Balance de la reforma de la Seguridad Social Sueca

Gracias por invitarme a participar eneste Seminario.

Les mostraré un conjunto de diapositivassobre el Sistema de Pensiones Sueco, algunasde las cuales contienen más información de laque expondré durante mi presentación, por loque espero que esto no les cause demasiadasmolestias.

Les hablaré principalmente sobre cuestio-nes de diseño, sé que desean tener informa-ción actualizada, saber lo que la gente piensasobre el sistema de pensiones sueco. Trataréesa cuestión posteriormente, pero ahora quie-ro realizar una breve descripción de nuestrosistema de pensiones. Me centraré, principal-mente, en su aspecto de sistema de reparto,por supuesto, también hay una parte capita-lizada, y me referiré brevemente a la misma,

pero mi ponencia se centrará principalmenteen el aspecto de reparto del nuevo sistema yen los aspectos financieros, que será la partemás técnica de mi presentación. También tra-

161REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

* Director de pensiones de la Agencia Sueca deSeguridad Social.

Balance de la reformade la Seguridad Social Sueca

OLE SETTERGREN*

taré de contestar a la pregunta que se me haformulado y que puede resumirse en quépiensan los suecos sobre el nuevo sistema ypara concluir, me referiré a algunos de losproblemas reales y potenciales de este siste-ma de pensiones.

Para darles una idea general de la situa-ción de las pensiones en Suecia, el sistemapúblico es importante: actualmente repre-senta el 75% de la cifra total de pensiones,pero también los planes de pensiones profe-sionales �acordados colectivamente entre losempresarios y los sindicatos � son importan-tes en Suecia.

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162 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

La importancia de estos planes de pensio-nes colectivos se debe, en parte, al tope máxi-mo establecido para las bases de cotización enel sistema público, lo que significa que si eltrabajador tiene unos ingresos elevados, losplanes de pensiones profesionales desem-peñarán un papel más importante que si susingresos son bajos. Por consiguiente, el sectorprivado representa hoy alrededor del 10% delas pensiones. Cabe esperar que el peso de la

parte profesional y privada se incremente enel futuro.

El proceso de reforma de las pensiones hasido largo y se ha desarrollado de una forma,hasta cierto punto, atípica en el escenariopolítico sueco. Ha sido el resultado de la cola-boración de los principales partidos, es decir,del Social-demócrata y del Centro Derecha, loque es muy poco habitual.

Esta colaboración entre adversarios políti-cos ha aportado al proceso una estabilidadque ha hecho posible que, durante estos diezaños de desarrollo, se mantuviese un cursoestable y uniforme, a pesar de las difícilesnegociaciones mantenidas entre el Ministeriode Sanidad y Asuntos Sociales y el Ministeriode Economía. El Ministerio de Economía seopuso firmemente a gran parte de las refor-mas propuestas para el sistema de pensionesporque, en su opinión, eran excesivamentegravosas. Teníamos también a los partidospolíticos de izquierda. El sector izquierdistadel partido Social-demócrata, así como elantiguo Partido Comunista se oponían a lareforma y la combatían desde el mismo senodel partido Social-demócrata, mientras queera promovida por la gran mayoría de éstepartido.

Fue, sin duda, un proceso muy difícil y, enrealidad, estoy sorprendido de que haya teni-do éxito. Y más sorprendente todavía es elhecho de que durante esos diez años se hayanaplicado unas ideas, unos conceptos muy

radicales, en una reforma radical. Por logeneral, los principios suelen sufrir una espe-cie de erosión durante las negociaciones polí-ticas, pero en este caso, sorprendentemente,no fue así, y aunque el proceso legislativo fuemuy largo, su transición a la escena económi-ca fue muy rápida, los aspectos económicosdel nuevo sistema ya están funcionando ade-cuadamente.

Al igual que en otros países, el objetivo dela reforma era crear un sistema financiera-mente estable, lo que se consideró un objetivopolítico. El sistema también debía ser políti-camente estable en el sentido de que reque-riría el respaldo de una amplia mayoría polí-tica, debía ser, además, transparente tanto anivel individual como macroeconómico, ymaximizar la equidad intergeneracional.Quisiera añadir algo más sobre lo que signifi-ca esta bella frase, y, como cabía esperar deun Sistema de Seguridad Social, debía garan-tizar los ingresos básicos de las personasmayores.

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Estos objetivos son, por lo general, comunesa todos los países, sin embargo los medios paraalcanzarlos difieren con frecuencia y, en el casode Suecia, el mecanismo consistió en aplicar lo

que se denominó «Cuentas Nocionales de Apor-tación Definida»«un sistema de pensiones concotizaciones definidas teóricas» �ahora lesexplicaré el por qué de esta denominación.

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Primero, un poco de teoría. Podríamoshacer una distinción entre los diferentes sis-temas de pensiones, basándonos en la vincu-lación entre las cotizaciones y las pensionesgarantizadas, estableciendo una escala de 0al 100% y un baremo de prestaciones.

Si disponemos de un sistema en el que unacotización determinada está vinculada a una

pensión garantizada, decimos que se trata deun «sistema de cotizaciones definidas». Peroaquí hemos de hacer referencia al segundoaspecto, que es el grado de capitalización. Enla mayoría de los sistemas de pensionespúblicas, el grado de capitalización es bajo �oscila entre cero y un pequeño porcentaje delas obligaciones por pensiones. Esta capitali-

zación corresponde a la aportación obligato-ria de los trabajadores. Por el contrario, aque-llos sistemas financiados al 100%, en los que

los ingresos equivalen al gasto por pensiones,reciben la denominación de «sistemas capita-lizados».

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Esto nos proporciona un abanico de cuatroopciones. Desde luego, la distribución delriesgo tiene un peso importante y en el casode los sistemas de cotizaciones definidas,debe tenerse en cuenta el riesgo de una malaevolución económica, o de una longevidadsuperior a la esperada, riesgo que debe asu-mir el asegurado. En los sistemas de presta-ciones definidas es el asegurador quien asu-me ese riesgo. Sin embargo, en el sistemapúblico, los contribuyentes son, a un tiempo,aseguradores y asegurados. Por consiguiente,la decisión de cómo hacer esta distinción no esuna cuestión baladí; es más el aspecto formalde la distribución del riesgo, que la distribu-ción real del riesgo.

