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EDUARDO J. LEDESMA CONTADOR PUBLICO | AUDITOR EXTERNO

Trabajo infantil y programas de transferencias monetarias condicionadas: Programa Avancemos Costa Rica


2

INTRODUCCION

Como es sabido, una temprana inserción en el mercado laboral conspira contra la realización del derecho a la educación de un contingente importante de adolescentes. El cruce de educación y trabajo infantil y adolescente adquiere mayor relevancia cuando sucede que dicho trabajo impide el ejercicio del derecho a la educación de estas personas menores de edad. Es decir, cuando se trate de actividades laborales, remuneradas o no, que les imposibilitan asistir a la escuela o colegio, permanecer en el sistema educativo y concluir sus estudios exitosamente, "sea por jornadas laborales largas, por ambientes de trabajo peligrosos para su salud física, moral o social, o por la exposición a abusos por parte de personas adultas" (PREAL 2006).

A pesar de que la educación ha sido una de las instituciones socializadoras más importantes para el desarrollo personal, social y económico de los habitantes del país y que Costa Rica se ha destacado y diferenciado en la región por su política social, la inversión pública en esta materia no ha logrado evitar un deterioro en cuanto a la cobertura y la calidad de la educación que se brinda en los centros educativos, especialmente los de carácter público. Por su parte, las dificultades económicas de un sector importante de la población han hecho que las familias más pobres recurran a estrategias de sobrevivencia cada vez más diversas, una de ellas la temprana incorporación de sus niños, niñas y adolescentes al mundo laboral para generar más ingresos a los hogares.

Si bien el factor económico no es el único que determina que niños/as y adolescentes dejen los estudios en centros educativos, se estima que en Costa Rica éste está vinculado a la tercera parte del abandono. Un reciente estudio realizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO 2006), determinó como un factor de riesgo para la repitencia, el rezago y el abandono escolar por parte de niños/as y adolescentes, el hecho de que en el hogar haya otros menores que se encuentren trabajando. A la inversa, dicho estudio determinó como factor positivo para el aprovechamiento y el mantenimiento de estos menores de edad en el sistema educativo, el ser costarricense y tener en el hogar una persona que haya logrado acabar la educación universitaria.

Siendo que la educación es un derecho, el Estado tiene la obligación de procurar ofrecerla en la forma más amplia y adecuada. Es en el marco de esta premisa fundamental que se inscribe el Programa Avancemos desarrollado por el Gobierno de Costa Rica (2002-2006), con el objetivo de promover el mantenimiento y aprovechamiento en el sistema educativo de adolescentes y jóvenes que pertenecen a familias en condiciones de pobreza, vulnerabilidad, riesgo y exclusión. Con la consecución de este objetivo, Avancemos, entre otros, apuesta a contribuir en la disminución del trabajo infantil y adolescente, mediante la compensación del costo de oportunidad de las familias pobres para mantener a sus adolescentes dentro del sistema educativo.

Aunque aún es temprano para emitir criterios sobre el desempeño, resultados e impactos de Avancemos en ésta y otras temáticas, hoy sabemos que las metas de cobertura impuestas para los años 2006 y 2007 se alcanzaron y, en ambos casos, fueron superadas. Esto, a todas luces, es un fuerte indicador de que el Programa ha logrado vencer los


3 obstáculos operativos y de funcionamiento enfrentados y que avanza positivamente en la consecución de sus objetivos.

1. Introducción

No es la primera vez que Costa Rica pone en marcha programas de transferencias monetarias, incluso condicionadas; podríamos preguntarnos entonces ¿Cuál es la novedad del Programa Avancemos? La respuesta es clara: 1) su escala de intervención, que lo hace ser un programa universal en su selectividad, y 2) sus objetivos de contribuir a la universalización de la secundaria, como una estrategia de reducción sostenida de la pobreza y del trabajo infantil.

El presente documento pretende, de manera exploratoria, valorar el impacto que hasta ahora ha tenido el Programa Avancemos en el trabajo infantil y adolescente. A partir de una descripción general del contexto normativo y de políticas públicas sobre educación- trabajo infantil y adolescente en Costa Rica, así como del Programa Avancemos, se establece la relación entre ambos aspectos (el Programa y el trabajo infantil y adolescente). Además, se analiza la información estadística y no estadística disponible al respecto y se presenta un análisis de ésta en términos de prevención y erradicación del trabajo infantil.

Por último se hace un balance a modo de conclusiones y se recomiendan acciones a seguir, visualizando los principales retos que deberá enfrentar Avancemos para contribuir en la disminución del trabajo infantil. Como parte de esta sección se presentan las principales conclusiones y recomendaciones que surgieron del Segundo Encuentro Nacional del Programa Avancemos 2. Marco conceptual y normativo sobre educación y t rabajo infantil y adolescente en Costa Rica

La Oficina Internacional del Trabajo (OIT) define el trabajo infantil como aquel "que realizan niños y niñas menores de quince años, exceptuando el trabajo que se realiza en la casa de la familia, siempre que se trate de ayudar a los padres y madres y mientras estas ocupaciones no impidan asistir a los centros educativos." 1 Al reconocer que a menudo es difícil establecer el límite entre aquellas actividades que pueden considerase como aprendizaje para las personas menores de edad de aquellas que son eminentemente trabajo, este organismo ha establecido las siguientes consideraciones para identificar cuando se trata del segundo caso:

• si es realizado por niños y niñas menores de quince años en una fábrica o industria, • si las jornadas laborales son largas y trabajan más de ocho horas al día, • si la paga no es acorde al tiempo ni a la labor realizada y reciben un salario insuficiente o no reciben remuneración, • si las condiciones de trabajo son peligrosas, como por ejemplo en minas o canteras o manipulando productos químicos peligrosos; • si los niños y niñas realizan trabajos forzados, obligados por sus propios padres, madres o personas encargadas;

1 ILO-OIT. Evaluación Final del Proyecto "Prevención y Eliminación de todas las formas de trabajo infantil doméstico en América Central y República Dominicana". Documento interno sin fecha.


4 • si atentan contra la integridad moral o psicológica de los niños y las niñas, como en el caso de la explotación sexual comercial y la pornografía.

En este marco, el trabajo infantil doméstico se diferencia de aquel realizado con fines de aprendizaje y socialización de tareas en el hogar, cuando éste va en contra del disfrute y realización de los derechos de los niños/as y adolescentes en cuanto a recibir educación, esparcimiento, deporte, descanso. OIT considera que se trata de un fenómeno económico, social y cultural de carácter complejo, que somete a estas personas menores de edad a la discriminación, pues se trata de labores desvalorizadas socialmente, que carecen de garantías y protecciones legales mínimas (jornadas mayores a 8 horas diarias, con remuneraciones inferiores al salario mínimo legal, sin beneficios sociales ni vacaciones).

La educación es un derecho fundamental de todas las personas, por lo que, tal como indica el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL)2, el "sistema educativo no sólo debe facilitar a la población menor de 18 años las condiciones para cumplir con su derecho a educarse, sino también debe constituirse en un elemento fundamental para la superación de la pobreza, una de las principales causas del trabajo infantil" (2006).

A partir de estos elementos, puede concluirse que el cruce de los temas de educación y trabajo infantil y adolescente adquiere relevancia cuando sucede que dicho trabajo impide el ejercicio del derecho a la educación de estas personas menores de edad. Es decir, cuando se trate de actividades laborales, remuneradas o no, que les imposibilitan asistir a la escuela o colegio, permanecer en el sistema educativo y concluir sus estudios exitosamente, "sea por jornadas laborales largas, por ambientes de trabajo peligrosos para su salud física, moral o social, o por la exposición a abusos por parte de personas adultas" (PREAL, 2006).

A partir de estos elementos conceptuales, en Costa Rica son fundamentalmente tres leyes y la Constitución Política las que regulan el trabajo infantil y adolescente y establecen su nexo con respecto a la educación3:

2 PREAL. Opciones educativas para la niñez trabajadora. Costa Rica. PREAL/Primero Aprendo, basado en el estudio realizado por Ana Lucía Calderón a solicitud de PREAL. Departamento de Trabajo de los Estados Unidos de Norteamérica, Santiago, 2006. 3 El marco normativo costarricense sobre educación y trabajo infantil y adolescente es el siguiente:

- La Constitución Política de la República de Costa Rica (1949) - Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) - Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) - Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969) conocido como Pacto de San José - Convención de los Derechos de la Niñez, Ley N° 7184 - Convenio Internacional N° 138 Sobre "La Edad Mínima de Admisión al Empleo", Ley N° 5594 - Convenio Internacional N° 182 sobre "La Prohibición de las Peores Formas de Trabajo Infantil y la Acción

Inmediata para su Eliminación, Ley N° 8122 - Convenio Internacional No. 169 sobre "Los Pueblos Indígenas", Ley N° 6972 - Convención para la Erradicación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW), Ley N°

6968 - Protocolo Facultativo de la Convención Sobre los Derechos del Niño Relativo a la Venta de Niños, la

Prostitución Infantil y la Utilización de Niños en la Pornografía, Ley N° 8172 - El Código de la Niñez y la Adolescencia, publicado el 06 de febrero 1998, Ley N° 7739 - El Código de Familia y las leyes atinentes. - El Código de Trabajo y sus Reformas, Ley N° 2 - Ley Contra la Explotación Sexual de las Personas Menores de Edad, Ley N° 7899 - Ley Contra la Violencia Doméstica, Ley N° 7586 - Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, Ley N° 7648 - Ley General de Protección a la Madre Adolescente, Ley N° 7735


5 - La Constitución Política de la República (1949), que establece la educación primaria

para todos los niños/as que habitan el país; - la Ley N° 5594 (1990) que incorpora a la normativa nacional el Convenio de la

Organización Internacional del Trabajo (OIT) N° 138 sobre "La edad mínima de admisión al empleo" (ratificada en 1974),

- la Ley N° 811 (2001) que incorpora el Convenio de la OIT N° 182 sobre "La prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación" y

- la Ley N° 7739 (1998) que establece el Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA), que es el cuerpo legal que contiene el marco general sobre este sector de la población.

A partir de esta normativa, se entiende en Costa Rica que la niñez comprende el período de la vida de una persona entre los 0 y 12 años y la adolescencia aquel que va entre esa edad y los 17 años. El CNA establece (art. 92) la prohibición de que trabajen las personas menores de 15 años, sea cual sea el tipo de trabajo (asalariado, trabajo no asalariado, trabajo independiente, trabajo familiar, etc.) y para el resto de adolescentes establece el deber de entidades gubernamentales de proteger sus derechos laborales bajo un Régimen Especial de Protección (arts. 78, 19 y 80), que les garantiza plena igualdad de oportunidades, de remuneración y de trato en materia de empleo y ocupación.

De acuerdo al Ministerio de Trabajo, por trabajo infantil se entiende "la prestación de servicios o actividad económica que es realizada por niños y niñas menores de 15 años, sea en condición de asalariados, independientes, trabajo familiar no remunerado, que limita su desarrollo integral". 4 Este desarrollo integral tiene que ver con el derecho a la educación, tal como establece la Declaración de los Derechos del Niño5 (Principio N° 7): "El niño tiene derecho a recibir educación, que será gratuita y obligatoria por lo menos en las etapas elementales. Se le dará una educación que favorezca su cultura general y le permita, en condiciones de igualdad de oportunidades, desarrollar sus aptitudes y su juicio individual, su sentido de responsabilidad moral y social, y llegar a ser un miembro útil de la sociedad."A este respecto, en Costa Rica, la Ley N° 2160, Ley Fundamental de Educación (1957), indica que todo habitante de la República tiene derecho a la educación y que el Estado tiene la obligación de procurar ofrecerla en la forma más amplia y adecuada.

A pesar de que la educación ha sido una de las instituciones socializadoras más importantes para el desarrollo personal, social y económico de los habitantes del país y que

- Ley Contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia, Ley N° 7476 - Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, Ley N° 7600 - La Declaración sobre Principios Sociales y Jurídicos relativos a la protección y el bienestar de la niñez con

particular referencia a la Adopción y la colocación en Hogares de guarda y crianza - Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública, N° 3481, del 13 de enero de 1965 - Ley de Creación del Consejo Superior de Educación Pública, N° 1362 del 8 de octubre de 1951 - Ley Fundamental de Educación, N° 2160, del 25 de septiembre de 1957 - Decreto N° 29220-MTSS, 2001, "Reglamento para la contratación laboral y condiciones de salud

ocupacional de las personas adolescentes" - Decreto N° 31461-MTSS, 2003, que reforma la conformación del Comité Directivo Nacional para la

Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección de la Persona Adolescente Trabajadora; redefine sus funciones y atribuciones, se crea una instancia técnica consultiva y la Secretaría Técnica General

- Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 - Recomendaciones N° 146 del Convenio N° 138 de la OIT y N° 190 del Convenio N° 182 de la OIT

4 Estudio Cualitativo Sobre el Trabajo Infantil y Adolescentes en Costa Rica (2003). Oficina Internacional del Trabajo (OIT), Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) y Programa de Información Estadística y Seguimiento en Materia de Trabajo Infantil (SIMPOC). 5 Proclamada por la Asamblea General de la ONU en su Resolución N° 1386 (XIV), de 20 de noviembre de 1959.


6 Costa Rica se ha destacado y diferenciado en la región por su política social6, la inversión pública en esta materia no ha logrado evitar un deterioro en cuanto a la cobertura y la calidad de la educación que se brinda en los centros educativos, especialmente los de carácter público. Por su parte, las dificultades económicas de un sector importante de la población han hecho que las familias más pobres recurran a estrategias de sobrevivencia cada vez más diversas, una de ellas la temprana incorporación de sus niños, niñas y adolescentes al mundo laboral para generar más ingresos a los hogares.

Si bien el factor económico no es el único que determina que niños/as y adolescentes dejen los estudios en centros educativos, se estima que en Costa Rica éste está vinculado a la tercera parte del abandono. Un reciente estudio realizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) a encargo de la Secretaría Técnica del Programa Avancemos (2006), determinó como un factor de riesgo para la repitencia, el rezago y el abandono escolar por parte de niños/as y adolescentes, el hecho de que en el hogar haya otros menores que se encuentren trabajando. A la inversa, dicho estudio determinó como factor positivo para el aprovechamiento y el mantenimiento de estos menores de edad en el sistema educativo, el ser costarricense y tener en el hogar una persona que haya logrado acabar la educación universitaria. 3. Marco de políticas públicas en Costa Rica sobre educación y trabajo infantil y adolescente

Las políticas, los programas y acciones desarrolladas para la protección de las personas menores de edad en materia de trabajo y educación, tienen sustento en el marco jurídico costarricense referente a la protección de los derechos de la niñez y la adolescencia y las responsabilidades asignadas vía ley a cada una de las instituciones del Estado y los diferentes sectores que lo conforman. El reto que ha asumido la presente Administración de Gobierno de reducir la deserción de los/as adolescentes de los centros educativos de nivel medio (colegios), erradicar el trabajo infantil y proteger el adolescente, tiene como marco referencial la situación del sistema educativo, el cual enfrenta serios problemas en cuanto la insuficiencia del presupuesto nacional destinado a la educación y la deteriorada e insuficiente infraestructura educativa de las escuelas y colegios públicos: 26% de las aulas de escuelas primarias están en estado regular y 6% se encuentran en mal estado; en el caso de la educación secundaria pública, 27% de las aulas se encuentran es estado regular y 4% en mal estado; existe un faltante de 1.971 aulas en primaria (14% del total de aulas) y 1.091 en secundaria (18% del total).7

3.1 Políticas públicas en materia educativa

En materia educativa, el desarrollo de una política pública tiene sus antecedentes en los años ochenta con varias acciones gubernamentales y especialmente desde mediados de los años noventa con la promulgación de la "Política Educativa hacia el Siglo XXI" y el

6 Roberts, Bryan (1994). Ciudadanía y Política Social. 1 ED. San José FLACSO, C.R. Colección Centroamérica en reestructuración. Tomo III. 7 Valverde Castro, Carlos et al. (2007). Transformaciones en la Estructura Social en Costa Rica: Estratos Socioculturales, educación y trabajo. Editorial UCR. San José, Costa Rica.


