«Diseño de una Estrategia de Graduación...

Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres

Presidencia delConsejo de Ministros

PERÚ

«Diseño de una Estrategia de Graduación

Diferenciada de los Hogares Beneficiarios del

Programa JUNTOS»



PERÚ

Antecedentes

El gobierno peruano inicia a finales del 2005 el Programa de TransferenciaCondicionada “JUNTOS” dirigido al desarrollo del capital humano mediantela mejora de salud, educación y nutrición de los niños y niñas de lascomunidades más pobres del Perú.

Al momento de su creación, el programa planteó una estrategia de graduaciónque consistía en:

“Un tiempo de permanencia de cuatro años consecutivos, pudiendo extendersehasta por cuatro años más con pagos escalonados y decrecientes (20%menos cada año) siempre y cuando el beneficiario se encuentre en unacondición de pobreza extrema”.



PERÚ

Replanteamiento



PERÚ

Estudio

Elaborar y sustentar una estrategia de

graduación viable, sostenible y acorde con los

objetivos del programa sobre la base de la

información existente y de la información

cualitativa proveniente del trabajo de campo de

estudios de caso.

Objetivo



PERÚ

Componentes del Estudio

1. Análisis conceptual de la salida o graduación de Programas deTransferencias Condicionadas

2. Revisión y análisis de experiencias internacionales

3. Trabajo de campo cualitativo para proveer información real sobre losbeneficiarios y sus comunidades en cuatro regiones en las que seinició la implementación de JUNTOS: Huancavelica, Ayacucho,Apurímac y Huánuco (región de análisis). En cada una de esasregiones se seleccionó un distrito, buscando abarcar diferentesniveles de ruralidad.

4. Revisión y análisis de la información existente y sistematizada delmenú de programas sociales que operan en las regiones de análisis

Sobre la base de todo lo anterior y de lo realizado en la primera etapa delestudio: diseño de estrategia de graduación de JUNTOS



PERÚ

1. Análisis conceptual ¿de salida o

graduación? de Programas de Transferencias

Condicionadas.



PERÚ

Fundamentos de los CCT

Los CCTs son programas en los que las transferencias de efectivo a los

hogares pobres se encuentran condicionadas sobre la realización de

inversiones pre-especificadas en el capital humano de sus hijos.

Las transferencias de dinero actúan como un incentivo para que el hogar

invierta en el capital humano de sus hijos. Este es necesario dado que la

inversión en capital humano de los hogares podría ser menor al óptimo sin la

transferencia de efectivo por tres motivos principales (Fiszbein y Schady,

2008):

1. La familia puede no tener pleno conocimiento de los retornos de este tipo

de inversión.

2. Puede existir un “altruismo incompleto” entre padres e hijos, (i.e. padres

que tienden a valorar su bienestar por sobre el de sus hijos).

3. Puede existir algún tipo de externalidad no considerada dentro del

proceso de optimización individual de los hogares.



PERÚ

Algunas consideraciones respecto a la Estrategia de Graduación (I)

Una estrategia de graduación es necesaria ya que:

1. Permite revertir la dependencia de las familias y beneficiarios objetivos al

programa.

2. Asegura que solo las familias que mantienen criterios de elegibilidad se

mantengan dentro del programa.

3. Permite que el programa pueda beneficiar a otras familias que no podría

atender de otra manera debido a restricciones de alcance o presupuesto.

La estrategia de graduación debe variar de manera que

responda a los objetivos del programa. Por ejemplo:

Un programa que apunte a aliviar la pobreza de corto plazo

Un programa enfocado en el desarrollo de capital humano, como

JUNTOS.



PERÚ

Algunas consideraciones respecto a la Estrategia de Graduación (II)

La discusión conceptual respecto a este lasestrategias de salida de los CCT plantean unadistinción entre dos tipos de política:

Las políticas enfocadas en graduar al beneficiario delprograma

Las políticas enfocadas en la graduación de la pobreza

Existe un trade-off entre ambas políticas



PERÚ

Algunas consideraciones respecto a la Estrategia de Graduación (III)

De este modo…

Un programa enfocado en graduar a sus beneficiarios de la pobreza debe,

como mínimo, promover la culminación de la educación primaria y secundaria

de los niños y niñas.

Si el programa apoya a que los jóvenes logren culminar los estudios

secundarios.

Además…

Es importante que no se caiga en la tentación de asignar más

componentes a los programas de los que corresponden a su marco

conceptual al momento de diseñar la estrategia de graduación.

El diseño de una estrategia de graduación exitosa debe considerar una

estrategia diferenciada: la tipología propuesta en la primera fase del estudio

resulta útil en este punto.