La estrategia de reforma sueca consistió,dicho de forma sencilla, en modificar un siste-ma tradicionalmente público de reparto conprestación definida, para adoptar otro en el

que si bien se mantenía el componente dereparto, su funcionamiento se regía por losprincipios de la cotización definida (capitali-zación).

Había también un pequeño segmento queestaba plenamente capitalizado. La razón noera económica � aun cuando la capitalizaciónde parte de las obligaciones por pensionesera ventajosa para la economía sueca �, sinomás bien política. Los partidos de centroderecha de la coalición, que abogaba por lareforma, exigían esa capitalización dado quesiempre se habían opuesto al principio de«reparto». La incorporación de esta partecapitalizada al sistema público de pensionesfue, por tanto, una concesión de los Social-Demócratas. Sin embargo, este porcentaje esmuy pequeño: un 2,5% de la base de cotiza-ción corresponde a la parte capitalizada y un16% a la de reparto.

Y, lo que es fundamental para lograr esto,para diseñar un sistema de capitalización,todas las contingencias adicionales ampara-das por el antiguo sistema de pensiones como,por ejemplo, pensiones por discapacidad, deviudedad o no contributivas, se transfirierona planes independientes, ajenos al sistemapúblico de pensiones, lo que significó másburocracia, más complejidad y mucho másque hacer.

A la vez, esto simplificaba notablemente elnuevo sistema público, dado que sólo cubre elriesgo de envejecimiento.

¿Pero cómo funciona en detalle?: Si toma-mos la edad, en el eje horizontal, y los ingre-sos, en el vertical, la base de cotización de lapersona asegurada sería algo así como lo querefleja la siguiente diapositiva, de la que un2,5% se destinaría a la parte capitalizada desu pensión y un 16% al sistema de reparto.

Funciona como una cuenta bancaria, máso menos. Cada año, se añade un 16% en lo quepodríamos definir como la cuenta de pensio-

nes del asegurado. Lo mismo ocurre con el2,5%. Si depositásemos esos importes en unbanco, devengarían unos intereses, y esto esexactamente lo que ocurre con el sistema depensiones.

Por lo general, el tipo de interés dependedel salario medio, a lo que ha de sumarse unabonificación por supervivencia, equivalenteal capital de quienes fallecieron durante elaño �fondo nacional acumulado en la fecha defallecimiento� que se distribuye entre quie-nes han sobrevivido. Entonces, yo tengo misueldo y mis colegas tienen sus sueldos, a losque se aplica una comisión por gastos deadministración. El resultado es un tipo derendimiento neto que se añade a cada cuentapersonal.

¿Cómo se calcula la pensión? Bien, real-mente es un cálculo muy sencillo. La pensióninicial se calcula dividiendo el valor acumu-lado en la cuenta de cada trabajador entre el«divisor» anual, que tiene en cuenta la espe-ranza de vida del individuo, la edad de jubi-

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lación (que debería ser de 61 años o superior)y un tipo de interés técnico del 1,6%, con loque el divisor biene determoinado por elvalor actual actuarial de la renta vitalicia ala edad de jubilación. La tasa de crecimientode la pensión viene dada por la diferenciaentre la variación del salario promedio y el1,6%. Por consiguiente, si la esperanza devida a la edad de 65 años fuese de 18,5 años�creo que actualmente es de 18,8 años� yañadimos este tipo de interés, se reducirá eldivisor anual y, si dividimos el valor encuenta por este divisor, obtendremos elimporte de la pensión. (A continuación, estapensión crecerá de forma casi idéntica acomo lo hizo durante el período de acumula-ción, si bien se habrá deducido ese 1,6%).

Creo recordar que la Comisión Europea haestimado, que podría reducirse en torno a un50% el déficit de los sistemas de pensioneseuropeos si se aplicase a los mismos este tipode divisores, dado que aumentan cuando lohace la esperanza de vida. Éste es el caso de

Suecia, y el efecto esperado �si miran en ladiapositiva, en la columna de nacimientoscorrespondiente a 1940� se ha transformadoen 65 en 2005, y tienen esta expectativa devida remanente. (Hemos puesto todos lostítulos aquí). La esperanza de vida es de 18años y medio, 18 años y seis meses, y si obser-vamos los nacidos en 1990, tendrán 65 añosen 2055. Su esperanza de vida remanenteserá de 18 puntos y seis meses más 41 meses,según las proyecciones. Este proporciona undivisor de anualidad más alto: 18,2 frente al15,7 de los nacidos en 1940.

Esto representa un aumento del 13%, porlo que sus pensiones se reducirán en un 13%si se jubilan a la edad de 65 años. Sin embar-go, el razonamiento político y el argumentopresentado en Suecia es que si las personasviven más, es razonable esperar que traba-jen durante más tiempo. Si trabajan duran-te 26 meses más, se elimina el efecto de undivisor más alto. Por consiguiente, deberíantrabajar hasta la edad de 67 años y dos

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meses. De esta forma obtendrán una tasa desustitución similar a la de los nacidos en1940.

Políticamente, esto no ha sido demasiadodifícil de promover en Suecia. Sin embargo,desconocemos si funcionará en la práctica.Quiero decir, está funcionando en la prácti-ca, estos divisores funcionan, pero carecemosde datos relativos al aplazamiento de la edadde jubilación que cabe esperar que se produz-ca, pero de lo que, por supuesto, no tenemosla certeza. Volveremos sobre ello más ade-lante.

La diapositiva siguiente les proporcio-nará una idea de la redistribución que seproduce en el sistema de pensiones sueco. Elsistema de cuentas nacionales no se basa enun sistema de capitalización, aunque losimula en algunos aspectos. Así por ejemplo,tiene en cuenta las cotizaciones individualesde cada individuo para el cálculo de su pen-sión, sin embargo los fondos depositados encuenta no se invierten realmente, ya que

igual que ocurre en el sistema español, seutiliza para pagar las pensiones de los jubi-lados, es decir, sigue subsistiendo el sistemade reparto. La administración estatal tam-bién realiza una contribución anual al siste-ma y se mantienen elementos redistributi-vos, como el apoyo a situaciones especialesprotegidas (incapacidad, la atención de loshijos y otras contingencias). Otro elementoobjeto de redistribución es la pensión garan-tizada. Si el jubilado recibe una pensiónautofinanciada con sus aportaciones y resul-ta inferior a un nivel considerado aceptabley fijado por ley, el Estado complementa lapensión autofinanciada con un subsidio(equivalente al complemento a mínimos enel caso español), financiado con impuestosgenerales.

