro fue el primero que describió a “La Bonaerense” como una institución criminal alimentada por “efectivos mal equipados, mal pagos y, sobre todo, mal reclutados y peor instruidos” (Dutil y Ragendorfer 1997).

Ahora bien, la reforma policial llevada adelante por el gobierno provincial de Felipe Sola encarnó, de algún modo, la crítica social, objetivándola en un conjunto de medidas que alcanzaron directamente a los policías de la Provincia de Buenos Aires. La reforma policial llevada adelante por el ministro de Seguri-dad, León Arslanian, desde 2004, estableció inicialmente “la intervención civil” de la policía de la Provincia y el estado de emergencia, e incluyó un conjunto de dispositivos de orden normativo, administrativo, procedimental y formativo destinados a transformar lo que llamaban la cultura policial. De todas ellas, el estado de emergencia (que como indica el artículo 4 de la ley 13.409, es causal sufi ciente para reasignar funciones, destinos, poner en disponibilidad simple o preventiva, jubilar o pasar a retiro al personal o declarar la prescindi-bilidad con indemnización) es la que reviste mayor rechazo entre los policías. Lo que públicamente aparece como purifi cación implica entre los policías una inmensa cantidad de sumarios y sanciones que afectan desde el salario hasta la estabilidad laboral. Adicionalmente, supone una gran demostración de fuerza de las autoridades políticas sobre los policías, a las que llamaban “la intervención”.

Este contexto permite entender por qué la conversación mantenida con los policías durante el trabajo de campo los llevaba reiteradamente a justifi car sus prácticas. Como indica Luc Boltanski (2000:60), la justifi cación tiene normal-

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mente por causa “la necesidad de responder a la critica”231. Los policías buscan justifi car su comportamiento cotidiano frente a la crítica y esto los empuja a ofrecer el conjunto de principios que guían su acción y los mecanismos de asignación de valor a su comportamiento. El análisis de estas justifi caciones es una vía de acceso a las condiciones sociales que sostienen su comportamiento y permiten convalidar actos públicamente injustifi cables, descubriendo los prin-cipios que permiten a los policías legitimar actos que, para el espacio político mediático –una particular esfera de valor–, son inconcebibles232.

Durante el trabajo de campo a los policías les causaba mucha sorpresa nuestro interés por entender de qué se trata el ofi cio policial. Expresaban cier-to pesimismo sobre el destino de su ofi cio y revelaban el desconcierto que les producía la crítica a la que se veían sometidos, al punto de admitir el estigma de pertenecer a “la maldita policía”. Pero ese pesimismo se confundía durante la conversación, con la perplejidad que les producía que alguien pretendiera conocer lo que hacen sin abrir juicio. Los asombraba que hubiera quien, pro-viniendo de la universidad, quisiera saber cuál es la perspectiva de los policías sobre los problemas de la policía de la que, como es sabido, se dan públicamente

231 Luc Boltanski propone este enfoque para abordar la confi guración de la acción política, que denomina proceso de desingularización o de colectivización de una causa. Nosotros lo toma-mos para analizar el modo en que tendencias a la politización de la acción policial disparan los fundamentos del comportamiento de los policías. No estamos con esto suponiendo que existe un proceso interno de producción colectiva de estos fundamentos, pero si es claro que existe tal proceso entre quienes no son policías y hacen de la seguridad ciudadana o de la victimización policial una causa política. Dicho de otro modo, analizamos el modo en que las justifi caciones policiales impiden la acción política. Probablemente el movimiento de los “Sin Gorra” pueda ser leído como una excepción aunque para nosotros no esta claro aún hasta que punto este consigue ganar consenso dentro de la fuerza.232 Se podría argumentar en contra de esta perspectiva que durante el trabajo de campo, tal estado de cosas podría potenciar en los policías justifi caciones alejadas de la normalidad, orientando la investigación etnográfi ca hacia el conocimiento de principios excepcionales. Consideramos que mientras ellos conduzcan a hacer inteligibles y posibles los actos cotidianos, su excepcionalidad no es un obstáculo, es decir mientras contribuyan a la normalización incluso de aquello que es categorizado como excepcional. Al preguntarnos por las justifi caciones que confi eren regularidad y normalidad a las situaciones cotidianas del ofi cio policial ponemos en suspenso la consideración sobre si la policía es una institución, un ensamble discordante de personas o una corporación; si los policías se encuentran sometidos al dominio crudo del control estatal y son el brazo ar-mado del mismo, si responden a la voluntad de la corporación, o si es la voluntad individual la que orienta en situaciones semejantes comportamientos disímiles. Estos no serán puntos de partida, sino de llegada, momento en el cual podremos abrir también el debate al problema de las condiciones del carácter del ofi cio policial.

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infi nitas opiniones. Es que el predominio de otros sectores en la construcción de la opinión publica en los medios tanto como la ausencia de investigaciones en ciencias sociales llevadas adelante entre ellos –inversamente a lo que sucede por ejemplo entre “los pobres”, “los piqueteros”, etc.– los excluye como porta-voces. Tal vez por esto, durante las conversaciones retornaban a la posición de desconfi anza, descrédito y desánimo con preguntas como: “¿Vos creés que vas a poder sacar algo en limpio de este trabajo?”, o “¿Creés que es posible hacer algo con esto?”; o afi rmaciones del tipo, “Vas a tener mucho trabajo para que te escuchen”.

Para dar cuenta de cómo los policías responden a la crítica, justifi can la actuación policial y perciben su ofi cio comenzaremos por un relato que explicaba el problema, a criterio del capitán Orestes, Jefe de una de las Departamentales del Gran Buenos Aires al mando de unos dos mil efectivos. Orestes, de cuarenta y seis años, estaba orgulloso de todo lo que la policía le había dado: “Todo lo que tengo se lo debo a la policía”. Hijo de un trabajador no docente del área de mantenimiento de una universidad nacional que completaba sus ingresos con la venta callejera, se sentía inmensamente satisfecho por la experiencia de vida que le dio la pertenencia a la policía. El relato que me contó durante nuestro segundo encuentro era una de las tantas historias que, según me dijo, se cuentan en las comisarías y que me ofreció para que yo entendiera. Me aclaró que era un relato reservado y, por supuesto, no me dio el nombre de su protagonista, el mismo que se lo contó mientras compartían el trabajo de policía que, además, es para él uno de los más importantes referentes profesionales.

Mirá, –me dijo casi sobre el fi nal de la entrevista–, te voy a contar una anécdota que me contó un policía que fue policía en el año cincuenta y dos cuando hubo un intento fallido de revolución contra Perón… Resulta que habían colocado explosivos en los caños de desagüe de la Plaza de Mayo. Toda la plaza era un polvorín. Por suerte, ninguno explotó porque pudieron detectarlos a tiempo... Entonces lo llamaron a este policía, que en ese tiempo era muy joven, ahora es de los que nosotros llamamos los dinosaurios de la policía. Ya esta retirado, tiene mas de ochenta años pero yo compartí con él los últimos años de servicio. Entonces le ordenaron que aprehendiera al autor del hecho. Bueno, el vigilante lo apresa y lo entrega a la policía… ¡Viste, antes era todo más fácil y rápido! Hoy no podés hacer eso, tenés que llenar un montón de papeles antes de detenerlo. Resulta que treinta años después, una mañana este policía mira el diario y ¿qué ve? Que esa persona que él había entregado y que había cometido ese delito, era nombrado ministro de Defensa de la Nación… –Orestes se me quedó

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mirando esperando mi reacción, que fue de asombro, y entonces me pre-guntó– ¿Sabés quién era? —No. ¿Quién era? –le contesté–. —El ministro Carranza –remató, y luego afi rmó–: Ves, ésta es una de las tantas historias que se cuentan en la Bonaerense. Hay muchas otras, como estas. Por eso no les conviene que hablemos, es mejor que no hablemos.233

El relato condensa un conjunto de concepciones y valoraciones sobre el modo en que quienes comandan la fuerza policial entienden su propio ofi cio por referencia a cómo lo consideran y aprecian otros. Pero también sobre los mecanismos de transmisión del ofi cio policial entre los cuales las anécdotas de policías respetables al interior de la fuerza pueden ser claves para entender la reproducción de sus prácticas. Al relatarme esta historia el Capitán Orestes ponía en circulación hacia fuera del mundo policial, concepciones y valoraciones que le permitían responder a la crítica, y explicar los intereses subyacentes de los que asumen la posición crítica. Por un lado, Orestes dejaba ver a través del relato el compromiso de la policía con ciertos fi nes, en el sentido que este policía había encontrado al culpable y lo había detenido, tal como se lo habían ordenado. Al mismo tiempo desafi aba el sentido de la justicia que ponían en práctica los políticos que gobernaban en regimenes democráticos, mostrando el carácter relativo que asumía para aquellos. Así, el relato trasladaba el problema de la malicia policial y la falta de impericia y preparación a la discrecionalidad de los gobernantes e imposición de un sentido de la justicia manipulado por los políticos. Implícitamente, introducía preguntas como: ¿se puede ser ministro de Defensa habiendo sido autor de un atentado?, ¿se puede tener autoridad para juzgar la acción policial consintiendo tales actos? o ¿para qué poner en riesgo a la persona del policía cuando la barrera de los actos ilegales es susceptible de alterarse según los intereses políticos de turno?

El relato también explica para Orestes por qué los policías no tienen voz, por qué nadie los escucha y sólo se oyen las voces de los expertos, los periodistas

233 Roque Carranza fue un dirigente de la Unión Cívica Radical de conocida militancia univer-sitaria, fue detenido en 1953 durante el gobierno del general Juan Domingo Perón, acusado de dicho atentado junto con otras personas y de un segundo atentado que causó seis muertos y 95 heridos. En 1955 fue liberado por el general Perón. Posteriormente, tuvo una intensa actividad académica y política, siendo designado Secretario del Consejo Nacional de Desarrollo durante el gobierno de Arturo Illia en 1966 y ministro de Obras y Servicios Públicos (1983-1985), durante el gobierno de Raúl Alfonsín. Luego se desempeñó como ministro de Defensa (1985-1986) durante el Juicio a las Juntas Militares, juicio presidido por el posterior ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, León Arslanian, en su carácter de presidente de la Cámara Federal de Apelaciones en lo Criminal y Correccional.

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y los políticos. Para él, ellos son de alguna forma chivos expiatorios que permi-ten silenciar la complicidad de los gobernantes con ciertas formas del delito y sentidos de la justicia que atentan contra el estado de derecho en un régimen democrático. Orestes, en comentarios a pie de página de aquel relato, también tenía argumentos sobre las razones por las cuales el blanco de las críticas era casi con exclusividad, la Policía Bonaerense. Para él tanto como para otros policías de su Departamental, la única manera de explicar por qué la Policía Federal no ha sido blanco de críticas, juicios y denuncias ni de reformas gubernamentales radicales, era la existencia de una suerte de pacto realizado con los Montoneros durante la década de 1970. Así se explicaban, el acceso libre que por aquella década tenía la policía bonaerense a la Capital Federal, cuando esta era juris-dicción indiscutible de la Policía Federal.

El relato expresa además una diferenciación generacional al interior de este campo profesional. Tal diferenciación incluye una discontinuidad manifi esta en la denominación de dinosaurios a la generación mayor, que conlleva la idea de que se trata de un estilo y una manera de ser policía, aparentemente extinguidos. Pero también expresa continuidades. Para Orestes, ese policía perteneciente a una generación que ya no estaba era, sin embargo, un ejemplo, un ejemplo de lo que ya no estaba. Como aquel policía, Orestes se había dedicado gran parte de su carrera a perseguir criminales, entre ellos a “La Garza”, miembro de la banda del “Gordo” Valor, un peligroso asesino sin ninguna capacidad de recu-peración, a su entender. Dos veces le tocó encabezar el operativo de detención; semanas subido a un auto vigilando sus movimientos; noches enteras sin dormir, muerto de frío. Luego el riesgo del allanamiento y la detención. La primera vez “la Garza” se escapó de la cárcel. Lo peor, para Orestes es que la segunda vez lo dejaron libre por la ley del “dos por uno”. Algo similar, a lo que aquel relato refl ejaba, había sucedido en su propia experiencia. La sensación de que el esfuerzo realizado y el riesgo corrido eran inútiles; que su trabajo como el de otros policías que “se la jugaban” era desvalorizado, despreciado y perdía sentido; que las decisiones tomadas en otras esferas provocaban fi nalmente un estado de frustración en el ejercicio de la tarea. De esos dinosaurios él había aprendido a ser policía y lo mismo que ellos, habían visto menoscabado su trabajo.

Como se ve, los policías han actuado en distintos momentos de la historia argentina respondiendo a los órdenes de gobernantes, provenientes de facciones políticas y estratos sociales variables, pues la historia política de la Argentina no es la de la hegemonía de una misma facción y estrato social. Por el contrario ha estado plagada de turbulencias, de hechos de violencia pero sobre todo de cam-

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biantes defi niciones de quienes están al margen de la ley o más aún, de criterios de legalidad vigentes (Caimari 2004). Como consecuencia de ello ¿es posible pensar en la existencia de una autonomía policial del poder gubernamental y socialetal, como lo hacen los anglosajones respecto de sus policías nacionales? ¿No se vuelve más adecuado a nuestra realidad entender la profesionalización policial a partir del modo en que las facciones políticas atraviesan simultánea y sucesivamente el ofi cio policial: los saberes, las tareas, los procedimientos, la norma y el universo de actores sobre los que deben actuar? Alternativamente, la policía parece haber respondido a uno u otro bando tratando a los oposito-res de turno, no como adversarios políticos sino como criminales o cosas. En contextos de violencia cuando no hay acuerdo sobre las magnitudes, es decir sobre las cosas que les corresponden a las personas, las personas son tratadas como cosas, sin derecho, es entonces cuando se evapora la justifi cación que intenta establecer algún principio de equivalencia entre las personas (Boltanski 2000:110). Los policías fueron parte de un proceso socio-político en el que la defi nición del delito y el delincuente estaban sujetos al contexto político vigente. Así, se entiende en la lógica presentada por Orestes, que no cuenten como delitos los cometidos por quienes hicieron carrera política y sí, tal como él sugiere, los que cometieron las fuerzas armadas: militares y policías. Algo semejante ocurrió entre los policías más jóvenes de Francia inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, cuando se produjo la “depuración” de los policías que habían actuado en el régimen colaboracionista de Vichy durante la ocupación alemana. Por entonces, los policías que permanecieron en funciones eran explícitamente demandados, como por entonces declararon: “A protegerse contra las medidas que puedan ser aplicadas contra ellos por el gobierno de mañana, por haber ejecutado las órdenes del gobierno actual” (Berliere 1996:218).

Consecuentemente, desde la perspectiva de Orestes el descrédito actual de la policía no se explica sólo por lo que la policía hace o hizo mal, sino por el modo en que esa valoración es socio-políticamente construida. Así, de un tiempo a esta parte la fi gura del enemigo político se ha desdibujado mientras la fi gura del criminal o el delincuente, cobró más y más fuerza, fruto de procesos como los hechos delictivos violentos y el incremento del delito y de la sensación de inseguridad que han crecido en la última década y media. En suma, a través de su relato, Orestes nos permite introducir en el presente un pasado ocultado por los gobernantes, pero recordado en el seno de los altos mandos policiales, y difundido entre éstos y los policías de menor grado a su mando. Con el relato

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circulan saberes sobre la función policial que defi enden y legitiman al interior de la fuerza las competencias profesionales y tal vez, sean un factor de refracción tácita a las políticas de reforma que se recuestan en la crítica generalizada al comportamiento policial.

Purifi cación policial y discrecionalidad: los usos políticos de la fuerza

La purifi cación policial comenzada en 1996 y reiniciada en el 2004 en la Provincia de Buenos Aires es contestada por ese relato interviniendo en el te-rreno de una lucha simbólica por la imposición de cierta representación sobre quiénes pueden ser funcionarios policiales en esta jurisdicción234. Así, desde el punto de vista de los policías la expulsión de agentes constituye una acción discrecional que busca encubrir a los políticos y que, por consiguiente, no se justifi ca en el mejoramiento profesional. Los juicios realizados por los afectados contra el Estado –algunos con fallos favorables a aquellos– muestra para los altos mandos policiales que se trata de un proceso arbitrario. Una organización integrada por policías desplazados, autodenominada los “Sin Gorra de Solá”, se encarga de brindar asesoramiento y promover estos juicios235.

El capitán Ramírez, un policía de treinta y siete años responsable del área de operaciones de una de las Departamentales del Gran Buenos Aires, afecta-do porque creía que no era él quien debía ocupar este cargo sino policías con mayor antigüedad que “la intervención” había dejado de lado, expresaba su preocupación sobre esta cuestión a través de otro relato. Éste trataba sobre un acontecimiento dramático en el cual un comisario, a quien lo unía una relación de parentesco, había sido pasado a retiro sin causa alguna, prematuramente. Este comisario, quien hacia su trabajo con total compromiso y sin necesidad

234 También por supuesto la Policía Buenos Aires 2, una policía paralela formada en las univer-sidades y que depende de las comisarías para dar intervención a la justicia, hace que los policías de la bonaerense (la policía 1) se piensen como “los residuales”.235 Este movimiento de los policías cesanteados quedó emparentado varias veces con Juan Carlos Blumberg quien, tras la muerte de su hijo, se introdujo en el campo de la seguridad interior con posiciones contrarias a las ofi ciales, es decir enfrentadas al gobierno de la Provincia de Buenos Aires, encargado de llevar adelante el operativo de rescate de su hijo cuando estaba secuestrado. Es importante tener en cuenta que el asesinato de Axel Blumberg se produjo a fi nes de marzo de 2004 y el ministro León Arslanian asumió en abril del mismo año, hecho que le permitió para el Gobernador Solá descomprimir la alta repercusión que sufrió el caso.

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alguna del salario, pues la familia de su esposa era propietaria de una cadena de hoteles y restaurantes en una ciudad balnearia de la costa bonaerense, entró en una profunda depresión luego del hecho, de la cual se recuperó para in-corporarse al trabajo en la empresa familiar. Pero a los dos años de la cesantía, uno de sus hijos, adolescente, lo encontró muerto en su ofi cina de un tiro en la cabeza realizado con su propia arma. Ramírez creía que “todo esto de las exoneraciones se iba a volver en contra”, y que las autoridades no tenían en cuenta el daño que producían. “Pero, lo peor de todo –decía– es que esas acciones convertían a quienes las tomaban en lo mismo que condenaban de la policía, ¿o acaso no es violento realizar medidas injustifi cadas?”. Como otros policías, Ramírez rechaza la emergencia actualmente utilizada como recurso justifi catorio. Las exoneraciones, retiros anticipados y pases a disponibilidad, afectan directamente “el bolsillo de los policías” que es, según dicen los altos mandos, “lo que más les duele a los muchachos”. Ramírez tenía más ejemplos, menos dramáticos, de dos capitanes que integraban la Jefatura Departamental hasta el 2006, una mujer y un varón que habían sido pasados a disponibilidad. De ninguno se sabía el motivo exacto, pues según la ley, éste no necesitaba estar escrito en ninguna parte.

Las visiones de Orestes y Ramírez muestran el peso que tiene la crítica en su discurso, los principios de justifi cación que sustentan para darle respuesta y el modo en que la relación de la policía con los gobernantes es parte consti-tutiva del modo en que estos policías buscan valorar su ofi cio. Así las cosas, la autonomía política es una idea bastante difícil de sostener. Entonces, ¿cuáles son los principios de justifi cación en juego? ¿Cómo ponen valor en el ofi cio policial? De un lado, mostrando que la policía hace su trabajo que es obedecer a las autoridades y aprehender delincuentes, haciendo uso justifi cado de la fuer-za; del otro, indicando que la actividad de los políticos instala un principio de valencia de las personas a favor de los políticos y en desmedro de la persona de los policías, jerarquizando así la relación entre ambos por fuera del principio de igualdad socialmente establecido; aunque paradójicamente, este sea el principio que el gobierno provincial quiera imponer.

Ofi cio policial y relación de mando

Los policías que comandan las comisarías, las unidades distritales y departa-mentales de la Provincia de Buenos Aires tienen entre treinta y siete y cuarenta y tres años. Según la concentración poblacional de las localidades que atiendan

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se dividen en policías “comunales” y “distritales” o “de seguridad”, en este último caso cuando se trata de localidades de más de 70.000 habitantes. En el conurbano bonaerense los policías se encuentran distribuidos en diez jefaturas departamentales236. Cada uno de los ofi ciales al mando de estas jefaturas conduce por cada una entre dos mil y tres mil agentes, cien por cada Comisaría. Los jefes departamentales centralizan el mando de todas las comisarías de la región y cuentan con las jefaturas distritales como instancia media de agrupamiento territorial de las comisarías. Los jefes departamentales se reúnen semanalmente con todos los comisarios de la región para transmitir las directivas del Minis-terio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires y analizar la marcha de las estrategias de disminución de los datos estadísticos delictivos por comisaría. “Las estadísticas” constituyen un instrumento central del trabajo de dirección policial pues estos datos entregados semanalmente por cada comisario al Jefe Distrital y por éste al Departamental, permiten comparar la efi cacia de las tareas de prevención y represión del delito, pero también establecen un parámetro del desempeño de los comisarios, quienes en esas reuniones pueden ser felicitados o sancionados por el Jefe. Así el Centro de Evaluación de la Prevención y de Análisis Delictual (CEPILLAD), el que mayor actividad demanda en la ofi ci-na de la Jefatura Departamental, es uno de los instrumentos centrales para el ejercicio de la autoridad por parte de su jefe.237 En la medida en que los jefes departamentales son los que ejercen autoridad sobre los niveles inferiores de la policía, sus referencias a la relación que establecen con “los muchachos”, da cuenta de cuáles son los principios que organizan actualmente las relaciones de mando entre ellos, es decir cómo fundan la autoridad.

El grupo entrevistado durante el trabajo de campo egresó de la escuela de policía entre comienzos de la década de 1980 y comienzos de la de 1990. Sus primeros años de servicio los compartieron con los últimos de quienes fueron parte de la policía durante la dictadura iniciada en 1976. Tal como vimos en una sección previa constituyen la generación que recibió o recibe de los últimos –como en el caso de quienes están retirados–, algunas de sus experiencias y en-señanzas. Esto se refl eja en el enorme respeto que le tienen a los que llaman los dinosaurios de la policía, actores de un modelo al que consideran impracticable hoy en día. Para esta generación de comandantes de la policía, ya no se puede 236 Las jefaturas departamentales del conurbano bonaerense son Merlo, Moreno, Morón, Co-nurbano Norte, San Martín, Pilar, La Matanza, Almirante Brown, Lanús y Quilmes. En esta organización también se incluye la Jefatura Departamental de La Plata. 237 El CEPAID es un sistema de carga, análisis y procesamiento de datos en línea que administra el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.

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restablecer aquella forma de ser policía, pero la sostienen como ideal. Primero porque para muchos de ellos ahora los procedimientos policiales son inefi caces al estar atravesados por pautas administrativas que requieren fi jar por escrito cada uno de los pasos realizados y conseguir la autorización correspondiente de sus superiores o del fi scal. Segundo, porque hacer uso de la fuerza pone en riesgo el trabajo. Tercero, porque la generación que los sigue, los más jóvenes, los que están entrando a la policía o tienen hasta cinco años en el ofi cio, carecen por completo de compromiso con la institución, de la vocación que tenían ellos:

Vos los ves como son... Están esperando el momento para irse a su casa, no como nosotros que nos quedábamos hasta cualquier hora si era necesario. Además, es una generación, que, como pasa en toda la sociedad, no tiene formación, no entienden nada... Muchos de ellos entran a la policía para tener un trabajo seguro y no les importa nada de lo que hacen.

Algunos más pesimistas creen que no hay recambio, que esta nueva ge-neración no puede ejercer puestos de conducción en la policía. Pero que el problema es social, de la familia, de la educación y no de la policía: “Porque fi nalmente, ¿de dónde saca a la gente la policía? De la sociedad, allí están por lo menos sus primeros dieciocho años de vida ¿De dónde sino? No somos ex-traterrestres, no venimos de Marte”, repiten. Esta diferenciación generacional de los actuales comandantes y los jóvenes que entran a la policía sin vocación ni interés, completa el cuadro generacional que abrimos más arriba. Los tres grupos generacionales conforman una clasifi cación que a los comandantes les resulta adecuada para entender el universo de las relaciones dentro de la policía, y que no está escindida de procesos sociales y políticos de una amplitud ma-yor que el espacio conformado por la Policía Bonaerense. Esta diferenciación generacional conlleva además una distribución de valor entre las personas que se eleva conforme aumenta la antigüedad y la experiencia en la fuerza, lo cual explica el desempeño y el compromiso a favor de los viejos policías, muchos de los cuales fueron separados tempranamente de la fuerza, obligando a quienes son muy jóvenes a ocupar puestos de mucha responsabilidad.

Tal estratifi cación generacional y la refl exión sobre el modelo de mando a seguir se agregan al debilitamiento del esquema militar de mando al interior de la fuerza policial. Si bien los militares dejaron de comandar a la policía cuando fi nalizó el Proceso de Reorganización Nacional el modelo de mando y de disci-plina continuó inspirando por cierto tiempo a la policía. Los comandantes de la policía afi rman que ésta se ha desmilitarizado, pero no encuentran que esto sea necesariamente un benefi cio. Por militarización entienden al menos dos

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cosas: la manera de mandar y el disciplinamiento riguroso. Según manifi estan, durante los últimos años la orden fundada en la autoridad de quien la emitía y el miedo a la sanción, cedió progresivamente a la orden fundada en la racionalidad, es decir en el carácter racional de la misma, al punto que hay subordinados que hoy discuten las órdenes. Así con la militarización co-mandante obtenía obediencia por el rigor del castigo que era capaz de administrar. Actualmente estos modos de mandar se combinan con otras maneras de ejercer el mando: la académica y la personal. Hacer academia signifi ca en la jerga policial, la convocatoria y reunión de los muchachos por parte del jefe, para “discursear-los” durante varias horas sobre lo que hay que hacer. Se trata de una suerte de transmisión de la orden por reiteración e insistencia: “les llenan la cabeza durante varias horas, una vez por semana”. Aquí la autoridad y la obediencia quedan justifi cadas por referencia al saber, la experiencia y el cargo de quien tiene la palabra. La palabra del jefe es la única que tiene valor porque está ligada al valor de quien la emite, valor superior al de quien no puede hablar sino sólo escuchar.

En cuanto a la autoridad fundada en la relación personal, deviene, según me explicó Larrazábal, el Jefe de la Infantería, de la demostración permanente a los muchachos de su preocupación por lo que les afecta personalmente a cada uno. Por eso regularmente se encarga de consultar por sus familias o por cuestiones puntuales que sabe suceden en sus vidas personales: operación de un familiar, enfermedad, desempleo, etc. Pero con sus ofi ciales, el trato es otro, prefi ere conversar durante el almuerzo. Así considera que gana el respeto y la autoridad sobre los infantes, quienes a la vez se sienten contenidos por él. Podría decirse que es un tipo de autoridad que imita a la autoridad paternal, esto es, a un orden doméstico fundado en la intimidad y la confi anza. Como señala Luc Boltanski, en la ciudad doméstica la magnitud de las personas depende de su posición jerárquica en una cadena de dependencias personales que se someten al principio paternal: “el vinculo político entre los seres es concebido como una generalización del lazo generacional que conjuga la tradición y la proximidad” (Boltanski 2000:82). En un contexto en el que nadie se preocupa por la suerte de los policías y el asesinato a mansalva de un policía provincial –como fue el caso del agente Sayago en la localidad de Las Heras, Provincia de Santa Cruz, en 2006– no despierta la crítica pública, este reconocimiento personal interno se opone contundentemente a la falta de reputación o renombre que la acción policial despierta en la esfera pública.

Larrazábal sostiene que por medio de dicha consideración personal los policías que forman uno de los regimientos de infantería de la Provincia de

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Buenos Aires obedecen sus órdenes tanto cotidianamente como durante los operativos, cuando deben resistir o enfrentar a la muchedumbre poniendo límites. Pero cuando la obediencia es más difícil de conseguir, y aumenta la propensión de “los muchachos” a perder el control del uso de la fuerza es du-rante las manifestaciones que se expresan con cortes de puentes, rutas y calles. Muchas de éstas, señala Larrazábal:

Son por causas justas, por situaciones sociales semejantes a aquellas en las que están familiares y amigos de los propios policías: desempleo, pobreza… A veces sucede que el policía es el único de la familia que mantiene al resto, el único que tiene un salario fi jo y relativamente seguro.

El está al tanto de estas cosas, pues conoce el mundo doméstico de sus muchachos. Entonces su palabra, antes y durante el operativo consiste en recor-darles que ellos no están allí para solucionar los problemas sociales, que ellos “no deben convertirse en parte del problema”. Larrazábal cree que esto contribuye a mantener cierto autocontrol entre sus infantes durante un operativo, evitando el desborde de los muchachos. También, algunos jefes reivindican la importancia de estar en el lugar de los hechos a la vista de los muchachos en los momentos en los que es necesario que obedezcan la orden de controlar la fuerza. Que el jefe esté a la vista de los muchachos les da seguridad cuando están en un operativo durante una manifestación o un corte de ruta. Desde el punto de vista del jefe, de esa manera ellos sienten que él ve la situación y puede responder in situ a lo que ella demande. Respecto de la relación de mando fundada en la razón, implica que el jefe debe explicarles a los muchachos por qué les da esa orden. Como señalan los comandantes más jóvenes, no alcanza con que sea superior en grado y función y se dé una orden para que la obedezcan: “ya no es como antes que cuando alguien desobedecía te encerraban en un calabozo… Ahora te discuten las órdenes, entonces, es necesario fundarlas en razones aceptables para quienes deben cumplirlas”, nos señalaba uno de ellos.

Como se ve, la relación de subordinación y por consiguiente, el mando, no están actualmente garantizados por la jerarquía institucionalmente establecida, es necesario introducir una serie de otros elementos que hagan justifi cable la autoridad de unos sobre otros. Pero además es importante destacar el hecho que, quienes comandan la fuerza lidian con el eventual descontrol del uso de la fuerza de quienes tienen al mando, hecho que automáticamente los pone en disponibilidad. Esto empuja a los jefes a la refl exión sobre los instrumentos por los cuales la fuerza individual puede someterse a un principio de justifi ca-ción colectiva (Boltanski 1991, 2000), sin que ello implique necesariamente

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la internalización en los policías de ese principio de justifi cación colectiva. Así, la palabra de los jefes no parece referirse a este principio, es decir que el autocontrol no resultaría de la reiteración de los principios de justifi cación. Los muchachos saben que no deben hacer uso de la fuerza a menos que se les dé la orden, pero tienen muchísimo miedo de perder el control por eso miran a su jefe, quien con su mirada puede tranquilizarlos. Nada indica que la obedien-cia efectiva requiera de la comprensión e internalización de los principios que justifi can el uso de la fuerza en determinada situación. Saber que no hay que usar la fuerza en ciertas circunstancias no es lo mismo que no usarla. Por eso, son otro tipo de vínculos entre jefes y muchachos, como la contención afectiva y el reconocimiento, los que consiguen la obediencia a las palabras de quienes mandan y por lo tanto instituyen la autoridad.

Respecto de la disciplina rígida, como ejemplo de militarización de la poli-cía, los comandantes refi eren a cómo en los últimos años se ha ido modifi cando la formación en la Escuela Juan Vucetich. Ellos sostienen que no tiene punto de comparación el rigor del pasado con el actual, especialmente el rigor hasta fi nes de la década de 1980. Una diferencia fundamental es que ahora no es posible aplicar sanciones penales a los policías que cometen faltas en servicio. El arresto de los policías está actualmente prohibido, ya que el gobierno provincial los considera funcionarios públicos de carácter civil, por lo cual les corresponden sanciones de tipo administrativo como las que se aplican a otros funcionarios de la administración pública. Desde la visión de los comandantes, todas ellas son evidencias del proceso de desmilitarización de la fuerza, que en un sentido más teórico podríamos denominar como un proceso de diferenciación del ofi -cio policial respecto del ofi cio militar y que dejaron sentadas normativamente las leyes de defensa nacional y de seguridad interior promulgadas durante la presidencia de Raúl Alfonsín.

Sin embargo, este proceso de desmilitarización no es absoluto, existen pun-tos de contacto entre ambos ofi cios. Nos referimos al hecho de que la policía funciona por referencia a modelos de valencia de las personas y distribución de las cosas que cada persona merece, fundadas en la cadena de dependencias personales que emula el régimen familiar y que caracteriza el régimen militar, pero no sólo a éste. Con frecuencia asistimos a ejemplos de ámbitos político-estatales en los que la relación entre la autoridad y los funcionarios a cargo imita –o toma– los vínculos de dependencia personal familiar. En un sentido más estético, pero no por eso menos importante, una de las capitanes entrevistadas señalaba como ejemplo de contradicciones en el proceso de desmilitarización

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al cambio reciente de uniforme: siendo una oportunidad para la separación del ofi cio militar, entendía que lo habían diseñado aún más parecido que el anterior y no aprovecharon para deshacerse de las botas, símbolo del dominio castrense.

Ahora, estos procesos ocurridos en la policía son para ellos consecuencia de las transformaciones que han venido ocurriendo en la sociedad en su conjunto. Gustan defi nirlas negativamente como transformaciones que devinieron en la pérdida de respeto a la autoridad, ejemplo de lo cual es también la necesidad que actualmente tienen de poner 400 efectivos de policía delante de una puerta cerrada, cuando antes necesitaban 100 o sólo una puerta cerrada, porque al verla cerrada todos entendían que por allí no se podía pasar. Esta generación es bastante pesimista sobre esas transformaciones. La falta de rigor disciplina-rio durante la formación policial y que las sanciones ya no sean potestad del superior inmediato sino que están sujetas a un procedimiento administrativo que no termina en él, hacen que la relación de autoridad deba ser cotidiana-mente reconstruida sobre la base de múltiples recursos, ninguno de los cuales es formal u ofi cial. Para algunos esto es un desafío que están en condiciones de asumir y enfrentar, y que les permite hacer uso de ciertas capacidades ligadas a su mundo familiar y a su experiencia como padres e hijos por ejemplo. Estas son competencias y saberes que el ofi cio les exige, pero para las que no se los ha entrenado, ni formado y que requiere de destrezas y habilidades encarnadas en ellos por su pertenencia o tránsito en otros dominios sociales.

Campo social y ofi cio policial: la desvalorización social del estatus profesional

¿Por qué el Estado y la sociedad le reservan a las clases bajas el uso de la fuerza? Se preguntaba Egon Bittner en 1974. Retomando la defi nición de Max Weber sobre el Estado como monopolio de la violencia legítima y el argumento de Norbert Elias sobre la depreciación de la violencia producida por el avance del proceso civilizatorio y su concentración en el seno del Estado, Bittner afi rma:

Las razones que justifi can que un poder enorme sobre la vida de los individuos sea confi ado a los hombres reclutados en la perspectiva de hacerlos ocupar un empleo de bajo nivel, son extraordinariamente complejas […] no es difícil de comprender que en una sociedad que busca desterrar el uso de la fuerza,

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aquellos que se encargan de asegurar el indispensable ejercicio residual son condenados a la desvalorización (2001: 302).

Esta afi rmación pone sobre la mesa la cuestión de la desvalorización del ofi cio policial y su asociación con el recurso al uso de la fuerza y la violencia, comportamientos menospreciados por las elites (Elias y Dunning 1992), pero no por los sectores populares. Sucede que para los varones de los sectores populares el uso de la fuerza física parece haber sido un modo de reforzar el sentimiento de virilidad en el mundo contemporáneo (Mauger 2006; Bourgois 2006). Normalmente, esa valoración se satisface a través del trabajo, particularmente de aquellos que requieren del ejercicio de la fuerza ya sea en el ámbito de la construcción, la industria o el comercio que, de este modo, regulan socialmente dicho uso238.

Justamente, la cuestión que nos interesa poner de relieve en esta sección es cómo los policías se inscriben en la esfera social. Entendemos por ésta a un amplio abanico de referencias a su ámbito de sociabilidad: amigos, hijos, vecinos y la relación con el comportamiento policial y a los problemas sociales que atraviesan la vida policial, ya señalados antes. Durante el trabajo de campo, cuyo contexto fue en todos los casos el lugar de trabajo de los policías, nuestras preguntas sobre distintos momentos de la trayectoria profesional disparaban en cada uno de ellos relatos sobre la situación económica familiar inicial o sobre cuestiones domésticas. Problemas económicos, falta de trabajo o necesidad motivaron en muchos de ellos la decisión de convertirse en policías.

¿Por qué la gente no puede pensar que un policía puede tener un chalet caro? ¿Acaso no puede venir de una familia de dinero?... ¿No puede haber un policía que tenga plata, que venga de la clase alta? ¡No! Claro. A nadie se le pasa una cosa así por la cabeza, porque el policía siempre viene de

238 Los análisis realizados a lo largo de 30 años entre los sectores populares de lo suburbios de Francia por Gerard Mauger (2006) muestran que la fuerza es una dimensión inscripta en la virilidad y por lo tanto altamente valorada por aquellos sectores. De modo tal que en el proceso civilizatorio la depreciacion de la violencia entre los sectores dominantes o de elite no se corres-ponde con la de las clases populares. Pero aquí debe hacerse una distincion entre violencia y fuerza. Pues justamente, entre los años ’70 y el presente, lo que se ha modifi cado son los modos en los que se realizan las demostraciones de fuerza. Si antes la fuerza quedaba aplicada al ejercicio de ciertos trabajos, ahora cuando el trabajo se ha depreciado, son las demostraciones vinculadas al delito las que parecen ejercerse. Una argumentación semejante basada en procesos sociales que ofrecen evidencias de la consecuencias que sobre las performances violentas tiene la segregación del mundo del trabajo manual de los varones de sectores populares, encontramos en el estudio de Philippe Bourgois (2006) sobre los migrantes puertorriqueños de Nueva York

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abajo... pero podría suceder que un muchacho de una familia de dinero decida ser policía, ¿por qué no?, me interrogaba el capitán Bravo durante una de nuestras conversaciones.

Existe un imaginario como bien sabe Bravo que incluso jerarquiza los este-reotipos de la Bonaerense y la Federal, mientras aquellos son clasifi cados como cabecitas negras, morochos provenientes de los estratos sociales más bajos, los últimos son considerados como niños bien provenientes de los estratos sociales medios. En términos generales parece que quienes provienen de “familias con dinero”, no eligen la carrera de policía, o por lo menos, no la carrera de policía de la Provincia de Buenos Aires. Tal vez esa probabilidad aumente entre los aspirantes y miembros de la Policía Federal, institución más protegida contra la critica y los procesos político-mediáticos de reforma. Serian necesarios es-tudios cuantitativos para alcanzar un conocimiento mayor sobre este punto pero, cabe decir, que Bravo conoce perfectamente el estereotipo sobre la policía de la Provincia de Buenos Aires. Este estereotipo opera en la mirada externa, como refi ere Bravo, pero también en el modo en que el Estado a través de los gobiernos provinciales, organiza y retribuye el trabajo policial. El hecho por ejemplo que la jornada laboral de un policía de la Federal sea de ocho horas diarias lo torna radicalmente diferente de las jornadas policiales que son de 16 horas por 24 de franco.

Sobre la retribución salarial, los policías que comandan la fuerza creen que los bajos salarios y la enorme carga de horas extras que tales remuneraciones inducen a tomar, son de los problemas mas graves de la policía. Los bajos salarios expresan la degradación del ofi cio vis a vis otros ofi cios de la adminis-tración pública y tienden a que el policía haga todo mal o descuide el servicio ordinario, pues no tiene horas de descanso. El trabajo extra se desarrolla en horas CORES (Servicio Compensación por Recargo) y horas POLAD (Servi-cio Policía Adicional), las que comprenden el servicio extraordinario. Además de la situación salarial, como mencionamos antes, muchos policías son los únicos en su familia que cobran un salario fi jo, cargando con la manutención de hermanos o padres desempleados o con ingresos intermitentes. Los policías que comandan la fuerza han elaborado propuestas para restringir la cantidad de horas extras y el servicio normal de manera que los policías no sumen entre ambas más que 12 o 14 horas diarias, dejando las restantes horas del día para el descanso. Los fundamentos de esta propuesta son los siguientes:

Si bien es cierta y aceptable [...] la necesidad de contar el personal policial con un recurso ajeno al servicio que le proporcione un reaseguro econó-

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mico, también lo es que muchas veces efectuando denodados esfuerzos físicos y emocionales, los efectivos policiales procuran cubrir la totalidad de los servicios que les compete y de una u otra manera se ve debilitado tanto el rendimiento laboral como la relación íntima en su esfera privada, al verse diezmada su posibilidad de descanso (Documento interno de la Jefatura Departamental).

Las normas actuales permiten a un policía “laborar” 24 horas entre unas y otras, y retomar el servicio ordinario sin descansar. Las dependencias estatales competentes, mediante la paga y la carga laboral excesiva, sostienen así la degra-dación del ofi cio policial, de modo semejante a como lo hace con los docentes, hecho juzgado por los policías tan injusto como el suyo, con el agravante de que los policías tienen prohibida la representación gremial. Son los comandantes quienes se ocupan de negociar junto con otros comandantes del Gran Buenos Aires y el superintendente de la policía condiciones de servicio que redunden en una mejor calidad del servicio policial ordinario. Llama la atención que el concepto de “trabajo” no forme parte del lenguaje mediante el cual se designa la actividad de policial, sino los de “horas laboradas” o “el servicio”.

A los bajos salarios y un sistema que los fuerza a trabajar por las horas extras desatendiendo el servicio propiamente dicho, se le suman otros factores que contribuyen al deterioro de las condiciones de “servicio”, como es el desabas-tecimiento de insumos y servicios de reparación de los principales objetos que cuentan los policías: vehículos, uniforme y armas. Es habitual que los propios policías reparen los móviles cuando se descomponen, siempre que los repuestos no sean excesivamente caros. El problema mayor son las cubiertas, como señala con preocupación el Capitán Mores encargado de logística en una de las De-partamentales. Los móviles transitan a alta velocidad con cubiertas viejas y eso es un peligro. Existe un expediente iniciado hace un año por la Departamental para la compra de neumáticos.

Para resguardar a los compañeros, por iniciativa propia y aval del entonces Jefe de la Departamental, Mores montó abajo de su ofi cina, una armería. Sus conocimientos de herrería por sus estudios en la Escuela Técnica, aplicados en la industria metalúrgica hasta que colapsó a comienzos de los años 1980, contribuyeron a desarrollar este emprendimiento. En 2004 instaló en el edifi -cio donde funciona la Jefatura Departamental un taller de armería manejado por un policía que hizo un curso de la especialidad. Pueden concurrir al taller todos los policías que necesiten verifi car el funcionamiento de su arma. En 2005 se estableció la obligación de que todos los agentes pasaran por la armería

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para realizar tal control, y comprobaron que había policías con armas que en situaciones de enfrentamiento no habrían funcionado. Mores recuerda muy especialmente a una chica policía, porque se largó a llorar cuando supo que su arma no hubiera podido disparar en caso de enfrentamiento.

En esta situación algunos jefes tratan, como Mores, por propia voluntad, preocupación y esfuerzo, de proteger a los compañeros y evitar mayores riesgos. Mores es un hombre que promedia los cuarenta años, de tez oscura y cuerpo voluminoso, padre de seis hijos. Su carácter y preocupación por los compa-ñeros contrasta enormemente con su apariencia física, que lo convierte en un hombre de temer, tanto como aquello en que invierte el tiempo que le deja libre el trabajo de policía, que es su ofi cio de pastor evangelista que desarrolla desde hace más de quince años en un templo próximo a su barrio. La protec-ción del policía es incluso un valor que en algunas situaciones deben defender frente a la tendencia de algunos no policías a actuar como si el policía tuviera una vida cuyo valor no es equivalente a la de cualquiera, suponiendo que el policía no sangra ni sufre como si no fuera también un ser humano, o que este está para eso. Durante los operativos en las canchas de fútbol, operativos que constituyen parte ya de la actividad cotidiana, muchas veces los representantes de los clubes les exigen por ejemplo, ubicarse delante del árbitro para detener los piedrazos con tal de no suspender el partido. En casos como éste, me cuenta quien normalmente está a cargo de estos operativos, ha tenido que indicarle al presidente del club cuando los hinchas tiraban de todo a la policía y a la cancha que: “La vida de un policía vale tanto como la de cualquiera... nosotros no estamos para que nos lastimen... somos personas igual que ustedes... El cuerpo de un policía no vale menos que un partido de fútbol”, le dijo al presidente del Club en pleno partido.

Luego de esta advertencia sobre la valencia del policía, el partido se sus-pendió. La actitud de este jefe distrital es muy elocuente pues habría existido otro camino que rechazó, el de exponer los cuerpos de los policías llevándolos a un momento de tensión que podría haber desencadenado en ellos, el uso de la fuerza. Esta reacción en ese contexto habría sido una manera de expresar la valencia del cuerpo policial. Hubiera signifi cado enfrentar los cuerpos de los policías, armados, a los hinchas de fútbol. Pero el capitán Brugo optó por el primer camino mediante el cual el uso de la fuerza como medio de demostración del valor del policía, no era necesario. No estamos en condiciones de afi rmar que el cuerpo del policía es, para algunos, menos valioso porque constituyen parte de la clase baja, pero debiera ser sí una vía a explorar.

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El capitán Brugo estuvo sentado en el mismo sillón que solía sentarse uno de los culpables de los asesinatos de Maximiliano Kostecki y Darío Santillán, condenado en 2006. Él, a diferencia de su predecesor, puede auto-controlarse y evitar reacciones violentas en situaciones de máxima presión, como la de miles de hinchas insultándolo a él, a su madre y a su hermana, de arriba a abajo, para que ordene abrir las puertas y puedan salir del estadio. Pero él sabe perfectamente que si no fuera capaz de esperar cinco minutos y cediera a la presión de miles de hinchas insultándolo y decidiera abrir la puerta, las consecuencias serían trágicas: probablemente se matarían.

Nos interesa resaltar con ambas situaciones cómo Brugo pone en juego la cuestión de la valencia cuando el uso de la fuerza está limitado y no puede ser el medio para probar el valor de los contendientes, es decir cuando la exigencia de auto-control es mayor. En esta situación, es necesario poner en juego otros recursos como son las palabras de justifi cación mediante los cuales expresar las equivalencias entre el cuerpo policial y otros cuerpos. Este recurso de la justi-fi cación pone automáticamente en juego la manera en que los otros valoran el cuerpo policial, que como el relato muestra, esta depreciado.

Según los policías entrevistados, las fuentes de la valorización del presente policial por la sociedad, está condicionado por un conjunto de errores policiales como el atentado a la AMIA, la masacre de Ramallo, el asesinato del fotógrafo José Luis Cabezas, el de Kostecki y Santillán y ciertos cambios sociales que afec-taron el sentido del respeto a la autoridad. Estos últimos no sólo los afectan a ellos, sino también a otros profesionales que deben vincularse especialmente con los adolescentes. Pero lo cierto es que los policías son llamados a través del 911 para responder a cualquier emergencia y resulta cada vez más difícil poner límites al otro, pararlo. “Antes, el uniforme los paraba y nadie se atrevía a tocar un policía. Ahora, te ven, y nada, no paran. Es más, te empujan, te patotean... debería ser como en Estados Unidos, que por tocar un policía, nada mas que por tocarlo, te meten preso un año”. Pero lo mismo sucede en las escuelas, donde explican que tampoco los docentes pueden frenar a los adolescentes:

El problema, agrega el capitán Ramírez, es que no se nos puede pedir a nosotros que hagamos lo que deberían hacer o haber hecho los padres... lo que no hace la familia, nosotros no lo podemos hacer... me ha pasado, cuando fui comisario, que un padre con un hijo, me vino a pedir que por favor lo metiera preso a su hijo porque él no lo podía parar... Entonces yo le dije, que no podía hacer eso, que yo no era el padre.

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El problema de la autoridad constituye para los policías un problema que los supera en un doble sentido: tanto porque identifi can una cierta difi cultad de la sociedad para reconocer el límite, como porque ellos se encuentran exigidos a responder a situaciones en las que el límite establecido, es lábilmente reco-nocido, contestado o absolutamente corrido, sin poder hacer uso de la fuerza. Así, el problema de la máxima exposición de los policías a situaciones en las que estas condiciones contribuyen a que se atente contra la integridad física de los policías, constituye un factor que permite entender una de las lógicas centrales que atraviesa el ofi cio policial hoy en día.

Tal cuestión de la valencia diferencial, se traslada a los hijos de los poli-cías. Ellos reconocen como problema el modo en que sus hijos son tratados en la escuela y en el barrio por otros chicos. Los hijos de policías suelen ser estigmatizados por los hijos de quienes no lo son con actitudes de hostilidad y hostigamiento. Los policías como padres tratan de manejar esa situación con sus hijos tratando de construir un límite entre su vida laboral y la vida del niño. ¿Cómo lo hacen? Pidiéndoles a sus hijos que no respondan a las agresiones, que no intenten salir en su defensa, y al mismo tiempo, ellos no cuentan a sus hijos lo que hacen en el trabajo. Sin embargo, los otros se empeñan en recor-darles directamente o indirectamente a través de sus hijos, que ser policías es desarrollar un ofi cio indigno y deshonroso.