7 Proyecto de "Ley de fundamentos y garantías para el desarrollo y mejoramiento continuo del sistema educativo nacional". En el plano de la gestión gubernamental, las principales acciones emprendidas según períodos Administrativos son las siguientes8:

• Gobierno 1986-1990:

- En este periodo se destacan dos principales innovaciones: a nivel de secundaria, se restablecieron los exámenes de bachillerato en 1988 como requisito de graduación y en educación primaria, se inició el Programa de Informática Educativa.

- Capacitación docente y preparación de recursos didácticos por parte de la fundación del Centro Nacional de Didáctica (CENADI).

- Creación de los Colegios Científicos - Se suscribieron convenios con las universidades públicas para el desarrollo de

planes de emergencia de formación de docentes.

• Gobierno 1990-1994:

- La importancia en este periodo estuvo centrada en la política curricular. - Aprobación sucesiva de nuevos programas de estudio para la educación y la

educación general básica en 1991, la educación diversificada académica diurna en 1992, la educación diversificada técnica e 1993 y la educación de adultos en el mismo año.

- Desarrollo de un amplio proceso de capacitación de los docentes mediante el CENADI y el Proyecto al Sistema de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Costarricense (SIMED).

• Gobierno 1994-1998:

- Reforma al artículo N° 78 de la Constitución Política, que establece un piso del 6 % del PIB para el gasto público en la educación estatal, incluida la universitaria y se declaró obligatoria la educación preescolar.

- Enseñanza de un segundo idioma en la educación primaria. - Ampliación de la cobertura del programa de informática educativa de un 30% a un

50% en educación primaria y renovación de equipo informáticos. - Se crean varios programas sociales educativos relevantes: Programa de

Mejoramiento de las Escuelas Urbano Marginales (PROMECUM), Programa Integral de Mejoramiento de las Escuelas Unidocentes, se desarrolló la denominada "Política Social en el Aula".

- Se aumentó el tiempo lectivo e 200 días de clases (Para la época de los 80 se había reducido a 181 días.)

• Gobiernos 1998-2002 y 2002-2006:

- No se desarrolla una política de reforma educativa explícita, si bien se continúa con los programas educativos impulsados por los Gobiernos anteriores, se crean un par de programas y se adoptan algunos cambios de énfasis. De manera particular:

- Se da cumplimiento estricto a los 200 días lectivos. - Se inició el Programa de Escuelas de Excelencia con componentes preexistentes,

como es el caso de una segunda lengua.

8 Idem.


8 - Programa de Escuelas Líderes. - Se retornó al bono escolar para familias pobres con beneficio en dinero - Se creó el Programa Amor Joven - Se aumentó la cobertura del Fondo Nacional de Becas (FONABE) y del Programa de

Transporte Gratuito para estudiantes - Se ampliaron los programas de educación abierta destinados a estudiantes con

rezago educativo o que habían desertado de la educación formal y se creó el Programa Nuevas Oportunidades Educativas para esta misma población.

• Gobierno 2006-2010: La presente Administración incorpora como uno de los grandes desafíos que corresponden al Eje de Política Social del vigente Plan Nacional de Desarrollo: "El incremento de la cobertura, calidad y relevancia de la educación pública", el cual se articula con el desafío referido a "La reducción de la pobreza y la desigualdad". Específicamente, el Plan Nacional de Desarrollo señala que el objetivo es "elevar simultáneamente la calidad, la cobertura y la relevancia de la educación pública, con énfasis en la cobertura de la educación secundaria, que se ha convertido en un requisito indispensable para acceder a un nivel de vida digno. Un reto particularmente importante de la política social es garantizar que los jóvenes pertenecientes a los hogares de menores ingresos tengan acceso a los recursos necesarios para permanecer dentro del sistema educativo".

Así, el "Contrato con la Ciudadanía" que firma el Gobierno y cada una de las entidades del Poder Ejecutivo responsables de cumplir con los objetivos y metas consignados en el Plan, plantea lo siguiente con respecto al tema que nos ocupa en este documento:

Metas sectoriales:

- "Establecer un modelo curricular que fortalezca la calidad y la pertinencia de la educación, para la creación de las capacidades humanas necesarias para competir e integrarnos a la economía global a base de productividad, ingenio, conocimiento y destreza" (Meta 3.2.2.1).

- "Introducir soluciones innovadoras y pertinentes para atender a los excluidos y a los que ingresan al sistema educativo, para que permanezcan dentro de éste con éxito y calidad. Se busca aumentar la cobertura en educación pre-escolar del 69% al 78%; reducir la deserción interanual en primaria del 3,4% al 2,9%; reducir la deserción interanual en secundaria del 12,5% al 10,5%; aumentar el porcentaje de estudiantes que completan la educación primaria del 93,9% al 96,2%; y, una vez alcanzado el financiamiento equivalente al 8% del PIB, hacer posible que ninguna persona de 17 años o menos esté fuera del sistema educativo" (Meta 3.2.2.2).

- Realizar una reforma educativa de carácter integral que permita que la población estudiantil adquiera y desarrolle el conocimiento, la sensibilidad y las competencias éticas, estéticas y ciudadanas necesarias para una vida buena y plena" (Meta 3.2.2.3).

Acciones estratégicas:

- "Mejoramiento de los mecanismos de selección de beneficiarios de los programas sociales selectivos y de la asignación de los beneficios respectivos. Para el año 2010 todos los programas sociales selectivos estarán articulados a un Registro Único de


9 Beneficiarios, con capacidad de actualización y transacción en línea" (Acción 4.1.1.1).

- "Programa Avancemos, que consiste en una transferencia monetaria a las familias beneficiarias, condicionada a que mantengan a sus hijos adolescentes en el sistema educativo. Asimismo, se establecerá un mecanismo de ahorro para los adolescentes atendidos por el programa. Al cabo de esta Administración, se estarán atendiendo 130.000 estudiantes con este programa y habrá 46.650 estudiantes participando en el componente de ahorro" (Acción 4.1.1.2).

- "Acciones de mejoramiento de la calidad y la pertinencia de la educación, para lograr mejoras significativas por parte de los estudiantes en el conocimiento y en el desarrollo de destrezas en las áreas científicas, históricosociales, lógico- matemáticas y de comunicación y lenguaje. Se busca elevar la tasa de aprobación por rendimiento inicial en primaria del 82,4% al 86,6%, y del 53,7% al 57,9% en secundaria. Se buscar elevar el promedio de la nota de examen de noveno año de 67,7 a 73,0 puntos, y de 76,3 a 79,3 puntos la nota promedio en el examen de bachillerato. El porcentaje de centros educativos de primaria con acceso a la tecnología de la comunicación y la información se elevará del 14,7% al 73,5%" (Acción 4.1.2.1).

- "Programa de fortalecimiento de la formación ética, estética y ciudadanía. En primaria se incrementará la cobertura de Artes Plásticas, del 14,7% al 33,7% de los centros educativos, la de Música del 44% al 53%, y la de Educación Física del 44,4% al 52,5%" (Acción 4.1.2.2).

- "Plan de mejoramiento de la capacidad productiva y emprendedora de las poblaciones estudiantiles. Se incrementará la cobertura del inglés en primaria del 75,6% al 95% de los centros educativos y se incrementará la cobertura del Programa de Informática Educativa del 58,8% al 71% de los centros educativos en primaria y del 88,8% al 96% en secundaria. Se pondrán en marcha 84 procesos de especialidades técnicas profesionales articulados con los colegios universitarios y

el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA); se incrementará el número de estudiantes matriculados en la educación técnica superior de 7.810 a más de 9.000; y se desarrollarán programas de capacitación y asistencia técnica que beneficiarán a más de 58.000 personas a lo largo del período" (Acción 4.1.2.3).

- "Programa de fortalecimiento de la educación para el desarrollo sostenible y una vida saludable. Se desarrollará, se integrará en el currículo y se llegará a aplicar en el 60% de los centros educativos un programa para la promoción del cambio cultural con respecto a la sostenibilidad ambiental" (Acción 4.1.2.4).

- "Acciones para la reducción de las desigualdades en el acceso efectivo al derecho a la educación. Se incrementará en casi 24.000 estudiantes el número de beneficiarios de becas; en más de 17.000 el número de beneficiarios del servicio de transporte gratuito a los centros educativos y en casi 140.000 estudiantes el número de beneficiarios del Programa de Comedores Escolares. Asimismo, se dará un seguimiento detallado, por medio de informes anuales, a la ejecución del Programa Avancemos" (Acción 4.1.2.5).

- "Programa de mejoramiento de la calidad de los docentes, de los directores y, en general, del recurso humano del sector, para lo cual se capacitará al 100% de los directores de centros educativos y docentes" (Acción 4.1.2.6).

- "Acciones de utilización de los procesos de evaluación para el mejoramiento de la calidad de la educación. Al 2010 se espera un mejoramiento en el rendimiento de los estudiantes en las pruebas de Noveno Año y Bachillerato en los temas del currículo básico que presentan mayores debilidades, así como una disminución en más de 9.000 y 17.000 en el número de estudiantes aplazados en primaria y secundaria, respectivamente" (Acción 4.1.2.7).


10 - "Plan de gestión eficiente y humanizada de los servicios del MEP, mediante la ejecución

del proyecto Gobierno Digital-MEP, que espera alcanzar para el año 2010 la automatización de los procesos de reclutamiento de personal, dotación de recursos a las regiones educativas, y la desconcentración de los procesos de emisión de constancias de personal" (Acción 4.1.2.8).

- "Plan de mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento. Se construirán 6.800 nuevas obras de infraestructura de distintos tipos, se dará mantenimiento a 300 obras por año y se dotará de 320.000 pupitres nuevos a los centros educativos del país" (Acción 4.1.2.9).

3.2 Políticas públicas en materia de trabajo infant il y adolescente

En 1997 se crea por Decreto Ejecutivo N° 25890-MTSS el Comité Directivo Nacional para la Prevención, Erradicación del Trabajo Infantil y Protección al Trabajador Adolescente. Este Decreto es reformado un año después por el N° 27517-MTSS y posteriormente en 2003 por el N° 31461-MTSS. Este Comité es un órgano adscrito con desconcentración máxima al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y lo conforma representantes de diversas entidades públicas y privadas9. Cuenta con una Secretaría Técnica General que está a cargo de la jefatura de la Oficina de Atención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Trabajador Adolescente del MTSS (OATIA, creada en 1998). La Secretaría Técnica ha elaborado un "Protocolo de coordinación interinstitucional para la atención de las personas trabajadoras menores de edad", de próxima promulgación, el cual será aplicado por varias entidades: IMAS, INA, MEP, MTSS, PANI y otras.

El Comité es el responsable de establecer la política nacional en materia de trabajo infantil y tiene varias funciones relevantes:

• Analizar las variables socio-económicas, culturales e ideológicas que provocan el trabajo infantil en Costa Rica.

• Elaborar y supervisar el Plan Nacional para la Prevención y Eliminación Progresiva del Trabajo Infantil y la Protección de la Persona Adolescente Trabajadora.

• Fortalecer la concertación y coordinación entre las instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales relacionadas con el trabajo infantil a fin de definir alternativas y estrategias que reduzcan o eliminen las causas que lo generan.

• Articular los proyectos concretos de lucha contra el Trabajo Infantil y el Plan Nacional para la Prevención y Eliminación Progresiva del Trabajo Infantil y la Protección de la Persona Adolescente Trabajadora, emprendidos en el marco del Memorándum de Entendimiento firmado por el Estado de Costa Rica con la Organización Internacional del Trabajo - OIT, con otros planes y proyectos que se estén desarrollando a nivel nacional o regional en el marco de la problemática del trabajo infantil y adolescente. • Coordinar el aporte de recursos humanos, materiales y financieros al Plan Nacional para la Prevención y Eliminación Progresiva del Trabajo Infantil y la Protección de la Persona Adolescente Trabajadora por parte de las entidades involucradas en su cumplimiento.

El instrumento de política pública en materia de trabajo infantil y adolescente lo constituye el denominado "Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de la

9 El Comité está conformado por: Ministro o Viceministro de Trabajo y Seguridad Social, quién lo preside, Ministro o Viceministro de Educación, Ministro o Viceministro de Salud, Presidentes Ejecutivos o sus representantes del PANI, CCSS, INA, INS e IMAS; Presidente de la Unión de Cámaras y Asociaciones de Empresas Privadas, un representante de: las Organizaciones de Trabajadores, las Organizaciones no Gubernamentales de Defensa de Derechos y de Atención (UNIPRIN y COSECODENI) y la Unión de Gobiernos Locales.


11 Persona Adolescente Trabajadora", estando vigente la segunda versión para el período 2005-201010. Este Plan se encuentra actualmente en revisión y ajuste en relación con las políticas establecidas por la presente Administración y el Plan Nacional de Desarrollo, incluido el Programa Avancemos (que es la Acción Estratégica N° 3 del Sector Social y Lucha contra la Pobreza de dicho Plan).

El Segundo Plan Nacional es de carácter integral, sustentado en el marco jurídico anteriormente mencionado de protección de los derechos de la niñez y la adolescencia y las responsabilidades asignadas vía ley a cada una de las instituciones del Estado y los diferentes sectores que lo conforman.

Su formulación constituyó un amplio proceso nacional de consulta, consenso y construcción conjunta, que contribuyó al fortalecimiento de las instituciones y sectores que forman parte del Comité Directivo Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de la Persona Adolescente Trabajadora en Costa Rica. Brinda un marco general orientador y de referencia para que dentro de la estructura institucional se aborde la multicausalidad de la explotación económica de la niñez y la adolescencia, mediante una respuesta específica y efectiva a la heterogeneidad de sus manifestaciones. El Plan incluye estrategias, objetivos, metas y acciones programáticas para concretar las políticas establecidas, así como recomendaciones para el proceso de seguimiento, gerencia y gestión del Plan, incluyendo algunas estimaciones de costos e indicadores para contribuir con el rendimiento de cuentas en cuanto a la aplicación de las acciones del Plan.

Su enfoque, acordado por consenso, es el de derechos humanos, en cumplimiento de los principios rectores de los derechos de la niñez y la adolescencia, la perspectiva de género, de ciclo de vida, de riesgo y exclusión y de diversidad geográfica. Ello incluye la inclusión de las particularidades de las personas con capacidades especiales, familias migrantes y poblaciones indígenas.

La unidad de atención y apoyo -también acordado por consenso- son las familias. Las políticas formuladas tienen carácter y son de aplicación universal, mientras que las acciones programáticas se plantea como selectivas, para garantizar que efectivamente se pueda llegar a las familias que tienen a hijos e hijas menores de edad trabajando. Este abordaje selectivo también se fundamenta en la necesidad de desarrollar modelos de atención integral, que sean exitosos y que respondan efectivamente a la multicausalidad y heterogeneidad del trabajo infantil y adolescente, así como a demostrar que la prevención y la erradicación del trabajo infantil, especialmente de sus peores formas, sí es factible de lograrse.