Actualmente, en torno al 12% de nuestrosjubilados se beneficia de esa garantía mínima.Otro 43% se encuentra en el segmento inter-medio en el que se beneficia de las pensionesindexadas a los ingresos y de la pensión garan-

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tizada vinculada al IPC. Y en torno al 50% delos jubilados, o algo menos, se beneficia de laplena indexación del sistema de pensiones vin-culado a los ingresos que corresponde a estecrecimiento medio de los salarios menos el1,6%. Sin embargo, cabe esperar que disminu-ya la importancia de la pensión garantizada ycrezca la de la pensión vinculada a los salariosa medida que estos aumenten.

¿Cuáles son las tasas de sustitución pro-yectadas a la edad de 65 años?

En la siguiente diapositiva pueden obser-var las pensiones medias de cada grupo,cuando se cumplen los 65 años, divididas porlos salarios medios de las personas con eda-des comprendidas entre 16 y 65 años. Porconsiguiente, una tasa de sustitución del50% significaría que quienes cumplen 65años recibirán el 50% de la cifra promedio delos salarios de quienes trabajan durante eseaño.

También vemos las cohortes de nacimien-tos. El antiguo sistema de pensiones estádesapareciendo rápidamente para ser susti-tuido por el nuevo sistema. Pueden ver comodescienden las tasas de sustitución y esto sedebe, aunque no únicamente, sí principal-mente, a los divisores de rentas vitaliciaspara los que cabe prever un aumento. Lasmayores expectativas de vida reducirán lastasas de sustitución.

Sin embargo, si aumenta la edad de jubila-ción, el descenso de las tasas de sustitución sereducirá. Por consiguiente, si las personas sejubilan de acuerdo con la tabla que les hemostrado en las diapositivas anteriores, eldescenso de la tasa de sustitución se reduciránotablemente.

He de advertirles de que se ha censurado ala agencia en la que trabajo, acusándola desobrevalorar las tasas de sustitución a travésdel método que utilizamos. Sin embargo, yodiría en nuestra defensa, que este método es

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menos malo que el que emplean ustedes paraobtener esas cifras. Sin embargo, en Suecia,los investigadores y otros grupos lo han criti-cado y, desde luego, no empleamos el métodoutilizado por la Comisión Europea para cal-cular las tasas de sustitución. Es posible, portanto, que puedan ver otras cifras relativas alas tasas de substitución en Suecia, bastantemás bajas que éstas.

Esto en lo que se refiere al funcionamientodel sistema, a la estabilidad financiera. El

objetivo del sistema de cuentas nacionales deaportación definida era garantizar la plenaestabilidad financiera, al tiempo que nosesforzábamos porque las características socio-políticas de las pensiones fuesen óptimas.

Esto puede sonar muy abstracto, pero eltérmino «óptimo» es muy concreto y se reducea tratar de vincular las cuentas de activos deprestaciones al crecimiento de los ingresosmedios. Ésto, está considerado como tantonacional socialmente preferido, ya que las

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percepciones de las pensiones se ajustan a laevolución de los ingresos de quienes trabajan.Por supuesto, con una reducción del 1,6%,esta armonía entre quienes están jubilados yquienes están trabajando, representa un cos-te del 1,6% para aquellos que se jubilan cadaaño.

Y la solución elegida fue el mecanismo deequilibrio que describiré brevemente, o almenos lo intentaré. Este mecanismo consistióen vincular la cuantía de la jubilación con elíndice preferente, cuya renta media hubieseaumentado, como indexación por defecto yabandonar esta indexación sólo si se conside-rase necesario por razones económicas. Elproblema, sin embargo, estriba en cómo juz-gar cuándo es financieramente necesarioabandonar el índice preferente. Esta ha sidola razón por la que se ha desarrollado estemétodo de estimación del activo y del pasivodel sistema de pensiones, que permite hacer-nos una idea de cuándo conviene abandonarel índice preferente y sustituirlo por otro tipode índice para mantener la estabilidad finan-ciera del sistema.

Una segunda restricción es que no se podíarecurrir a las proyecciones para hacer estos

cálculos. Esta es una característica muyespecífica del nuevo sistema público de pen-siones sueco y se debe, a mi juicio, a la situa-ción política. Se consideró inviable política-mente realizar proyecciones dado que éstasserían criticadas por aquellos que tendrían,quizás, razones políticas para oponerse atales proyecciones. Por ello, la idea era la detratar de diseñar un sistema que pudiese fun-cionar sin proyecciones y esta característicano se debía a razones económicas sino políti-cas.

No obstante, incluso sin este mecanismode compensación, el nuevo sistema de pensio-nes es muy estable desde el punto de vistafinanciero, gracias a cinco características deldiseño.

La pensión garantizada es igual a la apor-tación de cada asegurado, por consiguiente,no hay aportaciones sin pensión garantizaday no hay pensión garantizada sin aportacio-nes.

En segundo lugar, esta vinculación de larevalorización de las pensiones y de las coti-zaciones, al crecimiento de los salariosmedios con una reducción del 1,6% en el caso

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de las pensiones, aporta gran estabilidad aeste sistema pero no lo hace absolutamenteestable.

Tenemos además, el grupo de divisoresanuales específicos para cada generación. Porconsiguiente, todas las generaciones sufren,en alguna medida, divisores anuales más ele-vados.

No podemos olvidar tampoco, los fondos dereserva. En Suecia contamos con múltiplesfondos de reserva. Representan en torno al25% del PIB o el importe equivalente al pagode 4 años de pensiones. Por consiguiente,podríamos interrumpir el pago de las cotiza-ciones y los fondos de reserva financiaríannuestro sistema de pensiones durante 4 años.Esto también proporciona una gran estabili-dad financiera al sistema.