De un tiempo a esta parte, el ofi cio policial y quienes lo ejercen son some-tidos a la crítica social en el espacio político-mediático, como si un policía no fuera también una persona, como si su ofi cio lo subsumiera todo, en cuerpo y alma, descartando las condiciones sociales más amplias que orientan el ofi -cio policial. No está demás recordar que esta crítica no tiene sólo el efecto de reorientar el ofi cio policial, sino también de legitimar discursos y posicionar actores al tiempo que se refuerzan estereotipos sobre el enemigo interior y la relación del Estado con él (Mucchielli 2002; Jobard 2002). La forma que la critica ha tomado en el seno del Estado a instancias del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires particularmente, se tradujo en normativas y sanciones, que colocaron la cuestión del control en el uso de la fuerza como una dimensión cen-tral de la redefi nición del ofi cio policial. Un análisis del método de depuración policial pone en evidencia que para las autoridades provinciales y los expertos, aquello depende de la construcción del policía como un funcionario publico,

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para lo cual debe adecuarlo a las regulaciones y sanciones establecidas por el derecho administrativo. En tanto, para los policías que comandan la policía de la Provincia de Buenos Aires el problema del control en el uso de la fuerza se ha convertido en un principio clave de sus prácticas y en parte central de sus preocupaciones cotidianas, al punto de buscar el modo de retirarse de la exposición a situaciones críticas y los recursos prácticos para controlar el uso de la fuerza en sus subordinados.

Al mismo tiempo, este hecho, dispara el conjunto de factores que para los policías hacen al contexto de su ofi cio, los que delimitan esferas de actividad y actores con los que su trabajo se relaciona simbólica o prácticamente, tales como: políticos, militares y maestros, de un lado, ancianos, jóvenes y niños, por el otro. De manera que, contrariamente a lo que argumenta gran parte del pensamiento anglosajón sobre las características de la profesión policial, la autonomía y homogeneidad cultural de ésta no parecen ser fenómenos que podrían caracterizar las referencias sobre y de los policías aquí expresadas.

Como hemos mostrado, cuando los policías son llamados a controlar el uso de su fuerza –y en el caso de los comandantes a controlar el uso de la fuerza de los otros–, se hacen valer recursos socialmente disponibles y no exclusivos del mundo policial. Entre ellos están los que impone el propio Estado a través de la burocratización de los procedimientos, pero también los que practican ad hoc los policías, como apelar al principio doméstico para justifi car su autori-dad y dominio de los subalternos, o explicar el motivo por el cual hacen falta cuatrocientos policías donde antes hacían falta cien, como un problema social con la aceptación de ciertos límites.

Este hecho, así como la búsqueda por parte de los policías de mecanis-mos para mostrar la valencia del policía cuando el recurso a la fuerza queda restringido, muestran cómo bajo la critica generalizada, los policías expresan los principios mediante los cuales tratan de justifi car el valor de su ofi cio con relación a otros ofi cios y situaciones o problemas de la vida social en general. De manera que nos inclinamos a coincidir con Monjardet (1994) con la idea según la cual la “cultura profesional” no es un catálogo de trazos o propiedades compartidas por todos los profesionales del mismo sector, refi riéndose a la Policía Nacional de Francia. Desde nuestro punto de vista se caracterizaría por un conjunto de dimensiones desigualmente distribuidas entre sus miembros, que no dependen sólo del trabajo policial, lo cual signifi ca que los aspectos no policiales de la vida social de la persona del policía, se introducen también a la vida laboral. Cómo estos son aplicados y reelaborados recíprocamente es uno de los interrogantes principales de la investigación que nos ocupa.

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Los aspirantes al ingreso a la carrera militar en el Ejército Argentino

Máximo Badaró

El Colegio Militar de la Nación (CMN) es la única academia de formación inicial de ofi ciales del Ejército Argentino. Todos los años se inscriben para los exámenes de ingreso del CMN hombres y mujeres cuyas edades oscilan entre los diecisiete y veinticinco años. ¿Quiénes son esos jóvenes? ¿Cómo llegan a tomar contacto con el mundo militar? ¿Qué buscan cuando intentan ingresar al CMN? ¿Qué modalidades y criterios aplican las autoridades militares para evaluarlos y seleccionarlos?239 En este trabajo se aportan datos que no sólo contribuyen a responder a estas preguntas, sino que también ponen de relieve aspectos relacionados con la imagen social del Ejército y el estatus simbólico que posee esta institución para las autoridades militares encargadas de evaluar a los jóvenes que desean ingresar a la carrera militar. El artículo se basa en datos obtenidos en una investigación antropológica realizada en el CMN entre fi nes de 2002 y 2004.

1. Ejército, Estado y educación militar en la Argentina actual

Numerosos análisis indican que el Ejército Argentino ha perdido los espacios de autonomía y privilegio institucional que detentó durante más de medio siglo, que ha visto disminuido su papel político y se encuentra subordinado a las nor-mativas constitucionales de los gobiernos democráticos (Pion-Berlin 1996; Fitch 1998 y 2003; Diamint 1999). Los militares argentinos ya no ocupan lugares de poder en las escuelas, las universidades, la administración, las agencias públicas

239 Por razones idiomáticas y para no recargar el texto con la fórmula “os/as”, a lo largo del artículo utilizo el genérico masculino para referirme tanto a aspirantes hombres como mujeres.

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y las empresas. Tampoco poseen un lugar de protagonismo en las celebraciones estatales. En la Argentina actual “la construcción ritual de la realidad política”240 carece de símbolos e imágenes militares. Si bien no hay estudios detallados al respecto, al menos en las grandes ciudades del país se observa una creciente desmilitarización simbólica del espacio público, marcada, por ejemplo, por la tendencia de los militares a no utilizar el uniforme o a reducir la cantidad de desfi les y de ceremonias realizadas fuera de las unidades militares.

Los motivos que provocaron la disminución del poder político y el prestigio social del Ejército Argentino son diversos. Entre ellos es posible mencionar el fracaso de las fuerzas armadas argentinas en la guerra de Malvinas; el impacto social de las violaciones a los derechos humanos cometidas durante la última dictadura militar; los fallidos levantamientos militares de fi nales de la década de 1980; los cambios introducidos en el ámbito de la defensa por el gobierno democrático electo en 1983241; la reducción del tamaño y la capacidad operativa de las Fuerzas Armadas a causa del debilitamiento del poderío económico del Estado que generaron las políticas implementadas durante la década de 1990; los cambios doctrinarios y de misión que generó el fi n de la “guerra fría”. A su vez, es importante destacar el impacto que produjo en 1994 la muerte de un soldado conscripto a causa de los maltratos que recibió en el servicio militar obligatorio. Este caso puso en cuestión públicamente los métodos utilizados por el Ejército en la formación de sus cuadros, y provocó la anulación por decreto presidencial del servicio militar obligatorio y la implementación de un sistema voluntario.

Directa e indirectamente estas situaciones generaron en las autoridades militares la necesidad política y operacional de introducir cambios en las mo-dalidades de formación y socialización de sus miembros, principalmente de los ofi ciales. Si bien contaron con la aprobación tácita de los diferentes gobiernos nacionales, las modifi caciones que el Ejército ha introducido en el proceso de reclutamiento y socialización de sus miembros desde 1983 hasta la actualidad han sido el producto de su propia iniciativa. El eje central de estos cambios ha girado en torno a la idea de introducir en las academias militares programas

240 Para la relación entre ritual, política y poder ver Kertzer (1988).241 El nuevo gobierno modifi có las relaciones entre el Estado y las fuerzas armadas en lo referido principalmente a tres áreas: disminuyó en forma drástica el porcentaje del presupuesto nacional asignado al funcionamiento de las fuerzas armadas; impulsó el enjuiciamiento en los foros civiles de los ofi ciales acusados por violaciones a los derechos humanos durante la ultima dictadura militar; y, fi nalmente, promovió la sanción en 1988 de una nueva ley de defensa que prohibió la intervención de los militares confl ictos internos del país.

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educativos y criterios de formación similares o equivalentes a los utilizados en las universidades civiles. En 1990 se creó el Instituto de Educación Superior del Ejército (IESE), que comenzó a funcionar conformado por tres “unidades académicas”: el Colegio Militar de la Nación (CMN), la Escuela Superior de Guerra (ESG) y la Escuela Superior Técnica (EST). La creación del IESE im-plicó la transformación del CMN en un “instituto universitario” y un cambio sustancial en la defi nición simbólica de la institución. Desde 1990 los cadetes del CMN pueden ser considerados no sólo como “militares” sino también como “estudiantes universitarios” al igual que los alumnos de universidades civiles públicas o privadas.

Hasta 2004 los títulos de grado a los que podían aspirar los cadetes del CMN eran la Licenciatura en Administración y la carrera de Contador Público Nacional (en 2000 se había cerrado la Licenciatura en Matemática Aplicada). Ambos diplomas están reconocidos por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y poseen equivalencia con los otorgados por las universidades civiles públicas o privadas. En 2005 el Ejército anuló por iniciativa propia estos diplo-mas e incorporó una formación común para todas las armas y especialidades: la Licenciatura en Conducción y Gestión Operativa. Esta modifi cación alteró los nombres de las materias de las licenciaturas anteriores y las reordenó en un mismo plan de estudios común, pero no acarreó cambios importantes en el plantel de profesores ni en los planes de estudios ni implicó cambios sustantivos en el proceso de socialización militar de los cadetes.242

2. Evolución histórica del número de aspirantes

Durante la mayor parte de la década de 1990 la cantidad de aspirantes a ingresar en el CMN fue considerablemente baja y no superó los 500 anuales. La escasez de postulantes comenzó a revertirse hacia el fi nal de la década, motivada posiblemente por la apertura del CMN en 1997 al ingreso de mujeres y por la incorporación de carreras universitarias a sus planes de estudio. El aumento comenzó en 1997 con 677 aspirantes y se profundizó a partir del comienzo del siglo XXI.

Desde la década de 1920 el CMN ha contado con un importante caudal de aspirantes. El aumento o la disminución de este número ha estado íntimamente 242 De todos modos, las interpretaciones que realizo en este trabajo, sobre todos las relacionadas con las condiciones de ingreso y los criterios de evaluación de aspirantes, deben ser consideradas en relación con el período que abarca mi investigación.

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relacionado con las coyunturas nacionales y, en menor medida, internacio-nales. Por ejemplo, el carácter autoritario e ilegítimo de los golpes de Estado militares ha sido poco efectivo a la hora de desalentar a los varones argentinos a seguir la carrera de las armas. Por el contrario, con excepción del golpe de Estado que derrocó al presidente Juan Domingo Perón en 1955, los golpes militares han sido saludados con aumentos casi automáticos en el número de aspirantes a ingresar en el CMN. Así, por ejemplo, mientras que en 1928 se presentaron 716 aspirantes, en 1932, dos años después del golpe de Estado del general Uriburu, hubo 1116 aspirantes.243 El golpe de Estado de 1930 había introducido a los ofi ciales en espacios de poder político y transformado a la carrera militar en una importante opción de movilidad social, sobre todo para los sectores medios de origen inmigrante afectados por la crisis económica de 1929. La relación positiva entre los golpes militares y el aumento del número de aspirantes volvió a confi rmarse con el golpe militar del general Edelmiro Farrel, en junio de 1943. Mientras que en 1942 el número de aspirantes a primer año y el curso preparatorio ascendía a 631 jóvenes, en 1943 esta cifra había superado el doble, 1412 aspirantes.

La fi gura de Perón y los cambios en su relación con el Ejército son una dimensión importante, aunque no excluyente, para explicar las modifi caciones en la imagen y el prestigio social del Ejército y su relación con las fl uctuaciones en el número de aspirantes. Mientras que el golpe de Estado de 1943, que tuvo a Perón como fi gura central se correspondió con un aumento considerable del número de aspirantes, su arresto en octubre de 1945 por parte del Ejército mostró, al año siguiente, un descenso brusco de aspirantes. Si bien en 1946, año de la elección de Perón como Presidente de la Nación, la tasa de aspirantes se mantuvo igual, en 1948, un año después de que Perón implementara me-didas que incentivaron a los sectores medios bajos y populares a que enviaran sus hijos a las academias del Ejército, el número de aspirantes prácticamente se duplicó y continuó sin muchas modifi caciones hasta 1952, cuando volvió a descender a 481.

Es posible que el fallido golpe militar de 1951 realizado contra el gobierno de Perón por un general del Ejército, al cual el CMN no adhirió, pero tampoco reprimió, haya tenido un impacto negativo en la imagen que detentaba la institución castrense en diversos sectores de la sociedad. El número de aspi-

243 Salvo aclaración, todos los datos correspondientes al número de aspirantes e incorporados al CMN durante el período 1930-1970 fueron tomados del estudio inédito realizado en 1970 por un equipo de sociólogos y consultores a pedido de las autoridades del Ejército. Ver Rigal (1971)

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rantes de 1952 se mantuvo relativamente estable hasta 1960, encontrando su tasa más baja, con 402 aspirantes, en 1956, un año después del derroca-miento de Perón por parte de las fuerzas armadas. Si bien es evidente que las fl uctuaciones en el número de aspirantes entre 1943 y 1956 no pueden explicarse directamente con referencia a la fi gura de Perón y su relación con el Ejército y la sociedad, es necesario reconocer que fue durante el gobierno de Perón cuando se produjo la segunda infl exión de la primera mitad del siglo XX en las pautas reclutamiento de ofi ciales (Rouquié 1994: 337). El primer quiebre se había producido con el golpe de Estado militar de 1930, cuando los cadetes del CMN habían desfi lado formando parte del golpe de Estado del general Uriburu y el militarismo había encontrado adeptos entre los sectores aristocráticos.

Los efectos de la notoria disminución de aspirantes del período 1951-1960 se sentían todavía en 1964 cuando las autoridades del CMN realizaron un curso acelerado para aumentar el número de jóvenes a incorporar y cubrir así las vacantes disponibles (García Enciso 1970: 480). El número de aspirantes recién volvió a aumentar en forma importante a partir del golpe de Estado de 1966. El 28 de junio de 1966 una junta de comandantes depuso al radical Arturo Illia, quien gobernaba como presidente electo desde octubre de 1963, y designó como presidente de facto al general Onganía. El número de aspirantes al CMN pasó de 550 presentados en 1966 a 798 en 1968. Este número se mantuvo en crecimiento durante todo el gobierno de facto del general Onganía y el interregno del general Levingston y empezó descender a partir la llegada del general Lanusse a la presidencia en 1971. Los motivos de esta disminución responden quizás al amplio descrédito social que detentaban los militares hacia fi nes de la década de 1970, principalmente a causa de la profundización de la represión social y la persecución política de diversos grupos civiles por parte del Ejército y otras fuerzas de seguridad.

Ingresar a la carrera militar en 1971 suponía para los jóvenes de enton-ces comenzar a formar parte de una institución que era blanco de masivas demandas sociales por una mayor apertura del sistema político. El número de aspirantes descendió a 549 en 1972 y se mantuvo con cifras similares o menores hasta 1976, cuando se produjo un nuevo golpe militar que, como era la norma, fue recibido con un renovado interés por la carrera militar. Al frente del gobierno, del control social y militar del país y de la represión de movimientos políticos, sociales y grupos de guerrilla, el Ejército era una institución con poder político –de hecho, nunca había dejado de serlo– que contaba, a su vez, con amplio apoyo en la sociedad argentina. En 1977, por

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ejemplo, hubo 1052 aspirantes. Esta cifra se mantuvo sin muchas variaciones hasta el fi nal de la dictadura militar en 1983244.

Si bien algunos hechos políticos que involucraban directamente al Ejérci-to, como la Guerra de Malvinas de 1982, no parecen haber tenido un efecto inmediato en la cantidad de aspirantes presentados al CMN, a partir de 1984 la tasa de aspirantes comenzó a disminuir en forma considerable, seguramente alentada por la transición del país hacia un gobierno democrático y algunos hechos que acrecentaban el creciente descrédito social de los militares argen-tinos: el comienzo en abril de 1985 del juicio a los miembros de las tres pri-meras juntas militares; la presentación del informe de la Comisión Nacional sobre la Desaparición de personas (CONADEP) en septiembre –en el que se describen detalladamente las violaciones a los derechos humanos por parte de las Fuerzas Armadas y de seguridad durante la Dictadura Militar– y la presen-tación del libro Nunca más, en noviembre de ese mismo año. En 1985 sólo se presentaron 369 aspirantes, lo cual derivó, al año siguiente, en una de las tasas de incorporación más bajas de todo el siglo XX, con sólo 112 nuevos cadetes incorporados (Grecco y González 1990: 82). Como se señaló antes, aunque aumentó en forma relativa en los años siguientes, la escasez de aspirantes se mantuvo hasta el fi nal de la década de 1990.

3. ¿Quiénes son los aspirantes actuales?

En la actualidad, a comienzos del siglo XXI, el perfi l general del aspirante a ingresar en el CMN es el siguiente: varón de entre dieciocho y veintiún años, nacido en el Área Metropolitana de Buenos Aires o en alguna de la provincias centrales del país (Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos o Santa Fe), proveniente del sector bajo de la clase media o de sectores medios empobrecidos, hijo de padres con estudios secundarios completos y sin familiares militares directos. Este mismo perfi l, que se adecua a más de 70% de los aspirantes presentados a los exámenes de ingreso en los últimos años, también podría encontrarse entre los jóvenes que ingresan a universidades públicas o realizan diferentes actividades en el mundo del trabajo.

Si bien nada especial o particular distingue el perfi l social, cultural y eco-nómico de los aspirantes a ingresar en la carrera militar, es posible destacar

244 Datos obtenidos de los “Libros Históricos del Colegio Militar de la Nación”, entre 1976 y 1983. Archivo Histórico del CMN.

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como característica relevante de estos jóvenes el modo en que ellos acceden a la información vinculada al mundo militar. Aquí ocupan un lugar central las relaciones personales, de amistad y parentesco con un familiar, un amigo militar o alguna persona ligada por relaciones de amistad, trabajo, cercanías geográfi cas o afi nidades profesionales y/o ideológicas al mundo militar. En el 2002, por ejemplo, 40% de los aspirantes había tomado conocimiento por primera vez sobre el CMN por intermedio de un familiar o un amigo militar, mientras que 17% de ellos lo había hecho por intermedio de un familiar o amigo civil. Sólo 9% se había enterado de la existencia de la carrera militar en el CMN a través de publicidad televisiva, mientras que 8% lo había hecho a través del pedido de información en una unidad militar, 5% se había informado telefónicamente y 5% por intermedio de Internet245.

Estos datos muestran que la mayoría de jóvenes que desean ingresar al CMN están insertos en círculos sociales en los que circulan representaciones del mundo militar que, por expresar sentidos profesionales, ideológicos o sociales valorados por ellos o su grupo, pueden motivarlos a acercarse a la carrera militar. Para ilustrar este último punto voy a describir algunos aspectos de la trayectoria biográfi ca de Marcos, un cadete de cuarto año con quien hablé varias veces durante mi investigación.246 Marcos nació en una ciudad de provincia en el seno de una familia de clase media con padres profesionales. Cuando terminó la escuela secundaria, Marcos se propuso continuar sus estudios en la universidad, para lo cual encontró el aliento y el apoyo económico de sus padres. La carrera militar no formaba parte de sus intereses más inmediatos ni tampoco tenía vínculos familiares directos o de amistad con militares. Los vínculos con éstos recién comenzaron a entablarse a partir de su ingreso a una universidad privada católica que albergaba integrantes de las fuerzas armadas y de seguridad tanto entre los alumnos como en el cuerpo de profesores. Fue un coronel retirado que Marcos tenía como profesor quien despertó su interés inicial por la carrera militar. Marcos encontró en su contexto universitario representaciones sobre el Ejército que expresaban sentidos apreciados, o al menos no opuestos, a los valores y las preferencias profesionales e ideológicas de su contexto familiar y su círculo de amistades. Sin embargo, Marcos no optó por ese camino sino que terminó sus estudios universitarios y trabajó más de tres años en su profesión. El interés por la carrera militar volvió a aparecer cuando entró en crisis su interés por la actividad profesional que desarrollaba en ese momento. La falta

245 Datos provistos por la Secretaria de Evaluación del CMN.246 Aunque los datos biográfi cos de este cadete son reales, el nombre es fi cticio.

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de “valores” que encontraba en su ámbito de trabajo fue, según me comentó, uno de los principales motivos de esta crisis. Fue en ese contexto que Marcos volvió a contactar el militar retirado que había tenido como profesor, quien lo informó sobre las posibilidades y características de la carrera militar en el CMN y lo orientó durante su preparación de los exámenes de ingreso.

Muchos de los jóvenes que actualmente aspiran a ingresar en la carrera militar integran círculos sociales en los que se divulgan y se manifi estan, por intermedio de alguno de sus integrantes, representaciones sobre el Ejército que se corresponden con valoraciones y aspiraciones individuales, familiares o de su grupo pertenencia más cercano (amigos, comunidad, barrio, escuela, trabajo, etc.). Guillermo, por ejemplo, comenzó a ver una posibilidad de formación profesional en el mundo militar cuando en el último año de la escuela secun-daria se hizo amigo del hijo de un gendarme que le habló de “los “valores de las fuerzas armadas”. El interés de Guillermo por las “ideas” que le transmitía el padre de su amigo fue rápidamente apoyado por su familia: fue su padre quien le acercó un artículo publicado en el diario de su ciudad con la información sobre las condiciones de ingreso y fechas de inscripción al CMN.

Comparados con la efectividad que poseen las relaciones personales, de amistad y parentesco a la hora de despertar “vocaciones militares”, los contac-tos formales con integrantes del Ejército parecen tener un impacto limitado. En el 2002, por ejemplo, sólo 9% de los postulantes se había informado por primera vez sobre las características del CMN a través de una charla ofrecida por un militar en su escuela, en un evento público organizado por el Ejército (exposiciones, festivales de bandas militares) o en consultas en los stands infor-mativos del Ejército en eventos como la Feria del Libro, la Expo Universidad o la Exposición Rural247.

Si bien en los últimos años el Ejército ha diversifi cado los medios utilizados para la difusión pública del CMN (en octubre del 2003 podían verse publicidades en los televisores de las principales estaciones de subte de la Capital Federal y escucharse en los principales programas de radio), su capacidad para despertar interés en los potenciales aspirantes está sujeta a la posibilidad de que ellos tengan vínculos familiares o sociales que confi rmen y apoyen el mensaje difundido por las campañas. Alejandro, por ejemplo, comenzó a interesarse por el mundo militar cuando un coronel retirado se mudó enfrente de su casa y se hizo amigo de su familia. Sus padres, un

247 Datos provistos por la Secretaria de Evaluación del CMN.

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médico y una “ama de casa”, vieron con buenos ojos que las palabras de este coronel despertaran en su hijo un creciente interés por la carrera militar.

Los vínculos de parentesco no generan, sin embargo, una presencia masiva en el CMN de familiares directos de militares. En noviembre de 2002, 35% de los postulantes poseía por lo menos un familiar militar directo: el 28% tenía un padre militar y el 5% una hermano/a militar (la suma de los valores es superior a 32.5% ya que algunos de los aspirantes consultados tenían padre y hermano/a militar)248. Estos datos se corresponden con la proporción histórica de aspirantes provenientes de familias integradas por militares (30%). De todos modos, la base social de reclutamiento de los cadetes con familiares militares ha cambiado. “Mientras décadas atrás el 30% de aquellos que entraban al Colegio Militar eran hijos de ofi ciales, ese porcentaje ahora ha descendido por debajo del 10%. A su vez, los hijos de subofi ciales, que en el pasado no llegaban a constituir el 10% del cuerpo de cadetes del Colegio Militar, ahora representan aproximadamente el 30%” (Fraga 2002: 9).

En relación con los cadetes ingresados en el año 2000 el informe de eva-luación del CMN realizado por un organismo del Ministerio de Educación y Cultura de la Nación indicaba que 50% estaba relacionado con personal militar (hijos o familiares de ofi ciales o subofi ciales, ex-soldados o subofi ciales); que 30% provenía de familias cuyos padres se desempeñaban como técnicos, empleados de comercio y propietarios de pequeños negocios; y 20% restante lo componían jóvenes cuyos padres eran profesionales, docentes universitarios o trabajadores por cuenta propia, con algunos casos de funcionarios estatales y padres desocupados. Considerando el nivel educativo de los padres se ob-serva que predominaban los estudiantes provenientes de hogares con padres que poseen enseñanza secundaria (casi 40% del total), una amplia proporción proveniente de hogares cuyos padres tenían sólo escolaridad primaria (casi 31%), y un número menor de estudiantes (10%) con padres con educación universitaria o terciaria (20%) (CONEAU 2001: 25).

Las principales tendencias en los patrones actuales de reclutamiento muestran un aumento de la presencia de hijos o familiares de militares que pertenecen a bajos de la jerarquía militar, como los subofi ciales, y el crecimiento de la presencia de jóvenes de familias de los sectores bajos de la clase media y los sectores populares249. Reservado durante la mayor parte del siglo XX a los hijos de ofi ciales y a los jóvenes de clase media y, en menor medida, media-

248 Idem. ant.249 Esta tendencia también se confi rma otros países de América Latina, ver Fitch (2003).

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alta, el CMN atraviesa un período de relativa modifi cación en sus bases de reclutamiento que responde más a la escasez de aspirantes que caracterizó a la década de 1990 y al empobrecimiento general de los ingresos económicos de la sociedad argentina que a una “democratización” de sus bases sociales.

El aumento de jóvenes provenientes de los sectores bajos de la clase media y de los sectores populares no es, sin embargo, una novedad en la historia del CMN. Las modifi caciones introducidas por Perón en 1946 hicieron que los cadetes provenientes de sectores populares pasaran de representar un escaso 1% en el período 1930-1945 a un 6% en el período 1946-1950. Este último porcentaje continuó aumentando en la segunda mitad del sigo XX. En el período posterior al derrocamiento de Perón, entre 1956 y 1960, los jóvenes provenientes de estos sectores representaban 17% del total de cadetes, mientras que los de sectores “altos” representaban 28% de cadetes. Está relación entre los cadetes de sectores “altos” y “bajos” se revirtió en el año 1969, con un aumento considerable de los primeros (48% según los datos disponibles hasta el año 1970, fue el máximo porcentaje de representación de este sector social en la historia del CMN) y una reducción de los segundos a sólo 15% (Rigal 1970).250

4. En búsqueda de “un futuro”

Provenientes mayoritariamente de los sectores bajos de la clase media y de familias con escaso acceso a estudios universitarios, la carrera militar en el CMN representa para muchos de los aspirantes una posibilidad de adquirir un nivel de formación y un estatus profesional y social que no han alcanzado sus padres o su entorno familiar. Como institución de formación inicial de la elite del Ejército, el CMN representa una vía de ascenso social. Antes que ventajas exclusivamente económicas, la carrera militar ofrece, sobre todo, la posibilidad de reducir los márgenes de incertidumbre que poseen todas las profesiones y actividades laborales en la Argentina actual. 250 Evidentemente, las categorías “alto”, “medio” y “bajo” suponen un recorte que debe ser aclarado. Los datos fueron tomados del estudio realizado por el equipo de Luis A. Rigal (1971), que utiliza categorías socioeconómicas basadas en la ocupación del padre del cadete. El nivel alto incluye a los hijos de hacendados, industriales, ofi ciales del ejército y marina, altos jefes de la administración pública o privada, profesionales; el nivel medio a hijos de agricultores, jefes intermedios de la administración pública y privada, comerciantes, técnicos, ofi ciales de fuerzas de seguridad, docentes y periodistas, trabajadores independientes y empleados; el nivel bajo a hijos de pequeños artesanos, subofi ciales de ejército, marina y fuerzas de seguridad, obreros y trabajadores rurales.

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Si bien los salarios son relativamente reducidos en relación con otras acti-vidades del mercado laboral, al egresar del CMN los jóvenes ofi ciales poseen trabajo garantizado y estable. Para ellos la principal fuente de incertidumbre no pasa entonces por la imposibilidad de encontrar un trabajo sino por su calidad y los benefi cios que pueden adquirir en función de los destinos y los ascensos de grado militar. El CMN es, en este sentido, uno de los pocos institutos educativos estatales donde los jóvenes pueden recibir alojamiento, comida, cobertura médica, entrenamiento físico, formación universitaria y aprendizaje de idiomas en forma prácticamente gratuita251. En un contexto de alta desocu-pación y precariedad laboral, estas dimensiones difícilmente pueden carecer de relevancia a la hora de despertar intereses en la carrera militar.

El análisis de las motivaciones y las razones que llevan a los jóvenes a ins-cribirse al CMN es complejo. Frente a esta pregunta los aspirantes y cadetes tienden a confi rmar lo esperado por la institución, esto es, que desean ingresar al CMN “por amor a la Patria” o “por vocación”. En una encuesta realizada por autoridades del CMN a los 1284 aspirantes del 2003, por ejemplo, más del 70% señaló como motivación de ingreso el ítem que la encuesta describía como “Por un llamado vocacional (deseo de servir a la Patria)”252. En mis entrevistas y charlas con jóvenes que acababan de ingresar al CMN, sus observaciones sobre los motivos que los habían llevado a interesarse por la carrera militar tendían a basarse en las ideas del “llamado vocacional” o del interés por la “defensa de la Patria”. Sin embargo, al explorar sus recorridos biográfi cos y los datos sobre sus entornos familiares y sociales siempre encontraba la presencia de una persona o de un contexto particular que había fomentado ese interés y, sobre todo, provisto de algún marco interpretativo particular –por ejemplo, la noción de “futuro”, de “honor”, de “amor a la patria”– para motivar o justifi car la decisión de ingresar en la carrera militar.

En noviembre de 2003 charlé con cinco aspirantes que estaban en el CMN realizando los exámenes de ingreso. Al explicar los motivos por los cuales de-seaban ingresar ninguno de ellos evocó la noción de “vocación” o la idea de “servicio a la Patria”. Por el contrario, ellos apelaron a un marco interpretativo central entre quienes desean ingresar al CMN: la noción de “futuro”. Julián, un joven jujeño de dieciocho años, me comentó al inicio de la charla que su familia había hecho un “gran esfuerzo” para que él estuviera allí: “antes de salir

251 Cada cadete debe pagar dos cuotas anuales que en el 2005 no superaban los $600 cada una. De todos modos, un número importante de cadetes está becado por el Ejército. 252 Información provista por la Secretaría de Evaluación del CMN.

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desde Jujuy para acá mi mamá me dijo que si yo entraba acá tenía que ser para estudiar todos los días, porque ellos están haciendo esta inversión por mi fu-turo”. Mariano, otro aspirante, también de dieciocho años pero oriundo de la Provincia de Entre Ríos, me dijo que sus padres se estaban “esforzando” para que él tuviera “un futuro mejor”, que él estaba ahí “para mejorar y progresar”.

Al igual que muchos de sus pares, estos jóvenes y sus familias considera-ban que podían encontrar en el CMN algo que pocas instituciones públicas argentinas se arriesgarían a ofrecer: “futuro”. De hecho, el “futuro” es uno de los tópicos centrales de la campaña de comunicación creada en el 2001 por el Ejército para publicitar el CMN: “El Colegio Militar de la Nación te ofrece un futuro apasionante. Porque servir a la Patria también te sirve a vos”. Para el reducido número de aspirantes que provienen de familias que detentan recur-sos educativos, económicos y sociales, este “futuro” no implica la posibilidad alcanzar un reconocimiento social particular o de lograr determinados benefi cios educativos y laborales sino más bien la oportunidad de reproducir o reforzar su capital social y simbólico por intermedio de su pertenencia a una institución valorada en sus entornos sociales. En cambio, para la mayoría de los aspirantes provenientes de los sectores bajos de la clase media o de sectores populares, la posibilidad de pertenecer a la elite del Ejército y de alcanzar el reconocimiento social que esto supone en algunas ciudades y círculos sociales del país, consti-tuye un atractivo de peso que a su vez se suma a los benefi cios educativos y de estabilidad laboral que otorga la carrera militar.

A pesar de la fuerte disminución de recursos económicos y de prestigio social que el Ejército ha experimentado en los últimos años, para muchos sec-tores sociales la carrera militar ofrece “soportes” múltiples (Castel 1997), que abarcan tanto aspectos económicos y laborales como simbólicos y sociales. El Ejército ofrece a los aspirantes la posibilidad de ingresar a una red de relaciones sociales e institucionales donde el individuo está en cierta medida contenido y protegido tanto de la incertidumbre e inestabilidad que en la actualidad pre-senta el mercado laboral como de la fragilidad identitaria que presentan otras actividades, profesiones y relaciones sociales.

5. La evaluación institucional de los aspirantes

En el proceso de evaluación y selección de los aspirantes que ingresan al CMN el Ejército detenta un alto grado de autonomía respecto de la intervención de autoridades públicas civiles. Si bien las autoridades militares utilizan diversos

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tests y exámenes estandarizados para la evaluación, las principales instancias de evaluación de aspirantes tienen lugar en interacciones informales cara a cara, como en las entrevistas en el CMN o las visitas de ofi ciales al domicilio de la familia del aspirante. Las evaluaciones surgidas de estos encuentros se basan en las percepciones de los ofi ciales evaluadores acerca de las “condiciones” del aspirante para integrar el Ejército, las cuales se conciben principalmente en tér-minos morales y contemplan tanto hábitos y prácticas culturales y sociales como dimensiones ideológicas, políticas y religiosas del aspirante y su familia.

Las evaluaciones de ingreso intentan averiguar, principalmente, si los aspi-rantes poseen una escala de preferencias y prácticas que potencialmente puedan compatibilizarse con los estándares que utilizan los ofi ciales para evaluar las relaciones profesionales y personales dentro y fuera del mundo militar. El pro-tagonismo que posee la moralidad en la evaluación y clasifi cación de aspirantes se hace evidente, por ejemplo, en los ítems que componen las “condiciones de ingreso” al CMN, donde aparecen referencias a los “antecedentes de conducta”, las “aptitudes morales” y los “antecedentes personales” de los postulantes.253

Los aspirantes realizan en el CMN diferentes exámenes a lo largo de una semana: médicos, de aptitud física, de matemática, de historia argentina, de competencia lingüística, psicopedagógicos y vocacionales. Si bien estos exámenes son instancias importantes en la evaluación de los aspirantes, no revelan las ca-racterísticas de éstos como sujetos sociales. Los principales procedimientos para determinar estás características se ponen en práctica, principalmente, a lo largo de tres instancias de evaluación diferentes: la “encuesta personal de ingreso”, la “entrevista vocacional” y, sobre todo, el “informe ambiental del aspirante”.

En la mayoría de los casos los evaluadores son ofi ciales que trabajan en el CMN como instructores o en la ofi cina de evaluación, o que están destinados en la ciudad donde vive la familia del aspirante. Si bien no estuve presente en ninguna de las instancias de evaluación mencionadas, accedí a los documentos institucionales que utilizan como guía los ofi ciales que las realizan. Mediante la “encuesta personal de ingreso” y la “entrevista vocacional” los evaluadores intentan averiguar diversos aspectos de la vida del aspirante y su familia: pro-fesiones, actividades laborales, salarios e ingresos económicos, propiedades, características y comodidades de la vivienda familiar, creencias y prácticas religiosas, nivel educativo, antecedentes disciplinarios y policiales, estado de

253 Para un análisis histórico de la imagen del Ejército y la profesión militar que se desprende de los folletos de promoción del CMN, las “condiciones de ingreso” y los formularios de inscripción a esta academia militar, ver Badaró (2006).

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salud y antecedentes médicos, estado civil y antecedentes matrimoniales de los padres, actividades recreativas y sociales, actividades y antecedentes de otros integrantes de la familia (hermanos), rasgos de personalidad, capacidades inte-lectuales y expresivas y “valores y vocación” del aspirante. En relación con este último ítem la guía otorga un lugar central a la identifi cación en los aspirantes de “valores cristianos” y el llamado “sentido de familia”254.

Tanto en la “encuesta” como en la “entrevista vocacional” la familia es considerada como referente central de la evaluación moral del aspirante. El Ejército no evalúa únicamente a los aspirantes sino también a sus familias y a las relaciones sociales en las que ellas están insertas. En cierta medida, la familia del aspirante también se incorpora a la carrera militar. Las evaluaciones intentan determinar si la familia del aspirante y los círculos sociales de los que participan son espacios moralmente compatibles con el CMN y el Ejército. La evaluación más directa de la familia del aspirante se realiza a través de visitas domiciliarias en diferentes lugares del país. El ofi cial designado para esta tarea debe completar un formulario predeterminado, llamado “informe ambiental del aspirante” o “informe de visita a aspirante”, que indica los temas sobres los cuales debe girar la entrevista y los aspectos a tomar en cuenta para la evaluación. El formulario interpela al ofi cial a que “medite sobre su responsabilidad, en este caso, para con la institución. ¿Puede el aspirante por sus condiciones morales, intelectuales, físicas y de familia ingresar al Colegio Militar e integrar dignamente en el futuro el cuadro de ofi ciales al que Ud. pertenece?”255. El evaluador debe responder por “SI” o por “NO” a la recomendación de ingreso.

¿Cómo se miden esas “condiciones”? ¿Qué signifi ca integrar “dignamente” el cuerpo de ofi ciales? El citado formulario ofrece una muestra de cómo la posición social y los valores morales e ideológicos son considerados como los principales indicadores de la “dignidad” del aspirante y su familia. Durante la “entrevista ambiental” la evaluación de la familia del aspirante es detallada y exhaustiva. El formulario indica que el evaluador debe tomar en cuenta una importante cantidad de aspectos de los integrantes de la familia: sus modales,

254 Los aspectos evaluados en la entrevista vocacional están delimitados en el formulario que cada ofi cial entrevistador debe completar con su evaluación fi nal. Consulté el formulario de entrevista vocacional y la “guía” y el “cursillo de entrevista vocacional” utilizado por los ofi ciales para la evaluación. Estos documentos fueron provistos en 2003 por la Secretaría de Evaluación del CMN.255 El Departamento de Orientación de la Secretaría de Evaluación del CMN me dio un ejemplar del formulario utilizado en 2003 para elaborar el “Informe de entrevista vocacional al aspirante en domicilio”. Mi análisis se basa en ese documento.

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gestos y formas de comportamiento; la presentación, la vestimenta y la higiene general; el modo de expresión oral y el uso del lenguaje; el nivel cultural y los temas sociales, políticos, culturales y de actualidad que interesan a los padres; las características y el estado de la vivienda y el barrio de residencia; las actividades sociales y laborales y la situación económica de cada integrante de la familia; y sus vínculos con las fuerzas armadas.

La percepción que los aspirantes y sus familiares poseen sobre las fuerzas ar-madas es un aspecto central de la evaluación. Tanto en la “entrevista vocacional” como en el “informe de visita ambiental” los ofi ciales intentan obtener la “opi-nión” de los entrevistados sobre la institución castrense. Las respuestas que los ofi ciales entrevistadores suelen anotar a la pregunta del formulario de entrevista vocacional o de visita ambiental que trata este aspecto, son del tipo: “Opinión favorable a las FF.AA.”, “Favorable”. Antes que una ideología determinada, los ofi ciales parecen evaluar lo que Raymond Williams denomina “estructura del sentimiento”, es decir, no sólo las “creencias sistemáticas y formalmente soste-nidas”, sino más bien “los signifi cados y valores tal como son vividos y sentidos activamente; y las relaciones existentes entre ellos y las creencias sistemáticas o formales, que en la práctica son variables (incluso históricamente variables) en una escala que va desde el asentimiento formal con una disensión privada hasta la interacción más matizada existente entre las creencias seleccionadas e interpretadas y las experiencias efectuadas y justifi cadas” (1997: 155). En la perspectiva de los evaluadores una opinión “favorable” sobre las fuerzas armadas supone la valoración positiva de algún tipo de protagonismo –militar, político, moral, social– de éstas o del Ejército en particular, en el pasado, presente y/o futuro del país256.

En términos generales las evaluaciones apuntan a determinar lo que podría denominarse como el “capital moral” de cada aspirante, el cual está compuesto tanto de las preferencias, aspiraciones y juicios de valor de los aspirantes y sus familias como de sus recursos materiales y simbólicos. Para los ofi ciales evalua-dores la moralidad está incorporada en los espacios, los cuerpos, las prácticas, las ideas y las relaciones sociales. Las características y composición del “capital moral” evaluado por los ofi ciales del Ejército se han modifi cado a lo largo del tiempo. Hasta comienzos de la década de 1990 un joven que cumplía los requisitos generales para el ingreso podía ver rechazada su solicitud si tenía, a juicio del ofi cial evaluador, una “situación familiar irregular”, es decir, si sus

256 Baso esta afi rmación en las numerosas charlas formales e informales que mantuve con ofi ciales y profesores civiles que intervienen en estas instancias de evaluación.

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padres estaban separados o no formalmente casados.257 En la actualidad, por el contrario, hay muchos cadetes cuyos padres se encuentran en esa situación, dado que se han vuelto a casar o viven en concubinato, sin que esto parezca haber representado un problema o un motivo de estigmatización al momento de sus ingresos al CMN o durante los años de estudio.

Sin embargo, esto no signifi ca que las representaciones sobre la familia que son valoradas en los documentos y los discursos ofi ciales del CMN contemplen la diversidad de situaciones y variantes consideradas en el punto “relaciones familiares” del formulario de entrevista vocacional y domiciliaria. Aún cuando se contemplan y aceptan estas diversas “relaciones familiares”, entre la docu-mentación que en la actualidad se exige a los aspirantes para la inscripción se incluye la “fotocopia del acta de casamiento de los padres legalizada, autenticada por escribano público o juez de paz. En caso de divorcio, presentar fotocopia de la sentencia de divorcio”258.

Por otra parte, durante mucho tiempo el estado nupcial de los padres del aspirante y su posición económica y social podían perder importancia re-lativa frente a la dimensión religiosa. Durante la mayor parte del siglo XX un joven de familia de “clase media bien constituida” tenía grandes posibilidades de ser rechazado si él y su familia no profesaban la fe católica o, como ocurrió durante muchos años, no presentaba el certifi cado de bautismo en la iglesia católica y, sobre todo, si el postulante provenía de una familia judía (Buchrucker, Brown y Jozami 1999). Desde 1930 hasta fi nes de la década de 1980 la Iglesia Católica Argentina tuvo una fuerte injerencia en la vida institucional del CMN: ofi ciando misas en la capilla del CMN, bendiciendo sables de nuevos cadetes y nuevos ofi ciales, dictando cursos y conferencias de “moral” y formación “es-piritual” y religiosa, “guiando” y aconsejando a los cadetes sobre cuestiones de la vida personal y familiar como el noviazgo, la sexualidad, el matrimonio, el dinero, etc., y participando en la mayoría de las ceremonias y actividades de esta institución militar259. En la actualidad, en cambio, los evaluadores no realizan un control exhaustivo de las prácticas y creencias religiosas del aspirante y de su familia y han comenzado a permitir el ingreso de aspirantes que profesan a otros credos, como las iglesia evangélicas. No obstante, si bien la injerencia

257 Coloco entre comillas y en cursiva expresiones que aparecen en los informes de evaluación actua-les y de otros momentos del siglo XX que he consultado en el Archivo Histórico del CMN.258 CMN, “Condiciones de ingreso. 2007”. Documento obtenido en www.colegiomilitar.mil.ar/259 Para mayores datos sobre la relación entre la Iglesia Católica y el Ejército argentino consultar el exhaustivo trabajo de Zanatta (1996) y mi trabajo sobre la conformación de identidad simbólica del Ejército y la imagen del CMN (Badaró 2006).

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de la Iglesia Católica ha disminuido drásticamente en todos los campos de la formación militar y la vida institucional del Ejército, su fe continúa siendo el principal marco doctrinal de referencia que utilizan las autoridades militares a la hora de evaluar las preferencias religiosas de los aspirantes.

Los aspectos “ideológicos” o “políticos” también han sido a lo largo de la mayor parte del siglo XX un elemento central en la evaluación del “capital moral” del aspirante y su familia. Como observé anteriormente, en la actuali-dad estas averiguaciones se realizan a través de preguntas como “¿Qué opinión tienen con respecto a las FF.AA.?” o preguntas más generales sobre la “actua-lidad”, los “gustos culturales” de la familia o sus vínculos sociales. Durante la última dictadura militar (1976-1983), en cambio, el control ideológico de los aspirantes y sus familias era un objetivo explícito y central de las entrevistas y las “visitas ambientales”260.

Los cambios en los requisitos actuales de inscripción y en los criterios institucionales de selección de aspirantes no han modifi cado las principales dimensiones que los ofi ciales han privilegiado durante más de sesenta años para evaluar el “capital moral” de cada aspirante y determinar sus posibilidades de ingreso en la carrera militar. Los aspirantes a cadetes son evaluados en función de sus posibilidades de ingresar a una comunidad moral que se presupone pro-pietaria de un estatus simbólico y político diferente al resto de los integrantes de la sociedad. Los padres de los aspirantes no son entrevistados en edifi cios del Ejército o en otros lugares, sino en el “hogar familiar”, que funciona como el principal indicador de moralidad del aspirante. Para los evaluadores el “hogar familiar” representa un orden social y moral que debe compatibilizarse y no entrar en confl icto con en el orden moral del CMN.

La noción de “sentido de familia” que evocan los documentos citados remite no sólo a una valoración de los vínculos familiares sino también a un modelo normativo y moral de relaciones sociales del cual la familia tradicional constituye su referente más emblemático. Este modelo remite a un espacio jerárquico en el cual el padre detenta la autoridad, el conocimiento, la palabra autorizada y la capacidad legítima de premiar y castigar a sus hijos. Así, se presupone que el aspirante que posee “sentido de familia” estaría preparado para aceptar y valorar la autoridad paterna que su familia traspasa a las autoridades militares, y en-contrar en el CMN y el mundo militar una continuación de su propia familia. En las representaciones militares el “hogar familiar” y el CMN son concebidos

260 Para esta afi rmación me baso en comentarios de ofi ciales y en documentos de evaluación de aspirantes de esa época que consulté en el Archivo Histórico del CMN.

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como espacios domésticos complementarios que a su vez prescriben formas de comportamiento similares: ser “buen hijo” y “buen cadete” constituyen dos caras de un mismo comportamiento moral.

Para ingresar al CMN no basta con aprobar los exámenes de ingreso. Por el contrario, el aspirante y su familia deben lograr que sus cuerpos, gestos, palabras, modales, vestimentas, vivienda, muebles e ideas religiosas, políticas y culturales representen un orden de preferencias –es decir, un orden de valores– compatible con el de la comunidad moral a la cual desean ingresar: el CMN. La familia del aspirante constituye, según la perspectiva de los evaluadores, el principal indicador y garante de moralidad. El énfasis puesto por los evaluadores milita-res en los valores morales también ha sido con frecuencia un modo particular de averiguar y evaluar el origen de clase del aspirante. De hecho, la familia del aspirante funciona como un indicador de moralidad en tanto permite dar cuenta de su origen y socialización de clase. El “hexis” corporal, los modales y la capacidad intelectual, así como la vivienda y el barrio donde viven el aspi-rante y su familia suministran, junto a otros aspectos, un sistemas de indicios a través de los cuales los evaluadores identifi can y reconocen un origen de clase. Las evaluaciones operan con un sistema de clasifi caciones que privilegia lo que Pierre Bourdieu (1980) llamaría disposiciones sociales o “habitus” de clase, es decir, cualidades personales, modales y hábitos sociales y culturales, posturas, formas de decir y de mirar, de habitar y de comportarse relacionadas con deter-minada posición y socialización de clase social. Las disposiciones sociales que las autoridades militares valorizan son las que se relacionan con las prácticas y hábitos de los sectores medios y altos de la sociedad, al tiempo que tienden a distanciarse o directamente a estigmatizar las prácticas consideradas como masivas, populares o vulgares.

En este sentido, el perfi l ideal de aspirante que se desprende de estos criterios de evaluación es el de un joven varón proveniente del sector alto de la clase media, hijo de padres profesionales casados por la iglesia católica y poseedor de modales y disposiciones corporales y discursivas correspondientes a una persona “educada”. La apariencia estética y corporal también es una dimensión central en la caracterización de este candidato modelo261. Las fotografías de cadetes que fi guran en los documentos públicos del CMN tienden a mostrar jóvenes

261 En el 2004 las autoridades del Ejército rechazaron la solicitud de ingreso al servicio militar voluntario de un joven de 18 años porque las cicatrices de quemaduras que tenía en su cuello eran “antiestéticas”, ver Página/12, 4 de abril de 2004.

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de tez blanca, altos y delgados, generalmente de cabello rubio262. Como han señalado dos análisis clásicos del mundo militar argentino, la “mentalidad de status” (De Imaz 1965: 71) y la “mentalidad elitista” (Rouquié 1994: 118) son aspectos que se encuentran fuertemente presentes en las representaciones que circulan en el CMN acerca de la fi gura del ofi cial y de su estatus simbólico y moral en la sociedad. Las clases sociales y las relaciones jerárquicas que ellas evocan idealmente son un universo simbólico de referencia central a la hora de establecer los estándares en base a los cuales se realiza la evaluación de las prácticas y de los comportamientos individuales y colectivos de los aspirantes y sus familias.

6. Ideas fi nales

La cosmología en base a la cual los integrantes del Ejército elaboran los criterios con los que evalúan a los aspirantes está compuesta por categorías y valores morales ligados a las metáforas del parentesco y a una imagen modelo de la familia tradicional263. Para las autoridades militares la familia encarna un conjunto de signifi cados y funciones similares a las que encontró Eric Wolf en un análisis de algunas poblaciones del Mediterráneo europeo, en las que la familia es concebida como “la principal detentadora de la moralidad y de su correlato público, la reputación. Debido a que dentro de la familia el hombre tiene un carácter completo, su evaluación pública exige remitirse en última instancia a consideraciones sobre la familia de la que proviene” (Wolf 1980: 26).

Por otra parte, la carrera militar aparece representada en los criterios de evaluación como una suerte de “identidad total” que engloba o involucra la mayoría de los ámbitos en los que está inserto o por los que puede transcurrir la vida de un individuo (trabajo, educación, salud, vivienda, relaciones de amistad, parentesco, etc.). En el contexto de la Argentina actual el “futuro” que ofrecen los avisos de promoción de la carrera militar, y que a su vez buscan encontrar los aspirantes provenientes de sectores populares y sectores bajos de las clases medias de provincias, remite a esa idea de “totalidad”, es decir, a la

262 Es el caso del cadete elegido para la imagen institucional de la revista digital del CMN. Ver www.rediu.colegiomilitar.mil.ar 263 Utilizo la noción de “cosmología” en el sentido que le asigna Tambiah (1985:130): “Las no-ciones cosmológicas de una sociedad son todos los principios orientadores y las concepciones que se mantienen como sacrosantas, que se utilizan constantemente como patrones y modelos y se consideran como dignas de perpetuación sin modifi caciones importantes”.