Los ejes de acción del Segundo Plan son los siguientes:

• Eje I: Derecho al desarrollo integral y a la prevención del trabajo infantil y adolescente

• Eje II: Derecho a la protección contra la explotación económica, rescate y restitución de derechos

• Eje III: Derecho a la equidad, a la igualdad, a la no discriminación y aplicación de los principios generales de los derechos humanos

10 El Primer Plan fue formulado a finales de los años noventa y tuvo una vigencia hasta el actual.


12 • Eje IV: Derecho a participar en la toma de decisiones, opinar y contar con

información pertinente en función de la etapa del ciclo de vida en que se encuentran. • Eje V: Derecho a la convivencia familiar, existencia de oportunidades y acceso a

recursos que los padres y madres deben de tener para asumir sus responsabilidades

• Eje VI: Derecho a la salud integral y a proyectos de vida saludables • Eje VII: Derecho a la educación, al descanso, la recreación, a los deportes y a las

actividades artísticas • Eje VIII: Derecho a la protección integral

Con el propósito de dar cumplimiento a estas políticas, se acordó un horizonte de diez años para la ejecución del Plan, iniciándose en el 2005 para concluir en el 2010. Ello por cuanto, para que las metas adoptadas tengan viabilidad es esencial su consideración e inclusión en los planes anuales operativos de las diferentes instancias responsables de brindar atención integral a la población menor de edad trabajadora y sus familias. 4. Información estadística disponible sobre trabajo infantil y adolescente en Costa Rica

Dado que el trabajo infantil es un fenómeno multicausal y complejo, resulta necesario obtener y procesar información confiable y específica, para poder obtener una rigorosa dimensión del problema, así como conocer sus características.

En el plano de la información estadística, el organismo de producción nacional, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), ha realizado un esfuerzo especial al respecto, incluyendo un módulo sobre trabajo infantil en la encuesta de hogares del año 2002. Sobre la información generada mediante este esfuerzo se dará cuenta más adelante. Desde ese momento a la fecha (fines del 2007), ese esfuerzo no volvió a repetirse, por lo que la información sobre trabajo infantil hoy día se refiere principalmente a la encuesta del año 2002 y a la evolución de los datos globales que forman el marco de dicho proceso.

Una primera referencia en este campo consiste en observar como ha evolucionado la cifra de ocupados del primer rango etáreo que recoge regularmente la Encuesta de Hogares, que va de los 12 a los 14 años. En el año 2002 ese volumen era de 15.464 personas de ambos sexos. Ahora bien, lo que se observa en el año 2007 es que la cifra de ocupados, entre 12 y 14 años, se ha reducido a la cantidad de 14.272. Esa disminución podría proceder de la reducción poblacional que implica la transición demográfica que ya sufre Costa Rica, así como la posibilidad de que este grupo etáreo esté sufriendo el impacto de un fenómeno específico que opera a favor de su reducción.

En efecto, esto último es consistente con el aumento de la cobertura educativa entre el año 2002 y el 2006, que, para ese rango etáreo, aumenta en 6 puntos porcentuales, pasando del 78% al 84%. Ese avance de la escolarización de los adolescentes, entre 12 y 14 años, puede observarse a través de los distintos indicadores existentes al respecto, desde asistencia escolar hasta tasas de escolarización. Es decir, todo parece indicar que, además de los efectos de la transición demográfica, la hipótesis de una reducción progresiva del trabajo adolescente adquiere visos de solidez. Cabría hipotetizar que algo semejante está sucediendo con el trabajo infantil, de las personas entre 5 y 11 años, pero no se dispone de información específica a través de los resultados regulares de las Encuestas de Hogares, por lo que para obtener esa información se debería realizar un esfuerzo similar al que se realizó en el año 2002.


13 En todo caso, para tener una referencia de los datos obtenidos en el 2002 se hace a continuación una síntesis de los principales resultados de la aplicación del módulo sobre trabajo infantil en la Encuesta de Hogares de ese año.

Según dicha encuesta, en el 2002 se estima residían en el país un total de 1,113, 987 de niños, niñas y adolescentes. De estos, un total de 113,523 trabajan, lo cual representa un 10.2%. De este total un 72.7% esta representado por hombres y un 27.3% por mujeres, lo cual hace referencia explicita a factores culturales y de género. Nos indica también la encuesta que un 49.6% de los niños y adolescentes se dedican a labores de agricultura, silvicultura y caza común y que la participación en actividades como comercio, reparación de vehículos y enseres, entre hombres y mujeres es muy similar ( 21.4% y 22.6% respectivamente).Finalmente, el total de niños, niñas y adolescentes que se encuentran trabajando sin remuneración alguna, representa un 43.7% del total, rango en el que predominan las mujeres con el 52.7%.

Del total de niños, niñas y adolescentes trabajadores un 56.6% se encuentra entre los 15 y 17 años, un 31.8% entre los 10 y 14 años y finalmente un 11.5% entre los 5 y 9 años. Poco más de la mitad de niños, niñas y adolescentes se incorpora a las actividades laborales antes de la edad mínima, es decir 15 años.

El promedio de horas laboradas en los niños, niñas y adolescentes es de 23 horas semanales, sin embargo, en tanto aumenta la edad aumentan también las horas laboradas, pues para los niños que se encuentran entre los 5 y 9 años, el promedio es de 5 horas, los que tienen entre 10 y 14 años es de 10 horas y para los que tienen entre 15 y 17 años es de 32 horas. Adicionalmente, se estima que el promedio de horas laboradas es mayor para los hombres que para las mujeres, 24 y 19 horas respectivamente. Geográficamente también existe una diferencia en el promedio de horas laboradas: en la zona urbana es de 22 horas semanales mientras que para la rural es de 24 horas.

En cuanto a la participación de esta población en el mercado laboral son las tres regiones que muestran mayores niveles de incidencia de la pobreza a nivel general las que coincidentemente tienen una mayor participación: la zona Huetar Norte con un 16.5% seguida de las regiones de Chorotega con un 14.2%, la región Brunca con un 13.2% y por el contrario solo el 8.1% se encuentra en la región Central. Dentro de las características de los hogares donde hay niños, niñas y adolescentes económicamente activos se pueden citar las siguientes:

• Tienen un tamaño promedio mayor que los hogares donde hay únicamente niños, niñas y adolescentes inactivos, la primera con un 5.5 miembros y la segunda con 4.7 miembros.

• Tienen una mayor incidencia de pobreza con un 31.9% versus un 23.0% • Mayor incidencia de extrema pobreza, con un 10.6% vs. 6.4% • Menor ingreso promedio declarado por persona en el hogar (US$94 vs. US$148) • Menor escolaridad promedio del jefe de familia (6 años vs. 8.1 años)

Esta encuesta también arrojo dos importantes afirmaciones con respecto las dos principales razones por las que los niños, niñas y adolescentes se incorporan al ámbito laboral: 1) Ayudar en los gastos del hogar, en el negocio familiar o en la finca familiar y 2) Cubrir los gastos personales y pagar los estudios.


14 Al establecer las interacciones entre trabajo infantil y educación, se observa como las tasas de

inasistencia al sistema educativo, en sus distintas modalidades, son mayores entre los niños,

niñas y adolescentes que trabajan respecto a aquellos que no lo hacen. El siguiente cuadro

revela como mientras que entre los niños y niñas de 5-14 años que no trabajan la tasa de

inasistencia escolar es de 9,1%, entre los que trabajan es de 21,3%. En el caso de los adolescentes

de 15-17 años la tasa de inasistencia escolar de los que no trabajan es de 21,8%, y la de aquellos

que trabajan es de 62,9%, es decir, casi tres veces superior. Cuadro 1

Niños, niñas y adolescentes que trabajan (actividad es económicas) e inasistencia escolar, por grupos de edad, 2002 (cifras absolutas y porcentajes)

El cuadro nos sugiere que el trabajo infantil y adolescente afecta las oportunidades y el derecho de estudiar de los niños y adolescentes involucrados en él. Esto lo confirma la misma encuesta, pues indaga sobre las causas por las cuales los menores trabajadores no asisten a la educación. No obstante, un resultado importante que arroja esa encuesta es que las razones vinculadas con la educación propiamente tienen un peso relativo mayor en la explicación de la inasistencia. En (IPEC-INEC-MTSS, 2003a) las causas de la inasistencia escolar fueron agrupadas en tres grandes categorías. En primer lugar, las denominadas 'razones de origen educativo', que consideran las relacionadas con la oferta educativa, como los problemas de acceso al sistema escolar (ausencia de centros de estudio cercanos, requisitos de acceso, problemas de traslado, carencia de docentes y otros), y también con la demanda, como dificultad en el estudio o falta de interés en el aprendizaje formal. En segundo lugar, la 'razones de tipo económico', que incluyen la necesidad de trabajar propiamente, la obligación de ayudar en oficios domésticos, y los problemas asociados con el costo de estudiar (costo de transporte, útiles escolares, etc.). Por último, 'otras razones', como embarazo o matrimonio, enfermedad o discapacidad, y otras. Según ese mismo estudio, las 'razones de origen educativo' fueron manifestadas por la mitad de los menores trabajadores (50,8% los de 5-14 años y 52% los de 15-17), mientras que las económicas ocupan una segunda posición (34,6% y 40% respectivamente). Se desprende entonces de este resultado que el aumento en la asistencia escolar de estas personas depende en buena medida de acciones que tiendan a afectar tanto la oferta educativa como la demanda.

población trabajan no trabajan

tasa de inasistencia

escolar total asisten no asisten Asisten no asisten trabajan no

trabajan

de 5-14 840.228 38.749 10.480 718.623 72.376 21,3 9,1

hombres 436.354 27.754 8.621 364.407 35.572 23,7 8,9

mujeres 403.874 10.995 1.859 354.216 36.804 14,5 9,4

de 15-17 273.759 23.829 40.465 163.881 45.584 62,9 21,8

hombres 139.152 15.412 30.725 77.028 15.987 66,6 17,2

mujeres 134.607 8.417 9.740 86.853 29.597 53,6 25,4 Fuente: Estimación de Pablo Sauma a partir de la EHPM 2002


15 Además de las oportunidades de educación y los factores económicos, también son importantes los culturales. Sauma et al, en un estudio cualitativo de la pobreza en el país, encontraron que buena parte de los entrevistados adolescentes manifestaron que 'ya habían completado el sexto grado, por lo que podían -e inclusive, debían- trabajar', posición que era respaldada por los padres de familia, quienes limitaban su obligación en la educación de sus hijos e hijas a que se 'completara el sexto grado' (Sauma, Pablo; Carmen Camacho y Manuel Barahona, 1997).

5. El Programa AVANCEMOS

El Programa AVANCEMOS es un programa social selectivo, consistente en una transferencia monetaria condicionada, dirigido a familias en condición de pobreza que cuenten con adolescentes y jóvenes entre sus miembros. El Programa se crea mediante Decreto Ejecutivo N° 33154-MP-MIDEPLAN -MEP-MTSS-MIVAH del 8 de mayo de 2006 (Anexo N. 1) y se sustenta en los siguientes elementos del diagnóstico:

• En el país existe coincidencia en identificar como reto la universalización de una educación secundaria de calidad.

• El actual Gobierno tiene la voluntad explícita, tal como se establece en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, de elevar el financiamiento para la educación en un monto equivalente de al menos el 8% del Producto Interno Bruto (PIB).


16 • Existe suficiente evidencia estadística que señala que existe una relación inversa

entre la educación y la pobreza, de modo tal que la acumulación de años de escolaridad reduce la probabilidad para las personas de estar bajo la línea de pobreza y pobreza extrema.

• Una temprana inserción en el mercado laboral conspira contra la realización del derecho a la educación de un contingente importante de adolescentes, especialmente en las regiones periféricas del país.

• Las regiones educativas del Ministerio de Educación (MEP) muestran profundas asimetrías en materia de cobertura y rendimiento educativo, reproduciéndose la tendencia de un menor desempeño en las regiones periféricas con relación con los promedios nacionales.

• El país cuenta con el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) como instrumento para promover y desarrollar acciones de formación profesional y capacitación, dirigidas en especial a las poblaciones más desfavorecidas.

• Hay necesidad de acrecentar la eficiencia y la eficacia de los programas dirigidos a favorecer la equidad en la educación y la formación profesional y la capacitación técnica

5.3 Componentes del Programa El Programa Avancemos tiene tres componentes que son:

a) la transferencia monetaria condicionada, b) el estímulo al ahorro en el caso de los estudiantes más avanzados, principalmente

para que puedan proseguir estudios post-secundaria o iniciar un emprendimiento productivo una vez egresen de la secundaria,

c) el mejoramiento de la oferta educativa para los adolescentes en condición de pobreza.


17

5.4 Objetivos del Programa

Su principal objetivo es promover el mantenimiento y aprovechamiento en el sistema educativo de adolescentes y jóvenes entre los 12 y 21 años que pertenezcan a familias en condición de pobreza, para que, con su compromiso, tengan oportunidad de superar a futuro la situación en que viven y propiciar así la ruptura del círculo de transmisión intergeneracional de la pobreza.

De este objetivo general se desprenden los siguientes objetivos específicos:

• Proporcionar un ingreso adicional a las familias beneficiarias en condición de pobreza, que permita el mantenimiento de sus adolescentes en el sistema educativo.

• Mejorar la calidad de la oferta educativa formal y no formal, para contribuir a la retención de los y las adolescentes en condición de pobreza dentro del sistema educativo.

• Promover el compromiso y participación de los y las adolescentes beneficiarios/as y sus familias para la construcción de su futuro.

• Incentivar el desarrollo de una cultura de ahorro e inversión en los y las adolescentes beneficiarias en condiciones de pobreza.

• Contribuir en la disminución de las tasas de deserción y repitencia estudiantil en la educación secundaria.

• Contribuir a disminuir el trabajo infantil y adolescente.

5.5 Población meta y cobertura

Tal como se indicó, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 estipula como población meta de este Programa las aproximadamente 80 mil familias costarricenses que -de acuerdo al Instituto de Estadísticas y Censos (INEC)- viven en condición de pobreza en todo el país y que tienen dentro de sus integrantes adolescentes. Esto quiere decir, aproximadamente 130 mil


18 adolescentes que deberían estar asistiendo a la educación secundaria en alguna de las modalidades que ofrece el sistema educativo nacional11.

"Contempla a la educación diurna y nocturna y a la oferta educativa de educación abierta. Esta oferta incluye: Tercer Ciclo de la Educación General Básica Abierta, educación Diversificada a Distancia, Bachillerato por Madurez Suficiente, Programa Nuevas Oportunidades para Jóvenes, Institutos Profesionales de Educación Comunitaria (IPEC), Centros Integrados de Educación para Jóvenes y Adultos Manteniendo este objetivo poblacional, el Programa abarca también a la población joven, con especial énfasis hasta los 21 años, justificada por el rezago escolar que el mismo abandono y las faltas de oportunidades que enfrenta la población en condición de pobreza.

Para lograr esta cobertura, el Programa estableció alcanzar la mitad de la meta en el primer año de ejecución del mismo (2007) y la totalidad a partir del segundo año (2008). Asimismo, tiene la meta de que aproximadamente 46.650 de estos estudiantes que participan en el Programa, estén haciéndolo en el "componente de ahorro" en el 2010.

(CINDEA), Programa de Telesecundaria, El Maestro en Casa del Instituto Costarricense de Enseñanza Radiofónica (ICER) y Colegio Nacional de Educación a Distancia (CONED de la UNED).


19 5.6 Población objetivo

Después de la fase piloto ejecutada en el segundo semestre de 2006, se establece12 que la población objetivo del Programa son las familias en condición de pobreza, vulnerabilidad, riesgo y exclusión social, que tengan entre sus miembros a adolescentes y jóvenes, de ambos sexos, con edades entre 12 y 21 años, pudiéndose incluir a jóvenes hasta los 35 años inclusive, tal como lo estipula la Ley General de la Persona Joven (N° 8261, 2002), que presenten situaciones especiales y que estén debidamente calificados por los profesionales a cargo de realizar los estudios socioeconómicos.

Estos adolescentes y jóvenes deben estar matriculados en la educación formal secundaria, en cualquiera de sus diversas modalidades, entre las cuales se incluyen aquellas que han sido diseñadas para la población joven y adulta que, por diversas razones (extra-edad, situación laboral, entre otras) no accede a las opciones regulares o estructuradas. Asimismo, se ha establecido que con el fin de estimular el rendimiento educativo, los/as estudiantes incorporados al Programa Avancemos sólo podrán repetir, por una única vez, un nivel educativo.

