ARTÍCULO DE

D E U D A¿Y qué hacemos con la deuda?

Un estudio sobre el impacto y las alternativas parala gestión y el control de la deuda pública en Colombia.

Centro de Pensamiento de Política Fiscal

1Orlando Arana Ruiz2

Dairo Alonso Cañón Murcia3

Nicolás Chávez Castillo4

Daniel Alberto Libreros5

Juanita Mayorga Acosta6

Juan David Pachón Baena7

David Clemente Retamoso Castrillón8

Juan Pablo Rubiano Sanabria9

Andrés Felipe Santana Ariza10 11

1 Este artículo está a cargo de David Clemente Retamoso. Dirección: Carrera 82 # 23 D 23. Celular: 3104767188. Correos electrónicos: dcretamosoc@unal.edu.co o cpfiscal_bog@unal.edu.co

2 Estudiante de pregrado de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7459-8875

3 Estudiante de pregrado de Ciencia política de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9046-8683

4 Estudiante de pregrado de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7747-9695

5 Docente de planta e investigador de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y sociales de la Universidad Nacional de Colombia. Abogado, Magister en Ciencia política y candidato a doctor en Derecho

6 Estudiante de pregrado de Economía de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0590-4028

7 Economista y estudiante de la maestría en economía la Facultad de Ciencias económicas de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9212-8567

8 Estudiante de pregrado de Derecho y Economía de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4775-0103.

9 Estudiante de pregrado de Economía de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8540-348X

10 Estudiante de pregrado de Ciencia política de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0319-8908

11 Todos los integrantes son miembros activos del Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia

¿Y qué hacemos con la deuda?Un estudio sobre el impacto y las alternativas para la gestión y el control de la deuda pública en Colombia.

1. Introducción

1.1 ¿Qué es la deuda pública? 1.1.1 Deuda como contrato 1.2 El problema de la deuda pública en el mundo 1.2.1 La deuda externa como un problema actual. 1.2.2 Banco Mundial (BM) y Fondo Monetario Internacional (FMI), arquitectos del orden económico y financiero internacional 1.2.3 Las agencias calificadoras de riesgo: empresas al servicio del sector financiero 1.2.4 Deuda pública y soberanía estatal, un dilema fundamental del siglo XXI

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ÍNDICE

1.3 El problema de la deuda en Colombia 1.3.1 Historia del endeudamiento externo en Colombia 1.3.1.1 El endeudamiento externo colombiano en el siglo XIX 1.3.1.2 El endeudamiento externo colombiano en el siglo XX 1.4 El contexto actual: análisis del comportamiento macroeconómico del País 1991-2016 y la sostenibilidad de la deuda 1.4.1 Análisis del Gobierno Nacional Central 1.4.2 La sostenibilidad de la deuda

2. Enfoques académicos para la gestión de la deuda pública

2.1 El enfoque colombiano: solución de la sostenibilidad fiscal 2.1.1 Los enfoques de sostenibilidad fiscal en la literatura 2.1.2 Enfoque de sostenibilidad empleado por Colombia 2.2 Declararse en default: no pagar 2.3 La auditoría de deuda pública: el modelo alternativo 2.3.1 El concepto de deuda odiosa 2.3.2 El seguimiento administrativo 2.3.3 Mejora de la condición contractual: plataforma jurídica actual 2.3.4 Control judicial y político por parte de la población 2.3.4.1 Herramientas jurídicas actuales de control 2.3.4.1.1 Acción pública de inconstitucionalidad 2.3.4.1.2 Acción popular 2.3.4.1.3 Nulidad Simple 2.3.4.1.4 Mecanismos de participación: el referendo 2.3.4.2 Herramientas políticas de control 2.4 Reestructuración del organismo multilateral y las calificadoras de riesgo 2.4.1 El camino a la transformación de los organismos multilaterales 2.4.2 La necesidad de revisar las instituciones calificadoras de riesgo

3. Sobre la investigación

3.1 Metodología empleada (Análisis DOFA) 3.2 Resultados y análisis

4. Propuesta para la gestión de deuda: la política integral de gestión de deuda pública (PIGD)

4.1 Primer eje: la disciplina fiscal en base al ingreso 4.2 Segundo eje: una comisión auditora 4.3 Tercer eje: la discusión internacional

5. Conclusiones

6. Bibliografía

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¿Y qué hacemos con la deuda?

Un estudio sobre el impacto y las alternativas para la gestión y el control de la deuda pública en Colombia.

Resumen: La deuda pública es una de las acciones fiscales del Estado que más incidencia tiene en la defini-ción de presupuestos. El pagar deuda se puede convertir en una camisa de fuerza que impide alcanzar logros sociales y desarrollar el Estado Social de Derecho consagrado en la constitución. En la presente investiga-ción se evalúan las posibles soluciones que se han empleado para la disminución del servicio a la deuda y se plantea una política pública para el control de esta orientada al contexto Colombiano, denominada la política integral de gestión de deuda.

Palabras claves: deuda, auditoría, política fiscal, sistema tributario.

Abstract: The public debt is one of the most important aspects of the action of governments related to the states’ budgets. Paying the debt can be a huge restriction for countries like Colombia because it can inter-fere with social goals and the development of the Welfare-Social State, wich is placed in the constitution. In this investigation, some solutions that have been studied for the disminution of the debt service are analyzed, and a new strategy of policy is proposed for the Colombian context; this proposal is named as the Integral Policy for the Debt Management (IPDM).

Key words: debt, audit, fiscal policy, tax sistem

Clasificación: E62

El concepto central de esta investigación es la deuda pública, un concepto con una definición genérica en la que coinciden el Banco de la República y diferentes Ministerios de Hacienda de la región es que la deuda pública es la deuda contraída por el Estado en forma de obligaciones financieras (bonos o préstamos), a tra-vés de las cuáles se compromete a pagar los intereses y el préstamo original en ciertas fechas determinadas.

Dentro de los académicos y la doctrina, existe una profundización del concepto. Ferreiro (1967) ha asigna-do diversas acepciones al concepto de deuda pública, de acuerdo al ámbito en que sea tratada. El profesor Ferreiro reconocido tratadista sobre el tema connota la deuda como concepto de derecho público, caracterizando la “confianza” como pilar para que exista.Dentro del contexto español, éste catedrático establece cinco diversas modalidades de deuda, que puede adquirir el Estado:

1. Solicitando un préstamo, dónde pagará el dinero más intereses, o sólo pagando estos últimos. 2. Difiriendo el pago de sus obligaciones, con quienes con él contratan. 3. Avalando operaciones de otros sujetos jurídicos, ya sean públicos o privados. 4. Estableciendo Cajas o Instituciones de Crédito. 5. Contratando servicios de Tesorería, actividad normalmente desarrollada por el Banco de Emisión.

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1. Introducción

1.1 ¿Qué es la deuda pública?

En el caso colombiano el artículo 42, la ley 80 de 1993 define las “operaciones de crédito público” como

Esta definición también es empleada por el decreto 1068 de 2015 (único reglamentario del sector hacien-da). Sin embargo, en la doctrina siguen existiendo debates acerca de la naturaleza jurídica de la deuda pú-blica. Al respecto encontramos dos tesis.

Para quienes defienden esta posición la deuda pública no es contractual sino un acto soberano. La norma jurídica que permite la emisión es la clave interpretativa, pues no necesita consentimiento de la contrapar-te. Esta visión unilateralista destaca la posición de poder del Estado sobre cualquier potencial adquiriente de la deuda. La norma jurídica, en principio, no es modificable por particulares. Al anterior planteamiento, surge una crítica marcada: La voluntad del Estado declarada a través de la emisión debe explicarse recu-rriendo a la oferta, es decir, finalmente al Contrato; hasta la adquisición del título, nacerá la obligación.

En este caso, surge una obligación de base: Devolver el préstamo. La principal acotación es identificar si se está ante Derecho común (Ordinario) o Administrativo: Será este último si el Estado actúa en funciones de Administración, siendo una actuación en esencia de orden público, más allá de las características de sujeto privado que puedan surgir de una negociación.

En nuestro artículo tomamos partido por la segunda posición, puesto que depende de la naturaleza del em-préstito. Si bien la deuda puede surgir como una oferta (como sucede en los títulos de emisión secundaria), esta debe ser aceptada, con lo cual surge un contrato de adhesión en el cual solo una de las partes define el título. Así mismo, la visión contractual se refuerza aún más en aquellos que surgen de una negociación directa del Estado.

Como se mencionó, la deuda pública es una forma ordinaria de financiación del Estado. Sin embargo esta tiene impactos en el quehacer del Estado y el desarrollo del Estado Social de Derecho. Esta sección se en-carga de desarrollar esos problemas, entre los cuales encontramos la financiarización de la economía, el problema de las instituciones financieras internacionales, las calificadoras de riesgo y su injerencia sobre la política económica nacional. Posteriormente, se procede a analizar el caso colombiano y a plantear posibles soluciones al problema de la deuda pública.

En el marco de una economía global financiarizada, la deuda soberana se convierte en un problema cuando los Estados se ven obligados a implementar una serie de reformas de ajuste estructural con el fin de pagar las obligaciones adquiridas con el capital financiero.

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[…] las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bo-nos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligacio-nes de pago a cargo de las entidades estatales.

1.1.1 Tesis Internacionalista o del “Acto de soberanía”

1.1.2 Deuda como contrato

1.2 El problema de la deuda pública en el mundo

1.2.1 La deuda externa como un problema actual

Este problema se debe a que la economía mundial se ha volcado hacía las finanzas, donde la lógica finan-ciera “[…] se sobrepone a la etapa productiva en el proceso económico” (Giraldo, 2005, pp. 233). En ese sentido, hay un incremento de las transacciones financieras por parte de los diferentes agentes del merca-do; las empresas e inversionistas redirigen su actuar a la captación de rentas financieras en lugar de generar ganancias productivas en el sector real de la economía. Esto se da en un marco donde la política económica de los países está orientada a lograr unos equilibrios macro financieros mediante la instauración de una serie de reformas de ajuste estructural que buscan crear un excedente en la balanza comercial (exportar más que lo que se importa). Esto, para generar las divisas que permitan cumplir con las obligaciones de los acreedores extranjeros (Millet & Toussaint, 2009). Sin embargo, si el capital financiero impone un equilibrio macro financiero para garantizar su obtención de rentas, fomenta una serie de desajustes que generan una cadena de burbujas especulativas que afectan gravemente a los países, como se evidenció en América Latina tras la crisis de la década de 1980 y los Tigres Asiáticos en los 90.

Dado que la deuda soberana se convirtió en un problema estructural y de preocupación mundial, como lo reconoce Kristalina Georgieva, directora gerente del FMI, se considera necesario estudiar los orígenes, con-secuencias y posibles soluciones al problema de la deuda externa, la cual alcanza el 230% del PIB mundial, es decir, US $188 billones (El Espectador, 2019). Para un adecuado entendimiento de la dinámica y los ac-tores involucrados en la deuda externa, se abordará el papel de las instituciones multilaterales y su relación con esta, seguido del papel de las agencias calificadoras de riesgo y el endeudamiento de los países. Por último, se abordará el problema de la deuda externa y la soberanía estatal.

Después de la Segunda Guerra Mundial se generó una reorganización del orden político y económico orien-tada por los países ganadores del conflicto, principalmente Estados Unidos. En julio de 1944, en el Hotel Bretton Woods en New Hampshire, Estados Unidos, se presentó un plan para reconstruir el orden económico tras el final de la contienda, el cual contemplaba la idea de crear tres instituciones para tal fin: una encargada de los asuntos relacionados con el desarrollo, otra de los asuntos monetarios, y otra de los problemas del comercio internacional (Ureña, 2008). Los documentos creadores de las dos primeras organizaciones interna-cionales, es decir, el Banco Internacional para la Reconstrucción y Desarrollo (Banco Mundial) y el FMI entra-ron en vigencia el 27 de diciembre de 1945, mientras la creación de la tercera organización quedó pendiente.

El BM se estableció como una institución cuyos objetivos fueron “[…] soportar financieramente la recons-trucción de Europa luego de la posguerra y suplir las deficiencias de los mercados privados de capital espe-cialmente en lo relativo a la disponibilidad de financiación para el desarrollo” (Burgos, 2007, p.4). La finan-ciación de la reconstrucción europea no fue llevada a cabo por esta institución sino por el capital privado principalmente norteamericano en lo que fue conocido como el Plan Marshall. Posteriormente la lógica de financiamiento del BM cambió progresivamente, ya que pasó de financiar los proyectos de infraestructura a financiar la lucha contra la pobreza en los años 70 y después a financiar de los programas de reforma econó-mica en los años 80, lo cual estuvo marcado por la introducción de los préstamos condicionados que implican la reforma de diversos sectores económicos de los países deudores para garantizar su pago.