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posibilidad de insertarse en una red de relaciones sociales donde el individuo posee una identidad socialmente reconocida y está contenido en términos laborales, económicos y sociales.

Sin embargo, el carácter “total” de la identidad militar responde más bien a un ideal institucional cargado de imperativos morales (como la “vocación”, “el sacrifi cio”, el “espíritu militar”) que a las situaciones concretas que se viven a diario en el interior de la institución. Los diferentes cambios que las autori-dades militares han introducido en los últimos años en la socialización de sus integrantes así como las transformaciones en la relación entre el Ejército, el Estado y la sociedad, y los constantes cambios en las normas, valores y prácticas sociales y culturales, han generado entre los integrantes del Ejército procesos de individuación que amenazan con modifi car el carácter supuestamente “total” de la identidad militar. Estos procesos todavía muestran que la carrera militar se está transformando en una actividad que posee un estatus social y una relación con los diferentes ámbitos de la vida individual similares a los que poseen otras profesiones o actividades ligadas a la función pública. Sin embargo, los efectos de estos procesos de individuación son todavía poco visibles en las instancias de evaluación de aspirantes, donde predomina, por el contrario, la aplicación de criterios morales ligados a una visión “total” de la identidad militar.

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TERCERA SECCIÓNActores disputando la defi nición y

ejecución de intervenciones estatales

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“El Estado mira al sur.” Administración de Justicia en los Territorios Nacionales

de Río Negro y del Neuquén (1884-1920)

Fernando Casullo

1. Introducción

Este artículo indagará la dinámica de la Justicia Letrada de la Patagonia Norte dentro de un circuito institucional más amplio, a lo largo del período que va desde 1884 (correspondiente al inicio de la Justicia Letrada en el marco de la ley 1532) a 1920 (fecha donde aquel comienzo se mostraba más consolidado). Se reconocerán, por supuesto, distintos espesores temporales a los límites y continuidades, tanto en el inicio –respecto de la velocidad de implementación real de los principios de la ley para los primeros años– como en el posterior avance en la administración de justicia. Se procurará establecer una relación productiva de datos cuantitativos –número y tipo de causas llevadas adelante– y otros cualitativos referidos al movimiento de los jueces en la sociedad local, las (auto)representaciones de quienes procuraban la administración de justicia sobre su quehacer y su impacto público, las tensiones con otras agencias esta-tales, la producción de identidades y las relaciones entre los perfi les “políticos” y “técnicos”, “profesionales” y “administrativos” en el marco de lo que algunos autores han caracterizado como “cultura legal”.

Vale destacar que se considera a la administración de justicia como puerta de entrada al análisis de la construcción y formación del Estado argentino, uno de

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Fernando Casullo

los temas recurrentes en la historia política y social del siglo XIX y de los albores del XX. Está claro que los límites normativos y jurídicos fueron considerados claves en la generación de una ratio modernizadora, en el marco del Orden Conservador (Agüero 2005: 3). Si aquellos fueron los años del comienzo de un lento avance del Estado, estaba en muchas de las mentes de la época la idea de que un camino que se debía recorrer en ese movimiento era el del derecho y su puesta en práctica. Desde ya, este trabajo no descarta que a veces las rutas de la estatalidad –y dentro de ella la justicia– asemejaron a una frustrante cinta de Moebius con sucesivas vueltas al punto de partida. Y una serie de tensiones, fracasos y avances nimios matizaron a la formación del Estado argentino, y con ella la administración de justicia de la Patagonia.

De hecho, una de las preocupaciones más relevantes, y más obvias, a la hora de calibrar la dinámica general de la conformación del Estado en la historiografía legal, es la relación entre la ley y su aplicación. En el caso de la administración de justicia en los territorios nacionales esto es aún más sensible al haberse asociado (aunque en menor medida que otras instituciones más claramente de control como la policía o las cárceles) al proyecto de control positivista de fi n de siglo XIX. Entendido éste como grilla interpretativa asociada a las ansiedades de las élites latinoamericanas por cristalizar un orden social y económico (Salvatore 2000 y 2001; Salessi 1995).

Uno de los mayores problemas de esta historiografía ha sido considerar al cuerpo doctrinario positivista como algo demasiado homogéneo. Probablemente sea más apropiado pensarlo en una multiplicidad de niveles y desarrollos, incluso con variaciones de acuerdo a cada campo profesional.264 Se comparten aquí los mismos interrogantes expuestos por Speckman Guerra para el caso de la justicia mexicana para igual período: “podemos pensar que los individuos encargados de aplicar la ley, fungieron como mediadores entre la legislación y concepciones alternativas sobre el crimen, la justicia y el castigo […] ¿podemos pensar que al tomar sus decisiones se abstraían las miradas alternativas y se apegaban a la letra de la ley?” (Speckman Guerra 2002: 13).265 La sociología legal o la comparative

264 Una correcta defi nición de lo que fue el positivismo argentino del momento la brinda Car-los Altamirano “Por positivismo no hay que entender aquí un sistema o una escuela fi losófi ca determinada, sino una cultura, cultura intelectual más bien ecléctica, aunque globalmente de espíritu más spenceriano que comteano. El rasgo central de esta cultura fue hacer de la ciencia el intérprete privilegiado de la realidad, y de las ciencias del mundo natural el modelo de referencia para las ciencias del mundo social” (Altamirano 2004: 38). 265 La propuesta de la autora se sitúa en línea con el interaccionismo simbólico o la teoría de la etiqueta, ambos dentro de la criminología, y que postulan que un acto permitido en una

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“El Estado mira al sur.” Administración de Justicia en los Territorios...

law norteamericana han utilizado el concepto de Cultura Legal para refl exionar sobre preguntas similares. En términos generales el concepto de cultura legal no remite a las doctrinas jurídicas sino a las ideas y prácticas legales entendidas como inseparables de un contexto social amplio que les da sentido (Cotterrell 1997:13). En este sentido las lecturas y relecturas de los jueces estarían, de acuerdo a perspectivas como la de Roger Cotterrell, abarcadas y reconocidas dentro de los elementos de lo que él llama la matriz contextual y que excede con mucho a una sola corriente o escuela.

Por otro lado, otro de los inconvenientes ha sido la distancia entre los postulados teóricos positivistas y su aplicación en la práctica. En los últimos años mucho ha insistido la historiografía del control social sobre las notorias distancias entre la normativa nacional y el avance de una ideología de control y sus carencias en la aplicación práctica del delicado sistema legal y punitivo argentino de entre siglos (Caimari 2004). Se han matizado los argumentos originarios al señalar una exagerada confi anza en la ley y una posterior desilu-sión en el desarrollo de este día a día. Aportes empíricos notables junto con, en menor medida, avances conceptuales han permitido armar un mapa más amplio del control social pero también de la administración de justicia y gobierno de la Argentina en general y de la Norpatagonia en particular (Bohoslavsky y Di Liscia 2005; Casullo 2007; Mari 2002; Teruel 1998; Cimatti y Cinquegrani 2000). Destacan del cuerpo de nuevas investigaciones algunas que muestran una profunda preocupación respecto de la justicia y que están comenzando a generar densas explicaciones. En claves doctrinarias y de prácticas y culturales legales que abren un estimulante debate sobre el día a día de la justicia (Palacio 2004; Palacio y Candiotti 2007; Moroni 2005).

Desde ya que es intención del trabajo tener presente muchos de aquellos señalamientos teóricos y metodológicos sobre la formación del Estado y sus debilidades. Pero también se propone –y cree compartir la pretensión con los otros escritos que conforman este volumen– ir más allá y analizar el funciona-miento y densidad de ese Estado realmente existente en una parte del sur del país. ¿Y por qué concentrarse en estudiar a Neuquén y Río Negro en los años del state building? De aquella expresión de un Estado centralizado y creador se desprendieron los territorios nacionales, como se verá. Y entre ellos los de Neuquén y Río Negro, en una franja de la antigua Gobernación de la Patagonia

sociedad puede ser visto en otra como un crimen, y por lo tanto, los actos considerados como delitos no son en sí diferentes al resto de las acciones y sólo se convierten en delito cuando se los defi ne como tales. Un buen análisis de la “labelling theory” puede verse en Blumer (1982) y Goff man (1986).

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situada entre la cordillera y el Océano Atlántico, y entre el sur del río Colo-rado y el norte del paralelo 42. Consideramos que los dos territorios brindan la posibilidad de mirar en detalle un complejo de instituciones a lo largo de un espacio analíticamente operativo. Ciertamente Río Negro y Neuquén no eran realidades políticas o administrativas idénticas, pero algunos elementos permitían complementarlas más que asemejarlas. Tampoco es difícil pensar que muchos de los análisis sobre estas unidades también serían aplicables a los Territorios Nacionales del Norte, o a La Pampa Central y –casi con seguridad– a los otros espacios patagónicos (Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego). De hecho, las disposiciones normativas para los territorios tenían una gran cantidad de elementos comunes más allá de la especifi cidad de las prácticas y culturas legales locales que recogeremos.266

La mirada será construida a partir de trabajo heurístico en progreso, más el valioso análisis de autores que han trabajado la temática con anterioridad, especialmente Graciela Suárez (2004 y 2007). Se analizarán las Memorias anuales del Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública, que incluían planillas con datos del movimiento producido en los dos juzgados letrados del Territorio y un nuevo reservorio documental que es el índice de causas de la totalidad tramitadas en los Juzgados Letrados de Río Negro, que fue elaborado por la Justicia Provincial y está en poder del Archivo Histórico Provincial. Este trabajo de confección de un índice de causas no fue realizado en la Provincia de Neuquén.

De una riqueza analítica que en algunos aspectos sobrepasa las planillas de las memorias (a la hora, por ejemplo, de realizar aproximaciones sobre tipos de delito), tienen una difi cultad en el registro de causas por orden alfabético, forma de organización útil para la labor de la justicia, pero sin un criterio analítico más profundo. Esto hace que la posibilidad de realizar un muestreo representativo sea muy difícil y se necesite el armado del corpus en su totali-dad. Para este artículo se armó una muestra de 299 casos, correspondientes a la letra “A” para el período, y desde allí se apuntaron algunas proyecciones

266 De hecho que la legislación fuera prescindente de la especifi cidad de cada territorio nacional fue objeto de críticas por parte importante de los juristas contemporáneos. Estos consideraban a la situación productora de una artifi cial homogeneidad, ignorante de aspectos geográfi cos, históricos, políticos (cfr. Ávila Méndez 1894; Villanueva 1902). Las sesiones parlamentarias sobre la ley 1532 encontraron las mayores discusiones en el ámbito de la demarcación de los límites de las distintas gobernaciones, justamente por presiones de los diputados de provincias limítrofes, con lo cual no se puede caracterizar a la división administrativa de los Territorios como un proceso burocrático libre de tensiones.

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preliminares. Queda pendiente, deuda cada vez más importante de saldar, una mirada comparativa que articule todo este archipiélago territorial y lo contraste con realidades provinciales e incluso, ¿por qué no?, con entidades similares en otros espacios nacionales como Chile.

2. La conquista de la Patagonia a fi nes del siglo XIX

Para la segunda mitad del siglo XIX, el sur de la Argentina era un objetivo codiciado en y por muchos sentidos. Si bien en la traza de los límites virreinales estos espacios podían considerarse propios, en realidad su ocupación efectiva no había pasado de algún precario intento provincial, en el marco de la defi nición institucional y política acaecida a partir de 1820.267 La historiografía ha visto –con los matices del caso– gran parte de la fuente de dicho anhelo en las ansias generadas por el despliegue de una economía capitalista agro-exportadora, en sintonía con conocidos procesos internacionales (Cortés Conde 1979). Como sea, ya para 1867 la ley 215 facultó al Poder Ejecutivo a una nueva línea de frontera en los ríos Neuquén y Negro, al sur del país (San Martino de Dromi 1996: 7-8). Más allá de las difi cultades para ponerla en práctica, una serie de tensiones con Chile –entre otro sinfín de causas– obligó, durante la presidencia de Avellaneda, a prestarle más atención a esa zona del país y a crear la Gobernación de la Patagonia (Navarro Floria y Nicoletti 2001: 81). A partir de allí y en el marco de la ampliación del Estado central y su esfera de acción (Oszlak 1997), se produjo una paulatina incorporación de la Patago-nia, hasta allí parte de la Argentina más en el papel que en la tierra. Espacio inconmensurable que albergaba un entramado de culturas que de momento establecían con el Estado nacional relaciones de una marcada –y para muchos peligrosa– heterogeneidad.

267 Desde la etapa colonial, la Patagonia estuvo bajo la jurisdicción de la Capitanía General del Río de la Plata. A partir de 1776, con la creación del Virreinato del Río de la Plata, pasó a depender directamente del virrey. En 1820, al quedar en gran medida la Patagonia bajo el designio de la Provincia de Buenos Aires, se pobló la margen sur del Río Negro, frente a Patagones, con ciudadanos que hasta pudieron participar de las elecciones bonaerenses. Esta situación de excepción se iría modifi cando paulatinamente hasta la modifi cación institucional que signifi có la creación de la Gobernación de la Patagonia en 1878. Sin embargo la gober-nación de la Patagonia asentó su capital en la misma margen sur hasta su fi n en 1884. Véase Ruffi ni (2007: 139-151).

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La ocupación defi nitiva de la región elegida se dio en tres etapas: la Cam-paña del Desierto268, la campaña del Nahuel Huapi y la de los Andes. Como sostienen Pedro Navarro Floria y Andrea Nicoletti (2001:81), el resultado de estas tres fue “el sometimiento del norte de la Patagonia a las autoridades del Estado nacional, la destrucción de la economía y la sociedad indígena y su progresivo reemplazo por una sociedad de inmigrantes y criollos europeos”. Una vez producida la conquista militar, todos los esfuerzos planteados desde la administración nacional, lógicamente, fueron referidos a la construcción en dichos territorios de un orden jurídico que generara el desarrollo de socieda-des en estas regiones que clamaban por hombres de trabajo y progreso. Según Marta Ruffi ni para la administración nacional el sistema legal surgía como una dimensión constitutiva del Estado y del futuro orden social en los Territorios. Se convertía así a la ‘ley’ en un instrumento efi caz para el cambio y al Congreso en la arena para defi nir los contenidos de las normas que el Estado requiriera para crear y mantener un cierto tipo de civilización y un modelo de ciudadano en la Patagonia (Ruffi ni 2007: 58). Estaba claro en la mente de la elite gobernante –como en la de muchos otros, incluso no roquistas269– que esos brazos y esos capitales sólo iban a llegar a partir de la acción de un Estado central cada vez más consolidado.270 La evolución de los futuros habitantes de los territorios nacionales necesitaba del Estado y de su legislación para alcanzar la madurez necesaria para continuar su avance de manera más autónoma. Los territorios (y sus habitantes) estaban en una situación de incapacidad o minoridad y debían recibir la tutela del Estado hasta llegar al momento en el que podrían gozar de los mismos derechos que sus ‘hermanas mayores’, las provincias. “Sin entidad política ahora, esclusivamente (sic) dependientes del gobierno general, apoyados por la mano poderosa de la Nación, van a fecundar su progreso al calor del tra-

268 Con todas las connotaciones ideológicas que para la época implicaba hablar de ‘desierto’ o de ‘espacios vacíos’ en una región más allá de la frontera que para la década del 1870 contaba con más de 20.000 habitantes. Cfr. Mases (2002: 12). 269 “Pero si Roca invita a admirar, en la emergencia del Estado que su victoria ha venido a consolidar, la conquista que justifi ca retrospectivamente seis décadas de desdichas y discordias nacionales, también quienes contemplan con mente más crítica el surgimiento de su régimen tienden a colocar al Estado y su peculiar organización política en el centro de sus preocupaciones” (Halperin Donghi 2000: 245-246). 270 Ya la constitución de 1853 en su artículo 14 había facultado al Congreso Nacional a crear una legislación especial para los territorios que habían quedado fuera de los límites de la provincia (Bandieri 2005: 156).

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bajo constante, hasta que el crecimiento de su prosperidad permita abandonarlos a sus propias fuerzas, con las cuales completarán su desarrollo”.271

Si bien existieron posiciones contrarias al avance del Estado y sus institu-ciones en estos nuevos territorios por considerarlo un fenómeno autónomo de la administración central272, fueron francamente minoritarias y no consiguieron prosperar dentro del período en el que el Estado y su intervención eran incor-porados –mutatis mutandis– al pensamiento liberal.273 Las elites planifi caron una verdadera invención de una Argentina aún no real que abarcaba también la Patagonia. Esa construcción y consolidación estatal del Orden Conservador tuvo como uno de sus primeros jalones la promulgación en 1884 de la Ley 1532 de “Organización de los Territorios Nacionales”, primera normativa sistemática respecto de estos territorios,274 que sólo tuvo modifi caciones parciales hasta que en 1954 fuera derogada mediante la Ley 14.315, ya cerca de la conversión de los Territorios en provincias.275 Puede vincularse su surgimiento con elementos propios del clima de ideas jurídicas y políticas del momento, en especial con debates que se habían generado al sancionar la ley 1144 de 1881 de Organización

271 Diario de Sesiones Cámara de Diputados de la Nación (DSCD), 17 de septiembre de 1884, 1069.272 Como decía el senador por corrientes Santiago Baibiene: “creo que nosotros pecamos, y hemos pecado siempre, por exceso de gobierno y no por falta de gobierno, y en los territorios nacionales, este exceso ha sido sumamente nocivo, es decir, es decir, allí donde yo he podido observarlo. (…) Yo creo que La Pampa y la Patagonia, expulsados los indios y vigilada la frontera por nues-tras fuerzas militares, ha de poblarse y provechosamente para la República; que las colonias ya establecidas y los puntos designados para centro de población, han de poblarse igualmente, sin necesidad de estas organizaciones minuciosas, y de estas fi scalizaciones que van a establecerse por medio de esta ley para los actos de la vida de estas poblaciones”, Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores (DSCS), p. 766, 17 de septiembre de 1884.273 “Y es que si bien no faltan en las proclamas de políticos e intelectuales apelaciones a la es-pontaneidad del mercado para asignar prioridades y defi nir el curso de las oportunidades, tanto la unifi cación nacional cuanto a un proceso modernizador impulsado desde arriba apelaron en no pocos casos a una intervención estatal que fl exibilizara aquellos principios fundados en el gobierno ilimitado”, (Terán 2000: 329).274 Los antecedentes más importantes, algunos mencionados, fueron la ley Nº 28 de nacionaliza-ción de los territorios nacionales en octubre de 1862, bajo la presidencia de Mitre. Con Sarmiento en 1872 se dictó la ley Nº 576 por la que se creaba un régimen de administración sólo para el territorio del Chaco y ya bajo la presidencia de Avellaneda en 1878 le siguió la ley 954 que creó el territorio de la Patagonia (San Martino de Dromi 1996: 7-8). 275 Ley 14.315 de julio de 1954 “Orgánica de los territorios nacionales”. A título de síntesis de la extensa bibliografía que trabaja esa temática, véanse Bandieri (2005), Favaro (1997) y Arias Bucciarelli (1996).

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de los tribunales de la Capital Federal.276 Por ejemplo, un marcado eclecticis-mo doctrinario, la presencia de referencias extranjeras dominantes –destacó el constitucionalismo norteamericano– y la fe en el poder transformador de la ley más allá de su provisionalidad.

Por otro lado la ley 1532 otorgaba al poder central importante control de las nuevas áreas incorporadas a la soberanía nacional confi riéndole amplias atribuciones para la designación de sus gobernantes y la percepción de sus rentas. Esta situación se enmarca en la emergencia en la Argentina de un perfi l de Estado con ánimo unifi cador de carácter mixto: federal con las provincias y unitario en los territorios nacionales. Según Natalio Botana (2000: 55), esta imagen de legitimidad del Estado nacional impregnó tanto los argumentos de Cárcano respecto de la Ley 1532 como los de Aristóbulo del Valle con la ley de Prohibición de los ejércitos o milicias provinciales de 1880, o los discursos de Filomeno Posse en 1888 sobre el establecimiento del Registro Civil de las Personas.

De acuerdo con Gabriel Rafart, esta percepción que la administración nacional tenía de su poder en los Territorios Nacionales constituyó una vía estatal estatal de construcción de ciudadanía que eliminaba la política como negociación.277 Por eso los habitantes de aquellos territorios vivieron atrapados por la política en su sentido de control administrativo a manos del Gobierno Nacional y sus agentes delegados. La aplicación de esa fórmula tripartita de paz, legislación y administración para los territorios nacionales se planteó como una experiencia posible, convencidos sus promotores de que estas regiones ofrecían condiciones más que propicias para hacerla efectiva una vez producida la conquista. (Rafart 2003: 4). Y que las elites pensaran como posible ese centralismo absorbente –al decir de Ruffi ni–, aparte de mostrar la voluntad respecto de los territorios, considerados a veces como meros apéndices del Estado nacional, también revela consensos ideológicos profundos del período roquista sobre la necesidad de un Estado fuerte, con legislación moderna y efectiva que diera marco a instituciones ligadas a la capacidad administrativa y desligadas de la política local. Una de esas instituciones fue la Justicia Letrada, de todas las que más portaba el peso

276 “Del Juez Letrado. Art. 35. Al recibirse de su cargo prestará juramento ante la Suprema corte de justicia y le son aplicables las disposiciones de la ley de diciembre 15 de 1881 sobre la organización de los tribunales de la Capital, en cuanto no se opusieren a la presente”. Ley 1532 (Anales 1955: 144, el subrayado es nuestro). 277 Para una conceptualización de la vía estatalista de la construcción de la ciudadanía, véase Zincone (1989).

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de la ley, y por eso puede resultar de importancia para imaginarse la trama amplia del proceso de construcción del Estado y la sociedad civil en el norte de la Patagonia. Y con ella se continuará.

3. El mapa institucional en los territorios nacionales de Río Negro y Neuquén

El análisis sobre administración de justicia no puede prescindir de la relación con las otras agencias estatales en el circuito institucional a estudiar. Goberna-dores, policías, jueces de paz, personal carcelario, gendarmes, todos formaban parte del universo de instituciones con las que se interrelacionaba la Justicia Letrada, en términos dinámicos y por supuesto no siempre amistosos. Sin em-bargo, más allá de las tensiones entre sí, todas aquellas eran consideradas clave en el marco del futuro desarrollo de los territorios y por eso se hacía necesaria la apuesta material y simbólica en ese sentido de las elites. Y así lo entendía el primer gobernador del territorio del Neuquén, Manuel Olascoaga –fi el re-presentante del reformismo de fi n de siglo y conocedor de la Patagonia como ‘zona de frontera’ y de la necesidad de ocuparla efectivamente– al comunicarle al Ministerio del Interior la necesidad de construir edifi cios a la hora de mejorar la administración a lo largo del norte de aquella. “En un territorio en [el] que hay que empezar a desarrollar las bases de futuras ciudades, dados los elementos de variada riqueza que encierran en su seno y la acumulación de población que desde la iniciativa de crear allí una administración regular va formándose, la construcción de edifi cios públicos es de una imperiosa exigencia.”278

Pero ese diseño institucional de la administración nacional también dejaba sus aspectos irresueltos. Por ejemplo, las luchas locales por el poder intrains-titucional e interinstitucional en el marco de reglamentaciones que dejaban amplios márgenes de interpretación, y a veces pocos deseos y capacidades de cumplirlas.279 Las yuxtaposiciones de atribuciones generaban una necesidad de

278 Archivo Histórico de la Provincia del Neuquén (AHPN), Libro Copiador Nº 1 año 1884, nota Nº 2, fº 2.279 Esta falta de precisión en la interpretación y aplicación de la legislación, más allá de sus for-talezas, fue rápidamente identifi cada como problema. Ya en 1901 la Gobernación del Chubut lo afi rmaba con claridad: “La ley 1532 del 16 de octubre de 1884 y sus reformas posteriores, encierran o contienen bases sufi cientes que reglamentadas por el P.E., lo que hasta ahora no se ha hecho sino en casos aislados, se habría uniformado su interpretación para que fueran ejecutadas

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marcar con claridad límites poco impersonales para cualquier funcionario estatal respecto de sus pares o de la sociedad civil que no siempre se cumplía.

Para el caso de la administración de justicia del Territorio Nacional de La Pampa Central existen análisis que enfatizan que incluso el mecanismo de nombramiento de los jueces, dispuesto por un ‘lejano’ Poder Ejecutivo Nacional con el acuerdo del Senado, podía ser un ámbito de disputa de las sociedades civiles locales y como tal posibilidad de conformación de una ‘esfera pública’ donde accionar. Probablemente nos hable esta idea de una sociedad más densa que la norpatagónica para años más tempranos, sin embargo no deja de ser una interesante pista interpretativa para orientar futuras miradas sobre el espacio.

Al recrear las relaciones de los integrantes de la justicia letrada –en espe-cial de los magistrados–, con la incipiente sociedad civil en formación, se observó que los sectores propietarios buscaron estrechar estos vínculos, reconociendo con sus actitudes y acciones, el poder que signifi caba la jus-ticia en sus expectativas de progreso. El compromiso –o la injerencia– de los ‘vecinos’ (encabezados por importantes propietarios rurales y urbanos), permitió analizar la popularidad de los jueces letrados y su incidencia, tanto en las reelecciones de estos magistrados, como en los asuntos judiciales (Diez 2007: 12).

Según esta misma autora, en el ámbito territorial, por otro lado, la cuestión salarial entre la esfera judicial y la ejecutiva, acarreó roces y relaciones dispares de jerarquía, ya que los jueces tenían un ingreso superior a los gobernadores, aún cuando éstos fueran la máxima autoridad de las gobernaciones. Por este motivo, y por el criterio de autoridad derivado en forma colateral a los ingresos de cada uno, los reclamos de quienes asumían el Ejecutivo territorial fueron reiterados. En realidad el problema salarial fue común a todos los agentes estatales de los territorios nacionales, tanto en sus niveles como en la regularidad de su pago. Se ha demostrado cómo más de una vez, el pago a los empleados estatales era adelantado por comerciantes locales en las esperas –a veces demasiado largas– de las partidas nacionales, y cómo esto a veces generaba una serie de tensiones y lealtades peligrosa (Debattista y Desteff aniz 1998 a).

Aparte de la cuestión económica, también existió una multiplicidad de roces en las competencias entre jueces y gobernadores al estar sus funciones

con igual criterio en todos los territorios”, Archivo General de la Nación (AGN), Ministerio del Interior Mesa de Entrada y Salida (MIMES), 1901, Expediente 3125, Sección 2º, Letra C.

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muchas veces poco delimitadas280, así como no del todo clara la cadena de subordinación. El juez de paz es un buen ejemplo de lo que se plantea, ya que dependía de manera bifronte tanto de los gobernadores como de los Jueces Letrados. De acuerdo a la ley 1532 en las poblaciones con más de 1000 habi-tantes los jueces de paz eran elegidos por el voto de la sociedad. Pero si no, eran designados por el gobernador y a aquél debían dar cuentas y de él dependían en cuanto a asignación de recursos. Pero por otro lado tenían la obligación de ayudar al Juez Letrado y éste era la instancia de apelación a sus resoluciones. Estos términos generaban focos de confl icto entre jueces de paz y letrados así como con otras instituciones.281

La justicia de paz funcionaba como una instancia ‘lega’ que resolvía las causas civiles y comerciales que no excedían montos de 300 pesos: en las demandas de desalojos, en la emisión de documentación para transitar con ganado de un destino, en fi n, pequeños confl ictos locales. De hecho, y a diferencia del Juez Letrado, para ocupar el cargo sólo debía cumplimentar como requisitos saber leer y escribir y ser residente del lugar. Sus atribuciones también pasaban por la apertura del Registro Civil en el lugar con el conse-cuente registro de los nacimientos y fallecimientos, así como también con facultades para autorizar enlaces matrimoniales. Este carácter no letrado del juez de paz lo colocaba en una situación de ‘desventaja’ normativa respecto del Juez Letrado, más allá de que por el contexto de precariedad de los primeros años de despliegue de estas agencias sus responsabilidades fueran mayores más

280 “En algunas Gobernaciones se han producido incidentes que llegaron a afectar seriamente la coexistencia de la autoridad judicial y la superior administrativa. Las Gobernaciones de la Pampa Central y Río Negro y los Juzgados Letrados de esos Territorios han proporcionado materia para la formación de gruesos expedientes, con imputaciones graves y reciprocas recriminaciones. Los Jueces quejándose del desacato continuo a sus mandatos y los gobernadores oponiéndose a la dictadura judicial como la han llamado. Por lo que hace a las autoridades administrativas han recibido continuamente ordenes e instrucciones de acatar los mandatos judiciales y ha ocurrido el caso de la inmediata separación de un Gobernador interino por haber reducido a prisión al Juez Letrado del Territorio.” Carta publicada en el diario Neuquén. Neuquén. 18 de diciembre de 1918, p. 1, columna 1 y 2. Citado en Rafart (2003: 47).281 Como era el caso del Juez de Paz de Viedma que se quejaba al gobernador Winter por abuso de las atribuciones que se tomaba el Concejo Municipal de esa ciudad. Archivo Histórico Provincia de Río Negro (AHPRN), Caja Administración de Justicia 1887-1888, Exp. 30, Letra J, Nota Nº 59. O el ejemplo de la presentación del preceptor del Estado en contra del Juez de Paz de Coronel Pringles, acusándolo de ignorancia en sus funciones. AHPRN, Cada Administración de Gobierno 1881-1885, Letra F, Nota Nº 194. Véase también Índice de causas Judiciales del territorio de Río Negro (ICJRN), expedientes s-Nº 908, 1623, 1647, 2035, 4885, 10.806, 19.701, todos contra jueces de paz.

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de una vez. Por ejemplo, a fi nes de 1884, en nota del Ministerio del Interior al –todavía– gobernador del Territorio Nacional de la Patagonia, se los facultaba para conocer y resolver en materia criminal con elevación de autos en consulta al juez de sección de la provincia más cercana.282 Vale enfatizar que su carácter local los convertía muchas veces en pequeños tiranos que motivaban continuas denuncias por parte de los habitantes comunes u otras autoridades, fuera por manejos confusos en los embargos dictados u otros motivos.283

También la policía era una institución dependiente de los gobernadores, y por ende del Poder Ejecutivo Nacional, específi camente del Ministerio del Interior. Pero, a su vez, debía ser órgano auxiliar de la Justicia Letrada y de la de Paz. Es decir que, por disposición normativa, le era ordenado ponerse a disposición de los jueces cuando fuera necesario. Sin embargo, la no especifi -cación de las situaciones en las que la policía así debía proceder podía generar una nueva instancia de tensión entre gobernadores y jueces. Por ejemplo, en 1887, el gobernador de Neuquén, Olascoaga, remitió una dura nota de protesta al Juez letrado por un pedido de éste de trasladar mediante la fuerza pública a dos ciudadanas al juzgado para tomarles declaración. Reaccionaba aquél señalando que la fuerza pública en realidad dependía de él, y no podía el juez considerarse con atribuciones que no le correspondían. Cuestionaba, en fi n, “el error en que parece estar V.S. de considerarse con facultades absolutas en este territorio”.284

La policía como institución, si bien dependía de la gobernación debía también ser ayuda fundamental a la labor de la justicia, pero nunca estaba cla-ro cuánto debían aportar o qué tipo de órdenes podían recibir. Esta otra nota de Olascoaga contra el mismo Juez, quien había pedido de nuevo a la policía facilitarle la presencia de testigos, deja claro el problema.

Habiendo tenido conocimiento esta Gobernación que el Señor Juez de Letras Ramón Pizarro se ha permitido bajo la asunción de atribuciones políticas que no tiene de impartir órdenes directas a los alcaldes de De-partamentos que dependen directamente de los respectivos autoridades

282 AHPRN, Caja Administración de Gobierno 1881-18885, Nota Nº 762. 283 Por ejemplo en la causa del expediente 1647 antes citada, “Astete Manuel de la Cruz c/ Juez de Paz de Choele Choel por ilegalidad de embargo preventivo”, Nº de matriz 1689, legajo 51, año 1898, ICJRN. Sobre la Justicia de Paz, la historiografía neuquina ha generado una serie de trabajos que muestran con claridad los márgenes de acción que tenían los jueces de paz respecto de los jueces letrados, y también el uso de la justicia de paz por parte de comerciantes locales. Véase Debattista y Desteff aniz, (1998b) y especialmente Debattista y Rafart (2003). 284 AHPN, Libro Copiador Nº 1, fº 352, nota 116.

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Departamentales y municipios y siendo esto un delito de coacción del orden público por cuanto se desconocen las autoridades constituidas, se ordena que todo individuo que conduzcan dichas órdenes anárquicas como también los empleados de dependencia que las reciban y no den aviso aunque las cumplan sean suspendidos de sus puestos y remitidos inmediatamente presos a esta Gobernación […].285

Para Suárez la posibilidad de solicitar el auxilio de la fuerza pública que daba a los jueces letrados la ley 1532, suscitó una serie de problemas de inter-pretación, que sendos decretos de los años 1894 y 1902 trataron de subsanar al disponer que el juez requiriera dicho auxilio directamente al gobernador y no a la policía (Suárez 2004: 104). Para la autora, las reiteradas omisiones y malas interpretaciones de estas reglamentaciones por parte de la justicia signifi ca, por parte de este poder, resistencia en su aceptación. Cita para hacer sólido el argumento un interesante contrapunto entre un juez y un gobernador de Río Negro que se transcribirá en parte:

Decía el gobernador sobre las formas que deberían mantenerse al pedir el uso de la fuerza pública: “1º. Que en todo caso el Juez del Territorio deberá dirigir los requerimientos de fuerza pública al Gobernador y, 2º. Que la Policía esta encargada principalmente de velar por la seguridad del orden público y le son extrañas por lo tanto otras facultades que las leyes han delegado en los jueces”. Y respondía el juez “Estos principios que V.S. tiene como muy verda-deros, no pueden ni deben ser jamás aceptados por el Juzgado… por la forma irrespetuosa en que están concebidos […] Aún cuando la primera regla que V.S. quiere dejar establecida como norma de conducta entre este juzgado y esa Gobernación, estuviese en un todo de acuerdo con el artículo 3º del decreto del Poder Ejecutivo Nacional de enero de 1902 sería por su origen contrario a los principios de nuestra Carta Fundamental, por cuanto no es el Poder Ejecutivo quien tenga atribuciones para dictar reglamentos que pongan en ejercicio a algunos de los poderes que en concurrencia con los demás fueren concedidos por la Constitución al Gobierno de la Nación Argentina, sino el Congreso (Const. Nac. Art. 67,Inc.28)”.286

Los casos mencionados dan cuenta de que los problemas de tensión entre las distintas agencias no eran sólo por las propias prácticas locales, sino también por zonas grises que iba dejando la jurisprudencia nacional y que repercutían en

285 AHPN, Libro Copiador Nº 1, fº 363, nota 171.286 AHPRN. Gobierno, nota del 16-6-1906 del juez al gobernado, citado en Suárez (2004: 105). El subrayado es original del autor.

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las disputas internas locales. Ahora bien, este breve repaso al mapa institucio-nal en donde se articulaban los juzgados letrados marca parte de las tensiones jurídicas y ligadas a la circulación del poder que se encontraban en su labor.287 A continuación repasaremos cómo se desarrollaba la vida al interior de la ins-titución, sin perder de vista el complejo escenario antes trazado.

4. La Justicia Letrada: prácticas y culturas institucionales

La administración de la justicia en primera instancia en los territorios na-cionales quedó a cargo del juez letrado (llamado muchas veces juez de letras). De acuerdo a la ley 1532 estos serían nombrados por el Poder Ejecutivo, con acuerdo del Senado, residirían en la Capital de la gobernación, gozarían de un sueldo que no podría ser disminuido mientras permaneciere en sus funciones y no podrían ser removidos, sino en las complejas formas establecida para la remoción de los funcionarios de su clase en la Capital Federal. Para ocupar el cargo se requeriría ser ciudadano mayor de edad y haber ejercido la profesión de abogado y resolverían en las causas que en la ley 1144 se atribuían a los jueces en lo civil, comercial, correccional y criminal y también las que correspondían al juez federal. No podían ser recusados sin justo motivo, y una vez admitida la recusación, correspondería el conocimiento de la misma al juez de la sección más próxima. Por otro lado, eran la instancia de apelación de las sentencias dictadas por los jueces de paz y su resolución terminaba el asunto, bien sea que confi rmara o revocara las del juez inferior.

Dos veces fue reformada la Ley Orgánica de los territorios nacionales para refi nar estas disposiciones sobre la administración de Justicia. La ley 2662 de 1889, que intentaba solucionar los problemas que había generado considerar dentro de la estructura administrativa de los juzgados a un escribano. Como estos en los hechos eran difíciles de conseguirlos, se intentaba que fuera el pro-pio secretario del juzgado el escribano. Más importante fue la reforma de 1897 con la ley 3575, específi camente sobre los jueces letrados. Allí se eliminaba la inmovilidad del cargo, quedando ahora en períodos de cuatro años, y también se señalaba específi camente que debían ser abogados, y no que hubieran ejercido la profesión, algo de una extrema ambigüedad (Anales 1954). La rotación de

287 Donde también se podrían agregar otras agencias caracterizadas, como la cárcel, como se ha hecho en trabajos anteriores. Véase Casullo y Bohoslavsky (2001 y 2003). Para el problema de las defi niciones de los campos de acción institucional entre Justicia Letrada y directores de la Cárcel, véase Casullo (2003).

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los cargos dispuesta por la ley permitió por un lado la existencia de verdaderas carreras en la justicia territorial (en la administración pública en general) y por el otro la constante presión de la sociedad civil y/o de los propios jueces para lograr su reelección.288 El proceso complejo de reclutamiento de los jueces letrados existió rápido como problema en la mente de los juristas, como ha señalado Diez:

Los procedimientos de reclutamiento y designación en la judicatura implicaban justifi caciones jurídicas y concepciones acerca del papel del Poder Judicial como esfera del Estado. El grado de independencia que se estableciera entre el Poder Judicial y el Ejecutivo incidía en el tipo de justicia y en sus alcances en la sociedad. Justo (1946 -1949) evaluó que la popularidad de los jueces se vinculaba con el problema de su reclutamiento y se debía evitar que un juez competente sufriera los enredos de la política al incidir la opinión popular en la reelección (Diez 2007: 6).

Ya sobre los casos de Río Negro y de Neuquén, el primer Juez Letrado se constituyó en 1887 para el primero y en el segundo recién se contempló uno en la partida de presupuesto enviada al Ministerio del Interior en 1886. Los dos territorios tuvieron a la Justicia Letrada funcionando ‘efectivamente’ con posterioridad a otras agencias estatales administrativas como las de gobernador, secretario, médico, escribano, o de control, como el jefe de policía.289

Si bien este inicio fue relativamente tardío, esta situación no destaca de otros territorios nacionales y marca cómo el avance vía legislación y proyectos en los espacios centrales, en su clave cotidiana y periférica encontró una serie de problemas de carencias materiales y simbólicas de mucho peso. Por ejemplo el juzgado del territorio nacional de Neuquén para agosto de 1888 era considerado en ‘estado de acefalía’ según comunicación del gobernador interino a partir de una resonante fuga. Parte del problema, según este actor, partía de un inconve-niente notorio en la dinámica de la administración de justicia norpatagónica que era la falta de residencia permanente del funcionario judicial en la ciudad que le correspondía.290 De hecho, el problema del absentismo fue un inconveniente

288 Para las difi cultades de la aplicación de la ley 1532 en un ámbito territorial véase Moroni y Peralta (2001) y para la presión por los cargos véase Diez (2007).289 Las disposiciones burocráticas sobre la constitución en personal y salario de un Juzgado Letrado pocas veces se cumplió en los hechos. Archivo Histórico Provincia de Neuquén (AHPN), libro copiador 1º, fº 141-142, Nota 48, febrero de 1886. 290 “El señor Juez Letrado Dr. D. Ramón Pizarro se ausentó de Ñorquín para Buenos Aires el 8 de julio del año corriente y ha regresado en los primeros días de octubre, permaneciendo en este punto tan sólo cuatro días, en cuya circunstancia puse a su disposición los presos y causas que

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importante en la carrera de muchos funcionarios públicos territoriales, no sólo de los judiciales. Marta Ruffi ni, para el caso de los gobernadores de Río Negro habla de “gobernadores nominales, absentistas, que delegaban permanentemente el ejercicio del poder político” (Ruffi ni 2007: 151-152).291

En términos de la ley 1532 la sede del juez letrado debía ser la capital. En el caso de Río Negro con prontitud se organizó un segundo juzgado, con sede originariamente en Viedma, pero que en 1934 se trasladó a General Roca. Esta tardía mudanza debe inscribirse en una trama de pujas entre las elites de las ciudades rionegrinas. En ese sentido, el territorio de Río Negro se caracterizó por una importante fragmentación social y geográfi ca con concentración de poder en distintos espacios, muchas veces enfrentados. Destacó así la pugna entre el Valle Inferior, donde se localizó la capital, y el Alto Valle. Ya en el marco de la gobernación de la Patagonia, la construcción de obras de riego en General Roca y no en Viedma, generó quejas de los habitantes de ésta. Este evento “signó desde el inicio la compleja relación que se irá estableciendo entre ambas localidades caracterizadas por una rivalidad que emergerá notablemente en las primeras décadas de territorio”. (Ruffi ni 2007: 162). El traslado a Ge-neral Roca, entonces, debe entenderse como un jalón más de una historia de distancias sociales, administrativas y territoriales que marcó a Río Negro y le dio forma a su realidad provincial. Esto involucra desde ya una situación de lejanía y problemas reales para gran parte de las zonas lejanas a Viedma pero también presiones de los distintos centros de poder. 292

Como dijimos antes, los jueces letrados, nombrados por el Poder Ejecutivo con el acuerdo del Senado, en un comienzo dependían del Ministerio del Inte-rior y pasaron a hacerlo del Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública desde 1888.293 A partir de 1897 su cargo comenzó a ser de cuatro años de du-

la Gobernación ha tenido que atender por medio de los Juzgados de Paz durante su ausencia”. AHPN, Libro Copiador 3º, fº 2, nota 177, noviembre de 1887. 291 La autora menciona un caso de un gobernador que estando en el cargo solicitó licencia en 10 oportunidades. 292 Pocos años antes del traslado los vecinos de General Roca le reclamaban por carta al Presidente de la Nación por su precaria situación en los litigios: “Actualmente toda gestión judicial debe hacerse en los tribunales de la capital del Territorio distante diez y ocho [sic] horas de ferrocarril con las consiguientes molestias para los litigantes y el aumento en los gastos de orden causídicos, agregándose la circunstancia de que en los casos de orden correccional se produce el envío de los acusados a la sede del tribunal siendo puestos en libertad al llegar a esta”. Archivo General de la Nación – Ministerio del Interior, 1929, Expediente Nº 2799, letra G, Sección T.293 AHPRN, Cajas de Administración de Justicia, 1887-1888, Exp. Nº 183, Nota Nº 568, Letra J y Exp. Nº 4, Nota Nº 399, Letra Y.

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ración, con la posibilidad de reelección y cierta estabilidad que permitía ver a la justicia letrada en los Territorios como un paso importante para la proyección profesional de la carrera jurídica (Diez 2005: 6). Su instancia de apelación era la Cámara Federal de Apelaciones de la Plata294 en el marco de una legislación ‘mixta’ y tenían superintendencia en las exoneraciones de personal, el control de las escribanías de registros públicos y en los nombramientos de sus funcionarios, las inspecciones en las cárceles del territorio y las actividades judiciales de la policía. Y eran la instancia de apelación defi nitiva de los jueces de paz.

Como ha sido mencionado en el apartado anterior, su carácter letrado distinto a la mayoría de las otras agencias estatales lo situaba en un lugar de preferencia que generó roces con otras instituciones. No olvidemos su ventajosa situación monetaria. Su salario era superior al que percibían otras autoridades y funcionarios públicos (salud, educación) y a nivel nacional era equivalente al de un Secretario de la Suprema Corte de la Nación. De todos modos, su posición ventajosa era relativa dado que lo exponía a una serie de confl ictos con otros funcionarios, mucho de ellos cuestionándole constantemente su área de jurisdicción. Tampoco debe dejarse de percibir cómo lo que para unos era plausible de ser considerado legal, para otros podía constituirse como delito. La administración de justicia se caracteriza en este sentido por una autonomía conceptual en sus funcionarios muchas veces superior al accionar cotidiano de otras agencias como la policía.295

Con una aproximación cuantitativa a las tareas de los jueces entre 1884 y 1920 se observa una marcada tendencia al crecimiento de las causas iniciadas, aunque no es un aumento constante pues registra descensos y tramos de esta-bilidad (ver Cuadro 1).

294 Ésta se creó en 1902, hasta entonces la Corte Suprema de Justicia era el tribunal de apela-ción.295 Por ejemplo en 1902 un Defensor ofi cial del territorio nacional de La Pampa realizaba duras críticas contra los decretos del gobierno nacional del 29 de enero y del 22 de mayo de 1902, que resolvían impedirle a la policía actuar como ‘policía judicial’ (hacerse cargo del sumario en todas sus instancias preliminares) y reducir su papel a recibir la denuncia y las primeras declaraciones sin avanzar en la investigación. (Diez 2005: 3).

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Cuadro 1. Total de causas civiles, comerciales, criminales y federales iniciadas en el juzgado letrado de Río Negro (1889-1916)

AÑO CAUSAS TOTALCiviles Comerciales Criminales Federales1889 2441891 135*1892 1651895 1601899 94 16 38 2 1501900 119 31 42 2 1941904 177 43 65 15 3001905 216 69 81 6 3721906 226 45 113 23 4071907 258 26 138 23 4451908 185 96 159 12 4521909 292 81 283 9 6651914 450 112 278 0 8401915 149 27 206 20 4021916 715 30 552 11 1308TOTAL 2881 576 1955 123

*La Memoria sólo consigna las causas iniciadas en el 2º semestre de 1891.Fuentes: Memorias del Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública. Ela-boración de Graciela Suárez (2007).

Es notorio como el movimiento del tribunal –a juzgar por la proporción de las causas entradas– tenía una marcada hegemonía de las causas civiles, más de la mitad de las causas tramitadas, y luego de las criminales con una proporción algo menor, pero en constante aumento. La mayor proporción que registran las causas civiles se explica por la amplitud del fuero civil. Lo verdaderamente curioso, de acuerdo a Suárez, es que la percepción de este movimiento que tenían los responsables del juzgado no coincide con lo registrado en las estadísticas, pues consideraban que las causas criminales eran las que concentraban el mayor volumen. Así cita por ejemplo al juez Arce, quien había tenido un enfrentamiento con el gobernador, y en 1895 explicaba: “el incremento de la criminalidad en el último [año] (…) se debe atribuir en parte a la casi absoluta falta de administración política y además a las hostilidades ejercitadas, por la pasada administración gubernativa del Territorio contra

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la Administración de Justicia; pues los mismos guardianes del orden público aparecen como complicados en homicidios y otros delitos”.296

El aumento de causas en el juzgado de Río Negro a lo largo del período ha sido explicado por la consolidación y expansión de la población y las mo-difi caciones en la estructura del crecimiento del territorio nacional. Río Negro contaba según el censo de 1895 con 9.241 habitantes ‘blancos’ (7.641 argentinos y 1.267 extranjeros) con tasas de crecimiento que duplicaron y triplicaron la media nacional y continuaron superándola de acuerdo al censo de 1914 (Navarro Floria y Nicoletti 2001: 94). Pero las conclusiones de Suárez al respecto han demostrado que el crecimiento de la población no se vio refl ejado en la evolución de las causas, sobre todo entre 1905 y 1914 cuando la población se duplicó, en tanto que la proporción de causas por habitantes tuvo un aumento mínimo (Cuadro 2).

Cuadro 2. Causas iniciadas en el Juzgado Letrado de Río Negro, cada 1000 habitantes según la población censal

Censos Población Río Negro

Total deCausas

Causas/1000habitantes

1901 18624 194* 101905 20220 366 181914 42242 840 20

*Corresponden al año 1900.Fuentes: Censos Nacionales (1914), Territoriales (1901,1905). Memorias del Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública (Estadísticas Anuales Juzgado Letrado Río Negro). Elaboración de Graciela Suárez (2007).

Esta circunstancia de poca recurrencia de la población a la justicia puede explicarse dentro del contexto en que se estaba formalizando la justicia letrada en Río Negro.

Hay que considerar la posibilidad que su práctica generara resistencias, sobre todo en los grupos indígenas integrados com-pulsivamente con las campañas militares, quienes habían visto desestructuradas sus prácticas tradicionales (como la caza, el arreo de animales), sus valores comunitarios y recíprocos. Proceso de

296 Memoria del Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública de 1895, pp.141-142.

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homogeneización de la población al que también fueron incluidos los contingentes inmigratorios (tanto europeos en el Alto Valle como chilenos en la región Andina), grupos todos ellos que pro-bablemente tuvieran problemas de aceptación y adaptación a las normativas que le imponía el nuevo Estado-Nación, que muchas veces desconocían (Suárez 2007: 15).De todos modos no debería descartarse un avance, con límites y todo, de la

profesionalización de la administración de justicia y por ende de la capacidad de registro y el acceso a la justicia –y la confi anza en ella– de distintos secto-res sociales, lo que Palacio (2005) ha denominado acertadamente ‘cantidad de justicia’. Para el caso del Territorio Nacional del Neuquén, Bohoslavsky (1998) ha hecho mención al avance del número de causas por la eliminación del subregistro. Al respecto un dato que puede resultar paradójico respecto de las causas iniciadas y su posterior fi n (resueltas o no) en realidad ilumina parte de esta conclusión (cuadros 3 y 4). El primero de ellos ve en el período 1884-1920 que 53,8% de las causas iniciadas no tuvieron resolución y fi nalizaron con fi guras procesales diferentes entre sí, que remiten a fracasos en la investigación: sobreseimiento provisorio o defi nitivo, sin resolución, paralizado, desistido, falta de mérito, no se comprobó la denuncia, no se puede individualizar el autor, prescripción (Cuadro 3).