Sin embargo, estas 3 características quedescribiré a continuación, son también fuentede desequilibrios financieros positivos onegativos. Por ejemplo, el índice del salariopromedio contribuirá al déficit si desciende lapoblación activa de Suecia, por razonesdemográficas o de mercado de trabajo. Si dis-minuye el número de trabajadores, los sala-rios medios seguirían mostrando un buen

comportamiento pero la cifra total sería bas-tante menos halagüeña. Y la revalorizaciónde las cuentas teóricas (notional account) y delas prestaciones con el crecimiento del salariopromedio, contribuiría a ese déficit.

Por su parte, los divisores específicos decada generación se han fijado, no en base aproyecciones, sino exclusivamente sobremediciones de mortalidad, y si la mortalidadcontinúa descendiendo, estos divisores anua-les específicos de generación, resultarándemasiado bajos, lo que también conduciría aun déficit del sistema.

Y no podemos pasar por alto, desde luego,los fondos de reserva. Esperamos que éstostengan una rentabilidad más alta que el cre-cimiento de los salarios medios, pero esto notiene por qué ser así: puede ser inferior. Porconsiguiente, también los fondos de reserva,si se pierde dinero, contribuirán al déficit.

Trataré de explicar ahora como funciona elmecanismo financiero de ajuste automático,tomando conjuntamente estas tres fuentes dedesequilibrio. El funcionamiento de estemecanismo es muy sencillo. Reduce el tipo derevalorización si se estima que el activo delsistema será inferior a su pasivo. Por consi-

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guiente, se ralentizará la revalorización y, siposteriormente, tras la activación del meca-nismo de ajuste, el activo se iguala al pasivo,tendremos el mismo tipo de revalorizaciónque el índice del salario promedio.

Después de un periodo en el que el índice desolvencia excede uno, se ha activado el meca-nismo automático; la revalorización de laspensiones y de las cuentas teóricas es superiora la de los salarios medios hasta el punto don-de recobra todo su valor. Por consiguiente,este mecanismo no sólo reduce la revaloriza-ción, también puede aumentarla, pero única-

mente después de haberla reducido. Se trata,por tanto, de una forma asimétrica de garan-tizar la estabilidad del sistema.

Y la razón de esta asimetría es aumentarla probabilidad de que se pueda utilizar contanta frecuencia como sea posible la revalori-zación con los salarios medios. Por consi-guiente, esta asimetría tiene razones políti-cas y económicas.

¿Como se mide la tasa de ajuste o ratio desolvencia? Todo se reduce a una sencilla rela-ción entre activo y pasivo. El problema escómo medirlo.

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El indicador del ratio de solvencia (ActivosFinancieros + Activos por Cotizaciones)(Pasivos por Pensiones), que se calcula anual-mente en Suecia tiene un doble propósito:medir si el sistema puede hacer frente a lasobligaciones contraídas con los pasivos y deci-dir si se pone en marcha el «mecanismo deajuste automático». De este modo, si el ratiode solvencia es menor que la unidad, entra enfuncionamiento el mecanismo de ajusteautomático, que consiste básicamente enreducir el crecimiento del pasivo por pensio-nes, es decir, las pensiones causadas y el fon-do nocional de los cotizantes, por lo que eltanto nocional a aplicar estaría por debajo desu valor durante ese período.

Bien, el pasivo es muy fácil de calcular: sereduce a sumar los valores en cuenta de cadaasegurado. Tengo algunos ejemplos de estetipo de información, es lo que denominamos«los sobres naranjas», donde cada afiliadoobtiene información sobre el valor de su cuen-

ta. Todo consiste en sumar esos valores. Setrata de una fórmula aritmética muy sencillaque nuestros sistemas informáticos realizanautomáticamente.

Y también es fácil el cálculo para quienesse jubilan: cada mes de diciembre se tomanlos ingresos por jubilación correspondientes acada grupo de edad y se multiplican por laesperanza de vida remanente de ese grupo.Este cálculo de la esperanza de vida rema-nente es ligeramente diferente del utilizadopara el divisor de anualidad, y se realizaanualmente, de forma que si aumenta laesperanza de vida tras la jubilación, ese datose tiene en cuenta en la estimación de lasobligaciones por pensiones, aumentándolasy, por tanto, también el riesgo de activacióndel mecanismo de ajuste. Así es como se corri-gen las desviaciones de los divisores de rentasvitalicias. Y esto nos proporciona la cuantíatotal de las obligaciones netas por pensiones(pasivo).

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En la siguiente diapositiva pueden ver lostres componentes del mecanismo automáticode ajuste financiero. Los pasivos del sistemade pensiones (deuda implícita) y los fondos dereserva son simplemente los valores de merca-do utilizados. Los fondos de reserva represen-

tan tan sólo el 10% del pasivo, por lo que aquítenemos un gran déficit. Este es un sistema dereparto, por lo que es normal que haya déficit.Por consiguiente, hay un valor que procede delflujo de cotizaciones y que se calcula medianteun nuevo método que explicaré brevemente.

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Este método calcula los ingresos esperadosa la edad promedio de los cotizantes y a unaedad promedio de los pensionistas, y lo haceanualmente. Si consideramos que la edadpromedio de un jubilado en la fecha de losingresos esperados es de 72 años (un poco

complejo), y que la edad promedio del coti-zante en la fecha de los ingresos esperados,ronda los 40 años, tendremos 32 años entreambas. Es lo que denominamos «coeficientede rotación»(TD), es decir, los 32 años resul-tantes de ese cálculo.

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Y en un hipotético caso perfecto, tendría-mos unas obligaciones por pensiones muyrazonables, que tendrían tan buen aspectocomo éstas, si todos los flujos y transaccionesdel sistema fuesen consistentes con los obteni-dos en el año en el que se calculó el coeficientede rotación. Y podríamos demostrar que sidividimos esa excelente cifra de obligaciones

por pensiones entre el flujo de las cotizacionesdel año en el que se realizó la medición, sor-prendentemente, el resultado coincidiría conel del coeficiente de rotación. Lo que quierodecir es que las obligaciones por pensiones enestados estables, divididas entre el flujo decotizaciones del año en el que se realizó lamedición es igual a este intervalo de tiempo.

