Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar...

Alejandro Bonvecchi (UTDT)Catalina Smulovitz (UTDT-Conicet)

Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos

Visiones sobre la política social

Serie de Documentos de Trabajo sobre Políticas Sociales Nº 1

Politica Social 1.qxd 11/16/07 7:57 PM Page 2

Resumen 1

Introducción 2

Visiones de la Política Social 5

Actores Sociales y Visiones sobre la Política Social 32

Conclusiones 42

Anexo 46


El trabajo identifica y analiza tres visiones nor-

mativas de política social que actores sociales y

políticos relevantes de diez provincias Argentinas

tienen respecto de las políticas que deberían

emprenderse: la visión regeneradora, la derivada

y la garante. Se analiza la extensión e intensidad

de los consensos y disensos entre actores y visio-

nes y se evalúan qué coaliciones de políticas

sociales serían más probables en el futuro. Las

visiones identificadas se distinguen por el rol y la

función que los actores asignan a la política

social; por la naturaleza del bien que la política

social debe proveer (trabajo o ingreso), y por el

tipo de vínculo social que debe regular la provi-

sión de los mismos (competencia o solidaridad).

Los actores que suscriben la visión regeneradora

entienden que política social debería reintegrar

a los que han quedado excluidos por causa del

desempleo, la recesión y/o las crisis macroeconó-

micas. Los que suscriben la visión derivada con-

sideran que la política social está subordinada a

los objetivos de la política económica y que la

política social debería contribuir a la realización

de las metas de crecimiento económico y distri-

bución del ingreso. Y los actores que favorecen

la “visión garante de derechos universales”

entienden que el objetivo de la política social

es asegurar como derechos universales un míni-

mo de condiciones de vida digna. Si bien la

“visión regeneradora” y la “visión derivada”

disienten respecto del tipo de vínculo social que

debe articular sus objetivos, coinciden en que la

generación de trabajo debería ser el objetivo

central y organizador de la política social. Este

consenso da lugar a una serie de coincidencias

acerca de aspectos operativos de la implementa-

ción de políticas sociales. Sin embargo, también

se advierten importantes disensos operativos que

podrían obstaculizar la puesta en marcha o la

ejecución eficaz de ciertas iniciativas de política.

Resumen


La extrema crisis social que atravesó la Argentina enaños recientes estuvo caracterizada por el abruptoaumento de la pobreza, del desempleo, y de la desigual-dad. Los años que precedieron y siguieron a dicha crisisse distinguieron también por la sucesiva reforma eimplementación de nuevas políticas de transferenciasde ingresos, por cambios en el sistema previsional, ypor la expansión de programas de transferencias focali-zados para atender los problemas derivados de lapobreza creciente. En este contexto, caracterizado porla relevancia y urgencia que adquirió la cuestión social,¿Qué visiones normativas y qué preferencias tienen losactores sociales y políticos provinciales respecto de laspolíticas sociales que deberían emprenderse en el futu-ro? Identificar, describir y entender dichas visiones hasido el primer objetivo de este trabajo. El estudio tuvotambién un segundo propósito, analizar la forma enque los consensos y disensos existentes entre las visio-nes y actores afectan a las coaliciones que pueden sos-tener o vetar políticas sociales futuras.

La literatura sobre política social en América Latina hadestacado los cambios que a partir de los años setentase observan en la región. Estos cambios han implicadono solo una redefinición del modelo de desarrollo eco-nómico y social sino también de los modelos de presta-ción y protección social. Los sistemas de políticas socia-les centralizados, sectorializados, con aspiración de uni-versalidad, y administrados estatalmente que caracteri-zaban a gran parte de la región dieron lugar a modelos

descentralizados, focalizados y con delegación de fun-ciones en el sector privado. Se suponía que estas trans-formaciones debían corregir inequidades distributivas,favorecer la eficiencia en la asignación y prestación derecursos, y promover la incorporación y participaciónciudadana en el diseño, gestión y evaluación de los pro-gramas sociales.

A partir de los años 70 el modelo que atribuía al esta-do un rol central en la distribución de bienes socialesenfrento desafíos que pusieron en cuestión su supervi-vencia. La literatura presenta disidencias respecto delas razones que habrían provocado su crisis. Se señala,por un lado, que las crecientes limitaciones fiscalesque en ese momento afectaron a numerosos gobier-nos, dieron lugar a un consenso a favor de políticasque canalizaran los reducidos recursos disponibleshacia los sectores que más los necesitaban. Por el otro,tuvieron lugar cambios ideológicos. Las posicionesque entendian que el crecimiento económico mejora-ría las condiciones de vida de los pobres y que las polí-ticas sociales debían ser mecanismos temporarios paramitigar los efectos negativos de las políticas macroe-conómicas se volvieron hegemónicas.Y por último, larecesión económica de principios de los 80, la consi-guiente erosión de la base fiscal y la creciente insatis-facción con la inequidad y calidad de los servicios pro-vistos dio lugar al cuestionamiento de los principiosuniversalistas que sostenían las políticas sociales hastaese momento.

1. Agradecemos a Dena Ringold, Rafael Rofman, David Warren, Jesko Hentschel, Helena Ribe, Polly Jones, Marcela Salvador, Juan Martín Moreno, José María Ghio y GastónBlanco los múltiples comentarios y sugerencias que nos hicieron durante el curso de esta investigación.Las opiniones expresadas en este trabajo son exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente las visiones del Banco Mundial o de las institucio-nes a las cuales se encuentran asociados.

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INTRODUCCIÓNI


Una mirada a la historia de las políticas sociales enArgentina permite apreciar un proceso similar. El paístuvo hasta la década del 70 un sistema de política socialbasado en el universalismo estratificado2, un “híbridoinstitucional”3 con tres componentes: la provisión uni-versalista de los sistemas de educación y salud públicas;las prestaciones de salud diferenciadas de las obrassociales, estratificadas según nivel salarial y rama deactividad; y la atención focalizada a los problemas depobreza extrema y falta de vivienda. Cada uno de loscomponentes de este híbrido comenzó a experimentar,en esa década, problemas de financiamiento y de ges-tión que impulsaron, a partir de mediados de los años80, el lanzamiento de diversas iniciativas de reforma.Estas reformas, al igual que en otros países, incremen-taron la importancia de las políticas focalizadas tanto entérminos de alcance como de recursos (especialmentepor medio de programas de transferencia de ingresos apersonas y de programas de empleo temporario),aumentaron la inequidad en los servicios prestados enforma universal (a través de la descentralización de losservicios educativos y sanitarios a las jurisdicciones sub-nacionales) y profundizaron el carácter estratificado deaquellos servicios que ya presentaban esos rasgos (vía ladesregulación de las obras sociales).

El análisis que la literatura en sociología y ciencia polí-tica ha hecho de estos procesos ha estado caracterizadopor dos preocupaciones centrales: la forma en que laspolíticas respondieron a las necesidades y restriccionesdel momento y los problemas de implementación depolíticas y programas específicos. En los dos casos elenfoque analítico supuso que las políticas eran planifi-cadas e implementadas a partir de decisiones de unactor central con información y capacidades burocráti-cas acordes a la tarea que se le presentaba. Pero comoalgunos estudios han mostrado, la experiencia deimplementación de políticas sociales enfrentó restric-ciones y dificultades imprevistas. Por un lado, la insufi-ciente información acerca de necesidades y restriccio-

nes específicas impidió la adaptación eficaz de las polí-ticas a los problemas de nivel local. Por el otro, defi-ciencias en las capacidades burocráticas e instituciona-les obstaculizaron la implementación de las iniciativaspropuestas.Y por último, la escasa consideración de losfactores políticos locales impidió apreciar que la formu-lación e implementación de las políticas propuestaspodían ser vetadas y/o transformadas por actores cuyaparticipación resultaba ineludible.

En consecuencia, y con el fin de entender qué políticassociales podrían ser factibles y exitosas, se hizo eviden-te la necesidad de contemporizar la perspectiva del“policy maker” central con la de los actores locales. Enotras palabras, resultaba necesario indagar las visionesnormativas y las preferencias de política de los actoresde nivel local. Estas visiones y preferencias permitiríanobtener información más adecuada acerca de las nece-sidades y problemas locales y del modo en que debíanser enfrentados. Esta información también permitiríaconocer las dificultades políticas e institucionales asícomo los eventuales vetos con que la implementaciónde la política social tendría que lidiar.

A fin de identificar las visiones de los actores locales serealizaron entrevistas semi-estructuradas en 10 provin-cias: Buenos Aires, Corrientes, Chaco, Chubut,Mendoza, Misiones, Río Negro, Salta, Santa Fe yTucumán4. Las entrevistas incluyeron preguntas relacio-nadas con los problemas específicos que deberían con-frontarse, las medidas e instrumentos de política nece-sarios para alcanzar los objetivos identificados, los sec-tores y poblaciones que deberían ser prioritariamenteconsiderados, los recursos monetarios, institucionales,organizativos y humanos considerados necesarios paraimplementar dichas políticas, y las dificultades quepodría encontrar su implementación. En cada una de lasprovincias seleccionadas se realizaron entre 7 y 14entrevistas con actores relevantes tales como represen-tantes del Ejecutivo Provincial y Municipal, de la

2. Filgueira, Fernando. “Welfare and Democracy in Latin America: The Development, Crises and Aftermath of Universal, Dual and Exclusionary Social States”. UNRISD Projecton Social Policy and Democratization. United Nations Research Institute for Social Development. (2005)3. Lo Vuolo, Rubén, y Barbeito, Alberto (Eds.), La Nueva Oscuridad de la Politica Social. Del Estado Populista al Neoconservador. (Buenos Aires: Miño y Dávila Editores -Ciepp, 1998).4. Las provincias fueron seleccionadas a partir de la aplicación de los siguientes criterios: a) provincias que presentaban mayores porcentajes de su población bajo la líneade pobreza, b) provincias donde la evolución de los indicadores de pobreza entre Mayo de 2001 y el segundo semestre de 2005 había sido peor que la del resto de las pro-vincias y c) provincias que en ese período habían recibido menos en gasto social por habitante de fuente nacional que el resto. El Anexo I incluye una descripción más deta-llada del procedimiento utilizado para seleccionar las provincias y actores analizados en este estudio. Dicho anexo también comprende una descripción de la metodologíautilizada para analizar los datos obtenidos.

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ATENDER NECESIDADES, CREAR OPORTUNIDADES O GARANTIZAR DERECHOS. VISIONES SOBRE LA POLITICA SOCIAL Alejandro Bonvecchi Catalina Smulovitz


Iglesia local, del empresariado local, de las ONGs loca-les, del Movimiento de Desocupados, de los sindicatosy de la oposición. Durante el diseño y la realización delas entrevistas, el equipo de investigadores de laUniversidad Di Tella5 trabajó en forma conjunta conrepresentantes del Banco Mundial. El trabajo de campotuvo lugar entre septiembre y noviembre de 2006.

En la primera sección del trabajo, se analizan las tresvisiones identificadas así como las prioridades, medi-das, recursos y dificultades que caracterizan a cadavisión. En la segunda, se considera la relación entre lasvisiones y los tipos de actor identificados. En la terceray última sección, se discuten las consecuencias que loshallazgos realizados tienen para pensar consensos futu-ros sobre políticas sociales.

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5. El equipo de investigación de la Universidad Torcuato Di Tella estuvo conformado por tres jefes de campo, Carolina Garber, Martín Lardone y Germán Pérez, y seis ayu-dantes Germán Feierherd Martín Galván, Juan Germano, María Eugenia Giraudy, Manuel Mera y Marcos Pérez.


En esta sección se describen las tres visiones de políticasocial identificadas en la investigación. La descripciónincluye el detalle de las prioridades, medidas, recursosy dificultades asociadas a cada una de ellas y considerala forma en que los distintos componentes de las mis-mas se interrelacionan.

El estudio realizado permitió identificar tres visionesque organizan los valores de los actores en relación a lapolítica social. Estas visiones se distinguen por la fun-ción que sus adherentes entienden debe cumplir la polí-

tica social en el contexto argentino, por la naturalezadel bien que la política social debe proveer (trabajo oingreso) y por el tipo de vínculo social que debe regu-lar la provisión de estos bienes (competencia o solida-ridad). El diagrama 1 muestra la forma en que se dispo-nen estas visiones según los bienes y vínculos que lasdefinen. Así, en el eje horizontal se observan los bienesque la política social distribuye y en el eje vertical eltipo de vinculo que regula su distribución. El diagramapermite entonces mapear las visiones de política socialen torno a esos ejes.

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VISIONES DE LA POLÍTICA SOCIALII

DIAGRAMA 1: VISIONES DE LA POLÍTICA SOCIAL


Los actores que sustentan la “visión regeneradora” coin-ciden en señalar que el objetivo de la política social esla regeneración y rearticulación de los lazos socialesque han sido quebrados por la gravedad de la crisis. Aúncuando este conjunto de actores coincide en el objetivoque la política social debe perseguir (i.e. regeneraciónde lazos sociales), sus adherentes muestran diferenciasrespecto de cuáles deben ser los bienes que se debenproveer y el vínculo que debe regular su provisión. Así,mientras que para algunos el bien central a proveer estrabajo y el vínculo social que debe regular su provisiónpuede ser tanto la competencia como la solidaridad,para otros el bien central a proveer es ingreso y el vín-culo social que regula su provisión es la solidaridad. Sesigue, entonces, que si bien los adherentes a esta visiónmuestran un consenso fuerte respecto del fin que debeperseguir la política social (regeneración de lazos socia-les quebrados), también muestran algunas divergenciasrespecto de los bienes y los vínculos que deberían prio-rizarse para alcanzar dicho objetivo.

Los actores que favorecen la “visión derivada” entiendenque la política social se encuentra subordinada a losobjetivos de la política económica. Para estos actores,el objetivo de la política social es contribuir a que lapolítica económica realice sus metas de crecimientoeconómico y de distribución del ingreso. Si la políticaeconómica prescribe que los frutos del crecimiento sederramarán espontáneamente, la misión de la políticasocial debería ser preparar a los estratos más bajos paraaprovechar el derrame. Si la política económica prescri-be que el crecimiento resultará de la cooperación de losdiferentes estratos socioeconómicos, la política socialdebería dotar a los distintos sectores de las herramien-tas necesarias para participar en la producción del cre-cimiento. Los actores que adhieren a esta visión entien-den que el bien central que la política social debe pro-veer es trabajo y el vínculo social que regula su provi-sión es la competencia.

Finalmente, es posible reconocer la existencia de unatercera visión que aquí se denomina “garante” de dere-chos universales. Para esta perspectiva, la política socialdeberia garantizar a todos los individuos un mínimo deingresos y condiciones de vida dignas necesarias paradesarrollar sus propias estrategias de vida. Los actoresque proponen esta visión entienden que la política social

debe proveer ingresos y consideran que la solidaridad esel vínculo social que debe regular esa provisión.

Cada una de estas visiones condensa los objetivos nor-mativos que para sus adherentes debe tener la políticasocial, las acciones que deberían emprenderse y los ins-trumentos requeridos para realizarlas. La descripciónde las mismas también tiene en cuenta la forma en queaquellos que las suscriben evalúan las prioridades,medidas, recursos y dificultades que enfrentan. Cadauna de las visiones identificadas se asemeja a un “tipoideal”. Tal como sucede con los “tipos ideales”, en cadavisión se acentúan uno o más rasgos de un fenómeno afin de sintetizar y dar consistencia interna a los variadosy difusos aspectos presentes en cada una de ellas. Sibien ninguno de los actores entrevistados sostiene estasposiciones en la forma estructurada y consistente quese describe a continuación, el análisis y la interpreta-ción de las entrevistas realizadas permiten identificar laexistencia de tres formas diferenciadas de entender losobjetivos de la política social y observar la coherenciainterna de las posiciones identificadas. Por último, cabemencionar que dos de las visiones identificadas presen-tan variaciones internas. Así es posible reconocer laexistencia de tres variantes dentro de la visión regene-radora y de otras dos variantes en la visión derivada.

Las visiones identificadas tienen una presencia desigualentre los entrevistados. Las visiones denominadas“regeneradora” y “derivada” son las que cuentan conmayores adherentes. A pesar de que la visión “garante”es minoritaria, entendemos que su presencia empírica eidentidad conceptual ameritan su inclusión y la discu-sión de sus características.

A continuación se considerarán en detalle los elemen-tos que caracterizan a cada una de estas tres visiones.

II.1. LA POLÍTICA SOCIAL COMOREGENERADORA DE LAZOS SOCIALES.ATENDIENDO NECESIDADES

Los actores que suscriben esta visión conciben a la polí-tica social como un instrumento para la regeneraciónde lazos sociales quebrados. La misión de la políticasocial es reintegrar a la sociedad a aquellos que han que-

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dado excluidos por causa del desempleo, la recesióny/o las crisis macroeconómicas. Estos eventos habríanroto los lazos de solidaridad que ligaban a ciertos gru-pos e individuos con el resto de la comunidad, y sonprecisamente esos lazos los que deberían ser regenera-dos. A continuación se describen los elementos quecaracterizan a esta visión asi como las prioridades,medidas, recursos y dificultades asociadas a la misma.

Quienes sostienen esta visión entienden que donde haynecesidades a satisfacer, existen derechos a ser respeta-dos. Para esta visión las necesidades crean derechos aser satisfechos y la política social es para los que nece-sitan. En consecuencia, la política social debe focalizar-se en los sectores pobres y empobrecidos de la pobla-ción, en aquellos no tienen trabajo o que no acceden acondiciones de vida dignas. Los proponentes de estavisión distinguen entre pobres recientes, que cuentancon capacidades para reinsertarse en la economía demercado, y pobres estructurales, cuyo capital humano ysocial se ha deteriorado en extremo y, que por ende,sólo pueden aspirar a satisfacer necesidades locales ofamiliares. El fin de la política social es resolver la faltade trabajo y proveer condiciones de vida dignas a lospobres estructurales - en definitiva, restaurar la digni-dad de los pobres. El objetivo principal es regenerarlazos sociales quebrados, antes que modificar la natura-leza de esos lazos. Para la visión regeneradora el princi-pal objetivo a conseguir es la transición de la pobrezaanómica a la pobreza digna. Sus defensores suponen quelos pobres no podrán trascender su actual ubicación enla estructura social; y entienden, en cambio, que lapolítica social debe proveerles las capacidades adecua-das para vivir con dignidad su rol.

En este contexto, las políticas sociales focalizadas serí-an preferidas a las universales, y las políticas de transfe-rencia de ingresos serían positivamente valoradas. Lafocalización sería preferida al universalismo porqueresultaría más adecuada para realizar los objetivos de lapolítica social, y también porque se entiende que cons-tituiría un “second-best” frente a los costos que se atri-buyen al universalismo. Por lo tanto, si el diseño y laimplementación de las políticas de transferencia deingresos se adecuaran a las preferencias, necesidades ycapacidades de su población objetivo, estas políticasresultarían valoradas positivamente.

Para los que proponen esta visión, el rol del Estadovaría de acuerdo con el nivel de gobierno. El Estadonacional es visto como financiador y planificador estra-tégico de la política social - i.e. pone los fondos y defi-ne las líneas estratégicas. Y los Estados provincial ymunicipal son percibidos como ejecutores y adminis-tradores, aunque también, de hecho, como co-diseña-dores de la política. Si los niveles subnacionales degobierno no contribuyeran en el diseño y en la imple-mentación de las políticas, las necesidades locales nopodrían ser adecuadamente identificadas y las políticassociales no tendrían el impacto ni la eficacia necesarias.

Esta visión es típicamente sostenida por cuatro tipos deactor: los funcionarios de las áreas de Desarrollo Socialde los distintos niveles de gobierno; los representantesde la Iglesia Católica y sus organizaciones sociales; lasorganizaciones de la sociedad civil formadas por indivi-duos de clase media-alta; las organizaciones de base for-madas por individuos de origen y trayectoria políticasocial-cristiana.