Cuadro 3. Resolución de las causas. Río Negro, 1884-1920

Resueltas 136 46,2%Sin resolver 163 53,8%Total 299 100%

Elaboración propia en base a índice de causas de la justicia letrada del AHRN

Ahora bien, el Cuadro 4 muestra que se consideramos al tramo 1900-1920 como de avance de la profesionalización, crece el porcentaje de cau-sas sin resolver de 31% (1884-1899) a un 57,4% para 1900-1920. Esta situación debe explicarse más por un aumento de la actividad judicial en la sociedad rionegrina y una paulatina sofi sticación del registro burocrá-tico (es notorio el aumento de tipos de delito y resolución que aparecen mencionados en el índice) que a una mayor efi cacia y ‘cantidad de justicia’ en el primer tramo.

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Cuadro 4. Resolución de las causas inter-períodos 1884-1920

Causas: 1884-1899 % 1900-1920 %Resueltos 28 68,3 110 42,6Sin resolver 13 31,7 148 57,4Total 41 100 258 100

Elaboración propia en base a índice de causas de la justicia letrada del AHRN

Esto, por supuesto en un contexto de consolidación de las agencias estatales en absoluto homogéneo y en absoluto fi nalizado para 1920. Suárez ha señalado que en extensas regiones de Río Negro se fue dando un ambiente laxo, en el que una buena parte de la población desarrolló prácticas y acciones que escapaban al registro y control del Estado, una suerte de Estado de baja densidad en la capacidad de administrar justicia: la ocupación de tierras fi scales por parte de ‘intrusos’, evasión del pago de impuestos como el canon de pastaje, elusión del registro civil, incumplimiento de la obligación del uso de guías de transporte, marcas y señales que controlaban la propiedad y la circulación de ganado, etc. Explican esto los mismos factores a tener en cuenta que hemos ido revistando a lo largo del trabajo. Una infraestructura administrativa escasa, agentes esta-tales poco capacitados y no siempre bien remunerados y, sumado a esto, los permanentes confl ictos entre funcionarios judiciales. (Suárez 2007).

5. Consideraciones fi nales

Estas últimas líneas, antes que presentar conclusiones acabadas, enfatizan el deseo de que los aportes de este trabajo se sumen al saludable incremento actual de los estudios sobre administración de justicia en su clave más analítica. En campos afi nes como la historia del delito o del control social, las distancias en la Norpatagonia –y la Argentina y América Latina– entre las formulaciones teóricas y su aplicación práctica ya han sido señaladas con precisión y solvencia con la cuota de actitud de sospecha frente a los relatos tradicionales, impres-cindible en el quehacer del historiador. Pero en todos estos ámbitos queda pendiente seguir calibrando con precisión unas prácticas que, por serle infi el a los proyectos que la imaginaban, no por eso eran menos relevantes. Que las agencias, las burocracias, los jueces, el Estado mismo no hayan sido todo lo que imaginaron de ellos protagonistas e historiadores, más que objeto de desaliento, es estimulante desafío para los próximos años.

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Por otro lado, respecto de la capacidad transformadora del Estado y de la ley, que un poco dio la matriz ideológica de las administraciones en los Territorios Nacionales, es importante establecer un equilibrio que no prescinda de aquellos si no que los interrogue en su real ‘densidad’. De hecho, desde ya que parte de los elementos que han permitido armar nuestro relato, pueden ser propios de cualquier circuito institucional observado en el marco del roquismo. Y esa fe en la ley puede ser contrastada en distintos espacios de la nación, tanto como en el sur del país. En todo caso, la característica de los Territorios parece haber sido cierta sensación material y simbólica de que la deriva institucional estaba ampliada por una situación de precariedad propia de la lejanía de los centros administrativos, y también por el agravante de ser entidades consideradas meros apéndices del Estado nacional que por eso más fácilmente hacían evidentes los fracasos de las expectativas de aquél.

Refl exionar sobre la verdad de estas aseveraciones –una vez más, sumando la mirada comparativa– oteando la densidad administrativa del Estado en estos espacios territoriales es un compromiso a asumir en las próximas investigaciones. Una premisa en los estudios sobre construcción del Estado en general y sobre administración de justicia en particular, a esta altura, de vital relevancia.

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Instituciones “portátiles”. La sanidad pública en los Territorios Nacionales

(1880-1910)

María Silvia Di Liscia

1. Introducción

“Casi la mitad de la superfi cie territorial de la República Argentina está formada por las diez regiones que nuestra administración designa con el nom-bre de Territorios Nacionales. En su extensión total, son tan grandes como Francia, España e Italia y con sólo doscientos mil habitantes”, afi rmaba en 1904 el entonces ministro del Interior, Joaquín V. González, en su informe al Congreso Nacional (Memorias del Ministerio del Interior 1901-1904:29). Las potencialidades económicas de los Territorios se veían opacadas por sus dimen-siones inasibles que, unidas a una geografía intrincada y a falta de caminos y comunicaciones, transformaban el desafío de gobernar los “nuevos espacios”, triunfalmente asumidos como propios por la administración nacional, en la imposibilidad del accionar público sobre una “realidad” atrasada.

A la suma de inconvenientes físicos y ecológicos –ambientes gélidos en el sur patagónico, selvas impenetrables en el norte, desiertos intransitables en gran parte de las planicies– se agregaba una población heterogénea y mayoritaria-mente analfabeta. Luego del despojo de la población originaria, inmigrantes extranjeros y miembros de comunidades indígenas, así como criollos nativos, compartían el territorio pero no así las pautas culturales, la historia, las tradi-ciones ni la lengua o religión. La modernidad pregonada en el litoral argentino

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tardaba en llegar: a pocos cientos de kilómetros del progreso porteño o rosarino, el intento por imponer una legislación acunada en pautas y modelos científi cos hacía agua catastrófi camente297.

Las particularidades del Estado en los Territorios Nacionales y las relaciones entre las políticas públicas emanadas de las agencias nacionales y los “nuevos espacios”, percibidas por las elites reformistas de principios de siglo, constituyen el eje de este artículo. Las refl exiones se orientan hacia las estrategias institu-cionales en un período temprano y en espacios sin control político nacional antes de la década de 1880, considerando específi camente aquellas vinculadas con la resolución de los problemas de salud.

La historiografía de la salud pública, desde las argumentaciones de Geor-ge Rosen, fue la primera en puntualizar que la protección y promoción de la salud y bienestar de los ciudadanos se considera una de las más importantes funciones del Estado moderno. El aspecto burocrático y racional de Rosen, anexo a una perspectiva socio-económica, se desdibujó con la irrupción de Michel Foucault. Muchos historiadores, siguiendo sus lineamientos aunque no siempre de manera acompasada, identifi caron regulación política y prevención de las enfermedades: el conocimiento y la actuación estatal pasó a derramarse bajo el estigma del disciplinamiento corporal y la biologización política sobre sujetos inertes. Así, la expansión de la salud pública entró en confl icto con las libertades civiles e individuales (Porter 1994: 2-4).

El Leviatán de incontables miembros –o acólitos–, imbuidos en un espíritu de cuerpo y objetivos comunes, con una actuación monolítica y una lógica imposible de refrenar, estuvo en la base de muchas interpretaciones sobre el control social y se superpuso con éxito a una historiografía hagiográfi ca, de reconocida ingenuidad crítica, y a las explicaciones basadas en la conformación racional del Estado. Según Sinding (2004: 278-279), el uso de Foucault como un ícono y la focalización en su crítica de las bases racionales de la ciencia, impidió una lectura en profundidad sobre otras posibilidades interpretativas, acordes con la complejidad de sus propuestas. En trabajos anteriores (Di Liscia y Bohoslavsky 2005), hemos repasado las consecuencias historiográfi cas, sobre todo a nivel local, de una visión constreñida por un horizonte estructuralista, que empalidecía las siluetas de los actores, con el argumento de la fatalidad de las normas y del poder irrestricto de sus instituciones. A estas cuestiones, añadimos con Roy Porter (1994: 5), que la emergencia de la salud pública

297 Sobre las características de los nueve y luego diez Territorios nacionales argentinos, ver Di Liscia (2006b) y los abundantes antecedentes bibliográfi cos que aporta.

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Instituciones “portátiles”. La sanidad pública en los Territorios Nacionales...

no puede verse ni como una marcha monolítica a un inevitable progreso ni como una represión totalitaria; las variaciones en el contexto nacional de las responsabilidades políticas para el desarrollo sanitario son múltiples e incluso ofrecen dimensiones contradictorias.

Por eso, se asumen en este artículo las virtudes de un esquema teórico despojado de las prácticas estatales como solamente prácticas de dominación de género, clasista o racista. Si bien se trata de elementos que subyacen en el entramado social y que no son soslayados en este análisis, haremos hincapié en las particularidades del avance del proceso de “medicalización”298 en espacios periféricos, considerando las características de la construcción estatal bajo el marco general de la extensión de las agencias nacionales. Nuestra intención es entonces centrarnos en las lógicas de institucionalización y en las estrategias estatales para hacer frente a los problemas de medicalización social en áreas marginales del sistema político y en proceso de inserción económica capitalista, para observar entonces la “materialidad” del Estado y no sólo las difi cultades de aplicación discursiva del recurso de la civilización299.

Para ello, se analizó la documentación producida por agencias ofi ciales, específi camente el Ministerio del Interior (Memorias del Ministerio del Interior, VV. AA.), tanto las secciones referidas a Territorios Nacionales (en AGN)300 como sus dependencias: el Departamento Nacional de Higiene –DNH– (con sus dos publicaciones ofi ciales: Anales del Departamento Nacional de Higiene y Memoria del Departamento Nacional de Higiene, en adelante, respectivamente, ADNH y MDNH, en Biblioteca de la Facultad de Medicina de la Universi-dad de Buenos Aires), la Dirección Nacional de Territorios (Conferencia de Gobernadores de Territorios) y el Consejo Nacional de Educación (Informes de Inspección). También se estudiaron las obras de científi cos con actuación política y, en ocasiones, funcionarios del Ministerio de Agricultura y del Ministerio de

298 Este concepto, en su uso común, evoca la imposición de valores médicos hegemónicos y la supresión de la cultura popular, bajo la consideración de “expropiación” y/o “monopolio” de la salud frente a tradiciones médicas no ofi ciales y sus practicantes (Porter 1987: 3). No descarta-mos dicha utilización, pero le añadimos la de las demandas sociales frente a las posibilidades de mayor efi cacia en la resolución de los problemas de salud-enfermedad. 299 Recientemente la historiografía ha vuelto a interesarse en los procesos concretos de conforma-ción del Estado. Una síntesis de algunas de estas propuestas en Joyce (2006), quien la denomina “giro material” –una vuelta al reconocimiento y una toma de conciencia diferente al mundo material– y en Spiegel (2006), quien apunta a las búsquedas desde una “teoría de la práctica”, más allá de los abordajes exclusivamente discursivos y lingüísticos. 300 Para Formosa, Chaco y La Pampa, se consultaron también las Memorias editadas por Maeder (1979, 1985) y Lluch (2005 y 2006). En el caso de Los Andes, ver Holmberg (1900).

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Relaciones Exteriores. En consecuencia, las fuentes elegidas suministran las opiniones –no siempre coincidentes– de diferentes agencias ofi ciales, situación a destacar para el problema de análisis que hemos planteado.

El recorrido sigue los siguientes aspectos: en primer lugar, se analiza la particularidad de los Territorios respecto de la inexistencia de instituciones sanitarias y de profesionales. En segundo lugar, se consideran los esfuerzos del Estado por impulsar el proceso de medicalización en los Territorios a través de las campañas de inmunización. Un conjunto de funcionarios viajeros –médicos y guardas sanitarios– se trasladaron fuera de su ámbito original (el DNH, en Buenos Aires), para asistir a la población de la Patagonia, del Chaco, Formosa, Misiones, la Pampa y Los Andes. En esos viajes también intentaron llevar pautas higiénicas, enfatizando la auto-educación, la regulación sanitaria e incluso el registro demográfi co, del cual el responsable esencial es el Estado.

2. “Desterritorializar” para “medicalizar”

2.1. La utopía hospitalaria en los desiertos de la nación argentina

La historiografía de la salud en Argentina ha tenido destacada presencia en los estudios sociales desde hace ya tiempo301, sobre todo en aquellos aportes ten-dientes a vincularla con el surgimiento de la cuestión social y las modifi caciones del proceso estatal nacional (Suriano 2000 y 2004, Lvovich y Suriano 2006). Pero aún en trabajos recientes (Rodríguez 2006), la singularidad del proceso en el hinterland argentino no tiene espacio en los relatos históricos, sobre los cuales hemos empezado a profundizar (ver Di Liscia 2003 y 2006b).

Desde mediados del siglo XIX hasta la primera década del XX, los esfuer-zos por imponer las reglas higiénicas a un amplio conjunto de la población se vinculan estrechamente a la lucha anti-epidémica. El contagio del cólera, fi ebre amarilla y viruela, entre otras patologías, fue mayor en las ciudades del Litoral. A la aglomeración y el rápido crecimiento urbano, se unían pésimas condiciones sanitarias (falta de agua potable y cloacas, suciedad y basuras en contacto con los habitantes, entre otras) y los problemas de desinfección y aislamiento de 301 Un análisis de esa producción en Di Liscia, en prensa. Los últimos aportes en González Leandri (1999a y 1999b), Belmartino (2004 y 2005), Armus (2003y 2005) y Hochman y Armus (2004).

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los enfermos. Las epidemias cobraban gran número de víctimas, especialmente entre los sectores más carenciados. Las mejoras urbanas y un proceso de acele-rada medicalización, sobre todo, a partir de la institucionalización hospitalaria, transformó de manera radical la mortalidad epidémica en las grandes urbes (ver Armus 2000: 522-523).

En el interior argentino, las epidemias fueron también un limitante al crecimiento demográfi co, pero no existió un registro total de los afectados hasta 1911, cuando el DNH incorporó una estadística general sobre morta-lidad y morbilidad, publicada hasta 1917 e interrumpida hasta 1930. Como su dispersión estaba unida al contacto de gran número de personas, las posi-bilidades de contagio disminuían a medida que los habitantes se alejaban de las ciudades más pobladas. Pero allí disponían de menores recursos hospita-larios y de atención médica externa; médicos y sanatorios se concentraron en Argentina en los sitios con mayor densidad demográfi ca y eran escasos –o inexistentes– en los Territorios Nacionales y en muchas provincias (ver Di Liscia 2006 y 2007a). Si coincidimos que el proceso de incorporación de medidas científi cas a un número creciente de la población se produce a partir de una mayor incidencia de ambos factores –profesionales e instituciones–, entonces es posible comprender las difi cultades de los “nuevos espacios” argentinos.302

Hasta ese momento, también fue una utopía el establecimiento de centros de salud. En los Territorios, pequeños hospitales y clínicas sobrevivían con subsidios municipales y el esfuerzo de las reducidas comunidades, que tenían pocos años de existencia. Los representantes de la notabilidad local (en la Pampa fueron siempre mujeres, atendiendo a una demanda social de género) o bien, las órdenes religiosas (salesianos en gran parte de la Patagonia), organizaron modestas salas de primeros auxilios y hospitales sin complejidad técnica para la atención de los más indigentes303. Para las enfermedades contagiosas y frente a casos de inusitada virulencia –epidemias de cólera, viruela y peste bubónica– se organizaron ocasionalmente “casas de aislamiento”, pero esos hospitales resolvían

302 No se descarta la educación higiénica, vertida a niños de diferente origen social y étnico a través de la escuela primaria, ni la apoyatura legal que implica la profesionalización médica, sino que se enfatiza aquí sobre las condiciones materiales desde las cuales se produce la medicalización. Esto implica entonces lugares donde se brindan los servicios y el personal técnico a cargo. 303 Se trataba en muchos casos de salas para atención de partos; no había grandes y modernas clínicas o sanatorios como el Hospital de Alienadas de la Sociedad de Benefi cencia en Buenos Aires. Una síntesis de instituciones y médicos en Penna y Restagnio (1916).

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sólo los casos de brotes agudos y los problemas más graves de salud, y dejaban de tener sostén municipal o nacional una vez culminado del peligro304.

El Estado nacional participaba de manera indirecta en esos casos, otorgando subsidios a las asociaciones benéfi cas a partir de lo recaudado por la Lotería nacional, pero los funcionarios de los Territorios Nacionales observaban que la distribución no se hacía de manera equitativa; entonces, las instituciones que dependían de esos recursos para funcionar estaban en peores condiciones que las de la Capital Federal y las provincias. Tal era el caso de los pequeños hospitales, organizados por las sociedades locales de benefi cencia, muchas veces fi nanciados por donaciones de los notables, aportes de la comunidad y de la municipalidad, que ansiaban formar parte de las instituciones más favorecidas por los subsidios a nivel nacional305.

En 1892, el recientemente fundado DNH elevó al Ministerio del Interior una Memoria con un proyecto de Código Sanitario, para extender su brazo sanitario y reglamentarista a las provincias. En muchas había Consejos de Higiene, de funcionamiento anterior al DNH, pero en otras no existían au-toridades con estas funciones. La preocupación mayor, en ese momento, era la vigilancia sanitaria frente a epidemias “exportadas”, que llegaban al país en los barcos junto con el comercio y los inmigrantes (Memorias del Ministerio del Interior, 1892: 239-245)306. Todos los Territorios, salvo la Pampa, tenían fronteras externas, por lo tanto, el contagio de enfermedades desde el exterior debió ser una de las prioridades. Los encargados del DNH enfatizaban el aspecto migratorio de las patologías, que viajaban por la compleja hidrografía litoraleña desde Brasil y Paraguay, para asentarse en ciudades-puerto como Rosario o aún, en el interior de la llanura pampeana (Prieto 1996, Di Liscia 2007). Tampoco los enfermos de los países limítrofes respetaban las fronteras; frecuentemente, recurrían a ciudades argentinas en las que podían recibir atención médica. Tal era el caso de la población itinerante de paraguayos y chilenos, cuyo transcurrir limítrofe era parte de una tradición anterior a la conformación de los Territorios

304 Como ejemplo, Nicolás Lozano, médico del DNH, confi rmaba “las peores condiciones” para la capital de Formosa hechas por el médico ofi cial frente a una epidemia de peste, dado que “no es posible atender sino en parte para conjugar el peligro del momento cuando aparece una enfermedad endémica” (ADNH, T. XV 1908: 386).305 Tal fue la denuncia realizada por el gobernador de Formosa (en Memoria de la Gobernación, 1894, Maeder 1979: 207). 306 Sobre legislación sanitaria ver Belmartino (2005) y Armus (2000). Sobre la formación y funciones del DNH, Di Liscia (2006).

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como los de Formosa, Misiones, Los Andes o Neuquén.307 A esta situación se agregaban otras difi cultades. En los Territorios Nacionales, por su particula-ridad productiva y situación histórica, la población rural era mayoritaria: los pueblos y asentamientos eran descriptos casi siempre como “campamentos” o lamentables y desordenadas aglomeraciones, en su mayoría, carentes de las pautas modernas e higiénicas308.

La existencia de hospitales, salvo casos excepcionales –como lo fueron las clínicas y sanatorios de altura, para enfermos tuberculosos o para aquellos que requerían un “fortalecimiento” en base al aire y agua u otras terapias naturistas–, estaba unida al crecimiento y dinamismo urbano, ya sea por la necesidad de clientela como por la asistencia social. Desde fi nales del siglo XIX, una amplia red de instituciones privadas y estatales se desplegó en el escenario porteño: aduciendo la peligrosidad real o potencial de los enfermos, que impulsó el control de determinados sectores “amorales” y “degenerados”. También, una mayor sensibilidad a los problemas de vivienda, de alimentación y laborales llevó a ampliar la atención a los sectores más desprotegidos (ver al respecto, Armus 2000 y Belmartino 2005).

Por lo tanto, la posibilidad de medicalizar iba vinculada con la “territoria-lidad” del cuidado y asistencia. Como plantea Castel (1997:108), las carac-terísticas de lo social-asistencial implican la construcción de un conjunto de prácticas de función protectora o integrativa, es decir, una intervención de la “sociedad sobre ella misma”. Se produce así una sociabilidad secundaria, con un bosquejo de especialización para resolver los problemas planteados de manera más particular; se establece una “tecnifi cación mínima” y una selección de los que recibirán asistencia. Y, en relación con nuestro tema, se “localizan las prác-ticas”, para lo cual se requiere la “desterritorialización” y la “reterritorialización” de los sujetos a asistir en instituciones específi cas. Esa necesidad se vincula a la efi cacia en el uso de recursos humanos y técnicos para la atención médica que los hospitales comenzaron a adquirir en la era post-listeriana309 y sobre la cual

307 En la Memoria de Formosa de 1894 (Maeder 1979: 207), se señalaba que “La población me-nesterosa de la costa paraguaya acude a ésta solicitando medicamentos y asistencia; los enfermos pobres de las colonias y de la villa son atendidos por la sociedad de benefi cencia local”. En 1905, el médico Eugenio Ramírez expresaba que la mayoría de la población del área montañosa, más allá de Chos Malal, era “chilena o chilenizada” (ADNH 1905: 331-332). 308 Hay abundante información en los ADNH, a partir de 1901 hasta 1913, para dar sustento a esta aseveración. Ver ejemplos en Di Liscia 2006b. 309 Nos referimos específi camente a las modifi caciones científi co-médicas producidas a mediados del siglo XIX por el médico Joseph Lister en Glasgow y de la aplicación de la antisepsia a las

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no es posible profundizar aquí. En Argentina, y con respecto al interior de los “nuevos espacios”, la resolución estatal al problema de falta de instituciones fue generar políticas propias. Éstas signifi caron una “desterritorialización”, en la medida que se invertía el “orden” de las instituciones hospitalarias existente hasta el momento. Así, en lugar de que los enfermos acudiesen a los hospitales, el recurso elegido fue que determinadas políticas sanitarias se desplazaran para la atención médica, en búsqueda de los sujetos a medicalizar.

2.2. Reemplazos y funciones: agentes y políticas sanitarias tempranas

Si volvemos la mirada a los Territorios, a la falta casi total de instituciones médicas se sumaba el del ejercicio profesional. En principio, los médicos eran renuentes a avanzar, cual héroes de la civilización moderna, en sitios sin caminos ni comunicaciones, sufriendo privaciones de todo tipo. Preferían ocuparse de los pacientes en los centros más poblados, donde también tenían la posibilidad del ejercicio en hospitales y clínicas modernas, con una parafernalia más sofi sticada para el diagnóstico, la prevención y la atención médica.

El Estado creó una fi gura para los Territorios, el “médico de la gober-nación”. El singular no es una casualidad, porque durante años se trató del único facultativo de toda una región con habilitación para funciones ofi ciales muy diversas y amplias. Era nombrado por el DNH y se lo consultaba en los tribunales, para el ejercicio de cualquier peritaje legal y ejercía también como médico escolar, de la policía, de la cárcel y si era preciso, del destacamento militar o de la subprefectura marítima. Realizaba también la revisión sanitaria en las áreas urbanas y era consultado frente a posibles epidemias en el territorio a su cargo. Tal acumulación de tareas, que implicaban a la representación del Estado en cuestiones higiénicas y legales, excedía las posibilidades efectivas de su cumplimiento.

Las quejas de los mismos médicos fueron frecuentes y también los reclamos para aumentar su número –hasta seis en Chubut– o bien, una remuneración por ser el único a cargo, ya que los bajos sueldos era el argumento esgrimido por los profesionales nombrados por el DNH para dedicar parte de su jornada

prácticas quirúrgicas, permitiendo la eliminación de microbios/bacterias por el calor y otros medios químicos y evitando la alta mortandad de los enfermos en virtud de infecciones post-operatorias intrahospitalarias. Asimismo, unidas a las investigaciones de Louis Pasteur en París, las nuevas prácticas de antisepsia e higiene signifi caron el inicio de la intervención médica para combatir enfermedades infecto-contagiosas de gran impacto demográfi co.

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a la actividad privada. A esa situación se añadía la solicitud de la intervención estatal para subsidiar la actividad médica como compensación por la falta de incentivos y para enfrentar difi cultades potenciales310. Este pedido, llamativo en los primeros años de vida del DNH, se repitió más adelante en las áreas más marginales dentro de los Territorios311.

Además, en los territorios recientemente integrados al Estado, su saber podía ser criticado por otros practicantes, poderosos competidores frente a una clientela escasa y no siempre pudiente. Las denuncias del ejercicio ilegal de la medicina por curanderos o practicantes no autorizados fueron comunes en los Territorios hasta avanzado el siglo XX, y serán examinadas en futuros trabajos312. Al curanderismo “endémico”, fruto de la persistencia de prácticas de tradiciones indígenas o de la integración de saberes y prácticas de criollos e inmigrantes, se sumaban médicos con diplomas sin regularizar en el país, que no podían ser considerados dentro del grupo anterior –puesto que compartían la formación científi ca con los médicos argentinos–, pero que, hasta refrendar sus estudios ante el DNH, no fi guraban como autorizados en los registros. En Argentina, la avalancha inmigratoria favoreció el ingreso de profesionales españoles, italianos, franceses o de otras nacionalidades sin títulos legales. En los Territorios, ante la demanda de profesionales, se permitía el ejercicio de extranjeros, quienes debían inscribirse en un registro llevado, en primer lugar, por el médico de la gobernación y luego, por las Asistencias públicas de las distintas capitales313.

La idea de la normativa era brindar dinamismo y fl uidez a una legislación que era más infl exible en la Capital Federal y las provincias más pujantes, donde los médicos “nativos” eran un factor de presión importante frente a

310 Una síntesis sobre la agobiante labor del médico de la gobernación en Ángel Federici, “Geografía médica y estado sanitario del Territorio Nacional del Chubut”, en ADNH (1909: 411).311 En las décadas de 1930 y 1940, la prensa local insistía en solicitar “médicos subsidiados” allí donde los profesionales no decidían instalarse, como era el caso del oeste pampeano (Di Liscia 2007).312 Uno de los primeros registros estimó un total de 87 personas en las “profesiones sanitarias” para los Territorios nacionales (en ese momento, eran nueve); se incluían además de 25 médi-cos, 13 curanderos, 6 enfermeros y 25 parteras, otras ocupaciones como dentistas, químicos y veterinarios (Segundo Censo, 1895: 708-709). Cabred (1918: 86), establecía para los Territorios nacionales sólo 0,93 camas c/1000 habitantes, cifra alejada de los totales del país, mucho más altos en comparación.313 “El Departamento Nacional de Higiene. Su organización” (ADNH 1909) y J. Oliver, “Geografía médica y estado sanitario en el Territorio Nacional de Pampa Central “ (ADNH 1909).

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posibles competidores extranjeros314. Igual cuestión sucedió con otras políticas nacionales, gestadas con un criterio modernizador, pero cuya efi cacia hacía agua frente a la dispersión demográfi ca y falta de transportes. Tal es el caso de la legislación sobre la inscripción en los registros civiles. En 1889 la laicización de los registros de nacimiento, matrimonio y defunción aseguró al Estado el control de la información a partir del establecimiento de registros civiles en muchos puntos del territorio, pero no en todo el espacio argentino315.

Volviendo a nuestro tema de análisis, la escasez de facultativos o incluso, profesionales con alguna formación médica, signifi có la reutilización de una variedad de agentes para la difusión de las medidas higiénicas, haciéndose eco de sus virtudes con la argumentación o la represión. Como hemos observado (Di Liscia 2006 y 2007a), se compelió a maestros y miembros de las fuerzas armadas y de seguridad (policías, Gendarmería, Ejército y Armada) para realizar tareas vinculadas con la salud. El personal docente y la policía eran práctica-mente los únicos recursos humanos con que contaba el Estado nacional, que podían desplazarse por la mayor parte de los Territorios; y los miembros de las fuerzas armadas también recorrían de manera habitual los sitios más apartados de la geografía nacional en la custodia de las fronteras cordilleranas, las costas del litoral atlántico o de los ríos norteños. También, maestros y policías eran mucho más abundantes que los médicos, quienes además ejercían su profesión de manera privada, mientras que la ocupación docente o policía implicaba un trabajo full time en el ámbito ofi cial316. En el caso de los maestros, Raúl V. Díaz, Inspector de Territorios del Consejo Nacional del Educación y Adolfo 314 Aunque los profesionales eran más numerosos en la entonces Capital Federal y las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba, estas diferencias se acortaban en el resto del país. En San Luis, por ejemplo, había 14 curanderos y 15 médicos y en Catamarca, 11 y 18 respectivamente. Corrientes y Santiago del Estero tenían un número equivalente de curanderos y médicos (Segundo Censo, 1898: CXCIII).315 La legislación posterior agregó cierta fl exibilidad en su aplicación en los nuevos Territorios; así, en 1898, se especifi caba que en parajes situados a más de 20 km. de un registro civil, los gobernadores respectivos podían confi ar a determinados comisionados la misión de asiento de la ofi cina. Dichos comisionados debían estar munidos de formularios para las Actas, entregando las mismas a la primera oportunidad, para ser transcriptas en los registros. Además, se extendía de ocho días a tres meses el plazo máximo para el registro de nacimiento y defunción en el caso de personas que tuviesen domicilio a más de cinco kilómetros, (Anales de Legislación Argentina, T. III, 1954: 447). Esta práctica estimulaba la inscripción de nacimientos y defunciones en lo-calidades lejanas a los registros civiles, pero no siempre logró solucionar las enormes difi cultades del traslado y los problemas posteriores de inscripción.316 Como ejemplo, en La Pampa había en 1914, 30 médicos y 277 maestros (Di Liscia 2004), que posiblemente se mantengan en el resto de los Territorios.

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Valdez, Director del Cuerpo Médico de ese organismo, proponían que el primer diagnóstico lo hiciesen los maestros, en las aulas, para evitar que las epidemias se dispersaran en colegios y escuelas. En 1905, se planteó una modifi cación del Reglamento de 1896 sobre las funciones del cuerpo médico escolar (Di Liscia 2004): ante la escasez de médicos, se extendían las funciones pedagógicas al asumir las médico-asistenciales.

En los Territorios, y ya en la primera década del siglo XX, un Informe de la Inspección General de Territorios, señalaba que “se habilitó a maestros de provin-cias y territorios donde no hubiera médico o persona legalmente habilitada para constituirse en vacunadores ofi ciales. Ninguna medida es más sencilla ni más efi caz. El maestro, por su preparación científi ca, es el mejor para realizar esta difícil operación”. Así, la vacunación (antivariólica), se realizaría por “agentes instruidos”, no solamente a los niños sino a sus familias, con lo cual, se enfa-tizaba el papel del docente como “agente de expansión de toda obra buena y meritoria que esté a su alcance y se pueda realizar sin grandes inconvenientes” (Informe de la Inspección 1914: 509-510). Además de la vacunación, los maes-tros diagnosticaban enfermedades, daban remedios e indicaciones higiénicas: las fotografías de los Informes muestran a maestros e inspectores en el Chaco y Misiones en pleno proceso de control de la pediculosis, entre otras tareas (Di Liscia 2004).

El recurso de otorgar funciones sanitarias a los maestros se complementó con el apoyo de otros agentes. Los desplazamientos de médicos y guardas sanitarios, durante las primeras campañas sanitarias, ampliaron el círculo de infl uencia del DNH y permitieron el contacto de este organismo nacional con la población del interior. Pero no tenían una periodicidad ni estructura tan acabada que permitiese referir una organización intachable de los recursos humanos y materiales. En las fuentes, específi camente los viajes de médicos y funcionarios realizados en la primera década del siglo XX, los actores comentan que las autoridades nacionales les solicitaban tomar contacto con la policía, la gendarmería y miembros de batallones del lugar para llevar a cabo su tarea.

La organización del traslado implicaba recorridos por estepas y desiertos, atravesando ríos de variable caudal y aun, serranías y montañas. Los caminos no existían, y los sufridos transeúntes que se aventuraban por esa geografía lejana a sus experiencias, lo hacían confi ando en otros más avezados, quienes les suministraban además de la información sobre los recorridos y problemas del trazado, los recursos para avanzar317. Además, se reclamaba que la policía

317 Ver al respecto E. Ramírez, “La vacunación en el Neuquen” (ADNH 1905: 331-332).

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o la gendarmería se encargaran de reunir al equipo y a la población para ser vacunada y, llegado el caso, hacer cumplir la legislación, obligando a concurrir a las personas renuentes318. Incluso, y atendiendo a la situación de seguridad, eran agentes policiales los que se encargaban de transportar remedios y enfer-mos –sobre todo, psiquiátricos– y a los que le competía la ayuda a los guardias sanitarios en relación con el aislamiento de enfermos y desinfección en caso de epidemias (ver Di Liscia 2003).

Las tareas anteriores permitían un anclaje local de las políticas de medicali-zación de las instituciones nacionales, sin igual grado de responsabilidad para los agentes estatales. Así, la legislación permitía a los maestros de los Territorios una mayor capacidad de integración que a los policías y les otorgaba a los primeros también el recurso de la educación higiénica, incluida de manera especial en los planes de estudio. La formación de la policía, sin embargo, dejaba bastante que desear, sobre todo en los Territorios319, como para dejar en sus manos un proceso tan delicado. Pero obligar al cumplimiento de las normas era una ca-racterística represiva, inherente a la misma institución y por lo tanto, aceptable en todos sus términos.

3. Transportar lo que no hay: las políticas itinerantes

Si reunimos los hilos de la argumentación, es posible explicar de manera más acabada la existencia de “instituciones portátiles”. Así, el ejercicio de las políticas de medicalización en conjuntos alejados miles de kilómetros de los centros de decisión política, se intentó realizar a partir de su mi-gración. La descentralización iba a contramano de las prácticas médico-institucionales más modernas, cuyo proceso era concentrar enfermos en centros de atención de mayor complejidad320. Pero, dadas las dificultades para efectuar el proceso de la manera usual, atrayendo los enfermos a los 318 El médico Germán Anschütz solicitaba que la fuerza pública preste auxilio a los vacunadores, “pues en la mayoría de los ranchos, sus habitantes se niegan rotundamente a hacerse vacunar” (en: “Comisión vacunadora de Río Negro”, ADNH 1905: 314). 319 Sobre la formación la policía en la Pampa, ver Lluch y Flores 2006.320 De acuerdo a Belmartino (2005: 28), entre 1890 y 1910 en Capital Federal hubo un aumento considerable de la demanda de la atención en los hospitales públicos y privados; la población se incrementó 130% y la atención 271 % en los hospitales municipales, 188% en los nacionales y 116 % en los de las colectividades. El número de hospitales públicos en ese distrito era de 13 establecimientos y 2.214 camas, y en el ámbito privado, hacia 1909 se censaron 20 sanatorios y 724 camas. Esta cuestión tiene relación con mejores expectativas respecto de las posibilidades

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centros de atención, con la inversión de la situación, se lograba avanzar sobre un conjunto social difícil de medicalizar.

Tal criterio no implica necesariamente una estructura burocrática efi caz, con una planifi cación en todas las instancias, sino una resolución práctica que requería para su éxito de la coordinación de varias entidades y de una dosis muy grande, y no siempre disponible, de voluntarismo entre quienes debían llevarla a cabo. La cantidad de enfermos en los Territorios, de acuerdo al regis-tro censal, era reducida: 340 de un total de 103.369 habitantes en 1895 (3,28 por cada 1000 personas; en el resto del país, era 4,68), lo cual se atribuyó a las condiciones excepcionales del clima argentino (Segundo Censo, 1898: LIII). Pero aquí se medían las personas que “guardaban cama” el día del recuento censal y aquéllas que estaban en hospitales o asilos; siendo tan escasas las instituciones hospitalarias, era de suponer que un número importante de enfermos no es-taba en ellas y ni siquiera detectado como tal, dado que debía autoincluirse al requerimiento del censista. Este vacío de información acerca de los habitantes pasibles de atención médica, detectado en 1895, tardó décadas en solucionarse y sólo se realizó en forma parcial.

Los “hacedores” de las políticas de medicalización itinerante estaban en dos niveles: en primer lugar, en el centro donde se gestaron, el DNH; y en segundo lugar, entre los dispersores de las instituciones fuera de ese ámbito, en los viajes y recorridos. En el primer caso, quien participó de este movimien-to fue la generación de técnicos aunados en un proyecto sanitario de orden autoritario y nacional. En el grupo iniciador del proceso, merece señalarse al reconocido médico José María Ramos Mejía, quien ejerció desde 1891 hasta 1900 como “primera autoridad sanitaria nacional”. Ramos Mejía había sido Director de la Asistencia Pública, y puso en marcha una serie de reformas a nivel nacional, pero no siempre con el acuerdo de todas las jurisdicciones ni de los funcionarios dependientes. Su permanencia como director del DNH y los contactos políticos a nivel nacional le permitieron forjar una política sanitaria a más largo plazo, sobre todo en relación con el control epidémico (en González Leandri 2004: 586-592)321.

técnicas, ya que la mortalidad hospitalaria en los mismos centros descendió de más de 40% (1855) a menos de 4% (1912). 321 Por un lado, los consejos de higiene de las provincias, ante casos de epidemias, eran renuentes a la intervención del DNH, aunque la legislación al respecto las subordinara a él; por otro, el mismo Ramos Mejía, había sido elegido por el ministerio por su carácter técnico resolutivo, pero su forma de actuar enérgica era en ocasiones criticada por sus colaboradores u otros funcionarios (González Leandri 2004).

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En relación con los Territorios, el impulso fue mayor con posterioridad a la etapa de Ramos Mejía, es decir, durante los períodos en los el DNH fue presidido por Carlos Malbrán (1904-1910) y José Penna (1910-1916). Este último puede ser considerado uno de los mayores activistas públicos de su generación, con destacada participación científi co-profesional desde fi nales del siglo XIX. La intención de Penna fue gestar una cobertura estatal amplia, más allá de la Capital, alertando sobre patologías regionales como el paludismo o la lepra322. La creación de un “Reglamento Sanitario” para los Territorios se produjo al inicio de su gestión323.

Las políticas de medicalización viajeras fueron forjadas desde el DNH; su organización dependió de un conjunto de funcionarios que rodeaban a Malbrán y Penna, como Nicolás Lozano (encargado de la Sección de Profi laxis interna y de vacuna, a partir de la reforma de 1904), Fernando Álvarez, Indalecio Gómez y Nicolás Magnanini. Estos médicos pusieron en práctica muchas de las ideas y refl exiones generales de los presidentes, organizaron de manera específi ca las políticas, ejercieron de contralores y, en ocasiones, participaron activamente de algunas de ellas, para luego refl exionar sobre sus alcances y logros324.

En el siguiente nivel, los actores “secundarios” registraban, paradójicamen-te, una actuación central en nuestro tema. Por un lado, es más difícil realizar un seguimiento biográfi co, dado su carácter burocrático marginal; por otro, poseemos el recurso documental, ya que por su participación concreta en las campañas en los Territorios, recopilaron minuciosamente toda la actividad y la llevaron a las páginas ofi ciales de los registros públicos. Así, tanto los médicos del DNH como los guardias sanitarios que ellos allí citan, incorporan su pro-pia mirada a las políticas aplicadas y le dan voces a otros (policías, militares,

322 Penna expresó en 1909 que el DNH debía “desplegar todas sus energías, afi rmar el poder de sus medios de acción y aplicar el producto de la ciencia y la experimentación”, y también que “la conservación de la salud pública implica una ley suprema a cuyos benefi cios tienen derecho por igual todos los habitantes de la República”(ADNH 1909: 101).323 En el Reglamento, se crearon “ofi cinas sanitarias” en cada capital (exceptuando Los Andes) a cargo del médico de la gobernación. Se estipulaba que los habitantes de los Territorios debían denunciar obligatoriamente las enfermedades infecciosas ante las ofi cinas sanitarias y desinfec-tar los sitios donde éstas se declaraban, aislando a los enfermos. En las ofi cinas se realizaría la vacunación y re-vacunación durante todo el año (ADNH 1909). 324 Nicolás Lozano, “Memoria de la Sección 1 (profi laxis interna y de vacuna)” (ADNH 1908), Indalecio Gómez, “Acción profi láctica del Departamento Nacional Higiene en los Territorios Nacionales”(ADNH 1910), Nicanor Magnanini, “La higiene en las poblaciones de los Territo-rios del Sur” (ADNH 1911), F. Álvarez, “La vacunación en los Territorios Nacionales” (ADNH 1911: 83-98),

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sacerdotes, maestros, empleados, funcionarios a cargo de la gobernación), también partícipes de estas opciones innovadoras. La inclusión de sectores burocráticos al margen de esas funciones específi cas aseguró una implicación mayor de los conjuntos “locales” y a la vez, permitió a quienes viajaban desde Buenos Aires acceder a los recursos del lugar y tomar contacto con aquellos pasibles de atención.

Dentro del grupo de médicos encargados de llevar a cabo las políticas itinerantes, podemos realizar una divisoria, fruto del carácter temporal de la medida, que duró aproximadamente diez años, aunque de manera discontinua. Así, es posible señalar en un primer momento a los funcionarios del DNH, tanto los que viajaban desde fuera de manera esporádica como los que se ins-talaban durante un tiempo prolongado, y desde allí, realizaban giras periódicas en el territorio a su cargo325. En 1905, llevaron a cabo campañas cuyo objetivo primordial era la vacunación –y que incorporaban además otras tareas–326, y luego, siguieron con la rutina en 1908-1909, pero ya formando parte de las mismas estructuras de los Territorios, con el acompañamiento del DNH327. En 1913, cuando se organizan las Asistencias Públicas en los Territorios, la experiencia de los médicos de la gobernación y encargados de las campañas fue un antecedente que las máximas autoridades del DNH tomaron en cuenta para su nombramiento como directores (Di Liscia 2006b).

Las campañas de vacunación antivariólica primero, y luego antidiftérica, por su importancia como prácticas de inmunización, fueron las vedettes de este 325 Ver Juan Díaz, “Estado sanitario de los Territorios de Chubut, Chaco y Santa Cruz” (ADNH 1901-1902: 799-802) y los informes de los médicos de las gobernaciones de Chaco y Formosa: Juan Vadillo, “Estado sanitario de Chaco”(ADNH 1901-1902: 169-172) A. Federici “Estado sanitario de Formosa” (ADNH 1901-1902: 202-207).326 Ejemplos de los mismos pueden consultarse en los ADNH (1905), para los territorios pa-tagónicos (Río Negro, a cargo de Germán Anschütz, Neuquén, por Eugenio Ramírez; Santa Cruz por Ignacio Crespo y de Tierra del Fuego, por Ezequiel Castillo. Sobre la organización de las campañas, ver Nicolás Lozano, (ADNH 1908), Indalecio Gómez (ADNH 1910), Nicanor Magnanini (ADNH 1911) y F. Alvarez (ADNH 1911).327 D. Valerio, “Estado sanitario de Formosa”(ADNH, T. XV 1908: 383-385), J. Oliver, “Geografía médica y estado sanitario en el Territorio Nacional de la Pampa Central”, (ADNH, T. XV 1909: 258-270), C. M. Hilderam, “Geografía médica y estado sanitario del Territorio Nacional de Río Negro” (ADNH 1909:339-344), J. Pelagatti, “Geografía médica y estado sanitario del Territorio del Neuquén” (ADNH 1909: 345-347), A. Federici “Geografía médica y estado sanitario del Territorio Nacional de Chubut” (ADNH 1909: 402-411). La similitud en la denominación de los informes remite a una formulación burocrática similar, seguramente para orientar una comparación, pero dentro de los mismos la información es muy heterogénea y difi culta una valoración de las pautas al mismo nivel para todos los Territorios.

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primer momento. Tanto la viruela como la difteria eran graves enfermedades, con alta morbi-mortalidad entre los infantes y aun los adultos, y ya para prin-cipios del siglo XX, había gran consenso académico en relación con el control de la enfermedad a partir de la aplicación de las vacunas328. En 1904, una re-forma administrativa del DNH dejó a ese organismo el patrimonio exclusivo de la vacunación en los Territorios Nacionales. Hasta entonces, si bien se había vacunado en estas áreas, el DNH había estado a cargo de la vacunación en la Capital. Las diferencias entre ese distrito y los Territorios Nacionales, para los organizadores, eran alarmantes, ya que en Buenos Aires se disponía de técnicos y de instituciones donde vacunar; además, la población se trasladaba por sí misma y no era renuente a la medida.329 En los Territorios, la situación era bien diferente como los mismos empleados experimentaron. Llevar la vacuna allí signifi caba trasladarse cientos de kilómetros, primero en el ferrocarril y luego en vapor por la costa patagónica, el río Negro o la compleja hidrografía formoseña y misionera330. Donde no era posible disponer de estos modernos medios el recurso era movilizarse a caballo o lomo de mula, por caminos intransitables, sufriendo todo tipo de molestias. La obligada marcha requería de los vacunadores “valor y resistencia (para) salir de un medio civilizado y confortable para llegar,

328 En relación con los antecedentes y la vacunación antivariólica existe una abundante bibliografía, imposible de mencionar en esta instancia. Una síntesis sobre esta práctica en Argentina, desde el siglo XVIII, en Di Liscia 2002. La vacunación antivariólica fue obligatoria por ley desde 1886; en el caso de la antidiftérica, Carlos Malbrán fue uno de los enviados por el gobierno argentino al exterior para la posterior aplicación en el país y se instituyó como práctica de inmunización en 1898. Durante el período analizado, fueron las únicas vacunas aplicadas en el país. Pero las campañas enfatizan la vacunación antivariólica, la antidiftérica aparece sólo de manera marginal y en casos de epidemias puntuales, más frecuentes entre la población infantil en los años treinta. 329 Ver F. Álvarez “La vacunación en los Territorios Nacionales” (ADNH, T. XVIII 1911: 83-86).330 Un listado completo y exhaustivo de las comisiones vacunadoras en los Territorios Nacionales, los transportes, los nombres de los guardias y médicos, el presupuesto y los puestos recorridos en el año 1907, en N. Lozano, “Memoria de la Sección I (Profi laxis interna y de vacuna)”, ADNH 1908. Como ejemplo, se señala que: las comisiones vacunadoras en los Territorios, parten de ferrocarriles en la Pampa Central, recorriendo 13 puestos en el Este y vacunando a 1941 personas; van por ferrocarril y vapor por Río Negro, recorriendo 18 puestos y vacunando a 862 personas; por vapor a Chubut, recorriendo siete puestos y con un total de 845 vacunados, por ferrocarril a Neuquén, en siete pueblos y con un total de 1.363 vacunados, por vapor a Santa Cruz, en dos puestos y 150 vacunados; también por ese medio de transporte a Tierra del Fuego, donde reco-rren 10 puestos y 516 vacunados, y respecto a los del Norte, por ferrocarril y luego por vapor a Chaco (dos pueblos y cuatro colonias, 376 vacunados), Formosa (en la capital solamente, 1.346 vacunados), Misiones (solamente Posadas, 2078 vacunados). No se menciona en esta campaña al Territorio de Los Andes, el que registra menor población de los diez.

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desenvolverse en el medio casi salvaje por la asperidad (sic) de los caminos, del suelo, de toda la naturaleza”331.

Entre 1905 y 1907 se realizaron varios viajes de vacunación por los Terri-torios. El equipo de médicos y guardias estaba, además, encargado de contactar con otras agencias estatales y privadas, para la organización del traslado desde Buenos Aires a los poblados y de allí al interior, y para recoger información: con empleados del ferrocarril y de empresas de vapores, con funcionarios y emplea-dos de los Territorios, ya fuese el Registro Civil, médicos de las gobernaciones, la policía, Guardia Nacional o baqueanos del lugar. Los funcionarios debían también confeccionar informes a su regreso, en los que constasen la cantidad de vacunados y sus domicilios, incluyendo datos sobre múltiples aspectos: infor-mación demográfi ca del Registro Civil, existencia de enfermedades infecciosas, geografía médica del lugar (clima, suelos, calidad del agua, temperaturas) y ur-bana (calles, construcciones públicas y privadas, cloacas, recolección de basuras, situación de los cementerios, mataderos y prostíbulos). Tales informes serían enviados a los archivos, temiendo que este “deber penoso, oscuro y sin brillo”, podía tener como resultado quedar olvidado en las carpetas332.

El traslado de material y personal sanitario fue una elección original para medicalizar a una población dispersa y con tradiciones culturales variopintas, pero su éxito dependía –como muchas políticas sociales posteriores– del com-promiso de los encargados en implementarla, que iba más allá de la percepción de un salario o de la realización de una obligación en un horario estipulado. Las particularidades del recorrido y los problemas para acceder a parajes y distritos lejanos hicieron del voluntarismo del personal una baza importante. Guardias sanitarios y médicos podían tardar semanas en realizar el circuito organizado por el DNH, dependiendo a su vez de las condiciones climáticas –lluvias, nevadas, crecidas de ríos, mareas, sequías– y de la coordinación con las agencias de con-tacto en las distintas localidades: obtención de comida y agua para los viajes, mulas o caballos, acompañamiento y guía, etc. Además, quienes viajaban desde Buenos Aires debían tener en cuenta horarios y recorrido de trenes y barcos para acceder desde esos puntos de riel o puertos hacia el interior de manera más fácil y rápida, y para ello, coordinar con los empleados de ferrocarril y de las empresas de vapores la obtención de pasajes y/o pases.

A toda la parafernalia propia del viaje y de las necesidades de los funciona-rios, se agregaban las lancetas y las placas de vacunación, así como el instrumental

331 E. Ramírez “La vacunación en el Neuquén”, ADNH, 1905: 331.332 F. Álvarez, “La vacunación en los Territorios Nacionales”, ADNH, 1911: 90-91.