1.2.2 Banco Mundial (BM) y Fondo Monetario Internacional (FMI),arquitectos del orden económico y financiero internacional

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Los acreedores, apoyados por las élites locales, exigen el reembolso de la deuda y los ajustes que permitan asegurar la prioridad de ese pago por encima de cualquier necesidad social, ata-cando así a los derechos más elementales de la población. Además, las medidas aplicadas se revelan contraproducentes pues no hacen sino empeorar el problema. Como resultado, la situa-ción de endeudamiento excesivo se vuelve estructural (Gottiniaux et. Al, 2015, pp. 86).

Tras el cambio de la línea de financiamiento, Burgos (2007) afirma que el BM entró en el terreno de la políti-ca de los Estados a pesar de que dicha intervención estaba prohibida en sus estatutos. Sin embargo, esta se argumentó bajo la gobernanza, lo cual le dio vía libre a la institución para intervenir en los asuntos políticos que podían estar ligados con el desarrollo económico (según lo juzgaba el propio Banco), aspecto que le dio un poder considerable a dicha institución para hacer los cambios que creyera convenientes y otorgar el financiamiento condicionado requerido por los Estados.

El FMI se configuró como la institución encargada de mantener la estabilidad del sistema financiero interna-cional con el fin de evitar otra Gran Depresión. Sin embargo, al igual que el BM, adoptó una condicionalidad agresiva de los préstamos para equilibrar la balanza de pagos de los países en dificultades (el diferencial entre la salida y entrada de capital extranjero). Villarreal (1983) anota que, desde la creación del FMI en 1945 hasta 1973, “[…] se aceptaba abiertamente que la balanza de pagos de un país es esencialmente un fenómeno monetario y por lo tanto las políticas de ajuste enfatizaban la gestión monetaria” (p.205). En ese periodo, el FMI no solía revisar los orígenes ni la evolución del desequilibrio externo de los países en desarrollo, sino que insistía en la efectividad de la contracción monetaria como remedio a los desequilibrios monetarios presentados. Durante la década del 70 con el cambio en el sistema financiero interna-cional producido por la decisión unilateral de Estados Unidos de romper con la paridad dólar/oro y la desregulación de capitales el esquema de control del FMI sobre los países deficitarios en el comercio exterior preservó el sesgo monetarista pero haciéndolos más dependientes de la Inversión extranjera tanto de la IED como de la inversión en portafolio.

De acuerdo con lo anterior, si hay una mala administración de un país y éste entra en crisis, el FMI recomien-da la contracción de la oferta monetaria, la reducción de la demanda agregada, el recorte de los gastos esta-tales, y la liberalización de los mercados y del comercio exterior, lo cual puede ir acompañado de límites en el tope de endeudamiento externo y el déficit fiscal para frenar dicha adversidad. No obstante, las políticas de ajuste del equilibrio de la balanza de pagos derivaron en un proceso de recesión y desindustrialización, au-mento de la inflación y desempleo, la permanencia del desequilibrio externo, la concentración del ingreso y la represión. En ese sentido, Villarreal (1983) afirma que la política de ajuste predicada por el FMI no resuel-ve el problema del desequilibrio externo, pero“[…] produce daños al resto del sistema económico, político y social que hunden aún más a los países en el retraso y cierra las puertas a un mundo democrático” (p.220).

Los autores Millet y Toussaint (2009) y Stiglitz (2002) afirman la existencia de una politización de las orga-nizaciones multilaterales como el FMI y el BM, donde el G-7 y el sector financiero hacen valer sus intereses y buscan alargar la deuda pública de los países mediante la imposición de una serie de reformas de ajuste es-tructural que garanticen las condiciones para su pago sostenible. Por su parte, García (2018) expresa que se ha impuesto un modelo de globalización dominado por el capitalismo financiero, el cual tiende a limitar el Estado de Bienestar, donde se impone el mercado y una serie de condiciones a su favor. Esto implica reducir el ámbito de los derechos económicos y sociales para lograr los equilibrios fiscales exigidos y garantizar una renta a las élites, quienes se someten incondicionalmente ante las exigencias del FMI. En ese sentido, esta globalización financiera “[...] concentra y especula, endeuda y fuga, hace a sociedades cada vez más desiguales e insosteni-bles, e introduce conflictos políticos, sociales y económicos difícilmente manejables sin represión” (pp. 43).

De acuerdo con lo anterior es posible concluir que han sidoestas instituciones las que persiguen endeudar a los países en déficits comerciales, normalmente los países periféricos para lo cual otorgan un financia-miento condicionado que transgrede la soberanía de los Estados obligándolos a la realización de una serie de programas de ajuste estructural que no solucionan dicha crisis, sino que la profundizan y someten al país a la dinámica de la sostenibilidad de los endeudamientos.

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Dentro de los actores que se identifican a la hora de tratar el tema de la deuda soberana, además de los organismos financieros internacionales, encontramos a las agencias calificadoras de riesgo. Sala (2016) afirma que estas “[…] son empresas especializadas en evaluar los riesgos de todos los préstamos a todas las empresas y todos los gobiernos” (p.212). Standard & Poor’s (creada en 1860), Moody’s (creada en 1909) y Fitch Ratings (creada en 1913) son las tres agencias calificadoras más importantes del mundo, las cuales han evaluado los niveles de solvencia de las diferentes empresas y gobiernos, otorgándoles una calificación que determina la probabilidad de que entre en bancarrota.

En el caso colombiano, Acosta (2016) explica que estas tres agencias examinan los avances de la eco-nomía y establecen una nota con la cual los inversionistas miden el riesgo para definir el grado de con-veniencia de invertir en el país; a partir de esto, otorgan una calificación, la cual permitirá acceder o no a créditos con una determinada tasa de interés establecida por el nivel de riesgo. Los riesgos analizados por estas agencias son el riesgo soberano (referente al historial de pagos), el económico, el político, el social y el riesgo del contexto internacional.

Sala (2016) anota que cuando una agencia “[…] rebaja la nota de una empresa o un gobierno porque conside-ran que el riesgo aumenta, inmediatamente los inversores le exigen unos intereses superiores a los créditos” (p.213). Así, ésta calificación les proporciona información a los inversores acerca del riesgo que adquieren comprando bonos de determinada empresa o gobierno. Sin embargo, el autor pone en cuestión el grado de legitimidad de estas calificaciones, debido a que las agencias habían otorgado excelentes calificaciones a bancos como Lehman Brothers o países como Islandia días antes de entrar en bancarrota. Esto, sin olvidar el caso de Grecia y Goldman Sachs, el banco de inversión que manipuló las calificaciones del país heleno para facilitar su endeudamiento mediante ingeniería financiera y después apostar por su quiebra (Herrera, 2017).

Si las instituciones multilaterales como el BM y el FMI asignan programas de ajuste estructural a los países con dificultades económicas, las agencias de rating son las empresas encargadas de vigilar la implementa-ción de estas reformas y monitorear el estado de la economía de los países con el fin de emitir la calificación correspondiente. Esto les permite a los países el acceso a los mercados de capitales y la realización de las diferentes transacciones económicas en el escenario global. Así, los países deben mantener un porcentaje de cumplimiento de los requisitos establecidos por las instituciones multilaterales y las agencias de rating para estar conectados a la economía global, dado que, si no cumplen, se les puede imponer una baja cali-ficación acompañada de una serie de sanciones con costos políticos, económicos y sociales considerables.

La globalización implicó la reconfiguración de las relaciones de poder en el escenario global. En ese sentido, Strange (2001) afirma que los Estados han perdido parte de su autoridad, la cual ha sido asumida por las empresas e instituciones multilaterales, las cuales tienen una mayor autoridad económica en los ámbitos industriales, de inversión, tecnológicos, laborales y fiscales. Serulle & Boin (1984) explican que los países desarrollados han buscado endeudar a los países del tercer mundo, los cuales han aceptado dicho financia-miento sin medir las consecuencias. En ese contexto de excesivo endeudamiento, el FMI asume el papel de asegurar las dinámicas de la deuda mediante la conservación de los beneficios que obtiene el capitalismo financiero a costa de seguir endeudando a los países prestatarios.

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1.2.3 Las agencias calificadoras de riesgo:empresas al servicio del sector financiero

1.2.4 Deuda pública y soberanía estatal, un dilema fundamental del siglo XXI

El actuar del FMI atenta en contra de la soberanía de las naciones porque esta institución “[...] adquiere el poder de dictar a los gobiernos la política económica que, a su entender, debe ser aplicada en el país que recibe los préstamos” (Serulle & Boin, 1984, p.397). En ese sentido, el Estado pierde su soberanía y poder como sujeto de derecho internacional y se convierte en agente pasivo en la economía, el cual debe seguir lo dictado por las instituciones financieras internacionales. Por otro lado, Girón (2008) afirma que el FMI dejó de ser el centro del Sistema Financiero Internacional y dio campo para que los intermediarios manipulen el mercado financiero internacional. En ese nuevo entorno global, el FMI asumió el rol de un simple observa-dor de los mercados, pero se convirtió en “[…] asesor de los gobiernos para restringir la política monetaria, fiscal y financiera, de acuerdo al nuevo orden internacional, y prestamista de última instancia” (p.51).

Giraldo (2009) y Millet & Toussaint (2009) afirman que las reformas impuestas por el FMI se tradujeron en la imposición jerárquica de los temas de hacienda, donde un tecnócrata ordena las bases de la política económica según criterios técnicos: conseguir estabilidad en el crecimiento económico, baja inflación y estabilidad en la balanza de pagos. Por otro lado, se configura un poder económico que busca favorecer las empresas trasnacionales y el capital financiero, el cual impone la disciplina fiscal para garantizar el pago sostenible de la deuda externa a costa de la prioridad de los derechos sociales, obligando a la adopción de un ajuste fiscal que se traduce en una política que debilita la demanda interna y aumenta el excedente ex-portable y, con él, las divisas para pagar las rentas al capital financiero. De acuerdo con lo anterior, la deuda externa se convierte en un instrumento económico de los países poderosos, sus instituciones multilaterales y agencias de rating, que buscan perpetuar la lógica de centro-periferia: la provisión de materias primas y la obtención de rentas para alimentar un capitalismo financiero rentista en constante evolución.

De esta manera, se presenta un recuento general de la problemática de la deuda y sus actores en el contexto geopolítico internacional. En el siguiente acápite, se procede a evaluar cómo dicho contexto se ha dado en Colombia.

El siglo XIX implicó el reajuste del equilibrio de poder en Europa a razón de la invasión de Napoleón a una buena parte del continente, lo cual afectó el sistema internacional vigente en ese momento. Este siglo estu-vo marcado por la primacía del Imperio Británico y la caída del Imperio Español, dada la independencia de sus colonias en territorio americano, las cuales acudieron a un proceso de endeudamiento para culminar su proceso independentista (Avella, 2007). En ese contexto, se inscribe el comienzo del proceso de endeuda-miento de Colombia con el exterior. Kalmanovitz (2015) señala que “Colombia vivió a espaldas de los mer-cados internacionales de capitales durante la mayor parte del siglo XIX” (p.177), y resalta un considerable flujo de capitales en la década de 1920 con la indemnización de Panamá y la danza de los millones.

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La intervención del F.M.I., a través de la imposición de sus programas económicos, lesiona gran-demente la independencia de los pueblos, al tiempo que condiciona la práctica y políticas de los Estados nacionales, reduciéndolos muchas veces a ser simples actores en un escenario diseña-do en función de los objetivos y estrategia del imperialismo mundial (Ibid, p. 396).

1.3. El problema de la deuda en Colombia

1.3.1 Historia del endeudamiento externo en Colombia

1.3.1.1 El endeudamiento externo colombiano en el siglo XIX

A pesar de que el país vivió continuos ciclos de impago y renegociación en este siglo, Avella (2007) afirma que Colombia fue uno de los grandes deudores internacionales a comienzos del siglo XIX, siendo Gran Bretaña uno de los principales prestamistas hasta comienzos de la Gran Guerra, cuando fue sustituido por Estados Unidos. Avella (2007) indica que una política monetaria laxa en la década de 1820 facilitó el pro-ceso de endeudamiento siendo la Gran Colombia la primera en recibir préstamos, endeudamientos cuya motivación fue pagar las deudas de guerra originadas por la independencia de España. Avella (2007) señala que en 1839 tras la disolución de la Gran Colombia (ocurrida en 1831), se estableció la repartición de las obligaciones adquiridas por el Estado hasta ese momento. Así, la deuda se repartió de la siguiente manera: la República de la Nueva Granada quedó con el 50% de la deuda, Venezuela con el 28,5% y Ecuador con el 21,5%. Sin embargo, “hasta 1845 Colombia no pagó un solo centavo a los acreedores extranjeros” (Melo, 2007, p.154), lo cual generó una moratoria y la República de la Nueva Granada comenzó a pagar nuevamen-te sus obligaciones en 1845 tras una reestructuración.