“Hay personas cuyo problema principal es económico, y siresolvés ese problema la maquinita sola se recompone. Estosson los pobres recientes. Pero la pobreza peri-urbana escomplicada porque el grado de desarticulación es más queeconómico: es también social y estructural. En este caso senecesitan políticas de promoción, de acompañamiento, deestar ahí, orientar.” (Secretario de Políticas Sociales de pro-vincia norteña)

“Nosotros tenemos una población que se les da una máqui-na de coser y la vende para ver cómo comer. Nuestra pobla-ción más humilde no está preparada para integrarse a larecuperación de la economía sin tener un paso previo demejora social básica. El 80% de los empleos hoy es de genteque tiene secundario. Nosotros tenemos un 80% de pobla-ción sin secundario. Hay que trabajar con gente con conoci-mientos para aprovechar una oportunidad, si se le da, peropor otro lado hay gente que si le damos una oportunidadde este tipo no va a poder aprovecharla. (…) Hay un pasoanterior al de recibir apoyo productivo para una gran can-tidad de nuestra población.” (Secretario de Salud,Desarrollo Social y Medio Ambiente de provincia norteña)

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II.1.a. Prioridades

Los actores que suscriben esta visión tienden a identi-ficar prioridades en torno a las siguientes cuestiones:nutrición, contención de grupos en riesgo, integraciónurbana y participación en la implementación de laspolíticas en general y en particular en proyectos deeconomía solidaria. A continuación se especifica cadauna de las prioridades identificadas:

Nutrición: se precisa asegurar un nivel de alimentaciónapropiado para las familias pobres o empobrecidascuyos niveles nutricionales actuales son inadecuados.

Promoción de la comensalidad en familia: es necesario quelas familias recuperen las prácticas de cocinar y comeren el hogar, a fin de regenerar los lazos entre padres,hijos y hermanos cuyas estructuras de autoridad y decontención, han sido erosionados por el desempleo y lapobreza. El hambre condujo a cada miembro de la fami-lia a buscar asistencia en comedores comunitarios -donde los lazos hogareños y la práctica misma de lacocina resultan disueltos por la provisión de alimentosa cada individuo por separado y en horarios y sitiosdiferentes.

Contención de niños, jóvenes y adultos mayores: se trata deproveer ámbitos de socialización y esparcimiento quepermitan a estas franjas de la población establecer y sos-tener relaciones con personas de su misma franja deedad. Esta prioridad tiene dos propósitos. Por un lado,contener a los niños y a los adultos mayores que no cali-fican para ninguno de los programas masivos de trans-ferencia ingresos a personas. Por el otro, atender aalgunas problemáticas específicas de los jóvenes - comolas adicciones, las conductas delictivas, la violencia enbanda - que derivan de la decadencia de la experienciaescolar. La contención de estas franjas de poblacióntiene por objeto generar lazos sociales inexistentes yreemplazar formas de asociatividad negativamentevaloradas.

Integración territorial y reparación de déficit habitacionales:se trata de incorporar al tejido urbano a los pobladoresque habitan en asentamientos o en barrios sin vías decomunicación o sin provisión adecuada de serviciossociales básicos - como agua, gas, electricidad, cloacas,

pavimento, etc. Se supone que la carencia de condicio-nes de vida digna impide a los habitantes de viviendasprecarias insertarse en la comunidad. El objetivo esincluir físicamente en las comunidades urbanas a losmigrantes internos asentados ilegalmente y a los habi-tantes de barrios humildes alejados de los centrosdonde se concentra la demanda de trabajo. Se suponeque la falta de integración territorial conspira contra laincorporación de los individuos a la vida económica delas ciudades.

Participación: se trata de generar ámbitos institucionalespara la participación de los pobres y empobrecidos enla formulación, el diseño y la implementación de polí-ticas, y de instar a la efectiva participación en los mis-mos. Esta prioridad tiene dos supuestos. Por una parte,se considera que los beneficiarios directos son los quemejor las particularidades contextuales que debentenerse en cuenta para la formulación e implementa-ción de las políticas, y las restricciones culturales quedeberían contemplarse para resultar eficaces. Por otraparte, se supone que si se brindan las herramientas ylas instancias institucionales necesarias, los beneficia-rios podrán desarrollar iniciativas propias y satisfacersus necesidades.

Promoción de una economía solidaria: se trata de generaremprendimientos productivos de pequeña escalaorientados al autoconsumo o a la comercialización encircuitos locales o eventualmente más amplios. Estosemprendimientos permitirían alcanzar tres objetivos:regenerar lazos sociales por la vía de la asociación paraproducir y vender; recuperar la “cultura del trabajo”por la vía de los incentivos para sostener y expandirlos emprendimientos; y proveer a los beneficiarios deun medio de vida. Los micro-emprendimientos son denaturaleza solidaria porque requieren la cooperaciónde los beneficiarios para crearse y sostenerse, propor-cionan a todos los involucrados un ingreso generadopor su propio esfuerzo, y les permiten apreciar losfrutos del trabajo colectivo, lo cual redunda en lavaloración positiva tanto del trabajo como de la aso-ciatividad.

Modificación de las políticas de transferencia de ingresos a laspersonas: se necesita rediseñar estas políticas de manerade que fomenten la asociatividad de los beneficiarios,

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habiliten a los funcionarios municipales, a las organiza-ciones de la sociedad civil y a los beneficiarios a inter-venir en el diseño de los programas, y prevean meca-nismos de seguimiento de impacto y procedimientosque faciliten el sostenimiento de los emprendimientosproductivos. Si bien los actores reconocen que los pro-gramas de transferencia de ingresos habrían sido útilespara enfrentar la crisis social experimentada, tambiéncritican su incapacidad para lograr una efectiva partici-pación de los beneficiarios y para proveer condicionesque aseguren la sustentabilidad de los emprendimientosproductivos.

II.1.b. Medidas

A fin de realizar las prioridades mencionadas, los acto-res que sostienen la “visión regeneradora” proponenmedidas tales como la eliminación de los comedorescomunitarios, la financiación de emprendimientossolidarios, la creación de centros de integración comu-nitaria así como también la incorporación de los muni-cipios y de las organizaciones de la sociedad civil aldiseño de las políticas sociales. En particular, las pro-puestas incluyen las siguientes medidas:

Eliminación de comedores comunitarios: Esta medida impli-ca dejar de proveer alimentos en comedores comunita-rios a familias en riesgo nutricional y entregar, en cam-bio, vales alimenticios para adquirir alimentos prefija-dos en comercios adheridos, o cajas con alimentosseleccionados por autoridades públicas. Esto permitiríasatisfacer simultáneamente las prioridades de nutricióny la promoción de la comensalidad familiar. La elimina-ción de los comedores comunitarios y el reparto direc-to de alimentos o indirecto vía vales busca alentar a lasfamilias a cocinar y comer en sus casas.

Universalización y gratuidad de servicios comunitarios: setrata de garantizar la gratuidad y la ampliación de lacobertura de servicios tales como guarderías infantiles,comedores escolares y salas de asistencia primaria ensalud. Esta iniciativa permitiría satisfacer prioridades denutrición y de contención de los niños. Cabe notar, sinembargo, que esta medida se opone parcialmente a lamedida anterior, en tanto implica la permanencia decomedores públicos.

Desarrollo de micro-emprendimientos tutelados: consiste enpromover la inserción de los micro-emprendimientosde economía solidaria en el mercado laboral formal. Elobjetivo es identificar emprendimientos, financiarlos, eintegrarlos a cadenas comerciales o estimular su parti-cipación como proveedores del Estado para generaroportunidades de trabajos en serie. Esta medida exigi-ría la provisión de créditos para la compra de materia-les o insumos para poner en marcha los emprendimien-tos y la capacitación de líderes sociales o barriales paraque puedan identificar oportunidades de negocios ysupervisar el desempeño de los micro-emprendedores.La medida apunta a promover la economía solidaria

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“El objetivo central de nuestra secretaría es la inclusiónsocial. Dentro de este punto, el tema del micro-crédito ylos micro emprendimientos son centrales ya que la únicaforma de ayudar a salir a los pobres de ese lugar es a tra-vés del trabajo y la capacitación. El trabajo es la herra-mienta central para la dignificación de una persona. (…)Tal vez hoy se trabaja con el concepto de inclusión desdedar lo básico, lo precario, el asistencialismo. Hay queampliarlo redefiniendo la inclusión social, redefiniendo ala persona como un sujeto de derecho, de obligaciones, ydentro de lo que es el concepto de ciudadano. Hay que tra-bajar no sólo sobre las cuestiones básicas, sino trascenderese punto y trabajar integralmente con el municipio en elmejoramiento de la infraestructura de viviendas, luz,agua, calles, que incluyen e inscriben a la gente de otramanera. Esto abre la capacidad del campo laboral, lacapacidad de producción y la capacidad de poder accedera otro nivel de vida.” (Secretario de Estado de PromociónComunitaria de una provincia grande)

“También es importante para el desarrollo de la gente enlos barrios la formación de centros de participación ciuda-dana o los CIC (Centros Integrales Comunitarios).Inclusive los comedores comunitarios que ya existen, de lasONG´s de las comisiones vecinales, que tengan infraestruc-tura para convertirse en centros de participación ciudada-na y puedan dar capacitación, tener un proyector para veruna película, pizarrones, computadoras. (…) Ese sectordel barrio donde la gente participa, opina, aprende, paranosotros es fundamental.” (Subsecretario de FiscalizaciónPública y Anticorrupción Municipal de una ciudad delNEA)


Reestablecimiento de escuelas técnicas y asistencia técnica aorganizaciones: se trata de recrear las escuelas técnicasde capacitación en oficios básicos - como mecánica,metalurgia, electricidad, plomería, etc. La implementa-ción de esta medida permitiría crear capacidades paraque los individuos puedan llevar adelante emprendi-mientos de economía solidaria.

Combate al trabajo infantil: consiste en realizar inspeccio-nes en empresas cuyas actividades sean susceptibles deutilizar trabajo infantil y removerlos de las mismas enaquellos casos en que se detecte la presencia de niñostrabajando. En esos casos también debería darse inter-vención a educadores y trabajadores sociales a fin deque los niños vuelvan a la escuela, de que sus padressean instruidos acerca de los perjuicios del trabajoinfantil, y de que se realicen seguimientos periódicos deesos niños y sus familias. Esta medida apunta a satisfa-cer la prioridad de contención de los niños.

Construcción de capacidades asociativas: la medida implicala realización de talleres de capacitación en auto-orga-nización para fomentar la organización autónoma de losbeneficiarios. La construcción de estas capacidades ten-dría un doble propósito: promover la creación de coo-perativas de trabajo para realizar emprendimientos pro-ductivos, y estimular la aparición de actores colectivosde base que puedan participar en el diseño e implemen-tación de políticas públicas. Esta medida se proponesatisfacer las prioridades de participación y promociónde una economía solidaria.

Desarrollo de infraestructura urbana para barrios pobres yasentamientos: la medida implica la pavimentación e ilu-minación de calles y la extensión de redes de transpor-te, gas, electricidad, agua y saneamiento a los barriospobres y a los asentamientos precarios. El objetivo esintegrar territorialmente a estas zonas en el tejidourbano.

Institución de contraprestaciones en capacitación laboral ycontroles sanitarios en los programas de transferencia deingresos a personas: consiste en condicionar las transfe-rencias de ingresos a personas al cumplimiento certifi-cado de capacitaciones en oficios básicos y/o de con-troles sanitarios para los beneficiarios y sus familias.Esta medida apunta a la contención de niños, jóvenes y

adultos mayores, y a la promoción de una economíasolidaria.

Creación de agencias de desarrollo productivo local: consisteen crear oficinas públicas orientadas a organizar y pro-mover emprendimientos productivos de base local concapacidades para detectar necesidades materiales, iden-tificar oportunidades de comercialización, y organizarla comercialización de los productos. El objetivo espromover emprendimientos de economía solidaria.

Creación de centros de integración comunitaria: consiste enconstruir y poner en funcionamiento centros de con-tención y promoción comunitaria que provean serviciosde salud y nutrición, de asistencia social a familias enriesgo, que capaciten a los padres y ofrezcan actividadesde esparcimiento. Esta medida busca satisfacer las nece-sidades de nutrición y de contención de niños, jóvenesy adultos mayores.

Modificación de los criterios de focalización vinculados a lapobreza estructural: la medida busca cambiar los criteriosde focalización de los programas de transferencia deingresos a personas a fin de permitir la ampliación delnúmero actual de beneficiarios. Su objetivo sería lareforma de los programas de transferencia de ingresosa fin de adecuar su cobertura a las necesidades locales.El supuesto de esta medida es que criterios de focaliza-ción más amplios permitirían contemplar más adecua-damente las necesidades y preferencias locales en eldiseño y la implementación de las políticas.

Incorporación de los municipios al diseño de las políticassociales: la medida busca integrar a los niveles municipa-les de gobierno al diseño de las políticas sociales a serimplementadas en su jurisdicción. Se supone que losfuncionarios municipales aportarían información res-pecto de las preferencias, necesidades y restriccioneslocales que permitirá adecuar a dichos programas a lasnecesidades locales.

Incorporación de las organizaciones de la sociedad civil aldiseño de las políticas sociales: con esta medida se preten-de integrar a organizaciones de la sociedad civil conpresencia en el territorio al proceso de diseño de laspolíticas sociales. El supuesto de esta medida es queestas organizaciones conocen las necesidades, preferen-

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cias y restricciones locales mejor que los funcionariospúblicos y que por consiguiente, permitirán un uso máseficiente de los recursos de las agencias estatales. Segúnlos actores, esta medida podría resultar en la elimina-ción de la intermediación de los gobiernos subnaciona-les en el diseño e implementación de políticas sociales,y en la definición del rol del Estado nacional comofinanciador y co-planificador estratégico. El objetivo dela misma es la reforma de los programas de transferen-cia de ingresos a fin de adecuarlos a las necesidadeslocales.

II.1.c. Recursos

La realización de los objetivos que proponen los quesostienen la “visión regeneradora” requiere de recursosfinancieros, técnicos, humanos e institucionales.

Los recursos financieros requeridos incluyen tanto incre-mentos de fondos como cambios en la actual distribu-ción de los mismos. Requieren aumentos de fondos en:el gasto social en general; los montos de las transferen-

cias de los programas de ingresos a personas; las parti-das para recursos humanos en áreas sociales de la admi-nistración pública de todos los niveles de gobierno; ylos fondos para fomento de la asociatividad de los bene-ficiarios de las políticas. En relación con los cambios enla distribución, los actores demandan modificacionesen: la forma en que se asignan fondos sociales, en par-ticular que la distribución se haga en base a criteriostécnicos antes que políticos y/o clientelísticos; la formaen que se realiza la asignación directa de fondos socia-les a los municipios y a las organizaciones de base; y enla forma en que se asignan los fondos sociales de origennacional a las provincias a fin de que éstas los distribu-yan entre los municipios según criterios de focalizaciónpre-establecidos.

Los recursos técnicos que se demandan incluyen el esta-blecimiento de mecanismos de: relevamiento y proce-samiento de información sobre necesidades socialeslocales; medición de impacto de los programas sociales;seguimiento de las trayectorias de individuos o actorescolectivos beneficiarios de programas sociales; y moni-toreo de la ejecución del gasto social.

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“Abogamos por volver a la comensalidad en el hogar, porque la destrucción de la familia comenzó a par-tir de eso. Obviamente que los comedores en una época fueron un elemento de contención importante, queseguramente aquellos que lo hicieron con muy buena voluntad, de querer ser solidarios y querer tratar deayudar a aquellas personas que estaban pasando por una situación muy difícil, no vieron que iban a per-judicar en el futuro a que haya un desmembramiento de la familia. Porque las madres se desacostumbra-ron a que sea responsabilidad de ellas de cocinarles a los hijos, era intentar que sus hijos entraran a loscomedores.” (Subsecretario de Desarrollo Social de una provincia austral)

“El Estado siempre que compró, compró mal. Entonces decimos nosotros: al 100% de la matrícula de lascomunas rurales le damos el guardapolvo y zapatillas. Siempre hay que comprar guardapolvo y zapati-llas. ¿Qué hicimos? Creamos una fábrica de guardapolvos y zapatillas. (…) [Inicialmente] habíamospensado el MiProE con que en dos años tenían que devolver todos los talleres. Se nos fue estirando y fui-mos viendo y aprendiendo (…) ¿Por qué después de dos años el Estado te tiene que soltar la mano?¿Adónde está escrito que el Estado tiene que dejar de intervenir en esto? Cómo un día nosotros le dimostodo a estos tipos, los empezamos a capacitar, les empezamos a comprar las cosas y un día les dijimos alos dos años 'Che, a vos no te compramos nada, salí a buscar el mercado'. No está capacitado en marke-ting, no tiene cómo certificar un producto para que se lo venga a comprar La Anónima para que lo pongaen góndola, es una mentira eso. Entonces qué vamos a hacer nosotros, no vamos a dejar de intervenir,vamos a estirar los plazos, vamos a seguir interviniendo, porque nosotros necesitamos que esa gente sigaproduciendo.” (Ibid.)


Los recursos humanos solicitados incluyen la demanda deprofesionales para tareas de campo con familias en ries-go, monitoreo de la ejecución del gasto, promoción yseguimiento de emprendimientos productivos, capaci-tación en organización comunitaria, gestión de progra-mas sociales financiados por organismos internaciona-les, y docencia especializada en oficios básicos para lasescuelas técnicas.

Y los recursos institucionales requeridos comprenden laconstrucción de bases de datos de beneficiarios depura-das y unificadas, la creación de mecanismos de coordi-nación horizontales institucionalizados - entre agenciasdel mismo nivel de gobierno - y verticales - entre admi-nistraciones de distintos niveles de gobierno, el fortale-cimiento de las capacidades institucionales de decisiónde los centros de integración o atención comunitaria,para hacer efectiva la descentralización de responsabili-dades y la atención inmediata de problemas locales, elfortalecimiento de las capacidades institucionales dedecisión de los consejos consultivos, para hacer efecti-va la participación de las organizaciones de base en eldiseño y la implementación de las políticas, y el estable-cimiento de regímenes de regularización de tenencia yuso de tierras y edificios.

II.1.d. Dificultades

Los actores que sostienen la visión regeneradoraentienden que hay cinco tipos de dificultades que obs-taculizan su realización: a) problemas de coordinaciónentre niveles de gobierno, b) el deterioro de la culturadel trabajo, c) la falta de capacidades de los actoresinvolucrados en las políticas sociales, d) la falta deinformación, y e) la captura política de los ámbitos departicipación. Estos actores también detectan proble-mas específicos en la implementación de los emprendi-mientos productivos. En las páginas que siguen se con-sideran los problemas que involucra cada una de estasdificultades.

a) Los problemas de coordinación entre niveles de gobiernogiran en torno de tres ejes: por un lado, problemasderivados de la centralización del diseño, la autoridad yel financiamiento de los programas en el gobiernonacional; por el otro, problemas que enfrentan los nive-

les subnacionales para adaptar la implementación de losprogramas; y finalmente problemas relacionados con lamultiplicación de programas en cada jurisdicción.

Los problemas asociados con la centralización deldiseño no permitirían la formulación de políticas flexi-bles y adaptables a las necesidades locales, lo cual cons-piraría contra la eficacia de las políticas y contra la par-ticipación de los beneficiarios en los programas. Losactores critican la falta de autonomía de los gobiernossubnacionales para el desarrollo de políticas socialesporque esto los obliga a optar entre la adaptación deprogramas ofrecidos por el gobierno nacional a susnecesidades locales o la creación de políticas con suspropios pero menores recursos. Los actores tambiénseñalan que la centralización en la distribución de losfondos agudiza la dependencia política de los gobier-nos provinciales y municipales y politiza la distribucióndel gasto social.

El segundo problema asociado con la centralización deldiseño, la autoridad y el financiamiento se manifiesta enla adaptación forzada de los programas nacionales a lasnecesidades y restricciones locales. Esta adaptación ele-varía los costos de transacción, en tanto obligaría a losfuncionarios provinciales y municipales a invertirrecursos en disputas burocráticas. Por otro lado, tam-bién incrementaría la politización de las relacionesintergubernamentales, entorpeciendo la formación deconsensos en torno a criterios de focalización y segui-miento de los programas.

El tercer problema asociado con la centralización deldiseño, la autoridad y el financiamiento se manifiesta enla multiplicación de programas en las jurisdiccionessubnacionales. Cuando los niveles subnacionales degobierno perciben a los criterios de focalización delgobierno central como restrictivos o insuficientes parasus necesidades locales, tienden a formular programaspropios. El resultado de ello es la multiplicación deprogramas de características similares, lo cual generaríaproblemas de coordinación entre niveles de gobierno yconduciría a una ineficiente distribución geográfica de recur-sos. La consecuencia de esta ineficiente distribuciónsería la existencia de áreas donde abundarían programasy otras donde no existirían fondos suficientes para aten-der necesidades.