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médico mínimo para la vacunación, en el caso de las campañas. También, los funcionarios iban provistos de otros recursos para el diagnóstico y la cura ante infecciones, traumas y patologías graves (vendas, alcohol, tijeras, ungüentos, etc.) cuya atención urgente se les requería por el camino. No hemos hecho referencia más que a la escasez de instituciones hospitalarias, pero habría que agregar a este panorama desolador también el desabastecimiento endémico de las farmacias y botiquines de campaña, que los funcionarios viajeros evidente-mente no podían más que paliar de manera circunstancial.333

En 1905, el número de vacunados ascendió a 11.293 personas, en 1906 a 18.353 y luego descendió a menos de la mitad (en 1908 fueron 5.428 y en 1909 5.157). En total, se menciona que entre 1904 y 1910, habían sido vacu-nados 48.368 habitantes de los Territorios Nacionales. Según el encargado de tal tarea en el Departamento Nacional de Higiene, era una cifra halagüeña, ya que el Segundo Censo Nacional de 1895, había dado como resultado en todos los Territorios una población total de 103.365 habitantes. Si casi la mitad habían sido inmunizados –y nada hacía suponer que el resto no lo estuviese por otros medios–, la tarea había tenido un éxito rotundo334. Tal optimismo, sin embargo, debía moderarse, porque entre 1895 y 1911 se produjo un aumento considerable en la población de los Territorios Nacionales. Aún sin los datos de Río Negro, Chubut y Santa Cruz, la población se había duplicado según el censo de 1912 (226.545 habitantes)335 y en 1914 se habría triplicado (329.568).

Diversos relatos recopilados en los ADNH de años posteriores por los médicos de las gobernaciones, señalan que la práctica de la vacunación había vuelto a abandonarse. Los pretextos eran varios –la falta de placas de vacuna-ción, el más corriente de todos ellos– (ADNH, T. XVIII 1910, para el caso de Ushuaia y Río Gallegos) y muchos niños no estaban vacunados en los cole-gios. Además, el hecho de que se volvieran a presentar epidemias de viruela en ciertos territorios y provincias como el del Chaco (Cabred 1918:40), permite 333 Los relatos ya citados son elocuentes al respecto, pero la situación era normal en las áreas rurales argentinas mucho tiempo antes. Los manuales médicos, escritos desde mediados del siglo XIX para uso las familias que no tenían acceso habitual al reconocimiento médico, recomendaban a sus usuarios mantener un surtido botiquín para hacer frente a las más variadas dolencias (ver como ejemplo E. Chernovitz, 1879 y para el siglo XX, Evans, Magan et al 1925). Por otra par-te, los “botiquines” eran autorizados por el DNH en los lugares donde no había farmacéuticos pasibles de obtener la habilitación ofi cial, y ejercían “idóneos” (Como ejemplo, el botiquín de la localidad de Anguil, habilitado en 1913 por el DNH). 334 “La vacunación en los Territorios Nacionales”, por F. Álvarez, en ADNH, 1911: 83-98.335 En Memorias del Ministerio del Interior, 1912-1913: 131. Tampoco se suman a ese total 19.634 indígenas de Formosa.

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pensar que se estaba lejos aún del control de la viruela. El DNH envió al Ministerio un exhaustivo informe sobre la vacunación realizada en 1911-1912 y a la vez para demostrar gráfi camente su tarea, un mapa en el que las localidades con viruela aparecían en rojo y los vacunadores enviados para hacerle frente, en verde.

Es necesario enfatizar que, por sus características patológicas, la cura de la viruela era difícil una vez producida la infección y que los supervivientes podían tener secuelas serias, como la ceguera. La medida de inmunización, como es evidente, evitaba la dispersión y en el caso de la revacunación, fortalecía a los que ya tenían el virus atenuado. Ante la declaración de epidemia, los funciona-rios del DNH que asistían a los pobladores se encargaban de hacer efectivo el aislamiento y de vacunar o revacunar en los alrededores, pero las posibilidades de terapia eran limitadas. Durante esos años, la mortalidad para todo el país había sido de 3.688 (Memorias del Ministerio del Interior 1912-1913: 378-379); veinte años después, descendió hasta un centenar de casos fatales por año, dada la extensión de la vacunación a la mayoría de la población, aunque el temor de su retorno estuvo siempre latente (Di Liscia 2007).

En este proceso de itinerancia institucional, se produjeron pérdidas y ganancias: en el primer rubro, la vacunación se amplió y el Estado incorporó nueva información sobre espacios nacionales desconocidos casi por completo. Pero las versiones sobre las imposibilidades y difi cultades saturan los viajes de los médicos, y los informes que llegaron a las manos de los principales respon-sables, debieron hacerles refl exionar sobre los alcances de las propuestas y los límites de la modernidad en Argentina.

3. Una nueva corporización: las Asistencias Públicas en los Territorios Nacionales

La idea original de medicalizar a la población del interior, transportando el equipo y el personal técnico, con el apoyo de las administraciones locales y de instituciones públicas nacionales como la escuela, la policía y otras fuerzas de seguridad, cedió paso a una constelación de centros sanitarios casi en cada Territorio Nacional. En otros trabajos, hemos abundado sobre el inicio de este proceso, a partir de la propuesta de Cabred (1918) y de la legislación impulsa-da en 1910, que intentó la creación de hospitales regionales en los Territorios (Di Liscia 2006b). El único fundado fue, hasta 1925, el del Chaco. Dado el escaso éxito de la medida, la siguiente propuesta fue de organizar “estaciones

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sanitarias”, que tampoco se concretó. En 1913, Penna propuso la aparición paralela de Asistencias Públicas336 en la mayoría de los Territorios Nacionales para concentrar en una institución varios aspectos: control profesional, sanitario-higiénico y registro epidémico.

La apertura de estos centros se realizó de manera simultánea en siete capitales (Posadas, Resistencia, Formosa, Neuquén, Santa Rosa, Viedma y Río Gallegos) y en la ciudad de Trelew (Chubut). La traslación de muchas de las políticas, entonces, pasó a depender de las mismas Asistencias, que ejercieron como centros para la atención médica, distribución de medicamentos, vacunación y para llevar a cabo toda la tarea médico-legal ofi cial, organizando a su vez las campañas de vacunación en diversos puntos de su propio territorio (sobre el Oeste de la Pampa, ver Di Liscia 2007).

Durante las dos décadas siguientes, se percibe cierto abandono del Estado nacional en los Territorios Nacionales (especialmente, entre 1917-1930), pero muchas Asistencias siguieron cumpliendo con el rol inicial, aún con la escasez de personal, las enormes distancias que debían cubrir para realizar reconocimiento territorial y los problemas presupuestarios para aumentar los recursos técnicos (medicinas e instrumental básico)337. Resulta sorprendente que se mantuvieran sin cambios importantes hasta fi nales de la década de 1930, cuando los Territo-rios habían cambiado su perfi l demográfi co de manera perceptible y cuando, a nivel nacional, subía el tono de las voces que insistían en los graves problemas sociales del interior338.

4. Conclusión

La orfandad de los Territorios desde fi nales del siglo XIX y hasta la primera década del XX respecto de la institucionalización médica es una situación lógica. Es preciso considerar que Argentina inició el proceso de modernización de su estructura hospitalaria y de los planes de estudio de las carreras médicas en el

336 La Asistencia Pública fue fundada en 1883 en Buenos Aires y se nacionalizó en 1892, creán-dose la Administración Sanitaria. Penna fue su director, años antes de llegar al máximo puesto en el DNH. 337 En otro trabajo, hemos explorado esta cuestión, relacionada con el ascenso del radicalismo (Di Liscia 2007).338 Los Territorios pasaron de tener 103.369 habitantes en 1895 a 329.568 en 1914; en 1936, se estimaba que la población había ascendido a más de 600.000 personas; otras estimaciones mencionaban a 931.813 habitantes en el mismo momento (Di Liscia 2007).

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último cuarto del siglo. Los primeros afanes de los higienistas fueron resolver los graves problemas epidémicos en las ciudades donde se estaban visualizando cambios demográfi cos de magnitud.

La estrategia de movilizar las instituciones –personal y elementos que la forman– era original, sin duda, porque permitía superar las defi ciencias con el recurso de su traslado. Los límites tenían relación con las posibilidades de atención, ya que los médicos y otros ayudantes podían vacunar un número importante de personas, realizar la evaluación general de su hábitat y un aná-lisis preliminar de patologías existentes y potenciales, pero no mucho más. Las condiciones de atención impedían avanzar con medidas más profundas de diagnóstico y terapia pues requerían de aparatología básica existente en las estructuras hospitalarias y personal técnico especializado. En esta primera etapa, las instituciones con rayos X, los laboratorios, con internación y drogas suministradas periódicamente, estaban muy lejos de los Territorios.

El descubrimiento de “enfermedades rurales” (malaria, anquilostomiasis y lepra, entre otras), surgió de manera paralela a las campañas de vacunación que aquí reseñamos. En el Norte argentino, bajo el impulso inicial de Penna, se realizó una planifi cación más profunda del proceso de medicalización itinerante en las áreas rurales de provincias como Jujuy, Salta, Tucumán, Corrientes y el Territorio de Chaco. La atención puesta en determinadas patologías aunaba una creciente preocupación por la situación de los trabajadores rurales y la necesidad de brindar mano de obra sana y efi ciente a los obrajes de madera y a las explotaciones azucareras. En las década de 1920 y 1930, tomaron la delan-tera otras formas de transporte para las “instituciones portátiles”: las familias de médicos, visitadoras y enfermeras se desplazaron en camiones, más que en mulas y caballos, y la organización de las campañas implicó a núcleos más importantes del DNH. En la década de 1940 el avión sanitario se incorporó a proyectos médicos con la anuencia militar, para casos de gravedad y en áreas donde era imposible el acceso por tierra o agua.339

Para terminar, los viajes de funcionarios fueron un recurso de conocimiento y aprehensión de geografías difíciles de asir y de una demografía un tanto salvaje, de acuerdo con los requerimientos y modelos de la modernidad. Desde el inicio de la construcción estatal, recorrieron periódicamente los Territorios viajeros científi cos, inspectores de escuelas, de cárceles y los mismos gobernadores. 339 Estas temáticas exceden el período considerado en el presente trabajo; algunas de las campañas en las áreas rurales, en relación con el resto de América Latina, en Armus (2003 y 2005). Para Argentina, Álvarez (2005) ha profundizado en el caso del paludismo, temática a explorar en relación con las prácticas habituales de campaña.

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Se trataba de una extensión del brazo ofi cial a los sectores más lejanos –en la distancia y en la cultura–, que en este caso que nos compete, implicaba especí-fi camente la materialidad impulsada en el desplazamiento institucional.

Al invertir los términos usuales de contacto entre los funcionarios y los habitantes; las políticas sanitarias móviles signifi caron no sólo la “visita” sino también el ingreso concreto, aún limitado e insufi ciente, de otras posibilidades médicas en los Territorios. Por supuesto que los médicos y otros funcionarios llevaban consigo (puesto que formaba parte de su bagaje grupal y del proyecto civilizador encarnado en muchos de ellos), pautas, consejos y sugerencias higié-nico-morales, es decir, acordaban en un discurso general de la optimización de la salud para el disciplinamiento de los sujetos “anormales”. Pero nos permitimos dudar sobre el éxito de este proyecto en soledad, sin el acompañamiento de elementos cuya efi cacia proporcionase una cierta ganancia para la incorporación de nuevas formas médicas y el abandono de las tradicionales.

Es necesario también ahondar en la modifi cación de las propuestas de los “hacedores” de estas políticas portátiles, ya que las campañas provocaron cambios en los dos sentidos: los médicos/enfermeros y otros funcionarios no fueron insensibles a las múltiples y complejas situaciones sociales que aparecían en sus viajes, aún usando el lente mitifi cador del progreso340. Se trata de una cuestión que hasta el momento no hemos comenzado sino a esbozar, pero que admitiría una exploración más profunda y que podría enriquecer considera-blemente una refl exión sobre la formación de las burocracias estatales en el interior argentino.

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340 Como ejemplo de esta situación, puede observarse la califi cación de la política sanitaria que llevaría a cabo la Asistencia en los discursos de su inauguración en diferentes territorios nacionales. Así, se especifi caba que ésta estaba dirigida a la gente menesterosa, pero la “caridad del Estado” era una de sus funciones, “no como una dádiva generosa sino como un deber pri-mordial, como un acto de justicia que se hace cuando se acude al auxilio del enfermo desvalido” (Discurso del Dr. Ernesto Cano, en Trelew, en ADNH, T. XX: 1913: 1178). También, que eran los “múltiples fomentos bienhechores de la higiene, lo que inspira la caridad ofi cial, que no es ya caridad sino función de interés social” (Discurso del Dr. Robledo, en Neuquén, ADNH, T. XX: 1913: 1172).

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De soldados a espías. Resignifi caciones y confl ictos en torno de la defi nición de Atención Primaria de la Salud en la implementación de las políticas públicas en una ciudad bonaerense

(2004-2007)María Pozzio

No se nos está invadiendo. El cuerpo no es un campo de batalla. Los enfermos no son las inevitables bajas ni el enemigo. Nosotros

–la medicina, la sociedad– no estamos autorizados para defendernos de cualquier manera que se nos ocurra… Y en cuanto a esa metáfo-ra, la militar, yo diría, parafraseando a Lucrecio: devolvámosla a los

que hacen la guerra.

Susan Sontag. El Sida y sus metáforas.

Introducción

De soldados a espías no es en este caso una metáfora que busca hablar de la salud y la enfermedad como una guerra sino dar cuenta de los sentidos en confl icto que actores sociales involucrados en las políticas de salud dan a la estrategia de atención primaria de la salud. No buscamos metáforas antojadizas, sino comprender las pujas de sentido en las palabras de quienes las protago-

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María Pozzio

nizan. Es lo que en antropología llamamos el sentido “nativo”. Y aquí vale la aclaración: en este trabajo los nativos no son pobladores de pueblos lejanos sino funcionarios del sector salud, médicos, enfermeros, promotores y destinatarios de las políticas. Abordar el estudio de una política pública con perspectiva et-nográfi ca implica comprender el sentido que los actores le dan a sus prácticas; acercándonos, además, a la comprensión del funcionamiento del “Estado” sin miradas apriorísticas ni normativas sobre el mismo y enfatizando su análisis desde las representaciones y experiencias de quienes implementan la política pública. Así, desde una mirada micro-sociológica que atiende a las situaciones y contextos que dan sentido a lo que los actores hacen, en este artículo inda-garemos en las trayectorias, formaciones y sociabilidad de los agentes estatales que implementan las políticas en un centro de salud de un barrio periférico de una ciudad bonaerense341, prestando especial atención al modo en que dichos sentidos hacen inteligible su práctica y cómo ésta constituye la forma efectiva en que el “Estado” se manifi esta en la vida cotidiana de las poblaciones.

La estrategia de Atención Primaria de la Salud (a partir de aquí APS) se ha vuelto un eje frecuente a la hora de referirse a las acciones en salud. Pero ¿qué es la APS?, ¿de dónde surge?, ¿quiénes la promueven? En este trabajo no buscamos una única defi nición sino, más bien, acercarnos al modo en que los actores sociales responden con palabras y acciones qué es para ellos la APS. No pretendemos tampoco mostrar lo que debería ser, o las supuestas contradicciones entre lo que los actores dicen y lo que hacen al respecto y en su nombre. Por el contrario, nuestro foco estará puesto en el sentido que le dan a la APS en las distintas situaciones, considerando prácticas y representaciones como dimensio-nes signifi cativas. Ahora bien, antes de sumergirnos en el entramado de actores de nuestro análisis, nos interesa contextualizar históricamente el surgimiento de la APS, para luego comprender las mediaciones sufridas por el término, me-diaciones que son clave para entender las diferentes interpretaciones que se han hecho de la misma. Así, a partir de dichas interpretaciones, podremos mostrar cómo una mirada del fenómeno estatal desde abajo, desde las perspectivas de los agentes que lo componen, puede ayudarnos a comprender el funcionamiento efectivo de las políticas. Es decir, no se trata de contribuir al debate entre las diferentes perspectivas sobre APS dentro del campo de la salud pública ni de 341 La ciudad, de actividad principalmente administrativa, cuenta con más de medio millón de habitantes, que se asientan en el casco urbano y una gran periferia de barrios de composición social heterogénea. En todo el partido existen 40 centros de atención primaria de la salud de gestión municipal y siete hospitales generales de gestión provincial. El gobierno municipal fue ejercido por el mismo intendente, del Partido Justicialista entre 1991 y 2007.

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De soldados a espías. Resignifi caciones y confl ictos en torno de la...

determinar el ajuste de los resultados de las políticas a objetivos previamente delineados. Se trata, más bien, de considerar las interpretaciones de lo que son la APS y la “salud” para los agentes que integran nuestro campo, accediendo con ello a las lógicas y situaciones que nos permitan una mejor comprensión de la dinámica estatal sin caer en miradas reifi cantes ni normativas.

APS

A mediados de la década de 1970 se difundieron a través de las Asambleas de la Organización Mundial de la Salud (OMS) experiencias exitosas respecto del cuidado de la salud, que provenían de los países del Tercer Mundo (India, China, Cuba). Inspirados en esos modelos e impulsados por el entonces director general de la OMS, Halfdan Mahler, se declaró, en 1975, el compromiso de “Salud para todos en el año 2000”. El desarrollo de esta propuesta iba a tra-tarse en las posteriores Asambleas del organismo, pero la coyuntura política de aquel entonces contribuyó a que la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) propusiera la organización de una conferencia internacional sobre el tema. Aparentemente, la experiencia china de los “médicos descalzos” había tenido una repercusión que preocupaba a la dirigencia soviética. Por eso, el viceministro de Salud de la URSS, Dimitri Venediktov, motorizó la realización de la conferencia que fi nalmente se realizó en Alma Ata, capital de la república socialista de Kazajstán, en septiembre de 1978. Convocada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria contó con la presencia de 134 países, 67 organismos internacionales y muchas organizaciones no gubernamentales; China fue la gran ausente.

En la conferencia de Alma Ata se trabajó para lograr los consensos que posibilitaron la realización de una Declaración con acuerdo de todas las de-legaciones presentes; dicha Declaración delineaba los principios básicos de la estrategia de APS. Incorporando la idea de la salud como derecho humano fundamental342 y de la promoción de la salud como vía para el desarrollo343, la declaración de Alma Ata sostiene que:

342 El antecedente de la idea de salud como derecho es la defi nición de salud como estado com-pleto de bienestar y no sólo como ausencia de enfermedad, incorporado a la Constitución de la OMS en 1946, impulsado por el sanitarista croata Andrija Stampar.343 La conferencia de Alma Ata defi ne desarrollo como “El desarrollo económico y social, basado en un Nuevo Orden Económico Internacional, es de importancia fundamental para lograr el

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La atención primaria de la salud es la asistencia sanitaria esencial basada en métodos y tecnologías prácticos, científi camente fundados y social-mente aceptables, puesta al alcance de todos los individuos y familias de la comunidad mediante su plena participación y a un costo que la comu-nidad y el país puedan soportar, en todas y cada una de las etapas de su desarrollo con un espíritu de autorresponsabilidad y autodeterminación. La atención primaria forma parte integrante tanto del sistema nacional de salud, del que constituye la función central y el núcleo principal, como del desarrollo social y económico global de la comunidad. Representa el primer nivel de contacto de los individuos, la familia y la comunidad con el sistema nacional de salud, llevando lo más cerca posible la atención de salud al lugar donde residen y trabajan las personas, y constituye el primer elemento de un proceso permanente de asistencia sanitaria (citado en Kroeger y Luna 1992).

La declaración de Alma Ata se ha convertido en un sinónimo de APS para los actores de la salud pública y si bien ha sido interpretada de modos dife-rentes344, actualizada y resignifi cada en distintos contextos, siempre se alude al texto de la declaración como el canon de lo que APS ha de ser. Así, basándose en esos principios, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) elaboró un manifi esto que denominó “APS para las Américas”, según el cual las acciones de salud deberían estar dirigidas tanto a lo curativo como a lo preventivo; el sistema de salud debería reorganizarse de forma tal que funcione por niveles ascendentes de complejidad (desde el primer nivel, los puestos o centros de salud, hasta los más especializados, un hospital de alta complejidad) y el uso de los servicios básicos de salud debería desarrollarse con participación comu-nitaria. Estas propuestas buscaban garantizar “el acceso de toda la población a los servicios de salud esenciales”. Sin embargo, a quién se alude cuando se dice “toda la población” y qué son esos “servicios esenciales” son cuestiones que el manifi esto deja abiertas y forman parte de la discusión acerca de la “equidad” o la “universalidad” como ejes de los sistemas de salud, discusión que enmarca

grado máximo de salud para todos y para reducir el foso que separa, en el plano de la salud, a los países en desarrollo de los países desarrollados. La promoción y protección de la salud del pueblo es indispensable para un desarrollo económico y social sostenido y contribuye a mejorar la calidad de la vida y a alcanzar la paz mundial.” (Kroeger y Luna 1992)344 Tejada de Rivero, ex ministro de Salud de Perú, miembro del comité organizador de Alma Ata y “testigo privilegiado” ha señalado tres grandes “distorsiones” en la interpretación: sobre atención (mal traducido del inglés care (cuidado); de primaria, que puede pensarse como principal o como primero, urgente; y de salud, que no siempre coincide con la defi nición de la OMS sino que se limita a ausencia de enfermedad (Tejada de Rivero 2003).

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algunas de las grandes líneas de interpretación sobre APS que veremos jugar en el entramado de actores que conforman nuestro análisis.

En el año 2003, conmemorando el primer cuarto de siglo desde la Con-ferencia de Alma Ata, la OPS le dio un nuevo impulso a la APS345, compro-metiendo a los Estados Miembro a “desarrollarla y fortalecerla”. Luego de una ronda de consulta a expertos de varios países, se elaboró una documento que propone una renovación de la APS (OPS/OMS 2005), renovación que se considera necesaria para “enfrentar los nuevos desafíos epidemiológicos” de la región y también para “corregir las debilidades e inconsistencias de muchos de los actuales y divergentes enfoques de la APS” (OPS/OMS 2005:8-9). A raíz de estos “divergentes enfoques”, el documento categoriza cuatro grandes interpretaciones y usos de la APS: la APS selectiva, la Atención Primaria, la APS ampliada y el enfoque de salud y derechos humanos346. Cada una de estas visiones parte de conceptos distintos de APS, poniendo énfasis diferentes en las acciones en salud. Nuestro interés no estará puesto en conjugar los usos y sentidos de los agentes estatales de nuestro estudio con estas categorías. Más bien, lo que intentamos mostrar es que, más allá de las intenciones de “corregir” defi niciones y unifi car criterios, en la implementación de las políticas públicas siempre se ponen en juego las diversas trayectorias, formaciones e identidades de los agentes, a la luz de las cuales éstos interpretan y orientan sus acciones. Es decir, más allá de la utilidad de estas cuatro categorías elaboradas por la OPS para ordenar las diversas posibilidades contenidas en la APS, para comprender cómo se gestionan efectivamente a diario las políticas es necesario compren-der las mediaciones que situacionalmente realizan los agentes estatales que las llevan a cabo.

Paralelamente a la aprobación de estos documentos, desde los organismos internacionales de crédito, especialmente desde el Banco Mundial (BM) se

345 A los fi nes de este trabajo hemos recortado el devenir histórico de la APS, sin embargo cabe aclarar que entre la conferencia de Alma Ata y su 25 aniversario se sucedieron otros hechos importantes, entre ellos, por ejemplo, la Conferencia de Ottawa para la promoción de la salud, en el año 1986. 346 Estas cuatro categorías están ordenadas según un grado creciente de integralidad del servicio de salud: así, la APS selectiva sería una medicina orientada a los problemas de salud de los pobres; el de atención primaria –a secas– se vincula al sistema europeo basado en una atención continua de la salud orientada a la mayoría de la población en base a recursos formados en medicina general o familiar; la APS ampliada incluye la participación comunitaria; y el enfoque de salud y derechos humanos subraya la necesidad de responder a los determinantes políticos y sociales de la salud y se concibe como una fi losofía que atraviesa diferentes sectores sociales. (OPS/OMS 2005).

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comenzó a promover la APS347, considerando que “la salud es fundamental en la lucha contra la pobreza”; a la vez que el componente de la “participación social” es evaluado como positivo por el BM que la considera un “modo de garantizar la equidad y promover la efi ciencia y transparencia en el gasto en salud” (Banco Mundial 2000).

Es justamente el BM quien a mediados de la década de 1990 fi nancia en la Provincia de Buenos Aires dos grandes programas inspirados en la APS: “Vida” y “Programa Materno Infantil” (PROMIN). Sin embargo, es a partir del Plan Federal de Salud (PFS) que se consagra como “la estrategia ofi cial en la gestión de salud” a nivel nacional. Surgido de los acuerdos establecidos por el COFESA (Consejo Federal de Salud, integrado por ministerios y secretarías de salud de las provincias y la ciudad autónoma de Buenos Aires), el PFS se propuso “la reforma del sistema de salud para orientarlo hacia una mayor equidad en el acceso y en el fi nanciamiento”. El PFS es la política del Ministerio de Salud de la Nación diseñada por la gestión de Ginés González García, quien asumió el cargo en enero de 2002, en los comienzos del gobierno del Dr. Eduardo Duhalde. González García había sido ministro de Salud de la Provincia de Buenos Aires en la gestión de Antonio Cafi ero (1988-1991); reconocido por su trayectoria académica en la gestión de salud, es propuesto para el cargo por su amigo Jorge Remes Lenicov, por entonces ministro de economía de la Nación348. En el contexto de crisis del momento, la primera política de su gestión se refi rió a la provisión de medicamentos349; al ser ratifi cado en el cargo por el presidente Kirchner, su gestión comenzó a elaborar los ejes del PFS. En sintonía con el dis-

347 Para el análisis de este proceso de apropiaciones y resignifi caciones de la APS en los últimos 30 años es ordenadora la visión de Eduardo Menéndez (2003:198). Según este autor, la APS surge como una crítica al saber biomédico, crítica íntimamente relacionada con el contexto ideológico de las décadas de 1960 y 1970; en la de 1980, en el marco de la hegemonía del pensamiento neoliberal y las políticas conservadoras, estas ideas habrían sufrido un repliegue; sin embargo, con la constatación de la inefi cacia de la biomedicina para el tratamiento de las enfermedades crónicas y el aumento de problemáticas como la desnutrición se le dio un nuevo impulso, aunque esta vez, menos “ideologizado”.348 Ginés González García fue fundador, primer presidente y rector (hasta asumir como ministro) del Instituto Universitario de la Fundación ISALUD; Remes Lenicov era docente de ISALUD y de allí su amistad con González García (Clarín, 24 de julio de 2005 Entrevista: “Ginés Gon-zález García: el ministro de las polémicas” y La Nación, 13 de enero de 2002, Sección Política “González García: un cafi erista con vuelo propio y respaldo”).349 La Política Nacional de Medicamentos, cuyos ejes fundamentales fueron la Ley de Prescripción de Medicamentos por su nombre Genérico y el Programa Remediar de distribución gratuita de remedios.

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curso del gobierno del presidente Néstor Kirchner, el PFS se propone como un modelo diferente a “las políticas neoliberales aplicadas en la década pasada […] en las que el Estado sufrió un progresivo deterioro en sus capacidades básicas” (Informe Buenos Aires 30/15 2007) de este modo, el PFS se propone como un modo de recuperar esas “capacidades institucionales”. El eje del Plan es la APS, que pasa a convertirse, ahora sí, en el “pilar de la política sanitaria nacional y provincial” lo cual se pone de manifi esto en la movilización de recursos hacia el primer nivel, desde donde se articulan los principales programas como, entre otros, son “Remediar”, “Médicos Comunitarios” y “Nacer”.350

De alguna manera podemos decir que “la recuperación de las capacidades institucionales” va de la mano de las características personales de la gestión del ministro. El desembarco de González García en el Ministerio de Salud de la Nación es el desembarco de una institución prestigiosa como ISALUD, que reúne a gran parte de los profesionales y técnicos formados en la gestión de la Salud Pública. Pero además del peso institucional de esa “usina del sanitaris-mo argentino” (según los dichos de un entrevistado), es importante tener en cuenta la red de relaciones políticas que el ministro supo construir. Todos estos recursos se pusieron en juego, por ejemplo, en la política de medicamentos (y el consecuente enfrentamiento con los laboratorios) y en la implementación de los programas de Salud Reproductiva (con entredichos con la Iglesia Católica por lo relativo a la anticoncepción y el aborto351); a la vez que permitieron el crecimiento de los recursos de dicha red y de la fi gura del ministro, por ejemplo, con la elección de la candidata argentina Dra. Mirta Roses como directora de la OPS.

Así, podemos decir que la reivindicación de la APS como eje del PFS, se relaciona con el apoyo de los organismos de crédito a políticas con este enfoque,

350 Médicos Comunitarios es un Programa Nacional de formación de recursos humanos en salud y se desarrolla desde el año 2004 con el objetivo de que “los profesionales vuelvan a ser protagonistas de sus comunidades”; considerado como “el programa de posgrado más grande del mundo”, ha formado en APS, hasta la fecha 7850 profesionales en todo el país; Remediar es la política nacional de medicamentos vigente desde 2002 y que también tiene como uno de sus objetivos fortalecer el modelo de APS; Nacer es un seguro público de salud para mujeres embarazadas, puérperas y niños menores de seis años sin cobertura de salud, que tiene como objetivo reducir la morbimortalidad infantil para llevarla “al año 2010 a un dígito”. Fuentes: www.msal.gov.ar e Informe “Buenos Aires 30/15” (2007) 351 En febrero de 2005 y ante declaraciones de González García a favor de la despenalización del aborto esbozando razones de salud pública, el obispo castrense Basseotto sugirió que al ministro había que tirarlo al mar con una piedra en el cuello. A raíz de esas declaraciones se generó una tensión duradera entre el Gobierno argentino y la Iglesia Católica.

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pero también con la legitimación de una visión de APS, que es la que le dan los “ginesistas”. Por “ginesistas” aludimos al modo en que son denominados en el campo de la salud pública los funcionarios y seguidores del ministro Ginés González García, que se aglutinan en torno de la gestión del Ministerio de Salud de la Nación (2002-2007) y la Fundación ISALUD; dentro del mismo campo pueden reconocerse otros grupos de actores, que se diferencian por los modelos de gestión propuestos y que se identifi can por sus afi liaciones institu-cionales –Universidad Nacional de Lanús, Universidad Nacional de Rosario– o personales, por ejemplo los partidarios de Floreal Ferrara, apodado el “ministro rojo”.352 De alguna manera, la gestión de González García ha logrado legitimar y difundir su visión de la APS a través de la implementación de Programas como “Médicos Comunitarios”, al mismo tiempo que se consagró como el heredero del “viejo sanitarismo argentino”, haciendo realidad sus “sueños” y consagrando su apropiación de la fi gura de Ramón Carrillo –uno de los “padres” del sani-tarismo– al declararse el año 2006 (el centenario de su nacimiento) como el año ofi cial en su homenaje.353

Hasta aquí podemos ver la existencia de una defi nición de APS reconocida como canónica –la de la declaración de Alma Ata– que da lugar a distintas ac-tualizaciones y usos por parte de diversos actores. Dijimos que en el contexto de la implementación del PFS, la versión “ofi cial” de APS que se consagra es la “ginesista”. Ahora bien, lo que nos planteamos en este artículo es ver cómo la estrategia de APS se defi ne para los agentes estatales que trabajan diariamente en el primer nivel de atención; es decir, cómo se apropian, signifi can y resignifi can sus postulados (los de Alma Ata, los del PFS) a partir de la gestión cotidiana de recursos; es decir, poniendo el foco en los denominados burócratas del nivel de la calle (Lipsky 1980) y su quehacer en la implementación de la política pública, es decir, abordando eso que llamamos “política de salud” desde la perspectiva de los agentes estatales que a diario las llevan a cabo354. Para ello nos centraremos

352 Floreal Ferrara, médico especialista en medicina social, discípulo de Ramón Carrillo, fue ministro de Salud de la Provincia de Buenos Aires durante la gestión del gobernador Oscar Bi-degain, vinculado a Montoneros: su gestión duró lo que el gobierno de Cámpora, 1973. Luego, de la mano de la renovación peronista, fue ministro de Salud del gobierno de Antonio Cafi ero –1987-1988–, pero fue resistido por presiones de los laboratorios y la corporación médica y dejó el cargo.353 Para un análisis de la fi gura de Ramón Carrillo y las apropiaciones en torno de la misma, véase Karina Ramacciotti y Alfredo Kohn Loncarica (2003).354 Los burócratas del nivel de la calle son maestros, médicos, trabajadores sociales, policías, abogados y otros empleados públicos que […] en su trabajo interactúan directamente con

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en las observaciones realizadas durante nuestro trabajo de campo en un centro de salud del primer nivel de atención, realizado en etapas sucesivas entre los años 2004 y 2007.

Primer acto

Era mayo de 2004 y el salón principal del edifi cio de la Municipalidad estaba colmado de mujeres venidas de los barrios periféricos de la ciudad. Al costado del escenario, el locutor esperaba que la enorme puerta de madera se abriera para anunciar la llegada del intendente y su secretario de salud; mientras tanto iba enumerando los insumos médicos que serían entregados y estaban sobre una mesa a la vista de toda la concurrencia. La puerta se abrió y el locutor anunció a los funcionarios que, vestidos de elegantes trajes color oscuro, se pu-sieron de pie frente al micrófono y a la audiencia y esperaron que los aplausos cesaran para comenzar sus discursos. Primero habló el secretario de salud, el Dr. Prieto355, que empezó a explicar que el programa Redes –cuyo lanzamiento se celebraba– había formado a 160 promotoras de salud para actuar en los 40 centros de salud de la ciudad. Prieto explicó que el Redes estaba basado en un “modelo de prevención y promoción de la salud” y que esto “no era sentarse a esperar los problemas”, sino comprometer a la gente de “la comunidad” (y en ese momento, señalaba el auditorio) a solucionar esos problemas y generar así “una fuerte complementación del campo social y el campo sanitario”. Después se refi rió a un “viejo sanitarista” que lo había inspirado a seguir este camino y antes de terminar el discurso, elevando el tono de voz, cerrando el puño en señal de fuerza y dirigiéndose más directamente a la audiencia, dijo:

Ustedes, la gente que va a trabajar en el programa, ustedes son el motor del cambio. Más importante que tener ambulancias, que construir hospi-tales, que llevar mas remedios… porque todo esto es aceptar la derrota y para ganarle a la enfermedad, hay que hacerlo en el campo de batalla que es la casa de las familias, todos los días, sólo así se gana y en esta batalla, ustedes son los soldados.

Luego de los aplausos, fue el turno del intendente, que se dirigió a la audien-cia como “nuestros promotores y promotoras” Retomó algunos de los dichos

ciudadanos y gozan básicamente de gran discrecionalidad en el desempeño de sus funciones. (Lipsky, 1980).355 Los nombres de las personas, los barrios y los programas han sido modifi cados.

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del secretario de salud, volviendo sobre la idea que el programa “concretaba los sueños del viejo sanitarismo argentino”. Por último, agradeció a los promotores y promotoras por haberse dispuesto a trabajar en el programa. “Esta labor que ustedes hacen, sé que la hacen desde el corazón” y más allá de la metáfora del esfuerzo, el intendente aludió con esto a un tema que luego se tornaría fuente de confl icto: los promotores en cuestión eran benefi ciarios del plan “Jefes y Jefas” y las tareas que realizaban como promotores funcionarían como la contraprestación de dichos planes. En su discurso, el intendente aclaró que sabía que “es una contribución mínima por tanto esfuerzo y dedicación” y prometió que si la experiencia era exitosa, “luego podría pensarse en que se cooperativicen”, cosa que nunca sucedió. Así, “desde el corazón de los promotores de salud” se ponía en funcionamiento el programa Redes en el Municipio.

En estos discursos vemos la recurrencia a términos como “comunidad” y “promotores” que son categorías centrales en todo discurso sobre APS. El espíritu del programa Redes se inspiraba en dicha estrategia, mediada por la interpretación que de la misma tenía el Dr. Prieto. Analizando la trayectoria profesional de este funcionario, vemos que desde 1987 ocupó cargos públicos: fue subsecretario durante la gestión de González García al frente del Minis-terio de Salud bonaerense hasta 1991; entre ese año y 1998, fue funcionario del área de salud del municipio, bajo la gestión del mismo intendente que volvió a darle un cargo ejecutivo en el año 2003. De modo que lo que Prieto considera como APS está relacionado con su experiencia de gestión, vincu-lada en alguna medida con la tradición del sanitarismo que hoy podríamos llamar “ginesista”.

Luego de los discursos, se procedió a la entrega de los diplomas a los pro-motores que se habian capacitado. El intendente y el secretario de salud fueron haciendo la entrega a medida que la voz del locutor anunciaba los nombres de las personas y su procedencia. Las personas se acercaban hasta la pequeña tarima que hacía de escenario, recibían el diploma, un beso del intendente y otro del Dr. Prieto. Las promotoras de salud del barrio Península aguardaban ansiosas el llamado. Sentadas en hilera, las acompañaba la médica del centro de salud, la Dra. Silvia Giorgi, que había participado de esas capacitaciones y con quién ya habían comenzado a trabajar. Cuando les llegó el turno, caminaron sonrientes hasta el escenario donde recibieron su beso y su diploma; en grupo, un poco nerviosas y cuchicheando, volvieron a mostrarle el diploma a la Dra. Giorgi, que las felicitaba.

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La Dra. Giorgi es médica generalista356 y su formación siempre estuvo orientada a la APS, aunque distingue su idea de la del Dr. Prieto: “Él es cirujano y para él APS es estar sentado en un escritorio, con la computadora, sacando datos”. Para remarcar las diferencias narra su experiencia de formación:

Yo hice la residencia en el 84’, 85’ y éramos los primeros, ni los instruc-tores eran generalistas. Muchos venían de la Jotapé357 y toda gente así, de la oposición en ese entonces, íbamos a las marchas contra el Punto Final y la Obediencia Debida. Yo no sabía qué era, lo único que sabía era que no quería ver a la gente en el hospital, ya hecha mierda. Y una compañera que era re-gorila se quejaba de los generalistas y yo dije si a ella no le gusta, a mí me va a gustar.

Giorgi cuenta que se formó en los centros de salud del Gran Buenos Aires, donde tenían mucho contacto con la gente: para demostrarlo, narró en detalle una experiencia de aquel entonces, cuando habían armado junto al centro de salud un comedor comunitario en el que “los residentes nos turnábamos, unos atendían la consulta y otros preparaban la comida”. La visión de Giorgi pareciera estar más relacionada con el contexto de surgimiento de la APS, ya que ella misma la describe como “más setentista”, vinculando la formación generalista con el ideario militante de la juventud de la década de 1970, de modo que un generalista sería para ella un profesional “con compromiso social”, afín a aquel ideario. Vemos la reiteración de estas ideas en los congresos y foros de Medi-cina General, donde se critican las políticas actuales del Ministerio de Salud de la Nación por no ser verdaderamente “universalistas” y por fi nanciarse con préstamos del Banco Mundial.

Giorgi entró como médica municipal a principios de la década de 1990 y trabajó en distintos centros de salud del área periférica de la ciudad. Cuan-do trabajaba en el centro de salud del barrio Santa Inés, fue convocada por

356 La Federación Argentina de Medicina Familiar y General defi ne al médico generalista como “un profesional cuya formación está enmarcada exclusivamente en la Atención Primaria de Salud y dirigida a la atención integral, personalizada y continua de las personas y su grupo familiar, independientemente de la edad, género, problema o condición en que se presente, tanto en el ambiente urbano como rural, dando respuestas de alta calidad con una visión epidemiológica y basada en la comunidad”. A nivel latinoamericano, se inspiran en los modelos de atención de Cuba y Costa Rica y en Argentina, en el sistema de salud de la Provincia de Neuquén. Acta de Constitución de la Federación de Medicina Familiar y General, octubre de 2000.357 “Jotapé” hace referencia a la Juventud Peronista de los años setenta, organización de superfi cie de la Agrupación Montoneros, parte de la izquierda peronista conocida como la “Tendencia”.

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activistas de la Unión de Mujeres Argentinas (UMA)358 para realizar capacita-ciones en salud a un grupo de benefi ciarias de un seguro de desempleo (aún no el “PlanJefes y Jefas de Hogar”). El grupo de mujeres provenía del barrio Península, vecino de Santa Inés, donde todavía no había un Centro de Salud. De esta primera experiencia, gestionada por las activistas de la UMA y en la que Giorgi colaboró, surgió el primer grupo de promotoras de salud. Según ella, las mujeres se “autorreconocieron como promotoras”: “yo les hablaba de la promoción de salud, de lo que debían hacer los promotores o agentes de salud como se los llamaba en otro momento y ellas dijeron, entonces nosotras también somos promotoras”.

Al inaugurarse un centro de salud en el barrio Península en 2003, la Dra. Giorgi fue convocada por Prieto para ser su directora. Al mismo tiempo que dirigía “la salita”359, era la instructora de los médicos residentes de Medicina General del Hospital de Crónicos y Agudos de la zona; a instancias de Giorgi, los residentes desarrollaban tareas de asistencia y capacitación en el centro de salud del barrio Península. A su vez, la médica continuaba con la labor que había iniciado con las promotoras en el centro de salud del barrio Santa Inés. En ese marco, realizaban reuniones semanales de capacitación y planifi cación y desarrollaban tareas “en terreno” junto con el grupo de médicos residentes. De esta experiencia conjunta surgió el proyecto Familias a Cargo: por un lado, Familias a cargo era la estrategia de atención planifi cada para el centro de salud y su área de cobertura; y por otro, como proyecto de trabajo “en terreno” de los residentes, formaba parte de los contenidos curriculares de la formación en Medicina General. El Familias a cargo consistía en realizar un relevamiento sociodemográfi co y sanitario del barrio: se ubicaba en un mapa a todas las familias del área del centro de salud; la zona era dividida en grupos de tres o cuatro manzanas, lo que equivalía aproximadamente a cien familias; de esas manzanas se hacía cargo un grupo conformado por dos residentes y una pro-motora de salud; así los médicos se convertían en una especie de “médico de cabecera” de la población de “sus manzanas”; una vez realizado el relevamiento, se confeccionaban historias clínicas familiares y se hacía el seguimiento de esas familias, pidiendo información extra a las promotoras sobre datos “cualitativos” o por ejemplo, solicitando la realización de una visita si alguna de las personas no concurría a la consulta médica planifi cada. “Y las chicas cumplían con esa 358 En ese entonces algunos sectores de la UMA, entre ellos el grupo mencionado, participaban de la Secretaría de Género de la CTA (Central de Trabajadores Argentinos). 359 “Salita” es el modo en que los actores denominan a los centros de salud; este uso proviene de la identifi cación de los centros con las salas de primeros auxilios.

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tarea, de traer a la gente, de preguntar no con actitud policía, si no de preguntar si le pasó algo a esa mamá que no vino, si el nene tuvo algún problemita, una cosa más de diálogo”, explicaba Giorgi en aquel momento. Con el Familias a cargo los residentes realizaban un “Análisis de situación de salud”360, a la vez que ayudaban en la asistencia diaria del centro de salud, que no contaba con mucho personal propio361. A Giorgi, el trabajo de las promotoras le permitía vincular el centro de salud con “la comunidad”. En las capacitaciones y reunio-nes semanales se fueron forjando las relaciones entre el grupo de promotoras y la doctora, y en menor medida, también con los residentes. La relación con las promotoras le permitió a Giorgi poner en práctica un proyecto que para ella era crucial en la formación de los residentes en medicina general: sólo trabajando en “terreno” y en contacto con la “comunidad” se convertirían en verdaderos “generalistas”; al mismo tiempo, ella transmitía en dicho proyecto su idea de APS, actualizando con esta experiencia sus experiencias anteriores, cuando eran los “primeros”.

A partir de este relato vemos cómo el proyecto de capacitación en salud para un grupo de mujeres benefi ciarias de planes de desempleo originado por la UMA se fue institucionalizando poco a poco: primero, convertido en parte fundamental del Familias a Cargo y más tarde, en el programa Redes de la Mu-nicipalidad, que buscaba replicar aquella experiencia –en principio considerada “exitosa”– de promotores trabajando para un centro de salud, en el resto de los centros de la ciudad. En estas diferentes instancias, vemos el modo en que los actores ponen en juego diversas nociones vinculadas a lo que la Conferencia de Alma Ata denominó APS. Así, para los funcionarios municipales, se trata de capacitar promotores como “soldados” en la lucha contra la enfermedad, haciendo hincapié en la prevención como eje del sistema de salud y actuali-zando de este modo los sueños del “viejo sanitarismo argentino”; mientras que para la directora del centro de salud, la APS es la estrategia constitutiva del médico generalista que se caracteriza por su compromiso con la “comunidad”. Ahora veremos cómo estos dos sentidos, en apariencia armónicos, comienzan a contraponerse en situaciones concretas.

360 Estos trabajos eran luego presentados por los residentes en Congresos y Jornadas académi-cas. 361 La Residencia de Medicina General depende del Ministerio de Salud provincial; el centro de salud es municipal y su personal al momento del “Familias a Cargo” era una médica generalista (Giorgi), una obstetra, dos enfermeras y dos administrativos.

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Segundo acto

La tarea que el centro de salud venía desarrollando junto a promotoras y residentes se continuó en el marco del programa Redes, lo cual implicó ciertos cambios: las actividades que antes surgían de las inquietudes del equipo de salud (incluyendo en éste a las promotoras) comenzaron a ser reprogramadas por lo que “bajaba” del Municipio. Y esas directivas consistían principalmente en la medición de la desnutrición infantil. Esta última cuestión pone al descubier-to una de las grandes tensiones en la idea de la APS –sobre todo en relación al rol de la “participación comunitaria”– siendo que, según las defi niciones canónicas, “el cambio fundamental implícito en APS es que la comunidad y los individuos dejan de ser objeto de atención y se convierten en actores que conocen, participan y toman decisiones sobre su propia salud” (Kroeger y Luna 1992:10). Sin embargo, en el programa municipal la participación de la comunidad tenía un espacio acotado y los objetivos de dicho programa estaban planifi cados previamente a esa participación. Pero esto no es percibido como contradictorio por los funcionarios municipales, ya que en la diversidad de interpretaciones sobre lo que signifi ca la APS, se reconoce la existencia de una versión “selectiva”, que es aquella orientada por metas más “realistas” y que prioriza determinados objetivos, seleccionados por su mayor probabilidad de obtener resultados a corto plazo (Kroeger y Luna 1992). Así, esta prioridad por la medición de la desnutrición es entendida como la selección de una población de riesgo y la focalización de las acciones sobre dicha población; si bien a primera vista la APS tiene una vocación más “universal”, podemos decir que este proceso de focalización se inspira en aquellas visiones más “realistas” y “pragmáticas” de APS; o como lo interpreta la Dra. Giorgi, como una APS “sólo de la boca para afuera”.

El Municipio proveyó a las promotoras de cintas y planillas: cada una, a cargo de un determinado número de manzanas, debía salir casa por casa a me-dir los brazos de los niños para clasifi carlos como “desnutridos” o “eutrófi cos”. Una vez recabada esa información se discutía en la reunión semanal con la directora del Centro de Salud y se volcaban los datos en planillas para elevar la información al Municipio. En una de esas reuniones comenzó a plantearse el malestar de las promotoras acerca de la realización de esta tarea. La Dra. Giorgi abrió la reunión anunciando que las directivas del Municipio eran cambiar el percentil a partir del cual se consideraba desnutrido a un niño y dejar de medir a los mayores de seis años. Según Giorgi, para la Municipalidad “los números estaban dando muy altos”. Allí empezaron las quejas, dado que las

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promotoras ya habían realizado la tarea y ahora les decían que debían rehacerla con nuevas directivas. “Muchos no es que sean bajo peso, es que por ahí son altos y tienen el brazo fl aco” dijo una de ellas. “Y además ya lo hicimos, yo no voy a ir de nuevo, con el frío que hace… por ejemplo, en la manzana siete hay personas que no quieren hacer de nuevo la encuesta, ¿qué hago, les doy una piña?”. Las risas no lograron detener las quejas al respecto. Por eso, la doctora propuso incorporar todas esas quejas en el informe semanal de actividades. Esa propuesta abrió el juego para comenzar a plantear otras quejas e inquietudes. “A mí la gente del comedor se me quejó porque faltan los remedios, dicen y al fi nal, ¿para qué inauguraron la salita?, eso puede fi gurar ahí también”. Giorgi explicó que entendía el reclamo, pero creía que iba a comenzar a solucionarse gracias al Plan Remediar, que estaba comenzando a proveer regularmente a la salita con sus cajas de medicamentos. Sin embargo, esa respuesta conciliatoria no logró aplacar los ánimos. “Si vas a poner las quejas, hay que poner todo, por ejemplo, lo de la administrativa, a mí me han dicho que insultó a una persona.” Otra agregó:

Sí, a mí me contaron que vino una señora por una urgencia, para que la atendieran y Mabel (la administrativa en cuestión) le dijo –¿qué es una urgencia? Siempre dicen que es una urgencia– y que la señora entonces le rogó, por favor, para que la atendieran pero Mabel le dijo que no y la señora se fue llorando.