Los años siguientes implican dificultades en el pago de la deuda externa. En ese sentido, en 1861 se firmó la Convención de París donde se estableció el monto de la deuda y se generaron nuevas condiciones para el restablecimiento del servicio de la deuda (Avella, 2007). Personajes ilustres del momento como Salva-dor Camacho Roldán “[…] insistieron en la necesidad de que el país pagara sus obligaciones” (Melo, 2015, p.155). Posteriormente, la década de 1870 trajo una oleada de capitales europeos que fueron un atractivo interesante para ser invertidos en el desarrollo de los ferrocarriles, lo cual implicó que los gobiernos de turno trataran de cumplir cuidadosamente con sus obligaciones, lo cual hicieron hasta 1879 cuando decla-raron el impago nuevamente.

Tras ese impago, se intentó renegociar con los acreedores, lo cual no dio buenos resultados y se mantuvo el impago hasta 1896, donde se negociaron mejores condiciones para que el país pudiera pagar. El pago de dichas obligaciones se mantuvo hasta 1900 cuando se suspendieron por causa de la Guerra de los mil días, y se reasumieron de nuevo en 1905 tras la firma de un convenio. Avella (2007) señala que la deuda adquirida con la Gran Bretaña para financiar el proceso de independencia se terminó de pagar en la década de 1930. Así, concluye el proceso de endeudamiento con el Imperio Británico y Estados Unidos se erige como el prin-cipal prestamista externo de Colombia desde comienzos del siglo XX hasta el presente.

Avella (2006) indica que el acceso al financiamiento externo durante el siglo XX por parte de América La-tina estuvo marcado por una serie de fases de auge y estancamiento en los mercados internacionales de capitales. Así, en la década de 1920 Colombia se erigió como uno de los mayores deudores internacionales durante el auge de exportación de capitales por parte de los Estados Unidos, pero en la década de 1930 fue uno de los principales deudores que declaró la moratoria de su deuda.

El financiamiento retornó después de la Segunda Guerra Mundial y adquirió fuerza en la década de 1970 con la llegada de los petrodólares a la región, lo cual desembocó en la crisis de la deuda y la denominada década perdida, donde Colombia, a pesar de tener una deuda considerablemente alta, no cayó en impago y negoció el acceso al mercado de capitales de manera individual. Esto vino acompañado de la implemen-tación del paquete de reformas de ajuste estructural plasmadas en la Revolución Pacífica, el plan de de-sarrollo económico y social 1990-1994 de César Gaviria el cual “[…] fue apoyado por el Fondo Monetario Internacional y por organismos técnicos independientes como Fedesarrollo” (Junguito, 2016, p.398). Fi-nalmente, en la década de los años 90, se erige otro ciclo de endeudamiento, donde Colombia, al igual que otros países, hacen parte de la dinámica de un endeudamiento considerable. De acuerdo con las estadísticas del BM (2019), la deuda volvió a incrementarse considerablemente entre 1994 y 1999, alcanzando niveles

1.3.1.2 El endeudamiento externo colombiano en el siglo XX

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cercanos al 41% del PIB de ese año durante la denominada crisis de fin de siglo. A raíz de esta crisis, las leyes 617 de 2000 y 819 de 2003 fueron expedidas. La primera consagró los límites máximos al endeudamiento de las entidades municipales, limitando su autonomía, y la segunda estableció la definición de superávit primario y la regla del gasto.

En la primera década del siglo XXI, la deuda se ubicó en niveles cercanos al 20% en relación al PIB. En los años siguientes, el valor de la deuda pasó del 22,2% del PIB en 2012 a un 41,6% del PIB, es decir, 134.972 millones de dólares a mediados del presente año (Portafolio, 2019). Durante esta época, se establece toda una nueva regulación encaminada a generar la sostenibilidad fiscal con las modificaciones constitucionales del acto legislativo 3 de 2011 y las legales de las leyes 1473 de 2011 y 1695 de 2013. La primera desarrolla sobretodo la regla fiscal -que se basa en el superávit primario, un diferencial entre los ingresos fiscales y el gasto del gobierno sin contar el gasto del pago de intereses- y la segunda la que habla del incidente del impacto fiscal y lo regula.

Este resumen histórico permite evidenciar que en toda la historia republicana de Colombia, el país se ha enfrentado a altos niveles de endeudamiento e impago. Aún así, en los últimos años se han establecido he-rramientas que permiten garantizar el pago a los acreedores, pero que introducen, por medio del superávit primario, restricciones presupuestales que pueden afectar el gasto social. En concreto, para el año 2019, el presupuesto total es de 259 billones, de los cuales 51,9 (20,1%, la mayor asignación de los rublos especí-ficos en servicios) se emplean para deuda pública (Minhacienda, 2019), un muy alto costo de oportunidad para el gasto social.

El cambio constitucional de 1991 trajo consigo muchas reformas institucionales que configuraron las diná-micas económicas actuales; estas definen el papel del Estado en la economía y establecen un enfoque libe-ral sobre su funcionamiento. En esta sección se hará un recuento del comportamiento macroeconómico del país y de las reformas fiscales, que no solo alteran el recaudo tributario, sino que cambian constantemente las condiciones para realizar actividades económicas, como por ejemplo, la inversión. A continuación, se presentará el análisis de la evolución de una serie de indicadores macroeconómicos relevantes para la for-mulación de unas soluciones pertinentes al problema de deuda en el país.

El Gobierno Nacional Central (GNC) es la parte del Estado que más pesa sobre el balance fiscal nacional; además, es la más importante a la hora de tomar decisiones de índole fiscal. Es por esto por lo que el balan-ce que presente esta entidad representa en gran parte la situación de las finanzas públicas.

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1.4 El contexto actual: análisis del comportamientomacroeconómico del País 1991-2016 y la sostenibilidad de la deuda

1.4.1 Análisis del Gobierno Nacional Central

Gráfica 1. Saldo de deuda Gobierno Nacional Central (miles de millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de la República.

Como podemos ver, la evolución de la deuda del GNC ha ido en aumento de una forma acelerada debido a diferentes variables, que han obligado al gobierno a contraer deuda para cubrir sus gastos, ya que este suele ser inflexible y atado a compromisos políticos de los gobiernos. Otro aspecto importante para analizar la deuda del GNC es su composición; en la Tabla 1 se puede ver los agentes económicos con los que el GNC ha contraído deuda, y en la Gráfica 2, la composición de la deuda entre externa e interna. Esta información no solo señala a los acreedores, sino que da luces sobre para qué se usa la deuda, ya que, dependiendo la entidad acreedora, ese dinero se debe usar para algunos proyectos específicos.

Con respecto a la composición de la deuda entre externa e interna, generalmente se menciona que una composición saludable y poco susceptible a choques cambiarios, es 70% interna y 30% externa. Luego de la crisis de 1998, que en parte se generó a partir de un mal manejo de la deuda, la composición de la deuda en el país se ha manejado bajo los parámetros “saludables” mencionados anteriormente; sin embargo, tras el fuerte choque petrolero de 2014, esta tendencia se revirtió. Desde el 2014, el aumento de la deuda externa que maneja el GNC se ha tornado alarmante, y no solo en términos absolutos, sino como porcentaje del total de deuda; si se sigue esta tendencia, la economía sería vulnerable a choques cambiarios que generarían aumentos insostenibles de los montos de deuda, dejando al país en una posición muy desfavorable.

Tabla 1. Saldos de la deuda externa del GNC por agente prestamista (Cifras en billones de pesos)

Fuente: Informe preliminar. Situación de la Deuda Pública Colombiana 2018. Contraloría General de la República

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Gráfico 2. Deuda del Gobierno Nacional Central por tipo 2010/2018 (participación porcentual)

Fuente: Informe preliminar. Situación de la Deuda Pública Colombiana 2018. Contraloría General de la República

En la Tabla 1, se puede ver que la banca multilateral, el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), concentran el 73% de la deuda del GNC. En general, la deuda que se contrae con este tipo de organismos se emplea para rescates financieros o para de-sarrollar grandes proyectos de infraestructura. Colombia ha mantenido una relativa estabilidad financiera, pero los grandes proyectos de infraestructura que se han llevado a cabo no se realizan de manera eficiente y han generado pérdidas, incluso de vidas, lo cual pone en entredicho el manejo eficiente de esta deuda, que a fin de cuentas pagan todos los contribuyentes.

Además de la composición de la deuda, han surgido otras preocupaciones como el crecimiento de la deu-da en Colombia; esto debido al bajo crecimiento económico y la depreciación del peso. Esta coyuntura ha generado que la deuda en razón del PIB haya incrementado de forma acelerada y sostenida en los últimos años. Como se muestra en el gráfico 1, la proporción de la deuda del GNC en el PIB fue aproximadamente 47% en el año 2018.

Gráfico 3. Deuda del GNC como porcentaje del PIB en Colombia, 2001-2018

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1.4.2 La sostenibilidad de la deuda

Fuente: Banco de la República. Elaboración propia

Dicho incremento acelerado y sostenido hace plantear el cuestionamiento sobre la sostenibilidad de la deu-da, es decir, si en el futuro se puede pagar esa deuda. Esta preocupación es esencial para cualquier país, pues en caso de no pagarse, habría serias consecuencias sobre la economía de cada nación (Borensztein & Paniz-za, 2008). Por estas razones, la normativa colombiana ha estado preocupada por garantizar los mecanismos jurídicos y económicos para honrar sus obligaciones, siendo una de las más recientes la implementación de la regla fiscal. De acuerdo con Blanchard (2019), una deuda es sostenible si los intereses que paga esta son inferiores al crecimiento económico de un país; esto, dado que en el tiempo no se requeriría un incremento en los impuestos para pagar dichas obligaciones, ya que solo bastaría con los ingresos de la economía y las tarifas actuales de los impuestos. En ese sentido, Blanchard (2019), hace un análisis del crecimiento econó-mico y de las tasas de interés de la deuda en Estados Unidos en el período 1950-2018, y encuentra que el crecimiento económico ha sido en general superior a las tasas de interés de la deuda, mostrando que, por lo menos en Estados Unidos, la deuda es sostenible.

En el caso colombiano, Libreros y Pachón (2019), analizando las tasas de interés de los bonos de deuda (TES) a uno, cinco y diez años, y comparándolas con el crecimiento económico del país, encuentran que en el período 2003-2018, las tasas de los TES a uno y cinco años son en promedio menores que el crecimiento económico. Sin embargo, la tasa de interés promedio de los TES a 10 años es superior al crecimiento econó-mico. Adicionalmente, muestran que, después de la implementación de la regla fiscal, las tasas de interés de la deuda en promedio han disminuido. Estos resultados se muestran en la Tabla 2.

Tabla 2. Promedio tasas de interés real de los TES a 1, 5 y 10 años y crecimiento del PIB, 2003-2018

Fuente: Libreros y Pachón (2019)

Lo anterior es un indicador de la sostenibilidad de la deuda en el corto y mediano plazo, pero de proble-mas en el largo plazo.

En este análisis se sigue lo hecho por Mendoza y Oviedo (2009), quienes, analizando los balances fiscales, las tasas de interés sobre la deuda y el crecimiento económico en Brasil, Colombia, Costa Rica y México, calculan el nivel de deuda sostenible para cada país. Para hacer este análisis, se debe tener en cuenta que la deuda pública (en el presente) depende de los siguientes factores: la deuda pública pasada, la diferencia entre la tasa de interés y el crecimiento económico, y el balance primario. El enfoque propuesto por Mendo-za y Oviedo (2009), tiene los siguientes pasos: en primer lugar, calcular los valores mínimos de los ingresos fiscales y del gasto público primario; en segundo lugar, escoger el diferencial adecuado entre la tasa de in-terés de la deuda y el crecimiento económico; en tercer lugar, calcular el nivel de deuda sostenible como la diferencia entre ingresos y gastos dividido por el diferencial del segundo paso.

En el gráfico 4 se observa cómo se han comportado los ingresos y los gastos primarios como porcentaje del PIB en el período 2001-2018 y se encuentra que, en general, los gastos han sido mayores que los ingresos en Colombia; principalmente, el país ha registrado un déficit en el balance primario en este período. Para el cálculo del nivel sostenible de deuda, se toman como parámetros el ingreso del GNC en 11.4% del PIB (que corresponde a dos desviaciones estándar debajo del promedio para el período 2001-2018) y el gasto primario del GNC en 15.2% del PIB (que corresponde al promedio de este rubro para ese mismo período).

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Gráfico 4. Ingresos y gastos del GNC Colombia, 2001-2018

Fuente: Banco de la República. Elaboración propia

En cuanto al comportamiento de la tasa de interés y el crecimiento económico, se debe resaltar lo siguiente: la tasa de interés sobre la deuda usada en este análisis, es igual a la tasa de interés nominal implícita, la cual resulta de la razón de los intereses pagados de la deuda pasada. Así mismo, se toma como referencia el crecimiento económico nominal. En el gráfico 5, se evidencia que para todo el período, el crecimiento no-minal fue superior a la tasa de interés. Para el cálculo del nivel sostenible de la deuda, se toma la diferencia promedio entre la tasa de interés y el crecimiento nominal la cual es -7%.