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Tengo que añadir que, en estados estables,el flujo de las cotizaciones se corresponde per-fectamente con las percepciones por pensio-nes, y lo que creo es que, si nos encontramosen una situación en la que las cuotas pagadasse corresponden perfectamente con las pres-taciones recibidas, es razonable decir que elvalor de este flujo es igual a las obligacionespor pensiones.

Conocemos las obligaciones por pensionesen estados estables y tenemos un flujo de coti-zaciones que financia perfectamente los com-promisos contraídos. Este pasivo también

conlleva un activo: el importe del flujo de coti-zaciones.

Sin embargo, en la vida real, los pasivospor pensiones no se asemejan al caso que hemostrado (cotizaciones) �que corresponderíaa una situación perfecta� debido a las dife-rencias en los tamaños y el funcionamientode los grupos, por lo que se observa una dife-rencia en las obligaciones por pensiones res-pecto a este estado estable que designaremos«activo» (puede que este término induzca aconfusión). Esta diferencia indica, en reali-dad, la magnitud del fondo de reserva del quehemos de disponer para mantener el equili-brio financiero.

Por consiguiente, contamos con un métodoque nos permite calcular la relación de equili-brio. Este ha sido objeto de debate y discusióny confío en que se intensifique el debate res-pecto a si se trata de un método correcto, o un

método bueno. Estoy convencido de que lo es,pero no todo el mundo lo está tanto como yo,no hay demasiado debate en Suecia, deberíahaberlo, pero Suecia es demasiado pequeñacomo para debatir este asunto. Sólo unas

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pocas personas comprenden como se hahecho.

Por tanto, tenemos un coeficiente de rota-ción que calculamos anualmente, y conoce-mos el importe de las cuotas recibidas, es

decir, el importe de nuestro flujo de cotizacio-

nes, calculado sin proyecciones; conocemos el

fondo de reserva y también hemos calculado

los pasivos por pensiones sin recurrir a pro-

yecciones. Muy sencillo.

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Bien, esta es la teoría, pasemos ahora ala práctica. Les daré las cifras en porcenta-jes del PIB para facilitar su comprensión.Suecia todavía utiliza su propia moneda porlo que las cifras en coronas no tendríanmucho sentido para ustedes. Por ello, recu-rriré a los porcentajes del PIB. Sin embargo,las memorias anuales se elaboran, desdeluego, en coronas suecas, no como porcenta-je del PIB.

Está la cuenta de resultados, esto es algoúnico, es una auténtica cuenta de resultadosaplicada a un sistema de pensiones contribu-tivo (no he visto nada parecido en ningún otropaís). Está compuesta por tres segmentos.¿Es correcto modificar los recursos del fondode reserva? Entonces también se modificanlos ingresos por cotizaciones, el importe delflujo de cotizaciones y también varía el pasivo

por pensiones, lo que les dará el resultadoneto correspondiente a ese año.

Analicemos ahora el año 2004. Tenemosunos ingresos por cotizaciones correspon-dientes al 6,7% del PIB; el gasto por pensio-nes fue del 6,4% por lo que las cotizaciones alsistema fueron ligeramente superiores.Todas las cotizaciones se destinaron al fondode reserva y todas las pensiones se abonarona partir de ese fondo.

Los fondos capitalizados, por su parte,mostraron una buena rentabilidad �un 2,6%del PIB. Los gastos de administración fue-ron elevados �un 0,1%�, como resultado delos altos costes de gestión del fondo de reser-va.

Por consiguiente, tenemos una variacióndel fondo de reserva del 2,7%. A continuación,

se observa un aumento de las cotizaciones.Actualmente la economía evoluciona favora-blemente en Suecia y el flujo de cotizacionesha crecido considerablemente. El flujo decotizaciones no creció un 5,6%, fue el importede la variación en los activos por cotización loque aumentó un 5,6% y tenemos el índice derotación que no experimentó cambios. Esteíndice de rotación es muy estable. Así quetenemos un cambio en el importe de las coti-zaciones del 5,6% del PIB.

Se modifican las obligaciones por pensio-nes, se registran nuevos créditos por pensio-nes, y un 80% que corresponde al antiguo sis-tema de pensiones. Éste es, desde luego, unplan de pensiones de cotizaciones definidas.Debería sorprenderles el hecho de tener un9,6% aquí y un 6,7% en las cotizaciones.Ambas cifras deberían coincidir. Y así será apartir del año 2018, cuando desaparezca elantiguo sistema de pensiones. Este año

registramos una evolución excepcional por-que, como dije anteriormente, no tenemosque utilizar proyecciones para hacer los cál-culos. Las cifras no coinciden porque con elantiguo sistema de pensiones empleábamosproyecciones, lo que nos ha obligado a recal-cular este año las obligaciones por pensionesque se calcularon en el marco del antiguo sis-tema, lo que ha provocado un aumento denuestros compromisos por pensiones del9,6% de PIB.

Pasemos ahora a los pagos de las pensio-nes. Obviamente, al pagar las pensiones sereduce el pasivo y, como pueden ver, ocurre lomismo. El importe del gasto por pensiones yla revalorización del fondo de las prestacionesascendió al 6,4%. Es una simple coincidenciaque estas cifras sean iguales.

También aquí se tiene en cuenta el aumen-to de la esperanza de vida. Esta es una de lasdesviaciones de los divisores de las rentas

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vitalicias, y es más elevada de lo que lo serácuando el sistema funcione a pleno rendi-miento ya que se debe al aumento del 0,7%registrado por el antiguo sistema de pensio-nes como consecuencia del incremento de unaño en la esperanza de vida. En España ocu-rre lo mismo, es un poco más alta porque notienen ustedes divisores de anualidad que lesprotejan. Así que yo diría, tentando a la suer-te, que el aumento de las obligaciones porpensiones en España rondará el 1% del PIBcomo consecuencia del aumento de la espe-ranza de vida durante 2004. Un impactonotable.

Tenemos, además, las bonificaciones porsupervivencia, que han aumentado, y unadistribución de estas bonificaciones. Si mira-mos aquí, parece como si coincidieran plena-mente, no coincidirían totalmente si utilizá-semos nuestra moneda pero la diferencia espequeña.