Todas agregaron alguna anécdota similar, entonces Gabriela, la voz can-tante del grupo, le dijo a la Dra. Giorgi “sí, poné eso, poné malos tratos de los administrativos y además, la falta del pediatra”. Ante esto, la doctora explicó que la falta se debía a que no había espacio: aunque trajeran un pediatra, no había un consultorio dónde pudiera atender. La discusión continuó, ya que algunas pensaban que también era importante que trajeran un odontólogo y otras planteaban que si bien eso era cierto, la prioridad la tenía el pediatra. La Dra. Giorgi acordó entonces con las promotoras el listado de quejas que elevarían. A instancias del grupo, fue escribiendo las quejas y trató de resumir la conclusión a la que habían llegado, por lo que escribió: “plantean las pro-motoras que los responsables del programa Redes están más preocupados por papeles y planillas que por encontrar las soluciones a los problemas de salud del barrio”. Ella debía fi rmar dicho informe, pero trató de despegarse un poco al dejar asentado que eran las promotoras las que hacían la crítica, crítica que iba dirigida directamente a las autoridades municipales que gestionaban el progra-ma, es decir, la Secretaría de salud, de la cual ella, como médica municipal, era

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empleada. Luego de leer en voz alta el informe, preguntó “¿algún acuerdo?”: y el acuerdo fue suspender las actividades para el programa Redes hasta que no se obtuviera alguna respuesta. Sin embargo, las promotoras se comprometieron con la Dra. Giorgi a seguir trabajando en el proyecto Familias a Cargo junto a los residentes, diferenciando lo que consideraban su trabajo y responsabilidad como promotoras, de lo que hacían para el Municipio.

Dos semanas más tarde, una de las encargadas del programa Redes, trabaja-dora social que coordinaba el área del barrio Península, llegó a la reunión semanal buscando convencer a las promotoras de revisar su decisión de dejar de colaborar con el programa. “Yo las entiendo chicas, ustedes son de las promotoras más capacitadas que tenemos, pero hay que buscar la forma de alcanzar los objetivos del programa, yo les pido un esfuercito más”. Y la pregunta fue: “¿para qué un esfuerzo más?”, a lo que la mujer respondió de manera paciente “porque el municipio quiere eliminar las barreras del sistema de salud y ustedes están para eso, para hacer el enlace con la comunidad”. Envalentonadas, las promotoras respondieron que ellas hacían ese enlace y que le estaban comunicando lo que la comunidad sentía, pero que no estaban dispuestas a dar la cara ellas solas ante la gente: “Las que vivimos acá somos nosotras” remató Gabriela. La Dra. Giorgi, presente en la reunión, se mantenía en silencio. Al poco rato, llegó la Dra. Roy, funcionaria de mayor envergadura que coordinaba, desde el nivel central, todo el programa Redes. Llegó acompañada de un asistente, de quien nadie conocía su función, pero que logró con su presencia ser algo intimidan-te para las promotoras presentes. Mientras que la funcionaria permaneció en la reunión, el hombre estuvo parado frente a la puerta de la sala, cerrando el camino a quien quisiera entrar o salir. A partir de su llegada, los términos de la reunión se endurecieron. Gabriela hablaba en nombre de las promotoras, que la apoyaban con gestos y monosílabos, y Roy respondía a cada planteo de modo tajante. La tensión fue en aumento a medida que la funcionaria rebatía cada argumento y miraba al hombre en la puerta que hacía llamados desde su teléfono celular. Gabriela planteó que para qué servía medir el “bajo peso” si los padres después les decían que no tenían qué darles de comer a sus hijos. La coordinadora del Redes respondió que para eso estaban los comedores y señaló en dirección al comedor de la asociación civil que funcionaba en el mismo predio de la “salita”, a escasos metros de allí. Las promotoras le respondieron a coro que en los comedores “todo es puro guiso” y la funcionaria, mirándose las manos, planteó que eso no era culpa de ellos, insistiendo con que “hay que relevar, ¿cómo no van a seguir relevando’… Ustedes releven y nosotros después vemos, con quien corresponda, lo de los comedores”. Por lo bajo la Dra. Giorgi,

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que se mantenía en silencio, le dijo algo a una de las promotoras que, entre indignada y nerviosa, reaccionó contando que la gente les decía que el tema de salud más preocupante para ellos eran los basurales “y cuando pusimos eso en los informes ustedes nos dijeron que eso no era de salud” ante lo que Roy respondió sonriendo irónicamente “efectivamente, eso es de acción social, tienen que quejarse en la delegación”. Mientras tanto, la trabajadora social anotaba algo en un cuadernito, dejando que su jefa manejara la reunión que a ella parecía habérsele ido de las manos; cada tanto, agregaba conciliadora “les pedimos un esfuercito más”. La Dra. Roy, que ignoró la mayor parte del tiempo la presen-cia de la directora del centro de salud, planteó que las promotoras tenían que seguir con el programa, “porque lo que hacen, aunque crean que no sirve, sí sirve, sobre todo para captar patologías subyacentes”.

Para ir fi nalizando la reunión planteó que no tenía más respuestas para darles, que el programa iba a seguir en marcha y que si ellas lo dejaban “vendrán otras promotoras a ocupar su lugar”. Esta última afi rmación fue interpretada por las promotoras como una amenaza que quedó fl otando en el aire una vez que las funcionarias se habían retirado. Luego de la reunión, el malestar en el grupo era evidente. La mayoría se quedó en la sala comentando lo que había sucedido: algunas de las promotoras estaban desanimadas, otras enojadas. Decidieron tomarse un tiempo para pensar qué hacer. Las más intransigentes, decían que no iban a seguir, que ellas estaban desde antes que se inaugurara el centro de salud y que por eso, no podían echarlas362; sostenían que no iban a relevar nada más para el municipio “porque no estamos para controlar y sacar información, porque no somos espías”. La Dra. Giorgi compartía un poco ese estado de ánimo y explicó que ella tenía un encono personal con la Dra. Roy –”algo que venía de antes”– e interpretó parte de la mala predisposición de la funcionaria a esa antipatía previa. Pocas semanas después, las promotoras decidieron fi nalmente renunciar al programa Redes: escribieron y enviaron una carta a la Secretaría de Salud del Municipio y otra al intendente municipal ex-plicando los motivos de la renuncia con los mismos argumentos que le habían planteado a la Dra. Roy.

En lo expuesto hasta aquí vemos entonces cómo distintas visiones sobre lo qué es la APS se manifi estan con más claridad en la emergencia de un confl icto

362 Irse del programa Redes no implica perder los planes de Jefes y Jefas de los cuales eran be-nefi ciarias, ya que dichos planes estaban insertos en trabajos comunitarios diversos gestionados originariamente por la UMA, y que en ese momento eran de la Federación de Tierra y Vivienda (FTV) de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA)

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que, más allá de las demandas concretas, es un confl icto de sentido. Los distintos actores de la disputa –las promotoras, la médica generalista, los funcionarios del Redes– parecieran estar hablando de lo mismo cuando se refi eren a la APS, la “salud”, la “comunidad”, pero como hemos visto, los signifi cados dados a cada uno de estos términos difi eren notablemente. Ahora veremos el modo en que esta disputa se resuelve y así podremos dar cuenta del proceso por el cual quienes logran imponerse en la disputa, imponen también sus sentidos.

Tercer acto

Unos días después de que la carta de las promotoras llegara al despacho del Dr. Prieto, la Dra. Giorgi fue removida de su cargo como directora del centro de salud. Sin previo aviso, el nuevo jefe designado llegó al centro de salud y les anunció a las promotoras que la sala donde solían reunirse no podía usarse más. Reunidos en el patio delantero del centro de salud, las promotoras, algunos re-sidentes, dos militantes de la UMA y algunos otros miembros de la comunidad, discutían qué hacer para respaldar a Giorgi. La decisión de la Secretaría de Salud de remover de su cargo a la médica fue interpretada como un ataque directo al proyecto de Familias a cargo y a las promotoras mismas, como una revancha por las críticas hechas al programa Redes. Las opciones que se barajaban era hacer un piquete en la avenida más cercana o movilizarse a la Secretaría de Salud. Esta segunda opción fue la elegida; en tres destartalados automóviles de alquiler del barrio, todas las promotoras y algunos de los presentes se movilizaron hacia el centro de la ciudad, a la Secretaría de Salud del Municipio. Eran aproxima-damente quince personas las que se presentaron en la ofi cina y le pidieron a la secretaria una reunión urgente con el Dr. Prieto. La secretaria estaba un poco desbordada por la cantidad de gente y otros empleados se presentaron con la intención de calmar los ánimos. En un pequeño hall, el grupo esperaba al Dr. Prieto quien, según los empleados, estaba ocupado pero de todos modos iba a recibirlos “pero sólo a tres personas”. El grupo reclamó, demandando que todos los presentes pudieran participar de la reunión; al poco rato se presentó Prieto, explicando que el despacho era pequeño y que para poder hablar y escucharse adecuadamente lo mejor era que fueran pocos los que pasaran. La dirigente de la UMA que mejor conocía al grupo de promotoras y había organizado parte del reclamo le comunicó a Prieto que había representantes de distintas orga-nizaciones del barrio y que todos tenían derecho a estar en la reunión, por lo que fi nalmente acordaron que fueran cinco las personas recibidas.

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Una vez en el despacho y luego de las presentaciones de rigor, se le anunció al Dr. Prieto que lo que había provocado esa movilización era conocer los mo-tivos por los cuales la Dra. Giorgi había sido desplazada del cargo de directora del centro de salud, y demandar, a la vez, su reincorporación. Gabriela explicó que sacar a Giorgi de su cargo era desarmar el proyecto de salud que se venía gestando desde “la salita”. El Dr. Prieto, un poco irónico, planteó que todos sabían por qué “le pusimos un jefe a la Dra. Giorgi”, queriendo llevar con esto la discusión hacia el “verdadero problema” que era, desde su punto de vista, la carta de renuncia de las promotoras y la crítica que ésta implicaba para el pro-yecto Redes que había promovido e implementado la gestión del Dr. Prieto. El enojo del funcionario era evidente, ignoraba la voz de Gabriela y trataba como única interlocutora de la reunión a la dirigente de la UMA, a quien conocía por haber sido ella en otra época concejal municipal. Pero Gabriela, a instancias de sus compañeras y de la dirigente de la UMA, le hacía los reclamos a Prieto sin amedrentarse: insistió con las quejas que en su momento habían elevado en los informes de la Dra. Giorgi y luego le habían presentado a la Dra. Roy. El enojo de Prieto se desató cuando Gabriela dijo que la actitud del Municipio con el Redes demostraba que la idea que tenían de salud estaba equivocada. “A mí ni vos ni nadie me va venir a decir qué es la salud”, dijo Prieto con sober-bia, dando por terminada la reunión, que acabó sin que ninguna de las partes quedara conforme.

Luego de esa reunión y por disposición del Dr. Prieto, la residencia de Medicina General no tuvo permitido volver al centro de salud y se instó a la Dra. Giorgi a respetar sus horarios de médica municipal, evitando la super-posición de tareas entre esa función y la de instructora de residentes; además, al quitársele el cargo de directora, su sueldo quedó reducido a la mitad. Para ella, la bronca de Prieto se debía a que el funcionario había subestimado a las promotoras al no creerlas capaces de realizar las críticas que realizaron, por lo que había supuesto que todo era un ataque encubierto de la médica hacia su gestión: “a ellas no podía hacerles nada y a mí sí”. Para ella la fi nalidad de la reacción de Prieto era desarmar el Familias a Cargo: “ésa fue una de las razones de tanto quilombo, para ellos (el municipio, el Dr. Prieto, la Dra. Roy) la salud era atender y nada más, y para nosotros, la salud era la vivienda, el agua, la recolección de basura, la violencia…”.

Como dijimos antes, el lugar de la Dra. Giorgi lo ocupó interinamente otro médico, que según ella “fue a romper, me vigilaba todo el tiempo, si yo me reunía con las chicas (las promotoras), venía, se sentaba al lado mío, calladito,

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con cara de perro”. Gracias a algunos contactos que salieron en su apoyo363, un mes después el Municipio dio marcha atrás con algunas de las medidas: la Residencia pudo volver al centro de salud y fue nombrado como director el Dr. Th omas, odontólogo, de personalidad más amigable que el director interino, pero con un perfi l bien distinto del de la Dra. Giorgi.

El Dr. Th omas no realizó ningún cambio brusco en la gestión del centro de salud. Continuó con las reuniones con las promotoras de salud en el marco del programa Redes hasta que este programa, por problemas internos del Municipio, dejó de existir364. El grupo de promotoras fue dispersándose poco a poco ya que la crisis del programa Redes no les reclamaba trabajo ni responsabilidades y el confl icto vivido había hecho que muchas de ellas dejaran de interesarse en la tarea, ya que fi nalmente “a nadie le importa lo que pensamos” o “¿para qué te vas a meter si después te das cuenta que todo termina en nada?”. Th omas permitió que la residencia siguiera funcionando, aunque sin involucrarse en sus tareas. Al poco tiempo, la Dra. Giorgi tuvo una oferta laboral más interesante y pidió licencia en ambos cargos –como médica municipal y como instructora de residentes–; la Residencia quedó sin instructor, por lo que su lugar en el centro de salud se fue reduciendo a lo mínimo necesario para la formación cu-rricular365. El proyecto Familias a cargo había quedado parado de hecho. Según Giorgi “tuvieron que esperar que yo me fuera” para desarmar lo que quedaba, que era el registro familiar de historias clínicas. El director del centro de salud dijo que a los administrativos les resultaba difícil encontrar las historias clínicas de las personas por manzana y por familia, por lo que se decidió que volvieran a ingresarse simplemente por nombre y apellido. El último rastro de la gestión de Giorgi fue la eliminación de los turnos programados: se volvió al sistema de atender la demanda “porque les dabas un turno y se olvidaban, había que irlos a buscar, pero ya no tenemos tiempo para eso, se acabó, viene el que necesita porque sólo así viene y chau”, planteaba el Dr. Th omas al explicar los cambios.

363 Según la Dra. Giorgi, estos contactos eran “alguna gente del Colegio de Médicos” y un senador provincial que ella conocía personalmente. 364 Las promotoras siguieron dos meses más en el Redes debido a que se tenían que encargar de distribuir cajas de alimentos a las familias con chicos desnutridos: según ellas, eso lo hacían por el compromiso con la gente del barrio. Debido a un confl icto dentro de la secretaría de salud, ésta fue intervenida por el intendente, Prieto dejó el cargo y al fi nal de ese año el Redes había dejado de funcionar.365 Ese mínimo era cubrir “atención del niño sano” como uno de los contenidos de su formación, lo cual obligaba a realizar una determinada carga horaria de asistencia clínica en centros de salud del primer nivel (y no en un hospital).

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“Y lo de los promotores, viste, siempre lo mismo, hace veinte años que venimos formando promotores. Yo no quiero más eso, yo quiero cosas prácticas, que sirvan. Por ejemplo el otro día hicimos poner la loma de burro, no hubo quejas, confl icto, nada, fui yo, dije ¿con quién hay que hablar? Hablé y la pusieron, ahí está, la podés ver”, plantea Th omas desde la cocina de la “salita”, que es el lugar desde donde dirige el Centro de Salud ya que todavía no hay un consultorio odontológico donde pueda atender.

Un tiempo después de haberse ido del Centro, Giorgi narraba algunos de los motivos de su alejamiento diciendo que estaba cansada de “hacerle el juego al sistema”:

Si se rompía una cerradura, había quienes decían hay que poner plata para arreglarla y yo decía, ¡no!, no vamos a poner de nuestro propio bolsillo, esto lo tiene que arreglar el Municipio, si no todo sigue funcionando sólo por nuestro esfuerzo, no podemos ser los médicos los que mantengamos el sistema.

Para ella, esa era la postura más coherente con su idea de lo que debían ser la salud pública y la atención primaria de la salud. En tanto Th omas, explicaba que él hacía veinte años que trabajaba en el Municipio –aunque también trabaja en clínicas privadas porque “hasta un recolector de basura gana más que yo”–, y que seguía porque le gustaba: “mirá, hay quienes se llenan la boca, pero para mí estar acá es poder solucionar cosas concretas: faltan guantes para un PAP, bueno, agarro el auto, voy hasta la otra salita, pido guantes, los traigo y ya está. No voy a hacer una reunión, una carta, un piquete porque no tengo guantes… así no se solucionan las cosas…”.

Todos estos hechos sucedían de forma simultánea a que el Plan Federal de Salud se ponía en práctica a nivel nacional. Así, mientras la Dra. Giorgi era directora del centro de salud, comenzó a implementarse el Remediar; cuando llegó el doctor Th omas, también llegó el Médicos Comunitarios y él mismo asistió a los cursos de posgrado del programa. Cuando se tomó la decisión de dejar de atender con turnos programados, comenzó la inscripción de benefi ciarias para el Plan Nacer. Así, vemos que en la medida que la APS “baja” como el eje principal de las políticas de salud, nuestros actores dirimen confl ictos de sentido que actualizan, desde sus diversos puntos de vista y sus prácticas con-cretas, lo que la APS es para ellos. Estos sentidos son los que hacen inteligible sus prácticas, prácticas cotidianas que conforman los rasgos que adquirirá la efectiva implementación de las políticas.

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Del acto inicial de entrega de diplomas a las promotoras de salud al porta-zo fi nal ante el funcionario que había entregado esos diplomas, recorrimos el camino de una experiencia concreta que, inspirada en la estrategia de APS, nos permitió acceder a los múltiples sentidos que los actores le dan a la misma. De alguna manera, este recorrido es también un recorrido en el tiempo: del surgi-miento de la APS en la conferencia de Alma Ata a mediados de la década de 1970 hasta la actualidad, haciendo coincidir sus múltiples y posibles interpretaciones con las de los actores sociales y políticos que la han llevado a cabo. Así, de la médica generalista y su visión “militante” al pragmatismo del odontólogo, de la idea de “soldados” contra la enfermedad del secretario de salud a la idea de “espías” de las promotoras, hemos buscado dar cuenta de esa multiplicidad de sentidos en el escenario acotado de un centro de salud de un barrio periférico. A la luz de las distintas trayectorias profesionales y personales de los agentes estatales, hemos podido acceder a las nociones prácticas acerca de lo que es para ellos la APS. Nociones que se oponen, dilemas de una idea que todos parecen compartir, de la que todos hablan, pero que los enfrenta en la práctica. Nuestro análisis nos ha permitido mostrar que todos los actores, a su modo, actualizan un compromiso con la “salud pública” y la “atención primaria”; y todos, en mayor o menor medida, participan de las luchas de sentido en torno a lo que “la salud” debe ser. Si el Plan Federal de Salud, consagrando la denominada versión “ginesista” de APS, postula dicha estrategia como uno de sus ejes principales, a lo largo de este trabajo quisimos mostrar cómo los postulados de las políticas públicas se encarnan en actores sociales concretos, en contextos sociales espe-cífi cos; y que es a través de las mediaciones realizadas por dichos actores que las políticas, el “Estado”, se “pone en acto” para las poblaciones benefi ciarias. De este modo, consideramos que rescatar la diversidad de interpretaciones y actualizaciones puede ayudarnos a comprender la relación entre el “éxito” o “fracaso” de los programas inspirados en la APS y las situaciones particulares de los agentes estatales concretos que los implementan a diario.

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Burócratas, amigos, ideólogos y vecinalistas: el reclutamiento de

funcionarios municipales de Morón durante la Dictadura Militar

(1976-1983)

Daniel Lvovich366*

Este artículo presenta los primeros resultados de una investigación en curso sobre actitudes sociales durante la última dictadura militar, que intenta en particular dar cuenta de la construcción del consenso social en el período 1976-1983. Para ello, hemos decidido abordar una escala de análisis reducida, concentrándonos en el partido de Morón, Provincia de Buenos Aires367. La elección de Morón se debe tanto a motivos puramente pragmáticos –la posibi-lidad de consultar ampliamente las fuentes del propio municipio– como a las características del partido. El partido de Morón reunía una extensa población de clase media, junto a zonas fabriles y de población obrera y, en menor medida, áreas residenciales, por lo que resulta en buena medida representativo de las características socioeconómicas del Gran Buenos Aires.

En 1976, el partido de Morón contaba con alrededor de medio millón de habitantes. Las principales localidades del distrito eran Morón, Caste-

366* Versiones preliminares de este artículo fueron presentadas en el seminario “Por una historia de las agencias estatales”, organizado por la UNGS, los días 17 y 18 de mayo de 2007 y en la mesa “Historia de la dictadura militar” de las XI Jornadas Interescuelas /Departamentos de Historia, en la Universidad Nacional de Tucumán, el 20 de septiembre de 2007. Agradezco los comentarios de Sabina Frederic, Luciano Alonso y Ernesto Bohoslavsky. 367 Nos referimos al partido de Morón tal como estaba conformado hasta 1995, ya que en ese año se dividió en tres municipios: Morón, Hurlingham e Ituzaingó

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lar, Haedo y El Palomar. En Villa Tesei se concentraba buena parte de la industria asentada en el Partido, entre las que se contaban once grandes plantas fabriles (textiles, químicas, papeleras y frigoríficos) junto a una densa red de pequeñas y medianas empresas. Los intendentes municipales de Morón fueron en general, a lo largo del siglo XX, del mismo color po-lítico que los gobiernos nacional y provincial. Señalemos como ejemplo que, entre 1958 y 1962 gobernó el distrito Abel Costa, del radicalismo intransigente; entre 1963 y 1966 fueron intendentes Cayo Goria y José Nanoia, de la Unión Cívica Radical del Pueblo, y que entre 1973 y 1976 ocupó tal cargo Eubaldo Merino, representando al Frente Justicialista de Liberación (FREJULI).

Más allá de dicha representatividad, analizamos el caso de Morón no sólo como un objeto de estudio en si mismo, sino como un lugar de prueba de un conjunto de hipótesis que se pretenden más amplias, acerca de las actitudes de la sociedad civil argentina en el período dictatorial. Presentamos para ello en este artículo un análisis de la conformación de los elencos municipales y de la relación entre Estado municipal y sociedad civil local durante el régimen militar. Tal análisis parte de la noción, desarrollada por Hugo Vezzetti, acerca de la ineludible necesidad de examinar “el papel y la responsabilidad de la gente corriente” en las relaciones entre dictadura y sociedad, involucrando este pro-blema “a muchos que brindaron una participación necesaria pero subordinada, obsecuente incluso, en funciones menores dentro del aparato estatal, en las Fuerzas Armadas y de seguridad y en instituciones públicas diversas” (Vezzetti 2002: 48-49).

Con tal propósito desarrollamos un examen acerca de los distintos modos de acceso a los cargos municipales de Morón, de los que identifi camos cuatro modalidades: a) los ocupados directamente por militares, b) los desempeñados por amigos personales de los intendentes o por personas que compartían por motivos ideológicos los objetivos del llamado Proceso de Reorganización Nacional, c) los ejercidos por funcionarios de carrera del Municipio que alcanzaron puestos de responsabilidad política y d) los designados por las autoridades municipales a propuesta de entidades asociativas locales. Este último caso nos lleva a indagar acerca de las relaciones entre el Estado municipal y las asociaciones fomentistas, vecinales, deportivas y religiosas locales, y a refl exionar acerca de las dimensiones de la formación de consenso social presentes en tal vínculo. Para ello, incursionamos, aunque de un modo aún exploratorio, en un examen de la micropolítica local, en una etapa en que,

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desaparecidos los canales institucionales propios del régimen democrático, “la política” discurría por otros ámbitos.368

En este trabajamos sostendremos que, si bien durante la dictadura militar fue exonerada una cantidad signifi cativa de agentes municipales, es también perceptible la continuidad de muchos funcionarios, quienes encontraron en el llamado Proceso de Reorganización Nacional la posibilidad de obtener ascensos y mejoras en sus posiciones. Si entendemos al consenso social como la adhesión y el apoyo dado por los ciudadanos al sistema político que se traduce, en tér-minos de comportamiento individual, en la obediencia y la disposición de los mismos a aceptar las decisiones adoptadas por los gobernantes (Calvo Vicente 1997:144) y no como una fervorosa y activa adhesión política, debemos buscar su explicación en las regularidades de la vida burocrática mucho más que en el nivel de la ideología. Ello no implica desconocer los argumentos referidos al peso de una cultura política autoritaria y excluyente para explicar la instalación y perduración de las dictaduras en la Argentina del siglo XX, sino que obliga a matizarlos y contextualizarlos. Por supuesto, para el caso de aquellos funcio-narios que ocuparon sus cargos debido a una simpatía ideológica manifi esta por el régimen militar, la explicación será en primer lugar de tipo política, pero también atenta a las redes de sociabilidad en las que las solidaridades políticas se constituyen.

En un sentido inverso, relativizaremos en este trabajo aquellas hipótesis –sostenidas por la mayor parte de la bibliografía sobre el tema– que postulan que las asociaciones vecinales y fomentistas resultaron en su conjunto sensibles a las estrategias de cooptación del Estado municipal. En efecto, se ha señalado que la formación del consenso no es un fenómeno espontáneo y que se da por descontado sino que es inducido desde el poder “a través de un conjunto de procesos, instituciones y aparatos que llevan a cabo las operaciones destinadas a la organización del consenso, esto es, a producir y extender comportamientos de adhesión en relación con el poder” (Guaitini y Sepelli 1978). Sin embargo, y para cualquier tipo de régimen político, el éxito de la operación hegemónica dependerá de las formas en que tal apelación resulta procesada por la población y las instituciones a las que se dirigen. En tal sentido, formas que pueden ser consideradas de colaboración desde una perspectiva que tenga en cuenta sólo la voluntad estatal, resultan enormemente más complejas, matizadas y aún 368 Para acceder a esta dimensión, recurrimos a fuentes que dan cuenta de las designaciones y trayectorias de funcionarios municipales de Morón –Registro de resoluciones y decretos, RDR– y cuadernos de actas de asociaciones vecinales, así como a fuentes periodísticas y entrevistas orales.

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contradictorias cuando se consideran las prácticas efectivas desplegadas por las asociaciones vecinales y fomentistas en el período. Una mirada que parta de tales supuestos permite resituar estas prácticas, contribuyendo al examen de las actitudes sociales durante la dictadura con una perspectiva que complemente las visiones sobre las prácticas desarrolladas por las instancias estatales.

La dictadura militar y su estrategia frente a los municipios

Desde el momento del golpe de Estado de 1976, el gobierno militar otorgó una importancia central a la estrategia de ampliar sus bases de sustentación y de generación de consenso a partir de los municipios. A poco de asumir la pre-sidencia de facto, el general Jorge Rafael Videla ordenó al ministro del Interior Albano Harguindeguy que transmitiera a los gobernadores de provincias una directiva para que en “la oportunidad de considerarse la confi rmación, reem-plazo o designación de los intendentes municipales” se lo hiciera de acuerdo a pautas de “honestidad personal o en el desempeño de sus cargos, idoneidad para la función, prestigio y representatividad en el medio donde deben cumplir su cometido”. Una vez confi rmados o reemplazados los intendentes, se debía elevar al presidente de facto la nómina y extracción política de los funcionarios en servicio. Según los asesores políticos del presidente, se intentaba así rati-fi car a los intendentes electos el 11 de marzo de 1973, para concertar o bien comprometer a la dirigencia política de base. De tal modo, al mismo tiempo que se prohibía la actividad partidaria se intentaba mantener en sus funcio-nes a algunos de sus anteriores protagonistas. Sin embargo, la orden sólo fue transmitida un mes más tarde, cuando el grueso de los intendentes ya había sido depuesto (Vázquez 1985: 68). En la información periodística sobre estas instrucciones a los gobernadores, se destacaba que se trataba de una medida “tendiente a evitar el aislamiento” del gobierno.369

La misma intención es observable en la Directiva Nº 1 dirigida por el go-bernador de facto de Buenos Aires, general Ibérico Saint Jean, a los intendentes municipales de toda la provincia, que señalaba “…la fi nalidad de propender el consenso y participación de toda la comunidad en la acción de gobierno” aunque “… con absoluta prescindencia de connotaciones de carácter político”.370 Por supuesto, no eran estos los únicos objetivos del gobierno provincial en 369 Clarín, 3 de junio de 1976 (citado en Quiroga 1994:86).370 Municipalidad de Morón, Registro de decretos y resoluciones, (RDR), libro 111, expediente 1791- I- 1976, f° 241, 5 de abril de 1976.

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relación a los municipios, instancias a las que reservaban un rol destacado para llevar a cabo una política de descentralización administrativa. Ello suponía, en la óptica militar, una intensa tarea de disciplinamiento de los funcionarios estatales, que se sumaba a la remoción de muchos de ellos de sus cargos. En una reunión convocada por el gobernador Saint Jean a fi nes de 1976, en la que participaron 111 intendentes municipales de la provincia ante los cuales hablaron, entre otros, el Jefe de policía Ramón Camps y el Secretario de Asun-tos Municipales coronel Eduardo Pelejero, quien afi rmó: “La inoperancia y la displicencia serán imperdonables para nosotros. Atacaremos la burocracia, al holgazán y al indiferente”.371

El gobierno militar recurrió a civiles de distintos partidos políticos para que ocuparan altos cargos públicos, tanto ante la imposibilidad de cubrir con personal de las Fuerzas Armadas todos los intersticios del aparato de Estado, cuanto con fi nes de legitimación, como en el caso de los intendentes civiles que permanecieron en sus cargos. María de los Ángeles Yanuzzi (1996: 73) ha señalado que en el caso de la cooptación de presidentes comunales e intendentes de localidades pequeñas, la explicación de la permanencia o elección de civiles residió menos en las necesidades de legitimación del régimen dictatorial que en las características de aquellos lugares donde las relaciones interpersonales tenían un peso preponderante, por lo que la elección recaía sobre alguna fi gura con amplio reconocimiento en la comunidad. En tal sentido afi rmó que:

No podemos decir que la ‘imposición’ del presidente comunal fuera total. Aunque de manera indirecta, la administración local era consensuada por la comunidad. Por el contrario, en las ciudades grandes la intervención militar si se dejó sentir de manera más abierta (Yanuzzi 1996: 90-91).

Cuando a mediados de 1977 el gobierno del general Videla intentó instru-mentar una etapa de diálogo y participación, buscó operar desde las munici-palidades, la periferia del poder, hacia el centro. El objetivo de ese diálogo era fundar la denominada “descendencia del régimen” (Quiroga 1994:89 y 95). La decisión se tomó en el marco del enfrentamiento entre los sectores “politicistas” del régimen, nucleados en la Secretaría General de la Presidencia, que proponían el reestablecimiento a mediano plazo de un régimen democrático –ciertamente tutelado por las FF.AA.–; y los sectores más duros encabezados por los respons-ables de los Cuerpos del Ejército y el ministro de Planeamiento, cuyo proyecto recogía muchos de los rasgos corporativistas que se habían experimentado bajo el gobierno del general Onganía (Canelo 2004: 266-270).371 El Cóndor, Morón, 30 de diciembre de 1976, p.1

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De hecho, una buena parte de los intendentes del llamado Proceso de Reorga-nización Nacional fueron civiles. Un informe de la Secretaría de Informaciones del Estado publicado por La Nación el 25 de marzo de 1979 revelaba que de 1.697 municipios sólo 170, es decir 10%, tenía intendentes militares. Eran civiles sin militancia política 649 intendentes (38%). Los 878 intendentes restantes en todo el país (52 %), provenían de los partidos tradicionales según el siguiente detalle: Unión Cívica Radical, 310; Partido Justicialista y otros afi nes, 192; Partido Demócrata Progresista, 109; Movimiento de Integración y Desarrollo, 94; Fuerza Federalista Popular, 78; Partido Demócrata Cristiano, 16; Partido Intransigente, 4. En julio de 1981, cuando la dictadura comenzaba a mostrar signos de agotamiento, el Comité de la Provincia de Buenos Aires de la Unión Cívica Radical condenó la designación de intendentes civiles, destacó que pocos radicales habían aceptado esa invitación, y reclamó la renuncia de los que lo habían hecho (Tcach 1996: 38).

La estrategia del régimen militar en relación a los municipios no se dirigía sólo a los cuadros de gobierno, sino también a las instituciones vecinales, fo-mentistas, culturales y deportivas del nivel local. El gobernador de Buenos Aires, general Ibérico Saint Jean y su ministro de gobierno, Jaime Smart, no dudaron en titularse como “hombres comunitarios” y buscaron promover dirigencias adeptas en los ámbitos locales. Los mecanismos empleados fueron la interven-ción a antiguas asociaciones vecinales y fomentistas, el reconocimiento ofi cial a instituciones simpatizantes, el subsidio económico a unas en detrimento de otras y la aprobación de proyectos de obras públicas que las benefi ciaron. En esa etapa se ignoró a las autoridades de la Confederación Fomentista creada en 1974 y se intentó generar una nueva dirigencia nacida al amparo ofi cial. Pese a que la situación variaba en los distintos distritos, las relaciones políticas de cada intendente fueron factores preponderantes para el reconocimiento ofi cial a su gestión, y el apoyo que consiguieron en la sociedad local fue un elemento considerado a la hora de producirse el recambio de autoridades comunales (González Bombal 1988:51). El primer intendente civil del Gran Buenos Aires, puesto al frente de la municipalidad de Lanús en 1979, fue el doctor Gastón Pérez Izquierdo, hombre vinculado al negocio inmobiliario y de dilatada tra-yectoria política en el ámbito local.372

372 Entre 1962 y 1963 fue secretario privado de la intendencia de Lanús. Entre 1970 y 1972 director de asuntos legales, en 1973 candidato a diputado por Nueva Fuerza, partido orientado por Álvaro Alsogaray. Con el golpe de 1976 pasó a desempeñarse como ayudante del general Villareal en la Secretaría General de la Presidencia, hasta su designación en Lanús.

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Durante el período de gobierno del general Eduardo Viola (1981) comen-zó a insinuarse un acercamiento a la sociedad civil a través de la búsqueda de apoyos de diversas organizaciones. Esta política se completó con los intentos de cooptación de las dirigencias vecinales más propensas a compartir líneas ofi cialistas. En los planes de muy largo plazo y de un eventual retorno a la de-mocracia se privilegió el nivel local, y los intendentes promovieron el reemplazo de los políticos por una nueva generación de líderes comunitarios vinculados a esas redes. El proyecto era conformar un partido ofi cialista desde una perspec-tiva de democracia “limitada”, lo que suponía potenciar identidades políticas locales. A la vez, la relación entre las sociedades de fomento y las intendencias estuvo caracterizada por la voluntad de instrumentar dichas asociaciones en función de un nuevo paradigma del vínculo entre sociedad civil y Estado, el que intentaba disminuir las responsabilidades del Estado y hacer intervenir a las asociaciones como articuladoras de intereses comunales (García Delgado y Silva 1989: 72).

El tipo de vinculación con las instituciones locales fue decisivo también en la renovación de intendentes en la gobernación del general Oscar Gallino (1981) y para la designación de intendentes civiles, reclutados entre el personal subalterno de los partidos políticos. Con la sustitución del general Viola por el general Galtieri asumió la gobernación de Buenos Aires el Dr. Jorge Agua-do, quien nombró como ministro de gobierno a Gastón Pérez Izquierdo. Se pasó entonces a una política de generación de apoyos locales para su posterior transformación en clientelas políticas. Se esperaba que dichas clientelas fueran el sustento de partidos municipalistas para las elecciones que se planeaban en el mediano plazo, en el marco de una salida institucional gradual y escalonada que empezaría por el nivel municipal (González Bombal 1988: 57-59)

El nivel del Estado municipal resulta “muy penetrado por la sociedad civil, y su accionar está continuamente recorrido por confl ictos sociales, aunque una visión superfi cial vea en él sólo un órgano de gestión técnico administrativo” (González Bombal 1988: 33). La dimensión más específi ca de la política muni-cipal se resuelve en las decisiones acerca de la provisión de servicios, demandados por organismos y asociaciones civiles que reivindican distintos tipos de intereses. El poder municipal se vincula a ese universo de las asociaciones, de modo que los confl ictos políticos locales resuenan “en la preeminencia de unas sobre otras y en especial en sus vinculaciones con el municipio, que cuenta con amplios recursos para promocionar a unas en detrimento de otras” (González Bombal 1988: 34). Se trata de asociaciones extremadamente dependientes del Estado municipal

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en términos de regulaciones, reconocimiento legal y subsidios económicos. Por ello, las asociaciones civiles locales resultan particularmente sensibles a los intentos de cooptación por parte del Estado municipal, en especial durante las dictaduras militares, ya que, desaparecida la mediación de los partidos políticos, ausente el debate y la negociación en los concejos deliberantes, la política en la escena local se convierte en una tratativa directa entre el intendente y algunas de dichas asociaciones, que resultan así favorecidas.

Sin embargo, no resulta sufi ciente considerar las intenciones del régimen militar con relación a las asociaciones vecinales u otras del nivel local, sino que también se deben analizar los distintos tipos de respuesta que éstas dieron ante sus convocatorias, tanto como los motivos de las mismas. Observando más detenidamente sus prácticas, como haremos en los siguientes apartados, encon-traremos una serie de matices imprescindibles para su conceptualización.

El caso de Morón

Vista la centralidad que en los distintos proyectos políticos de la etapa dic-tatorial asumió el nivel local, cabe preguntarse cuáles eran los mecanismos de reclutamiento de los funcionarios locales que debían llevarlos a cabo, y cuales los modos de la vinculación entre el municipio y las organizaciones vecinales y fomentistas. El 26 de marzo de 1976, el Jefe de la VII Brigada Aérea de Mo-rón, en su carácter de Jefe del Área de Seguridad Morón, brigadier José María Romero, puso en su cargo de Interventor Municipal de Morón al comodoro en retiro Raúl Pírez Apolonia. Sus primeras medidas fueron declarar en comisión a la totalidad de los agentes municipales y suspender la vigencia del “Estatuto del trabajador municipal” hasta que este instrumento fuera adecuado a la “nueva política”.373 Inmediatamente, el intendente militar aceptó las renuncias del conjunto de los Secretarios y Directores Generales del municipio, y decretó la cesantía de diversos funcionarios del Concejo Deliberante. El propio 26 de marzo fue designado como secretario de gobierno el comodoro (R) Juan En-rique Vries, quien dejó esa función el 20 de abril para asumir otro cargo en el gobierno de La Rioja. Vries fue reemplazado en su cargo por el vicecomodoro (R) Eduardo Raúl Gavazzi. En cambio, las Secretarías de Economía y Hacienda, y de Obras y Servicios Públicos, fueron ocupadas por dos civiles, el contador Celestino Manazza y el arquitecto Jorge Diehl. Ambos eran funcionarios de

373 RDR, Libro 111, Decretos 191/76 y 192/76.

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carrera de la Municipalidad de Morón que se desempeñaban hasta ese momento como Contador General y Director de Obras Particulares respectivamente.374

Desde los primeros días del golpe, se multiplicaron las cesantías de personal, aunque no todas se motivaron abiertamente en causas políticas. Entre otros, fueron declarados cesantes muchos jefes, subjefes, delegados municipales y directores. Fueron contados los casos en que la baja se debiera explícitamente a que el agente hubiera sido detenido por “actividades subversivas”. En contraste, la mayor parte de las cesantías se atribuyeron a factores como abandono de servicios, faltas graves o razones de servicio. Esta política fuertemente lesiva de los derechos de los trabajadores municipales no impidió, sin embargo, que se otorgara una licencia a Orestes Héctor Menéndez para que se desempeñase como Secretario General del Sindicato de Trabajadores Municipales de Morón, desde el 28 de julio de 1976.375

Sin embargo, aquellos que ocuparon los cargos vacantes no fueron personas ajenas a la administración sino agentes que continuaron una carrera burocrática en las que las consideraciones de tipo político no parecen haber tenido un lugar necesariamente central. De hecho, pese a la intervención militar, la mayor parte de las jefaturas, direcciones y delegaciones fueron ocupadas por personas que venían desarrollando sus carreras administrativas en el municipio. Podemos citar, entre muchísimos casos, los de Miguel Natalio Sangronis, inspector municipal que pasó a ser Delegado Municipal en El Palomar, o el del doctor Raúl Halphon, antes Director de control sanitario, designado Secretario de Bienestar Social en mayo de 1976.376

A mediados del año 1976 se reorganizó el gabinete, nombrándose en julio al economista Carlos Alberto Vázquez como Secretario de Economía y Hacienda, y sumando el vicecomodoro Gavazzi el cargo de Secretario de Bienestar Social en agosto. Vázquez renunció en noviembre, y el cargo fue ocupado desde fi nes de diciembre de 1976 por el contador Roberto Felipe Corredera, miembro también de la planta de personal municipal.377 En diciembre, asumió como Secretario de Gobierno el comodoro (R.) Eduardo Jacinto Federik. En abril de 1977 cesó en sus funciones Diehl –para pasar a desempeñarse como Sub-secretario de Servicios Públicos–, ocupando el cargo de Secretario de Obras y Servicios Públicos el comodoro (R.) Juan Enrique Vries. Este gabinete, en el que

374 RDR; Libro 111, f°303. 375 RDR, libro 117, decreto Nº 526/77, f° 557, 3 de mayo de 1977.376 RDR; libro 111, decreto 384/76 (f° 398) y decreto 393/76 (f° 408)377 RDR, libro 115, decreto 1314/76 (f° 1410)

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la mayor parte de las secretarías resultaron ocupadas por militares, permaneció en el poder hasta el fi n del mandato de Pírez Apolonia, en 1979.

Desde 1977 el Municipio de Morón intervino sobre las instituciones civiles locales destinando subsidios a una serie de asociaciones vecinales, fomentistas, deportivas y de benefi cencia.378 Se trató de una política selectiva de apoyo a las entidades vecinales, clubes y sociedades de fomento que así lo solicitaran. En general, estos subsidios estaban destinados a realizar mejorar o completar obras de infraestructura física. Las parroquias, hogares y otras instituciones dependientes del Obispado de Morón se encontraron entre los más frecuentes receptores de subsidios.379 La importancia otorgada al vínculo del Municipio con las asociaciones vecinales y deportivas se pone de manifi esto al considerar que en mayo de 1977 el intendente decretó el reconocimiento de un delegado-coordinador de los clubes deportivos del Partido de Morón, nombrado por sus presidentes, “para realizar ante esta municipalidad las gestiones que se le encomienden”.380

A partir de octubre de 1979 y hasta la crisis del régimen provocada por la guerra de Malvinas, ocupó la intendencia de Morón el Dr. Ernesto Enrique Rodríguez, funcionario civil con fuertes vínculos con la Fuerza Aérea. El Dr. Rodríguez conformó un gabinete de civiles, reclutados entre profesionales de encumbradas familias del distrito, de su red de amistades personales y de hombres provenientes, en un sentido amplio, de las distintas expresiones del mundo del nacionalismo católico. Entre ellos se encontraban el Secretario de Economía y Hacienda, contador Alberto E. Ramos, los secretarios de Gobier-no escribano Esteban Serrano y Dr. Roberto Héctor Bosca; los Secretarios de Obras Públicas Ing. José Blumenfeld, escribano Antonio Yacopino y arquitecto Hernán Raúl Martínez y los Secretarios de Salud Dr. Horacio A. Gómez y Dr. Carlos Resta.381 Si en el gabinete de Rodríguez no tuvieron lugar, en cambio, los miembros de los partidos que colaboraron ampliamente con el régimen en 378 En 1977, recibieron subsidios la Junta Vecinal “El Pilar” de Ituzaingó, el Club de Leones de Hurlingham, la sociedad de fomento “Villa Rosales” de El Palomar, la sociedad de Fomento “Intendente Agüero” de Morón, el Club “Mariano Moreno” de Castelar, el Club Atlético Itu-zaingó y el Circulo Criollo “El Rodeo”. 379 RDR Libro 118, f° 949, 13 de julio de 1977; libro 124, f° 416, 27 de marzo de 1978, libro 155, f° 391, 20 de marzo de 1981, f° 445, 31 de marzo de 1981, libro 158, 14 y 26 de agosto de 1981380 RDR, libro 118, decreto 623/77, f° 674, 31 de mayo de 1977.381 En el caso de Blumenfeld, amigo personal de Rodríguez, un informe policial que denunciaba su juvenil militancia izquierdista motivó su remoción del cargo. Entrevista a Roberto Bosca, 23 de febrero de 2007.

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otros distritos, los intendentes de facto que se desempeñaron en el período de descomposición del régimen, Santiago Cahill y Juan Jesús Blasnik se rodearon de miembros de los partidos procesistas, como el Partido Demócrata Progresista (PDP) e incluso el Partido Autonomista de Corrientes.382

La micropolítica municipal: la participación controlada y sus límites

Quien fue designado en 1980 Secretario de Gobierno de la Municipalidad de Morón, Roberto Bosca, era un abogado joven, sin experiencia en la gestión pública ni una militancia política orgánica previa, que nunca había residido en Morón. Sin embargo, en su primera juventud, Bosca –quien al asumir su cargo en Morón no alcanzaba la treintena de años– había simpatizado con el gobierno de Onganía. Desde comienzos de la década de 1970 Bosca había frecuentado el Ateneo de la República, grupo formado por el nacionalista católico Mario Amadeo tras el triunfo de la fracción militar azul sobre la colorada. Tras el golpe de Estado de 1966, el Ateneo fue uno de los principales grupos que proveyó al régimen encabezado por el general Onganía de planes de gobierno y hombres para llevarlos a cabo. Provenían del Ateneo de la República, además del propio Amadeo, nombrado embajador en Brasil, el canciller Nicanor Costa Méndez, el ministro del Interior Enrique Martínez Paz y su sucesor Guillermo Borda, el presidente del Banco Central Pedro Real y el secretario de relaciones con la comunidad, Raúl Puigbó, entre otros (Beraza 2005:130-138 y 209-210).

En la década de 1960, cuando alcanzó su máximo nivel de infl uencia, el grupo combinaba ideas políticas autoritarias que incluían en ocasiones al cor-porativismo, con un fuerte énfasis tecnocrático, unido a una común referencia a la Doctrina Social de la Iglesia. En el decenio siguiente –y muy alejado de su poderío de antaño– el grupo viró hacia el conservadurismo político y el libe-ralismo económico, conservando, empero, algunos de los rasgos de su matriz nacionalista-católica. Bosca conoció a Ernesto Rodríguez por su participación en grupos informales vinculados por una común adhesión a la Doctrina Social de la Iglesia. Cuando Rodríguez le ofreció el cargo de Secretario de Gobierno, Bosca aceptó tras pedir el consejo de un antiguo miembro del Ateneo, Enrique 382 Entrevista a Eduardo Soldano, 23 de noviembre de 2006. Sobre el fi nal de su mandato, Blasnik fue denunciado por fomentistas que afi rmaban que se contrataban trabajadores mu-nicipales para realizar tareas de afi liación al Partido Demócrata Progresista. Clarín, 16 de abril de 1983, p. 17.

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Pearson, Subsecretario del Interior en la gestión de Borda como ministro de Onganía. El propio Pearson le sugirió el nombre de Ignacio Basombrío, también abogado y de extracción nacionalista-católica, para que lo acompañara como Subsecretario de Gobierno municipal.383 Fueron entonces estas redes de socia-bilidad que reproducían comunes creencias político-ideológicas las que explican el reclutamiento de estos funcionarios, tanto como la transmisión generacional de un proyecto organicista fundado en una participación controlada y dirigida de las entidades asociativas locales.

Rodríguez y Bosca coincidían en un conjunto de ideas que guiaron su accionar de gobierno, ligadas a su interpretación de la Doctrina Social de la Iglesia. Junto a las nociones de subsidiaridad del Estado y descentralización, una de las más relevantes entre ellas era la de participación. En el contexto del régimen militar y de la suspensión de la actividad de los partidos políticos, ello signifi caba el desarrollo de diversos canales de vinculación con las organizaciones locales de la sociedad civil, en particular las de tipo vecinal y fomentista.384 Tal intención quedo manifi esta desde el mismo acto de asunción de Rodríguez, al que fue invitado un nutrido grupo de representantes de Sociedades de Fomento, clubes deportivos y entidades comerciales e industriales del distrito.385

Considerando las simpatías políticas predominantes en el gabinete mu-nicipal, dicha estrategia no resulta sorprendente. De hecho, se inspiraban en la experiencia de la llamada Revolución Argentina (1966-1973), que había intentado integrar las asociaciones vecinales a un sistema político en el cual se les asignaría un relativo protagonismo, ya que debían convertirse en los canales de participación y apoyo para el nuevo Estado, una vez eliminados los partidos políticos. Junto a otras “fuerzas vivas”, los vecinalistas conformarían los Consejos de la Comunidad. Durante este período el fomentismo adquirió infl uencia política actuando como interlocutor del poder y alcanzando una mayor integración interna, mientras sus dirigencias se interrelacionaban y constituían federaciones que se ocuparon de los problemas de cada distrito (García Delgado y Silva 1989:70).

En algunos rasgos, la estrategia del gobierno de Rodríguez no se diferenció de la seguida por su predecesor, continuándose una política selectiva de subsidios

383 Entrevista a Roberto Bosca, 23 de febrero de 2007384 Idem.385 Comisión Provincial por la Memoria, Archivo de la Dirección de Inteligencia de la Provincia de Buenos Aires (DIPBA), Mesa A, Autoridades Comunales, Morón, Carpeta 13, Legajo 78, sin carátula, f° 17.

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a las instituciones que así lo solicitaron.386 En otros aspectos, se profundizó la intervención estatal sobre las instituciones locales, como parte de un intento de ampliar o desarrollar las instancias asociativas sobre las que se pudiera in-fl uir. Como parte de esta estrategia, y en particular en 1981, se desarrollaron una serie de intervenciones a entidades vecinales que atravesaban situaciones institucionales irregulares.387 En el caso del interventor nombrado para llevar a cabo esta misión, Dr. Horacio Zadoff , constatamos nuevamente que no se trató de un aliado ideológico del proyecto dictatorial sino de un funcionario de carrera, anteriormente asesor letrado del Municipio.