PERÚ

2. Trabajo de Campo Cualitativo realizado

en la región donde inició el Programa



PERÚ

Salida de Hogares JUNTOS 2010

Fuente: SITC JUNTOS



PERÚ

Justificación y Objetivos

El trabajo tuvo como OBJETIVO PRINCIPAL responder a las

siguientes preguntas:

De las madres beneficiarias del programa: ¿Qué se ha recibido del

programa? ¿Cuáles son sus necesidades? ¿Tienen posibilidades de

continuar, salir o migrar hacia otros programas ?

Del hogar: ¿Cuáles son sus aspiraciones y limitaciones? ¿Cuáles son sus

aspiraciones ocupacionales? ¿Cuáles son sus posibilidades de auto-

sostenimiento y de mejora de bienestar?

De la comunidad: ¿Cuáles son los programas sociales que actúan en la

zona?



PERÚ

Selección de la región de análisis (I)

El trabajo de campo implicó realizar entrevistas en las 4 regiones en las que

se inició la implementación de JUNTOS:



PERÚ

Selección de la zona de análisis (II)

Luego, se seleccionó una comunidad de cada distrito siguiendo los mismoscriterios empleados para la elección del distrito, de este modo, del distrito másurbano se seleccionó la comunidad más urbana, y en el distrito más rural ylejano se seleccionó la comunidad más rural y remota.

Los distritos se ordenan según accesibilidad y ruralidad de la siguientemanera:

Cayna - Ambo - Huánuco: el distrito más cercano y accesible de la ciudad capital de la región.

Vilcas Huamán - Vilcas Huamán - Ayacucho: el distrito más accesible y más urbano, teniendo en cuenta que este distrito es capital de provincia.

Anta- Acombamba- Huancavelica: relativamente accesible teniendo en cuenta que existe un flujo mayor que entra por el distrito de Paucará y que viene desde Huancayo, pero marcadamente rural (por porcentaje de población rural).

Tumay Huaraca- Andahuaylas- Apurimac: distrito muy pequeño cuyo acceso es de mayor dificultad y es marcadamente rural.



PERÚ

Todos los padres y madres muestran optimismo en que harán terminar

sus hijos la escuela y que si es que no la terminan será sólo porque así

lo querría su hijo, ya que ellos harían todo lo que sea para hacer

terminar su secundaria.

Existe gran interés por parte de los beneficiarios en general porque

JUNTOS siga apoyando a sus hijos por una mayor cantidad de años a

fin de que estos tengan más posibilidades de culminar la educación

secundaria y de cursar estudios superiores.

Las madres entrevistadas tienen claro que los beneficiarios del

programa son sus hijos y no la familia, por lo que desean que el

programa los acompañe hasta que estos culminen sus estudios.

Percepción del rol de JUNTOS (I)



PERÚ

Percepción del rol de JUNTOS (II)

Dado que cada familia posee 2 o más hijos y poca tierra

para repartir entre ellos, JUNTOS es de gran importancia

para que la nueva generación pueda salir de la pobreza.

JUNTOS aún tiene que asegurar que su inversión no se

estanque en los estudios secundarios, sino que también

posibilite el ingreso de los hijos de campesinos a los

estudios superiores tan anhelados.



PERÚ

Conclusiones

El Trabajo de Campo Cualitativo demostró que las familias son conscientes

de que los beneficiarios del programa son los niños, por lo que no esperan

que el apoyo económico los acompañe una vez sus hijos dejen de ser parte de

la población objetivo.

Las familias desearían que el programa les brinde algún apoyo para que sus

hijos continúen con su educación y puedan así escapar de la pobreza.

La función de JUNTOS como puente entre beneficiarios y programas

productivos sería considerablemente útil.

Debe quedar claro que la transferencia económica que se les brinda no es

la suficiente como para sostener inversiones en capital productivo, por lo

que solo significa un alivio económico de corto plazo. Los fondos recibidos

son utilizados casi en su totalidad en alimentos nutritivos y útiles

escolares.



PERÚ

3. Revisión de los Programas Sociales

dentro de la región de análisis.



PERÚ

Objetivos y justificación de la revisión

Una vez que los beneficiarios se gradúan de JUNTOS, se debe

potenciar su graduación de la pobreza y su fortalecimiento de capital

humano, mediante su inserción dentro de programas que busquen

impulsar las oportunidades laborales de los graduados.

La inserción de las familias de los beneficiarios dentro de otros

programas sociales es de suma utilidad para asegurar que se

mantengan o potencien los progresos obtenidos gracias a

JUNTOS.

Identificar los programas sociales que actúan en las zonas en las

que se inició JUNTOS



PERÚ

Resultados de la revisión

En las zonas analizadas se encuentran principalmente programasProtectores y Promotores.

Los principales programas identificados como potenciales receptoresde beneficiarios JUNTOS, serían: Projoven, APROLAB II.