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La multiplicación de programas generaría un problemaadicional, asociado a la competencia entre las redesburocráticas que participan de la gestión y distribuciónde los fondos de los programas. Esta competencia impe-diría la integración y complementación entre programas simi-lares y aumentaría los gastos de sostenimiento de lasburocracias técnicas de los programas. Finalmente cabenotar que la diversidad y superposición de programastambién generaría problemas de información para los benefi-ciarios. En tanto, según los actores, la información sobrelos programas y sus requisitos circula de manera asimé-trica y está encapsulada en las distintas redes burocráti-cas, se dificultaría el acceso a los beneficios y la partici-pación de los beneficiarios en el proceso de las políticas.

b) Los actores que sostienen la “visión regeneradora”identificaron un segundo tipo de dificultades que deno-minaron el deterioro de la cultura del trabajo. Esta “pérdi-da del interés por trabajar” fue atribuida por los actoresa: los incentivos de las políticas de transferencia deingresos a las personas; la pérdida de capital socialdurante los años de desocupación, recesión y crisis; y alempleo de los beneficiarios de programas sociales porparte del propio Estado.

Según los actores entrevistados, el diseño de las políticasde transferencia de ingresos a las personas contendría incen-tivos contrarios a la promoción del trabajo y a la asocia-tividad de los beneficiarios. El trabajo resultaría desa-lentado como consecuencia de la oferta múltiple deprogramas sociales y por las dificultades inherentes almonitoreo de sus condicionalidades. Estas mismas razo-nes desalentarían la asociatividad de los beneficiarios.

El deterioro de la cultura del trabajo también estaríaasociado a la pérdida de capital social. La exclusión provo-cada por el desempleo, la recesión y el colapso macroe-conómico habría generado la pérdida de habilidades delos trabajadores, y la erosión de prácticas asociativas vin-culadas con los lugares de trabajo, con la disciplina y conla jerarquía en los procesos de producción. Todas estasperdidas dificultarían la organización de los beneficia-rios en torno a programas o iniciativas productivas yagudizarían la perdida del capital social que les permitíadefinirse y actuar como trabajadores. En este nuevocontexto, los individuos ya no se percibirían como tra-bajadores y en consecuencia no actuarían como tales.

El tercer factor que conspiraría contra la cultura deltrabajo sería el empleo de beneficiarios de programas socia-les en la administración pública. El empleo de beneficia-rios en tareas de baja calificación, ligadas al manteni-miento urbano o a la obra pública, impediría la creaciónde sentimientos de pertenencia con las actividades rea-lizadas y desincentivaría el interés por el trabajo. Porotra parte la expectativa de una eventual contrataciónefectiva en la administración pública desalentaría el tra-bajo asociativo y productivo de base así como la bús-queda de empleo en el sector privado de la economía.

c) Los actores que suscriben esta visión identificaron untercer tipo de dificultad: la falta de capacidades de losactores para intervenir de forma eficaz en los procesosde la política social. Tres son las capacidades que habi-tualmente se consideran ausentes. En primer lugar, lacapacidad para el trabajo en grupo: los actores se veríanlos unos a los otros - aunque no a sí mismos - comoineptos para trabajar en conjunto. En segundo lugar, la

“Existe una fuerte competencia entre programas. Muchasveces desde la provincia se baja algún programa basado entres herramientas (financiamiento, capacitación y asistenciatécnica), pero desde Nación aparecen programas como elManos a la Obra que no tienen tantas exigencias de capa-citación y asistencia técnica, tienen financiamientos másflexibles y genera muchas disidencias porque nosotros pedi-mos muchas exigencias, pero otros reciben planes sin tantosrequisitos.” (Subsecretario de Desarrollo Rural de una pro-vincia norteña)

“El tema de la base de datos única en el país de la promo-ción y acción social es algo que es inevitable, no se puedeavanzar en este tema si no tenemos una base única, que esmuy difícil porque muchos municipios no tienen fax. Este esuno de los factores que me parecen importantes. Habría quetener un programa específico, si bien lo tiene AliciaKirchner, es muy difícil porque acá hay organizacionesinternacionales que bajan recursos al país, está el país conprogramas nacionales, las provincias con programas deacción social, después tenemos los municipios, las ONGs, lasiglesias católicas y evangélicas que también hacen algúntipo de acción. (…) Lo que no hay es compartimiento deinformación, no hay articulación, no se comparte la infor-mación.” (Intendente del conurbano bonarense)

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capacidad para operar como emprendedores: los beneficia-rios no sabrían cómo desarrollar estrategias de organi-zación de la producción, de administración financiera,ni de comercialización de productos.Y en tercer lugar,la capacidad de gestión: los funcionarios carecerían deaptitudes técnicas y administrativas para asumir las res-ponsabilidades de gestión propias de programas socia-les complejos que incluyen componentes de capacita-ción en oficios, de capacitación en asociatividad, decomercialización, de seguimiento de impacto, de foca-lización en condiciones de vida, alimentación, educa-ción, salud, etc.

d) La carencia de información para diseñar e implementarprogramas es la cuarta dificultad que mencionan losactores que suscriben a la visión regeneradora. La faltade información para el diseño de las políticas es atribui-da a las estrategias de recolección de información quellevan adelante los organismos del gobierno nacional.Se aduce, por ejemplo, que el INDEC circunscribiríasus relevamientos a aglomerados urbanos lo cual resul-taría en escasez de información sobre las realidadesrurales que serían las que incentivarían las migracionesinternas que generarían o agravarían los problemas delos centros urbanos. La falta de información respectode la implementación de las políticas es atribuida a: lamultiplicación de programas sociales, y a la competen-cia de redes burocráticas en las jurisdicciones. Las redesse percibirían a sí mismas como competidoras porrecursos económicos y adhesiones políticas, motivo porel cual encapsularían la información e impedirían queesta llegue a los beneficiarios.

e) Los actores también reportan una quinta dificultad:la captura de los ámbitos de participación - tales como losconsejos consultivos - por parte de los líderes políticosmunicipales o provinciales. La captura de estos forostornaría ficticia e ineficaz a la participación, en tanto lainformación necesaria sobre las características de losprogramas no estaría disponible, lo cual obstaculizaríala participación efectiva de las organizaciones de base yde los beneficiarios mismos.

f) Finalmente, los actores también plantean dificultadesen relación a la marcha de los emprendimientos pro-ductivos. Una de ellas es que los programas de políticasocial que se promueven presupondrían que los merca-

dos en los cuales estos emprendimientos podrían inser-tarse son similares en todo el país - i.e. que el mercadode una pañalera en Salta es similar al de una pañalera enChubut. Otra dificultad registrada concierne al rol delEstado como comprador de los productos de estosemprendimientos. Propiciar emprendimientos que sesostienen a partir de compras estatales desincentivaríala expansión hacia el mercado abierto y la innovaciónen productos y conspiraría contra la sustentabilidad delos emprendimientos. Por último, los actores tambiénmencionan dificultades que derivan del estatuto legalde los emprendimientos. Dado el tamaño y naturalezaasociativa de estas iniciativas, las mismas no se adecua-rían a las figuras jurídicas disponibles en la legislaciónlaboral, previsional e impositiva. Esto dificultaría la rea-lización de contratos y colaboraría con el mantenimien-to de la informalidad previsional y laboral.

II.1.e. Variantes de la Visión Regeneradora

Las visiones sobre la política social no son homogéne-as; es posible reconocer en ellas algunas variaciones.Estas variaciones surgen de agrupar algunas priorida-des y medidas que tienen afinidades específicas. Aquíse describen las tres variantes que corresponden a lavisión regeneradora y más adelante se hace lo propiocon las correspondientes a la visión derivada.

La visión de la política social como regeneradora de lazossociales presenta tres variantes. Estas manifestaciones sediferencian por el tipo de vínculo social que cada unade ellas considera debe ser prioritariamente regenera-do. Para los actores que sostienen la variante solidariade base, el vínculo social que prioritariamente deberegenerarse es el que se establece entre los individuosy su comunidad inmediata (la familia, el barrio, la ciu-dad); los que sostienen la variante laborista solidariaentienden que es prioritario recomponer el vínculo delos individuos con el mundo del trabajo, pero con unmundo del trabajo protegido de la competencia abier-ta en el mercado y finalmente, los que sostienen lavariante laborista competitiva consideran que debepriorizarse la regenerar el vínculo de los individuoscon el mercado laboral abierto. Cabe señalar, no obs-tante, que a la hora de construir coaliciones de apoyolas convergencias entre los actores que suscriben a la

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visión regeneradora superan las diferencias que a con-tinuación se describen.

La variante solidaria de base se distingue por el énfasisque asigna a la necesidad de regenerar el vínculo socialentre los individuos y su comunidad inmediata: la fami-lia, el barrio, la ciudad. Para esta variante, la políticasocial debería orientarse a reparar los lazos familiares,estimular la asociatividad e integrar a los pobres yempobrecidos a la trama urbana de servicios. Las prio-ridades de política social para esta variante, entonces,estarían centradas en: la nutrición y la promoción de lacomensalidad en familia; la contención de niños, jóve-nes y adultos mayores; la integración territorial; y lamodificación de las políticas de transferencia de ingre-sos para que los programas fomenten la integraciónsocial. Las medidas preferidas en esta variante son: laeliminación de comedores comunitarios; la universali-zación y gratuidad de servicios comunitarios; el desa-rrollo de infraestructura urbana para barrios pobres yasentamientos; la creación de centros de atencióncomunitaria; y la modificación de los criterios de foca-lización vinculados a la pobreza estructural paraampliar el número de beneficiarios de programas socia-les. La variante solidaria de base es sostenida principal-mente por funcionarios de las áreas de DesarrolloSocial de los distintos niveles de gobierno y por repre-sentantes de la Iglesia Católica y de sus organizacionessociales.

La segunda variante dentro de la visión regeneradora dela política social, la laborista solidaria, se caracteriza porenfatizar la necesidad de regenerar el vínculo de losindividuos con el mundo del trabajo, pero con unmundo del trabajo protegido de la competencia abiertaen el mercado. Para esta variante, la política socialdebería orientarse a fomentar la asociatividad de losindividuos en emprendimientos productivos de utilidadpara la comunidad inmediata en que se habita. Las prio-ridades de política social para esta variante, por consi-guiente, serían: la promoción de una economía solida-ria basada en emprendimientos productivos de micro opequeña escala; la generación de ámbitos instituciona-les de participación de los pobres y empobrecidos en laformulación, el diseño e implementación de políticas; yla modificación de las políticas de transferencia deingresos para que los programas estimulen el trabajo

productivo. Las medidas preferidas en esta varianteserían: el desarrollo de microemprendimientos tutela-dos; el reestablecimiento de escuelas técnicas; la cons-trucción de capacidades asociativas; la incorporación delos municipios y las organizaciones de la sociedad civilal proceso de las políticas sociales. Esta variante es sos-tenida principalmente por funcionarios de las áreas deDesarrollo Social de los distintos niveles de gobierno ypor organizaciones de la sociedad civil u organizacionesde base formadas por individuos de origen y trayectoriapolítica social-cristiana.

Finalmente, la variante laborista competitiva, enfatiza lanecesidad de regenerar el vínculo de los individuos conel mercado laboral abierto. Para esta variante, la políti-ca social debería orientarse a promover la asociatividaden emprendimientos productivos competitivos en elmercado. Las prioridades de política social para estavariante serían entonces: la promoción de una econo-mía solidaria basada en emprendimientos productivosde micro o pequeña escala; y la generación de ámbitosinstitucionales de participación de los pobres y empo-brecidos en la formulación, diseño e implementaciónde políticas. Las medidas preferidas en esta varianteserían: el desarrollo de microemprendimientos tutela-dos; el reestablecimiento de escuelas técnicas; la cons-trucción de capacidades asociativas; la creación deagencias de desarrollo productivo local; la incorpora-ción de los municipios y las organizaciones de la socie-dad civil al proceso de las políticas sociales. Esta varian-te es sostenida principalmente por funcionarios de lasáreas de Desarrollo Social de los distintos niveles degobierno y por organizaciones de la sociedad civil for-madas por individuos de clase media-alta.

A modo de síntesis puede decirse que mientras lavariante laborista solidaria busca recrear la cultura deltrabajo bajo emprendimientos productivos orientados ala subsistencia total o parcialmente subsidiados por elEstado; la variante laborista competitiva pretende recons-truir los lazos propios del mercado laboral ordinario.Para lograr sus objetivos, los actores que sustentan lavariante laborista solidaria propician el otorgamiento deaportes financieros para el sostenimiento de losemprendimientos productivos o la creación de merca-dos protegidos en el sector público para colocar susproductos. Por su parte, los actores que sustentan la

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variante laborista competitiva, consideran que losemprendimientos a crearse deberían estar en condicio-nes de someterse a los riesgos y a la disciplina de lacompetencia en mercados abiertos, para lo cual propo-nen detectar y apoyar oportunidades de negocios y ven-tajas comparativas desde el nivel local.

II.2. LA POLÍTICA SOCIAL COMO DERIVACIÓNDE LA POLÍTICA ECONÓMICA. CREANDOOPORTUNIDADES

Los actores que suscriben a la visión derivada entien-den que la política social está subordinada a los objeti-vos de la política económica. La misión de la políticasocial es contribuir a que la política económica realicesus metas de crecimiento económico y distribución delingreso, y por lo tanto la política social debería prepa-rar a los distintos sectores sociales para aprovechar elderrame o para participar en la producción del creci-miento. Cuando la política económica prescribe quelos frutos del crecimiento se derramarán espontánea-mente, la misión de la política social debería ser prepa-rar a los estratos más bajos para aprovechar el derra-me. Cuando la política económica prescribe, en cam-bio, que el crecimiento ha de resultar de la coopera-ción de los diferentes estratos socioeconómicos, lamisión de la política social debería ser dotar a los dife-rentes estratos de las herramientas necesarias para par-ticipar en la producción del crecimiento. Es la orienta-ción de la política económica, esto es, el tipo de creci-miento económico buscado - más o menos intensivo enmano de obra, más o menos orientado al mercadointerno. - lo que determina el contenido de la políticasocial que se deriva. A continuación se describen loselementos que caracterizan a esta visión así como lasprioridades, medidas, recursos y dificultades asociadasa la misma.

Quienes sostienen esta visión conciben a la políticasocial como íntimamente ligada al crecimiento econó-mico. Por una parte, porque entienden, que el creci-miento económico es la condición necesaria para laresolución de los principales problemas sociales - comola pobreza, la violencia, la anomia, etc.. Por otra parte,porque entienden que el crecimiento permite resolveresos problemas sociales en tanto genera empleo, lo cual

brinda a los individuos medios para subsistir y progre-sar.Y por último, porque creen que la política social esel instrumento que debería ayudar a que el crecimientoy el empleo hagan su parte. El nudo organizador de lapolítica social es, entonces, el empleo y la función de lapolítica social es asegurar que los que tengan necesida-des tengan la oportunidad de satisfacerlas por su propioesfuerzo. Las necesidades no constituyen aquí derechosa ser satisfechos, en este caso la política debe crearoportunidades para que se puedan satisfacer necesida-des. La política social debería garantizar las oportunida-des - i.e. debería garantizar que todos tengan un piso decapacidades como para aspirar a obtener un empleo y aparticipar, a través de éste, en la producción y la reco-lección de los frutos del crecimiento.

El horizonte implícito en esta visión es la incorporaciónde los necesitados al mercado de trabajo formal y sucorrespondiente acceso a servicios de salud y seguridadsocial. Este horizonte no constituye una meta, sino unideal. Si bien todos deberían tener la oportunidad detrabajar y progresar, esto no implica que todos podránhacerlo. Por consiguiente, quienes sostienen esta visióndistinguen entre trabajadores empleables/reinsertablesy trabajadores no empleables/no reinsertables en elmercado laboral. Los reinsertables son aquellos concapacidades adquiridas como para desempeñarse en lospuestos de trabajos disponibles o aquellos capaces deadquirir las capacidades necesarias para hacerlo. Los noreinsertables son aquellos que habrían padecido una pér-dida de su capital social y cultural de tal magnitud queya no estarían en condiciones de adquirir las habilidadesque el mercado de trabajo requiere. Típicamente, losindividuos reinsertables serían aquellos trabajadorescalificados con desempleo reciente o un extenso histo-rial laboral en su especialidad y los jóvenes que aún noingresaron al mercado de trabajo. El grupo de los noreinsertables, por su parte, estaría constituido por losindividuos no calificados, con historias laborales erráti-cas, los desempleados de larga data con calificacionesdesactualizadas y los jefes de familias numerosas.

La distinción entre trabajadores empleables y no emple-ables permite entender por qué para esta visión lasintervenciones focalizadas son también una opción acep-table y necesaria. En tanto la población sea heterogénea,las políticas deberían ser específicas para cada segmento.

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El segmento prioritario serían los trabajadores reinser-tables y la política social debería concentrarse en mejo-rar su empleabilidad - i.e. en otorgarles las capacidadesadecuadas para ampliar sus oportunidades de obtener ymantener un empleo. Sin embargo, también entiendenque es necesario realizar intervenciones focalizadaspara los trabajadores no reinsertables. Estas interven-ciones focalizadas se superponen con las preferidas porlos que sustentan la visión regeneradora. Por lo tanto,si bien las transferencias y subsidios no son el eje cen-tral de la política social que proponen, los que susten-tan esta visión también reconocen la necesidad de lle-var adelante actividades de contención y asistencia apersonas o familias. Cabe notar, sin embargo, que entanto el empleo es el eje que organiza la política socialen esta visión, las intervenciones orientadas a los tra-bajadores no reinsertables ocupan un lugar secundarioy son escasamente mencionadas por los actores cuandomanifiestan sus prioridades o proponen medidas con-cretas.

En este caso también las tareas a desempeñar por elEstado se distinguen según el nivel de gobierno. Para losque proponen esta visión, al Estado nacional le compe-terían las tareas de: establecer los parámetros de políti-ca económica, que definen el perfil de la demanda labo-ral; planificar, en conjunto con los niveles provinciales ymunicipales de gobierno, las líneas estratégicas de polí-tica social local a fin de ajustarlas a los parámetros depolítica económica; financiar las intervenciones de polí-tica social a realizar por los niveles subnacionales; y coo-perar con los niveles subnacionales en la regulación delmercado de trabajo - más específicamente, en el comba-te al trabajo informal. Las funciones que asignan a losniveles subnacionales incluirían: facilitar herramientas alos trabajadores para incrementar su empleabilidad;articular la oferta y la demanda laborales; y regular elfuncionamiento del mercado de trabajo.

Los actores que típicamente sostienen esta visión son:los funcionarios de las áreas de Trabajo y Producciónde los distintos niveles de gobierno; los representan-tes del sector empresario, particularmente de lapequeña y mediana empresa; las organizaciones debase formadas por individuos de origen y trayectoriade izquierda socialista; y los sindicatos de orientaciónsocialista.

II.2.a. Prioridades

Las prioridades identificadas por los que suscriben aesta visión enfatizan la necesidad de crear condicionespara facilitar el empleo formal. Las prioridades tiendena subrayar la necesidad de capacitar a los trabajadores,de articular la oferta y demanda laboral, estimular eldesarrollo productivo y formalizar el empleo.

En particular, las prioridades señaladas incluyen:

Capacitación de los trabajadores reinsertables: se trata demejorar la calificación de los trabajadores en condicionesde reinsertarse en el mercado laboral a fin de adecuarsus capacidades a las demandas de los procesos de pro-ducción. Se supone que los trabajadores reinsertables noconsiguen empleo porque carecen de capacidades actua-lizadas - dificultad que la capacitación permitiría superar.

Articulación de la oferta y demanda laborales: se trata decoordinar las necesidades de trabajadores demandadospor las empresas con la oferta de trabajadores disponi-ble o susceptible de ser generada. Esta prioridad supo-ne que en el mercado laboral hay información imper-fecta y asimétrica; que es costoso para los trabajadoresy para los empresarios resolver por sí solos tales asime-trías e imperfecciones de información; y que la ofertade trabajadores para abastecer la demanda laboral cali-ficada e insatisfecha no se generará espontáneamente.La articulación de la oferta y demanda laborales supon-dría no sólo conectar a los trabajadores que buscanempleo con los empresarios que lo demandan sino tam-bién coordinar con el sector empresario los contenidosde capacitación a impartir a fin de generar una ofertalaboral adecuada a las necesidades de la demanda.