Como resultado de la intervención, algunas de las organizaciones vecinales fueron disueltas, dado el estado de acefalía e inactividad en que se encontraban. En cambio, en otros casos la intervención terminó una vez que se normalizó la vida de dichas instituciones. El gabinete municipal sesionaba periódicamente en la sede de clubes o sociedades vecinales, en reuniones a las que se convocaba a los vecinos a tratar temas vinculados a las necesidades de obras públicas en los respectivos distritos. Lo propio hacía en ocasiones el gabinete de la Secretaría de Gobierno. Una característica sumamente relevante de esta estrategia de vinculación con las asociaciones civiles residía en que se las convocó a parti-cipar en la elección de determinados funcionarios cuyas áreas de desempeño se relacionaban de algún modo con las preocupaciones de dichas sociedades, como los Delegados Municipales en algunas localidades, o los directores de reparticiones como Tránsito o Cultura. Para tal fi n, el intendente o el Secre-tario del área involucrada convocaba a las sociedades vecinales, deportistas,

386 En 1981, por ejemplo, recibieron subsidios entre otros, el Hurling Club, el club Deportivo Morón, el club Argentino de Ituzaingó, el club 13 de abril, la sociedad de Fomento y Cultura Iparraguirre, las sociedades de Fomento Villa Irupé, Villa Estruga, Villa Club y Bernardino Rivadavia, el Circulo religioso “El camino hacia Dios”, la Comunidad Católica “Virgen de la Asunción” y la Coordinadora de Entidades de Bien Público de Villa Tesei.387 Se intervino la Sociedad de Fomento “Mariano Moreno” de Villa Tesei, debido a que, de acuerdo al informe de la inspección general, la institución se encontraba en los diez años an-teriores en situación de desorden institucional y administrativo, en ese momento en estado de acefalía y su sede edilicia abandonada. La Sociedad de Fomento “20 de junio” fue intervenida aduciendo su acefalía e irregularidades administrativas y por no cumplir con sus funciones, las sociedades de Fomento “Miguel Estanislao Soler” de Haedo, “Almafuerte” de Morón, “Gral. Manuel Belgrano” de Haedo y “Juan José” de Morón. También se intervino por no cumplir con sus funciones a la Sociedad de Fomento “Brigadier Pedro Zanni” de Ituzaingó. Con anterioridad había sido disuelta la Asociación Vecinal “5 de junio”. RDR, Libro 153, f° 54, 15 de enero de 1981; f°s 81 y 82, 22 de enero de 1981; f° 129, 28 de enero de 1981, libro 158, 23 de julio de 1981; Libro 154, f° 215, de febrero de 1981

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fomentistas o culturales a presentar una terna de candidatos entre los que el Ejecutivo Municipal escogía fi nalmente al funcionario.

Si considerado desde la perspectiva del Estado resulta evidente el intento de ampliar las bases de legitimación a través de una estrategia de cooptación, un análisis más detallado permite introducir una serie de matices signifi cativos, sin desconocer que diversos actores respondieron incondicionalmente a esta convocatoria. Un matiz que se debe señalar es que aquellos que eran postulados a ocupar estos cargos no comulgaban necesariamente con la ideología procesis-ta. Conocemos a través de fuentes policiales el caso de uno de los candidatos elegidos por la Comisión Coordinadora Vecinal de Ituzaingó para ocupar el cargo de Delegado Municipal en esa localidad, sindicado en la documentación como miembro de la “tendencia peronista-izquierdista”.388 Si evidentemente tales antecedentes resultaban sufi cientes para que el candidato no fuera elegido por el Ejecutivo Municipal, resulta claro que la elección de ternas se convertía en un campo de disputas que no se ajustaban necesariamente a los límites im-puestos desde el gobierno. Al respecto, resulta signifi cativo que en ocasiones se desarrollaran iniciativas para hacer público el apoyo a determinados candi-datos, bajo la forma de solicitadas en los medios periodísticos locales, llevando los límites del debate más allá de los espacios originalmente concebidos en la convocatoria.389

Existieron, asimismo, casos en los que la estrategia de designación de ternas era desarrollada por las coordinadoras de asociaciones civiles sin esperar la con-vocatoria de las autoridades municipales, en un intento de imponer condiciones al gobierno comunal. Tal fue el caso de la Coordinadora de Entidades de Bien Público de Villa Tesei. La Coordinadora fue fundada en junio de 1980, agru-pando a 28 instituciones. Según el testimonio de quien fuera su presidente, la Coordinadora reunía militantes de diversos orígenes ideológicos y políticos, resultando su actividad impulsada y protegida por el párroco local.390 Su objetivo era “Promover el desarrollo y bienestar de los habitantes de nuestra ciudad,

388 Comisión Provincial por la Memoria, Archivo de la Dirección de Inteligencia de la Provincia de Buenos Aires (DIPBA), Mesa A, Autoridades Comunales, Morón, Carpeta 13, Legajo 78, sin carátula, memorando 739, 24 de diciembre de 1979.389 Ciudadano, Ituzaingó, 13 de diciembre de 1979.390 La Coordinadora agrupaba 13 cooperadoras escolares, ocho sociedades de fomento, una unión vecinal, la Casa de la Cultura de Tesei, la Cruzada de Fátima, la Sociedad Bagnarese, el Centro de Comerciantes de Villa Tesei, el Club Tesei y la Parroquia de la Medalla Milagrosa. Entrevista a Eduardo Soldano, 23 de noviembre de 2006.

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constituyéndonos en el Interlocutor válido y enlace directo de las instituciones componentes y la Municipalidad de Morón”.391

Desde sus orígenes, los dirigentes de la Coordinadora habían desarrollado gestiones ante el intendente, el secretario de Gobierno y el director de Promo-ción de la Comunidad de la Municipalidad de Morón para buscar soluciones a diversos problemas de infraestructura urbana de la localidad y para lograr la instalación de una delegación municipal en Villa Tesei. Sin embargo, las ges-tiones fracasaron ante la “total falta de respuesta de la Intendencia Municipal de Morón, pese a las audiencias y entrevistas realizadas con distintos funcio-narios de la misma, que en la práctica no han dado resultados positivos”.392 Ante tal constatación, la Coordinadora decidió recurrir a la difusión pública de la problemática a través de los medios de prensa locales, ofreciendo los perio-distas de El Progreso su diario “como elemento de presión ante las autoridades municipales”.393

Si tal estrategia muestra que el empleo de los escasos márgenes de auto-nomía permitidos por la dictadura era posible y útil –de hecho, en los meses siguientes se multiplicaron las visitas de autoridades municipales a Villa Tesei en procura de satisfacer las demandas locales– a la vez obliga, al menos, a re-visar las afi rmaciones acerca de la unidireccionalidad de las relaciones entre el municipio y las redes asociativas locales. No se trata, empero, de postular aquí una continuidad de la hipótesis de las sociedades fomentistas como “nidos de la democracia” (Gutiérrez y Romero 1982 y 1995), ya que sus modos de organización y relación con el poder municipal fueron ampliamente variados y determinados en gran medida por el contexto político local y nacional. Es posible, en cambio, señalar las posibilidades del empleo por parte de las aso-ciaciones fomentistas de determinadas formas públicas de disidencia y presión frente a las autoridades locales –aunque sin llegar en el período a la oposición abierta– que permiten pensar en márgenes de acción menos estrechos que los habitualmente supuestos, y en lógicas no necesariamente heterónomas que orientaron sus prácticas. Tales márgenes relativos de autonomía se constatan asimismo en la relación entre los vecinos y las asociaciones fomentistas. Cuando a pedido del secretario de Gobierno Roberto Bosca, se intentó realizar un censo de desocupación y deserción escolar en la zona de infl uencia de la Coordinadora

391 Libro de actas de la Unión (luego Coordinadora) de Entidades de Bien Público de Villa Tesei,, p.1, 6 de junio de 1980.392 Idem, p. 32, 26 de mayo de 1981.393 Citado en Ibidem, 12 de mayo de 1981.

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de Entidades de Bien Público de Villa Tesei, los vecinos de al menos tres barrios se negaron a responder.394

Se instala aquí un nuevo problema, vinculado a los límites de las asociaciones vecinales al momento de conceptualizarlas como instrumentos de mediación entre el poder municipal y la sociedad local, ya que ello supone una pasividad de los vecinos que choca con la información de la que disponemos. Como vemos en este caso, resulta imposible caracterizar a las asociaciones nucleadas en la Coordinadora de Villa Tesei como meras correas de transmisión de las decisiones gubernamentales pero tampoco como opositores abiertos a las iniciativas estatales. En el caso que estamos considerando, constatamos la exis-tencia de una disposición a aceptar las convocatorias realizadas desde el poder local. Si tenemos en cuenta que en las prácticas de estos actores se advierte un uso selectivo y tendiente a ampliar los límites previstos por las convocatorias gubernamentales, debemos señalar la existencia de disidencias, que tornan el análisis más complejo.

En tal sentido, resulta fructífero adoptar la propuesta de Philippe Burrin (1988:625), quien sostiene que el término consenso simplifi ca la complejidad de las actitudes hacia el poder. En su reemplazo, propone situar dichas acti-tudes en una escala en torno a las nociones de aceptación y distanciamiento: la primera comprende la resignación, el apoyo y la adhesión; la segunda, la desviación, la disidencia y la oposición, resultando lo más habitual en los ac-tores la combinación de estas distintas disposiciones. Entre la aceptación y el distanciamiento, y retornado a la selección de funcionarios municipales, la Coordinadora de Entidades de Bien Público de Villa Tesei eligió, por el voto de las 28 instituciones que la componían una terna para ocupar el cargo de Delegado Municipal, sin que haya existido para ello una convocatoria desde el gobierno de Morón.395 La terna no fue fi nalmente aceptada por el intendente Rodríguez, pero la iniciativa de la Coordinadora logró acelerar la creación de la delegación municipal y obtener la promesa de que, una vez organizada, el cargo de Delegado sería ocupado por la persona que designase la Coordinadora. Sin embargo, la crisis desatada por la guerra de Malvinas y el subsiguiente cambio de gobierno motivaron que, una vez creada la delegación, se colocara a su frente a una persona ajena al barrio, en

394 Libro de actas de la Unión (luego Coordinadora) de Entidades de Bien Público de Villa Tesei, 26 de octubre de 1981.395 Libro de actas de la Unión (luego Coordinadora) de Entidades de Bien Público de Villa Tesei, 2 de marzo de 1981.

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momentos en que la Coordinadora, junto a otros actores locales, se desplazaba hacia posturas cada vez más críticas frente al régimen militar.

Cabe aún, sin embargo, una relativización más. Cuando, a fi nes de la dictadura distintos dirigentes fomentistas pidieron al ministro de Gobierno de la provincia la remoción del intendente Blasnik de su cargo, la Coordina-dora de Entidades de Bien Público de Villa Tesei se sumó a los fi rmantes de una solicitada que desautorizaba tal pedido por falta de representatividad.396 La decisión de publicar dicha solicitada se había tomado en una reunión con las autoridades municipales, pero aún así, cada una de las entidades rechazó la solicitud de las autoridades de enviar telegramas de adhesión a ese texto al Palacio Municipal, considerando sufi ciente su publicación.397 La tensión entre aceptación y distanciamiento se mantuvo así hasta el fi nal del régimen militar, quizás porque las características de la política municipal tornaban inviable que las organizaciones de base territorial pudieran romper defi nitivamente todo lazo con el poder político local, probablemente porque éste era un dilema que se renovaba ante cada coyuntura.

Una pregunta que sigue abierta

Hemos realizado un recorrido por una historia local, mínima, si se quiere hasta insignifi cante, en el contexto mayor del período abierto en marzo de 1976. Sus protagonistas fueron en su mayoría personas corrientes: burócratas que encontraron en la dictadura la posibilidad de un ascenso no por fi delidad sino por su efi ciencia y por la eliminación de competidores para ocupar esos cargos, militantes e ideólogos de derecha de escasa jerarquía y poco prestigio, militares a los que sus superiores encomendaron las tareas de gobierno menos relevantes, vecinalistas preocupados por los problemas locales, dirigentes en busca de su promoción personal y militantes que encontraban en el fomentismo un espacio acotado para su actividad.

Es posible sostener a partir de nuestro análisis, que el apoyo o adhesión al régimen manifestado en la asunción de cargos públicos surgió en ocasiones de un entusiasmo militante con sus políticas que había sido generado en redes de sociabilidad política previamente existentes. Pero en otras ocasiones, las regu-laridades de la vida burocrática, o las pequeñas ambiciones personales incidie-

396 Clarín, 17 de abril de 1983, p. 31.397 Libro de actas de la Unión (luego Coordinadora) de Entidades de Bien Público de Villa Tesei, 18 de abril de 1983.

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ron sobre la decisión de asumir cargos públicos en un contexto de dictadura, posibilitando así el funcionamiento efectivo de las instituciones estatales de distinta importancia y nivel.

También hemos sostenido que las formas de vinculación entre el poder político local y las instituciones de la sociedad civil deben considerarse a la luz de los intereses y prácticas de ambos actores y no sólo de acuerdo a la voluntad puesta de manifi esto por las autoridades públicas. En tal sentido, la noción de consenso alcanza sus límites, resultando más fructífero pensar las actitudes y prácticas de vecinalistas y fomentistas dentro de una escala comprendida entre los extremos de la aceptación y el distanciamiento. Tales nociones permiten restituir la agencia a estos actores y le brindan al analista la posibilidad de pensar en los usos estratégicos de las limitadas posibilidades de participación que abrió el régimen militar.

No por mínima esta historia se relata de un modo sencillo. Por el contrario, provee una perspectiva que vuelve a poner en el centro de las preocupaciones las principales preguntas ético-políticas sobre las actitudes sociales durante la dictadura y sobre las responsabilidades del historiador. En efecto, pese a que la Mansión Seré se encontraba geográfi camente muy cerca de los sitios don-de se desenvolvían en sus tareas cotidianas los colaboradores en las políticas municipales, para éstos –al igual que para la mayor parte de la escena política nacional– el terrorismo de Estado no constituyó en absoluto un campo de disputa hasta la crisis del régimen militar, tal como ha mostrado el conjunto de la bibliografía sobre este problema (Quiroga 1994; Yanuzzi 1996; Novaro y Palermo 2003).

Seguramente la mayor parte de los funcionarios municipales no tuvo in-jerencia, y muchos de ellos ni siquiera información, sobre la política criminal del régimen. La política municipal, y aquellos que accedían a los cargos de gobierno local, trataban con problemáticas de otro orden, ligadas a la provi-sión de servicios e infraestructura. Esto no la tornaba ajena por completo a las arbitrariedades e injusticias de la política dictatorial, manifi esta por ejemplo en las cesantías de personal municipal o en el desalojo de barrios humildes, como el Carlos Gardel, pero la situaba marginalmente en relación a las masivas violaciones de los derechos humanos. ¿Cuál fue entonces la responsabilidad de esta gente corriente que accedió a funciones menores de gobierno? ¿Cuáles sus límites? Podemos trasladar también esta cuestión a una interpelación que afecta la perspectiva del historiador: ¿Es posible escribir una historia de la dictadura, o de acontecimientos ocurridos en aquel período, que ponga entre paréntesis sus peores horrores?

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Gobierno municipal, descentralización educativa y funcionarios en la Provincia

de Buenos Aires durante la última dictadura

Laura Graciela Rodríguez398*

En este artículo analizaremos la política de descentralización educativa que llevó a cabo el ministro de Educación de la Provincia de Buenos Aires, el general de brigada (retirado) Ovidio A. J. Solari, quien permaneció en el cargo desde abril de 1976 hasta septiembre de 1980. Señalaremos que ésta se inscribió en un proyecto más amplio de un sector de la Junta Militar y del gobernador Ibérico M. Saint Jean (1976-1981), que consistió en conformar un nuevo orden político centrado en los municipios, en base a un discurso que promovía la subsidiariedad del Estado provincial, la privatización de los servicios y la valorización de la fi gura de los jefes comunales. Veremos que los objetivos de la descentralización educativa fueron los de crear instancias intermedias de gestión “regionales” bajo la responsabilidad de inspectores que trabajarían en conjunto con los intendentes; promover la injerencia directa de los intendentes en el sistema educativo; eliminar formas anteriores de participación democrática y consolidar una estructura rígida y piramidal dominada por estos dos funcio-narios quienes, además, debían controlar ideológicamente a los docentes en el nivel local. Al mismo tiempo, mostraremos la distancia que existió entre estos propósitos explícitos e implícitos de la política y su aplicación en la práctica de la mano de los responsables, en un contexto de recorte presupuestario que se fue profundizando avanzado el período.

398* Agradezco los comentarios de Sabina Frederic, Germán Soprano, Daniel Lvovich, Jorge Levoratti y Ernesto Bohoslavsky.

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Laura Graciela Rodríguez

Existe una serie de investigaciones provenientes del campo de la historia de la educación que ha mirado casi exclusivamente la política nacional de transferencia de las escuelas nacionales a la órbita provincial realizada en 1978, prestando escasa atención a otros intentos descentralizadores que se dieron para la misma época en ámbitos subnacionales.399 Al no verse afectados di-rectamente por este proceso, los funcionarios de la Provincia de Buenos Aires diseñaron otras medidas descentralizadoras tendientes a la “regionalización” y la “municipalización”. En este sentido asumiremos que la política educativa “de la dictadura” estuvo lejos de ser un todo coherente y homogéneo. Antes que presuponer la efi cacia del Estado dictatorial adoptamos una perspectiva que nos permite reconocer la variedad de medidas ensayadas en distintos momentos, los diferentes actores involucrados y las difi cultades que tuvieron los dirigentes en implementarlas.

Este artículo consta de seis apartados, en el primero abordaremos la manera en que la descentralización educativa tuvo como marco el proyecto provincial del gobernador Saint Jean. Seguidamente daremos cuenta del perfi l profesional de los integrantes de la dirigencia educativa, resaltando las particularidades del Ministerio de Educación, integrado mayoritariamente por mujeres.400 En el ter-cer y cuarto apartados caracterizaremos a las Juntas Regionales de Supervisión, y en los dos últimos haremos foco en las Unidades Administrativas Únicas. Para realizar este trabajo analizamos los documentos producidos por el ministro y los subsecretarios de Educación, revisamos la serie completa de la revista ofi cial del Ministerio y el diario El Día de la ciudad de La Plata. Queremos agregar una

399 A mediados de 1978 se transfi rieron a las provincias 6.545 escuelas nacionales primarias y pre-primarias, sesenta mil docentes y dos millones de alumnos, en el medio de resonantes polémicas entre la Nación y las provincias porque éstas debieron hacerse cargo del mantenimiento de la totalidad de los establecimientos y sufrieron importantes desequilibrios fi scales. Las políticas de descentralización –que luego fueron adoptadas por los gobiernos de América Latina– fueron originadas en los países centrales en 1950 y se proponían reducir la actividad estatal a partir de dos líneas argumentales: una invocando la descentralización y otra la privatización (Orlansky, 1998). En Argentina, la transferencia de las escuelas primarias nacionales a las provincias comenzó a discutirse en la década de 1960 (Braslavsky, 1980, 1983 y 1985; Filmus, 1997). La Provincia de Buenos Aires recibió prácticamente todas las “escuelas Láinez” en 1968, aproximadamente doscientas veinte, y un jardín de infantes. En 1978 se mantuvo ajena a las discusiones ya que solo pasaron once establecimientos, y en 1981 lo hicieron las escuelas primarias que dependían de la Dirección de Adultos.400 El Ministerio contaba con dos Subsecretarías, una de Educación y otra de Cultura. En este trabajo no haremos mención a la política que llevó a cabo esta última dependencia ni tampoco a la composición de los cuadros de conducción.

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Gobierno municipal, descentralización educativa y funcionarios en la...

última observación respecto de la redacción, a lo largo del texto utilizaremos el masculino genérico clásico en el entendido que incluye siempre a mujeres y varones. En este caso particular su uso resulta problemático, pues la mayoría de los protagonistas de esta historia son mujeres.

La política de descentralización educativa: subsidiariedad y municipalización

Los funcionarios del gobierno dictatorial a nivel nacional y provincial partían del diagnóstico de que entre 1973 y marzo de 1976 el Estado fue dominado por el desorden, el exceso, el descontrol, la inefi ciencia y el desgo-bierno. A partir de este balance, el primer titular del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, Ricardo Pedro Bruera, dijo que la solución residía en una administración descentralizada y desburocratizada, haciendo referencia directa a la transferencia de las escuelas nacionales. La centralización, decía, era la causa de las defi ciencias educativas. Por su parte, su par provincial Ovidio J. A. Solari señalaba en 1976 que el Ministerio era inefi caz e inefi ciente para administrar debidamente la educación de la provincia; carecía de un agrupa-miento racional de sus actividades; existía duplicidad y confusión de parte de los diferentes departamentos y padecía insufi ciencia funcional y operativa.401 Al año siguiente aseguraba que el rasgo característico de su administración sería la descentralización y la efi ciencia funcional.402

Hacia 1979 los funcionarios daban más precisiones respecto de qué entendían por descentralización. Estas apreciaciones seguían un documento emitido por la Gobernación y conocido como Directiva N° 20, que advertía sobre la necesidad de reordenar y redimensionar al sector público provincial. La burocracia era sinónimo de enfermedad y hacía que el sistema administra-tivo fuera lento y confuso. Para solucionar estos problemas había que iniciar acciones tendientes a la descentralización administrativa, que era defi nida por los funcionarios como “ir progresivamente delegando las posibilidades de deci-sión, bajando los niveles de responsabilidad y cuidando que la responsabilidad asignada sea real y rectamente ejercida”.403 La descentralización trataba de restar a los poderes administrativos centrales algunas de sus funciones para confi arlas 401 Revista de Educación, Año 1, N° 1, 1976, La Plata, Buenos Aires, pp. 7-8. 402 Revista de Educación y Cultura, Año 2; N° 1, ene-feb-mar 1977, La Plata, Buenos Aires, p. 211.403 Revista de Educación y Cultura, Año 4, N° 2 y 3, may-dic. 1979, La Plata, Buenos Aires, p. 207-212.

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a los agentes locales. Para llevarla a cabo hacía falta “potenciar las instituciones locales y comunales y dinamizar la participación vecinal”. La fi gura del muni-cipio “aparecía como la solución a muchos problemas y especialmente por su importancia para la determinación de los mecanismos de participación de la comunidad”. Las municipalidades se convirtieron “en un eje verdaderamente vital para el proceso descentralizador”.

En relación con esto, el gobernador Saint Jean promovió el dictado de una serie de leyes de facto que perseguían varios objetivos: entre ellos reducir el défi cit fi scal de la provincia transfi riendo todo lo que se pudiera a los mu-nicipios y reestructurar el sistema político con la revalorización de la fi gura de los intendentes. La primera introducía modifi caciones a la Ley Orgánica de las Municipalidades, asignándole “a los intendentes municipales el ejercicio de la mayoría de las atribuciones propias del régimen municipal, reservando al gobierno central sólo algunas materias”.404 Con la Ley Orgánica de Ministe-rios se buscaba “reducir el aparato estatal a las dimensiones imprescindibles”, aumentando el poder municipal y afi anzando el principio de subsidiariedad del Estado provincial:

El gobierno de la provincia promueve así una reforma […] guiada por el objetivo de superar el excesivo centralismo del poder provincial que ha provocado esa acentuada e injustifi cada desconcentración horizontal a nivel ministerial, propendiendo simultáneamente a la concreción de su descentralización operativa en benefi cio de un aumento del poder municipal, que constituye la pieza clave para el reordenamiento institucional del país, y afi anzando el principio de subsidiariedad como pilar básico del accionar gubernamental (resaltado nuestro).405

Una de las nuevas atribuciones que se contemplaban para el Ministerio de Educación era procurar “la descentralización operativa en las municipalidades”. Esto se cristalizó, como veremos más adelante, en el aumento de funciones de las Unidades Administrativas Únicas. La última ley fue la de “Municipalización de funciones y servicios”.406 Se volvía a explicar que el principio de subsidiariedad imponía que el Estado provincial no realizara todo aquello que los municipios se encontraban en condiciones de resolver. Si las comunas tenían difi cultades para sostener los servicios transferidos se proponía que los privatizaran. El entonces ministro de Gobierno, abogado Jaime Smart, sostenía que “estamos decididos

404 Ley N° 9448. Boletín Ofi cial N° 19156. 16 enero 1979.405 Ley N° 9300. Boletín Ofi cial N° 19011, 10 abril 1979. 406 Ley N° 9347. Boletín Ofi cial N° 19146. 2 noviembre 1979.

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a privatizar todo aquello que no tiene por qué estar en manos del Estado y ha habido casos como el de la municipalidad de Pehuajó, que privatizó a los pocos meses de recibir nuestras directivas un hotel y un frigorífi co”.407

En el Ministerio de Educación esta política descentralizadora se fue mate-rializando en distintos organismos. En agosto de 1976 se crearon las Unidades Administrativas Únicas (en adelante UAU), en enero de 1977 lo fueron las Juntas Regionales de Supervisión (en adelante JRS) y se dividió a la provincia en ocho regiones educativas. En mayo del mismo año se dispuso la conformación de una Comisión de Descentralización de Servicios Educativos en cada uno de los distritos, la que debía estar presidida por el intendente.408 Al interior del Ministerio se modifi có la estructura orgánico-funcional de la Subsecretaría de Educación y dentro de la Dirección de Apoyo Administrativo se crearon nuevas dependencias: el Departamento de Descentralización Administrativa, la División Juntas de Región de Supervisión y la División Unidades Admi-nistrativas Únicas.409 Desde la Subsecretaría se conformó, además, el Sistema de Descentralización Administrativa Educativa (SIDAE). Éste organizó dos Jornadas Provinciales a las que debieron concurrir los inspectores de las JRS y secretarios de las UAU para recibir instrucciones al efecto de elaborar proyectos de descentralización en sus respectivos lugares.410 A mediados de 1979 se creó una Comisión de Descentralización Administrativa que estuba integrada por funcionarios de las distintas divisiones del Ministerio, los cuales debían evaluar los proyectos presentados y ayudar a su implementación en el territorio.411 En noviembre de 1979 Solari afi rmaba:

La descentralización es un hecho real que está a la vista de todos. Creemos profundamente en el gobierno municipal, creemos que allí está el verda-dero germen de la democracia y nadie mejor que ustedes pueden defi nir

407 El Día, 23 junio 1978, p. 3. En La Plata, por ejemplo, a fi nes de 1980 se habían pasado al municipio el Jardín Zoológico, la República de los Niños, la Guardería N° 1 “Pasaje Dardo Rocha”, el Centro Promoción N° 3 “Barrio Hipódromo”, la Casa del Niño “Ricardo Rojas” y la Casa del Niño “General Belgrano”. En otras localidades, el gobierno de la provincia había transferido unidades sanitarias, aeródromos, playas, servicios de agua, desagües cloacales y alumbrado público, etc. Como parte del proceso municipalizador, en 1978 se crearon cuatro municipios urbanos: Pinamar; De la Costa; Villa Gesell y Monte Hermoso, elevando el número de 121 a 125.408 Decreto N° 1037. 5 mayo 1977. 409 Revista de Educación y Cultura, Año 3, N° 1, ene-febr-mar. 1978, La Plata, Buenos Aires, p. 24.410 Alonso de Dumrauf, E. J. Circular N° 91. Subsecretaría de Educación, 4 junio 1979. 411 En febrero de 1980 la subsecretaria Mabel Cepeda organizó un seminario de “Actualización en Ciencias de la Administración y Administración Educativa” destinado a los integrantes del SIDAE (Circular N° 18. Subsecretaría de Educación. 22 de febrero 1980).

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cuáles son las necesidades y nadie mejor que el municipio a través de sus autoridades que forman parte del pueblo podrá interpretarlas y satisfacer-las. El gobierno sólo actuará como regulador con el objeto de orientar las acciones, […] la ejecución debe ser y será municipal.412

Hacia fi nes de 1980, una vez que el ministro Solari se alejó de la cartera la política de descentralización dejó de ser el eje de la gestión educativa, aunque se sostuvo la regionalización y sus instituciones continuaron funcionando hasta la recuperación de la democracia. En defi nitiva, la descentralización, la munici-palización y el principio de subsidiariedad contribuyeron a justifi car la merma del presupuesto destinado al área educativa y a los municipios.413 El problema se agravó cuando el Ministerio de Educación comenzó a girar menos fondos a los distritos y los gobiernos locales no pudieron suplir con dineros propios la reparación de escuelas y el mantenimiento de los comedores escolares, entre otras tareas.414

Los funcionarios de Solari: mujeres e inspectoras

El general de brigada retirado Ibérico M. Saint Jean asumió la gobernación de la Provincia de Buenos Aires el 8 de abril de 1976.415 El 13 del mismo mes Saint Jean designó como ministro de Educación al también general de brigada y retirado Ovidio Jesús Antonio Solari.416 La presencia de un militar en esa 412 El Día, 13 noviembre 1979, p. 7.413 Como bien señala el investigador Jorge Schvarzer (1986), el principio de subsidiariedad del Estado fue el principio básico de la política económica, aunque los hechos demostraron lo con-trario. Los datos indican que durante el período dictatorial la actividad económica del Estado creció junto al gasto público, que el proceso de privatizaciones fue periférico y sus efectos sobre la economía global resultaron insignifi cantes. Sin entrar en detalles, hubo una redistribución del presupuesto hacia otros sectores y un recorte en las áreas sociales y educativas.414 Respecto del presupuesto educativo provincial, de acuerdo a los datos que los diferentes ministros habían hecho llegar a la prensa, en 1976 el gasto educativo representó 26,83 % del monto total; 20,7% en 1977l; 30,14% en 1978 y 35,56% en 1979. Entre 1981 y 1983 tal gasto disminuyó de 31% a 26%. 415 Según Hugo Quiroga (2004) el gobernador pertenecía a un grupo que conformaban, entre otros, losministros de Interior Albano Harguindeguy y de Economía José Martínez de Hoz. Estos sostenían una teoría de la participación civil cerrada, elitista y excluyente. Dentro del “Proceso” conformaban la línea menos proclive a la apertura democrática en el mediano plazo. 416 El general Solari egresó como subteniente de Infantería en 1936, fue enviado por el Ejército Argentino a especializarse en Estados Unidos en “Administración y conducción de empresas”. Era también ingeniero químico, fue director de la Escuela Superior Técnica del Ejército, se desempeñó

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cartera no era una novedad ya que en la primera etapa del llamado Proceso eran 17 provincias las que tenían ministros de Educación militares (al contrario de lo que ocurrió en la Nación, donde fueron todos civiles). Según lo publicado en el diario El Día, Solari intervino en el proyecto de creación del Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET) fundado en 1959, integró el primer Consejo como vocal y fue su presidente desde 1966 hasta 1969. En 1967 resultó presidente del II Seminario Iberoamericano de Enseñanza Técnica realizado en Buenos Aires. Desde 1968 era miembro del Consejo de la Ofi cina de Educación Iberoamericana con sede en Madrid y asesor de la Organización Universitaria de Intercambio Panamericano, Científi co y Cultural. A lo largo de su gestión como ministro de Saint Jean Solari tuvo tres subsecretarios: Floreal Alberto Conte (1976-1977), Edith Josefi na Alonso de Dumrauf (1977-1979) y Olga Mabel Cepeda de Ayerra (1979-1980). Las trayectorias profesionales de los tres estaban ligadas al sistema educativo no universitario, a diferencia de los ministros y subsecretarios que asumieron en el período posterior (1980-1983) entre quienes predominaron varones que decían ser abogados y profesores universitarios.417

El profesor Conte se presentaba ante la prensa como maestro de grado y director de establecimientos primarios, aunque estuvo en puestos de conducción y había sido designado en febrero de 1973 como experto de la UNESCO en Planifi cación Educativa con asiento en la República Dominicana.418 Mientras era

como director de dos fábricas militares y posteriormente fue designado director de producción de la Dirección General de Fabricaciones Militares. Había sido profesor en institutos dependientes de la Universidad Nacional de Córdoba y de la Escuela Superior de Aerotecnia, y docente en varios establecimientos de enseñanza media y técnica del país. (El Día, 13 de abril 1976, p. 1).417 En marzo de 1981, cuando comenzó la presidencia de Roberto Viola, se abrió un período de alta rotación que contrastó con el anterior liderado por Saint Jean y Solari. Bajo el mandato de los gobernadores, el general Oscar Gallino (1981-1982) y el agrarista Jorge Aguado (1982-1983) fueron ministros de educación: Julio Raúl Lascano (abril 1981-julio 1982), Gerardo Ancarola (julio 1982-marzo 1983) y Carlos Andrés Falco (marzo- diciembre 1983). Los subsecretarios del período fueron el Dr. Pablo L. Tagliaferri (1981-1982), el mencionado Falco (1982-1983) y la Licenciada Herminia A. T. Mérega (1983). En las biografías publicadas de los ministros Lascano y Falco no estaba claro cuándo ni en qué institución universitaria habían cursado sus estudios de abogacía, aunque sí admitían ser profesores. Claramente, el título de “doctor” resultaba prestigioso en el ámbito de la política y creemos que era utilizado indiscriminadamente. 418 Conte fue prosecretario y secretario general del Consejo Nacional de Educación, organizador de la Asesoría de Desarrollo de la Provincia de Buenos Aires, director de los cursos de plani-fi cación para inspectores e inspectores jefes de nivel primario y secundario de la Provincia de Buenos Aires. Fue ministro de educación, gobernador de La Pampa y subsecretario de educación de la Provincia de Buenos Aires. (El Día, 14 abril de 1976, p. 1). Desde la década de 1960 los

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subsecretario estuvo al frente de la Ofi cina de Planeamiento y Desarrollo de la provincia. Conte escribió un artículo en la revista ofi cial llamado “Planeamiento y Educación”, en el que afi rmaba la necesidad de fortalecer las regiones de la provincia y coordinar la política educativa “con los otros sectores de la admi-nistración pública nacional, provincial y municipal”.419 Las primeras medidas descentralizadoras que se tomaron correspondieron al período en que estaba en funciones. En julio, después de ser creadas las UAU y las JRS, renunció y se quedó en Planeamiento hasta que asumió como ministro de educación de la Pro-vincia de Córdoba (1979-1983). En su reemplazo fue nombrada Edith Josefi na Alonso de Dumrauf. Solari la presentó públicamente resaltando su condición de mujer y de docente. Dijo que era “la primera vez que una maestra en ejer-cicio accede a esa alta función, recordándose que también la más alta jerarquía ministerial fue ejercida por una mujer, la señora Elena Zara de Decurgez”.420 Solari agregaba que: “Hemos tenido total coincidencia con el gobernador en el sentido de que debía ser un funcionario proveniente del sistema educativo provincial quien ocupara el cargo y la señora de Dumrauf es sufi cientemente representativa para esa responsabilidad por su vasta trayectoria docente”.

La subsecretaria era además profesora en el Instituto de Formación Docente de Bahía Blanca e inspectora de Enseñanza Primaria desde 1970. Había partici-pado en programas educativos ministeriales y en los Congresos Internacionales del Niño y la Televisión que se realizaban desde 1962.421 Unos meses antes de asumir fue nombrada directamente por el ministro como inspectora jefe y presidenta de la Junta Regional de Supervisión. La mayoría de los cambios introducidos a la normativa se hicieron cuando estuvo Alonso de Dumrauf. De todo el período (1976-1983) fue la subsecretaria que permaneció más tiempo en esa función. Durante su gestión, el ministro fi rmó un convenio para

educadores latinoamericanos consumían las teorías educativas formuladas en los países centrales sobre el “capital humano”, la “modernización educativa” y la “planifi cación educativa” (Suasnábar, 2004; Puiggrós, 1997; Southwell, 1997).419 Revista de Educación y Cultura, Año 1; N° 1, 1976, La Plata, Buenos Aires, p. 49.420 El Día, 3 de julio 1977, p. 5. Decurgez fue la primera mujer que en la provincia accedió al cargo de ministra de Educación (1956-1958). Resultó una excepción para la época, ya que recién en la década de 1980 volvió a asumir otra mujer en ese mismo puesto. Decurgez fundó además la Liga de Amas de Casa (Feijoó y Gogna, 1985).421 En 1968 Alonso de Dumrauf fue becada para participar de un curso para técnicos en medios de comunicación; participó como auxiliar de la división Radio y Televisión Educativa de la Je-fatura Zona III de Bahía Blanca. En el Instituto de Formación Docente dictaba las materias de Política Educativa, Legislación y Financiación del sistema, Prácticas de la Enseñanza, Recursos Auxiliares de la Enseñanza y Conducción Educativa (El Día, 3-8-1977, p. 5).

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editar un suplemento educativo llamado “Totópolos” en el diario La Nueva Provincia de su ciudad, Bahía Blanca, que era propiedad de la familia Massot, conocida por su adhesión a la dictadura y su estrecha relación con los militares represores.422

Después de dos años en el gobierno, Dumrauf presentó su renuncia en octubre de 1979. Según manifestó públicamente su alejamiento estaba previsto porque iba a realizar un viaje de estudios a Japón y posteriormente se jubilaría. En su lugar el ministro puso a otra maestra e inspectora de Enseñanza Primaria, esta vez de La Plata, Mabel Olga Cepeda de Ayerra. Solari recordó que prefería que estos cargos fueran “cubiertos por personas que provengan del sistema, como forma de asegurar la consecución de las metas y objetivos fi jados”.423 Cepeda era Licenciada en Psicología egresada de la Universidad Nacional de La Plata y su biografía profesional, como la de Dumrauf, estaba vinculada a las actividades que organizó el Ministerio.424 Cepeda permaneció hasta septiembre de 1980 cuando Solari, a pedido del gobernador, renunció para ser ministro de Obras Públicas.425

Ahora bien, el nombramiento de dos mujeres fue original para la época: si bien eran mayoría en el sistema pocas veces accedían a esos niveles de conduc-ción. Como el mismo ministro resaltó, los casos de Alonso y de Cepeda, junto

422 En ese momento en la dirección del diario también había una mujer, Diana Lía Julio Pagano de Massot, nieta del fundador Enrique Julio Massot. El diario se comprometía a publicar “sin cargo” las noticias sobre educación que le enviara el Ministerio a la revista Totópolos. 423 El Día, 25 octubre 1979, p. 1.424 Mabel Cepeda había hecho investigación pedagógica en la Dirección de Enseñanza Superior; fue asesora de Seminarios de Perfeccionamiento Docente en Escuela y Comunidad, Escuela Rural y Escuela de Adolescentes y Adultos; observadora en el Congreso Pedagógico del Magis-terio; profesora de la Escuela Superior de Capacitación; miembro del Congreso Internacional de la Organización Mundial para la Enseñanza Preescolar. Dictó cursos y conferencias sobre los fundamentos psicológicos del aprendizaje; realizó investigaciones sobre ortografía en la es-cuela primaria, organización curricular, estudio dirigido, aprendizaje del concepto de número, aprendizaje de la lecto-escritura y desarrollo mental y su relación con la estructura de grupo. (El Día, 25 octubre 1979, p. 1).425 Durante unos meses ocupó la cartera Abel Calvo, profesor de Castellano y Literatura. Calvo había sido nombrado en 1956 ministro de Gobierno, Justicia y Educación de la intervención federal en La Rioja, entre julio de 1966 y febrero de 1967 fue ministro de Educación en la Provincia de Buenos Aires y desde 1976 hasta 1979 fue rector de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. Con Calvo renunció Mabel Cepeda y asumió el licenciado Carlos Ernesto Gutiérrez.

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con el de Decurgez, eran excepcionales para esos años.426 ¿Por qué el ministro las promocionó? A modo de hipótesis sostenemos que Solari creía que “las mujeres” poseían características particulares. La ideología de la dominación masculina les atribuye las cualidades de “sumisión”, “obediencia” y “lealtad” (Bourdieu, 2000). Es probable que, en base a estas creencias socialmente he-gemónicas, Solari haya preferido a mujeres en vez de varones, que encarnarían los valores opuestos. Asimismo, gran parte de las funcionarias que asumieron como titulares de las diez Direcciones de Enseñanza y “presidentas” de las JRS también fueron mujeres, inspectoras, y venían de la Dirección de Educación Primaria.427 En este sentido, y como señala Joan Scott (2000), hay que evitar asumir posiciones esencialistas respecto de las mujeres y aceptar que no confor-man una “comunidad” de intereses asociados a posiciones políticas “buenas” o de “izquierda”, y que presentan la misma variedad de puntos de vista políticos que exhiben los varones.428

Resumiendo, la gestión de Solari intentó ganarse a los profesionales del sistema educativo –específi camente, los inspectores– para el plan que inten-taba llevar adelante, colocándolos en el nivel central provincial y regional y

426 En las democracias occidentales y a lo largo del siglo XX las mujeres ocuparon mayoritariamente las áreas del Estado relacionadas con lo social, la salud y la educación, quedándoles prácticamente vedadas las de Economía, Trabajo e Industria, por ejemplo. El discurso de dominación masculina supone que ellas están especialmente preparadas para realizar tareas de enseñanza, cuidado y servicio en virtud de sus cualidades “naturales” (Bourdieu, 2000). Asimismo, si bien las mujeres eran amplia mayoría en el sistema, los varones estaban sobrerrepresentados en los cargos jerár-quicos. En los ministerios “masculinos”, esta situación en contrario nunca se daba.427 Algunas de ellas fueron: Ileana Bertha Vilas (Directora Provincial de Educación Post Primaria y Superior, 24-1-1979), Martha del Carmen Guerzoni (Directora Educación Superior, 18-8-1977), Lydia Isabel Fischer (Directora Educación de Adultos y Formación Profesional, 15-2-1980), Emilse Elida Canale (Directora Educación Diferenciada, 21-8-1978) y Nilda Noemí Piaggio de Pioli (Directora Educación Superior, 2-6-1978). Las Direcciones docentes, de acuerdo a la estructura del Ministerio en 1978, eran: Enseñanza Preescolar; Enseñanza Primaria; Enseñanza Media, Técnica y Formación Profesional; Enseñanza Superior y de Educación Permanente; Enseñanza Artística; Educación Física; Enseñanza Diferenciada; Psicología y Asistencia Social Escolar; Educación de Adultos; y Enseñanza No Ofi cial. Esta última se creó a principios de 1977 y atendía todos los servicios inherentes a los establecimientos no ofi ciales de cualquier nivel, modalidad o rama de la enseñanza, reconocidos, autorizados o incorporados por el Ministerio de Educación.428 Hasta el momento, la historiografía se ha ocupado mayoritariamente de las mujeres que fueron víctimas de la dictadura y no tanto de las que ocuparon cargos de conducción en el gobierno del Proceso y/o lo apoyaron activamente. Véase, entre otros, Andujar et. al. (2005). Debemos agregar que el ministro Solari legisló en contra de los derechos de las mujeres, eliminando la licencia por maternidad para las docentes suplentes e interinas (Rodríguez, 2008a).

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brindándoles una oportunidad a las mujeres de ascender en la carrera como ningún otro ministro lo había hecho antes. Con ello procuraba legitimarse y construir consenso alrededor de una política educativa que promovía el control ideológico y que había provocado el alejamiento de cientos de docentes. Esto último no tenía ninguna relación con los propósitos explícitos de la descentra-lización formulados públicamente. En un contexto dictatorial las autoridades militares y civiles de nivel nacional y provincial afi rmaban con insistencia que entre los docentes había “muchos subversivos”. Desde 1976 hasta principios de 1980 estuvo suspendido el derecho a la estabilidad docente contemplado en el Estatuto del Magisterio de la provincia. Según el ministro, la medida era necesaria para lograr “la erradicación de la penetración ideológica existente entre los diversos sectores de la docencia”.429 Solari justifi có las sucesivas prórrogas de la ley afi rmando que la “tarea” de “erradicación” era muy “difi cultosa” y los plazos resultaban “exiguos”.430 Es decir, resultaba implícito que las funcionarias debían “colaborar” con estas acciones denunciando a los “subversivos” para alejarlos de las aulas. En 1979 durante unas Jornadas de Descentralización Administrativa la subsecretaria refl exionó así sobre el grado de compromiso que había que asumir en la función: “Todos los que estamos aquí reunidos, estamos aquí porque queremos, hemos asumido con libertad el cargo que se nos ha ofrecido y estos son los cargos mayores de la Provincia de Buenos Aires. Quien no se identifi que y quien no quiera ser identifi cado con él, no le queda ningún otro camino más que la despedida. Porque esto excede el plano de lo puramente profesional” .431

Las Juntas Regionales de Supervisión: inspectores jefes e intendentes

La fi gura del inspector nació con la primera ley de educación de la Provin-cia de Buenos Aires.432 Los inspectores pedagógicos eran docentes que habían

429 Ley N° 8617. Boletín Ofi cial. N° 18317, 21 julio 1976. Sobre las reformas que se hicieron al Estatuto, véase también Rodríguez ( 2008a).430 Ley N° 8725. Boletín Ofi cial. N° 18474, 4 marzo 1977.431 Alonso de Dumrauf E. J. “II Jornadas de descentralización administrativa”. En Revista de Educa-ción y Cultura. mayo-diciembre 1979, Año 4. N° 2 y 3. La Plata, Buenos Aires, pp. 167-173. 432 La primera Ley de Educación de la Provincia de Buenos Aires, la N° 988 de 1875, estableció que eran funciones de los Inspectores vigilar todas las escuelas públicas y particulares de la pro-vincia, visitándolas por lo menos una vez al año. Según Inés Dussel (1995), en los inicios, los

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concursado, poseían estabilidad y en general trascendían en el tiempo a los ministros. La tarea de un inspector consistía en visitar las escuelas y supervisar que todo se hiciera según la normativa vigente. Si no era así, debían advertir a los docentes sobre las anomalías encontradas y, en los casos más extremos, proponer que se iniciara un sumario administrativo (Rodríguez, 2008). Además, los inspectores tenían que ser el nexo entre los planifi cadores de la política edu-cativa y las escuelas (Tiramonti, 1989; Dussel, 1995). La concreción exitosa de la política educativa o su fracaso dependían en buena medida del inspector, de sus creencias respecto de su viabilidad y de la relación con los funcionarios del nivel central, las autoridades locales y los directores de las escuelas que estaban bajo su responsabilidad. Dentro del cuerpo existían los “Inspectores de Enseñanza” que habían accedido por concurso, y los “Inspectores Jefes” nombrados de este conjunto por los Directores de Enseñanza y que no tenían estabilidad.

La reforma de Solari dispuso en enero de 1977 la creación de las Juntas Regionales de Supervisión (JRS) conformadas por los Inspectores Jefes de todas las Direcciones y un “presidente”.433 En la misma norma se dividió a la pro-vincia en siete regiones –luego se sumó una más– que venían a reemplazar las veinticuatro “zonas de inspección” que existían antes.434 A partir de esta nueva regionalización cada uno de los presidentes atendía una región geográfi camente extensa que podía abarcar hasta veinte municipios.435 Según el ministro Solari el sistema de inspección escolar era el sector que cumplía una de las más im-

inspectores (varones) fueron colocados por encima de los docentes (mayoritariamente mujeres) a los que había que vigilar, examinar, prescribir y enseñar las “prácticas correctas”. Su legitimidad se basó en la pedagogía positivista y en un conocimiento acabado de la normativa. Con el tiempo, esta función se fue redefi niendo.433 Según la normativa, el presidente de las JRS era el que organizaba las reuniones, establecía la agenda de trabajo, tenía doble voto, ejercía supervisión inmediata sobre el personal asignado y tomaba decisiones en situaciones extraordinarias. En caso de ausencia del funcionario, la Subsecretaría nombraba a su reemplazante. Las determinaciones de la Junta tenían el formato de “disposiciones” y “recomendaciones”.434 Las sedes de las regiones se encontraban en las siguientes ciudades: Región Primera, La Plata; Segunda, Morón; Tercera, Mercedes; Cuarta, Junín; Quinta, Olavarría; Sexta, Bahía Blanca; y Séptima, Mar del Plata. En 1978 se formó la Octava Región en la zona del delta bonaerense, con sede en Tigre.435 Solari, Ovidio J. A. Resolución Ministerial N° 110, enero 1977. Por ejemplo, la Primera Re-gión comprendía los distritos de: La Plata, Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Cañuelas, Cnel. Brandsen, Chascomús, Ensenada, Esteban Echeverría, Florencio Varela, Gral. Belgrano, Gral. Paz, Lanús, Las Flores, Lomas de Zamora, Magdalena, Monte, Quilmes y San Vicente. Los servicios de supervisión de las direcciones de Enseñanza Superior y de Artística tenían su sede en la ciudad de La Plata.

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portantes funciones dentro del sistema, y las JRS resolverían “casi el 80 % de los asuntos que actualmente se elevan al organismo central”.436 Paralelamente a las Juntas, funcionaba el sistema de supervisión tradicional en las Jefaturas de Región a cargo de un inspector jefe. En la práctica, y a pesar de lo que afi rmaba el ministro, varias de las funciones de unos y otros se superponían y la doble pertenencia de los inspectores jefes generaba numerosos confl ictos.

La especifi cidad de las Juntas residía en que sus presidentes debían atender las relaciones con las municipalidades y las entidades privadas de la región y “asesorar a los intendentes sobre la preparación y evaluación de planes de cons-trucciones y refecciones escolares”.437 Como ya mencionamos, esta política era parte de un proyecto más amplio de cierto grupo de los militares del “Proceso” y del gobernador bonaerense destinado a construir una “futura democracia” con un sistema de partidos y de dirigentes que salieran de los municipios. Estos serían los “vecinos” ligados a las asociaciones vecinales afi nes al régimen (García Delgado y Silva, 1985; González Bombal, 1985; Quiroga, 2004).438 Desde esta perspectiva, el Ministerio de Educación provincial era visto como una herramienta estratégica para “educar” a los futuros ciudadanos con el objetivo de reemplazar a los “viejos” políticos. En palabras de Saint Jean, “El problema argentino es un problema humano que debemos corregir en la escuela”.439

Una vez creadas las Juntas Regionales de Supervisión el propósito era que comenzaran a organizarse una serie de actividades conjuntas. En octubre de 1978 la subsecretaria Alonso de Dumrauf ordenaba a los presidentes de las ocho Juntas que: “Por expresa disposición del Señor Gobernador, los Señores

436 Revista de Educación y Cultura, Año 2; N° 1, ene-feb-mar 1977, La Plata, Buenos Aires, pp. 211 y 295.437 Además, las Juntas debían: asesorar a la Subsecretaría y a las diferentes Direcciones de Enseñanza sobre el establecimiento de objetivos, políticas y estrategias regionales de desarrollo; informar los planes del Ministerio de Educación; coordinar las actividades de perfeccionamiento docente; planifi car, organizar y supervisar el trabajo educativo; proyectar y proponer adecuaciones al currículum según necesidades regionales y locales; ejercer poder de decisión en aquellos casos en los que la Subsecretaría de Educación o el Ministerio lo determinaran. (Solari, Ovidio J. A. Resolución Ministerial N° 110, enero 1977).438 Las asociaciones vecinalistas estaban nucleadas desde 1974 en la Confederación de Entidades de Fomento COENFO (García Delgado y Silva, 1985). La relación con estas organizaciones estuvo lejos de ser armoniosa. El gobierno intervino varias de estas asociaciones consideradas “sospechosas”. Además, se ocupó de vigilar y/o intervenir las comisiones directivas de las coope-radoras escolares, al mismo tiempo que en la estructura del Ministerio se disolvía la Dirección de Cooperación Escolar (Conte, F. A. Directiva N° 8. Subsecretaría de Educación. 19 agosto 1976).439 El Día, 8 octubre 1977, p. 3.