12 Decreto N° 33677MP-MEP-MIVAH, de abril de 2007


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5.7 Requisitos para ingresar al Programa y condicio nalidades para mantenerse en él

Los requisitos son los siguientes:

• Calificar en condición de pobreza, vulnerabilidad, riesgo o exclusión social, según los parámetros establecidos por la entidad ejecutora que estudie el caso familiar.

• Que el o la adolescente o joven esté matriculado en alguna de las modalidades de educación pública secundaria formal.

• Que el o la adolescente o joven tenga entre 12 y 21 años de edad, si bien se aceptan casos calificados de jóvenes que superen esa edad.

• No estar recibiendo el beneficio del Programa por parte de la otra entidad ejecutora. • Firmar un documento de compromisos, mediante el cual se establece la

corresponsabilidad por parte de el/la estudiante y su familia, junto con el Programa y las entidades ejecutoras.

En cuanto a las condicionalidades, éstas están directamente relacionadas con la asistencia, el mantenimiento en el sistema educativo y el aprovechamiento del mismo. Así, la corresponsabilidad, como ejercicio de los derechos y los deberes, se convierte en un uno de los elementos innovadores de este programa selectivo, pues las familias son corresponsables, junto con el Estado, de sus resultados. Es decir, la recepción del beneficio económico (transferencia) está supeditada al compromiso por parte de las familias de velar por la asistencia regular y el éxito escolar de los y las adolescentes y jóvenes incluidos en el programa. De parte de estos, su responsabilidad es asistir, estudiar y aprovechar los estudios hasta lograr concluir el nivel de secundaria.

Específicamente, las familias se comprometen a:


21 • Apoyar y asegurar la asistencia puntual y permanente de los y las adolescentes al centro

educativo. • Apoyar a los y las adolescentes para que aprueben el curso lectivo. • Apoyar a los y las adolescentes para que aprovechen la oferta educativa complementaria. • Destinar las transferencias monetarias al mejoramiento del bienestar familiar, en especial

a la alimentación de sus hijos/as y para su aprovechamiento escolar. • Participar en acciones de educación y salud complementarias diseñadas por el programa.

Complementariamente, de parte del Estado, estas familias tienen derecho a:

• Recibir información clara, sencilla y oportuna sobre la operacionalización del Programa • Recibir oportunamente las transferencias del programa al haber cumplido con sus

corresponsabilidades. • Recibir atención oportuna a sus solicitudes, quejas y sugerencias.

5.8 Monto de la transferencia monetaria

En virtud de que el Programa supone la compensación del costo de oportunidad de las familias pobres para mantener a sus adolescentes dentro del sistema educativo, se ha establecido un monto para la transferencia de manera escalonada, que aumenta de conformidad con el año escolar cursado y aprovechado, de modo tal que se convierte en un incentivo del éxito o aprovechamiento escolar. En concreto, los montos definidos son los siguientes:

Cuadro 2 Monto de la transferencia monetaria del Programa Av ancemos en moneda nacional y equivalente en dólares (2007)

La transferencia se paga mensualmente durante todo el año y se comienza a entregar una vez la familia ha sido aceptada por la entidad ejecutora designada por el Programa y éstas autorizan que reciban el beneficio. Como se ha indicado, se mantiene siempre y cuando el o la estudiante se mantenga en el sistema educativo.

13 Tipo de cambio del dólar de los Estados Unidos de América anunciado por el Banco Nacional de Costa Rica el día

miércoles 7 de noviembre del 2007. Compra: 515,50 y Venta: 519,50.

Monto de la Monto equivalente

Año escolar transferencia mensual (en colones)

en dólares 13

7mo 15.000 $ 29 8vo 20.000 $ 38 9no 25.000 $ 48 10mo 35.000 $ 67 11vo 45.000 $ 87 12vo 50.000 $ 96 Fuente: Elaboración OIT con datos de la Secretaría Técnica del Programa

AVANCEMOS, 2007


22 El Programa no establece un límite de estudiantes beneficiarios por familia, en tanto estos cumplan con los requisitos establecidos. Sin embargo, se estipula un límite máximo de 80 mil colones (aproximadamente US$ 155) para cada familia, por mes, monto que puede aumentarse en casos calificados. Cuando se aplica este límite de 80 mil máximo por familia, el Programa establece que ello no deberá entenderse como que alguno de los estudiantes no está recibiendo el beneficio o está recibiendo menos, ya que podría ser un factor de riesgo de abandono; es decir, se concibe como una transferencia monetaria para la familia, diferenciándose del concepto de beca escolar individual.

5.9 Estructura organizativa

Avancemos es un programa de carácter intersectorial e interinstitucional en el que participan las siguientes instituciones:

• Ministerio de Educación Publica (MEP) • Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) • Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) • Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) • Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) • Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) • Fondo Nacional de Asignaciones Familiares (FODESAF) • Fondo Nacional de Becas (FONABE) • Dirección Nacional de Desarrollo Comunal (DINADECO), a partir de 2008 • Patronato Nacional de la Infancia (PANI), a partir de 2008 • Instituto de Asesoría y Fomento Municipal (IFAM), a partir de 2008

El Programa se encuentra bajo la coordinación del Ministro Rector del Sector Social y Lucha contra la Pobreza (SSLcP), a cargo del Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH). Las decisiones sobre políticas del Programa son tomadas por un Órgano Político, conformado por los jerarcas de las siguientes instituciones participantes: MEP, MTSS, CCSS, IMAS e INA (Decreto N° 33154), que es coordinado por el Ministro Rector del SSLcP.


23 La Secretaría Técnica del Programa está a cargo de la Viceministra de Desarrollo Social del MIVAH, quien es responsable de la coordinación de las instituciones participantes, la definición de normas, el seguimiento y la evaluación de resultados. Asimismo, da seguimiento al cumplimiento de las distintas responsabilidades asignadas a las instituciones participantes.

El Órgano Político cuenta con un Panel Técnico, conformado por representantes de las entidades participantes antes mencionadas, el cual es coordinado por la Viceministra de Desarrollo Social. Su función es apoyar, asesorar y formular recomendaciones para la toma de decisiones. El Panel se reúne periódicamente para el seguimiento y puesta en común de acciones y recomendaciones sobre la ejecución de todos los componentes del Programa.

La Secretaría Técnica ha conformado un Equipo de Gestión como apoyo a las funciones y responsabilidades que en ella recaen. Dicho equipo se subdivide en 3 grupos de trabajo que, según sus funciones, se especializa en diferentes ámbitos de acción: a)


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Equipo de promoción; b) Equipo de gestión y programación y c) Equipo de seguimiento, monitoreo y evaluación. Se anexa el esquema funcional (Anexo N. 2). Forma parte de este Equipo de Gestión la operación de una Línea Telefónica Gratuita 800-Avancemos, creada a inicios de 2007 para brindar información y orientación sobre el Programa. Esta Línea registra el tipo de comentarios y quejas que realizan los y las usuarias, información que es sistematizada y, si corresponde, atendida por las entidades correspondientes. La Línea forma parte del Sistema de Seguimiento y Monitoreo de la Secretaría Técnica del Programa.

El Programa es ejecutado a través de varias entidades. Desde su creación hasta fines de 2007, han sido dos las Entidades Ejecutoras del primer componente: IMAS y FONABE, y a partir de 2008 se incorporan como ejecutoras de este y los otros componentes: CCSS, INA, MTSS, DINADECO, IFAM y PANI. Cada una de las instituciones que participan en el Programa, ejecutan, según sus responsabilidades, alguno de sus componentes:

• El primer componente, referido a la transferencia monetaria condicionada, se ejecuta a través de dos entidades: IMAS y FONABE, que identifican, seleccionan y pagan la transferencia. Además, en la identificación de posibles beneficiarios participarán también la CCSS, el INA, el MTSS, DINADECO, IFAM y PANI.

• El segundo componente, referido al estímulo del ahorro, se encuentra en etapa de diseño (participarán IMAS y FONABE, en tanto ejecutoras del primer componente, y participará, como en el primer componente, una entidad financiera nacional que será la encargada de administrar los recursos de este componente) y su ejecución está prevista para fines del 2008.

• La ejecución del tercer componente, referido al mejoramiento de la calidad de la oferta educativa, es responsabilidad del MEP, del INA y de la CCSS, y entrará en funcionamiento también en 2008.

A continuación se describen las responsabilidades de cada una de las instituciones participantes:

• Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MI VAH): Responsable, a través de su jerarca en su calidad de Rector del Sector SSLcP, de la coordinación del Programa y de la Secretaría Técnica del mismo. Esta Secretaría coordina acciones con las instituciones participantes, define normas y es la encargada del seguimiento, monitoreo y evaluación del Programa.

• Ministerio de Educación Pública (MEP): Es la entidad responsable de la comprobación del cumplimiento de las condicionalidades relacionadas con el sistema educativo, en concreto, de dar seguimiento a los requisitos de asistencia y rendimiento, e informar al respecto oportuna y periódicamente a las entidades ejecutoras del Programa. Además, es responsable (junto con INA y CCSS) de ejecutar las acciones referidas al tercer componente de mejoramiento de la calidad de la oferta educativa.

• Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS): Este Ministerio es responsable de apoyar en el seguimiento de los niños, niñas y adolescentes incorporados al Programa que


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se encuentren trabajando. Es representado en el Panel Técnico por los Directores de la Dirección de Asignaciones Familiares (DESAF) y de la Oficina de Atención y erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo Adolescente (OATIA).

• Fondo Nacional de Asignaciones Familiares (FODESAF) : Además de representar al MTSS en el Panel Técnico, es responsable de aportar recursos financieros para la atención de beneficiarios/as del Programa.

• Fondo Nacional de Becas (FONABE): Corresponsable (junto a IMAS) de identificar, seleccionar y efectuar el pago de la transferencia a las y los adolescentes beneficiarios. Es también corresponsable de la verificación de las condicionalidades y del seguimiento y monitoreo de su población beneficiaria.

• Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS): Corresponsable (junto a FONABE) de identificar, seleccionar y efectuar el pago de la transferencia a las y los adolescentes beneficiarios. Es también corresponsable de la verificación de las condicionalidades y del seguimiento y monitoreo de su población beneficiaria.

• Instituto Nacional de Aprendizaje (INA): Corresponsable (junto al MEP y la CCSS) de la ejecución del tercer componente del Programa, en tanto ofrece educación técnica que complemente la oferta educativa formal. Apoyar en la identificación de potenciales beneficiarios/as y referirlos a la entidad que corresponda para su efectiva atención.

• Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS): Corresponsable de la ejecución del tercer componente del Programa (junto al MEP y el INA) en lo que se refiere a la atención primaria en salud. Adicionalmente, es responsable de ofrecer opciones alternativas y complementarias de educación en temas

relevantes para los y las adolescentes y jóvenes beneficiarios/as del Programa (salud sexual y reproductiva, etc.) y de apoyar en la identificación de potenciales beneficiarios/as y referirlos a la entidad que corresponda para su efectiva atención.

5.10 Financiamiento del Programa

El Gobierno de la República ha decidido que los costos del Programa Avancemos sean sufragados enteramente con fondos estatales. A la fecha, todavía no se cuenta con un estimado que comprenda tanto los recursos destinados por concepto de la transferencia monetaria como por costos operativos (recursos humanos y materiales).

La información disponible se refiere por tanto solamente al primer componente, correspondiente al monto que el Estado costarricense destina para el pago de la


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transferencia monetaria, recursos que provienen del Presupuesto Nacional, FODESAF, IMAS y FONABE. El componente de incentivo al ahorro que se ejecutará a partir de 2008, provendrá del Presupuesto Nacional, en tanto los costos operativos están incluidos en los presupuestos institucionales de las entidades involucradas.

Cuadro 3 Recursos destinados por concepto de transferencias monetarias del Programa Avancemos (Millones de colones y equivalente en dól ares) y cantidad de beneficiarios (2006, 2007 y 2008)

5.11 Marco normativo vigente

El Programa Avancemos se rige por Decretos Ejecutivos, que plasman las políticas definidas por el Órgano Político del programa. Tanto la Fase Piloto como el primer año de ejecución del Programa han contado con reglamentos específicos, formalizados a través de Decretos Ejecutivos, estando vigentes los siguientes:

• Decreto Ejecutivo N° 33151, del 8 de mayo de 2006, que establece (arts. 2° y 3°) la Rectoría del Sector Social y Lucha contra la Pobreza a cargo del Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos (Anexo N 3).

• Decreto ejecutivo N° 33154 -MP-MIDEPLAN-MEP-MTSS-MIVAH, publicado el 29 de mayo de 2006, de creación del "Programa de Transferencia Monetaria Condicionada para promover el mantenimiento de los y las adolescentes en el sistema educativo formal, respecto de la formación académica y técnica, así como del sistema educativo no formal del INA". (Anexo N 1). Este Decreto está compuesto por seis artículos: Creación del Programa, Componentes del Programa, Financiamiento del Programa, Definición de la población objetivo, Instituciones participantes y Reglamentación del funcionamiento del Programa.

• Decreto N° 33203 -MP-MIDEPLAN-MEP-MTSS-MIVAH, publicado el 4 de agosto del 2006, con el "Reglamento de Operación para la Fase Piloto, periodo julio a diciembre de 2006, del Programa de Transferencia Monetarias Condicionada AVANCEMOS". (Anexo N 4)

14 El Programa está actualmente ejecutando, por lo tanto, todavía continúan incorporándose nuevos beneficiarios/as.

Monto por concepto de transferencias monetarias

AÑO

Millones de colones Millones de dólares

CANTIDAD de BENEFICIARIOS

2006 3.459,7 6,65 8.068

200714 21.241,2

40,84 97.000

2008 39.157,6

75,30 136.000

Fuente: Secretaría Técnica del Programa Avancemos, 2007


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• Decreto N° 33303 -MP-MIDEPLAN-MEP-MTSS-MIVAH, publicado el 28 de agosto de 2006, que modifica el "Reglamento de Operación al Programa durante la Fase Piloto, con el fin de ajustarlo a la realidad social a la que encuentra dirigido" (Anexo N 5).

• Decreto N° 33318 -MP-MIVAH, publicado el 1 de septiembre del 2006, que faculta al IMAS para la incorporación a familias de adolescentes pertenecientes a poblaciones indígenas (Anexo N 6).

• Decreto N° 33677 -MP-MEP-MIVAH, publicado el 2 de abril de 2007, con el "Reglamento de Operación del Programa AVANCEMOS para el año 2007" (Anexo N 7).

Esta normativa se complementa con la emisión de Lineamientos por parte de la Secretaría Técnica y Directrices por parte del Ministro Rector de todo el Sector Social y Lucha contra la Pobreza, cuyo objetivo es orientar y ajustar procedimientos institucionales. A la fecha, son tres los Lineamientos emitidos, uno de ellos relacionado de manera explícita al tema de trabajo infantil y adolescente.

- Lineamiento N° 001-2007, emitido por la Secretaría Técnica el 23 de abril de 2007. Dado que para el 2007 son dos las instituciones ejecutoras del componente 1, durante los primeros mese del año se presentan casos de beneficiarios/as que podrían estar recibiendo la transferencia monetaria de parte de ambas entidades ejecutoras. Ante esta situación, la Secretaría Técnica emite este lineamiento y los procedimientos aplicar en materia de duplicidades (Anexo N 8).

- Lineamiento N° 002-2007, emitido por la Secretaría Técnica el 23 de abril de 2007. En este caso, la Secretaría Técnica establece, según la legislación y normativa vigente en el país, los criterios que las instituciones ejecutoras deberán aplicar para el ingreso de niños, niñas y adolescentes trabajadores al Programa. Este lineamiento claramente define criterios diferenciados según grupos etarios, estableciendo que el prioritario es que, conforme a los objetivos del Programa, las y los estudiantes beneficiarios permanezcan o se reincorporen al sistema educativo formal (Anexo N 9).