La acción de programas con enfoque de capacitación para lasfamilias de los graduados también es limitada, por lo que no se puededepender desde los inicios del proceso de graduación únicamente delos programas a los que JUNTOS pueda conectar a sus exbeneficiarios.

DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA

DE GRADUACIÓN



PERÚ

1. ¿Cuándo es que los beneficiarios

deben ser graduados del programa?



PERÚ

1.1. Graduación del Programa por superación de la Pobreza (I):

Las familias pertenecientes al programa pasarán obligatoriamente por

un proceso de recertificación de su calidad de beneficiarios y de su

condición de pobreza cada seis (6) años. Si como resultado de la

recertificación se encuentra que las familias siguen siendo pobres o

muy pobres, se mantendrá dentro del programa. De lo contrario, si

estas dejan se ser catalogadas como pobres, dejan ser parte de la

población objetivo del programa, por lo que deberán dejar JUNTOS.

Todos los beneficiarios que se gradúen del programa por esta

modalidad tienen la opción de ser reintegrados a JUNTOS.

El programa debe tener la obligatoriedad de monitorear el

desarrollo de sus graduados.



PERÚ

1.1. Graduación del Programa por superación de la Pobreza (II):

El SISFOH debe revisar la situación de los beneficiarios

graduados por esta modalidad que aún cuentan con

población objetivo (hijos o hijas en edad de cumplir con las

condicionalidades) a los dos (2) años después de haber

salido del programa y nuevamente dos años después, a

los cuatro (4) años después de haber salido del programa.

Luego de este periodo, y pasados dos años adicionales, se

debe establecer que se pueden dar nuevas reevaluaciones

pero en este caso deben ser a demanda, a pedido de la

familia y no como responsabilidad de JUNTOS.



PERÚ

1.2. Graduación del programa por límite de edad o culminar la secundaria (I):

Los beneficiarios cuyas familias se mantengan en situación

de pobreza se graduarán de JUNTOS una vez alcancen

los 19 años de edad o termine la educación secundaria,

dependiendo de cuál de las dos condiciones se cumpla

primero.

Las familias que en esta evaluación ya no sean pobres

dejarán el programa de forma inmediata (sin opción a

reingreso dado que ya no cuentan con población objetivo).



PERÚ

1.2. Graduación del programa por límite de edad o culminar la secundaria (II):

Si en esta evaluación se constata que las familias que se

encuentren aún en situación de pobreza en el año en que

se cumpla alguna de dichas condiciones (cumplir 19 años

o concluir la educación secundaria) dejarán el programa de

forma GRADUAL.

Este mecanismo gradual de graduación del programa por

un periodo se propone debido a que sabe que la

plataforma de programas sociales que existe en la

actualidad es aún muy débil e incompleta y por lo tanto no

es suficiente para cubrir las necesidades de las familias

pobres del país.



PERÚ

2. ¿Qué tipo de tratamiento deben recibir los

beneficiarios y sus familias una vez se

gradúan del programa?



PERÚ

2.1. Programas que puedan contribuir con la formación de los graduados (I):

Los programas que pueden atender a los ex beneficiarios JUNTOS son

aquellos que cuentan con un componente habilitador y que tienen

como parte de su población objetivo a jóvenes en situación de pobreza

o pobreza extrema.

Entre los programas con un componente habilitador que se consideran

relevantes como potencial receptor de graduados de JUNTOS se

encuentran PROJOVEN y el programa APROLAB II.

De este modo, se encuentra un vacío significativo en cuanto a

programas habilitadores para jóvenes en la zona de intervención.



PERÚ

2.1. Programas que puedan contribuir con la formación de los graduados (II):

Dadas estas carencias, se propone que JUNTOS evalúe la

creación de un Proyecto Piloto enfocado en proveer becas

a sus graduados, siguiendo, en términos generales, el

modelo del programa de becas de APROLAB II.

Se propone que este proyecto vele por la inserción en el

mercado laboral de sus graduados mediante un sistema de

becas que facilite el acceso de los mismos a la educación

técnica o superior.



PERÚ

2.1. Programas que puedan contribuir con el desarrollo de las familias de

los graduados (I):

Las familias pertenecientes a JUNTOS no son homogéneas por

lo que la ayuda que el Estado pueda brindarles no debería ser

uniforme.

Para poder tomar en cuenta las principales implicancias de estas

diferencias, se clasificó a los hogares JUNTOS mediante un análisis

factorial. Esta clasificación buscó poder distinguir grupos de

hogares según su capacidad de generación futura de empleo e

ingresos, para así determinar su nivel de vulnerabilidad.

Los programas sociales a los que estas familias pueden acceder,

por otro lado, también se clasificaron según el eje de política

social al que pertenecen.