A continuación, está la deducción de losgastos de administración. Por consiguiente,tenemos una variación total en nuestras obli-gaciones por pensiones del 10,2%. Esto sesuma a una pérdida neta del 1,9% del PIB. Y

realizamos estos cálculos todos los años. Novoy a entrar en mayores detalles pero puedenleer ustedes la información completa en lamemoria anual.

Quizás más interesante es el balance desituación del sistema de pensiones, como por-centaje del PIB. Nuestros fondos de pensio-nes teóricos, los fondos de reserva rondan,como ya dije, el 25% del PIB, y el activo decotizantes asciende al 220% del PIB. Los acti-vos totales del sistema corresponden al 246%del PIB. Y en lo que se refiere a los pasivos,contamos con un superávit inicial del 2,3% yuna pérdida neta de ingresos del 1,9%. Estonos proporciona un superávit al cierre del0,3%, casi nada, y un pasivo por pensiones del245,6%, lo que suma 245,9%.

Y volvamos al mecanismo de ajuste quese activa, como ya he indicado antes, cuan-do se produce un déficit en los resultadostotales. Una vez activados esos mecanismosde ajuste, se reduce el tipo de revalorizacióndel sistema. Así que esta relación de equili-brio no tiene nada de mágica, es un simplemecanismo contable. Y así es como eraantes.

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Y estas son las grandes cifras: 245% delPIB, una gran cifra. Y en la página anteriorpueden ver el superávit en coronas suecas.Inicialmente, era bastante alto y desciendecada año. Sin embargo, en 2005, teníamosestas cifras, aunque sólo en coronas suecas, elsuperávit era muy pequeño, por lo que lasituación ha mejorado, aunque mínimamen-te.

Tal vez se pregunten si todas estas cifrascontables sirven realmente para algo. Bien,tal vez sí, tal vez no. Es un intento de dividirde nuevo el mundo en estos cuatros segmen-tos. Esto nos permitirá distinguir de alguna

forma si los legisladores tienen un buen cono-cimiento del futuro, o los contables, o losaccionistas, todos ellos podrían tener un per-fecto conocimiento del futuro o desconocerlototalmente. La verdad debe ocultarse enalgún lugar intermedio, pero es difícil saberdónde.

Esta tercera sección responde a la pregun-ta que me formularon: ¿Qué opinan los suecossobre el Sistema? Todos los años inspecciona-mos el destino de seis millones de sobres, queenviamos desde hace ocho años y telefonea-mos a miles de personas para hacerles algu-nas preguntas. Les pondré un ejemplo. En

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En el siguiente gráfico, observamos estasituación que es, quizás, bastante interesan-te porque pueden ver que la zona que corres-ponde a los pasivos (arriba a la derecha), esmás alta que el valor del activo de los cotiza-

ciones, por lo que el sistema experimentaríaun déficit en la actualidad, si no fuera por elfondo de reserva que hace que el sistema sigamostrando superávit.

primer lugar, les preguntamos si recuerdanhaber recibido un sobre naranja y también,quizás, si no lo han recogido por algún moti-vo. Alrededor de un 90% de los entrevistadosresponde que «sí» recuerda haberlo recibido.En la parte superior de la siguiente diapositi-va, pueden ver el número de personas a lasque hemos preguntado y, en la parte inferior,la cifra de las que han respondido positiva-mente. Alrededor del 10%, o algo menos, res-pondió «no» a nuestra pregunta. Después pre-guntamos a quienes recordaban haberlo reci-bido si lo habían abierto, algo más del 80%declaró haberlo abierto y algo menos del 20%contestó que «no».

A la pregunta más específica de si «¿Leyóusted todo el contenido, casi todo, algunaparte o simplemente le echó un vistazo porencima?», un número muy alto �creo recor-dar� declaró que había leído parte (40%).Unas cifras bastante estables en el tiempo.Sin embargo, también la cifra de quienescontestaron haberlo mirado por encima fueestable (30%). La cifra correspondiente a

quienes dijeron haberlo leído «todo» fue des-cendiendo lentamente con el tiempo, lo quees razonable, ya que los entrevistados sabíande que iba la cosa, más o menos, aunque, des-de luego, las cifras cambien cada año y aunasí hubo un 10% que contestó que lo habíaleído completamente, y eran seis páginas deinformación.

«¿Ha comparado usted la información deeste año con la del año pasado?». Este es eltipo de pregunta directa que hicimos y en tor-no al 30% contestó «sí» mientras que un 70%o algo más declaró que «no».

Esta información contiene una estimacióndel importe de la pensión, incluye una pro-yección de la pensión a la edad de 61, 65 y 70años y esa fue la parte más leída. La primerapágina, nada dice sobre el valor de la cuentao ese tipo de cosas, simplemente indica alcontribuyente lo que recibirá cada mes segúnla proyección, casi el 80% de los entrevista-dos que dijeron haber abierto el sobre leye-ron esta parte. El 20% declaró no haberlohecho.

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Y llegamos al valor en cuenta, donde seobserva un comportamiento interesante: unmayor interés por el extracto de la cuenta.Este extracto dice a cuánto ascienden los fon-dos depositados en la cuenta teórica y en lacuenta capitalizada. Un 75% de quienesdeclararon haber abierto el sobre leyó eseextracto.

El documento también contiene informa-ción detallada sobre los fondos que se han ele-gido en el sistema capitalizado. Hay 700 fon-dos entre los que se pueden elegir cinco, cadapersona puede seleccionar hasta 5 fondossobre los cuales el documento contiene infor-mación detallada. No es mucho el dineroinvertido ahí, pero muchas personas lo consi-deran interesante, al menos eso parece: un75% ha leído esa página.

A continuación, hicimos preguntas másespecíficas para valorar el conocimiento delos entrevistados, eran preguntas generalesdel tipo: «¿Cuál es su conocimiento del siste-

ma de pensiones nacional?», y se les pedíaque optasen por una de las cinco respuestassiguientes:

No mucho (50%); � Bastante (pueden verque se produjo un aumento notable de laspersonas que optaron por esta respuestacuando empezamos a enviar el extracto, sibien esta cifra está descendiendo. El interésha decaído bastante); � Nada en absoluto(10%) y � Un 5% contestó «Mucho». (Conocenen profundidad el sistema de pensiones).