“La forma natural de salir de la pobreza es la creación deempleo. (…) La forma natural de resolver los problemas dela pobreza es la creación de riqueza.Y la creación de rique-za depende de algunas cosas básicas: transferencia de capi-tal humano a las actividades productivas, incorporación detecnología…”.( Presidente de una sede regional de laUnión Industrial) 1

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Formalización del trabajo: se trata de que los trabajadoresempleados sean declarados ante las autoridades imposi-tivas y previsionales y que los empleadores realicen lospagos de impuestos y contribuciones de seguridadsocial que correspondan. Esta prioridad tiene dossupuestos: que las empresas tienen fuertes incentivospara incorporar trabajadores de manera informal, y quebajo ciertas condiciones - como el trabajo estacional ola condición de beneficiario de algún programa detransferencia de ingresos - los propios trabajadores tie-nen incentivos para aceptar la informalidad. Esta prio-ridad apunta a mejorar las oportunidades de los traba-jadores para apropiarse de parte de los frutos del creci-miento en tanto la formalidad del empleo mejora lascondiciones de estabilidad, derechos y beneficios deseguridad social y tiende a elevar el nivel de vida en elmediano y largo plazo.

Promoción de la industrialización: se trata de promover lainstalación de industrias que desarrollen actividadesintensivas en mano de obra. El supuesto es que talesindustrias, por su condición de beneficiarias de la pro-moción estatal, sólo incorporarían trabajadores demanera formal lo cual permitiría ampliar las oportuni-dades de empleo y estimular el crecimiento de la eco-nomía.

Planificación y estímulo del desarrollo productivo local: setrata de detectar y asistir el desarrollo de oportunida-des de negocios en el nivel local que permitan la inte-gración de cadenas de valor, y el progreso de las activi-dades de residentes en el municipio. Se supone que lasempresas no pueden afrontar los costos de informacióny organización requeridas lo cual estaría provocando laperdida de oportunidades para la generación de empleoy crecimiento económico locales.

Provisión de infraestructura para la producción: se trata deproveer a las provincias y localidades de infraestructuraurbana, vial, portuaria y de comunicaciones adecuadapara incentivar las inversiones y la radicación de activi-dades intensivas en mano de obra. Esta prioridad supo-ne que se están perdiendo oportunidades de inversión yempleo por falta de infraestructura adecuada.

Reorientación de las políticas de transferencia de ingresoshacia la capacitación para la reinserción laboral: se trata de

reformar los programas de transferencia condicionadade ingresos a fin de lograr, simultáneamente, variosfines: que su población objetivo sean los trabajadoresreinsertables; que las contraprestaciones consistan encursos de capacitación acordes con las necesidades ypotencialidades productivas locales; que la provisión decapacitaciones esté coordinada con la colocación de tra-bajadores en empleos formales; y que las autoridadescontrolen que los beneficiarios estén siendo incorpora-dos como trabajadores formales. El objetivo de estaprioridad es convertir a los programas de transferenciade ingresos en un instrumento para la incorporación detrabajadores reinsertables en el mercado formal.

II.2.b. Medidas

Las medidas propuestas por los actores que sostienen lavisión derivada son consistentes con las prioridadesenunciadas e incluyen propuestas tales como el resta-blecimiento de la educación técnica, la coordinación delas capacitaciones entre los actores económicos intere-sados, y el fortalecimiento de los gobiernos locales paraplanificar políticas productivas. Se especifica a conti-nuación cada una de las medidas propuestas.

Reestablecimiento de escuelas técnicas: consiste en recrearlas escuelas técnicas de capacitación en oficios básicos -como mecánica, metalurgia, electricidad, plomería,etc. Si bien esta medida es idéntica a una de las pro-puestas por los que suscriben a la “visión regenerado-ra”, los objetivos buscados en este caso son distintos.Mientras que para la “visión regeneradora” el objetivoes brindar herramientas para llevar adelante emprendi-mientos de economía solidaria, para la “visión derivada”las escuelas buscan actualizar capacidades para la inser-ción en el mercado laboral formal.

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“Lo que tenés que hacer es invertir en infraestructura que tepermita generar competitividad en aquellos lugares másretrasados para poder lograr que se generen actividades pro-ductivas y que la gente no tenga que migrar”. (Presidente deuna sede provincial de la Federación Industrial)


Coordinación de las capacitaciones entre Estado, empresarios ytrabajadores: la medida requiere que el Estado detecte laespecificidad de la demanda laboral del sector empresa-rio y coordine con éste y con los trabajadores - sindica-lizados o encuadrados en organizaciones de base - loscontenidos de las capacitaciones necesarias, los cupospor cada curso de capacitación, y la inserción laboral delos capacitados. Esto podría realizarse, en el marco delSeguro de Empleo y Capacitación, a través de las ofici-nas de empleo municipales o por intermedio de losConsejos Consultivos municipales. En todos los casos serequeriría la elaboración, por parte de las autoridadespúblicas, de una historia laboral de los trabajadores aser capacitados, para determinar los contenidos de lasmismas y facilitar el seguimiento de la trayectoria labo-ral de los beneficiarios. Las capacitaciones deberían rea-lizarse en el lugar de trabajo para familiarizar a los tra-bajadores con el ámbito natural y la disciplina propia delos procesos de producción. Con esta medida se buscacapacitar a los trabajadores reinsertables, coordinar laoferta y demanda laborales, y formalizar el trabajo.

Subsidio a la incorporación de nuevos trabajadores: la medi-da requiere que el Estado financie, por un tiempodeterminado, las cargas sociales de los nuevos trabaja-dores que incorporan las empresas. Al expirar ese perí-odo, las empresas deberían asumir las cargas sociales delos mismos y no despedirlos salvo justa causa. La medi-da podría tener lugar a través de créditos fiscales direc-tos, o vía la reasignación de fondos que actualmente sedestinan a programas de transferencia de ingresos. Lamedida permitiría promover la formalización del traba-jo, la industrialización y estimular el desarrollo produc-tivo local.

Promoción fiscal para la instalación de industrias intensivasen mano de obra y/o en zonas rurales: consiste en otorgarexenciones impositivas o créditos blandos a aquellasinversiones orientadas a instalar industrias intensivas enmano de obra y/o industrias en zonas rurales. Las exen-ciones deberían concederse por tiempo determinado yestar atadas a la formalización de los trabajadores. Lasempresas beneficiarias deberían ser intensivas en manode obra para maximizar la incorporación de trabajado-res reinsertables, o residir en zonas rurales para incen-tivar la permanencia de los habitantes en esas localida-des y desalentar su migración a los centros urbanos. Se

trata de satisfacer las prioridades referidas a la formali-zación del trabajo, la promoción de la industrializacióny del desarrollo productivo local.

Capacitación a empresarios, sindicalistas y desocupados en elcombate al trabajo informal: consiste en realizar talleresde capacitación y concientización respecto de los per-juicios del trabajo informal y sus consecuencias legalesy sociales con empresarios, sindicalistas y trabajadoresdesocupados. Los talleres deberían focalizarse en lasactividades que utilizan mano de obra estacional y enaquellas cuyo mercado es altamente competitivo.

Regionalización productiva: consiste en organizar a losmunicipios y provincias en regiones a fin de que plani-fiquen su desarrollo productivo, identifiquen las necesi-dades de infraestructura, establezcan las actividades apromover, detecten las capacidades laborales que nece-sitan, y organicen sobre esas bases esquemas de promo-ción fiscal para inversiones en infraestructura e instala-ción de empresas. La medida apunta a satisfacer lasprioridades de planificación y estímulo del desarrolloproductivo local, la provisión de infraestructura para laproducción, la promoción de la industrialización, laformalización del trabajo, la articulación de oferta ydemanda laborales.

Institución de las capacitaciones laborales como únicas contra-prestaciones de los programas de transferencia de ingresos apersonas: consiste en condicionar las transferencias deingresos a personas al cumplimiento exitoso de cursosde capacitación acordados entre oficinas de empleo,empresarios y beneficiarios. Se trata de satisfacer lasprioridades de capacitación de trabajadores reinserta-bles y de reorientar las políticas de transferencia deingresos a fin de promover la capacitación para la rein-serción en el mercado laboral formal.

Fortalecimiento de las oficinas de empleo de los municipios:consiste en ampliar las capacidades institucionales y losrecursos humanos y financieros de las oficinas deempleo de los municipios de manera de que tenganautoridad y autonomía para: determinar, en coordina-ción con empresarios y beneficiarios, los contenidos delos cursos de capacitación; mediar y hacer el seguimien-to de las contrataciones de los trabajadores capacitados;colaborar con la policía del trabajo en el combate al tra-

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bajo informal. La medida busca satisfacer las priorida-des de capacitación de trabajadores reinsertables, dearticulación de la oferta y demanda laboral, y de forma-lización del trabajo.

II.2.c. Recursos

La realización de los objetivos que sostiene la visiónderivada requiere

a) Recursos financieros para: realizar las capacitaciones atrabajadores; promover la instalación de industrias; ysubsidiar la incorporación de trabajadores.

b) Recursos humanos de personal especializado para: tareas depolicía del trabajo, para; detectar demanda laboral en elsector empresario y coordinar con sindicatos y benefi-ciarios capacitaciones, colocaciones; y asesoramientotécnico a empresarios y para la presentación de proyec-tos de inversión en programas de incentivos fiscales.

c) Recursos institucionales tales como: legislación orienta-da a promover la instalación de industrias; un nuevorégimen de coparticipación federal de impuestos aso-ciado a una distribución de servicios sociales y a unaplanificación integral para el desarrollo económico delas regiones;; instancias de diálogo y concertación parala planificación del desarrollo provincial y regional.

a) Recursos de infraestructura: vial; portuaria; de manejode riego y sequía; y de comunicaciones para atender lasnecesidades de producción, de planificación y de estí-mulo del desarrollo productivo local.

II.2.d. Dificultades

Los actores que sostienen la “visión derivada” identifi-can cinco dificultades para la realización de sus objeti-vos: a) problemas de coordinación entre Estado,empresarios, sindicatos y beneficiarios; b) obstáculos ala inserción en el mercado laboral formal; c) obstáculosa la formalización del trabajo; d) falta de informaciónpara la planificación productiva y la articulación de laoferta y demanda laboral; e) falta de visión estratégicadel sector empresario; y f) captura política de las agen-cias estatales coordinadoras de las capacitaciones.

a) Los problemas de coordinación entre Estado, empre-sarios, sindicatos y beneficiarios se concentran en tornoa las capacitaciones y contrataciones. Los empresariosnecesitan mano de obra calificada específica, pero noacuden al Estado para hacer conocer sus demandas. Lossindicalistas y las organizaciones de beneficiarios cuen-tan con trabajadores en condiciones de ser capacitadospara abastecer la demanda de trabajo, pero no acuden alEstado ni a los empresarios para determinar cómo ade-cuar la oferta laboral a la demanda. El Estado tienecapacidades institucionales y recursos financieros paracoordinar la oferta y demanda laboral, pero no vinculaa sindicalistas ni beneficiarios con los empresarios paraelaborar el contenido de las capacitaciones, ni realiza elseguimiento y control de la trayectoria laboral de loscapacitados. Estos problemas de coordinación tendríanvarias consecuencias: insuficiencia de recursos humanosy financieros para capacitar a beneficiarios potenciales;falta de correspondencia entre los contenidos de lascapacitaciones y las demandas específicas de los proce-sos productivos; falta de atención a los intereses de losbeneficiarios a la hora de planificar las capacitaciones; yasimetrías de información que dificultan el acceso a lascapacitaciones. Este conjunto de problemas conspiraríacontra la capacitación de trabajadores reinsertables, laarticulación de la oferta y demanda laborales y la for-malización del trabajo.

b) Los obstáculos que dificultan la inserción de los tra-bajadores en el mercado formal son de diversa natura-leza. Se consideran en primer lugar aquellos vinculadosa las políticas de transferencia de ingresos a personas.La estructura de incentivos de los programas nacionalespreexistentes - como el Plan de Jefas y Jefes de Hogar

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“Estamos en el medio de la transición, pero no es laArgentina en la cual se le enseñaba a hacer sombreros a lagente cuando ya no se usaban más sombreros.Yo pongo eseesquema porque es lo que ocurre. Se capacita a la gente qui-zás en temas que el mercado no está necesitando. Nosotrostenemos que ver primero el mercado y capacitar en funciónde eso”.( Intendente de partido de la zona sur del conurbanobonaerense)


Desocupados - habría dado lugar a la permanencia debeneficiarios en los programas como estrategia demaximización de ingresos. Dado que los beneficios sedan de baja cuando un trabajador se incorpora al mer-cado laboral formal, los beneficiarios tendrían incenti-vos para buscar o aceptar trabajos informales a fin desumar retribuciones. Por otra parte, los programas delnivel nacional presentados como salidas a los programaspreexistentes -i.e. Familias para la Inclusión Social y elSeguro de Empleo y Capacitación - excluyen a los tra-bajadores que no eran parte del programa original. Así,pues, sería probable que contingentes de trabajadoresreinsertables no perciban tener incentivos suficientespara buscar o aceptar trabajos formales, y que otroscontingentes nunca accedan a las capacitaciones necesa-rias como para disfrutar de oportunidades de inserciónlaboral. La combinación de estos dos efectos conspira-ría contra la posibilidad de reorientar eficazmente laspolíticas de transferencia de ingresos hacia la reinser-ción laboral formal.

Otro obstáculo que enfrenta la inserción laboral en elmercado formal se deriva del deterioro de las capacida-des de los trabajadores dado el tiempo transcurridofuera del mercado de trabajo, y en particular del mer-cado de trabajo formal. En tanto en este sector delmercado laboral las innovaciones de los procesos pro-ductivos serían más frecuentes, la brecha de capacida-des a reducir para reinsertarse crecería lo cual, a su vez,disminuiría las posibilidades de reinserción.

Un tercer obstáculo para la inserción laboral en el mer-cado formal se relaciona con la brecha salarial. Dadoque los trabajadores formalizados deben realizar apor-tes a la seguridad social y, eventualmente, también a lossindicatos; la formalización generaría una brecha sala-rial desfavorable en comparación con el ingreso de lostrabajadores informales.

Un cuarto obstáculo que dificulta la inserción laboralformal se vincula con las carencias de las escuelas técni-cas. La falta de recursos humanos para impartir los cur-sos obstaculizaría el funcionamiento de estas escuelas eimpediría que las brechas de capacidad entre los traba-jadores y las demandas específicas de los procesos deproducción actuales sean satisfechas y se adapten a lasnecesidades productivas de las empresas.

Por último, cabe consignar que también existen obstá-culos políticos que dificultan la inserción laboral for-mal. Los incentivos selectivos que sostienen la accióncolectiva de los líderes de los movimientos piqueterosdescansan en el control de la distribución de beneficiosde los programas de transferencia de ingresos. Laimplementación de políticas orientadas a la salida deestos programas, vía la reinserción laboral formal,implica despojaría a estos movimientos de uno de losrecursos que los sostienen. Por consiguiente, en lamedida en que los líderes de estos movimientos resul-ten exitosos en reinsertar a sus miembros en el merca-do laboral formal, la magnitud de la membresía que lesprovee influencia decrecería.Algo similar sucedería conlos funcionarios municipales que controlan la distribu-ción de estos beneficios.

c) Los obstáculos a la formalización del trabajo identifi-cados por los actores que sostienen la visión derivadason cuatro. Dos tienen carácter legal: la prohibición deinspeccionar domicilios privados de oficio, lo cual indu-ciría a las empresas evasoras a utilizar precisamente estetipo de domicilios para ocultar sus actividades; y la con-tratación por las empresas evasoras de personal tempo-rario tercerizando - vía empresas proveedoras de recur-sos humanos. El tercer obstáculo que dificulta la forma-lización de los trabajadores deriva de la colusión entresindicatos y empresarios. Estos últimos suelen argu-mentar que la incorporación de trabajadores informalespermite sostener la ecuación financiera por la cual losformalizados disfrutan de ciertos niveles salariales ybeneficios. El cuarto obstáculo identificado es la per-cepción empresaria de que los costos de transacciónpara el despido de trabajadores ineficientes son eleva-dos. Este argumento los induciría a no capacitar y acontratar personal que no incorporarían a la planta per-manente.

d) La cuarta dificultad identificada por los actores es lafalta de información para la planificación productiva ypara la articulación de oferta y demanda laborales.Según los actores entrevistados no existe informaciónadecuada que permita identificar oportunidades denegocios y detectar problemas de oferta y demandalaborales, ni hay tampoco evaluación y/o seguimientode los beneficiarios de políticas de transferencia deingreso que permitan distinguir entre trabajadores

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reinsertables y no reinsertables. Estas carencias impedi-rían planificar las políticas orientadas a estimular laindustrialización, el desarrollo local y las capacitacionesde trabajadores. Y obstaculizarían además la articula-ción de oferta y demanda laborales y la planificación yestímulo del desarrollo productivo local.

e) La última dificultad que, según los actores que sos-tienen la visión derivada, entorpece la realización de losobjetivos de esta visión se relaciona con la captura polí-tica de las agencias estatales que coordinan las capacita-ciones laborales. Los actores entienden que la orienta-ción de las decisiones y de la distribución de recursosde estas agencias - i.e. subsidios y cupos para capacita-ciones - se guían por criterios de lealtad política antesque por criterios técnicos asociados a la identificaciónobjetiva de necesidades. Dicha captura política obstacu-lizaría la capacitación de los trabajadores reinsertables yla articulación de oferta y demanda laborales.

Los actores no identificaron, en cambio, dificultadesque obstaculicen la realización de prioridades talescomo la provisión de infraestructura para la produccióno la reorientación de las políticas de transferencia deingresos hacia la reinserción laboral, pese a haber for-mulado demandas de recursos o propuestas de medidasasociadas a estas prioridades.

II.2.e. Variantes de la Visión Derivada

Al igual que en el caso de la visión regeneradora, lavisión de la política social como derivación de la políticaeconómica también presenta variantes. Las variantes deesta visión, denominadas reactiva y proactiva, se distin-guen por el diferente rol que los actores asignan a lapolítica económica para distribuir los beneficios delcrecimiento.

Los actores que suscriben la variante reactiva consideranque los frutos del crecimiento se distribuyen por derra-me desde los sectores socioeconómicos de mayoresingresos hacia los de menores ingresos. Para estavariante, la función central de la política social sería,entonces, facilitar el derrame. Y para lograr esta metase considera necesario estimular la actividad económicay preparar a la mano de obra para aprovechar tal estí-mulo. Las prioridades de política social para estavariante serían, por consiguiente, aquellas relacionadascon la promoción de la industrialización, la provisiónde infraestructura para la producción, la capacitaciónde trabajadores reinsertables y la reorientación de laspolíticas de transferencia de ingresos hacia la capacita-ción para la reinserción laboral. Las medidas preferidaspara los que suscriben a la variante reactiva de la visiónderivada serían: la regionalización productiva; la pro-

“Nosotros tenemos más de una década de gente que tenemos desocupada y que vive de planes. No tenés cul-tura del trabajo, no te respetan los horarios. La gente tiene alguna changa e inmediatamente se te va.Porque hoy tenés 10% de desocupación y necesitás gente que tiene más de una generación de vivir de pla-nes sociales, [con] lo cual es muy difícil aferrarla a una nueva estructura educativa al principio y laboraldespués. (…) Ante el crecimiento de la industria la gente que estaba más cerca y que había perdido el tra-bajo más cercanamente y por ende tenía la cultura del trabajo se inserta.Ahora lo que está quedando es loque cuesta”. (Director de la fundación de un importante sindicato)

“Todo ese tipo de planes [como el plan trabajar o el jefes y jefas] se han convertido como una especie departicipación de desocupados como empleados de la administración pública, por la estabilidad. La adminis-tración pública tiene estabilidad plena, la única forma que un empleado deje de serlo es haber cometidouna falta que remite su desplazamiento de la administración pública. Este esquema de estabilidad generapor un lado que todos quieran ser empleados públicos porque con mínimos cumplimientos siempre van aconservar el empleo. (…) El plan de empleo se ha convertido como una especie de participación del traba-jador como empleado público porque yo mientras no cambie mi situación social tengo el plan.” (Ministro deGobierno,Trabajo y Justicia de una provincia austral)

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moción fiscal para el establecimiento de nuevas activi-dades; el subsidio a la incorporación de nuevos trabaja-dores en las empresas; la institución de las capacitacio-nes laborales como únicas contraprestaciones en losprogramas de transferencia de ingresos; y el reestable-cimiento de las escuelas técnicas. Esta variante es soste-nida principalmente por empresarios, por funcionariosde las áreas de Producción o Economía de los nivelesprovincial y municipal de gobierno, y por partidos deoposición al PJ del centro hacia la derecha.