Gráfico 5. Tasa de interés sobre la deuda y crecimiento nominal del PIB de Colombia, 2001-2018

Fuente: Banco de la República. Elaboración propia

Al realizar el cálculo del nivel sostenible de deuda del GNC, se encuentra que este es del 55% del PIB, siendo este mayor al cálculo hecho por Lozano et al (2019), el cual obtiene un 50% del PIB. Las diferencias entre el estudio hecho por Lozano et al (2019) y este análisis, radican en el período de análisis y en el cálculo del diferencial entre la tasa de interés y el crecimiento económico. El período de análisis del estudio de Lozano et al (2019) es 2007-2017, mientras que la tasa de interés toma como referencia la tasa de los bonos del tesoro de Estados Unidos y el crecimiento económico es igual al crecimiento del PIB per cápita de Colombia entre 1977 y 2016.

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Si se mira el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2019, las proyecciones que se hacen para la deuda del GNC muestran dos distintos escenarios de sostenibilidad de la deuda dependiendo del enfoque que se use; en el MFMP, la deuda del GNC llega a ser del 51.5% del PIB en el 2019, lo cual es mayor al nivel de deuda pública sostenible de Lozano et al (2019), pero inferior al mostrado en este análisis. Sin embargo, estos dos análisis coinciden en que el denominado espacio fiscal, el cual es la diferencia entre la deuda actual y el nivel sostenible de deuda, se está cerrando, por lo cual, de seguir la tendencia creciente de la deuda, se requeriría un ajuste futuro de las finanzas públicas.

De acuerdo a lo desarrollado anteriormente, se sustenta la necesidad del planteamiento de propuestas que ayuden a disminuir el impacto de la deuda pública. Como se observó, la deuda tiene impactos en la soberanía nacional, en la provisión de derechos sociales e incluso en la sostenibilidad fiscal del país; riesgos que deben discutirse antes de que se conviertan en problemáticas mayores. A continuación, se realizará un recuento de las estrategias que la literatura menciona como soluciones que han empleado los distintos gobiernos para solucionar el tema de la deuda pública. Posteriormente, se realizará un análisis de las op-ciones más convenientes, procediendo a plantear una propuesta de política pública que ayude a resolver el problema que se ha desarrollado en este apartado para Colombia.

Este apartado tiene como objetivo elaborar un breve recuento de las alternativas más trabajadas en la academia y en los casos concretos de los Estados. Este análisis es relevante para la evaluación de las políticas que se rea-liza después, con el fin de estructurar una política que se ajuste a los requerimientos y las necesidades del país.

Se han estudiado y analizado diversos enfoques sobre la sostenibilidad fiscal, en especial con respecto a las crisis fiscales. Uno de estos enfoques sostiene que es necesario que los países adopten las medidas nece-sarias para garantizar un superávit primario suficiente para controlar la deuda pública; un ejemplo de esto es la adopción de medidas para controlar el gasto público. Otras opciones menos convencionales son: que las instituciones financieras emitan deuda en una nueva unidad de cuenta (actuarían como intermediarias en el proceso de emisión de bonos soberanos) o que se evite la relación negativa del desaceleramiento de las economías (países podrían protegerse vendiendo bonos indizados al crecimiento del PIB). En general, el enfoque de Martner y Tromben (2004) apunta a la generación de superávits primarios, mecanismos de autoseguro y un mejoramiento de las condiciones de financiamiento.

Posteriormente, a partir de la aplicación de las políticas aconsejadas por el Consenso de Washington, los países latinoamericanos priorizaban el manejo de las políticas monetarias (como la reducción de la inflación y la fijación de tasas de interés y de tasas de cambio en sus niveles naturales) para mantener la estabilidad macroeconómica y el crecimiento a largo plazo de los países. Dentro de este marco, el manejo fiscal debía consistir en el establecimiento de reglas fiscales que demarcaran el nivel óptimo de deuda y de déficit fis-cal; así, con un el comportamiento fiscal óptimo, se evitaba el efecto desplazamiento real y financiero. Sin embargo, esta idea cambió con la crisis del 2008, ya que resultaba imposible el estímulo monetario, pues se generó el fenómeno de trampa por liquidez.

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2. Enfoques académicos para la gestión de la deuda pública

2.1 El enfoque colombiano: solución de la sostenibilidad fiscal

2.1.1 Los enfoques de sostenibilidad fiscal en la literatura

Los países comenzaron a utilizar estímulos fiscales para hacerle frente a la recesión que implicó la crisis, así como para el incentivo a la creación de capital físico y humano; es decir, se comenzaron a plantear una polí-tica fiscal más discrecional. Dentro de este marco, el enfoque y el debate de la política macroeconómica ha girado en torno a la política fiscal como herramienta fundamental para la estabilización del comportamien-to macroeconómico y, específicamente, como estabilizadora contracíclica (CEPAL, 2018). En este contexto, se desarrolla el planteamiento ya mencionado de Blanchard; planteando la flexibilización de las reglas y de los ajustes tanto fiscales como de la deuda pública (CEPAL, 2018).

Blanchard, Chouraqui, Hagemann y Sartor (1990) explican que la sostenibilidad fiscal se define en términos generales como el objetivo de las políticas y estrategias fiscales, para hacer converger la razón deuda sobre PIB a un nivel que sea considerado sostenible. Sobre esta premisa, construyen cuatro indicadores para me-dir la sostenibilidad fiscal; de corto, mediano, largo plazo y uno teórico.

El primero de ellos consiste en calcular el valor del déficit primario más el actual nivel de deuda sobre PIB multiplicado por el diferencial entre la tasa de interés real y el crecimiento económico; este indicador per-mite dilucidar si hay problemas de sostenibilidad de la deuda en el corto plazo. El segundo indicador con-siste en el promedio del balance fiscal primario esperado durante los próximos cinco años, más el promedio del diferencial entre la tasa de interés real y crecimiento económico en este mismo horizonte de tiempo. El tercer indicador que mencionan los autores tiene que ver más con los procesos de envejecimiento de la población; es decir, tiene que ver con las futuras presiones sobre el sistema pensional y el sistema de salud (gasto público primario); se sugiere entonces proyectar el gasto en salud y el de pensiones para tener estos factores en cuenta. El último indicador propuesto es el diferencial entre la tasa impositiva sostenible y la actual tasa impositiva. Se define la tasa impositiva sostenible a aquella que sea igual al valor anualizado de los gastos y transferencias esperados, más el diferencial entre la tasa de interés real y el crecimiento del PIB multiplicado por el nivel de deuda a PIB. Si esa tasa impositiva es mayor a la verdadera tasa impositiva, entonces se tienen que incrementar los impuestos. Es por esto por lo que no se puede hablar de una sola forma de medir la sostenibilidad fiscal, sino que varias convergen a nivel mundial.

Por otro lado, también se argumenta que es fundamental una estrategia institucional que contemple la composición de la deuda. Gabriela Fernández (2006) explica que lo anterior es fundamental para mejorar el manejo de recursos públicos y reducir la vulnerabilidad ante eventos externos, contribuye a profundizar los mercados de valores, fortalece las finanzas públicas (facilita la rendición de cuentas), contribuye a la trans-parencia, coherencia y simplicidad de la gestión del endeudamiento público y fortalece la credibilidad de las autoridades económicas. Es por esto que la estrategia debe permitir una evaluación constante de los costos, riesgos y beneficios de las opciones de endeudamiento, dejar una definición de los requerimientos en corto, mediano y largo plazo, y tener un monitoreo de la sustentabilidad y vulnerabilidad fiscales.

Fernández (2006) desarrolla su planteamiento a partir de los aspectos más relevantes que se discutieron en el marco del Foro “Sovereign Debt Management” (SDM Forum) organizado por el BM en el 2006. A partir de lo anterior, la autora propone múltiples estrategias para gestionar la deuda pública. La primera es tratar el problema desde un enfoque sistémico: explica que es fundamental que exista una articulación entre la gestión de la deuda y la política fiscal. Es claro que existe una estrecha relación entre el control del costo de servicio de deuda y la reducción del nivel de endeudamiento, por lo que resulta necesario coordinar la elec-ción de fuentes de financi amiento y las condiciones de los préstamos. La segunda es la administración de la deuda pública: la autora explica que, dentro del marco del foro, se discutieron hechos estilizados respecto a objetivos, metas y políticas de administración de la deuda, entre otros. Algunos de estos hechos estilizados para las naciones fueron: que los mayores riesgos en el portafolio de deuda tienen que ver con el tipo de cambio, y que los objetivos comunes son cubrir las necesidades de financiamiento del gobierno, minimizar el costo de servicio del endeudamiento, y promover el desarrollo del mercado doméstico de deuda, entre

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| otros (Fernández, 2006). De esta manera se puede realizar una caracterización de los enfoques de deuda pública, que no son unívocos ni han tenido una sola aplicación en los diferentes países. A continuación, se desarrolla el enfoque aplicado por Colombia y el cual es el objeto de esta investigación.

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La sostenibilidad de la deuda en Colombia se ve regulada principalmente por una regla fiscal; específicamen-te, la ley 1473 de 2011. Esta ley dictamina un límite sobre el déficit estructural (ingresos estructurales menos gastos estructurales) con el objetivo de que en el año 2022 este déficit se reduzca al 1% del PIB. Esta norma dictamina gran parte de la política fiscal que se va a ejecutar, ya que no puede ser superado el déficit, limi-tando la cantidad de presupuesto que se puede ejecutar año tras año, incluidos otros gastos como el social.

Sin embargo, en el 2019, esta regla se flexibilizó, y cambió el objetivo para 2019 a 2.7% y el de 2020 a 2.3%. A partir de lo anterior, podemos observar que el manejo de la regla no es tan estricto como se cree, y que esta se cambia de acuerdo con la necesidad del gobierno. A pesar de la regla fiscal, el comportamiento del déficit fiscal ha seguido una trayectoria de ampliación en términos absolutos, y, en términos relativos, tuvo un aumento preocupante; por ejemplo, en el caso del Sector Público de Financiero (SPNF). Por lo tanto, parece indicar que la regla fiscal no se ha cumplido, y no ha cumplido su propósito de un déficit estructural bajo y sostenible a largo plazo.

Gráfico 6. Sector público no Financiero (miles de millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de la República.

Gráfico 7. Balance del Sector público no Financiero (% del PIB)

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de la Repúblic y el DANE

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2.1.2 Enfoque de sostenibilidad empleado por Colombia

Este diagnóstico de la sostenibilidad fiscal se debe al manejo procíclico de la política fiscal en el país. Se supondría que, además de los objetivos de sostenibilidad, la regla fiscal guiaría al país para adoptar una política contracíclica que suavizara los efectos del ciclo (Lozano et al., 2019); sin embargo, esto no se está cumpliendo, ya que la formulación de la política fiscal de corto plazo y reformas tributarias en las que se oficializan una serie de exenciones al gran capital mientras se castiga a las capas medias y los asalariados , generando recurrentemente huecos fiscales . Con respecto a este manejo, Lozano et al (2019) hace la siguiente consideración:

Entonces, el manejo de la sostenibilidad fiscal del país, a pesar de ser formulado y legislado, no se cumple a cabalidad, y normas como la regla fiscal no se siguen del todo. Por lo tanto, no es claro que llevar una regla fiscal sobre el déficit estructural del país haya sido efectivo para cumplir objetivos de sostenibilidad; aunque se cumple con las exigencias del FMI en los pagos anuales del endeudamiento. Debe concluirse entonces que es necesario transformar la política fiscal con otras herramientas que favorezcan la inversión del Estado y garanticen los derechos sociales.

Existe otra alternativa además de la sostenibilidad fiscal para acabar con las deudas del país: simplemente no pagarlas. Al respecto, Reinhart & Rogoff (2012) expresan la no existencia de una legislación internacional que obligue a los Estados a pagar sus obligaciones crediticias adquiridas; sin embargo, afirman que los Es-tados que entran en una etapa de impago, les son impuestas una serie de sanciones políticas y económicas como un mecanismo de presión para obligarlos a cumplir sus obligaciones crediticias. Esto en razón de que el uso de la fuerza por parte de los Estados acreedores no está permitido desde la ocupación del puerto de la Guaira en Venezuela por parte de la alianza militar de los imperios Alemán e Inglés y el Reino de Italia a comienzos del siglo XX (Herrera, 2017). En ocasiones suele considerarse el impago de deuda soberana como una situación anormal, pero Reinhart y Rogoff (2012) señalan que el impago es un mecanismo frecuente en los países altamente endeudados, porque estos saben que si caen en tal situación, serán rescatados por los Estados acreedores o las instituciones multilaterales con el fin de mantener la estabilidad del sistema finan-ciero; esto lo evidencia la crisis de la deuda de los años 80, donde se otorgó liquidez a los países en aprietos con el fin de evitar la caída del sistema financiero global (Avella, 2006).