Les preguntamos si sabían cuántos añosse tiene en cuenta para el cálculo de la pen-sión teórica, (la respuesta correcta para losnacidos en 1954 y en fecha posterior, es latotalidad de la vida laboral), alrededor de un40% de los entrevistados respondió correcta-mente a esta pregunta y en torno al 25% dijono saber la respuesta. Había otro grupo res-pecto al cual no podíamos decir si había res-pondido correctamente porque contestó 15 o30 años, dependiendo de su edad. Dado que

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conocíamos sus edades, pudimos comprobarsi la respuesta era o no correcta.

Y después les preguntamos si podíandecirnos los términos, las denominaciones

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utilizadas para designar a los tres compo-nentes del sistema nacional de pensiones;alrededor del 15% y, en ocasiones, algo másdel 20%, conocía la parte capitalizada, dadoque se había dado mucha más publicidad aesta parte que a la pensión contributiva.Menos del 10% conocía la denominación deesta parte y lo mismo ocurría con la pensióngarantizada.

Aquí, no se ayudó a los entrevistadosofreciéndoles opciones, debían saberlo. Seles formuló varias preguntas abiertas:«¿Pueden decir la denominación de estoscomponentes?» «¿Encuentra creíble la pro-yección de su pensión?», «¿Cuál es su con-fianza en el sistema público de pensio-nes?».

No confío demasiado (esta respuesta fueen aumento): (50%); Confío bastante: (30%);No tengo confianza en absoluto: (10%); Confíoplenamente: (menos del 5%).

Sin embargo, el problema de estas pregun-tas es que no sabíamos cuál sería un buen

nivel, cuál debía ser el nivel objetivo. Sé queeste desarrollo no es mi cometido.

Preguntamos después si considerabanque la estimación era más alta o más bajaque la pensión esperada. La mayoría con-testó que más baja. La respuesta «es la queesperaba» fue creciendo con el tiempo, comocabía prever, ya que estos cálculos no cam-bian mucho de un año para otro. Casi un15% respondió que su estimación era másalta de la que esperaba. Y esto es más un jui-cio de mi trabajo que del propio plan de pen-siones. Yo participé en el diseño de los aspec-tos financieros del plan de pensiones, peroéste también es un diseño político y, desdeluego, una decisión política, no un trabajo deexpertos. Hicimos lo que pudimos pero eranlos políticos quienes tenían la última pala-bra.

Pero la información, el diseño de la infor-mación, esa sí que era mi responsabilidad yestoy bastante satisfecho con estas cifras por-que se trata de una información compleja,muy amplia. Aun así, el 40% de los entrevista-

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dos respondió que era bastante fácil compren-der la información. En torno a un 5% declaróque era «muy fácil», y la cifra de quienes con-testaron que «muy difícil» fue incluso inferiorlo que, en mi opinión, es un buen resultado.Sin embargo, un 25% contestó que era «bas-tante complicado» , lo que no es muy

halagüeño. La respuesta válida, a mi juicio, esque resulta «bastante difícil» entender bien lainformación. Sin duda, es una informacióncomplicada aun cuando hemos tratado de sim-plificarla cuanto ha sido posible. Si leen el con-tenido del sobre podrán juzgar por ustedesmismos.

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La credibilidad de las estimaciones y de laproyección es alta, mucha gente piensa quelas pensiones son tan bajas que es imposiblesobrevalorarlas, así que, por regla general,nos creen cuando le decimos qué prestacionesrecibirán mensualmente.

Y ahora llegamos a la parte capitalizada.«¿En qué medida está usted de acuerdo con lafrase siguiente?: «Sé cómo gestionar mi plande pensiones mediante primas» (esto hacereferencia al componente capitalizado en elque cada persona puede elegir sus fondos),bien, un 30% no está de acuerdo y otro 25%discrepa en cierta medida, sólo un 7% está

totalmente de acuerdo con esta declaración.Yo mismo creo que me encuentro entre lossegundos. Es muy difícil saber lo suficientepara gestionar este tipo de planes de pensio-nes.

Hay una buena porción de fondos ya selec-cionados en la parte capitalizada así que noes necesario escoger fondos. Las previsionesson que nadie saldrá perjudicado si no haceuso de su derecho de elección.

Así que éste es el estudio; bueno, un resu-men del mismo y estos son algunos de los pro-blemas reales y potenciales.

¿Cuáles son los principales problemas? Yeste es mi punto de vista personal. Creo quela cuestión principal es si este diseño generales compatible con la realidad política y si lospolíticos suecos pueden diseñar un sistemafinancieramente estable para todos los pla-

nes de pensiones válidos. La idea que subya-ce tras la reforma de pensiones no era hacerajustes paramétricos, la idea era diseñar unnuevo sistema que funcionara indefinida-mente y, desde el punto de vista técnico, lospolíticos lo han conseguido.

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Sin embargo, la cuestión es: «¿Será posiblegestionar ese sistema en el contexto de parti-dos políticos que luchan por el poder?», creoque éste es el punto más importante y soyescéptico, pero ya veremos. Este tipo de grancompromiso político entre todos los partidosdel Parlamento sueco quizás sea lo que apor-te estabilidad política al sistema.

En segundo lugar, lo que es una cuestiónmás técnica aunque también con su vertientepolítica, el nivel de prestaciones variará eneste sistema. Si el salario promedio crece len-tamente, podrán decrecer las prestaciones. Odecrecerán cuando se utilice la indexación.También el mecanismo de compensación haráque las prestaciones aumenten lentamente oincluso se reduzcan durante algunos años ypuede resultar complicado que los parlamen-tarios y políticos respalden los principios deeste sistema en una situación tan complicada.

La capacidad para mantener las reglas delsistema dependerá en gran medida de lasituación económica existente en el momentoen que surjan este tipo de dificultades, tam-bién será crucial el que nos encontremos o noen año de elecciones.

Un punto esencial es la edad de jubilación,si ésta aumenta, el sistema será un éxito, sino lo hace, estará abocado al fracaso. El siste-ma privado apenas promociona el ahorro pri-vado y esto es contrario a la idea del aplaza-miento de la edad de jubilación.