- Lineamiento N° 003-2007, emitido por la Secretaría Técnica el 30 de mayo de 2007. Este lineamiento responde a la necesidad de integrar las diversas opciones que ofrece el sistema de educación secundaria a la modalidad de pagos por niveles escalonado que establece el Programa. Esto considerando que las y los beneficiarios del Programa pueden estar matriculados en cualquiera de las modalidades educativas que ofrece el sistema educativo nacional y que la estructura de algunas de éstas no necesariamente contempla niveles académicos (Anexo N 10).


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5.12 Desarrollo del Programa a la fecha y perspecti vas hacia el 2008

El Programa inicia su ejecución en julio de 2006, dos meses después de que el actual Gobierno asumiera la Administración. Su diseño venía siendo preparado desde varios meses antes de iniciar la gestión de Gobierno por el equipo que tuvo a su cargo la formulación de la propuesta en materia de política social del Programa de Gobierno del partido que finalmente ganó las elecciones presidenciales. En la última fase del diseño del mismo (abril-junio 2006), dicho equipo contó con asesorías de diversos especialistas de organismos internacionales y de cooperación (PNUD, BID, especialmente), que compartieron las experiencias de otros programas de transferencias monetarias condicionadas, como son las de Brasil, México y Chile. Asimismo, se contó con insumos relacionados a la condición de vulnerabilidad de la niñez y la adolescencia en el país, por parte de otras agencias del Sistema de Naciones Unidas (UNICEF, OIT/IPEC).

A. 2006: Fase Piloto

El Programa Avancemos inicia operaciones con la ejecución de una fase piloto, entre los meses de julio y diciembre del 2006, la cual tuvo como propósito probar y ajustar los procedimientos administrativos y operativos necesarios para la ejecución efectiva del Programa.

Durante esta fase, se ejecutó únicamente el componente de la transferencia monetaria condicionada. Las acciones de identificación, selección y pago de dicha transferencia a las familias beneficiarias fueron asumidas únicamente por una institución ejecutora, el IMAS.

Originalmente se definió como meta de la fase piloto la incorporación al Programa de 3.500 adolescentes en situación de pobreza, seleccionados de 32 colegios de todo el país y definidos en función de criterios de concentración de pobreza. Los requisitos para dicha selección se establecieron en el respectivo reglamento de operación (Decreto N° 33203- MP-MIDEPLAN-MEP-MTSS-MIVAH) como sigue:

a) Las familias interesadas deberán calificar en situación de pobreza, para lo cual se les hará un estudio socioeconómico y un sistema de información (SIPO) determinará si son o no elegibles para este programa (deberán situarse en niveles 1,2 y 3 que corresponden a los de mayor pobreza).

b) Los/as adolescentes deberán tener entre 13 y 17 años y estar cursando sétimo, octavo y noveno año en alguno de los colegios seleccionados.

c) Los/as adolescentes deben tener al menos 3 años cursados y aprobados en algún centro educativo nacional.

d) Los/as adolescentes no deben ser beneficiaros de ningún otro programa estatal con el mismo fin.

Debido a diferentes factores, entre ellos la demanda de otras comunidades y centros educativos, la cobertura para ese período aumenta a 8.000 adolescentes beneficiarios/as y los colegios seleccionados de 32 a 39. Así, al final de esta fase se logra incorporar al Programa a un total de 8.068 estudiantes. Se adjuntan como anexo algunos cuadros sobre las características de la población atendida (Anexo 11).


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B. 2007: Ejecución del Primer Componente del Progra ma

La Fase Piloto arrojó importantes enseñanzas en relación a los procesos de identificación y selección de beneficiarios, como en cuanto a la capacidad institucional del IMAS para incorporarlos oportunamente al Programa y realizar las transferencias en el menor tiempo posible. Las limitaciones enfrentadas fundamentaron la necesidad de establecer una vía institucional complementaria para la identificación y selección de beneficiarios/as; así, además del IMAS, el Órgano Política decide incorporar para la ejecución del primer componente a FONABE. Esta estrategia le permite a la Secretaría Técnica identificar y ajustar los instrumentos, mecanismos y estrategias para que este programa selectivo atienda adecuada y oportunamente las necesidades de diferentes grupos familiares en diversas partes del país. Esta estrategia forma parte del diseño del Sistema de Información para la Gestión Integrada de los Programas Sociales Selectivos (SIGIPSS) que la Rectoría del Sector está realizando, como parte de la modernización del Sector Social y Lucha contra la Pobreza.

En esta fase del Programa se ejecuta, al igual que en la Fase Piloto, únicamente el primer componente de la transferencia monetaria condicionada y se establece que durante el año se diseñarán los otros dos componentes. Asimismo, se decide la ampliar el rango de edades de la población objetivo del Programa, en respuesta a la constatación de los problemas de rezago escolar; inicialmente se había establecido que la población objetivo sería adolescentes entre los 13 y 17 años y a partir de 2007 se amplía el rango a entre 12 y 21 años, pudiéndose incluir jóvenes hasta los 35 años que presenten situaciones especiales, las cuales deberán ser evaluadas y certificadas por los profesionales a cargo de cada caso.

La incorporación de dos entidades ejecutoras se presenta como una oportunidad pero también se constituyen en un reto para la gestión del Programa. Siendo que la meta de cobertura para el 2007 es de carácter nacional y que se deben de incorporar 70.000 estudiantes, ambas entidades se abocan a la identificación y selección de estos beneficiarios con los mismos instrumentos y modalidades de trabajo que hasta el momento habían empleado para otros programas sociales selectivos.

En cuanto a la identificación y selección de beneficiarios, el IMAS delega esta responsabilidad mediante las diez Gerencias Regionales que tiene en todo el país, las cuales refuerza con personal específico para el Programa Avancemos. Por su parte, el FONABE también utiliza los mismos mecanismos que hasta la fecha había usado para identificar y seleccionar beneficiarios de becas: a través de Comités de Beca en los centros educativos, también manteniendo el resto de proyectos específicos. Es decir, cada entidad ejecutora aplicó sus propios instrumentos de identificación y selección, lo cual ha implicado diferencias en la forma y tiempo de atención de la población, tanto por razones de su normativa y procedimientos institucionales.

La meta establecida por el Gobierno para el 2007, de incorporar 70 mil estudiantes beneficiarios/as al Programa, se logró en julio de ese año, previéndose que sería posible


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contar con seleccionados antes de que el año finalizara, lo que motivó al Gobierno a identificar nuevos recursos y realizar una serie de gestiones administrativas que implica su incorporación a los presupuestos de cada entidad ejecutora 15 (modificaciones presupuestarias, aprobaciones por parte de los órganos directivos correspondientes: juntas directivas de FONABE e IMAS, Asamblea Legislativa y Contraloría General de la República), lográndose elevar el número de estudiantes beneficiarios/as a más de 94 mil en noviembre.

Por su parte, el objetivo de crear una base de datos y un sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación del Programa por parte de la Secretaría Técnica, como parte del SIGIPSS16 impulsado por la Rectoría del Sector, se complejizó al tener a dos entidades ejecutoras, pues sus sistemas de información y registro de beneficiarios presentan diferencias en términos de estructura, variables y plataforma informática. A la fecha, la Secretaría Técnica ha logrado diseñar y poner en funcionamiento un registro de beneficiarios y emite periódicamente informes de ejecución según distintas variables, habiendo establecido para ello coordinaciones interinstitucionales muy satisfactorias.

Otro aspecto relevante en el proceso de consolidación del Programa Avancemos desde el punto de vista de la gestión operativa, ha sido el esfuerzo de la Secretaría Técnica por involucrar activamente a las entidades participantes en el Programa y sus funcionarios/as en el proceso de ejecución y ajuste del mismo, y ello también con el fin de promover el objetivo más amplio de constituir el SIGIPSS. Asimismo, se ha hecho un esfuerzo importante por informar sobre los objetivos y alcances del Programa entre la población objetivo y la ciudadanía en general. Las estrategias a este respecto han sido varias: talleres, foros y encuentros institucionales e interinstitucionales de nivel nacional, regional y local; uso de los medios de comunicación masiva, Línea telefónica gratuita y otros. Como parte de esta estrategia de información y coordinación, la Secretaría Técnica ha organizado dos encuentros nacionales interinstitucionales con funcionarios de las entidades involucradas en la ejecución del Programa. El primero de ellos se realizó el 3 de mayo de 2007 con la participación de alrededor de 1500 funcionarios de instituciones como el IMAS, FONABE, MEP y la CCSS. El objetivo de este primer encuentro interinstitucional fue fomentar la articulación de sus diversos actores involucrados en los espacios nacionales, regionales y locales.

El segundo encuentro nacional se llevó a cabo el 12, 13 y 14 de noviembre. El objetivo central fue propiciar entre las entidades responsables de la ejecución del Programa en el 2008, un espacio de socialización de conocimientos y experiencias en cuanto a la articulación de acciones, especialmente en torno a ciertos temas de interés: vínculo entre educación y trabajo infantil y adolescente, emprendedurismo y empleabilidad. Participaron profesionales representantes del nivel central y regional del MEP, IMAS, FONABE, CCSS, INA, MTSS, DESAF, DINADECO, IFAM, PANI y del MIVAH. Esta socialización de

15 En el presupuesto nacional extraordinario se incluyeron 1.500 millones de colones para el IMAS. FONABE cuenta también con recursos adicionales, por un monto similar, provenientes de la liquidación de un fideicomiso. 16 Sistema de Información para la Gestión Integrada de los Programas Sociales Selectivos. Acción estratégica 1 del Sector Social y Lucha contra la Pobreza del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.


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conocimientos y experiencias se combinó con un ejercicio de taller según territorios, a fin de maximizar los esfuerzos de articulación interinstitucional en el 2008 y obtener recomendaciones en torno a los temas tratados. Sobre los resultados de este encuentro se hará un resumen en un apartado posterior.

Siendo un Programa que se define en construcción paralela a su ejecución, progresivamente se avanza en aspectos de diseño y de definición de procedimientos y mecanismos de coordinación entre las entidades ejecutoras. El Panel Técnico ha jugado un papel estratégico también en el Programa, reuniéndose regular y periódicamente y funcionando de acuerdo a sus objetivos. En ese marco, se analizan y proponen estrategias y acuerdos operativos institucionales e interinstitucionales.

C. 2008: Perspectiva para su ejecución

En el año 2008 se espera que el Programa Avancemos logre la meta cuantitativa inicialmente establecida de 130.000 estudiantes beneficiarios/as, tal como lo establece el Plan Nacional de Desarrollo. De igual forma, durante el 2008 se ejecutarán los tres componentes del Programa. El Órgano Político ha decidido mantener la escala de montos según niveles que hasta ahora se ha utilizado (sesión del 6 de junio de 2007), así como las dos entidades para la selección de beneficiarios (FONABE e IMAS). A partir de lo anterior, las principales modificaciones con respecto a lo ejecutado hasta el momento se refieren a lo siguiente:

- IMAS atenderá a 40.000 estudiantes beneficiarios concentrando su atención en la reinserción de adolescentes pobres que han abandonado el sistema educativo.

- FONABE asumirá la atención de los restantes 90.000 estudiantes beneficiarios/as - En la identificación de potenciales adolescentes y jóvenes beneficiarios, IMAS y

FONABE contarán con el apoyo de una red constituida por: los centros y comunidades educativas, la red de Asociaciones de Desarrollo Comunal y Comités Tutelares de Menores con el apoyo de DINADECO y PANI, las Municipalidades con el apoyo de IFAM y los ATAPS y EBAIS de la CCSS.

- INA desarrollará una oferta complementaria que combinará apoyo para la conclusión de los estudios académicos (junto con el MEP) y una oferta alternativa para aquellos adolescentes y jóvenes que no desean o pueden reincorporarse o mantenerse en las modalidades académicas existentes.

- CCSS ampliará la oferta de atención integral para adolescentes para abarcar a la totalidad de los estudiantes beneficiarios/as del Programa Avancemos y desarrollará una oferta complementaria en materia de salud sexual y reproductiva específica para esta población.


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5.13 El programa Avancemos y la erradicación del tr abajo infantil y la protección del trabajo de adolescentes

En cuanto a la relación del Programa AVANCEMOS con el objetivo de erradicar el trabajo infantil y adolescente, así como proteger a aquellos que lo realicen, este preocupación responde a uno de los específicos del Programa, y en respuesta a esto se emitió el Lineamiento (N° 002-2007).

Por definición, el enfoque de este programa de TMC busca atender los principales factores determinantes de este problema, pues:

- Con la Transferencia Monetaria Condicionada se elevan los recursos de las familias que viven en condiciones de pobreza al provocar un aumento de la matrícula en los centros educativos y evidenciar la particular atención que amerita esta población.

- Fomenta la ampliación de la oferta y las alternativas escolares con énfasis en la calidad de las mismas.

- Vincula de manera explícita los objetivos del Programa con el mercado laboral y la estrategia de desarrollo del país.

- Evidencia la necesidad de que la oferta educativa y la identificación y selección de beneficiarios/as se realice con pertinencia cultural, especialmente para el caso costarricense en cuanto a la población indígena que vive dispersa en el territorio, aquella que habita lejos de los centros educativos, en zonas rurales, en comunidades urbano-marginales y otras particularidades.

El Lineamiento N° 002-2007 de abril de 2007 establece los criterios que las instituciones ejecutoras deberán aplicar para el ingreso de niños, niñas y adolescentes trabajadores, según la legislación y normativa vigente en el país. Este lineamiento define criterios diferenciados según grupos etarios, resaltando que el prioritario es que, conforme a los objetivos del Programa, las y los estudiantes beneficiarios permanezcan o se reincorporen al sistema educativo formal. Específicamente el lineamiento establece lo siguiente:

- En cuanto a la población trabajadora menor a 15 años: En este caso se debe aplicar la prohibición establecida en el articulo No 92 del CNA: "Prohíbase el trabajo de las personas menores de quince años". Es decir su participación en el programa AVANCEMOS, requiere del compromiso de la familia acerca que el o la adolescentes dejará las labores remuneradas en las cuales pueda encontrarse, dedicándose tiempo completo al estudio.

- En cuanto a la población trabajadora de 15 a 17 años y 11 meses: Para este grupo etario, la ley permite su inserción laboral, si bien con ciertas condiciones. A este respecto, son importantes los artículos N° 78 y N° 87 del CNA. El artículo N° 78 establece que "El Estado reconocerá el derecho de las personas adolescentes mayores de quince años a trabajar con las restricciones que imponen este Código, los convenios internacionales y la ley. Este derecho podrá limitarse solamente cuando la actividad laboral importe riesgo, peligro para el desarrollo, la salud física,


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mental y emocional o cuando perturbe la asistencia regular al centro educativo." Por su parte, el artículo No 87, señala por su parte "El derecho y la obligación de educarse de las personas menores de edad deberán armonizarse con el trabajo de las personas adolescentes. Para ello, su trabajo deberá ejecutarse sin detrimento de la asistencia al centro educativo."

Tomando en cuenta esta normativa, el ingreso de esta población al Programa AVANCEMOS se rige por los siguientes criterios:

• El criterio prioritario aplicar el que el o la adolescente permanezca o se reincorpore al sistema educativo.

• El/la funcionario/a publico/a encargado/a de atender el caso, debe promover con el o la adolescente y su familia la dedicación exclusiva al proceso educativo. En caso de no ser posible, debe procurar que las actividades laborales no interfieran con la modalidad educativa en la cual se integra el o la adolescente.

• También debe dejar claro y procurar por diversos medios que la actividad laboral no representa peligro físico, mental o emocional para el o la adolescente o que se realiza en jornadas nocturnas (de las 19:00 horas a las 7:00 horas del día siguiente).