PERÚ


los graduados (II):

Así, se clasifican los hogares en según la educación de los adultos y el

capital productivo:

Hogares con “baja capacidad” y “bajo capital productivo”

Hogares con “baja capacidad” y “alto capital productivo”

Hogares con “alta capacidad” y “bajo capital productivo”

Hogares con “alta capacidad” y “alto capital productivo”

Los programas sociales, siguiendo los ejes de política social, se clasifican

en:

1. Protectores: tienen como objetivo reducir la vulnerabilidad de la población en

extrema pobreza en atención a su ciclo de vida.

2. Habilitadores: tienen como objetivo desarrollar capacidades y habilidades de las

personas o grupos en capacidad de aprovechar oportunidades.

3. Promotores: su objetivo es mejorar el acceso a oportunidades económicas de las

personas en edad laboral.



PERÚ


los graduados (II):

Baja capacidad y

baja act.econ.

Baja capacidad y

alta act.econ.

Alta capacidad y

baja act.econ.

Alta capacidad y

alta act.econ.

Nº de familias 440,513 109,558 108,781 117,399 104,775

Edad del jefe de hogar 44.3 49.5 50.5 37.3 40.3

Jefe de hogar lee y escribe 79% 50% 70% 98% 99%

Años de escolaridad del jefe de hogar 4.6 2.1 2.9 6.8 6.6

Edad de la conyugue 41.4 46.6 48.1 34.1 37.2

Conyugue lee y escribe 51% 11% 11% 92% 90%

Años de escolaridad de conyugue 2.8 0.7 0.6 5.2 4.5

Niños de 0-14 años 2.8 2.5 2.9 2.7 2.9

Niños de 6-11 años que asisten a CE 0.9 0.9 1.0 0.9 0.9

Niños de 12-18 años que asisten a CE 0.7 0.6 0.8 0.7 0.7

% atraso escolar 41% 46% 46% 35% 35%

Niños de 12-18 años 1.1 1.1 1.4 0.9 1.1

Tamaño del hogar 5.7 5.5 6.3 5.3 5.9

Relac.(trabaj.indep.,famil.no remun/total

trabaj.)78% 63% 95% 61% 95%

No. de parcelas 3.5 3.1 4.4 2.5 3.9

Tierras en Has. 3.0 1.0 4.5 0.9 5.8

Animales mayores 12.1 4.2 21.3 3.7 20.1

Animales menores 12.9 11.7 14.6 12.0 13.4

Nota: datos ponderados

Fuente: ENAHO 2008 - INEI

Elaboración: propia

Tipología de hogares

TotalVariables

PROPUESTA DE UNA TIPOLOGIA DE HOGARES DE JUNTOS COMO RESULTANTE DE LA COMBINACION DE

LOS FACTORES "CAPACIDADES" Y "ACTIVIDAD ECONOMICA"



PERÚ


los graduados (III):

Tipo de Hogar Componente Programa

1Baja

Capacidad-

Bajo Capital

ProductivoProtector

PRONAA, SIS, PRONASAR,

Construyendo Perú, Mi Pueblo.

2Baja

Capacidad-

Alto Capital

ProductivoHabilitador

PRONAMA, Piloto Ahorro

JUNTOS, Mi Chacra Productiva,

Agrorural.

3Alta

Capacidad-

Bajo Capital

Productivo

Habilitador y

Promotor

Promotores: Fitel, Provias,

Cofopri. Habilitador: Piloto

Ahorro, Mi Chacra Produciva,

Agrorural.

4Alta

Capacidad-

Alto Capital

ProductivoHabilitador A elección del beneficiario



PERÚ

GRADUACIÓN EN JUNTOS

El término Salida se conceptualiza dentro del procedimiento deDesafiliación de Hogares.

La Graduación de hogares deja de centrarse en el criterio depermanencia de los hogares en el Programa y se concentra ensuperar la condición de vulnerabilidad de los integrantes de lasfamilias, en especial del futuro de las niñas (os) potenciando suscapacidades. Es decir:

1. Conectando a los hogares que tienen mejores condiciones paraser atendidos por otras instituciones que promueven iniciativasproductivas y de empleo.

2. Potenciando el desarrollo de capacidades de los niños, de loshogares que permanecen en situación de pobreza.



PERÚ

En el Manual de Operaciones 2011

CLASIFICACIÓN DEL HOGAR EN LA

RECERTIFICACIÓN CON MIEMBRO OBJETIVO

SIN MIEMBRO OBJETIVO

Hogares Pobres (Extremos y no extremos)

Continua en Juntos

Graduación de Juntos

Hogares No Pobres Graduación de Juntos Desafiliación de Juntos

ESQUEMA DE LA GRADUACIÓN DE HOGARES

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