La variante proactiva entiende, en cambio, que para dis-tribuir los frutos del crecimiento es necesario dotar alos diferentes estratos socioeconómicos de herramien-tas para aprovechar los ciclos económicos positivos.Para esta variante, entonces, la política social deberíagenerar capacidades y oportunidades que sustenten cír-culos virtuosos de trabajo, consumo y producción. Lasprioridades de política social para esta variante serían:la capacitación de trabajadores reinsertables, la reorien-tación de las políticas de transferencia de ingresos haciala capacitación para la reinserción laboral, la articula-ción de la oferta y demanda laborales y la formalizacióndel trabajo. Las medidas preferidas por los que suscri-ben esta variante serían: el fortalecimiento de las ofici-nas municipales de empleo; la institución de las capaci-taciones laborales como únicas contraprestaciones enlos programas de transferencia de ingresos; la coordina-ción de las capacitaciones entre Estado, empresarios ytrabajadores; la capacitación a empresarios, sindicalistasy desocupados en el combate al trabajo informal; elreestablecimiento de escuelas técnicas; y la regionaliza-ción productiva. Esta variante es sostenida principal-mente por funcionarios de las áreas de Trabajo de losdistintos niveles de gobierno, por organizaciones debase formadas por individuos de origen y trayectoria deizquierda socialista y por sindicatos de orientaciónsocialista.

Cabe recordar, sin embargo, que tanto para los actoresque suscriben a la variante reactiva como para quienesadhieren a la variante proactiva, la política social debeser consistente con la política económica y contribuir aque ésta produzca los efectos distributivos que se propo-ne. Sin embargo, mientras para los primeros ello impli-ca que la misión de la política social es facilitar el derra-me de los frutos del crecimiento que la política econó-

mica produce, para los segundos la tarea de la políticasocial es generar capacidades y oportunidades para quelos distintos estratos socioeconómicos participen delcrecimiento y, por esa vía, puedan recoger sus frutos.

II.3. LA POLÍTICA SOCIAL COMO GARANTE DE DERECHOS UNIVERSALES.GARANTIZANDO DERECHOS

La tercera visión identificada concibe a la políticasocial como garante de derechos universales. Para losactores que suscriben esta perspectiva, la misión de lapolítica social es garantizar a todos los individuos unmínimo de ingresos y condiciones de vida dignas. Esemínimo constituye la base sobre la cual los individuospodrán desarrollar sus propias estrategias de vida. Aligual que en la descripción de las visiones anterioresen este apartado también se incluye la descripción delas prioridades, medidas, recursos y dificultades quecaracterizan a la visión.

Quienes sostienen esta visión entienden que ese piso deingresos y condiciones de vida digna constituye underecho universal. Les corresponde a todos y, por ende,a todos se les debe satisfacer. La función de la políticasocial sería, entonces, garantizar que tal derecho uni-versal sea satisfecho. Los proponentes de esta visión nodistinguen entre segmentos de beneficiarios y de nobeneficiarios ya que todos tienen derechos y a todosdebe darse satisfacción. Los derechos universales alingreso y a condiciones de vida dignas definen la ciuda-danía social: se trata, pues, de garantizar que todos seanciudadanos. En este contexto, las intervenciones depolítica social no discriminarían positivamente a favorde los pobres, ni pretenderían ofrecer oportunidades alos trabajadores reinsertables o asistencia y contencióna los no reinsertables. La ciudadanía social consistiría enla satisfacción de unos derechos universales y operaría,a la vez, como un dispositivo para la generación de lazossociales y como una plataforma para la provisión deoportunidades individuales. La política social es vista,entonces, como una herramienta de integración y unabase para el progreso.

Para esta visión, entonces, las políticas sociales univer-sales serían preferidas a las focalizadas. Por un lado, por

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razones de consistencia conceptual: sólo una políticasocial universal podría realizar la misión de garantizarderechos universales. Por el otro, por razones operati-vas: los costos de organizar, administrar y controlar lafocalización son percibidos como mayores a los de laspolíticas universales. Así, pues, para los que suscribenesta visión universalizar beneficios sería no solo moral-mente virtuoso sino también operativamente más efi-ciente.

La instrumentación de la política social recae sobre elEstado nacional. Sólo el Estado nacional aparecería encondiciones de organizar, financiar y administrar polí-ticas sociales que garanticen el derecho universal a uningreso mínimo y a condiciones de vida dignas. Loscostos y las economías de escala que esta políticasupone resultarían insostenibles para los estados sub-nacionales. Los niveles provincial y municipal degobierno se reservarían la atención de problemasmicro-sociales como la violencia, las adicciones, ladelincuencia, etc. Se supone que la especificidad localde estos problemas requeriría de respuestas basadas enel conocimiento local.

Esta visión es sostenida por sindicatos socialdemócra-tas, partidos políticos y organizaciones de base conorientaciones ideológicas de izquierda o centro-izquierda. En el conjunto de los entrevistados estosactores constituyen una pequeña minoría; su escasonúmero y limitada inserción organizacional e institucio-nal convierten a esta visión en significativamente menosrepresentativa y relevante que las anteriores. Sinembargo, se entiende aquí que la perspectiva tiene sufi-ciente presencia empírica e identidad conceptual comopara ameritar su discusión.

II.3.a. Prioridades

Para la “visión garante” las prioridades que la políticasocial debe atender son dos: universalizar la protec-ción social y transformar a la protección en un dere-cho exigible.

Universalizar la protección social: se trata de proveer atodos los habitantes un ingreso mínimo, típicamentedenominado ingreso ciudadano o renta mínima de inserción,

que les permita cubrir necesidades básicas de alimenta-ción, vivienda, vestimenta, etc. Esta prioridad tiene dossupuestos: por un lado, que la protección social equiva-le a asegurar condiciones de vida dignas; por el otro,que asegurar condiciones de vida dignas no equivale aproveer directamente bienes o servicios sino a brindarlos medios para adquirirlos.

Transformar a la protección social en un derecho exigible: setrata de otorgar a la protección social el estatuto de underecho legalmente garantizado, cuya vigencia puedareclamarse y obtenerse ante las autoridades públicas.Esta prioridad tiene dos supuestos. Por un lado, quetodos los habitantes, trátese de menores o mayores deedad, trabajadores formales o informales, reinserta-bles o no reinsertables, tienen derecho a la protecciónsocial. Por el otro, que es deber del Estado satisfacerese derecho. En consecuencia desde esta perspectiva,la protección social es entendida como un derecho deciudadanía, cuya satisfacción no admite excepciónalguna.

La nutrición, la vivienda, la infraestructura de servi-cios básicos, la regularización de la tenencia de tie-rras, todas prioridades que podrían considerarse con-sistentes con una política social cuya misión es garan-tizar derechos universales, no son mencionadas porlos actores que sostienen esta visión. Estas omisionesson congruentes con la idea de que los derechos deciudadanía constituyen una plataforma para el desa-rrollo de estrategias individuales de vida, y no la rea-lización misma de tales estrategias. En este sentido,las prioridades enunciadas por los actores que sostie-nen esta visión entienden que la misma es compatiblecon una economía de tipo capitalista de mercado6-tanto liberal como coordinada - antes que parteintrínseca de un orden económico socialista o capita-lista de Estado.

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“Si alguien nace en este país tiene derechos, independiente-mente de que el padre tenga trabajo.” (Representante de unacentral sindical)


II.3.b. Medidas

Las medidas propuestas por los actores que sostienenesta visión están estructuradas en torno de la idea deuniversalización de beneficios.

Institución de un ingreso ciudadano o renta mínima de inser-ción: consiste en asignar una transferencia monetaria atodos los habitantes, sin condiciones ni contraprestacio-nes, cuyo monto se ajustaría a la evolución del costo deuna canasta de bienes y servicios estimada como sufi-ciente para proveer condiciones de vida dignas. Estamedida supone que no todos los habitantes con derechoa cobrar el ingreso ciudadano efectivamente lo cobrarí-an: los estratos socioeconómicos superiores no lo harí-an, y la masa de fondos no utilizados podría destinarsea elevar el monto de las asignaciones o a garantizar lasustentabilidad financiera del esquema. Esta medidapresenta una variante menos universalista: la asignaciónfamiliar por hijo menor de 18 años, la cual excluiría deluniverso de beneficiarios a los solteros, a las familias sinhijos y a los adultos mayores. Esta segunda variantetiene dos supuestos: uno, que la asignación de benefi-cios a los hijos menores de 18 años contribuiría a finan-ciar su educación y, con ella, la adquisición de capacida-des para desempeñarse como trabajadores; el otro, quecon estos beneficios se abrirían posibilidades de capaci-tación que podrían quebrar la reproducción intergene-racional de la pobreza.

Reforma impositiva: consiste en incrementar la cargatributaria sobre los contribuyentes individuales y laspersonas jurídicas de altos ingresos para financiar elingreso ciudadano. Esta medida supone que tal incre-mento de la carga tributaria no redundaría en una dis-minución de la recaudación fiscal - por desinversión oevasión - ni en una reducción de la actividad econó-mica.

Eliminación de los programas focalizados de transferenciade ingresos: consiste en reasignar los fondos queactualmente se destinan a transferencias focalizadas apersonas para financiar la universalización de losbeneficios de protección social. Esta medida suponeuna crítica a las políticas de transferencia de ingresos.

Según los actores que sostienen esta visión dichaspolíticas fueron útiles en situaciones de emergencia,pero deberían ser dejadas de lado porque al focalizaren poblaciones particulares no considerarían a la pro-tección social como un derecho y estigmatizarían asus beneficiarios.

Centralización de la gestión de la política social en elEstado nacional: consiste en concentrar el financia-miento y la autoridad política y administrativa sobrelas políticas sociales en el Estado nacional. Esta medi-da implica que el nivel nacional de gobierno asume lasresponsabilidades de: formular las líneas estratégicasde la protección social universal; financiar las transfe-rencias establecidas; y organizar y administrar la buro-cracia necesaria para lograr ese cometido. Ello suponeque los niveles subnacionales de gobierno carecen derecursos financieros y de capacidades institucionales yorganizativas suficientes como para afrontar las tareasque demandaría la universalización de la protecciónsocial.

II.3.c. Recursos

Los actores que sostienen esta visión no especifican,en general, demandas sobre recursos. Las mencionesa los recursos necesarios para la realización de lamisma suelen ser genéricas y carecen de detalle. Semencionan recursos impositivos para financiar elingreso ciudadano o sus variantes, o para organizar laburocracia necesaria para implementarlo; así comotambién para desarrollar las capacidades administrati-vas que requeriría el Estado nacional para llevar ade-lante la universalización de la protección social. No sedemandan recursos humanos ni técnicos. Algunosactores entrevistados hacen especial mención de losrecursos que se ahorrarían de realizarse esta políticasocial. Sostienen que en tanto el acceso a un ingresodepende de la condición de ciudadano, y no de la depobre o indigente, ya no sería necesario, emplear tra-bajadores sociales o técnicos para establecer si estoscalifican para recibir beneficios sociales ni monitore-ar si los programas están siendo adecuadamente foca-lizados.

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6. Hall, Peter and Soskice, David (ed.), Varities of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage. Nueva York: Oxford University Press, 2001.


IV.3.d. Dificultades

Los actores que suscriben esta visión estiman queenfrentan dificultades conceptuales, institucionales,económicas y políticas para realizar la misma.

La dificultad conceptual se relaciona con el carácterdominante de que gozan en el país las políticas socialesfocalizadas. En el paradigma focalizado, solo aquellosque no pueden obtener por sí mismos, de manera per-manente o transitoria, los medios para garantizar supropia subsistencia tienen derecho a recibir beneficiossociales. Esa concepción es totalmente opuesta a lo quepropone la visión de la política social como garante dederechos universales. En consecuencia, la primera difi-cultad que tendría que superar la “visión garante”, serelaciona con la necesidad de modificar radicalmentelos supuestos y objetivos del paradigma dominante.

Las dificultades institucionales que enfrenta la realiza-ción de la visión garante también están asociadas a lavigencia del paradigma de las políticas focalizadas. Seseñala que la descentralización en la implementación depolíticas sociales habría generado: falta de coordinaciónentre los niveles de gobierno; dispersión de esfuerzos;fragmentación de programas; y proliferación de estruc-turas burocráticas paralelas. Por el otro, los que suscri-ben a la visión garante entienden que el formato des-centralizado de gestión ha dado lugar a la asignaciónclientelista de beneficios. Estas dificultades institucio-nales impedirían la universalización de la protecciónsocial y su transformación en un derecho exigible.

Las dificultades económicas que enfrenta la realizaciónde la visión garante están ligadas a las necesidades definanciamiento propias de un programa de ingreso ciu-dadano. En este punto, los actores indican como obstá-culos la resistencia empresaria a una reforma impositi-va que incremente la carga tributaria sobre los sectoresde altos ingresos, y la imposibilidad de que todos lostesoros provinciales puedan recaudar fondos suficientespara financiar programas de ingreso ciudadano a escalaprovincial.

Las dificultades políticas que obstruyen la realizaciónde la visión garante están vinculadas a la existencia deincentivos institucionales para la distribución clientelis-ta de beneficios. En la medida en que esos incentivosproveen a líderes políticos locales, regionales y nacio-nales recursos con los cuales sostienen sus maquinaspolíticas, estos no tendrían motivos para proponer unesquema alternativo que elimine sus roles como distri-buidores selectivos de beneficios.

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“Si el acceso a un ingreso lo da la calidad de ciudadano yno el de pobre o indigente en donde se tiene que demostrarese status, esto implica cambiar el modelo de gestión.Ya nosería necesario tener un batallón de trabajadores sociales otécnicos que califiquen si los indicadores dan para que deter-minada familia reciba el plan social.” (Presidenta de unaONG de centro izquierda de una provincia cuyana


Cuadro I: Las tres visiones de la política social: sus características

VISIÓN

Definición

Prioridades

Medidas

DERIVADA

Concibe a la política social como derivaciónde la política económica

1. Capacitación de los trabajadores reinsertables

2. Articulación de la oferta y demanda labora-les, con el objetivo de adecuar el tipo y lacallidad de la oferta de trabajo a la demandareal

3. Formalización del trabajo

4. Promoción de la industrialización

5. Planificación y estímulo del desarrollo pro-ductivo local

6. Provisión de infraestructura para la produc-ción

7. Reorientación de las políticas de transferen-cia de ingresos hacia la capacitación para lareinserción laboral

1. Reestablecimiento de escuelas técnicas

2. Coordinación de las capacitaciones entreEstado, empresarios y trabajadores

3. Subsidio a la incorporación de nuevos tra-bajadores

REGENERADORA

Concibe a la política social como instrumentopara la regeneración de lazos sociales quebra-dos

1. Nutrición

2. Promoción de la comensalidad en familia

3. Contención de niños, jóvenes y adultosmayores

4. Integración territorial: incorporar al tejidourbano a los pobladores que habitan en

asentamientos o en barrios sin vías de comu-nicación y/o provisión adecuada de serviciossociales básicos

5. Reparación de déficit habitacionales

6. Participación: generar ámbitos instituciona-les para la participación de los pobres yempobrecidos en la formulación, el diseño yla implementación de políticas, y de instar a laefectiva participación en los mismos

7. Promoción de una economía solidaria enbase a emprendimientos productivos de microo pequeña escala

8. Modificación de las políticas de transferen-cia de ingresos a las personas, con el objetivode que los programas sociales fomenten laintegración social y el trabajo productivo

1. Eliminación de comedores comunitarios

2. Universalización y gratuidad de servicioscomunitarios, tales como guarderías infantiles,comedores escolares y salas de asistencia pri-maria en salud

3. Provisión de micro-créditos para financiaremprendimientos productivos

UNIVERSAL

Concibe a la política socialcomo garante de derechosuniversales

1. Universalización de laproteción social

2. Transformar a la protec-ción social en un derechoexigible

1. Institución de un ingre-so ciudadano o rentamínima de inserción

2. Reforma impositiva

3. Eliminación de los pro-gramas focalizados detransferencia de ingresos

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Cuadro I: Las tres visiones de la política social: sus características (cont.)

VISIÓN

Medidas

DERIVADA

4. Promoción fiscal para la instalación deindustrias intensivas en mano de obra y/o enzonas rurales

5. Capacitación a empresarios, sindicalistas ydesocupados en el combate al trabajo infor-mal

6. Regionalización productiva

7. Institución de las capacitaciones laboralescomo únicas contraprestaciones en los progra-mas de transferencia de ingresos a personas

8. Fortalecimiento de las oficinas de empleode los municipios

REGENERADORA

4. Reestablecimiento de escuelas técnicas

5. Combate al trabajo infantil

6. Construcción de capacidades asociativasmediante talleres de capacitación en auto-organización

7. Desarrollo de micro-emprendimientos tute-lados

8. Regularización de las tenencias de tierras

9. Vouchers para viviendas: con los que losbeneficiarios de planes de vivendas puedancomprar materiales y construir su propiavivienda

10. Desarrollo de infraestructura urbana parabarrios pobres y asentamientos

11. Creación de agencias de desarrollo pro-ductivo local

12. Creación de centros de integración comu-nitaria: centros de contención y promocióncomunitaria donde se provean servicios desalud y nutrición, de asistencia social a fami-lias en riesgo y de capacitación para padres, yse ofrezcan actividades de esparcimiento ydeportes

13. Modificación de los criterios de focaliza-ción vinculados a la pobreza estructural, de talmodo que permitan la ampliación del númeroactual de beneficiarios

14. Incorporación de los municipios al diseñode las políticas sociales

15. Incorporación de las organizaciones de lasociedad civil al diseño de las políticas socia-les

UNIVERSAL

4. Centralización de la ges-tión de la política social enel Estado nacional

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VISIÓN

Recursos

DERIVADA

1. Recursos financieros:para a) realizar lascapacitaciones a trabajadores, b) promover dela instalación de industrias, y c) subsidiar a laincorporación de trabajadores

2. Recursos humanos capacitados para: a)tareas de policía del trabajo, b) detección dedemanda laboral en el sector empresario ycoordinación con sindicatos y beneficiariospara capacitaciones y colocaciones, y c) aseso-ramiento técnico a empresarios para la pre-sentación de proyectos de inversión en pro-gramas de incentivos fiscales

3. Recursos institucionales: a) legislación parala promoción de la instalación de industrias,b) un nuevo régimen de coparticipación fede-ral de impuestos, asociado a una nueva distri-bución de servicios sociales y una planifica-ción integral para el desarrollo económico delas distintas regiones, y c) instancias de diálo-go y concertación para la planificación deldesarrollo a nivel provincial y regional.

REGENERADORA

1. Recursos financieros: se demandan incre-mentos de fondos en a) gasto social en gene-ral, b) montos de las prestaciones de los pro-gramas de transferencia de ingresos a perso-nas, c) partidas para recursos humanos enáreas sociales de la administración pública entodos los niveles de gobierno, d) fondos parafomento de la asociatividad de los beneficia-rios de las políticas. Se demandan los siguien-tes cambios en la distribución de recursos: a)asignación de fondos sociales con criteriostécnicos en lugar de distribución política yclientelística, b) la asignación directa de fon-dos sociales - y especialmente de programasde transferencia de ingresos - a los municipioso las organizaciones de base, c) la asignaciónde los fondos sociales de origen nacional a lasprovincias para que éstas los distribuyan entrelos municipios según criterios de focalizaciónpre-establecidos.

2. Recursos técnicos: a) mecanismos de rele-vamiento y procesamiento de informaciónsobre necesidades sociales locales, b) meca-nismos de medición de impacto de los progra-mas sociales, c) mecanismos de seguimientode las trayectorias de individuos o actorescolectivos beneficiarios de programas sociales,d) mecanismos de monitoreo de la ejecucióndel gasto social

3. Recursos humanos: profesionales aptospara a) tareas de campo con familias en ries-go, b) monitoreo de la ejecución del gasto, c)promoción y seguimiento de emprendimien-tos productivos, d) capacitación en organiza-ción comunitaria, e) gestión de programassociales, capaces de superar las brechas deinformación y de reducir los costos de tran-sacción burocrática, f) enseñanza de oficiosbásicos para las escuelas técnicas.

UNIVERSAL

1.Recursos impositivospara financiar el ingresociudadano o sus variantes

2. Recursos para organizarla burocracia necesariapara implementar las polí-ticas y para generar lascapacidades administrati-vas en el Estado nacionalpara llevar adelante launiversalización de la pro-tección social

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VISIÓN

Recursos

Dificultades

DERIVADA

4. Recursos de infraestructura: a) vial, b) por-tuaria, c) de manejo de riego y sequía, y d) decomunicaciones

1. Problemas de coordinación entre Estado,empresarios, sindicatos y beneficiarios enmateria de capacitación y contratación.