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Intendentes Municipales desarrollarán, ante los alumnos de los establecimien-tos de nivel primario, medio y superior, clases, exposiciones, visitas guiadas, etc., a fi n de dar a conocer la labor que cada Comuna realiza en las diversas áreas de su quehacer; como, asimismo, difundir los proyectos que programa implementar a corto y mediano plazo”.440 La funcionaria había elaborado un Anexo adonde se indicaban los temas que los intendentes podrían desarrollar y la relación con los contenidos de los diseños curriculares. Por ejemplo, los alumnos del nivel secundario tenían los siguientes “contenidos programáticos”: “1- El Municipio. El municipio primera instancia política e institucional. Au-toridades y funciones. Autarquía municipal. Las Juntas vecinales, sociedades de fomento”. Los “temas sugeridos” para abordar con los estudiantes y relacionados con estos contenidos eran: “Estructura del Gobierno Municipal. Misiones y funciones de su distintos organismos. Programas que desarrolla y/o encaran los entes municipales. El municipio y la educación. Rol del municipio en la coordinación de campañas de escolarización”. Existían otros bloques de temas vinculados con las “acciones tendientes a preservar el equilibrio ecológico”; el “rol municipal y la Defensa Civil” y “rol de los municipios en la política para el Desarrollo encarada por el Gobierno Provincial”.441 El objetivo pedagógico era transmitir un nuevo modelo de hacer gestión pública: el municipio era el ejecutor de los “planes de desarrollo” y los actores que ayudarían al intendente en esta tarea serían los “vecinos” seleccionados especialmente, resultando una versión un tanto diferente de lo que en teoría proponían los organismos inter-nacionales sobre la participación y la descentralización.442

440 Alonso de Dumrauf, E. J. Directiva N° 48. Subsecretaría de Educación. 11 octubre 1978. Las citas que continúan corresponden a esta misma directiva.441 En diciembre de 1978 se aprobaron los contenidos mínimos de una nueva asignatura para el ciclo básico del nivel secundario denominada “Formación Moral y Cívica” y que eran muy similares a los que aquí se proponían. Los profesores debían impartir clases sobre: “El munici-pio: primera instancia política institucional. La participación ciudadana en la conducción de la cosa pública. El gobierno comunal: organización y funciones”. También se había incluido otro contenido clave para la Junta Militar: “Actividad privada y actividad del Estado: principio de subsidiariedad”. Consejo Federal de Educación. (1978) VII Asamblea Extraordinaria. Informe Final. Buenos Aires. Centro Nacional de Documentación e información educativa.442 Según los organismos que promovían la descentralización, como el Banco Mundial, ésta suponía que la proximidad de los ciudadanos con las autoridades políticas en el nivel municipal promovería la rendición de cuentas del sector público (accountability) dando como resultado una gestión más transparente, participativa y efectiva (Escolar, Badía y Frederic, 2004; Orlansky, 1998). En un contexto autoritario, esta situación no estaba prevista y la mayoría de los jefes comunales en dictadura estuvieron lejos de ejercer un estilo participativo en los términos internacionales.

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En la misma directiva, la subsecretaria disponía que el presidente de cada Junta estudiara los temas sugeridos y estableciera la prioridad en función de las necesidades zonales, incorporar otros contenidos que respondieran a las pecu-liaridades de cada partido y elaborara de manera conjunta con las autoridades municipales la programación y los cronogramas tentativos de las actividades. Finalizaba advirtiendo que el “éxito de esta iniciativa del Superior Gobierno Provincial” dependía de la “fl uida comunicación y contacto” que establecieran “los miembros de la Junta Regional con las Autoridades Municipales”. Un año más tarde, en la inauguración de una escuela en la localidad de Villarino, el ministro aseguraba que, “a pedido del señor gobernador”, todos los intendentes de la provincia iban “a abrirles las puertas de las municipalidades” para que los alumnos bonaerenses comprendieran “a través de una experiencia directa y rica, qué es gobernar”.443 Esto les sería útil, decía, cuando llegaran a la “edad de elegir o ser elegidos, a su vez, gobernantes”.

Respecto de la “campaña de escolarización” mencionada en los temas a desarrollar por los intendentes, en 1978 el ministro ordenó conformar en todo el territorio de la provincia una Comisión de Escolarización que debía funcionar en cada municipio e integrarse con el intendente, un inspector de la JRS, el secretario de la UAU, un docente del CIE, un representante de alguna cooperadora y un miembro de “entidades representativas del ámbito industrial o comercial o agropecuario”. La comisión tenía que reunirse periódicamente para analizar y evaluar los datos referidos a la campaña. Dichas acciones se enmarcaban en la Campaña Nacional de Escolarización que venía organizando la Secretaría de Estado de Información Pública dependiente de la Presidencia de la Nación, con el objetivo de revertir los altos índices de deserción escolar que supuestamente existían.444

A medida que se le iban asignando estas nuevas responsabilidades es-tratégicas a los presidentes de las Juntas los criterios para elegirlos se fueron modifi cando. En un principio se dispuso que el puesto fuera rotativo entre los integrantes de la Junta y que durase un año; luego que el presidente fuera electo por el subsecretario.445 Finalmente, en febrero de 1979 Solari ordenó

443 Revista de Educación y Cultura, Año 4, N° 2 y 3, may.-dic. 1979, La Plata, Buenos Aires, p. 155. 444 Los inspectores eran los encargados de elevar los informes a la Subsecretaría con los resultados de las comisiones distritales. (Alonso de Dumrauf, E. J. Directiva N° 19, 13 marzo 1978). En verdad, las estadísticas en esa época fueron prácticamente inexistentes y las que había eran poco confi ables (Tedesco, Braslavsky y Carciofi , 1983).445 Solari, Ovidio J. A. Resolución Ministerial N° 265, 1978. A mediados de 1979 eran 65 inspec-tores jefes en toda la provincia, unos ocho por Junta. Las Direcciones de Artística y Superior no

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que la designación la hiciera el ministro, pudiendo reemplazar al presidente de Junta cuando lo considerara necesario446. Ser presidente de Junta o integrante de la JRS fue para la mayoría de los inspectores una oportunidad de ocupar cargos jerárquicos en la gestión ministerial. Varios de ellos permanecieron poco tiempo en esos espacios porque rápidamente fueron ascendidos al nivel central de la conducción educativa. En julio de 1977 Josefi na Alonso de Dumrauf dejó la presidencia de la Junta de Bahía Blanca para ir a la Subsecretaría de Educación; en tanto que Nélida Wagner, presidenta de la Junta de Mar del Plata, asumió en septiembre como Directora de Enseñanza Primaria y en 1978 fue Directora Provincial de Educación Básica. Posteriormente, otro grupo de presidentes y miembros de las JRS fue seleccionado para ser Directores de Enseñanza y Directores Provinciales.447 Algunas de estas inspectoras también fueron elegidas para viajar a Estados Unidos a capacitarse durante varios meses en el marco de la política de “perfeccionamiento docente” emprendida por el ministro Solari.448

Los inspectores y el (mal) funcionamiento de las Juntas

La normativa producida por los funcionarios del Estado provincial revela, por un lado, los objetivos formales de la política educativa y por el otro, una serie de cuestiones acerca de cómo se estaba implementando dicha política. Lo que se desprendía de las circulares, disposiciones y resoluciones escritas por el ministro y las subsecretarias que iban dirigidas a estos inspectores jefes –mayoría mujeres– era que el nuevo sistema de descentralización presentaba numerosos

tenían inspectores jefes, pero debían mandar algún inspector representante a cada organismo. 446 Solari, Ovidio J. A. Resolución Ministerial N° 169, 1979. Para reforzar el trabajo de las JRS en mayo de 1979 se incorporó más personal: un Coordinador y un Secretario Técnico.447 María Marta Luzarraga de Bertolotti, presidenta de la JRS primera región (La Plata), asumió como Directora Provincial de Servicios Educativos Especiales en octubre de 1979; Juana Nélida Arnesi, presidenta de la Junta tercera región (Mercedes), resultó Directora de Enseñanza Prima-ria en enero de 1979; Juana María Vanzato presidenta en la quinta región (Olavarría) sucedió a Arnesi en el mismo cargo en octubre de 1979; José María Iriarte, presidente de la octava región (Tigre) fue Director de Enseñanza No Ofi cial. En noviembre de 1979 el inspector jefe integrante de la JRS de la primera región, el prof. Norberto A. Assali, asumió como Director de Educación Física. 448 Solari fi rmó un convenio de “cooperación e intercambio” con la American Association of State College and Universities y el Look Haven State College (AASCU) de Estados Unidos. Entre 1976 y 1981, viajaron a ese país unos trescientos docentes bonaerenses.

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problemas. Los presidentes tuvieron difi cultades para hacer funcionar las nuevas Juntas Regionales de Supervisión y continuaron realizando las tareas en el mar-co de las Jefaturas de Región tradicionales. Las subsecretarias no consiguieron que se defi nieran en los hechos los nuevos roles de los integrantes de las Juntas y esto afectó la constitución y la existencia misma de esos organismos. En particular, la relación entre la subsecretaria Dumrauf y los inspectores –jefes y de enseñanza– se revelaba confl ictiva: la funcionaria admitía que existían “tensiones”, los había sancionado por el uso “indebido” de viáticos, los acusaba de “individualistas”, de no saber elaborar las actas y afi rmaba que no habían captado bien el “espíritu” de las Juntas. Por su parte, los inspectores evitaban reunirse con la subsecretaria en el Ministerio.

A más de un año de la reforma, en mayo de 1978, Alonso de Dumrauf organizó un encuentro con todos los inspectores del sistema educativo provincial porque, decía, era evidente la necesidad de un replanteo del rol del supervisor como integrante y/o presidente de Junta, como Jefe de Región y como Inspector de área.449 El problema era que persistía la disparidad de criterios entre cada rama, nivel y modalidad en cuanto a objetivos, selección y empleo de técnicas supervisivas. Para comenzar a encontrar soluciones la funcionaria los convocó a que organizaran reuniones para aportar “sugerencias tendientes a estructurar un sistema de supervisión” unifi cado.450

También había inconvenientes con inspectores de enseñanza, aunque estos respondían más a problemas fi nancieros que a preocupaciones pedagógicas. A mediados de 1978 la subsecretaria les recordaba a los inspectores que la visita a las escuelas era uno de los tantos medios del que podía valerse el supervisor para cumplimentar su misión. La presencia en los establecimientos era impres-cindible para “tomar contacto con la realidad no sólo educativa sino socio-económica-cultural”. Les solicitaba que remitieran a las Direcciones y éstas a la Subsecretaría antes del 10 de julio un informe “indicando el número de visitas que cada uno de ellos hubiese realizado a establecimientos escolares”. Y les comunicaba que esos mismos datos debían ser remitidos trimestralmente a partir de ese momento.451 Más adelante, y luego de haber leído los reportes que

449 Alonso de Dumrauf, E. J. Directiva N° 37. Subsecretaría de Educación, 10 mayo 1978.450 Otra directiva pretendía organizar mejor el sistema. La subsecretaria ordenaba a las Direccio-nes de Enseñanza que programaran las reuniones con los Inspectores Jefes los días “jueves” y las reuniones de las JRS los días “martes”. (Alonso de Dumrauf, E. J. Directiva N° 34. Subsecretaría de Educación. 2 mayo 1978).451 Las siguientes citas corresponden a las directivas y circulares de Alonso de Dumrauf, E. J. números 41, 73 y 38.

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ella misma había pedido, la funcionaria denunciaba que se habían producido “erogaciones considerables” en concepto de viáticos que no guardaban relación con el contenido de los documentos y el número de encuentros efectuados. Esta situación la había llevado a la aplicación de “severas sanciones” por el elevado monto de dinero que se les había dado a los inspectores.452 En el marco de un ajuste presupuestario general, desde ese entonces, la subsecretaría pedía a los encargados de las Direcciones de Enseñanza que controlaran mejor “la apropiada relación costo-rendimiento del servicios de supervisión”.

En otra directiva, la subsecretaria nuevamente admitía que la innovación que “hemos protagonizado” generó “cierta tensión”. Por esta razón les pedía a los cuatro Directores Provinciales que recorrieran los distintos distritos de la provincia para tomar conocimiento sobre los problemas de los servicios educati-vos de cada rama y en cada distrito. Se les solicitaba que organizaran reuniones en el territorio con los intendentes, los integrantes de las JRS y los inspectores de área, que visitaran las escuelas y tuvieran contacto con los representantes de las cooperadoras escolares. Unos meses después Alonso de Dumrauf hizo otro pedido a los “Señores Directores Provinciales”: que realizaran un exhaustivo análisis del accionar de cada una de las ocho Juntas, una evaluación objetiva del cumplimiento de las misiones y funciones que se les asignaban, y una verifi cación de las diversas actividades programadas y realizadas. En resumen, “debían ponderar sus logros, sus falencias, los problemas que perturbaban su funcionamiento, a fi n de proceder a realizar ajustes que permitan en el futuro optimizar sus resultados”.453 Ambos pedidos dejaban entrever que se desco-nocía la labor de los integrantes de las Juntas y que, para evaluarlos mejor, se recomendaba realizar consultas con los intendentes, otorgándoles funciones de control de aquéllos.

En otra resolución se recordaba a los presidentes de las Juntas que debían elaborar un acta cada vez que se reunían, y elevarla a la Subsecretaría. En octubre de 1978 Alonso de Dumrauf les pidió a los presidentes que le remitieran men-

452 Respecto de los viáticos en agosto de 1981 se publicó en la prensa que se instruyó un sumario administrativo al personal que trabajaba en Tesorería del Ministerio por “manejo indebido de fondos públicos”. Las maniobras se habrían cometido en relación con el pago de viáticos por un total estimado de cuarenta y cinco millones de pesos. (El Día, 13 agosto 1981, p. 5).453 Alonso de Dumrauf, E. J. Circular N° 53. Subsecretaría de Educación. 24 octubre 1978. Las Direcciones Provinciales eran cuatro y fueron creadas a principios de 1978: de Servicios Educativos Provinciales, de Servicios Educativos Complementarios, de Educación Post Primaria y Superior, y de Educación Básica.

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sualmente una copia de las actas.454 Estos documentos eran un “medio valioso de información al nivel decisorio ministerial sobre el funcionamiento del sistema en las regiones y los distritos”. En estos informes debían estar registrados qué integrantes de la Junta estaban presentes y ausentes, y en este último caso las razones y el número de faltas de ese agente. También tenían que refl ejar lo que hacía “al fondo de los temas tratados, obviándose las referencias tangenciales, circunstanciales o de forma”. El problema con las Juntas persistía y en abril de 1979 la funcionaria afi rmaba que eran necesarias “ligeras modifi caciones”. Volvía a plantear que los integrantes de las Juntas debían consultarse más, ser menos individualistas y contribuir a conformar un verdadero sistema de supervisión. Las JRS, decía, “fueron –son– el instrumento de la conducción ministerial” a nivel región, por ello, no eran “instancias de trámite” sino entidades “desburo-cratizadas”. Este era el presupuesto básico del proyecto descentralizador para las regiones. Hacia el fi n de su mandato poco había cambiado: Alonso de Dumrauf se quejaba porque los presidentes de las Juntas no se reunían con ella en La Plata. Afi rmaba que había que solucionar “algunos inconvenientes” derivados de “la ausencia de los presidentes de las Juntas Regionales de Supervisión a las reuniones plenarias convocadas por esta Subsecretaría”. No sólo no iban, sino que tampoco la contactaban para avisarle y/o explicarle –antes o después del evento– los motivos de la ausencia. La disposición establecía que los presidentes debían “comunicar –dentro de lo posible– con anticipación sufi ciente las ina-sistencias en que incurran a las reuniones plenarias convocadas por la suscripta” y advertía que debían “tomar conocimiento del temario tratado en la reunión de la que se hubieren hallado ausentes”.

Este estado de confusión descrito por la misma funcionaria coincidía con las declaraciones que habían hecho dirigentes políticos para esa época. y que ilustraban sobre cómo veían otros actores las reformas que estaba aplicando el ministro. A fi nes de 1978 “trece ciudadanos bonaerenses” pertenecientes a un partido político aliado a la dictadura, afi rmaban: “Es probable que sea en el campo de la educación donde la administración de gobierno haya cometido los desatinos más visibles y menos subsanables”, tales como “la improvisación y los planes y contraplanes” que periódicamente se sucedían en la órbita del Ministerio de Educación.455 La otra subsecretaria de Solari, Cepeda de Ayerra, volvía a solicitar que los inspectores cumplieran su labor de realizar una com-

454 Las siguientes citas corresponden a las directivas y disposiciones de Alonso de Dumrauf, E. J. números 57, 81 y 10. 455 El Día, 12 de diciembre 1978, p. 7.

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pleta asistencia técnica en todos los servicios educativos. Se pedía que las Jefaturas registraran las visitas en las correspondientes planillas para evaluar la labor del supervisor “y analizar las circunstancias que infl uyeron para que no se realizaran las visitas a los establecimientos”.456 A estos problemas se sumaban las inasistencias del personal docente que tenía servicios provisorios o asignación de funciones en las UAU o en las JRS.457 Para solucionar el pro-blema, Cepeda ordenó que se les suspendiera la designación a los docentes que hayan incurrido en “más de 30 días de inasistencias al año, cualquiera fuere la causa”.

En virtud del panorama que describían las funcionarias y otros observado-res contemporáneos, cabe deducir que los presidentes de las Juntas tampoco llegaron a organizar las múltiples actividades que el gobernador y el ministro les pedían que realizaran con los intendentes de los municipios, aunque no habría que descartar algunas acciones aisladas. En teoría, los ocho presidentes tenían que articular dichas acciones con un total de 125 jefes comunales y su-pervisar el trabajo de otros tantos secretarios de inspección de las UAU. Como acabamos de ver, cada uno de ellos también se vio limitado porque disponía de pocos viáticos (o ninguno) para viajar por el interior de una región extensa que contenía veinte o más municipios.

Sin embargo, no debemos reducir el problema a lo presupuestario exclusiva-mente. Es probable que la descentralización se haya visto afectada en parte por la alta rotación de los presidentes de las Juntas y tal vez a causa de descreimiento y desconfi anza en la viabilidad del programa. ¿Por qué aceptaron entonces esos cargos? Es posible suponer que, a la hora de dar el sí, ellas vieron sobre todo una oportunidad de escalar posiciones dentro de un campo profesional donde, si bien eran mayoría, históricamente tuvieron escasa o nula participación en los lugares de poder y decisión.458

456 Ayerra de Cepeda, M. Circular N° 5. Subsecretaría de Educación. 26 noviembre 1979.457 Ayerra de Cepeda, M. Circular N° 19. Subsecretaría de Educación. 6 marzo 1980.458 Durante las primeras décadas del siglo XX, hombres infl uyentes como Leopoldo Lugones afi rmaban que las mujeres no eran “aptas” para ser inspectoras. Hasta 1930 no hubo ninguna mujer inspectora a nivel nacional ni en los puestos de conducción del Consejo Nacional de Educación (Morgade, 1998).

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La transformación de los Consejos Escolares en Unidades Administrativas Únicas. La (fracasada) municipalización de las escuelas

Una de las primeras medidas tomadas en la provincia por el gobierno mi-litar fue la declaración de caducidad de todas las autoridades que componían los Consejos Escolares459 encargados de los trámites administrativos de las escuelas de cada municipio, y que estaban integrados por ciudadanos elegidos democráticamente por el voto.460 En agosto de 1976 se disolvieron los Consejos Escolares y fueron creadas por resolución ministerial 1267/76 las Unidades Administrativas Únicas (UAU). Estas dos medidas apuntaban a desplazar a los secretarios de inspección del período peronista anterior y a renovar el conjunto de esos cuadros. La manera de seleccionar a estos funcionarios fue cambiando a lo largo de la gestión de Solari hasta darle intervención a los intendentes. Al principio, el ministro ordenó que las UAU fueran atendidas por los Inspec-tores de Primaria o “personal jerárquico y docente”.461 Luego dispuso que los seleccionaran los inspectores jefes nucleados en las JRS.462 En base a la “direc-tiva N° 20” del gobernador Saint Jean que disponía “Dar participación a los intendentes en el proceso de designación de los funcionarios provinciales con asiento dentro del ámbito territorial del municipio”, en noviembre de 1979 la subsecretaria Mabel Cepeda de Ayerra ordenó que para elegir al nuevo secretario de inspección se debía hacer una “consulta a los Señores Intendentes”.463 Según la normativa, los inspectores nucleados en las JRS eran los responsables de las UAU, debían supervisar su trabajo y a fi n de año califi carlos.

459 Decreto N° 169. Boletín Ofi cial N° 18248. 9 abril 1976. 460 La primera ley de educación de la provincia fue diseñada por Domingo F. Sarmiento en 1875. Creaba los Consejos Escolares de Distrito, la fi gura del Director General de Cultura y Educación y el Consejo General de Educación (Pinkasz, 1992; Pineau, 1997). Estas tres instituciones fueron intervenidas, suspendidas o rehabilitadas por los distintos gobiernos a lo largo del siglo XX. 461 Decreto N° 644. Boletín Ofi cial. N° 18329. 9 agosto 1976. 462 El trámite era el siguiente: el docente debía inscribirse en la sede de la Junta Regional de Supervisión. Los inspectores hacían el análisis y la evaluación de los antecedentes, realizaban la entrevista individual o coloquio. Luego elevaban a la Subsecretaría de Educación el orden de mérito para que se realizara la selección fi nal. La normativa disponía que el candidato a Secretario de Inspección debía tener hasta cuarenta y dos años de edad, ocho como mínimo de titularidad, no haber sido objeto de sanciones disciplinarias, tener condiciones para la conducción y haber permanecido activo durante los últimos tres años (Alonso de Dumrauf, E. J. Circular N° 69. Subsecretaría de Educación. 21 diciembre 1978).463 Ayerra de Cepeda, M. Circular N° 3. Subsecretaría de Educación. 26 noviembre 1979.

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Las UAU eran consideradas organismos fundamentales para los funcionarios bonaerenses. Se habían creado “para materializar la política de descentralización” y convertirse “en una especie de símbolo del proceso descentralizador”.464 Las autoridades dictatoriales pretendían redefi nir su rol y avanzar en la municipali-zación de funciones y servicios educativos que estaban en manos de la provincia, de acuerdo con las leyes del gobernador Saint Jean. A mediados de 1979, en el diario local se difundió un proyecto que habrían planteado los funcionarios ministeriales que tenía por objeto concentrar la mayoría de las tareas en estos organismos municipales, situación que provocaría, decía el cronista, el cierre de dependencias dentro del Ministerio con el consiguiente despido de cientos de trabajadores. Según las versiones periodísticas el ministro habría asegurado que en un futuro las UAU estarían preparadas para nombrar docentes, con-trolar, liquidar y hacer los pagos de sueldos, todas actividades que se hacían en el nivel central.465 Las UAU “tendrían atribuciones totales dentro de sus respectivas jurisdicciones”.466

En la misma nota se le preguntó a Solari si el siguiente paso sería la trans-ferencia de las escuelas de la provincia a las municipalidades, a lo que contestó negativamente. Al otro día la subsecretaria admitió que se estaba pensando asignar más funciones a las UAU pero negó que las medidas implementadas pretendieran “en modo alguno afectar la estabilidad del personal administrativo con servicios en sede central, sino que tienen por objeto fi nal el logro de un sistema de educación ágil y moderno que la provincia necesita”.467 Esta discu-

464 Revista de Educación y Cultura, Año 4, N° 2 y 3, may-dic. 1979, La Plata, Buenos Aires, p. 210. Hasta 1976, los Consejos Escolares dependían de Primaria. De acuerdo a la normativa de 1976 las UAU concentraban los trámites administrativos de los establecimientos educativos de todos los niveles y modalidades del sistema y luego los derivaban al nivel central. La UAU recibía planillas de altas y bajas del personal docente; pedidos de designaciones, ubicaciones y ascensos de docentes; planillas de las plantas orgánicas funcionales; listados de los aspirantes a la docencia; información sobre matrícula inicial y fi nal; solicitudes de renovación de servicios alimentarios y nuevas asignaciones; pedidos de mobiliario y material didáctico; pedidos de personal de servicio; pedidos y necesidades de construcciones, refecciones y ampliaciones de edifi cios; informaciones de saldos expedidos por el Banco de las Cooperadoras; documentación de las comisiones directivas de las cooperadoras; entre las más importantes.465 En consecuencia se eliminarían los Departamentos de Ingreso a la Docencia, Contralor Do-cente, Liquidaciones y Compilación Mecánica que funcionaban en el Ministerio. 466 El Día 18 julio 1979, p. 5.467 Aclaró que los secretarios de inspección de once municipios estaban confeccionando “a modo de ensayo” los listados de ingreso a la docencia en todas las ramas de la enseñanza y que se había dispuesto una “experiencia piloto” sobre el contralor de la prestación de servicios del personal docente y administrativo en los ocho distritos sedes de las JRS. Asimismo, mencionó que a partir

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sión pública revelaba dos cuestiones: por un lado, que un sector de la docencia y de otros trabajadores de la educación denunció a las autoridades del ramo a través de la prensa y consiguió que el proceso en marcha se reviera, ya que en los hechos la descentralización de funciones fue limitada. En segundo lugar, el artículo se hacía eco de ciertas versiones que afi rmaban que el objetivo último de la descentralización educativa a nivel nacional y provincial era el traspaso de las escuelas a los municipios, tal y como había ocurrido en Chile bajo la dictadura militar de Augusto Pinochet.468 Esta propuesta tampoco prosperó, probablemente por desacuerdos entre los militares argentinos, por presión de los mismos actores dentro del sistema educativo y porque el plan descentralizador impuesto por el ministro exhibía numerosas falencias.

Al igual que con los presidentes de las Juntas, las máximas autoridades educativas se quejaban por el desempeño de los secretarios de inspección. A principios de 1981 el ministro de educación que le sucedió a Solari bajo la gestión del gobernador Saint Jean, el profesor Abel Calvo, fi rmó una directiva que resaltaba el defi ciente funcionamiento de las UAU: “En virtud de haber constatado en algunas UAU la existencia de anomalías y falencias tanto de trámite como de atención, a extremo tal que en algún caso se llegó al injustifi -cable hecho de no prestar el servicio en día hábil y fuera del receso, se impone enfatizar el cumplimiento estricto de las normas que regulan su normal fun-cionamiento así como precisar algunos aspectos”.469 Calvo recordaba que las UAU debían atender al público en el horario de 7 a 19 de acuerdo a lo que disponía el Estatuto del Empleado Público, sostenía que el secretario de ins-pección debía tratar “cortésmente al público”, asesorar y orientar en el trámite a seguir, su facilitación y toda información conducente a la legislación vigente y que tenía la obligación de “acentuar su actualización permanente”. De esta directiva se desprendían varias cuestiones: que los secretarios incumplían su horario de trabajo, faltaban con frecuencia, atendían a los docentes de mala manera, los asesoraban equivocadamente, desconocían la normativa y estaban desactualizados. Asimismo, esta realidad dejaba al desnudo el prácticamente

de ese momento las UAU podrán tomar a su cargo las certifi caciones de servicios, haberes y solicitudes de préstamos personales de instituciones crediticias, así como también la recepción, control y aprobación de la documentación que, en cuanto a asignaciones familiares, presenten los agentes con servicios en los respectivos distritos. (El Día, 19 julio 1979, p. 5).468 El caso más paradigmático de municipalización de la educación fue el de Chile, cuando el gobierno militar de Pinochet traspasó la totalidad de las escuelas básicas y los liceos de enseñanza media a los municipios (Viola Espínola, 1994). 469 Calvo, Abel. Directiva N° 2. Ministerio de Educación, 1981.

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inexistente control que los presidentes de las Juntas ejercían realmente sobre los encargados de las UAU.

Las Comisiones de Descentralización de Servicios Educativos: recorte presupuestario, infraestructura escolar y comedores

En mayo de 1977 el ministro Solari creó en cada municipio una Comisión de Descentralización de Servicios Educativos que se debía ocupar de ciertos aspectos del funcionamiento cotidiano de las escuelas. Todo lo que se hacía allí impactaba directamente en los establecimientos y en cada una de las localidades. La Comisión estaba presidida por el intendente o un delegado y debía estar integrada por un secretario de la UAU, un docente elegido por la JRS y un representante de las asociaciones cooperadoras reconocidas del distrito.470 Solari decidió girar las partidas presupuestarias directamente a los jefes comunales a través de la fi rma de “convenios” y dispuso que dicho organismo se encargara de administrar el dinero destinado a la infraestructura escolar y al abastecimiento de los comedores escolares. En la práctica, el nuevo circuito administrativo hacía más largo el trámite y por ello, más lento.471 Si bien afi rmaba que los 559 convenios que había fi rmado hacia 1978 refl ejaban el “éxito” de la política

470 Decreto N° 1037, 5 mayo 1977. En marzo de 1981, por otro decreto se agregó a la Comisión la presencia de un Inspector de Enseñanza designado por la Junta Regional de Supervisión. (Decreto N° 225. 24 marzo 1981). En junio de 1982 el ministro de Educación Julio Lascano dictaminó que la UAU volviera a denominarse “Consejo Escolar”, dado que ése era el nombre que estaba contemplado en la Constitución de la provincia y en la ley de Educación (RM 2769/82). El mandatario se limitó a cambiarle el nombre ya que conservó todas las funciones de las UAU.471 Los primeros convenios se fi rmaron en octubre de 1976 y eran de cuatro tipos: “refacción, mantenimiento, ampliación, y/o terminación de edifi cios escolares”, “construcción de edifi cio o aulas”, “comedor, copa de leche y/o merienda reforzada” y “provisión de vajilla”. Si se acordaba la refacción y mantenimiento de edifi cios, el Ministerio se comprometía a fi nanciar casi siempre el 100% de la obra, o el 90%, o bien la totalidad del valor de los materiales. En los casos de la prestación de servicios alimentarios el Ministerio abonaba la totalidad de los gastos. El aporte municipal era el de supervisar a través de su Dirección de Arquitectura e Infraestructura Urbana a todas las escuelas del distrito y luego elevar un informe. La Comisión fi jaba los montos y las prioridades de acuerdo a las necesidades. A continuación la Municipalidad por intermedio de la UAU invitaba al secretario de la Comisión, y éste a su vez a la directora y a un miembro de cooperadora del establecimiento indicado, a una reunión en la cual se les comunicaba el subsidio otorgado. La cooperadora debía presentar a la Secretaría de Obras Públicas tres presupuestos de los trabajos a realizar en la escuela y la Secretaría de Obras Públicas decidía su aprobación o no. La Municipalidad, si se aprobaba, entregaba entonces un cheque a nombre de la asociación

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de descentralización, lo cierto era que a los problemas administrativos se les sumaba que los integrantes de las Comisiones no se reunían con la frecuencia que debían, y que el dinero prometido nunca llegaba o resultaba insufi ciente a causa de la creciente infl ación. Los comedores escolares tenían problemas de todo tipo que se habían agravado a medida que pasaba el tiempo. Entre otras cosas que funcionaban desde marzo pero recibían las partidas presupuestarias en junio; las directoras solicitaban la ampliación de los cupos de comida y se los negaban e incluso a veces se los reducían; había escuelas que necesitaban un comedor y no se los daban. A esto se agregaban que faltaba personal para atender el servicio por el congelamiento de las plantas de empleados públicos, y que el monto asignado por alumno no alcanzaba para lo mínimo. Por el lado de los planes de infraestructura, la escasez de edifi cios, que era más aguda en el conurbano, se “solucionó” de dos formas: reduciendo a menos horas cada turno, sobre-utilizando la capacidad de un solo establecimiento y proveyendo a los intendentes cientos de precarias “aulas modulares” de chapa.472

Una vez que Solari se alejó de la cartera y en otro contexto social y políti-co, desde 1981 empezaron a aparecer en la prensa varias notas cada mes que denunciaban el deterioro de las escuelas ubicadas en el distrito de La Plata. Los títulos que encabezaban los artículos decían cosas como: “Escuela N° 62, sin copa de leche y con las instalaciones sucias”, “Escuela N° 73 el aporte estatal es insufi ciente: hay alumnos que se marean por hambre”, “El estado crítico de la escuela N° 9: agua contaminada e instalaciones sucias”, “Faltan porteros en las escuelas”, “Comedores escolares sin partidas sufi cientes”, “Escuela media N° 2: incalifi cable estado de deterioro”, “Pésimo estado de los baños en la Normal N° 3”, o “En la escuela N° 83, los baños no tienen ni puertas”. En una escuela secundaria habían construido de manera transitoria unas “precarias casillas de madera” que funcionaban como aulas y que se asemejaban “más a un barrio de emergencia que a locales destinados a fi nes educativos”.473 A esta falencia,

cooperadora para refacciones menores (techo, sanitarios y electricidad). Existían los “convenios especiales de refacciones mayores” para obras de más envergadura. 472 Las escuelas con tres y cuatro turnos no fueron un invento de la dictadura. En 1974 el ministro peronista afi rmaba que había “165 mil niños” que concurrían a “196 escuelas con turnos reducidos”. Respecto de las aulas, se hacían en los talleres del Ministerio, resultaban “muy económicas” y podían armarse en poco tiempo. Solari afi rmaba que dichas aulas se irían desmontando “a medida que se reemplazaran por construcciones más tradicionales”. Hacia febrero de 1980 se habían hecho en total “1239 aulas” para “87 mil alumnos”. Los siguientes ministros continuaron proveyéndolas. 473 El Día, 25 abril 1981, p. 7. Cabe aclarar que los dueños del diario El Día apoyaron al gobierno militar hasta el fi nal del “Proceso”. Del mismo modo que ocurrió con otros diarios como La

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decía la crónica periodística, se agregaba el hecho de que debajo de los pisos de madera se habían formado “criadero de roedores”.474

Los secretarios de inspección afi rmaban que el problema era que no se reci-bían los fondos necesarios para sostener los servicios mínimos. Consultado por la situación de la escuela N° 83 el secretario de la UAU de La Plata, y miembro de la Comisión de ese distrito, explicó: “Lo que ocurre es que los 10 millones de pesos destinados a su refacción no alcanzaron dado el estado defi ciente en que se encuentra”. Por ello “en la Comisión de Descentralización decidimos pedir al Ministerio mayor presupuesto”, pero todavía no había llegado.475 Otro secretario decía que las prioridades de los comedores escolares y la copa de leche las deter-minaba la Comisión de Descentralización de Servicios Alimentarios, organismo que a veces chocaba en sus “buenas intenciones” con la escasa disponibilidad de fondos que aportaba el Ministerio.476 En 1983 el delegado de cooperadora del distrito de Berisso había renunciado a la Comisión Descentralizadora porque “todo andaba mal”.477 Dependían de su gestión 24 escuelas primarias, 11 jardines de infantes y cuatro escuelas vespertinas primarias. Declaraba que “cuando renuncié, la partida para Berisso era de 51 mil pesos, de los cuales el Ministerio entregó la mitad”. Además, era octubre y ese organismo debía el dinero para la copa de leche desde agosto. Lo que giraba tampoco alcanzaba “para nada” y la diferencia la pagaban siempre la cooperadora, las docentes y la directora, a quienes “habría que hacerles un monumento”, concluía. Por su parte, un funcionario municipal se quejaba porque la municipalidad sólo cumplía “el papel de intermediario, aportando únicamente su trabajo”, por el cual no percibía ningún benefi cio “y sí muchas veces las protestas” por las obras que no se concretaban.478

Sin dudas, esta imposibilidad de poder solucionar los problemas concretos que acuciaban a las escuelas, desalentaba el trabajo al interior de las Comisiones y de las UAU. Del mismo modo, año tras año el ministro les ordenaba a sus

Nación, publicaron varias notas que eran muy críticas a la política educativa. 474 Al parecer había ratas en decenas de escuelas. La comuna platense había iniciado a mediados de 1978 una “campaña de desratización” y reunió en el salón dorado de la Municipalidad al personal directivo y docente de 86 establecimientos a “los efectos de exhortarlos a transmitir a los niños una serie de consejos y pautas para contribuir con otras acciones que en conjunto con el Ministerio de Educación pondrían en marcha”. Ésta fue una de las pocas acciones conjuntas que se organizaron efectivamente entre la cartera educativa y el intendente de esa localidad.475 El Día, 3 de septiembre 1981, p. 5.476 El Día, 22 de octubre 1981, p. 1.477 El Día, 16 de octubre 1983, p. 4.478 El Día, 7 de septiembre 1981, p. 5.

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funcionarios que achicaran “los gastos”.479 Los secretarios de inspección debían reducir al mínimo el uso de energía eléctrica, de gas y de teléfono, y tenían que llevar el control de lo que se gastaba en cada establecimiento escolar del distrito. Si se constataba algún “exceso” el secretario y el directivo debían pagarlos con sus propios ingresos. Solari les pedía que restringieran al máximo las erogaciones en concepto de fotocopias, correspondencia y viáticos, el uso de vehículos ofi ciales, los viajes en general y que evitaran alquilar locales en los municipios. En suma, los presidentes de las Juntas no podían trasladarse y tampoco comunicarse por teléfono con los intendentes o los secretarios de inspección, y estos últimos poco podían hacer en sus distritos. Ciertamente, el programa descentralizador encontró límites materiales concretos en esta realidad, aunque habría que con-siderar, al igual que en el caso de los inspectores, que los secretarios tampoco creían plenamente en la factibilidad del plan de Solari.


En este artículo ilustramos un aspecto del funcionamiento del Estado dic-tatorial observando un área (la educativa) ubicada en un ámbito subnacional, haciendo foco en las segundas líneas de conducción política (subsecretarios), en los profesionales de carrera (inspectores) y de la administración escolar (se-cretarios de inspección), poniendo en perspectiva la condición de género de los mismos, cuestión que en general se suele invisibilizar. Señalamos que estos funcionarios eran mayoritariamente mujeres, con títulos secundarios completos (varias eran maestras normales), que estaban integradas plenamente al sistema y venían trabajando desde antes del golpe militar y continuaron haciéndolo en la etapa democrática.

Mostramos que la descentralización se vio limitada tanto por cuestiones económicas como por las actuaciones de los responsables de su ejecución (inspectores y secretarios de inspección), que estuvieron marcadas por la ambigüedad, a causa –tal vez– de cierta desconfi anza en la efi cacia del pro-grama descentralizador. Habría que preguntarse si éste no era, en defi nitiva, un modo de relacionarse con los planifi cadores de la política que era previo a la dictadura. Este desfasaje entre la letra de la normativa y su aplicación en la práctica era un fenómeno común para los actores del sistema educativo y

479 A continuación citaremos el contenido de las directivas N° 1, 2, 10, 23, 41, 42, 65, 71 y 85 dictadas entre 1976 y 1980.

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fue esta manera de hacer las cosas que las subsecretarias, siendo ellas mismas inspectoras, trataron de modifi car y no consiguieron. 480

Por otra parte, es posible afi rmar que las mujeres aceptaron los puestos jerárquicos (directoras de rama y presidentas de Junta) no tanto por la creencia en el proyecto dictatorial sino, más bien, atendiendo a sus propios intereses y motivaciones de ascender en la carrera profesional. En base a ello podríamos asegurar que no existió una correspondencia lineal y unívoca entre el hecho de ocupar un cargo en el gobierno autoritario y el de hacer literalmente lo que solicitaran el ministro o el gobernador. En defi nitiva, antes que elaborar generalizaciones sobre las actitudes de los funcionarios de carrera del Estado durante el gobierno dictatorial, habría que analizar cada caso en particular.481 Con esto no pretendemos negar que ciertos directivos e inspectores generaron efectivamente en las escuelas climas de opresión, de censura y de autocensura, pero esta memoria sobre el pasado debe completarse con otras que circulan en los testimonios orales de docentes (y padres) que recuerdan la etapa de la dictadura como altamente positiva, adonde reinaba el “orden” en la escuela, los alumnos iban “prolijos”, “aseados” y “respetaban” a los maestros y profesores, gracias a la labor de estos mismos funcionarios.

Es necesario apuntar que la “descentralización” como política no era nueva ya que había sido planteada durante el período peronista anterior y nuevamente fue propuesta después de la dictadura.482 La originalidad de los militares fue ligarla al principio de subsidiariedad y al control ideológico. Respecto del control que debían realizar los encargados de estas medidas y que generalmen-te terminaban en la denuncia, no hemos encontrado datos empíricos en las

480 Estamos siguiendo el argumento del neoinstitucionalismo respecto de cómo los modelos previos de actividad gubernamental y la herencia política que poseen las estructuras estatales afectan las posibilidades de formular y aplicar nuevas políticas gubernamentales (Weir y Skocpol, 1993). 481 Como sostiene Daniel Lvovich (2008, y en este volumen), en base a otros estudios europeos habría que comenzar a contemplar en los análisis que la experiencia histórica de los trabajadores en Argentina –del sector privado o público– durante la dictadura no puede reducirse a la “co-laboración” o la “resistencia” y más bien convendría dar cuenta de la variedad de experiencias y actitudes.482 El ministro de educación peronista, Alberto Baldrich, en marzo de 1974 había planteado, como parte de su “Proyecto Educativo” para el Trienio 1974-1977, un “Plan de descentralización gradual de los servicios administrativos de la educación bonaerense”. En plena democracia, las autoridades educativas de 1988 anunciaban a través de la revista ofi cial que la Dirección de Planeamiento estaba elaborando un proyecto de “Regionalización, Descentralización y Nuclea-rización Educativas” destacando el carácter democratizador del mismo y evitando mencionar la experiencia de descentralización que llevó a cabo la dictadura.

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fuentes que utilizamos que nos ilustraran sobre cómo se ejercía en la práctica. Sabemos por testimonios de las víctimas que hubo secretarios de inspección, inspectores, directores y hasta preceptores involucrados en estas actividades que provocaron el cese, exilio, secuestro y desaparición de cientos de docentes y estudiantes.483 Este tema en particular deberá ser investigado en futuros trabajos académicos, describiendo los mecanismos y las personas que hicieron posible el plan represivo en el ámbito educativo.

A modo de epílogo diremos que una de las primeras medidas que tomó el gobierno democrático en marzo de 1984 fue la de eliminar las Juntas Regionales de Supervisión y “retornar a los integrantes de las Juntas, a las funciones naturales de sus cargos bajo dependencia directa y única de la Dirección de Enseñanza de pertenencia”. En la resolución se les pedía a los directores que reubicaran a todo el personal, que dispusieran la reutilización de los lugares físicos, el destino del patrimonio y de los archivos. Las autoridades dejaron vigentes las Jefaturas de Región, las ampliaron a trece, y en agosto de 1985 devolvieron las antiguas funciones a los Consejos Escolares. En relación con esto habría que indagar qué ocurrió con las trayectorias de los que participaron en aquel proyecto descentralizador, evitando las miradas apriorísticas y contemplando la complejidad y la variedad de matices que caracterizó a ese período.

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483 Hubo casos como el del Colegio Nacional de Buenos Aires donde los preceptores realizaban informes sobre los alumnos y fueron responsables del secuestro de varios estudiantes, así tam-bién se conocen las actuaciones de algunos inspectores o directores de establecimientos que se ocuparon de denunciar a colegas “subversivos”. Según la Comisión Nacional sobre Desaparición de Personas y la Comisión Provincial por la Memoria casi 6% de los desaparecidos son docentes, y hay 340 estudiantes secundarios desaparecidos en todo el país. En la ciudad de La Plata, el 16 de septiembre de 1976 ocurrió el operativo recordado como “la noche de los lápices” cuando se secuestró a diez estudiantes secundarios bajo la responsabilidad del gobernador Saint Jean, de Ramón Camps (jefe militar de la policía bonaerense) y del comisario Miguel Etchegolatz (director de la Brigada de Investigaciones de la misma fuerza). Siete de ellos aún permanecen desaparecidos.

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Noticia sobre los autores

Máximo BADARÓ

IDAES-UNSAM. CONICET Email: [email protected]

Ernesto BOHOSLAVSKY

Doctor en Historia por el Instituto Universitario Ortega y Gasset (Universidad Complutense, Madrid). Investigador-docente del Instituto del Desarrollo Hu-mano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Investigador adjunto del CONICET. Se ha concentrado en temas de historia del control social y de pensamiento de las derechas en Argentina y Chile. Email: [email protected]

Fernando CASULLO

Profesor en Historia por la Universidad Nacional del Comahue. Becario doc-toral del CONICET y alumno del doctorado en Historia de la Universidad de San Andrés. Es profesor de Historia Económica y Social en la Universidad Nacional del Comahue. Se ha especializado en temas de historia de la justicia y de conformación del Estado. E-mail: [email protected]

María Silvia DI LISCIA

Doctora en Historia por el Instituto Universitario Ortega y Gasset (Universi-dad Complutense, Madrid). Profesora Asociada regular en el Departamento de Historia de la Universidad Nacional de la Pampa. Se ha concentrado en historia de la salud y de la enfermedad en Argentina. E-mail: [email protected]

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Noticias sobre los autores

Sabina FREDERIC

Licenciada en Ciencias Antropológicas (orientación socio-cultural) y Especialista en Planifi cación y Gestión de Políticas Sociales (Universidad de Buenos Aires). PhD en Antropología Social (Universidad de Utrecht Holanda). Profesora Adjunta Regular de la Universidad Nacional de Quilmes. Investigadora del CONICET. Directora del Departamento de Ciencias Sociales de la Universi-dad Nacional de Quilmes. Se ha especializado en antropología de la política, profesionalización policial y militar. E.mail: [email protected]

Hernán GONZÁLEZ BOLLO

Profesor y licenciado en Historia (Universidad de Buenos Aires), y magíster y doctor en Historia (Universidad Torcuato Di Tella). Es Profesor adjunto del Departamento de Economía de la UMSA y profesor invitado de la Maestría en Sociología y Ciencias Políticas de FLACSO. Sus temas de especialización son el impacto de las categorías, objetos y mediciones de la estadística pública en los imaginarios políticos y sociales, el lugar de la esfera técnica en la gestión de las políticas públicas y el poder tecnocrático de los economistas gubernamentales. E-mail: hgbollo@fi bertel.com.ar

Ricardo GONZÁLEZ LEANDRI

Grupo de Estudios Americanos. Instituto de Historia del Consejo Superior de Investigaciones Científi cas. Email: [email protected]

Emmanuel KAHAN

Profesor y Licenciado en Historia (Universidad Nacional de La Plata). Graduado en la Maestría en Historia y Memoria (Universidad Nacional de La Plata) y, actualmente, está realizando el Doctorado en Historia en esa misma universi-dad. Es docente de Teoría Política en la Universidad Nacional de La Plata. Ha abordado diversas problemáticas referidas a los “judíos” en Argentina durante el siglo XX. Su investigación en curso es sobre las actitudes sociales de miembros de la “colectividad judía” durante la última dictadura. E-mail: [email protected]

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Un Estado con rostro humano

Daniel LVOVICH

Doctor en Historia por la Universidad Nacional de La Plata. Investigador-docente del Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Investigador del CONICET. Se ha dedicado a historia del antisemitismo en la Argentina del siglo XX y actualmente se encuentra concentrado en el estudio de la última dictadura. Email: [email protected]

María POZZIO

Licenciada en Sociología por la Universidad Nacional de La Plata. Se encuentra haciendo su tesis de Maestría en Antropología Social del IDES-IDAES/Univer-sidad Nacional de San Martín. Docente universitaria, actualmente es becaria de estudio de la CIC e investigadora de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Trabaja sobre temas de políticas públicas y género, especialmente en el área de salud. E-mail: [email protected].

Karina Inés RAMACCIOTTI

Profesora, Licenciada y Doctora en Historia por la Universidad de Buenos Aires. Jefa de Trabajos Prácticos de Historia de la Medicina en la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires. Se especializa en el estudio de las políticas sanitarias argentinas del siglo XX. E-mail: [email protected]

Laura Graciela RODRÍGUEZ

Profesora y Licenciada en Historia. Magíster en Ciencias Sociales (FLACSO/Buenos Aires) y Doctora en Antropología Social (Universidad Nacional de Misiones). Profesora Adjunta de la Universidad Nacional de La Plata e In-vestigadora del CONICET por el Instituto de Desarrollo Humano (UNGS). Sus temas de interés son educación y dictadura, historia política y social de la Argentina contemporánea, antropología de la política y la relación entre género y política. E-mail: [email protected]

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Noticias sobre los autores

José Antonio SÁNCHEZ ROMÁN

Licenciado en Geografía e Historia por la Universidad Complutense de Madrid. Doctor en Historia por el Instituto Universitario Ortega y Gasset-UCM. Pro-fesor de Historia Contemporánea en la Universidad Complutense de Madrid. Se especializó en historia de la industria azucarera argentina. En la actualidad está terminando un libro sobre la historia de los impuestos en Argentina en el siglo XX. E-mail: [email protected]

Germán SOPRANO

Doctor en Antropología Social, Master en Sociología y Profesor en Historia. Profesor de la Universidad Nacional de La Plata y de la Universidad Nacional de Quilmes. Investigador del CONICET. Investiga sobre formas de sociabi-lidad de dirigentes y militantes políticos, funcionarios estatales, académicos universitarios y militares. Email: [email protected]

Bohos Soprano

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