De establecerse dichas situaciones, las mismas deben comunicarse el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en concordancia con el artículo 83 del CNA: "El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social deberá velar por la protección y el cumplimiento de los derechos laborales de la persona adolescente". La entidad ejecutora del programa en la cual se haya inscrito el o la adolescente trabajador, dará seguimiento a su situación, procurando el cambio en sus condiciones que corresponda al interés superior de dicha persona.

- En cuanto a la población trabajadora mayor de 18 años: Se trata de jóvenes mayores de edad facultados legalmente para trabajar. El criterio fundamental a aplicar en estos casos es que a pesar de los ingresos que el/la joven genera con sus actividades laborales, esta persona y su familia enfrentan problemas de pobreza, exclusión, riesgo o vulnerabilidad, según los instrumentos y metodologías utilizadas por las entidades ejecutoras. De acuerdo a este criterio, por ejemplo (y no únicamente), una situación de riesgo o vulnerabilidad por razones económicas sería aquella en que la participación de el/la joven en el proceso educativo implicaría una reducción significativa de los ingresos familiares, por lo cual se requiere de la transferencia monetaria para garantizar la continuidad educativa de el o la joven.

El cumplimiento de los elementos establecidos en este Lineamiento implica la inclusión de información sobre adolescentes trabajadores inscritos en el Programa Avancemos en los instrumentos para el seguimiento, monitoreo y evaluación del mismo, con el fin de identificar las características de la población y estrategias para mejorar su desempeño.


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Una vez ingresada al Programa, a partir de este Lineamiento, las entidades involucradas deberán poner en marcha las siguientes acciones en relación a la población beneficiaria trabajadora:

- Aviso de la situación a las instituciones competentes: IMAS, PANI y MTSS para que establezcan las acciones necesarias para mejorar las condiciones de vida de las familias con menores trabajadores.

- Como parte del tercer componente del Programa, mejoramiento de la calidad educativa, se establece una oferta dirigida a dicha población con dos orientaciones: posibilitar la permanencia exitosa de la población infantil y adolescente que se reintegre a la educación formal y desarrollar procesos de fortalecimiento de la empleabilidad y emprendimiento en aquellos adolescentes mayores de 15 años que no deseen integrarse al sistema formal.

- Coordinación con instituciones claves en la atención tanto de la población objetivo trabajadora ingresada en el Programa, como de sus familias, así como del desarrollo de la oferta educativa y de formación: MTSS, IMAS, PANI, MEP e INA.


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6. Información estadística disponible sobre los res ultados del Programa AVANCEMOS

El registro, compilación y procesamiento de la información estadística que genera el desarrollo del Programa Avancemos corre a cargo de la Secretaría Técnica del Programa, cuyo responsable es el Viceministerio de Desarrollo Social. Este trabajo de generación de datos ha ido evolucionando de acuerdo con el avance mismo del propio Programa. A eso respecto, resulta útil una breve descripción de esa evolución y un análisis de los datos proporcionados por dicha Secretaría. El primer año de operación del Programa Avancemos se ha caracterizado por el establecimiento de una estructura operativa funcional (que incluye el desarrollo de normativa), la cual ha permitido a dos instituciones ejecutoras que operan en el Sector Social y Lucha contra la Pobreza, IMAS y FONABE, adaptar sus prácticas institucionales a los numerosos y cambiantes retos que presentan la implementación del Programa. Por otra parte, las acciones dirigidas a la identificación, selección, registro y entrega de la transferencia monetaria a las y los beneficiarios, han requerido del apoyo y compromiso de un gran número de funcionarios/as de diversas instituciones tanto a nivel central, como regional y local, quienes han sido fundamentales en el cumplimiento de las metas de este año (70.000 adolescentes y jóvenes pobres matriculados en opciones educativas de secundaria y recibiendo transferencias monetarias que les permiten continuar estudiando).

El Programa Avancemos ha alcanzado la meta de incorporar a 70.000 adolescentes y jóvenes en julio del presente año, lo que ha permitido una reprogramación en positivo, estableciendo como meta iniciar el año 2008 con 100.000 estudiantes recuperados, lo que, a su vez, permitiría ampliar la cifra final de 130.000 adolescentes a jóvenes prevista para fines del año 2008.

Como puede observarse, desde el momento en que se consigue reunir el funcionamiento normal del Programa en sus dos principales instituciones, IMAS y FONABE, en el mes de marzo, el crecimiento del volumen de beneficiarios de AVANCEMOS resulta bastante regular y sostenido (ver cuadro 4). Así, desde el 30 de marzo al 5 de noviembre, el volumen de población incorporada al programa presenta un crecimiento del 82%, pasando de 51.739 adolescentes y jóvenes de ambos sexos, a los 94.621 registrados en el último corte disponible (del 5 de noviembre 2007).


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Cuadro 4 Evolución de la incorporación de beneficiarios por entidad ejecutora (Febrero - noviembre de 2007)

En términos globales, el total de población incorporada (94.621 adolescentes y jóvenes), se genera actualmente en una proporción semejante mediante las dos instituciones principales del Programa: FONABE incorpora 45.053 e IMAS 49.568. Este total de población es mayoritariamente femenina: el 53,9% de la población beneficiaria son mujeres y el 46,1% hombres. Esta composición por sexo guarda relación con el hecho de que la población femenina se encuentra actualmente más escolarizada que la masculina, y que, en general, es más proclive a integrarse en el sistema educativo. Ello es consistente con la composición que presenta cada sexo respecto de la institución generadora: así, las mujeres se incorporan a Avancemos mayoritariamente a través de FONABE, mientras los hombres lo hacen más a través del IMAS.

Fuente: Secretaría Técnica del Programa Avancemos c on datos de IMAS y FONABE


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Cuadro 5 Composición según institución ejecutora, de la pobl ación incorporada al Programa Avancemos, por sexo, al 05 de noviembre de l 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)

Al observar la población incorporada al Programa según zona de residencia, puede apreciarse que dicha población procede mayoritariamente de las zonas urbanas (un 56,8%), lo cual se puede explicar por la mayor concentración poblacional que hay en las ciudades. Ambos sexos presentan porcentajes similares, aunque las mujeres se ubican con una ligera ventaja sobre los hombres, pues las primeras residen con un 57,3% más en las ciudades que los hombres con un 56.1%.

Cuadro 6 Composición, según zona, de la población incorporad a al Programa AVANCEMOS, por sexo, al 05 de noviembre del 2007 (C ifras absolutas y porcentajes)

POBLACIÓN

FEMENINA MASCULINA

TOTAL INSTITUCION EJECUTORA

Abs % Abs % Abs %

FONABE 24.984 49 20.069 46 45.053 47,6

IMAS 25.972 51 23.596 54 49.568 54,4

TOTAL 50.956 100,0 43.665 100,0 94.621 100,0

FUENTE: Secretaría Técnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS y FONABE, al 5 de noviembre 2007 .

POBLACIÓN

FEMENINA MASCULINA

TOTAL ZONA

Absolutos Porcentajes Absolutos Porcentajes Absolutos Porcentajes

RURAL 21.742 42,7% 19.177 43,9% 40.919 43,2%

URBANA 29.214 57,3% 24.488 56,1% 53.702 56,8%

TOTAL 50.956 100% 43.665 100% 94.621 100%

FUENTE: Secretaría Técnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS y FONABE, al 05 de noviembre 200 7.


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Algo semejante sucede cuando se examina la población incorporada según provincias: el mayor volumen de beneficiarios/as procede de las provincias más pobladas, San José y Alajuela, que juntas suponen el 47% del total de beneficiarios/as del Programa. Sin embargo, ello está mediado por la cantidad de población de esas provincias, puesto que si se observa la tasa de incorporación (relación entre población incorporada y población total adolescente de la provincia), esta es apreciablemente mayor en las 3 provincias con mayor índice de pobreza: Guanacaste, Puntarenas y Limón, cuya tasa casi duplica la de las provincias del Valle Central.

Cuadro 7 Composición de la población incorporada al Programa Avancemos según provincia, al 05 de noviembre del 2007 (Cifras abso lutas y porcentajes)

Cuando se examina la distribución por grupos de edades de la población incorporada al Programa, puede apreciarse que la población adolescente entre 12 y 17 años es la principal beneficiaria, ya que representan el 78,1% de la población incorporada al Programa. Dentro de ese bloque, los adolescentes entre 15 y 17 años suponen casi el 50% de la población beneficiaria y los comprendidos entre 12 y 14 años el 30% restante. El bloque de edades de 18 años y más, que representa el 22% de la población de Avancemos, está dividido entre los que tienen de 18 a 20 años, que son el 17% y los mayores de 21 años, que suponen algo más del 4%. Esta distribución etárea es muy similar entre hombres y mujeres.

PROVINCIA POBLACIÓN AVANCEMOS

PROPORCIÓN PROVINCIA

TASA INCORPORACIÓN

1. SAN JOSE 26.133 27,6 10,1

2. ALAJUELA 18.495 19,5 13,1

3. CARTAGO 8.964 9,5 10,5

4. HEREDIA 6.683 7,1 9,8

5. GUANACASTE 8.711 9,2 16,5

6. PUNTARENAS 14.664 15,5 20,3

7. LIMON 10.971 11,6 16

TOTAL 94.621 100

FUENTE: Secretaría Técnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS y FONABE , al 5 de noviembre 200 7 y

datos del MEP


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Cuadro 8 Composición de la población estudiantil incorporada al Programa Avancemos, por sexo y según grupos de edad, al 5 de noviembre del 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)

Al relacionar la población incorporada en el programa Avancemos con la matrícula inicial del 2007, puede apreciarse que la primera representa un cuarto de la segunda en la modalidad de educación diurna regular, que es la gran mayoría de la matrícula de secundaria, con 313.000 estudiantes. En el bloque de otras modalidades, cuya matrícula en el año 2007 es de 67.398 personas, la población incorporada en el Programa es apenas un 5%, algo que guarda relación con la naturaleza de estas modalidades, donde también está incluida población adulta.

Al examinar la población incorporada al Programa según nivel académico, puede observarse que ésta se concentra en los primeros niveles de la secundaria, 7° y 8°, los cuales suponen juntos el 50% del total de beneficiarios/as. Sin embargo, al relacionar la población incorporada de cada nivel educativo con su correspondiente matrícula, puede apreciarse que el mayor grado de incorporación está en el último año, donde la población del Programa supone un 34% de la matrícula total. A este nivel educativo le siguen 9° (27.3%) y 8° (26.1%).

POBLACIÓN

FEMENINA MASCULINA

TOTAL GRUPO DE EDAD

Absolutos Porcentajes

Absolutos

Porcentajes

Absolutos

Porcentajes

Menos de 15 años 14.699 29,3% 12.862 29,6% 27.561 29,4%

15 a 17 años 24.497 48,0% 21.599 49,4% 46.096 48,7%

18 a 20 años 8.687 17,4% 7.586 17,3% 16.273 17,1%

Más de 21 años 3.073 5,3% 1.618 3,7% 4.691 4,8%

TOTAL 50.956 100,0% 43.665 100,0% 94.621 100,0%

FUENTE: Secretaría Técnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS y FONABE, al 5 de noviembre de 2 007


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Cuadro 9 Relación de la población de Avancemos con respecto a la matricula inicial, según nivel educativo al 5 de noviembre de 2007

Cuadro 10 Relación de la población de Avancemos con respecto a la matricula inicial, según modalidad al 5 de noviembre de 2007

El siguiente cuadro indica como se reduce gradualmente la población incorporada en Avancemos a medida que avanzan los niveles educativos, lo cual es un reflejo del comportamiento de la población en general que asiste a la secundaria. De la misma forma, cuando se examina la distribución de la población beneficiaria por nivel educativo, puede apreciarse que los principales beneficiarios se ubican en los dos primeros niveles: el 29% se ubica en sétimo y el 21,8% en octavo. Esta composición se mantiene similar par ambos sexos.

NIVEL EDUCATIVO ESTUDIANTES AVANCEMOS

MATRÍCULA INICIAL

PORCENTAJES

Sétimo 27.475 96.256 28,5%

Octavo 20.623 67.822 30,4%

Noveno 16.634 52.290 31,8%

Décimo 14.320 53.640 26,7%

Undécimo 9.907 36.375 27,2%

Duodécimo 2.336 6.617 35,3%

TOTAL 91.295 313.000 29,2% FUENTE: Secretaría Técnica Programa AVANCEMOS,

con base en datos IMAS, FONABE y MEP, al 5 de novie mbre de 2007.

NIVEL EDUCATIVO ESTUDIANTES AVANCEMOS

MATRÍCULA INICIAL

PORCENTAJES

Diversas modalidades 91.295 313.000 29,2%

Otras modalidades 1.727 67.398 2,6%

TOTAL 93.022 380.398 24,5%

FUENTE: Secretaría Técnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS, FONABE y MEP, al 5 de novie mbre de 2007.


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Cuadro 11 Composición de la población incorporada al Programa AVANCEMOS, según nivel académico, por sexo al 05 de noviembre del 20 07 (Cifras absolutas y porcentajes)

A partir de los datos anteriores puede realizarse una estimación aproximada del peso que tiene la población incorporada al Programa en el contexto de los adolescentes y jóvenes escolarizados y por escolarizar. El conjunto de la población costarricense entre 13 y 17 años tiene una dimensión estimada, según INEC, de 461.000 personas. De acuerdo a la información estadística suministrada a la Secretaría Técnica del Programa Avancemos por el MEP, para fines del año 2006 el 70% de esta población está incorporado al sistema educativo, lo que supone un total de 322.700 adolescentes de ambos sexos. Cruzando los datos de este Ministerio con la reciente información del INEC sobre los niveles de pobreza, se estima que en julio del 2007 existen 62.200 estudiantes de secundaria bajo la línea de pobreza, lo que significa un 20% de la matrícula total. Fuera del sistema educativo quedan en torno a 138.300 adolescentes, de los cuales cerca de un tercio son pobres (42.165).

En este contexto, la población incluida al 5 de noviembre en Avancemos, 94.621 personas, significa el 29,3% del total de la población escolarizada (322.700 estudiantes de ambos sexos). Para saber qué proporción de estudiantes pobres incorpora al Programa se ha obtenido información de las dos principales instituciones que operan el Programa, IMAS y FONABE. La información proporcionada por el IMAS indica que un 74% de la población beneficiaria de Avancemos se encuentra bajo la línea de pobreza. En el caso de FONABE, sólo cerca de la mitad de los beneficiarios tienen identificación realizada a

Población

FEMENINA MASCULINA

TOTAL NIVEL ACADÉMICO

Absolutos Porcentajes Absolutos Porcentajes Absolutos Porcentajes

SETIMO 13.661 26,8% 13.814 31,6% 27.475 29,0%

OCTAVO 11.263 22,2% 9.360 21,4% 20.623 21,8%

NOVENO 9.323 18,3% 7.311 16,7% 16.634 17,6%

DECIMO 7.911 15,5% 6.409 14,7% 14.320 15,1%

UNDECIMO 5.776 11,3% 4.131 9,5% 9.907 10,5%

DUODECIMO 1.295 2,5% 1.041 2,4% 2.336 2,5%

OTRAS MODALIDADES 1.727 3,4% 1.599 3,7% 3.326 3,5%

TOTAL 50.956 100,0% 43.665 100,0% 94.621 100,0%

FUENTE: Secretaría Técnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS y FONABE, al 05 de noviembre 200 7.


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través del SIPO y en esa población, un 65% se encuentra bajo la línea de pobreza. Sin embargo, la captación obtenida por la EHPM 2007 de población de Avancemos indica que el 44% de esa población es pobre, aunque la EHPM solo capta la mitad de los beneficiarios de Avancemos. Todo parece indicar que se hace necesario un afinamiento de la consideración de pobreza por parte de las entidades ejecutoras, al mismo tiempo que un mejor registro de la población de Avancemos a través de la EHPM 2007.