2. Obstáculos a la inserción en el mercadolaboral formal: a) la estructura de incentivosde los programas nacionales preexistentespromueve la permanencia de los beneficiariosen el programa como estrategia de maximiza-ción de ingresos; b) el deterioro de las capaci-dades laborales de quienes permanecen pordemasiado tiempo como beneficiarios de pla-nes sociales sin una contraprestación laboraladecuada; c) la brecha salarial entre trabaja-dores formales e informales que produce elpago de los aportes sociales y sindicales; d) laeliminación de las escuelas técnicas y la faltade recursos capacitados para volver a crearlas;e) la oposición de los líderes de los movi-mientos piqueteros, cuyo poder depende delcontrol de la distribución de beneficios de losprogramas de transferencia de ingresos.

REGENERADORA

4. Recursos institucionales: a) bases de datosde beneficiarios depuradas y unificadas, b)mecanismos de coordinación institucionaliza-dos horizontales y verticales, c) fortalecimien-to de las capacidades institucionales de deci-sión de los centros de integración o atencióncomunitaria, para hacer efectiva la descentrali-zación de responsabilidades y la atencióninmediata de problemas locales, d) fortaleci-miento de las capacidades institucionales dedecisión de los consejos consultivos, parahacer efectiva la participación de las organiza-ciones de base en el diseño y la implementa-ción de las políticas, e) regímenes de regulari-zación de tenencia y uso de tierras y edificios.

1. Problemas de coordinación entre niveles degobierno: tales como la centralización deldiseño, la autoridad y el financiamiento de losprogramas en el gobierno nacional, las dificul-tades para la adaptación de los programas porparte de los niveles subnacionales en las eta-pas de implementación, y la multiplicación deprogramas en una misma jurisdicción, lo quea su vez es fuente de problemas tales comodéficits de integración y complementaciónentre programas de similares características yproblemas de información entre los beneficia-rios

2. Deterioro de la cultura del trabajo, que setraduce en pérdida del capital social

UNIVERSAL

1. Dificultad conceptual: elparadigma de las políticassociales focalizadas, queactualmente es la visiónpredominante en el país

2. Dificultades institucio-nales: la descentralizaciónde la implementación delas políticas sociales hagenerado falta de coordi-nación entre los nivelesde gobierno y, por consi-guiente, a) dispersión deesfuerzos, b) fragmenta-ción de programas e inter-venciones y c) prolifera-ción de estructuras buro-cráticas paralelas. por otrolado, y a través de todosestos efectos menciona-dos, la descentralizacióncrea múltiples oportunida-des para la asignaciónclientelista de beneficios.

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VISIÓN

Dificultades

DERIVADA

3. Obstáculos a la formalización del trabajo: a)la prohibición de inspeccionar domicilios pri-vados de oficio, la cual induce a las empresasevasoras a utilizar este tipo de domicilios paraocultar sus actividades; y b) el recurso, porparte de las empresas evasoras, a contratarpersonal temporario tercerizando por la vía deempresas proveedoras de recursos humanos,que rotan el personal antes de formalizar suincorporación; c) el argumento empresario deque la incorporación de trabajadores informa-les permite sostener la ecuación financiera porla cual los formalizados disfrutan de ciertosniveles salariales y beneficios; d) la percep-ción empresaria de que los costos de transac-ción para el despido de trabajadores ineficien-tes son elevados

4. falta de información para la planificaciónproductiva y la articulación de oferta ydemanda laborales

5. Falta de visión estratégica del sector empre-sario, que consiste en no buscar nuevas opor-tunidades de negocios ni innovar en los pro-cesos productivos cuando las actividades yprocesos conocidos generan la rentabilidaddeseada

6. "Captura política" de las agencias estatalescoordinadoras de las capacitaciones, es decir,la orientación de la toma de decisiones y dela distribución de recursos de estas agenciassegún criterios de lealtad política

REGENERADORA

3. Falta de capacidades de los actores involu-crados en las políticas sociales (capacidadpara el trabajo en grupo, capacidad para ope-rar como emprendedores, capacidad de ges-tión)

4. Falta de información en el diseño de pro-gramas (se releva información sobre potencia-les beneficiarios sólo en regiones urbanas) yen la implementación de programas (multipli-cación de programas sociales y de redes buro-cráticas competitivas en las jurisdicciones)

5. Captura política de los ámbitos de partici-pación, lo cual torna ficticia e ineficaz a la par-ticipación

6. Problemas específicos de los emprendi-mientos productivos: a) los programas depolítica social que los promueven presuponenque los mercados en los cuales estos empren-dimientos podrían insertarse son similares entodo el país; b) sostener los emprendimientosproductivos a través de las compras estatalescrea incentivos contrarios a la expansión haciael mercado abierto y a la innovación en pro-ductos y calidad; c) la falta de una figura jurí-dica adecuada para enmarcar los emprendi-mientos productivos tutelados complica sucapacidad para celebrar contratos y fomentael trabajo informal

UNIVERSAL

3. Dificultades económi-cas: a) resistencia empre-saria a una reforma impo-sitiva que incremente lacarga tributaria sobre lossectores de altos ingresos,y b) imposibilidad porparte de los tesoros pro-vinciales de recaudar fon-dos suficientes como parafinanciar programas deingreso ciudadano a esca-la provincial.

4. Dificultades políticas:los incentivos instituciona-les para la distribuciónclientelista de beneficiosdebilita los incentivospolíticos para abandonarel actual modelo focaliza-do y descentralizado degestión de la políticasocial

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El objetivo de esta sección es analizar las convergenciasy posibles áreas de cooperación entre los actores quesostienen las distintas visiones así como los puntos dedesacuerdo potencialmente insuperables. El análisis rea-lizado permitió identificar consensos de alcance medioreferidos tanto al diagnóstico sobre la estructura socialcomo a las prioridades, medidas, recursos y dificultadesque enfrenta la implementación de las políticas sociales.Los disensos identificados tendieron a concentrarse encuestiones operativas tales como la forma en que debíadiseñarse la focalización de las políticas o los criteriospara controlar los programas implementados.

La pertinencia de identificar y analizar consensos entreactores nació de una constatación: el carácter distinto yrelativamente homogéneo de cada una de las visionesno excluía la posibilidad de consensos entre las mismasen torno de cuestiones específicas y de alcance medio.Si bien las razones por las cuales los actores adhieren acada visión pueden diferir, eso no impide que tengancoincidencias sobre cuestiones particulares o medidas.Así por ejemplo, por razones distintas, los adherentes ala visión regeneradora y los adherentes a la visión deri-vada coinciden en la importancia de la capacitación.Mientras que para los primeros la capacitación es vistacomo un instrumento necesario para recomponer elcapital social de los beneficiarios, para los segundos esun instrumento que permite adecuar sus capacidades ala demanda laboral. Por otra parte, si la identificaciónde consensos de nivel intermedio permite anticiparcuestiones en donde sería más probable encontraracuerdos entre las visiones, el reconocimiento de losdisensos permite establecer cuáles serían las cuestiones

en donde es menos probable lograr apoyos que facilitenla implementación de iniciativas futuras. Identificar lospuntos de encuentro y desencuentro entre las visionespermite pensar cuáles son las áreas donde la coopera-ción sería posible y aquellas otras donde lograr apoyosque faciliten la implementación de iniciativas futurassería menos probable.

El primer apartado se ocupa, entonces, de identificarlos consensos entre las visiones, las constelaciones deactores que participan de ellos y las razones que expli-carían su ocurrencia. El segundo apartado trata sobrelos disensos y sus potenciales consecuencias.

III.1. CONSENSOS ENTRE ACTORES

Los consensos entre los actores que sostienen la visiónregeneradora y derivada de la politica social comprendenacuerdos respecto del diagnostico sobre la estructurasocial y las politicas sociales que deben derivarse delmismo, y respecto de algunas de las prioridades (i.e.relevancia de la participación a nivel local), medidas (i.e.promoción de contraprestaciones laborales en el merca-do formal) y dificultades (i.e. superposición de progra-mas sociales) que enfrenta la realización de sus visiones.

III.1.a. Consensos sobre las Características dela Estructura Social

Los actores que sostienen la “visión regeneradora” y la“visión derivada” presentan tres consensos respecto de

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ACTORES SOCIALES Y VISIONESSOBRE LA POLÍTICA SOCIAL III


la forma en que caracterizan a la estructura social.Ambas visiones consideran que a) la estructura socialargentina se encuentra segmentada entre individuosempleables y no empleables. Este consenso da lugar aotros dos: b) la necesidad de focalizar las intervencio-nes de política social, y c) la necesidad de especializarlas tareas a realizar por el Estado según el nivel guber-namental involucrado en la política social.

a) Consensos sobre la segmentación de la estructu-ra social argentina entre individuos empleables yno empleables

La mayor parte de los actores que sostienen la visiónderivada y la visión regeneradora consideran que laestructura social argentina contemporánea se caracteri-za por la presencia de dos tipos de individuos: los quecuentan con capacidades para reinsertarse en una eco-nomía capitalista de mercado - i.e. empleables - y otroscuyo capital social y habilidades laborales se han deterio-rado y solo pueden aspirar a satisfacer con su esfuerzonecesidades básicas en ámbitos locales o meramentefamiliares- i.e. no empleables.Al compartir esta mirada,estos actores también coinciden en proponer estrategiasde política social diferenciadas para cada tipo de pobla-ción. Para los individuos calificados como empleables,proponen políticas que potencien sus posibilidades dereinserción laboral; mientras que para los calificadoscomo no empleables, proponen políticas de asistencia ycontención. La constelación de actores que sostiene esteconsenso se compone de: funcionarios de las áreas deTrabajo y Desarrollo Social de los niveles provincial ymunicipal de gobierno; representantes del sectorempresario; representantes de las organizaciones debase que participan de la implementación de programassociales; y miembros de las universidades u organizacio-nes de la sociedad civil que asisten técnicamente en laimplementación de programas. El rasgo común entreestos actores es su participación en la gestión de las polí-ticas sociales. Esta participación les permitiría produciry/o manejar información detallada sobre la estructurasocial en general y, en particular, sobre las necesidadesespecíficas de los individuos que la componen.

b) Consenso sobre la necesidad de focalizar lasintervenciones de política social

La “visión regeneradora” y a la “visión derivada” tam-bién coinciden en que las políticas sociales deberían serfocalizadas antes que universales. Este consenso tiene,empero, matices. Resulta extendido cuando la prefe-rencia por la focalización se justifica por razones econó-micas y resulta más acotado cuando la preferencia poreste tipo de políticas se debe a razones normativas. Sibien todos los actores que favorecen la focalizaciónentienden que su costo financiero es menor que el delas políticas universales, sólo algunos consideran que laspolíticas focalizadas son además normativamente supe-riores. En realidad, para la mayoría de los actores, laspolíticas focalizadas serían un “second-best” ante laimposibilidad financiera de llevar adelante políticas uni-versales. La constelación de actores que favorece laimplementación de políticas sociales focalizadas esidéntica a la que sostiene el consenso anteriormenteenunciado7 Cabe notar, sin embargo, que sólo los repre-sentantes del sector empresario y algunos funcionariosde las áreas de Trabajo consideran que las políticassociales focalizadas son económica y normativamentepreferibles a las universales. El resto de los miembrosde la constelación prefiere a las políticas focalizadassólo por razones económicas y operativas. Esta distin-ción es relevante, en tanto permite advertir la existen-cia de un consenso normativo subyacente en favor delas políticas sociales universales entre algunos de losactores que componen esta constelación y aquellos queentienden a la política social como un derecho univer-sal. Si los que sostienen la “visión garante” consiguieranmostrar la viabilidad presupuestaria de una política uni-versalista, la construcción de una coalición extensa enfavor de las políticas de ingreso ciudadano podría serfactible. Sin embargo, también cabe advertir que esteconsenso subyacente en favor de políticas garantistas yuniversales enfrentaría intereses burocráticos y políti-cos fuertes que dificultarían la conformación de unacoalición pro-universalismo. Como se mencionara en lasección anterior, la participación institucionalizada enla implementación de la política social focalizada supo-ne beneficios burocráticos para los actores involucra-

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7. Participan de este consenso funcionarios de las áreas de Trabajo y Desarrollo Social de los niveles provincial y municipal de gobierno, representantes del sector empre-sario, organizaciones de base que participan de la implementación de programas sociales, y universidades u organizaciones de la sociedad civil que asisten técnicamenteen la implementación de programas


dos. La centralización y simplificación administrativaque implicarían las políticas universalistas resultaría enuna reducción de los mismos. En consecuencia, y entanto la implementación de políticas universales ame-naza el uso electoral del gasto social en el nivel micro-político y la continuidad de los fondos que aseguran lasupervivencia de las organizaciones de base, sería pocoprobable que este consenso normativo subyacente enfavor de la universalización pueda consolidarse.

c) Consenso sobre el rol del Estado en las políticassociales.

La mayoría de los actores que suscriben a la “visiónregeneradora” y a la “visión derivada” también coinci-den en la necesidad de especializar las tareas que debe-ría realizar el Estado. Dichas tareas deberían variar yajustarse según el nivel de gobierno que intervenga.Al gobierno nacional le correspondería hacerse cargode la financiación y planificación estratégica de laspolíticas; a los gobiernos provinciales y municipalesles competería, en cambio, participar en el diseño delas políticas a fin de adecuarlas a las necesidades loca-les, e implementarlas. La constelación de actores quesostiene este consenso se compone de: los funciona-rios de las áreas de Trabajo y Desarrollo Social de losniveles provincial y municipal de gobierno; los repre-sentantes del sector empresario; las organizaciones debase que participan de la implementación de progra-mas sociales; las organizaciones de la sociedad civilinvolucradas en la gestión de o en la asistencia técnicaa programas sociales; los municipios; y los represen-tantes de los partidos de oposición. Dos factoresexplicarían esta convergencia. Por un lado, los actoresreconocen al gobierno nacional mayor capacidad parafinanciar y planificar políticas sociales que a losgobiernos subnacionales. Esta capacidad restringiríalas posibilidades de participación de los niveles subna-cionales en algunas de las tareas a desarrollar. Elsegundo factor se desprende del primero. La centrali-zación de la financiación y de la planificación en elgobierno nacional daría lugar a que los niveles subna-cionales visualicen que su ventaja comparativa paraincidir en la implementación de políticas sociales es elconocimiento de las necesidades y restricciones loca-les. Este conocimiento les permitiría maximizarinfluencia política y obtener recursos.

III.1.b. Consensos sobre Prioridades

La “visión regeneradora” y la “visión derivada” presen-tan tres áreas de convergencia respecto de las priori-dades que debería tener la política social. Concuerdanen que la política social debería priorizar a) la genera-ción de ámbitos institucionales para la participación deactores de nivel local en el diseño y la implementaciónde políticas sociales, b) la planificación del desarrolloproductivo local, y c) la reorientación de las políticasde transferencia de ingresos a personas.

a) Consenso sobre la necesidad de generar ámbitosinstitucionales de participación en el nivel local

Los actores que sostienen estas visiones consideranprioritario crear ámbitos institucionales para que losactores de nivel local participen en el diseño y la imple-mentación de políticas sociales. Los actores que sostie-nen este consenso son: los funcionarios de DesarrolloSocial de los niveles provincial y municipal; las organi-zaciones de base; las organizaciones de la sociedad civilinvolucradas en la gestión de o a la asistencia técnica aprogramas sociales; los funcionarios municipales; lossindicatos; y el sector empresario. Es necesario recor-dar que si bien el diseño institucional vigente no con-templa la participación de actores no estatales en eldiseño de las políticas, sí los incluye en la implementa-ción de las mismas. Cabe entonces preguntarse por quépara estos actores esta prioridad parece no estar siendorealizada “in toto”. Aquí caben algunas conjeturas.Quizás el consenso sobre esta prioridad refleje no tantola inexistencia de un ámbito institucional de participa-ción sino el descontento con las características y resul-tados que hoy por hoy producen los espacios existentes.Esto es, que las dificultades que los actores enfrentanpara maximizar el uso de los espacios existentes, ya seaporque intereses divergentes les impiden cooperar yalcanzar resultados eficientes o porque su poder relati-vo les impide alcanzar los resultados que desean, los lle-van a concluir que los ámbitos disponibles son inapro-piados.

b) Consenso sobre la necesidad de planificar para eldesarrollo productivo local

Las dos visiones también coinciden en que es priorita-

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rio planificar para el desarrollo productivo local. Esteconsenso resulta de la superposición de sus preferenciaspor la promoción de emprendimientos de economíasolidaria, por la capacitación orientada a la inserción enel mercado laboral formal y por sus acuerdos respectode la necesidad de identificar y desarrollar oportunida-des de negocios a nivel local. Los actores que concuer-dan con esta prioridad son aquellos que operan directa-mente en la gestión local de las políticas, a saber: losfuncionarios de las áreas de Trabajo de los niveles pro-vincial y municipal; los funcionarios municipales; losempresarios; los sindicatos; y las organizaciones debase. Este consenso es producto de dos factores. Por unlado, la percepción que los actores tienen respecto delretraso económico relativo de las localidades en dondeoperan. Por el otro, los beneficios que los actores supo-nen alcanzarían si se promueve la planificación, en tantola misma es percibida como un instrumento queaumentaría su influencia sobre las políticas.

c) Consenso sobre la necesidad de reorientar laspolíticas de transferencia de ingresos

El tercer consenso sobre prioridades entre estas dosvisiones se refiere a la necesidad de reorientar las polí-ticas de transferencia de ingresos a personas. Los acto-res que sostienen estas visiones coinciden en señalarque las políticas de transferencia de ingresos a personasfueron eficaces durante la emergencia de principios dela década; que estas políticas deberían ser reformadaspara adecuarse a los desafíos y posibilidades de laestructura social y del mercado laboral actual; y que lareforma de estas políticas debería tender a fortalecerlas capacidades de los beneficiarios para insertarse en laeconomía local formal (ya sea a través de emprendi-mientos de naturaleza solidaria que comercialicen efi-cazmente sus productos o a través de la capacitación detrabajadores para su reinserción en empleos de la eco-nomía formal). La constelación de actores que sostieneeste consenso se compone de: los funcionarios de lasáreas de Trabajo y Desarrollo Social de los niveles pro-vincial y municipal; el sector empresario; el sector sin-dical; los municipios; las organizaciones de base; losrepresentantes de la iglesia católica involucrados enpolíticas sociales; y las organizaciones de la sociedadcivil que gestionan o asisten en la gestión de programassociales. La persistencia de altos índices de pobreza y

desocupación, el lento ritmo de disminución de esosindicadores y la resiliencia del trabajo informal son pro-bablemente las razones que explicarían la extensión eimplantación organizacional del consenso sobre estaprioridad.