Sin embargo, el impago no es viable porque, cuando un Estado entra en default, mediante la intervención de las instituciones multilaterales, los Estados acreedores imponen una serie de sanciones políticas y econó-micas que afectan las diferentes relaciones de los países en dificultades con el Exterior y facilitan su declive social, político y económico (como ocurrió con Venezuela). En caso de regresar al sistema, se le impondrían una serie de reformas de ajuste estructural que buscan el pago de las obligaciones financieras de manera permanente en detrimento de las condiciones de vida y bienestar de los ciudadanos de ese país. Por tanto, esta opción no es viable para ser adoptada en el caso colombiano, por los altos costos económicos y sociales que ello puede implicar. Adicional a esto, los Estados que caen en default tienen una mayor inestabilidad a

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“[…] Por el lado de la deuda, se estimó el llamado límite natural de la deuda, para el gobierno nacional, entendido como el nivel máximo de deuda sostenible bajo “escenarios de ingresos y gastos adversos”. Se subraya que el límite de la deuda no es más que un valor indicativo, o de referencia, que es valioso en la medida que le da señales al gobierno para evitar que su deuda se acerque a ese nivel. Los resultados sugieren que dicho límite natural ascendería a 50% del PIB, cifra que no es muy alta, especialmente si se reconoce que actualmente la deuda sobrepasa el 45% del PIB y que sigue siendo sensible a los choques externos.” (2019, 37)

2.2 Declararse en default: no pagar

lo largo del tiempo y una mayor probabilidad de caer en impago de nuevo. Como lo muestran Reinhart, Ro-goff y Savastano (2003) los países con historia de impago generan una intolerancia a la deuda; es decir, que son más susceptibles a caer en impago aún con deudas consideradas estables, como ocurre con Argentina.

Así mismo, y concretando en el caso de Colombia, el impago genera problemas jurídicos que hacen que el Estado se vea envuelto en un proceso judicial. Para llegar a una solución de impago, debería cambiarse la estructura de la Constitución Política, especialmente su artículo 90 que establece que el Estado es respon-sable de todo daño antijurídico que le sea imputable, así como enfrentar un juicio de sustitución en la Corte Constitucional. Una opción de default en las actuales condiciones internacionales obliga a unificación de los países deudores en bloques regionales que le posibiliten no tan solo resistir a las con-secuencias del impago o una renegociación, sino, igualmente, a encontrar mecanismos de intercambio económico paralelos y por fuera del ordenamiento de la globalización financiera.

La justificación de las auditorías de la deuda se fundamenta en el derecho de la ciudadanía a conocer los procesos de endeudamiento que realizan los Estados, los cuales pueden haberse obtenido con decisiones que no consultan los intereses colectivos, en cuyo caso puede decretarse la ilegalidad de las mismas. En el caso Colombiano podría ser el caso de los endeudamientos realizados mediante corrupción (Odebrecht, Reficar para citar los más conocidos). Para lograr este objetivo, la auditoría debe conocer los contratos, las autorizaciones legales, los informes contables y la forma en cómo fueron gastados esos recursos en medio de un análisis del contexto macroeconómico en el que fueron obtenidos.

Los fundamentos jurídicos existentes que permiten exigir estas auditorías son:

La iniciativa para la realización de estas auditorías puede salir de cualquiera de las ramas del poder público o de la ciudadanía. Así, en el caso de Ecuador, en el 2007 cuando el gobierno de Rafael Correa estaba recién posesionado, la auditoría de la deuda fue convocada por el propio presidente mediante el decreto ejecutivo No 472 del mismo año. En lo que se refiere a iniciativas parlamentarias sobre el tema, la Constitución Federal brasilera de 1998 postula la realización de este tipo de auditorías con la participación de senadores y diputa-dos federales, lo que hasta el momento no se ha cumplido. Un avance en el cumplimiento de esta exigencia constitucional fue la investigación realizada por una Comisión de la Cámara de Diputados Federales, la cual funcionó entre Agosto del 2009 y Mayo del 2010. En lo atinente a iniciativas judiciales, la de mayor reconoci-miento fue la del llamado “Fallo Olmos”, que se desarrollará en conjunto con el concepto de la deuda odiosa.

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2.3 La auditoría de deuda pública: el modelo alternativo

El Principio de Transparencia y Derecho de acceso a la información: de las acciones del Estado con-sagrado en el Derecho internacional de las Naciones Unidas y, en el caso colombiano, en la propia constitución.

El Principio democrático de la participación ciudadana: Igualmente reconocido en el Derecho Inter-nacional. En Colombia, la constitución de 1991 en su artículo primero nos definió como “República unitaria, descentralizada y participativa”; lo que significa que la participación constituye un principio fundante de nuestra organización política.

El Principio de Motivación para la realización de acciones de crédito público: La totalidad de los endeudamientos deben tener motivación y justificación. Los gobernantes como representantes del conjunto de la sociedad no pueden realizar actos que comprometen los ingresos de los ciudadanos con responsabilidades fiscales sin tener una justificación para realizarlos.

Las auditorías ciudadanas pueden convocarse por organizaciones sociales, como sindicatos, organiza-ciones campesinas, colectivos universitarios, utilizando herramientas jurídicas e invocando los derechos mencionados. La primera en este tipo de auditorías surgió en Brasil en el 2001, formalizando una fun-dación sin ánimo de lucro que centralizó la información y logró obtener documentos oficiales. Logró igualmente accionar en forma de red con organizaciones nacionales e internacionales incidiendo en el seguimiento a la deuda ecuatoriana.

En todas estas auditorías se ha logrado demostrar que la deuda pública constituye un mecanismo de despo-jo del patrimonio público y una forma de exacción de las poblaciones. Hace parte de un sistema de exacción financiera que posibilita una gran concentración de la riqueza.

Dentro de las discusiones sobre la auditoría de la deuda, se encuentra el concepto relativamente reciente de deuda odiosa como mecanismo político de reducción de deuda y fomento de la legitimidad del Estado. Se menciona en muchas ocasiones al abogado ruso Alexander Nahum Sack como el creador de la teoría ju-rídica detrás de la deuda odiosa; según él, esta se da cuando “[…] un poder despótico contrae una deuda no para las necesidades y los intereses del Estado, sino para fortificar su régimen despótico, para reprimir a la población que lo combate, etc” (Sack, 1927). La importancia de crear esta categoría es el efecto que genera sobre la obligación: el demostrar que una deuda es odiosa se podría considerar una forma de objeto ilícito que anularía el contrato y que cambiaría, en principio, al titular de la obligación de este.

“[…] esta deuda es odiosa para la población de todo el Estado [...] Esta deuda no es obligatoria para la na-ción; es una deuda de régimen, personal del poder que la contrajo, y, en consecuencia, deja de tener validez cuando ese poder cae” (Sack, 1927).

Este concepto de deuda ha sido poco desarrollado en la práctica, aunque se encuentran algunos ejemplos famosos que más podrían parecerse a impagos fundamentados en el poder político.

Sin embargo, se puede sostener que dicho criterio ha sido aplicado más como una forma de impago que como un criterio válido de anulación porque 1) ha sido anulado unilateralmente por el mismo deudor o por una na-ción protectora, no mediante un proceso judicial, como lo menciona Sack, y 2) no se ha demostrado, volvien-do al proceso judicial, los dos factores decisivos que se enuncian en el planteamiento de la deuda ilegítima.

También se resalta que 3) se utiliza el poder político y no el judicial para evitar el pago, por lo cual no existe una verdadera contradicción ni igualdad de armas y 4) se dan en un contexto donde aún esa institución no ha sido creada de manera previa y general. Por otro lado, también se destaca un antecedente de deuda ile-gítima al separar los actos de gobierno de los creados por los funcionarios, especialmente en contextos de dictaduras militares. En concreto, el fallo Olmos fue el resultado de un proceso penal en Argentina que, si bien no generó condenas (al presentarse el fenómeno de la sobresesión), si generó un antecedente impor-tante pues estudió cómo se generó la deuda y como esta fue usada para reprimir al propio pueblo:

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2.3.1 El concepto de deuda odiosa

Sin pretender ser exhaustivo, podemos citar: las tres olas de repudio de deudas en Estados Uni-dos, en los años 1830, 1860 y 1870; los repudios de deuda practicados por México en 1861,1867 1883 y luego en los años 1910; el repudio realizado por Perú de la deuda reclamada por la banca Dreyfus de París; el repudio de la deuda reclamada por España a Cuba en 1898; el repudio de las deudas de los Boers por parte del Reino Unido durante la conquista del Transvaal en 1899-1900; el repudio de las deudas zaristas por parte de la Rusia bolchevique en 1918 (Toussaint, 2016, 2).

Sin embargo, podría resultar interesante observar los alcances que podría tener esta figura, así como en los impactos políticos, como una verdadera herramienta de control hacia el corporativismo financiero in-ternacional. El inconveniente que tiene esta figura es que, precisamente, no tiene un desarrollo normativo directo en la actualidad, llevando a la necesidad de recurrir a las actuales teorías civiles del contrato. Una regulación directa podría disipar dudas y surgir como una plataforma legal para una auditoría posterior.

En este punto se plantea una estrategia desde la misma institucionalidad: el utilizar instituciones existen-tes como la contraloría para generar un seguimiento a la legalidad de los títulos, y evitar el endeudamiento ilegítimo y excesivo. Los ejes de acción de la Contraloría, pueden ayudar en la búsqueda de realizar acompa-ñamiento al orígen, destinación y pago de los valores producto del endeudamiento, que son claves para un control que trasciende de lo fiscal. El tema de la deuda pública ya es estudiado por parte de esta institución; en el Informe de la Contraloría General de la República (CGR) (2018) se detalla que el mayor prestatario de deuda pública es el Gobierno Nacional Central (GNC) con un monto ascendente a $468.86 billones, equi-valentes al 47.9% del PIB; mientras que el endeudamiento acumulado tanto del gobierno nacional como de los entes locales llega a los $576.89 Billones (59% del PIB).

Más allá del análisis cuantitativo, que es valioso en sí mismo, el análisis de los factores que afectaron la evolución de la deuda del GNC tiene 5 pilares, como lo detalla el informe: 1) Contexto internacional menos favorable, 2) evolución de las diferentes variables económicas internas, 3) necesidades de financiamiento, 4) la política de endeudamiento de corto plazo y 5) las operaciones de manejo de deuda realizadas en el año. Es aquí cuándo el accionar de la contraloría toma sentido, al intervenir para el diagnóstico. La estra-tegia institucional que analizamos pasa por evaluar la sostenibilidad de la deuda, sobre todo a largo plazo. La CGR encuentra que la devaluación, la tasa de interés externa e interna y el crecimiento económico, son los factores principales del aumento de la deuda pública. La conclusión más importante es que, en los años donde la tasa de interés real de la deuda fue superior al crecimiento económico, la deuda a PIB se elevó, mientras en los años en que el crecimiento superó la tasa de interés, la deuda disminuyó. Así mismo, se generan propuestas desde esta misma institución:

Sin embargo (más allá de los informes) la institucionalidad debe trascender en el control del endeudamien-to, ejecutando acciones concretas para garantizar la legalidad, control y seguimiento de la deuda; esto, transitando de una posición de vigilancia externa a una de control.

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“[…] El gobierno constitucional, en junio de 1984, se dirigió al Fondo Monetario Internacional exponiendo la situación heredada, el deterioro económico a partir del fracaso de la política en ese sentido practicada durante el gobierno de facto, reclamando condiciones más adecuadas para cumplir los compromisos. Tal vez ha llegado el momento de reiterar similar petición para lograr una reducción en los costos financieros de la deuda” (Olmos, 2000, 94).

2.3.2 El seguimiento administrativo

“[…] Si se cumplen las proyecciones del Comité Consultivo de la Regla Fiscal en materia de crecimiento económico (observado y potencial), tasa de interés de la deuda, tasa de cambio y déficit fiscal, se garantizará la sostenibilidad de la deuda del Gobierno Nacional, en la medida en que la deuda se reduciría del 49,8% en 2018 al 35,5% del PIB en 2029” (CGR, 2018)

En el momento del desarrollo de este documento existe una estrategia institucional para mejorar la condición de adquisición de los títulos: la evaluación de Riesgos y beneficios permanente de la Dirección Nacional de Planeación.

En su manual de operaciones de crédito público (2013), la Dirección Nacional de Planeación plantea, dentro de su apartado de esquemas de seguimiento, un seguimiento por parte de las entidades ejecutoras que busca generar un impacto positivo en la mejora de la condición contractual, seguimiento dividido en 4 fases: 1) gestión financiera de proyectos, 2) sistemas de control internos contables y administrativos, 3) Informes y estados financieros y 4) auditoría externa. Además, recalca que:

También existe una estrategia desde el mercado de valores y otros actores del sistema financiero para generar esta mejora. Al ser un tema de complejidad económica y bursátil, se hace una mención concreta a la estrategia que busca la Superintendencia Financiera de Colombia en conjunto con la ANIF y la Bolsa de Valores de Colombia, para robustecer el mercado de capitales (ANIF, 2017). La propuesta para el desarrollo del Mercado de Capitales se basa en cuatro estrategias principales: 1) facilitar el desarrollo de nuevas alternativas de inversión mediante la innovación financiera, 2) promover el acceso al Mercado de Capitales, 3) robustecer el marco y los mecanismos de supervisión del Mercado de Valores (supervisión basada en riesgos), y 4) fortalecer la supervisión de conductas y autorregulación que incluya el desarrollo de nuevas tecnologías.