Y la prima, parte capitalizada, funcionamuy bien, administrativamente, representaun gran éxito, sus aspectos administrativosfuncionan correctamente. Es cara comparadacon el sistema redistributivo, pero el compo-nente capitalizado del sistema sueco es muybarato si lo comparamos con el sistema chile-no, o cualquier otro sistema capitalizado, yfunciona bien, aun así, es muy gravoso. Noobstante, esta ingente cantidad de fondos�todos estos setecientos fondos� se consideraun problema, aunque yo no estoy de acuerdoen que esto sea un problema, pero en Suecia

lo consideran así, lo que hace que la gentetenga dudas a la hora de elegir, porque esdifícil decidirse cuando se tiene opción a esagran cantidad de fondos. Y esta parte capita-lizada también causará pensiones volátiles.Esto es algo que aún no se observa pero en unplazo de treinta años veremos volatilidad enla parte capitalizada.

Un elemento clave de la reforma del siste-ma de pensiones sueco era la eliminación par-cial de la noción de una edad legal de jubila-ción. En el nuevo sistema, no hay edad dejubilación. Los trabajadores pueden jubilarsea cualquier edad a partir de los 61 años perotambién continuar trabajando hasta los 70,en cuyo caso seguirán cotizando al sistema yaumentará su cuenta de pensión teórica asícomo la parte capitalizada, reduciéndose losdivisores de anualidad. Así que si el trabaja-dor se retira a los 70 tendrá una muy buenapensión.

Se ha eliminado la noción de la edad dejubilación y creo que ha sido una idea políti-camente brillante porque hubiera sido prácti-camente imposible para los legisladores sue-cos decir: «Aumentamos la edad de jubilaciónde 65 a 68 años». Esto no hubiera funcionado,pero lo que sí funcionó, fue la introducción deestos divisores, sin embargo, el mensaje pue-de no ser lo suficientemente claro. El mensa-je es que debemos de jubilarnos más tarde,pero quizás no se dice con la suficiente clari-dad, y la gente puede retirarse joven y recibiruna pensión más baja, con lo que, por supues-to, no se sentirá muy satisfecha.

También es importante que los responsa-bles de la elaboración de las políticas de segu-ros comprendan el sistema. Creo, bueno,estoy seguro de que lo entenderán. En unospocos años, tanto los responsables de las polí-ticas como las aseguradoras estarán familia-rizados con el sistema. Si les gustará o no esdiscutible, aunque soy bastante optimista,creo que cuando lo entiendan �y espero que lohagan� les gustará, más por la claridad y lacontabilidad del sistema que por las pensio-

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nes que de él se desprendan. Es un sistemamuy sencillo y lógico y creo que a la gente legustan los productos sencillos que puede com-prender.

Pero los costes del sistema son grandes:una administración fragmentada, la partecapitalizada es gestionada por una agenciaindependiente, hemos tenido que realizargrandes inversiones en sistemas y nuevastecnologías, algunas de las cuales no han sidoacertadas, aunque la gran mayoría ha funcio-nado bien, si bien a un precio muy alto, y loscostes de explotación de los recursos son enor-mes.

Sin embargo, esta última cuestión no es, ami juicio, un gran problema. Recortaremosesos costes, estamos reduciéndolos rápida-mente en el sistema contributivo y creo quelos costes de la parte capitalizada dismi-nuirán aún más.

¿Cuáles son algunas de las posibles leccio-nes, entonces? En mi opinión, una lección esque es posible un cambio radical en un siste-ma de pensiones maduro. Algunos investiga-

dores, principalmente economistas, han sos-tenido que, por razones políticas, las demo-cracias son incapaces de cambiar sistemasque gozan de gran popularidad. Bien, en Sue-cia se ha cambiado. Teníamos un sistemamuy popular que se ha modificado radical-mente y que hemos hecho financieramenteestable.

Además, durante la etapa en la que estoscambios tuvieron lugar en Suecia, el paísregistraba una situación económica muymala lo que provocó un alto grado de acepta-ción entre la población.

El déficit público era altísimo, superior al10% del PIB, la situación económica era, porlo tanto, muy inestable cuando se introdujo elgrueso de la reforma económica de las pensio-nes. Es importante tener en cuenta que eldiseño del nuevo sistema se concibió y descri-bió antes de la crisis económica, por lo que elnuevo sistema de pensiones era una reaccióna las dificultades a largo plazo a las que seenfrentaba el antiguo sistema, no una reac-ción a la crisis a corto plazo que sufrimos a

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mediados de los noventa. El sistema de pen-siones era, en gran medida, una de las causasdel déficit público y también la reforma de laspensiones podría contribuir al mismo y esa esla razón por la que el Ministro de Economíase oponía a ella.

La reforma de las pensiones se ocupó deldéficit a largo plazo y no de las dificultades acorto plazo; de hecho, aumentó los proble-mas a corto plazo y deberían existir alterna-tivas a la reforma continuada del sistema depensiones. De hecho, hay una: realizar unareforma drástica una sola vez, éste ha sido elmodelo sueco. Se puede discutir si es realis-ta, los legisladores pueden introducir cam-bios en el sistema, ya veremos, tambiénpodemos discutir si es el modelo más ade-cuado, si es una buena estrategia paraafrontar las reformas, esto depende en granmedida de cómo valoren ustedes su actualsistema. Creo que el anterior sistema suecoera realmente malo, por lo que era necesariauna reforma drástica, pero si tienen ustedesun sistema de pensiones razonablemente

bueno, quizá sea conveniente realizar sólopequeñas modificaciones.

Otra lección que debemos aprender es queha sido técnica y políticamente posible esta-blecer un sistema de pensiones de repartofinancieramente estable y con ajuste automá-tico. Creo que éste es un punto importante,algunos podrán argumentar que este sistema,tal y como yo lo he presentado, no es financie-ramente estable. Todo depende de lo que seentienda por «financieramente estable».Según mi definición de estabilidad financiera,lo es completamente, sin embargo, esto nogarantiza que el fondo de estabilización nopueda llegar a estar vacío, sí podría agotarse.

Y existen otros métodos detallados que sonnuevos o casi nuevos, creo que los divisoresanuales para el cálculo de la pensión no sonun concepto nuevo, pero sí su aplicación alSistema de la Seguridad Social. El mecanis-mo de estabilización financiera automática,así como las reglas contables sí lo son.

Esto es todo. Muchas gracias.

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Balance de la reforma de la Seguridad Social Sueca

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