III.1.c. Consensos sobre Medidas

La visión regeneradora y la visión derivada presentancuatro consensos sobre medidas de política. Los acto-res coinciden en que sería necesario a) reestablecer lasescuelas técnicas, b) establecer contraprestaciones decapacitación laboral en los programas de transferenciade ingresos a personas, c) crear mecanismos de plani-ficación del desarrollo productivo local, y d) incorpo-rar a los actores locales en el diseño de las políticassociales.

a) Consenso sobre la necesidad de reestablecerescuelas técnicas

El consenso sobre la necesidad de reestablecer escuelastécnicas de capacitación en oficios es unánime. El actualrégimen macroeconómico y el consiguiente crecimien-to de la demanda laboral probablemente expliquen estaunanimidad. La rentabilidad que adquirieron ciertasactividades industriales luego de la modificación delrégimen cambiario en 2002 generó una renovadademanda por oficios que habían caído en desuso duran-te el régimen de convertibilidad. La pérdida de capitalsocial y de habilidades que se produjeron durante esosaños estaría impidiendo satisfacer esa demanda. En con-secuencia es probable que el consenso a favor de estamedida se mantenga mientras no se pueda responderadecuadamente la demanda de oficios requerida.

b) Consenso sobre la necesidad de crear contrapres-taciones de capacitación laboral para el mercadoformal en programas de transferencia de ingresos

El acuerdo sobre esta medida es también unánime entrelos proponentes de ambas visiones y deriva de la evalua-ción que los actores hacen respecto de la persistencia dealtos índices de pobreza y desocupación, de la lentituden la disminución de estos indicadores, y de la resilien-cia del trabajo informal. En consecuencia, mientras

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estas condiciones persistan, es probable que el consen-so sobre esta medida se mantenga.

c) Consenso sobre la necesidad de crear mecanis-mos de planificación para el desarrollo productivolocal

Ambas visiones también coinciden en la necesidad decrear mecanismos de planificación para el desarrolloproductivo local, consenso que resulta consistente consus acuerdos respecto de la prioridad de planificar parael desarrollo productivo local. La constelación de acto-res que sostiene ambos consensos es idéntica, e incluyea: los funcionarios de las áreas de Trabajo de los nivelesprovincial y municipal; los funcionarios municipales;los empresarios; los sindicatos; y las organizaciones debase. El consenso por esta medida derivaría de la per-cepción acerca del retraso económico relativo y de laexpectativa de maximizar la influencia sobre las políti-cas. Es además probable que los actores políticos loca-les supongan que la creación de mecanismos de planifi-cación local resultaría en el establecimiento de estruc-turas burocráticas y políticas a nivel municipal quepodrían beneficiarlos.

d) Consenso sobre la necesidad de incorporar aactores locales al diseño de las políticas sociales

El consenso sobre la conveniencia de esta medida esmenos firme que los otros consensos reseñados. Lamedida despierta un consenso genérico que se con-vierte en disenso cuando se intenta especificar susdetalles operativos. En apariencia, la constelación deactores que coinciden en esta medida es extensa,incluye a: funcionarios de las áreas de Trabajo yDesarrollo Social de los niveles provincial y munici-pal; municipios; organizaciones de base; organizacio-nes de la sociedad civil que gestionan o asisten en lagestión de programas sociales; empresarios; y sindica-tos. Sin embargo, cuando se especifican las pretensio-nes de los actores que participan de este aparente con-senso emergen las dificultades que obstaculizarían suoperacionalización. En algunos distritos puede obser-varse que mientras las organizaciones de base y losmunicipios compiten por el acceso y control de losrecursos de los programas, en otros las organizacionesde base compiten con los sindicatos, los municipios y

los empresarios. Aún cuando todos apoyan genérica-mente la participación de los actores locales, no hayacuerdo acerca de las características que debería tenerla misma. Los funcionarios municipales pretenden quelos actores no gubernamentales se subordinen a suautoridad política, y los actores económicos y lasorganizaciones de base prefieren participar en pie deigualdad con el Estado. En consecuencia, puede conje-turarse que el formato que adoptaría la incorporaciónde los actores locales sería variado. Su formato especí-fico dependería de quién controle electoralmente elmunicipio, de la densidad organizativa de las agrupa-ciones de base, del tamaño y la importancia económi-ca de las organizaciones sindicales y empresarias y dela influencia que los actores políticos provinciales ten-gan en la política municipal.

III.1.d. Consensos sobre Recursos

Los consensos entre las visiones derivada y regenera-dora respecto de cuáles deberían ser los recursosnecesarios para la realización de los objetivos songenéricos. Los actores coinciden en demandar recur-sos humanos especializados y fortalecimiento de capa-cidades institucionales en el nivel local. Sin embargo,esta coincidencia se diluye cuando se intenta especifi-car el tipo de recursos humanos y de capacidades insti-tucionales demandadas. Cabe señalar que los actoresque proponen la visión garante no participan siquierade este consenso genérico.

III.1.e. Consensos sobre Dificultades

Los actores de la “visión regeneradora” y la “visiónderivada” también coinciden en señalar que enfrentanlas siguientes cuatro dificultades: a) problemas deriva-dos de la superposición de programas sociales, b) pro-blemas asociados a lo que denominan el deterioro dela “cultura del trabajo”, c) problemas derivados de lafalta de información para la planificación de políticas,y d) problemas asociados a la captura política de ladistribución de fondos sociales.

a) Consenso sobre la superposición de programassociales

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Buena parte de los actores coincide en señalar que lasuperposición de programas constituye una dificultad.Dicha superposición sería un problema porque resulta-ría en la falta de integración o complementación entreprogramas similares, en la ineficiente distribución geo-gráfica de los recursos, en la proliferación de redesburocráticas de funcionarios ligados a la focalización, yen problemas de acceso de los beneficiarios a los pro-gramas. La constelación de actores que reconoce laexistencia de estas dificultades se compone de: los fun-cionarios de las áreas de Trabajo y Desarrollo Social delos niveles provincial y municipal; el sector empresario;las organizaciones de base; y la oposición política. Apesar del consenso sobre los inconvenientes que sederivan de la superposición de programas, es poco pro-bable que la misma pueda ser subsanada en el cortoplazo. Si, como fuera señalado en la sección anterior, laestructura de oportunidades favorece la creación deprogramas por parte de funcionarios de distintos nive-les de gobierno, es poco probable que los factores quedan lugar a su emergencia desaparezcan.

b) Consenso sobre las dificultades que derivan deldeterioro de la cultura del trabajo

“El deterioro de la cultura del trabajo” es otra de lasdificultades que la mayoría de los actores que suscribela “visión regeneradora” y la “visión derivada” coincideen señalar. Argumentan que los programas de transfe-rencia de ingresos deterioran la cultura del trabajoporque inducen a sumar los beneficios provenientesde los programas sociales con trabajos informales yporque carecen de mecanismos efectivos para el moni-toreo de las contraprestaciones. También señalan quela pérdida de capital social y de habilidades laborales,derivada de períodos prolongados de desempleo, ero-siona la cultura del trabajo porque desactualiza lascalificaciones de los trabajadores y da lugar a la perdi-da de las prácticas asociativas y disciplinarias caracte-rísticas del mundo del trabajo. La constelación deactores que señala la existencia de esta dificultad secompone de: los funcionarios de las áreas de Trabajo yDesarrollo Social de los niveles provincial y munici-pal; los empresarios; las organizaciones de base; lasorganizaciones de la sociedad civil involucradas en lagestión o en la asistencia a la gestión de programas; yla oposición política.

c) Consenso sobre la dificultad que supone la faltade información para la planificación de políticas

Otra dificultad que los actores que sostienen la “visiónregeneradora” y la “visión derivada” coinciden en seña-lar es la falta de información para la planificación depolíticas. Destacan, en particular, la ausencia de infor-mación (suficiente y detallada) respecto de cuestionestales como pobreza (en zonas rurales), capacidades delos trabajadores, estructuras productivas locales, yoportunidades para la integración de cadenas de valor ypara el desarrollo de mercados. El consenso acerca deesta dificultad es unánime y es atribuido a deficienciasen instrumentos y en capacidades de recolección deinformación por parte de la administración pública entodos los niveles de gobierno.

d) Consenso sobre las dificultades que derivan de lacaptura política de la distribución de fondos sociales

Por último, las tres visiones de la política social aquícomparadas coinciden en señalar que la captura políticade la distribución de fondos sociales es otra de las difi-cultades que enfrenta la realización de sus objetivos.Esta captura tiene dos dimensiones: la ocupación de losámbitos de toma de decisiones -como los consejos con-sultivos- por parte de líderes políticos o funcionariospolíticos y la asignación de fondos con criterios políti-cos antes que técnicos. Mientras que para las organiza-ciones de base, el sector empresario y la oposición polí-tica el problema central es la captura de los ámbitos detoma de decisiones, para los funcionarios de Trabajo yDesarrollo Social provinciales y municipales, así comopara las organizaciones sociales involucradas en la ges-tión o asistencia técnica, el problema se manifiesta tam-bién en la captura política de los mecanismos para asig-nar fondos sociales.

III.2. DISENSOS ENTRE ACTORES

Al comienzo de esta sección se señaló que para evaluarla factibilidad de la implementación de iniciativas depolítica social era necesario considerar no solo áreas deconvergencia sino también cuestiones que despiertandisensos. Mientras la identificación de los consensospermite observar áreas en las que el trabajo conjunto

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entre visiones aparentemente antagónicas sería proba-ble, la identificación de disensos informa sobre aquellosasuntos donde los vetos mutuos serían más probables ydonde, consecuentemente, la implementación de cier-tas iniciativas podría resultar más dificultosa. A diferen-cia del apartado anterior, en el cual se analizaron con-sensos entre visiones, en este se consideran los desa-cuerdos entre los actores independientemente de lavisión que suscriban . En particular, los disensos entreactores se refieren a desacuerdos acerca de la formaespecífica en que deben operacionalizarse: a) el diseñode la focalización de los programas sociales; b) los cri-terios para asignar fondos sociales; c) los criterios paracontrolar las políticas asistenciales; d) las formas dereorientar las políticas de transferencia de ingresos apersonas; e) el tipo y la gestión de los recursos huma-nos; f) las formas de abordar el problema del trabajoinformal; g) las formas de promover la industrializa-ción; y h) el tipo de infraestructura que se necesita pararealizar los objetivos sociales buscados.

III.2.a. Disensos sobre los criterios de focali-zación de los programas sociales

Los funcionarios de los distintos niveles de gobiernodisienten sobre cuáles deberían ser los criterios parafocalizar los programas sociales. Los funcionarios sub-nacionales consideran que los criterios propuestos porlos funcionarios nacionales son inadecuados porque notendrían en cuenta las necesidades locales y porqueresultarían insuficientes a la hora de cubrir al universode potenciales beneficiarios (serían “programas enlata-dos” y “restrictivos”). Estos disensos habrían dado lugaral desarrollo de programas subnacionales y habríanresultado en la multiplicación y superposición de pro-gramas antes señaladas.

III.2.b. Disensos sobre los criterios de asigna-ción de fondos sociales

Los criterios para determinar cómo deben asignarse losfondos sociales constituyen una segunda e importanteárea de disenso. El conflicto se manifiesta en la disputaacerca de cuál debería ser el nivel de gobierno que con-trole los fondos transferidos.Así por ejemplo, los gobier-

nos subnacionales critican a los funcionarios nacionalespor asignar fondos sociales a las organizaciones de baseen forma directa, eludiendo a las provincias y a los muni-cipios. En las provincias aparecen disensos entre losministerios provinciales respecto de la forma en quedeberían coordinarse y manejarse los fondos directa-mente recibidos desde sus contrapartes nacionales. Unatercera manifestación de este disenso tiene lugar en losmunicipios de signo político opositor al gobierno nacio-nal. En este caso los funcionarios municipales protestanporque consideran que el gobierno nacional construye, através de las burocracias de los programas sociales, muni-cipios paralelos que asignan fondos en competencia conlas autoridades políticas locales.

El disenso acerca de la forma en que deben asignarse losfondos también tiene lugar entre actores del nivel local.En esta arena es posible observar disputas tanto entrelos gobiernos municipales y las organizaciones de basepara determinar quién debe ser el receptor de los fon-dos, como entre el municipio, los sindicatos y las aso-ciaciones empresarias por el control y distribución delos fondos para capacitaciones.

III.2.c. Disensos sobre la naturaleza y el con-trol de las políticas asistenciales

Los gobiernos provinciales y municipales, y algunasrepresentaciones de la Iglesia Católica, disienten sobrela forma en que debería controlarse las políticas de asis-tencia Los funcionarios provinciales propician contro-les centralizados en la administración provincial y ladesactivación de la participación de los municipios. Losfuncionarios municipales y los representantes deCaritas se oponen por considerar que la centralizacióndesarticularía la participación y las redes asociativaslocales, y proponen entonces la creación de centros deatención comunitaria bajo control municipal.

III.2.d. Disenso sobre las formas de reorien-tar las políticas de transferencia de ingresosa personas

La forma en que deberían reorientarse las políticas detransferencia de ingresos a personas es otro de los

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temas donde se registran importantes disensos. Entrelos actores que favorecen la “visión regeneradora”, ladisputa tiene lugar entre los funcionarios de DesarrolloSocial, que valoran positivamente la imposición de con-dicionalidades sanitarias y escolares, los municipios,que prefieren las contraprestaciones laborales, y lasorganizaciones de base y la Iglesia, que promueven lascontraprestaciones en capacitación. Estos disensos apa-recen como consistentes con los intereses burocráticose ideológicos de cada actor. Mientras los funcionariosde Desarrollo Social priorizan el valor de la salud y laeducación como herramientas de integración social, losmunicipios dan mayor importancia a la necesidad decubrir - a bajo costo- sus requerimientos de personalcon beneficiarios de programas, y las organizaciones debase y la Iglesia prefieren fortalecer los emprendimien-tos productivos que podrían promover lazos entre lostrabajadores.

Entre los actores que favorecen la “visión derivada” dela política social, los disensos se manifiestan entre losfuncionarios de las áreas de Trabajo y los empresarios.Mientras los primeros buscan estimular la capacitaciónde los trabajadores y articular la oferta y demanda labo-ral, los empresarios prefieren convertir los programasde transferencia de ingresos en subsidios que financienla incorporación de trabajadores a las empresas.

III.2.e. Disenso sobre el tipo de recursoshumanos y la naturaleza de la gestión de laspolíticas sociales

Las organizaciones de base y los funcionarios de todoslos niveles de gobierno disienten sobre el tipo de recur-sos humanos y la naturaleza de la gestión de las políti-cas sociales que se necesitan. Las organizaciones de baseentienden que el Estado nacional es ineficiente paradiseñar e implementar políticas sociales porque los fun-cionarios carecen del conocimiento de las realidadeslocales y de la confianza de los habitantes. Si bien elseñalamiento parece estar fundado en razones técnicases de notar que también involucra un cuestionamientopolítico. De hecho implica afirmar que el Estado notendría legitimidad social para implementar de formaeficiente las políticas sociales que impulsa. En conse-cuencia, aún cuando el problema técnico de informa-

ción fuese superado vía el fortalecimiento de las capa-cidades de la administración pública municipal, la eli-minación de la disputa de naturaleza política seríamenos probable en tanto la misma se funda en prefe-rencias ideológicas encontradas.

III.2.f. Disenso sobre el tratamiento del pro-blema del trabajo informal

El disenso más agudo se manifiesta en las disputas acer-ca de cómo debe abordarse el problema del trabajoinformal. Los actores difieren tanto en la determina-ción de sus causas como en las estrategias necesariaspara enfrentarlo. En relación a las causas, los actoressocioeconómicos se enfrentan con los funcionarios

“Si a la gente se le brindan subsidios sin contraprestación,se le crea a la gente un daño. Se estigmatiza su dignidad.El trabajo dignifica. Es importante que el padre vaya a lacasa a poner el pan con su esfuerzo, con su trabajo. Eso esla dignidad. Con respecto al programa de Jefes y Jefas deHogar, yo siempre expresé esta postura. Estos planes sonindignos porque no cultivan la dignidad de la gente. Nocultivan el valor que debe tener el respeto por uno mismo,la obligación que se adquiere al trabajar. Por eso digo quecreo en el Plan Familia más que en otros planes porquetiene un componente más digno. Si la madre es descuidada,ella sabe que a fin de mes se le termina el plan. Se le creala responsabilidad de llevar al niño a un centro de salud, ala escuela, etc.Aunque la madre sea obligada, se le crea laobligación”. (Presidente de una ONG de la región de Cuyo)

“Tiene que haber una contraprestación, porque la cultura deltrabajo, después que hemos dejado de trabajar mucho tiem-po, cuesta volver a recomponer eso. Eso creo que tiene unvalor grandísimo. Por eso en nuestra organización le decimosa los compañeros que tiene que hacer una contraparte. Esdecir, no como antes, que hacían todo a la vez. Si hay unachanga, bueno, hacé la changa. Después vuelva otra vez ahacer su contraparte. Porque entendemos que eso va a la dis-ciplina horaria, la disciplina en la producción, y eso cuestamuchísimo. […] Por eso entendemos que estos planes socia-les tendrían que ser diseñados para recuperar todo eso.”(Coordinador nacional de un movimiento piquetero)

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públicos. Para los empresarios la informalidad es unproblema cultural (i.e. “desgano de los trabajadores”) yuna consecuencia de la carga tributaria sobre el trabajo.Para los sindicatos, en cambio, el problema es produc-to de la codicia empresarial y, en segundo término, dela colusión entre algunos sindicalistas y sus patrones.Para los funcionarios municipales de Desarrollo Socialla informalidad deriva de una cultura empresarial ten-diente a maximizar rentabilidad sin atención a la legali-dad; mientras que para algunos funcionarios provincia-les del área de Trabajo las causas de la informalidad sonel trabajo estacional y la falta de información de los tra-bajadores sobre sus derechos.

La diversidad de diagnósticos da lugar a variadas pro-puestas de solución: los empresarios y algunos dirigen-tes políticos no justicialistas proponen reducir la cargatributaria sobre el trabajo; los sindicalistas sugieren for-talecer a la policía del trabajo; mientras que los funcio-narios de las áreas de Trabajo plantean la necesidad decapacitar a los trabajadores en la defensa de sus dere-chos y la expansión de los programas de movilizaciónde trabajadores entre provincias según las estaciones delos cultivos.

III.2.g. Disenso sobre la promoción de laindustrialización

El disenso acerca de las políticas de promoción de laindustrialización enfrenta a los empresarios urbanoscon los empresarios rurales, las organizaciones debase y los gobiernos provinciales. Los empresariosurbanos proponen que se otorguen incentivos fiscalesa las industrias intensivas en mano de obra que seradiquen en centros urbanos. Los empresarios rura-les, junto con las organizaciones de base, proponen,en cambio, que los incentivos favorezcan a las zonasrurales a fin de evitar las migraciones internas ymejorar la calidad de vida en las localidades máspequeñas.Ya sea por falta de información o de capaci-dades para elaborar programas de desarrollo produc-tivo consistentes con los recursos y las oportunidadesde mercado, los gobiernos provinciales no consiguenterciar en la discusión.

III.2.h. Disenso sobre el tipo de infraestructu-ra necesaria para la realización de los objeti-vos sociales buscados

El disenso sobre el tipo de infraestructura que se nece-sita para realizar los objetivos buscados enfrenta a losempresarios con los funcionarios públicos. Los empre-sarios plantean que la inversión en infraestructura bási-ca (caminos, redes de gas, electricidad y cloacas,viviendas y comunicaciones) sería prioritaria porquepermitiría reducir los costos de producción y de tran-sacción, contendría eficazmente a los migrantes inter-nos y mejoraría el nivel de vida y las condiciones parael consumo privado. Aún cuando los funcionarios pro-vinciales y municipales no desestiman la necesidad deinvertir en infraestructura básica, prefieren concentrar-se, en cambio, en obras de infraestructura productiva,como puertos, represas y sistemas de riego, a las queconsideran más relevantes para el desarrollo económi-co y humano de largo plazo.

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Cuadro 4: Consensos entre ActoresConsensos

Formas deConcebir laCuestiónSocial

Prioridades

Medidas

ConsensosgenéricossobreRecursos

Dificultades

Distinción entre individuos "reinsertables" y "no-reinsertables", con el objetivo de adaptar las polí-ticas sociales a cada caso

Defensa de la focalización de las políticas socialespor razones económicas: son menos costosasque las políticas universales

Defensa de la focalización de las políticas socialespor razones normativas: atienden problemas específicos con estrategias específicas adecuadasa esos problemas

Rol de Estado en las políticas sociales. Gobiernonacional: tareas de financiación y de planificaciónestratégica de las políticas a cargo del GobienrosProvinciales y Municipales: participación en eldiseño de las políticas para asegurar su adecua-ción a las necesidades y restricciones locales, eimplementación de las políticas

Generación de ámbitos institucionales para laparticipación de actores de nivel local en el dise-ño y la implementación de políticas sociales

Planificación para el desarrollo productivo local

Reorientación de las políticas de transferencia deingresos a personas, para adecuarlas a los actua-les desafíos y posibilidades de la estructura socialy del mercado laboral

Reestablecimiento de las escuelas técnicas

Institución de contraprestaciones de capacitaciónlaboral en los programas de transferencia deingresos a personas

Creación de mecanismos de planificación deldesarrollo productivo local

Incorporación de actores locales al diseño de laspolíticas sociales

Recursos humanos especializados

Fortalecimiento de las capacidades institucionalesen el nivel local

Superposición de programas sociales

Deterioro de la cultura del trabajo

Falta de información para la planificación de políticas

Captura política de la distribución de fondossociales

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Organiza-ciones dela socie-dad civil

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Gobier-nosMunici-pales

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Partidosde laoposición

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Las conclusiones que siguen sintetizan los principaleshallazgos realizados en el curso de esta investigación yplantean algunas consideraciones respecto de algunosproblemas y desafíos que, a la luz del testimonio de losactores entrevistados, se presentan como relevantespara el futuro de la política social en Argentina.