También la jurisprudencia ha entrado en el trabajo de evaluar las operaciones contractuales de deuda pública. En el Radicado 1587, Sentencia del año 2005, el CdE analiza la Ley 85 de 1995, especialmente su artículo 8, en lo referente a la racionalización tributaria en relación a asumir obligaciones pensionales de entes autónomos universitarios del orden nacional a cambio de activos. El CdE señalará, entre otras precisiones, una que tiene especial importancia en el estudio: La Ley 85 de 1995 ya está diseñada para saneamiento de obligaciones crediticias del sector público; deslegitimando así el proceder del ente ministerial.

De esta breve reseña se destacan varias conclusiones: en primer lugar, que el seguimiento contractual está más enfocado en el pago de los contratos que en el mejoramiento de las condiciones para el Estado. En segundo lugar, se encuentra la búsqueda del fortalecimiento del mercado de valores y atraer inversión extranjera robustecer el sistema financiero. Ninguna de estas alternativas tiene el foco en el Estado ni una mejora contractual para disminuir el servicio a la deuda general. Así, se estima conveniente incluir dicha tarea en una posible comisión auditora.

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“[…] El DNP a través de Subdirección de Crédito-SC, asesora a los organismos y entidades públicas en la presentación y preparación de programas y proyectos a ser financiados con crédito externo o interno, brindando apoyo en materia de diseño de operaciones y fuentes de financiación.” (2013)

“[…] las entidades ejecutoras son responsables de los compromisos establecidos en le contrato de préstamo. Sus obligaciones son informar periódicamente a las instancias de coordinación (DNP-Ministerio de Hacienda-Organismos de control), la programación de desembolsos y los avances en la ejecución de los proyectos, asegurarse de cumplir con los cronogramas de des-embolsos establecidos al momento de la firma del empréstito y adelantar auditorías y control interno a los proyectos” (Dirección Nacional de Planeación, 2013)

2.3.3 Mejora de la condición contractual: plataforma jurídica actual

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De acuerdo con la Contaduría General de la Nación (2000) un aspecto contable y jurídico a tener en cuenta por las entidades del nivel nacional -que resulten obligadas a cancelar sumas de dinero como consecuencia de decisiones judiciales en el marco de la Ley 298 de -1996 son las conciliaciones judiciales en las operaciones de crédito público, definidas como fórmula de acuerdo entre las partes. El acto de conciliación también se denomina juicio de conciliación. La Contaduría señala, además, que procuran la transigencia de las partes, para no llegar a un proceso de tipo judicial. Si las partes concilian, esta tiene los mismos efectos que una sentencia emitida por un Juez.

Esta alternativa se refiere al control que pueden establecer otros actores sobre la deuda, como los que se ven afectados por ella o la sociedad en su conjunto. El sistema jurídico colombiano tiene herramientas que permiten que exista un control por parte de los ciudadanos a los actos que ejecuta el Estado; entre ellos, el contraer deuda pública. Algunos de ellos son mencionados a continuación.

La acción pública de inconstitucionalidad es una herramienta que viene instaurada desde la reforma política de 1910 y desarrollada en los artículo 241 y 242 de la Constitución Política de Colombia. Esta herramienta permite que cualquier ciudadano pueda pedir que una ley sea eliminada porque considere que contradice a la constitución. Para el caso en concreto de la deuda pública, una ley fundamente una solicitud de préstamos podría atacarse por motivos de inconstitucionalidad, revirtiendo todas las actuaciones jurídicas que se hicieron con base en ella.

La acción popular es una acción que también puede ser iniciada e impulsada por cualquier ciudadano. Este mecanismo está regulado en la ley 472 de 1998 y su función es proteger los derechos más allá de los individuales. En términos de la Corte Constitucional, “[…] las acciones populares son herramientas procesales que ocupan un lugar preponderante en la defensa de los derechos colectivos en el orden jurídico” (Corte Constitucional, Sentencia C11/630-). En concreto, existe una causal que tiene potencial de herramienta para el control de la deuda: el literal e.) del artículo 4 de la ley 472; la defensa del patrimonio público. Estas acciones pueden solicitar medidas cautelares que pueden generar un debate político alrededor de ciertos títulos cuando, por ejemplo, son pedidos a excesivas tasas de interés. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la utilización de esta herramienta no permite, en un primer momento, dar a discutir la legalidad de ninguna norma, sino disminuir las consecuencias.

2.3.3.1 Conciliación Judicial

2.3.4 Control judicial y político por parte de la población

2.3.4.1 Herramientas jurídicas actuales de control

2.3.4.1.1 Acción pública de inconstitucionalidad

2.3.4.1.2 Acción popular

La nulidad simple es un mecanismo administrativo que se utiliza con el fin de atacar la legalidad de una norma administrativa general. Está consagrada en el artículo 137 de la ley 1437 y tiene algunas características especiales, como no requerir de un interés propio para impulsar el proceso ni requerir de apoderado. Las causales establecidas, según la norma son: 1) los actos fueron expedidor por la entidad con infracción de las normas en que deberían fundarse, 2) sin competencia, 3) en forma irregular, 4) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, 5) mediante falsa motivación, o 6) con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. Sin embargo, hay que recordar que muchos de estos títulos son contratos estatales, por lo cual no entrarían dentro de la definición de actos administrativos generales. Aún así, la norma establece la posibilidad de demandar actos concretos (como los actos en los cuales se fundan los contratos) cuando se cumple alguna de las causales establecidas anteriormente. En los casos en concreto, esta herramienta podría usarse por parte de la ciudadanía con el fin de realizar un control a los títulos en concreto.

En el marco de la democracia participativa existente en Colombia, se resaltan ciertos mecanismos que, al contrario de los anteriormente mencionados, no buscan extinguir una obligación jurídica o una norma, sino generar otra. En concreto, el referendo puede ser de dos tipos: el constitucional y el legal. Este es definido por la Corte Constitucional como un mecanismo de participación que “[…] incorpora un proyecto de reforma constitucional que debe ser sometido a consideración de la ciudadanía” (Corte Constitucional de Colombia, sentencia C10/397-). Mediante él se pueden generar nuevos textos y derogar otros, siempre que se cumplan con los requisitos y las mayorías necesarias para tal fin. En esta medida, se puede utilizar el referendo como mecanismo de participación para introducir nuevos requisitos, modificar los existentes e introducir nuevas instituciones jurídicas con el fin de tramitar la deuda, como lo es el concepto de deuda ilegítima.

En la segunda mitad del siglo XX, en el marco de la guerra fría y las dictaduras apoyadas por los Estados Unidos, las instituciones multilaterales como el FMI y el BM, otorgaron ciertos préstamos a los países en vías de desarrollo con el fin de mantener una posición predominante en la región (Millet & Toussaint, 2009). Adicionalmente, se impuso un modelo tecnocrático en la dirección de la política económica de los Estados, porque se estableció la figura de un Ministerio de Hacienda que ordena las finanzas públicas y los asuntos económicos del Estado; esto le dio primacía al pago de la deuda externa y la estabilidad macroeconómica (crecimiento y baja inflación) como un voto de confianza hacia los mercados financieros, dejando de lado vigencia de la democracia y las instancias de participación ciudadana establecidas por las Cartas Constitucionales.

La deuda pública trasciende al Estado para convertirse en un problema de la población porque su pago condiciona el bienestar y la calidad de vida de los habitantes de un país. Así, se hace necesario otorgarle vigencia a los mecanismos democráticos y de participación ciudadana como una forma de control del pueblo sobre el actuar de los gobernantes, quienes suelen regirse por lo dictado por las elites del capitalismo financiero y sus defensores. En ese sentido, Bolivia constituye un ejemplo y un avance en esa línea, dadoque estableció un control político sobre el endeudamiento público mediante el debate y la aprobación parlamentaria de este, el cual a su vez tiene un control político por parte de la ciudadanía, dejando de lado el criterio tecnócrata que buscaba favorecer al capital financiero para darle mayores garantías a la población.

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2.3.4.1.3 Nulidad Simple

2.3.4.1.4 Mecanismos de participación: el referendo

2.3.4.2 Herramientas políticas de control

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De acuerdo con lo anterior, en el marco del Estado Social de Derecho democrático y participativo establecido bajo la Constitución de 1991, Colombia debe avanzar en la democratización de los asuntos públicos y económicos, permitiendo el ejercicio de un mayor control político por parte del Congreso de la República sobre los asuntos económicos. Asimismo, los mecanismos de participación ciudadana contemplados en el Artículo 103 de la Constitución Política de Colombia pueden facilitar la participación del ciudadano del común en el control de los asuntos públicos y de interés general como lo es el endeudamiento externo; esto, dado que la deuda es del pueblo colombiano y, por ende, es un asunto que le compete a todos los ciudadanos.

Las instituciones financieras de Bretton Woods, han sufrido un proceso de politización que las ha alejado de su objetivo principal -como el financiamiento del desarrollo y la estabilidad financiera mundial- para obedecer a los requerimientos del capital financiero, cuyo principal fin es lograr la consecución de unas rentas fijas sin importar los costes sociales. El contexto económico ha cambiado y, por ende, las instituciones financieras deben cambiar y adaptarse a los nuevos retos impuestos por una economía globalizada. En ese sentido, Ocampo (2019) y Stiglitz (2016) señalan la necesidad de reducir el poder político de países desarrollados como Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia y Reino Unido en la dirección de los organismos multilaterales, y avanzar en una mayor participación de los países emergentes en la dirección y las instancias de decisión de las instituciones financieras internacionales. Así, los autores en mención señalan la necesidad de estas instituciones de reestructurar la deuda soberana para que los países puedan desarrollarse superando sus niveles de pobreza y para facilitar las condiciones de bienestar de la población, tal como lo expresa la Resolución 82/2000 de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU.

Millet & Toussaint (2009) afirman que el BM debería ofrecer préstamos a una tasa de interés baja, los cuales deben usarse siempre y cuando no se violen los derechos sociales y ambientales por encima de las ganancias privadas de corto plazo. Asimismo, los autores en mención afirman que el FMI debe garantizar la estabilidad monetaria, luchar contra la especulación, controlar los movimientos de capitales, promover la supresión de los paraísos fiscales y la supresión del fraude fiscal. A raíz de los avances del derecho internacional contemporáneo, se debe buscar la exigencia de responsabilidad internacional a las Organizaciones de Bretton Woods a razón de los perjuicios causados por las reformas de ajuste estructural impuestas a los países emergentes, sin olvidar el financiamiento otorgado a gobiernos autoritarios y corruptos en las últimas décadas (Millet & Toussaint, 2009). Sin embargo, existe la necesidad de desarrollar una serie de instrumentos jurídicos que establezcan los parámetros de dicha responsabilidad y avanzar en el proceso para juzgar a estas organizaciones.

Por otro lado, puede considerarse el desarrollo de una verdadera integración latinoamericana y unas instituciones financieras regionales, que cuestionen y desplacen el statu quo económico y financiero impuesto por los países desarrollados y sus instituciones multilaterales. Puyo (2018) refiere que la integración es la corriente de tipo económico, político, social y cultural de un grupo de Estados para cooperar entre sí en determinados asuntos comunes, lo cual resulta exitoso si el proceso es estable y dinámico. En el caso latinoamericano, han existido diferentes intentos de integración, los cuales no han sido exitosos por falta de voluntad política de los Estados. Esto llama la atención para desarrollar un proceso de integración latinoamericana juicioso y estable que permita el desarrollo de un conjunto de instituciones y

2.4 Reestructuración del organismo multilateral y las calificadoras de riesgo

2.4.1 El camino a la transformación de los organismos multilaterales

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políticas comunes, que hagan frente a las necesidades del pueblo latinoamericano. En ese sentido, existe la necesidad de “[…] un proceso de integración que reivindique la posición de latinoamérica en el escenario internacional y que represente los rasgos particulares de nuestra región en beneficio del pueblo y continente latinoamericano” (Rodríguez, 2018, p.113).

Herrera (2017) expresa la existencia de una banca multilateral como el CAF y el FLAR, una propuesta de Fondo Monetario Regional. Haciendo mención de las ideas del economista Guillermo Perry, el profesor Herrera (2017) indica que están surgiendo un conjunto de instituciones financieras creadas por los países en vía de desarrollo, las cuales poseen una agenda latinoamericana. Así, se busca reforzar estas instituciones con prestamistas internos de última instancia, lo cual debe acompañarse mediante la coordinación de la participación de los miembros y su poder de decisión, en el marco del decaimiento de las Instituciones de Bretton Woods donde los BRICS expresan la necesidad de un financiamiento alterno y comprometido con el desarrollo de los países.