Otro indicador del grado de focalización de Avancemos se refiere a la distribución de esa población según quintiles de ingreso. La información que nos da al respecto la EHPM muestra que más de un 75% de la población de Avancemos pertenecen al primero (44,3%) y segundo (31,3%) quintiles de ingresos. Además, un 16% pertenece al tercer quintil y el 8,5% al cuarto y quinto quintil. Es decir, se confirma una actuación progresiva a Avancemos a favor de los sectores de menores ingresos.

Cuadro 12 Población de Avancemos según quintil de ingresos

En todo caso, al cruzar los datos de pobreza de la población adolescente total con los referidos a la pobreza estudiantil puede estimarse que en torno al 60% de los estudiantes de Avancemos son pobres. A partir de esa hipótesis, la cantidad de población pobre integrada al Programa es en torno a 56.760 personas (el 60% de las 94.621 que constituyen su población total), lo cual nos estaría indicando que el Programa cubre el 91 % de los adolescentes pobres escolarizados, quedándole por cubrir cerca de 6.000 estudiantes bajo la línea de pobreza. Por otra parte, Avancemos estaría integrando alrededor de 37.840 estudiantes más, que se encuentran inmediatamente por encima de la línea de pobreza; es decir, que previsiblemente serán población vulnerable.

QUINTIL Total Población

adolescente

AVANCEMOS

I 28.6 44.3

II 24.5 31.3

III 21.0 16.2

IV 16.7 6.2

V 9.2 2.3

Fuente: Secretaría Técnica Programa Avancemos con d atos de la EHPM 2007


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Un asunto importante, desde luego, consiste en saber como puede absorberse la población adolescente y joven que está bajo la línea de pobreza y no está integrada en el sistema educativo, cuyo volumen se acerca a la cantidad de población pobre que si está escolarizada.

Para delimitar bien este reto es necesario identificar los efectos ya producidos por Avancemos en la población adolescente. La reducción general de pobreza registrada por la EHPM 2007 ha significado que la población adolescente pobre pasara de 136.000 a 104.365. Desde luego, esta reducción se debe a distintos factores, uno de los cuales está referido directamente al mercado de trabajo. Sin embargo, Avancemos también ha contribuido a esta reducción.

Es probable que esa contribución de Avancemos se haya notado más entre los estudiantes pobres, que descienden de 70.000 a 62.700 según las estimaciones indicadas anteriormente. Pero tampoco puede desestimarse que Avancemos haya logrado que adolescentes antes no escolarizados se hayan incorporado o reincorporado al sistema educativo. Ciertamente, Avancemos también ha apoyado a sectores de adolescentes que ya estaban por encima de la línea de pobreza, tanto para absorberlos hacia el sistema educativo como para mantenerlos en el mismo. Las estimaciones anteriores indican que se encuentran en esta situación no menos de un tercio de la actual población beneficiaria de Avancemos.

Al tomar en consideración estos efectos posibles que ha tenida ya el Programa Avancemos se hace más evidente que el programa enfrenta el reto de cómo absorber los estudiantes pobres y extremadamente pobres que se mantienen fuera del sistema educativo. Ahora bien, para enfrentar este reto Avancemos encara dos opciones: 1) mejorar su capacidad de captación sin cambiar los parámetros actuales del programa, 2) cambiando sus parámetros de actuación originales. En efecto, actualmente Avancemos tiene como uno de esos parámetros que sus beneficiarios tienen que haber concluido la primaria. Para el caso en que los adolescentes se encuentren en esa situación (primaria concluida) Avancemos deberá afinar su capacidad de captación. Pero en el caso de que el estudiante no haya concluido la primaria Avancemos deberá considerar si cambia este y otros parámetros de operación.

7. Análisis del cruce de la información disponible: Programa AVANCEMOS y la prevención y erradicación del trabajo infantil y la protección del trabajo adolescente

Como se indicó, no existe a la fecha un cruce directo de información estadística entre los datos generados por el Programa AVANCEMOS y los que se conocen en cuanto a trabajo infantil. Ello hace difícil estimar una cuantificación de los distintos efectos que pueda estar teniendo AVANCEMOS para reducir el trabajo de la población adolescente, especialmente entre 12 y 17 años. Sin embargo, resulta posible revisar la información que aporta los


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resultados de la EHPM 2007, así como las informaciones procedentes de cada una de las instituciones ejecutoras de Avancemos.

Los datos de la EHPM 2007 muestran que se ha producido una ligera reducción de los adolescentes entre 13 y 17 años que trabajan, como muestra el cuadro 14. Pero quizás lo más importante es que esa reducción se ha producido más entre los adolescentes pobres que entre los no pobres. En efecto, la tasa de participación laboral de los primeros descendió del 16,3% en el 2006 al 16,1% en el 2007; mientras que entre los adolescentes de familias pobres esa reducción fue del 10,9% al 8,7% entre los años referidos.

Cuadro 13 Adolescentes que trabajan, según nivel de pobreza

Esos datos concuerdan con la información que entrega la EHPM 2007 sobre asistencia escolar de los adolescentes de ambos sexos. Entre 2006 y 2007 la inasistencia al sistema educativo descendió ligeramente, del 21,5% al 20,1%, pero ese descenso fue mayor entre los pobres (que pasó del 26,3% al 20,9%), que entre los no pobres (20,1% a 19,6%).

2006 2007

Total 14.6 14.5

No Pobre 16.3 16.1

Pobre 10.9 8.7

FUENTE: Secretaría Técnica Programa AVANCEMOS, con base en datos EHPM.

Cuadro 14 Inasistencia a la educación, según nivel de pobreza

2006 2007

Total 21.5 20.1

No Pobre 20.1 19.6

Pobre 26.3 20.9

FUENTE: Secretaría Técnica Programa AVANCEMOS, con base en datos EHPM


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Ciertamente, los datos generales de la EHPM 2007 parecen indicar que Avancemos está teniendo efectos positivos en la reducción del trabajo adolescente y en la disminución de la inasistencia escolar. Información que parece consistente con la reducción de la pobreza y la focalización que se examinaron anteriormente.

Cuando se obtiene información sobre esta temática de las instituciones ejecutoras pueden observarse algunas particularidades a tomar en consideración. Con respecto a FONABE cabe mencionar que dentro de su esquema programático ha diseñado una serie de proyectos especiales que atienden poblaciones vulnerables por situaciones específicas. Dentro de este esquema se implementa el proyecto específico de atención a "Niños, niñas y adolescentes trabajadores" con los siguientes objetivos de: a) Facilitar el mantenimiento de los beneficiarios dentro del Sistema Educativo Nacional; b) Subsidiar parte del costo de inversión en la educación de cada beneficiario; c) Minimizar el riesgo de deserción de los estudiantes del Sistema Educativo y d) Contribuir al derecho a la educación de los estudiantes menores de 18 años y que se encuentran insertos en el mercado laboral. El proyecto atiende a estudiantes menores de 18 años en condición de pobreza o vulnerabilidad que trabajan en forma remunerada o sin esta y que requieren apoyo económico para continuar en el sistema educativo. Las familias de los estudiantes menores de 15 años deben estar dispuestas a que no sigan trabajando.

FONABE reporta que durante el 2006 atendió 534 menores trabajadores y durante el 2007 ha atendido 437 menores trabajadores. De los menores atendidos durante este año, los que asisten a secundaria se han equiparado los montos con los de Avancemos. Se anexa la descripción del proyecto (Anexo N° 13). En cuanto al IMAS, ha logrado obtener la información sobre la población incorporada a Avancemos que se encuentra trabajando. Importa consignar que esta información procede del procesamiento de las Fichas de Información Social (FIS) que complementa el IMAS para la población que incorpora directamente al programa. Dado que dicha ficha solo contiene una pregunta sobre la condición de actividad puede suponerse que la existencia de algún subregistro en cuanto al volumen de personas trabajando beneficiarias de Avancemos. Como se refleja en el siguiente cuadro, de las 41.414 que reciben el beneficio de Avancemos por medio de IMAS, al 1 de octubre de 2007, menos de mil personas (976) se han registrado manteniendo alguna actividad laboral. Importa señalar que la mayoría de estas personas (744) tienen 18 años y más, que es precisamente el grupo minoritario de Avancemos (21 % del total).

Así, la cantidad de adolescentes (menores de 18 años) es de 232 personas, de los cuales 210 tiene entre 15 y 17 años y 22 tienen menos de 15 años. La composición por sexo de esta actividad laboral adolescente es principalmente masculina: los muchachos representan cerca del 70% de los adolescentes que trabajan en este universo de población beneficiaria del IMAS.


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Cuadro 15 Composición, según grupo de edad, de la población i ncorporada al Programa AVANCEMOS que trabaja, por sexo al 01 de o ctubre de 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)

Como muestran los cuadros siguientes, la distribución de esta población adolescente trabajadora según categorías poblacionales refleja una diferencia apreciable entre los dos grupos etareos referidos. En efecto los menores de 15 años con actividad laboral se concentran en la categoría de trabajo no remunerado, mientras los adolescentes entre 15 y 17 años se registran principalmente como asalariados y en menor medida como cuenta propia o trabajadores no remunerados. La proporción de asalariados es mayor entre los adolescentes masculinos que trabajan (48,8%), que en el caso de las mujeres (40%).

POBLACIÓN GRUPO DE FEMENINA MASCULINA TOTAL

EDAD Absolutos Porcentajes Absolutos Porcentajes Absolutos Porcentajes

Menos de 15 años

11 50,00% 11 50,00% 22 2,25%

15 a 17 años

62 29,52% 148 70,48% 210 21,52%

18 años y más

352 47,31% 392 52,69% 744 76,23%

TOTAL 425 43,34% 551 56,66% 976 100,00%

FUENTE: Secretaría Técnica Prog rama AVANCEMOS, con base en datos IMAS, al 01 de oc tubre 2007.


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Cuadro 16 Composición, según grupo de edad, de la población i ncorporada al Programa AVANCEMOS que trabaja, por sexo según categoría ocu pacional al 01 de octubre del 2007

Cuadro 17 Composición, según grupo de edad, de la población i ncorporada al Programa AVANCEMOS que trabaja según categoría ocupacional, al 01 de octubre del 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)

POBLACION

FEMENINA MASCULINA

Categoría ocupacional Categoría ocupacional

GRUPO DE EDAD

Asalariado Cuenta propia

Trabajo no remunerado

Asalariado Cuenta propia

Trabajo no remunerado

TOTAL

Menos de 15 años

1 5 5 1 0 10 22

15 a 17 años

25 18 19 69 42 37 210

18 años y mas

185 153 14 206 156 30 744

TOTAL 211 176 38 276 198 77 976

FUENTE: Secretaría Técnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS, al 01 de octubre 2007.


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Cuadro 18 Composición, según grupo de edad, de la población f emenina incorporada al Programa AVANCEMOS que trabaja según categoría ocup acional, al 01 de octubre del 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)

Estos datos del IMAS registran los oficios que declara la población de Avancemos que presenta condición de actividad. Como puede apreciarse en los cuadros siguientes, el peso de los recolectores de café es mucho mayor entre los menores de 15 años, la mitad de los cuales se dedican a esta actividad. Por el contrario, los adolescentes entre 15 y 17 años que trabajan se ocupan de manera más uniforme en distintos oficios, si bien la mayoría de ellos siguen siendo agrícolas, especialmente entre los varones. Entre las adolescentes que trabajan, destaca el hecho de que el 42% se dediquen al empleo doméstico.

POBLACION

Categoría ocupacional

Asalariado Cuenta propia Trabajo no remunerado

EDAD

Absoluto Porcentaje Absoluto Porcentaje Absoluto Porcentaje

TOTAL

- 15 años 2 9,10% 5 22,72% 15 68,18% 22

15 a 17 años 94 44,76% 60 28,57% 56 26,67% 210

18 años y + 391 52,56% 309 41,53% 44 5,91% 744

TOTAL 487 49,90% 374 38,32% 115 11,78% 976

FUENTE: Secretaría Técnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS, al 01 de octubre 2007

POBLACION



EDAD


TOTAL

-15 años 1 9,10% 5 45,45% 5 45,45% 11

15 a 17 años 25 40,32% 18 29,03% 19 30,65% 62

18 años y + 185 52,56% 153 43,47% 14 3,97% 352

TOTAL 211 49,65% 176 41,41% 38 8,94% 425



49 Cuadro 19 Composición, según grupo de edad, de la población m asculina incorporada al Programa AVANCEMOS que trabaja según categoría ocup acional, al 01 de octubre de 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)

Cuadro 20 Oficio más importante de la población AVANCEMOS tra bajadora que tiene menos de 15 años, al 01 de octubre del 2007 (Cifras absol utas y porcentajes)

Cuadro 21 Oficios más importantes de la población AVANCEMOS t rabajadora que tiene de 15 a 17 años, al 01 de octubre del 2007 (Cifras absolu tas y porcentajes)

POBLACION



EDAD


TOTAL

-15 años 1 9,10% 0 0,00% 10 90,90% 11

15 a 17 años 69 46,62% 42 28,38% 37 25,00% 148

18 años y + 206 52,55% 156 39,80% 30 7,65% 392

TOTAL 276 50,14% 198 35,90% 77 13,92% 551

FUENTE: Secretaría Té cnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS, a l 01 de octubre 2007

TOTAL OFICIO

ABSOLUTO PORCENTAJE

RECOLECTOR DE CAFE 11 50%

OTROS 11 50%

TOTAL 22 100% FUENTE: Secretaría Técnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS, al 01 de octubre 2007


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En todo caso, las informaciones obtenidas, tanto de la EHPM como de las entidades ejecutoras no agotan el cuadro de demandas que sería necesario para tener una imagen completa del cruce entre las informaciones referentes de Avancemos y las referidas al trabajo infantil. Para satisfacer ese cuadro de demandas podrían impulsarse distintas opciones.

Una primera vía podría consistir en incorporar preguntas sobre los efectos de AVANCEMOS en un posible módulo sobre trabajo infantil que se realizada de nuevo a través de la Encuesta de Hogares, como se realizó en el año 2002. Otra posibilidad consiste en identificar con más precisión la cantidad de trabajo económico que realizan los beneficiarios y beneficiarias del Programa, mediante la identificación individual que hacen sus dos principales entidades operadoras, IMAS y FONABE. Ciertamente también existe la posibilidad de una articulación de esfuerzos entre INEC y Avancemos. En cualquier caso, resulta altamente recomendable que, a través de cualquier de las vías mencionadas, pudiera cuantificarse el efecto preciso del Programa AVANCEMOS en cuanto a contribuir a la reducción del trabajo adolescente en Costa Rica.

TOTAL OFICIO

Absolutos Porcentaje

INGRESO PROMEDIO

PEON AGROPECUARIO (EXCEPTO RECOLECTORES DE CAFE)

58 27,62% $38.893

RECOLECTOR DE CAFE 21 10,00% $30.833

EMPLEADA DOMESTICA 20 9,52% $40.500

AGRICULTOR Y TRABAJADOR AGRICOLA CALIFICADO DE CULTIVOS EXTENSIVOS

14 6,66% $21.666

OTROS TRABAJADORES NO CALIFICADOS DE LOS SERVICIOS

11 5,24% $27.111

PEON DE CONSTRUCCION 11 5,24% $53714

VENDEDOR Y DEMOSTRADOR DE TIENDAS Y ALMACENES

9 4,29% $25.000

AGRICULTOR Y TRABAJADOR AGRICOLA CALIFICADO DE CULTIVOS MIXTOS

7 3,33% N.D

NIÑERA 6 2,86% $22.667

VENDEDOR AMBULANTE PRODUCTOS NO COMESTIBLES 6 2,86% $31667



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8. Conclusiones y Recomendaciones

Como es sabido, una temprana inserción en el mercado laboral conspira contra la realización del derecho a la educación de un contingente importante de adolescentes. Más aun, el cruce de educación y trabajo infantil y adolescente adquiere relevancia cuando sucede que dicho trabajo impide el ejercicio del derecho a la educación de estas personas menores de edad. Es decir, cuando se trate de actividades laborales, remuneradas o no, que les imposibilitan asistir a la escuela o colegio, permanecer en el sistema educativo y concluir sus estudios exitosamente, "sea por jornadas laborales largas, por ambientes de trabajo peligrosos para su salud física, moral o social, o por la exposición a abusos por parte de personas adultas" (PREAL 2006). Esto se confirma al cruzar la información estadística disponible sobre la cobertura de la educación y la inserción de los niños, las niñas y los y las adolescentes en el mercado laboral: las tasas de inasistencia al sistema educativo, en sus diversas modalidades, son mayores entre los niños, niñas y adolescentes que trabajan respecto a aquellos que no lo hacen.