Tres visiones normativas diferenciadas caracterizan laforma en que los actores entienden la política social quedebería implementarse: la visión regeneradora, lavisión derivada y la visión garante. Estas visiones se dis-tinguen por el rol y la función que los actores asignan ala política social, por la naturaleza del bien que la polí-tica social debe prioritariamente proveer (trabajo oingreso), y por el tipo de vínculo social que central-mente debe regular la provisión de los bienes (compe-tencia o solidaridad).

El trabajo permitió observar que los actores que sostie-nen la “visión regeneradora” coinciden en señalar que elobjetivo de la política social es la regeneración y rearti-culación de los lazos sociales que han sido quebradospor la gravedad de la crisis. Aún cuando los actores quesuscriben a esta visión coinciden en cuál debería ser elobjetivo de la política social, muestran diferencias res-pecto de cuáles deberían ser los bienes que se deberíaproveer a través de la política social y cuál el vínculoque debería regular su provisión. Así, mientras que paraalgunos de los actores que sostienen la visión regenera-dora el bien central a proveer es trabajo, el vínculosocial que debería regular su provisión puede ser tantola competencia como la solidaridad (variantes laboristade base y laborista competitiva); mientras que para

otros, el bien central a proveer es ingreso y el vínculosocial que debería regular su provisión sería la solidari-dad (variante solidaria de base)

Por otra parte, se observó también que los actores quesustentan la “visión derivada” entienden que la políticasocial se encuentra subordinada a los objetivos de lapolítica económica. Para estos actores, el objetivo de lapolítica social es contribuir a que la política económicarealice sus metas de crecimiento económico y de distri-bución del ingreso y consideran que el fin de la políticasocial es preparar a los distintos sectores sociales paraaprovechar el derrame (variante reactiva) o para parti-cipar en la producción del crecimiento - i.e. vía la capa-citación (variante proactiva). Los actores que adhierena esta visión entienden que el bien central que la políti-ca social debería proveer es trabajo y el vínculo socialque debería regular su provisión es la competencia.

Asimismo, se encontró que los actores que favorecen lavisión “garante” de derechos universales entienden queel objetivo de la política social es asegurar la realiza-ción de derechos universales. Para esta perspectiva, lamisión de la política social es garantizar a todos los indi-viduos un mínimo de ingresos y condiciones de vidadignas necesarias para desarrollar sus propias estrate-gias de vida. Los actores que proponen esta visiónentienden que la política social debería proveer ingre-sos y entienden que la solidaridad es el vínculo socialque debería regular esa provisión.

El trabajo permitió observar que las visiones mayorita-rias en el conjunto de los entrevistados (regeneradora y

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CONCLUSIONESIV


derivada) concuerdan en que la fragmentación de laestructura social requiere de intervenciones focalizadasen los sectores más necesitados. En este sentido, losadherentes a estas dos visiones coinciden en que dichasintervenciones deberían centrarse en la promoción decapacidades laborales, y en que sería necesario mante-ner las políticas de transferencia de ingresos para aten-der a los que tienen menores probabilidades de reinser-tarse en el mercado laboral. Las razones por las queapoyan el mantenimiento de las políticas de transferen-cia de ingreso y la focalización son diversas. Algunosactores entienden que estas son más económicas que laspolíticas universales, otros que son políticas normativa-mente superiores, y otros las apoyan porque obtienenventajas políticas y burocráticas de las mismas. Más alláde las razones específicas que fundamenten estos apo-yos, el resultado de esta coincidencia sería la existenciade un consenso significativo en favor de su sostenimien-to y la neutralización de las acciones y estrategias quevetan su continuidad. Esto implicaría que la continui-dad del apoyo a las políticas de transferencia de ingre-sos descansa en un consenso negativo que obtura laemergencia y el éxito de propuestas alternativas comola sostenida por la “visión garante”. Cabe señalar, sinembargo, que este consenso genérico sobre las políticasde transferencia de ingresos convive con múltiples dis-cusiones operativas relacionadas con las formas en queestas políticas deberían reformarse. Las discusionesacerca de los aspectos que necesitarían ser revisadostienden a opacar el consenso genérico que existe acer-ca de su continuidad. Más aún, en ocasiones, la intensi-dad y diversidad de estas discusiones se confunde conun cuestionamiento “in toto” de las políticas de transfe-rencia de ingresos. Estas discusiones comprenden deba-tes sobre la naturaleza de las contraprestaciones, lascaracterísticas y contenidos de las capacitaciones, loscriterios de focalización, los mecanismos que debenutilizarse para asignar los fondos, y los mecanismospara controlar las transferencias. Cabe enfatizar queestos desacuerdos se restringen a la instrumentación delas políticas y no implican un cuestionamiento acerca dela necesidad de su continuidad.

Las visiones identificadas tienen una presencia desigualentre los entrevistados. Las visiones “regeneradora” y“derivada” son las que cuentan con mayor cantidad deadherentes en las provincias incluidas en este estudio.9

La “visión regeneradora” es típicamente sostenida por:funcionarios de las áreas de Desarrollo Social de los dis-tintos niveles de gobierno; representantes de la IglesiaCatólica y sus organizaciones sociales; organizacionesde la sociedad civil formadas por individuos de clasemedia-alta; organizaciones de base formadas por indivi-duos de origen y trayectoria política social-cristiana. La“visión derivada” es típicamente sostenida por funciona-rios de las áreas de Trabajo y Producción de los distin-tos niveles de gobierno; representantes del sectorempresario, organizaciones de base formadas por indi-viduos de origen y trayectoria de izquierda socialista; ysindicalistas de orientación socialista.. Y la “visióngarante” es típicamente sostenida por sindicatos deorientación socialdemócrata, partidos políticos y orga-nizaciones de base con orientaciones ideológicas deizquierda o centro-izquierda.

El diagrama II sintetiza los hallazgos de la investigación.Al igual que el diagrama I, el diagrama II mapea lasvisiones de la política social y de los actores entrevista-dos en función de dos ejes. Como en el primer diagra-ma también aquí el eje horizontal - trabajo/ingreso-designa los bienes prioritarios que según las distintasvisiones debe proveer la política social y el eje vertical-competencia/solidaridad- designa el tipo de vínculosocial que regula las relaciones entre los actores. Así,pues, la visión de la política social como derivación dela política económica tiene como objetivo prioritariogenerar trabajo, y el vínculo social que regula a losactores es la competencia. La visión de la política socialcomo garante de derechos universales se encuentra enel cuadrante opuesto: tiene como objetivo excluyenteproveer un mínimo de ingresos a todos los habitantes ysupone que el vínculo que regula la provisión de estebien es la solidaridad. Entre ambos polos se encuentrala visión de la política social como regeneradora delazos sociales.

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9. El estudio permitió observar que la “visión regeneradora de la política social” es dominante en las provincias de Chaco, Corrientes, Río Negro, Salta y Tucumán. En cam-bio, en las provincias de Buenos Aires, Chubut, Mendoza, Misiones y Santa Fe, esa visión compite con la visión derivada y, en menor medida, con la visión garante. Sinembargo, no estamos en condiciones de evaluar la significación de esta distribución dado que a) los criterios utilizados para seleccionar a las provincias priorizaron las nece-sidades sociales de las mismas antes que la representatividad de sus problemas sociales en el conjunto del territorio nacional, y b) el conjunto de entrevistados no resultaestadísticamente representativo de las opiniones de todos los actores clave involucrados en política social en el conjunto del país. (ver Anexo metodológico).


Pero a diferencia del diagrama I, el diagrama II permi-te apreciar de dónde surgen las variantes que presentanlas visiones. Así puede observarse que cuando algunosde los actores que sostienen la visión regeneradora pro-mueven la inserción laboral en emprendimientos deeconomía solidaria que buscan proveer centralmenteingreso a los beneficiarios a fin de garantizar su autosus-tento, suelen surgir proyectos productivos como lasmúltiples cooperativas de costureras que han aparecidorecientemente (variante solidaria de base). En cambio,cuando otros actores que sostienen la misma visiónfomentan emprendimientos de economía solidaria quebuscan proveer centralmente trabajo a los beneficiariosen un entorno preservado de la competencia abierta,los proyectos productivos que se generan - como elcaso de los micro-proveedores del Estado - necesitanoperar en mercados protegidos que sustraigan a los tra-bajadores de los riesgos propios del mercado laboral enel sistema capitalista (variante laborista solidaria).Finalmente, dentro de la “visión regeneradora” tambiénse observa la presencia de actores que apuestan a gene-

rar micro-emprendimientos sustentables que proveantrabajo sostenible en mercados competitivos y forma-les. En esos casos los emprendimientos que suelen apa-recer recompensan la innovación y la identificación denichos potencialmente rentables (variante laboristacompetitiva). Los criadores de conejos para exporta-ción ejemplifican este tipo de emprendimiento.

El diagrama II también permite observar que existe unconsenso sustantivo subyacente entre la “visión regene-radora” y “derivada” de la política social. Aún cuandoalgunas de las variantes de estas visiones difieren en ellazo social que prefieren para alcanzar los objetivos quese proponen, en ambas visiones existen actores quecoinciden en identificar a la generación de trabajo como elobjetivo central de la política social. Esto es, aún cuan-do los que sostienen la “visión regeneradora” y los quesostienen la “visión derivada” disienten respecto de cuáles el lazo articulador más apropiado para realizar susobjetivos, los proponentes de las dos visiones tienden acoincidir, aunque con alguna excepción, en que genera-

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EmpresariosTrabajoPartidos OposiciónOrg de Base Izq.

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ción de trabajo es el objetivo central y organizador dela política social.

Este consenso sustantivo en torno a la centralidad del tra-bajo como objetivo de la política social da lugar a unconjunto de consensos operativos, a saber: la necesidad dedistinguir entre individuos empleables y no empleablesen el mercado laboral y la necesidad de instrumentar,entonces, tratamientos diferenciados; la convenienciade mantener la focalización de las políticas sociales porrazones económicas; la necesidad de diferenciar lastareas que debe cumplir el Estado en las políticas socia-les según el nivel de gobierno involucrado (i.e. ven alEstado nacional como el financiador y planificadorestratégico de políticas y a los Estados provinciales ymunicipales como los encargados de co-diseñar eimplementar las políticas); la importancia que tiene lacreación de ámbitos institucionales para la participa-ción de los actores del nivel local en el diseño y laimplementación de políticas; la necesidad de planificarel desarrollo productivo local y de fortalecer las capa-cidades institucionales necesarias para ello; la centrali-dad que tienen las capacitaciones como medida paragenerar trabajo formal; y la necesidad de resolver lafalta de información para la planificación de políticas.

El diagrama II también muestra cuáles son las coalicio-nes que apoyarían o rechazarían las distintas medidas yprioridades de política social relevadas, y por consi-guiente qué actores sostendrían aquellas áreas donde seencuentran convergencias. Así, por ejemplo, se observaque aunque las organizaciones de base kirchneristas yalgunas ONGs disienten con las organizaciones de baseperonistas, la CTA y ARI respecto de qué bienes debe-ría distribuir la política social, todas coinciden en que lasolidaridad debería ser el vínculo que organice la distri-bución de esos bienes. Por otra parte, si bien los empre-sarios, el Ministerio de Trabajo y los partidos de oposi-ción disienten con las organizaciones de base kirchne-ristas y algunas ONGs respecto de cuál debería elmecanismo para distribuir los bienes que la políticasocial provea, este conjunto de actores coincide en queel trabajo debería ser el bien a distribuir.

Estos hallazgos abonan la pertinencia de las motivacio-nes que dieron lugar al inicio de esta investigación.Indagar las visiones normativas y las preferencias de los

actores locales acerca de la política social permitióconocer las dificultades que enfrenta en el campo laimplementación de las políticas y advertir las cuestio-nes en que policy makers centrales y los actores localesestarían forzados a contemporizar. El estudio tambiénhizo posible la identificación de puntos de consenso yde disenso entre los actores locales. Por un lado, permi-tió advertir la existencia de consensos respecto de lasegmentación de la estructura social argentina y de lanecesidad de focalizar las intervenciones de políticasocial, así como sobre la pertinencia de especializar lasintervenciones estatales según los niveles de gobiernoinvolucrados. Por otro lado, el trabajo permitió identi-ficar la importancia que los actores locales otorgan a supropia participación en el diseño y la implementaciónde políticas - especialmente en aquellas orientadas haciael desarrollo productivo local. La consideración de lamirada local también permitió observar algunos pro-blemas, tales como la superposición de programasnacionales, provinciales y municipales, la falta de infor-mación adecuada para hacer posible la participación efi-caz de los actores locales en el diseño e implementaciónde políticas sociales, y la carencia de recursos humanosadecuados para la tarea. Finalmente, la investigación dela perspectiva local puso de manifiesto la relevancia quetienen ciertos problemas de coordinación entre nivelesde gobierno y entre los distintos actores sociales invo-lucrados (empresarios, trabajadores, organizacionessociales, Estado) en la formulación e implementaciónde las políticas

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a. Selección de Provincias y de Actores

La selección de las 10 provincias incluidas en esteestudio resultó de la aplicación de los tres criteriosque a continuación se describen. Los criterios selec-cionados tenían por objeto identificar a las provin-cias que presentaban mayores porcentajes de supoblación bajo la línea de pobreza, o que cuyos indi-cadores de pobreza habían evolucionado peor quelos del resto de las provincias o que habían inverti-do menos en gasto social que el resto.

El primer criterio utilizado fue la Distancia de cadaprovincia respecto de la media del porcentaje de personasbajo la Línea de Pobreza (LP) del país. La aplicación deeste criterio supuso calcular la distancia en puntosporcentuales respecto de la media de LP del paíspara cada provincia. Luego se seleccionaron aquellasprovincias cuya cantidad de personas bajo LP habíaestado por encima de la media nacional al menos enel 50% de las mediciones (Mayo 2001 a SegundoSemestre 2005).

El segundo criterio utilizado implicó evaluar laEvolución reciente del porcentaje de personas bajo la LP encada provincia. Para aplicar este criterio se calculó lavariación del porcentaje de personas bajo LP decada uno de los aglomerados registrados por laEncuesta Permanente de Hogares del INDEC res-pecto de su valor inmediatamente anterior en la

EPH. Luego se repitió el mismo cálculo para el totaldel país. Y a continuación se compararon las varia-ciones de cada uno de los aglomerados de la EPHcon las variaciones del total del país y se selecciona-ron aquellas provincias cuya cantidad de personasbajo la LP aumentó más o disminuyó menos que eltotal del país.

El tercer criterio consideró el Gasto social por habi-tante. Para aplicar este criterio se tomaron los datosde gasto social per cápita de fuente nacional de laDirección Nacional de Coordinación Fiscal con lasProvincias de 2001 a 2004, se los ordenó de mane-ra ascendente según el gasto en Servicios Sociales yse seleccionaron aquellas provincias con menorgasto social per cápita durante ese lapso.

Como resultado de la aplicación conjunta de estostres criterios fueron seleccionadas las siguientesprovincias: Corrientes, Salta, Santa Fe, RíoNegro, Buenos Aires, Mendoza, Misiones,Chubut, Tucumán y Chaco. Las provincias selec-cionadas fueron distribuidas entre tres equipos,cada uno de los cuales estuvo a cargo de la reali-zación del trabajo de campo en las mismas. El pri-mer equipo, coordinado por Carolina Garber, seencargó de la realización del campo de Mendoza,Santa Fe, Corrientes y Chaco. Un segundo equi-po, coordinado por Martín Lardone, realizó elcampo en Tucumán, Salta y Misiones. El tercer

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ANEXO


equipo, a cargo de Germán Pérez, se ocupó de larealización del campo en Buenos Aires, RioNegro y Chubut.

Los actores entrevistados en cada una de las provin-cias son informantes privilegiados en tanto todosellos están, de una forma u otra, directamenteinvolucrados en el proceso de formulación o imple-mentación de las políticas sociales en sus respecti-vas provincias. Si bien sus opiniones no son estadís-ticamente representativas de las opiniones de laspoblaciones de sus provincias, las mismas reflejan laposición que sobre el tema analizado sostienenactores informados y claves en cuestiones referidasa la implementación de políticas sociales. En laselección de los actores entrevistados se consideróque en cada provincia debía recabarse la opinión deautoridades públicas que participaran actualmenteen la gestión de las políticas sociales, representan-tes de la sociedad civil involucrados en la gestiónsocial, representantes de los trabajadores y de losempresarios, autoridades públicas que ocuparanposiciones en distintos niveles de gobierno (nacio-nal, provincial y municipal) y representantes de laoposición política provincial. Específicamente, encada provincia, se buscó entonces contar con la opi-nión de individuos que cumplieran los siguientesperfiles.

1. Gobernador o Ministro de Gobierno o AsesorPolítico Principal de la Gobernación

2. Ministro de Desarrollo Social o de Salud o deEducación o de Empleo o de Hacienda

3. Representante del Sector Empresario: de laCámara de la Actividad Empresarial o de la empre-sa más importante e intensiva en trabajo de la pro-vincia

4. Representante de Caritas o de la Iglesia Católicau otras confesiones relevantes

5. Líder Político del Principal Partido de Oposicióna nivel Provincial

6. Intendente de un centro urbano importante de laprovincia

7. Sindicalista o dirigente de un movimiento dedesocupados o miembro de una ONG relevante enla implementación de políticas sociales.

b. Metodología de análisis

El procedimiento utilizado para analizar las entre-vistas e identificar a estas visiones se inspira en elpropuesto por Weber para elaborar “tipos ideales”10. Los tipos ideales son construcciones analíticas yconceptuales conformadas a partir de la acentua-ción de uno o más rasgos de un fenómeno que, enla realidad, aparecen como dispersos, difusos y dis-cretos, pero a los cuales puede imputarse, al exami-nar la información disponible, una articulación cau-sal consistente. Los tipos ideales permiten sinteti-zar los variados y difusos aspectos presentes en losfenómenos bajo observación y otorgar, a esos fenó-menos, una consistencia de la que espontáneamen-te carecen. Si bien no pueden, por ello, encontrar-se empíricamente en la realidad observable, contri-buyen precisamente a convertirla en inteligible alestablecer la consistencia interna de fenómenos,que en primera instancia, aparecen como difusos ycaóticos.

La construcción de tipos ideales resulta especial-mente útil para ordenar y aprovechar analíticamen-te información cualitativa. Al acentuar elementos

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10. Weber, Max; “The Methodology of the Social Sciences. (New York: The Free Press, 1949), p. 90-n.


comunes en el discurso de los entrevistados y explo-rar las conexiones causales empíricamente adecua-das entre esos elementos, se vuelve posible distin-guir patrones cognitivos y conceptuales. Estospatrones permiten filtrar la información contextualirrelevante para el objeto de estudio - en este caso,las visiones de política social - y organizar la infor-mación relevante en función de cómo ella respondea la pregunta de investigación.

Por ello, el procedimiento para la construcción con-ceptual de las visiones de política social analizadasaquí incluyó los siguientes pasos. En primer lugar seredactaron informes de las entrevistas realizadas enlos cuales se clasificaron los dichos de los entrevis-tados sobre aspectos centrales de la política socialtales como las prioridades, medidas, recursos y difi-cultades consideradas relevantes por los actores. Ensegundo lugar, se clasificaron esos dichos respectode temas particulares subrayados como relevantesen la literatura sobre política social, tales como: elposicionamiento frente a las transferencias moneta-rias de ingreso, el rol del Estado Nacional,Provincial y Municipal en el diseño, gestión y finan-ciamiento de la política, el tipo de actores no esta-tales que deben participar y la modalidad de su par-ticipación en el diseño y gestión de las mismas, eltipo de proyectos y contenidos específicos quedeben ser considerados, los efectos de la descentra-lización de la política social, etc. A continuación seprocedió a analizar, agrupar y ordenar la consisten-cia lógico-política de las opiniones vertidas así comola asociación de las mismas con los tipos de actorentrevistados y con las condiciones sociodemográfi-cas de las provincias a las que pertenecían los entre-vistados. Este conjunto de pasos permitió identificarlas tres visiones que se describen en el trabajo.

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Banco Mundial Argentina, Chile, Paraguay y UruguayBouchard 547 Piso 28C1106ABG - Buenos AiresTel: (54-11) 4316-9700Fax: (54-11) 4313-1233Email: [email protected]: www.bancomundial.org.ar

Este trabajo fue presentado en el seminario Empanadas Lunch del Departamento de Desarrollo Humano para el Cono Sur


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