Tras la crisis.com a comienzos del milenio, la crisis de las hipotecas subprime y el declive de Grecia, las calificadoras han perdido legitimidad; han demostrado que sus calificaciones son poco confiables a razón de que obedecen a las exigencias del sector financiero según convenga. Con base en ese precedente, se hace necesario considerar la reorganización o supresión (en última instancia) de éstas, en virtud de que es necesario un conjunto de empresas que verdaderamente midan las probabilidades de bancarrota de un país o empresa; esto sin que se entrometan criterios de poder, donde un grupo selecto de bancos de inversión manipulan las calificaciones de un país para luego hacerlo entrar en bancarrota como sucedió con Grecia (Herrera, 2017). Se busca también evitar una calificación de acuerdo con el porcentaje de cumplimiento de las reformas de corte neoliberal para conseguir la consecución de rentas financieras y nutrir la fortuna y poder de los banqueros. Por último, los procesos anteriores deben ir acompañados de fortalecimiento de la economía colombiana mediante la formulación e implementación de unas políticas públicas que permitan el crecimiento y desarrollo sostenible del país. Esto debe ir acompañado de la reducción de la dependencia de la banca multilateral, en especial del FMI, con el fin de recuperar la soberanía económica y avanzar hacia un modelo económico autónomo que beneficie a la población, no al capitalismo financiero y rentista de las últimas décadas.

Considerando que el presente documento corresponde a una propuesta de política pública, se esbozan a continuación una serie de parámetros referentes a la evaluación de esta. Sin embargo, cabe considerar que, si bien los aspectos metodológicos y técnicos son muy importantes, el contexto particular hacia el que va dirigida la política pública es crucial, puesto que implica las dinámicas políticas y los entramados institucionales y jurídicos donde interactúan una serie de actores políticos y económicos. Es por esto que, de acuerdo con Carlos Aguilar (2017), la política pública se caracteriza por ser un “[…] conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a la realización de un objetivo de interés/beneficio público cuyos lineamientos de acción, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de manera constante y coherente” (p. 454). Asimismo, esta debe atender o buscar reducir los impactos de los

2.4.2 La necesidad de revisar las instituciones calificadoras de riesgo

3. Sobre la investigación

3.1 Metodología empleada (Análisis DOFA)

problemas sociales y que son de interés público, por lo que, independientemente del campo específico al cual se orientará la acción pública (en este caso el campo económico), esta debe ser sostenida debido a las funciones públicas de naturaleza permanente propias de la administración pública.

Si se considera la política pública como la elaboración de una hipótesis donde, sí existe una determinada situación problemática se debe realizar una acción por parte del Estado; siguiendo a Cardozo (2009):

En este marco, se propone la planeación estratégica como una herramienta de gestión pública; una que sirva para guiar la acción pública hacia resultados. También se buscaría que ordenara de manera flexible las actividades, a los responsables y los recursos de los programas, a partir de los objetivos prioritarios y las tareas fundamentales (Aguilar, 2017). Este tipo de planeación permite evaluar constantemente el proceso de política pública mediante sistemas de monitoreo, para los cuales es fundamental establecer una visión, una misión y unos objetivos con el fin de hacer operativo y funcional el accionar de quien diseña y de quien implementa la política. De este modo, se permite llevar a cabo una corrección concomitante de la política, basada en un sistema de indicadores, objetivos estratégicos y programas específicos. De esta forma, se permite la flexibilidad y adaptabilidad frente a situaciones cambiantes en cada etapa de implementación. En cuanto a la visión y misión que debe tener el Estado como ejecutor de la política pública, la primera corresponde al sentido de orientación tanto del gobierno como de la comunidad, considerando cómo se visualiza esta en el largo plazo. Esta formulación debe ser realista y señalar lo que se quiere obtener (por ejemplo, la garantía de un derecho específico). Por el lado de la misión, ésta atiende a una parte específica de la visión en tanto es el propósito de un gobierno específico limitado en el tiempo; por esta razón, debe determinar objetivos y acciones claras para lograrlo.

Es en la formulación de los objetivos estratégicos que constituyen este tipo de planeación que se debe considerar la realización de un análisis tipo DOFA, la cual es una herramienta que permite a las organizaciones esclarecer aspectos internos -como sus fortalezas y debilidades- y aspectos externos -como las oportunidades y debilidades que hay en el entorno-. De esta manera, “[…] las fortalezas y oportunidades se aprovechan, en tanto que las debilidades deben quedar superadas y las amenazas se considera que deben ser minimizadas” (Aguilar, 2017 p.48). De igual forma, este análisis permite desarrollar problemas estratégicos, donde se articulan la complejidad y la dinámica organizacionales, permitiendo así la formulación de objetivos estratégicos y la elaboración de grandes estrategias que han de ser operadas en programas concretos. Se destaca, además, que para llevar a cabo este tipo de diagnóstico, es crucial que se haga de manera democrática y participativa y que se formule públicamente. Para este caso particular, se puede señalar un DOFA preliminar que puede dar cuenta de los aspectos básicos del problema de política pública referente a la deuda pública que se presenta en este documento:

Fortalezas: cabe destacar la ventaja de la descentralización de ciertas decisiones en materia económica, propias del ordenamiento constitucional colombiano, que permiten que no todas las decisiones en materia económica se concentren en el mismo ente decisor. Se destacan las facultades diferenciadas que tienen en materia fiscal tanto el Congreso de la República, como el Ejecutivo y el Banco de la República, y en cierto modo, la Rama Judicial, que permite la protección de determinados derechos constitucionales para cuyo cumplimiento se deben destinar recursos económicos, así como las herramientas de control que poseen los ciudadanos.

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“ […] La evaluación consiste en la realización de una investigación, de tendencia interdisciplina-ria, cuyo objetivo es conocer, explicar y valorar, mediante la aplicación de un método sistemáti-co, el nivel de logros alcanzado (resultados e impactos) por las políticas y programas públicos, así como aportar elementos al proceso de toma de decisiones para mejorar los efectos de la actividad evaluada” (Cardozo, 2009, p.| 10).

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Debilidades: Existe un alto nivel de deuda que compromete las finanzas del Estado colombiano, lo cual ha deteriorado las prerrogativas de éste en materia de la garantía de derechos fundamentales para los colombianos y colombianas. Esto se ha intensificado con nuevas reformas en los últimos años y con nueva institucionalidad como se expuso en el apartado histórico.

Oportunidades: Se busca la posibilidad de reducir el monto del Presupuesto General de la Nación que se destina anualmente a pagar parte de la deuda, con el fin de impulsar otros sectores como la salud, la educación, la ciencia y la tecnología. Para ello, la voluntad política es crucial, considerando que la destinación de los diferentes rubros y sus proporciones están relacionadas con los diferentes intereses que tienen determinados proyectos de país. Es necesario buscar el desarrollo industrial y productivo a nivel interno y buscar paulatinamente la reducción de la dependencia del endeudamiento.

Amenazas: Como se ha señalado, existe un aumento del endeudamiento público en el último lustro debido al choque del petróleo, lo cual ha ocasionado que los gobiernos hayan reducido el gasto, amparados en el criterio de la sostenibilidad fiscal. Para ello se han llevado a cabo diferentes reformas fiscales por parte de los últimos gobiernos. Existe, asimismo, una dependencia a nivel económico de los organismos multilaterales, además de proyectos geopolíticos alineados con naciones del centro que reducen el margen de acción tanto a nivel político como económico.

Se analizaron las propuestas que se encontraron en la literatura como posibles soluciones a la problemática de la deuda mediante el análisis de DOFA, para elaborar una propuesta acorde con la misión y visión institucional. Se analizó la viabilidad económica, política y jurídica de la implementación de cada una, así como el horizonte temporal que tomarían las distintas propuestas en ser adaptadas. La viabilidad se analizó con distintos evaluadores de acuerdo a cada eje. En el eje económico se consideraron como mejores las opciones que más lograran generar una reducción en el servicio a la deuda; en el eje político, la viabilidad política de implementación en el contexto político actual. En el eje jurídico, se consideró la posibilidad de introducir las modificaciones pertinentes, así como la posibilidad de utilizar las herramientas de control que ya están disponibles y su eficacia para resolver el problema. Por último, también se catalogaron cada una de las propuestas de acuerdo con su horizonte temporal.

En primer lugar, se analizó la sostenibilidad fiscal. Se encontró que, si bien con disciplina fiscal se puede garantizar la sostenibilidad de la deuda pública, obtener una política fiscal más predecible, clara y que ya haya sido enfrentada al análisis en la Corte Constitucional, tanto la sostenibilidad fiscal como el incidente de impacto fiscal, esta puede tener impactos negativos. Se puede volver una camisa de fuerza, en el sentido de que se puede privilegiar la disciplina fiscal encima de otras políticas económicas. Además, mal diseñada, puede afectar negativamente variables económicas que tienen impacto social, como, por ejemplo, la desigualdad y distribución del ingreso: la deuda pública se vuelve prioridad y no el gasto social como se consagra constitucionalmente. Con respecto a lo anterior, existe la oportunidad de considerar un cambio de enfoque: pasar de la regla de control de gasto a la regla de aumento de ingreso.

En segundo lugar, se analizaron los mecanismos jurídicos de control. Se encontró que pueden servir como fuente de litigio estratégico, de llevar los debates de la deuda a la población y como herramienta para evitar la corrupción o ilegalidades a la hora de generar deuda pública. Sin embargo, estos litigios, actuando por sí solos, son muy lentos, e involucran altos costos administrativos derivados de iniciar y mantener los litigios concretos; además, no se asegura una disminución real de los impactos económicos, por lo que se centra más en los impactos jurídicos y políticos.

3.2 Resultados y análisis

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En tercer lugar, se analizó el default soberano; se encontraron impactos negativos en todos los ejes a analizar. Si bien en el corto plazo puede aliviar las finanzas públicas, el default tiene consecuencias económicas negativas como la recesión económica, el incremento de los spreads de deuda, exclusión de los mercados de crédito y contracción del comercio internacional; con ello, lleva a consecuencias negativas a nivel social e institucional, como el incremento en tasa de desempleo y la contracción de programas sociales. Por otro lado, jurídicamente es inviable, en tanto según el artículo 90 de la constitución política, el Estado es responsable por todo daño antijurídico que le sea imputable. El fallo en un contrato lo haría responder luego de un proceso judicial y deberá pagar, además de la deuda, los intereses de mora generados por el incumplimiento. En cuanto a una renegociación, aunque el default soberano puede llevar a procesos de renegociación, son de larga duración y dejan bastantes pérdidas tanto para acreedores como para deudores.

En cuarto lugar, se planteó una alternativa que no ha sido tan desarrollada por la literatura, proveniente de la imposibilidad de negociar créditos existentes en una situación de default: renegociar planificadamente y sin entrar en situación de default los títulos. Esta alternativa se encontró discutible, puesto que podría contribuir al mejoramiento de las instituciones fiscales; esto, dado que una renegociación planificada implica un mayor control ciudadano sobre la deuda pública. También existe la posibilidad de establecer mejores condiciones contractuales, alejando de la posición dominante a los acreedores frente a la del Estado y brindando liquidez en el mediano o largo plazo plazo, disminuyendo costos administrativos y mejorando el manejo eficiente de los recursos públicos. Sin embargo, existen como contras que es una solución de mediano o largo plazo, por lo que puede ser costoso económicamente, y, en caso de ser llevada por el gobierno, ejercería presiones fiscales en cuanto al costo del proceso. También puede llevar a impacto intergeneracional en el caso en que lo que se negocie sea la ampliación de la temporalidad de los títulos más no condiciones reales de pago, además de la inexistencia de garantía real de la mejora en las condiciones.

Por último, se analizó una posible auditoría de la deuda pública y se encontró que podría contribuir al mejoramiento de las instituciones fiscales; una auditoría de la deuda implica un mayor control ciudadano sobre la deuda pública y una participación de la ciudadanía en la revisión de los créditos y los mecanismos de financiación. Así mismo, puede generar confianza ante la visión de un Estado legal con el control de sus finanzas; además, puede que no requiera una institucionalidad tan grande de acuerdo con cómo se conforme la comisión auditora y utiliza las herramientas jurídicas actuales. Sin embargo, pueden existir algunos contras, como la limitación para acogida e impulso ciudadano del proceso, un aumento de la burocracia, la ausencia de un ente de control que haga cumplir lo determinado por la comisión, la posibilidad de que la auditoría de la deuda no tenga los resultados esperados y, con los gastos que conlleva este proceso, puede generar presiones sobre la sostenibilidad de la deuda, la limitación por información confidencial o de manejo exclusivo del Banco de la República y la no obtención de resultados sustanciales que hagan insignificante el proceso. Un ejemplo de ello es la auditoría en Ecuador, donde no se puede observar una relación directa entre la comisión auditora y la disminución de la deuda, ya que esta ya venía en decrecimiento.