Siendo que la educación es un derecho, el Estado tiene la obligación de procurar ofrecerla en la forma más amplia y adecuada. Es en el marco de esta premisa fundamental que se inscribe el Programa Avancemos desarrollado por el Gobierno de Costa Rica (2002-2006), con el objetivo de promover el mantenimiento y aprovechamiento en el sistema educativo de adolescentes y jóvenes que pertenecen a familias en condiciones de pobreza, vulnerabilidad, riesgo y exclusión. Con la consecución de este objetivo, Avancemos, entre otros, apuesta a contribuir en la disminución del trabajo infantil y adolescente, mediante la compensación del costo de oportunidad de las familias pobres para mantener a sus adolescentes dentro del sistema educativo.

Si bien el factor económico no es el único que determina que niños/as y adolescentes dejen los estudios en centros educativos, se estima que en Costa Rica éste está vinculado a la tercera parte del abandono. Un reciente estudio realizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO 2006), determinó como un factor de riesgo para la repitencia, el rezago y el abandono escolar por parte de niños/as y adolescentes, el hecho de que en el hogar haya otros menores que se encuentren trabajando.

Por definición, el enfoque de este programa de TMC busca atender los principales factores determinantes del trabajo infantil y adolescente, pues:

- con la transferencia monetaria eleva los recursos de las familias que viven en condiciones de pobreza;

- al provocar un aumento de la matrícula en los centros educativos y evidenciar la particular atención que amerita esta población, fomenta la ampliación de la oferta y las alternativas escolares con énfasis en la calidad de las mismas;

- vincula de manera explícita los objetivos del programa con el mercado laboral y la estrategia de desarrollo del país, y


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- de manera particular evidencia la necesidad de que la oferta educativa y la identificación y selección de beneficiarios/as se realice con pertinencia cultural, especialmente para el caso costarricense en cuanto a la población indígena que vive dispersa en el territorio, aquella que habita lejos de los centros educativos, en zonas rurales, en comunidades urbano-marginales y otras particularidades

Aunque aún es temprano para emitir criterios sobre el desempeño, resultados e impactos de Avancemos en ésta y otras temáticas, hoy sabemos que las metas de cobertura impuestas para los años 2006 y 2007 se alcanzaron y, en ambos casos, fueron superadas. Esto, a todas luces, es un fuerte indicador de que el Programa ha logrado vencer los obstáculos operativos y de funcionamiento enfrentados y que avanza positivamente en la consecución de sus objetivos. A partir del análisis presentado a través del documento, es posible concluir lo siguiente en cuanto a las principales características de la población atendida en el 2007:

- Población mayoritariamente femenina: el 53,9% de la población beneficiaria son mujeres y el 46,1% hombres. Esta composición por sexo guarda relación con dos hechos: 1) la población femenina se encuentra actualmente más escolarizada que la masculina, y, en general, es más proclive a integrarse en el sistema educativo; 2) el 72,7% de los niños, niñas y adolescentes que trabajan (registrados por la EHPM 2002) está representado por hombres. De la misma forma, según datos registrados por el IMAS, la composición por sexo de las y los beneficiarios de Avancemos que trabajan es principalmente masculina (los muchachos representan cerca del 70% de los adolescentes que trabajan).

- El mayor volumen de beneficiarios/as procede de las provincias más pobladas, San José y Alajuela, que juntas suponen el 47% del total de beneficiarios del Programa. Sin embargo, ello está mediado por la cantidad de población de esas provincias, puesto que si se observa la tasa de incorporación (relación entre población incorporada y población total adolescente de la provincia), ésta es apreciablemente mayor en las 3 provincias con mayor índice de pobreza: Guanacaste, Puntarenas y Limón, cuya tasa casi duplica la de las provincias del Valle Central. Coincidentemente, según la EHPM 2002 las tres regiones que muestran mayores niveles de participación de niños, niñas y adolescentes en el mercado laboral son: 1) la Huetar Norte con un 16,5%; 2) la Chorotega con un 14,2% y 3) la Brunca con un 13,2%.

- Los adolescentes entre 15 y 17 años suponen casi el 50% de la población beneficiaria del Programa Avancemos, grupo que representa el 56,6% de los niños, niñas y adolescentes trabajadores (EHPM 2002). Las y los beneficiarios de Avancemos que tienen entre 12 y 14 años, suponen el 30% restante de la población total.

- La población incorporada se concentra en los primeros niveles de la secundaria, 7° y 8°, los cuales suponen juntos el 50% del total de beneficiarios/as. La población se reduce gradualmente a medida que avanzan los niveles educativos, lo cual es un reflejo del comportamiento de la población en general que asiste a la secundaria.


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Con respecto a la focalización por niveles de pobreza que presenta el Programa, en términos generales, se sabe que Avancemos está atendiendo una buena cantidad de su población objetivo, sin embargo, existen algunas diferencias entre los reportes de focalización emitidos por su Secretaría Técnica y el grado de focalización que refleja la EHPM 2007. Por lo tanto, se hace necesario un afinamiento de la consideración de pobreza por parte de las entidades ejecutoras, al mismo tiempo que un mejor registro de la población de Avancemos a través de la EHPM.

En cuanto a la gestión del Programa, sumado al alcance de las metas de cobertura del 2006 y 2007, se identifican dos logros importantes de la Secretaría Técnica: el primero es el posicionamiento de Avancemos como un programa interinstitucional coincidente con el activo involucramiento de las entidades responsables en todos los niveles de la gestión (Órgano Político, Panel Técnico y entidades responsables de la ejecución). El segundo acierto es el diseño y funcionamiento del registro de beneficiarios del Programa y los informes de ejecución que se emiten periódicamente. Para ambos, el 2008 se constituirá como un reto en tanto participarán instituciones que a la fecha no lo han hecho (DINADECO, PANI, IFAM) y se sumarán dos componentes al de TMC: el incentivo al ahorro y el mejoramiento de la oferta educativa.

Como parte de la coordinación interinstitucional que se deberá fortalecer de cara al 2008 es imprescindible resaltar que para el cumplimiento de los elementos establecidos en el Lineamiento N° 002-2007 emitido por la Secretaría Técnica del Programa y de la reducción del trabajo infantil y adolescente, es necesario mejorar la inclusión y el registro de información sobre adolescentes trabajadores inscritos en el Programa Avancemos. Asimismo, deberá también considerarse en los instrumentos para el seguimiento, monitoreo y evaluación del mismo, con el fin de identificar las características de la población y estrategias para reorientar el diseño o ejecución del Programa, en caso de ser necesario. Dado que el trabajo infantil es un fenómeno multicausal y complejo, resulta necesario adquirir y procesar información confiable y específica a este respecto y no solo en función de las y los beneficiarios de Avancemos, para poder obtener una rigorosa dimensión del problema, así como conocer sus características, condición fundamental para la toma de decisiones, tanto en aspectos generales de política pública como en el diseño de programas e intervenciones para su atención.

Como elemento a estudiar, en cuanto a la gestión del Programa, se identifican las diferencias que se presentan los instrumentos de identificación y selección aplicados por las entidades ejecutoras. En este sentido, si bien el hecho de que la ejecución del Programa (en términos de selección e incorporación de beneficiarios/as ha implicado diferencias en la forma y tiempo de atención de la población, tanto por razones de su normativa y procedimientos institucionales, se valora positivo el hecho de que la población que cada institución incorpora como beneficiarios/as es diferente, lo cual pareciera ampliar el ámbito de acción de Avancemos. Esto, sin embargo, deberá incluirse en los aspectos de evaluación del mismo. En el 2008 Avancemos enfrentará uno de sus mayores retos, no solo cumplir la meta de incorporación de 130.000 beneficiarios/as establecida en el Plan Nacional de Desarrollo,


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si no atender a los miles de adolescentes y jóvenes en condición de pobreza que se encuentran fuera del sistema educativo y que, por las estadísticas existentes, podríamos determinar encuentran inmersos de una u otra forma en el mercado laboral. Ahora bien, para enfrentar este reto Avancemos encara dos opciones: 1) mejorar su capacidad de captación sin cambiar los parámetros actuales del programa, 2) cambiando sus parámetros de actuación originales. En efecto, actualmente Avancemos tiene como uno de esos parámetros que sus beneficiarios tienen que haber concluido la primaria. Para el caso en que los adolescentes se encuentren en esa situación (primaria concluida). Avancemos deberá afinar su capacidad de captación. Pero en el caso de que el estudiante no haya concluido la primaria Avancemos deberá considerar si cambia este y otros parámetros de operación.

La reciente EHPM 2007 muestra que se ha producido una ligera reducción de los adolescentes entre 13 y 17 años que trabajan, reducción que se ha producido más entre los adolescentes pobres que entre los no pobres. En efecto, la tasa de participación laboral de los primeros descendió del 16,3% en el 2006 al 16,1% en el 2007; mientras que entre los adolescentes de familias pobres esa reducción fue del 10,9% al 8,7% entre los años referidos. Esos datos concuerdan con la información sobre asistencia escolar de los adolescentes de ambos sexos. Entre 2006 y 2007 la inasistencia al sistema educativo descendió ligeramente, del 21,5% al 20,1%, descenso que fue mayor entre los pobres (que pasó del 26,3% al 20,9%), que entre los no pobres (20,1% a 19,6%).

Ciertamente, los datos generales de la EHPM 2007 parecen indicar que Avancemos está teniendo efectos positivos en la reducción del trabajo adolescente y en la disminución de la inasistencia escolar. Información que parece consistente con la reducción de la pobreza y la focalización que se examinaron en los apartados referidos a este respecto. Sin embargo, las informaciones obtenidas, tanto de la EHPM como de las entidades ejecutoras no agotan el cuadro de demandas que sería necesario para tener una imagen completa del cruce entre las informaciones referentes de Avancemos y las referidas al trabajo infantil

A partir de las conclusiones anteriormente planteadas, y siendo que el diseño del Programa es una labor en proceso, existen oportunidades reales de incorporar recomendaciones en cuanto a su diseño y gestión. A continuación se enlistan dichas recomendaciones, diferenciándolas por su ámbito de acción: recomendaciones para el diseño y recomendaciones en la gestión del Programa Avancemos. 1. Recomendaciones para el diseño:

• Fortalecer el sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación. A este respecto se hace evidente la necesidad de contar con información más detallada en materia de focalización de la población atendida, elemento fundamental para la toma de decisiones.


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• Incorporar preguntas sobre los efectos de Avancemos en un posible módulo sobre trabajo infantil que se realizada de nuevo a través de la Encuesta de Hogares, como se realizó en el año 2002.

• Estudiar la posibilidad de diferenciar los montos de la transferencia monetaria condicionada por zona geográfica, contemplando los índices de niños, niñas y adolescentes trabajadores en cada área y las particularidades de cada una de ellas.

• Sistematizar las rutas críticas de ambas vías de acceso al Programa y formular las recomendaciones que correspondan para la adecuada y oportuna atención de la población objetivo, según las particularidades de la misma.

• Considerar elementos de género y elementos culturales para la atención e incorporación de poblaciones vulnerables, haciendo espacial énfasis en los hombres.

• Estudiar los efectos de Avancemos que confirme o no el aumento en el número de niños, niñas y adolescentes que trabajan en los meses en los que no están estudiando, con población de Avancemos y población que no está siendo atendida por el Programa.

2. Recomendaciones de gestión:

• Incorporar variables sobre ocupación y mejorar las existentes en la bases de datos y registros de información de beneficiarios de IMAS, FONABE y la Línea 800- AVANCEMOS para identificar con más precisión la cantidad de beneficiarios y beneficiarias del Programa que trabajan.

• Reforzar el papel del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en la identificación de posibles beneficiarios y beneficiarias del Programa • Estudiar la pertinencia de una política de focalización por zonas de intervención,

priorizando las de mayor incidencia en los w infantil, inasistencia o abandono escolar y nivel de pobreza.

• Sensibilizar a los funcionarios de entidades ejecutoras en términos de trabajo infantil y género, con el fin de que logre capturar esta población y que ésta se incorpore al Programa y, especialmente, que logre terminar los estudios secundarios.

• Continuar con el modelo de coordinación a nivel político (Órgano Político) y técnico (Panel Técnico).

• Propiciar una mayor apropiación del Programa por parte de los/as funcionarios que lo ejecutan, apostando a la sostenibilidad del mismo frente al cambio de Gobierno.

• Establecer un mecanismo de coordinación periódica con los niveles locales de las entidades ejecutoras para que conozcan los logros y retos de la ejecución de Avancemos y cuenten con información pertinente y actualizada sobre el Programa.

Finalmente, es pertinente recoger las principales recomendaciones que surgieron del reciente "Segundo Encuentro Interinstitucional del Programa Avancemos" (12-14


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noviembre 2007), en el que participaron en torno a 200 funcionarios/as públicos involucrados en la ejecución del mismo. A las personas participantes se les solicitó identificar acciones para eliminar el trabajo infantil y proteger a los adolescentes que trabajan en el marco del Programa Avancemos, priorizando cuatro sectores:

a) Niños/as y adolescentes indígenas viviendo de manera dispersa en sus territorios

b) Niños/as y adolescentes migrantes c) Niños/as y adolescentes que trabajan en labores domésticas d) Niños/as y adolescentes que viven de manera dispersa en el área rural

De forma general, los/as funcionarios recomendaron: realizar acciones y actividades directas (información, capacitación, estrategias de comunicación) con el empleador, con la población objeto de atención, de manera integral con la familia objeto de atención y con los centros educativos en forma permanente.

a) De manera particular, para niños/as y adolescentes indígenas, recomendaron: - Trabajo desde el contexto indígena - Inclusión social - Falta de política pública - Cambio estructural - Estudios desde el contexto real de los territorios indígenas - Formación profesional y de funcionarios - Cambio cultural en funcionarios - Nutrición en establecimientos escolares - Apoyo al trabajo existente en las instituciones

b) Recomendaciones hechas para niños/as y adolescentes migrantes:

- Relación interinstitucional para mejorar atención y referencia - Trabajo con los empleadores - Política de migración humanizada - Formación profesional (funcionarios) - Inclusión desde un trabajo regional - Respeto por los pueblos originarios (respeto por la identidad) - Cambiar los criterios de Avancemos con respecto a esta dimensión - Validar los derechos de la población migrante - Inclusión sociocultural - Estudios con población migrante - Atención específica desde un enfoque de derechos

c) Dirigido a niños/as y adolescentes que realizan trabajo doméstico, las recomendaciones fueron las siguientes:

- Trabajo con el/la empleador/a - Visibilización social y económica del trabajo doméstico - Prohibición de este tipo de trabajo - Redes de apoyo profesional - Trabajo con las familias


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- Sensibilización de este tema en medios de comunicación, institucional - Trabajo con el centro educativo: con directores, orientadores y equipo

profesional - Estudios del fenómeno - Validación de Derechos - Formación profesional (funcionarios) - Inclusión social - Oportunidades laborales

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