Gráfico 8. Relación Deuda contra PIB de la Economía Ecuatoriana

Fuente: FMI, World Economic Outlook, 2019. Elaboración propia

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En resumen,mucho recae sobre el cómo se conformaría la comisión auditora, los integrantes, sus herramientas y su apoyo popular. Sin embargo, es una posibilidad que vale la pena explorar. Con todos los resultados obtenidos, se elaboró una propuesta de política pública que potenciara las fortalezas de cada una, que fuera viable en el contexto actual y que ayudara a la disminución del servicio a la deuda a corto, mediano y largo plazo. Con base a los resultados obtenidos planteamos la siguiente propuesta:

Se plantea como solución la política integral de gestión de deuda pública, que concebimos como la unión de varias de las alternativas que se han usado a nivel nacional e internacional con un plan de manejo de corto, mediano y largo plazo. Se construyó una propuesta de agenda con lineamientos generales que puede utilizar el Estado colombiano para reducir la deuda pública y, con ella, la dependencia de potencias económicas y alivianar la estrechez fiscal. Con respecto a lo anterior, se estructura una política de tres ejes; los dos primeros de ellos de corto y mediano plazo mientras que el tercero es una política de largo plazo.

En primer lugar, se considera necesario mantener la institución de la sostenibilidad fiscal, pero bajo ciertas particularidades. Se parte de la importancia de la sostenibilidad de la deuda para Colombia, pues esta contribuye a la armonía de las finanzas públicas del país. Sin embargo, la forma en la que se consigue este objetivo termina contraponiéndose a la política social en Colombia. Además, la forma en la que se han conseguido los recursos es ineficiente, y también los recursos de los que dispone el fisco colombiano son insuficientes comparados con otros países de la región, como lo muestran los indicadores de la OCDE. Por tanto, es necesario realizar una reforma tributaria que permita mejorar la distribución del ingreso, mejorar la eficiencia en el recaudo e incrementar los ingresos fiscales del país.

Gráfico 9. Total de ingresos tributarios en % del PIB, 2017-1990

Fuente: (OCDE, 2019)

4. Propuesta para la gestión de deuda: la política integral de gestión de deuda pública (PIGD)

4.1 Primer eje: la disciplina fiscal en base al ingreso.

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|Uno de los aspectos que se ha estudiado de manera más profunda recientemente es el aporte de la política tributaria a la superación de la desigualdad del ingreso. La evidencia para Colombia muestra que esta contribución es casi nula. La comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria (2016), encuentra que la desigualdad en la distribución del ingreso, medida mediante el coeficiente de GINI, se mantiene en niveles cercanos a 0.57 después de impuestos, pese a que antes de impuestos el GINI está en magnitudes muy similares a 0.57. Una desventaja del anterior análisis es que se enfoca en la distribución de ingreso entre las personas, pero no analiza la desigualdad entre las empresas. En una investigación reciente hecha por Garay y Espitia (2019), se estudia este aspecto de la desigualdad, encontrando que el GINI es de 0.974 antes y después de impuestos.

Con base en lo anterior, es relevante cuestionarse sobre los porqués de esta situación. La evidencia para Colombia es clara: los ingresos tributarios dependen en gran medida de los impuestos que se cobran a los bienes y servicios, es decir, los impuestos indirectos, además de la multiplicidad de exenciones en diversos tributos que terminan beneficiando a las personas y empresas más ricas. Este conjunto de exenciones y deducciones, son el principal causante de la ineficiencia y el bajo recaudo tributario en Colombia. Esto es un fenómeno paradójico en Colombia, pues las tarifas de los impuestos son altas en comparación con lo que efectivamente llegan a recaudar. Por ejemplo, en Colombia, pese a que la tarifa general del IVA es del %19, solo llega a recaudar el %6.3 del PIB, mostrando una productividad solo del %33 del impuesto que es inferior a la del %54 de la OCDE. Además, la tarifa efectiva del impuesto de renta de las empresas es de %1.9, mientras que la tarifa general de este impuesto es del %33 y la tarifa efectiva de este mismo impuesto para las personas es de %5.9 (Garay & Espitia, 2019). Sobre la importancia de los impuestos indirectos, Garay y Espitia (2019) muestran que los ingresos tributarios que se consiguen mediante la tributación indirecta son aproximadamente el doble de los ingresos que se derivan de los impuestos que se cobran sobre los ingresos y la riqueza tanto de empresas como de personas, es decir, de los impuestos directos. Además, si se toma como referencia al impuesto indirecto más importante en Colombia (IVA), recauda el %44 del total de ingresos por impuestos en Colombia (Garay & Espitia, 2019).

La principal característica de este tipo de impuestos es que al cobrarse sobre los bienes y servicios, trata de igual forma a los pobres y a los ricos, por lo que son indiferentes a los ingresos de ambos grupos. Por tanto, estos impuestos son regresivos por naturaleza. Un ejemplo claro de la regresividad del IVA, es que si se cobrara la tarifa general del %19 sobre todos los bienes y servicios, el gasto en IVA del %30 de los hogares más pobres sería el %15 de sus ingresos, mientras que el %10 de los hogares más ricos solo destinarían el %6 de sus ingresos al pago del IVA (Garay & Espitia, 2019). Otro factor importante que contribuye a la falta de equidad en el sistema tributario es la multiplicidad de exenciones y deducciones que benefician a los más ricos. Un primer ejemplo también es el del IVA, ya que las exenciones vuelven más regresivo a un impuesto que aumenta la desigualdad por definición. En específico, en Colombia más de cien bienes están exentos de IVA, y la tercera parte del gasto de las personas más ricas se destina a la compra de los bienes que no pagan IVA, mientras los hogares más pobres solo destinan el tres por ciento de sus gastos a la compra de estos mismo bienes (Steiner & Cañas, 2013). Esto hace que la presión fiscal solo sea del %15 del PIB (ANIF, 2019), en comparación del %34 de la OCDE.

Lo anterior no es el reflejo de una estructura tributaria fuerte, sino todo lo contrario. Un resultado de lo anterior es la inestabilidad tributaria en Colombia que desde la constitución de 1991, ha instaurado (en promedio) una reforma tributaria cada año y medio para poder conseguir recursos fiscales y así poder financiar los gastos gubernamentales. Además, Colombia en los últimos años vivió una de las bonanzas en los recursos fiscales más importantes de su historia reciente, a causa del incremento de los ingresos petroleros. Aun así, después de la destorcida de los precios del petróleo, Colombia tramitó la reforma tributaria de 2016 y la ley de financiamiento de 2018. Es por esto por lo que es necesario tener una estructura tributaria lo suficientemente firme para que, en la actual coyuntura, sea posible pagar los compromisos derivados de la deuda pública y que esto no vaya en contravía de objetivos sociales.

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Como ya se vio anteriormente, la estructura tributaria colombiana no cumple con ninguno de los criterios de un sistema tributario que sea eficiente en el recaudo, ni mucho menos es equitativo. Por ello, se propone reducir la dependencia que tiene el país en los impuestos indirectos mediante el incremento de los impuestos directos (es decir, todo aumentar la base gravable así), y se puede aumentar el recaudo de forma progresiva. Un impuesto que se propuso en la ley de financiamiento es el impuesto a las pensiones (principalmente a las megapensiones), ya que estas son las que reciben mayores subsidios implícitos por parte de Colpensiones (Villar & Forero, 2018). Adicionalmente, se propone focalizar las exenciones que hay sobre las empresas, pues como ya se vio con anterioridad, estas lesionan fuertemente el recaudo tributario y terminan beneficiando a las personas y empresas más ricas. Hay que notar que dichas exenciones podrían ayudar a las mipymes que contribuyen con el %80 del empleo en Colombia y con el %40 del PIB (Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, 2016). Por eso, no se propone eliminarlas del todo, sino redirigirlas a las empresas que contribuyen realmente a la generación de empleo en el país.

Estos serían unos lineamientos que permiten hacer una reforma tributaria que permita aumentar el recaudo y que contribuya a mejorar la distribución del ingreso en Colombia. Si los ingresos tributarios en Colombia se incrementan, es claro que las necesidades de financiamiento a través de deuda se podrían reducir; además, un sistema tributario que no se esté reformando con tanta frecuencia, implica una institucionalidad más fuerte, lo que mejoraría la percepción de riesgo de los inversionistas tanto nacionales como internacionales, así como la reducción de los spreads de deuda de Colombia y la de los intereses sobre la nueva deuda que se emita.

En segundo lugar, se recomienda el establecimiento de una comisión auditora y renegociadora que fomente la participación ciudadana y que acompañe a las entidades a evaluar los créditos, su trámite y las posibles mejoras. En un primer momento, esta comisión tiene un carácter evaluador, pasando a una función de control y de seguimiento con posterioridad. Se deben pensar herramientas directas que estén disponibles con más facilidad para que la comisión auditoria sea eficaz. Sin embargo, la creación de la comisión no resulta tan complicada, teniendo en cuenta los ejemplos de comisiones que ya se han desarrollado para el examen de las zonas francas y de los impuestos territoriales de la ley 1943 de 2018. Por otro lado, esta comisión auditora debe buscar generar la menor burocracia posible y generar mecanismos meritocráticos para la elección de sus miembros (para evitar que sea utilizada como fortín político o forma de generar nuevos puestos gubernamentales). Dado lo anterior, se puede acudir a la contraloría como entidad encargada de generar el seguimiento presupuestal de las entidades del Estado y hacer que la comisión sea una subsección dentro de esta.

Después de conformada la comisión auditora, esta debe encargarse de la revisión del estado de los títulos de deuda actual; en este ámbito, deberá revisar la validez jurídica -es decir, el cumplimiento de requisitos formales de la ley 93/80, dec. 15/1068 y regulaciones especiales, consentimiento de la administración y causa lícita, por ejemplo, cuando se contrata para actos de corrupción- de los principales contratos de deuda pública. También debe revisar el estado de las negociaciones de las diferentes entidades territoriales e instituciones del nivel central. Así mismo, debe plantear mecanismos para potenciar dicha negociación (negociaciones colectivas de municipios, amplitud de prestamistas, nuevas garantías, etc.). Para ello se podrían priorizar los altos niveles de endeudamiento en el nivel central y algunas entidades territoriales y analizar si existen casos donde la falta de herramientas de negociación o de planificación presupuestaria hayan generado problemas presupuestales.

Luego de hacer la revisión del estado de los títulos, se puede establecer la posibilidad de crear normas nuevas que busquen un mejor manejo de las finanzas públicas, como la caracterización de una posible deuda odiosa o ilegítima o, en el peor de los casos, llamar la atención de responsabilidades fiscales a

4.2 Segundo eje: una comisión auditora

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funcionarios que acepten créditos en detrimento del patrimonio público. Durante el proceso, también debe fomentarse la participación ciudadana en la evaluación de los títulos y el control del endeudamiento, como el acompañamiento a acciones públicas de ciudadanos y la publicación de la información veraz y oportuna, posiblemente mediante un informe anual del Ministerio de Hacienda de nueva deuda contraída, acreedores, condiciones de pago, etc. La comisión auditora debe entrar a demandar los actos y generar (en los casos que sea posible) terminaciones unilaterales con el fin de evitar perjuicios graves al estado cuando la comisión lo encuentre debidamente respaldado.

Esta comisión podría traer un impacto significativo en el endeudamiento más allá de los procesos judiciales efectivos; además, podría generar confianza institucional en los actores de la deuda pública, como lo son los acreedores, las agencias calificadoras de riesgo, los organismos multilaterales y la misma población civil. En un mediano plazo, esta confianza podría disminuir el riesgo institucional asociado a los créditos, mejorando así mismo las tasas de interés de adquisición. Si bien requiere de algo de institucionalidad y costos burocráticos asociados, esta solución podría ejecutarse en el mediano plazo, entrando la comisión a entregar sus primeros resultados en un periodo de aproximadamente 2 años.

Esta alternativa se plantea como un mecanismo de largo plazo, pero que afecta las relaciones que generan las problemáticas de la deuda que se plantearon en su determinado momento: cuando la deuda se vuelve un mecanismo de poder y control de los países del centro sobre los países periféricos. Como ya se mencionó, es necesario revisar el papel tanto de los organismos multilaterales de crédito como de las agencias calificadoras, con el fin de reducir el poder de estas, generar unas contrataciones más transparentes y equitativas, junto con unas calificaciones que muestren los verdaderos niveles de riesgo de un país, no el avance de una serie de políticas orientados a intereses distintos a los de la economía y el bienestar social.

Es por esto por lo que se hace pertinente discutir el rol de la financiarización de la economía mundial y mediante el fortalecimiento de las relaciones entre los diferentes países de América Latina que, a largo plazo, se puedan reforzar y generar los organismos financieros latinoamericanos para el apoyo financiero adecuado sin condicionamientos y la creación de un riesgo país alternativo e independiente. Para esto, más que elementos jurídicos y económicos, se requieren largos esfuerzos políticos de integración latinoamericana que no solo presenten un modelo de gestión de deuda pública, sino un cambio completo de las relaciones político económicas entre el centro y la periferia mundial. Este esfuerzo podría durar décadas, pero es necesario avanzar en ello para cuestionar el modelo de financiarización que predomina actualmente, y superarlo eficazmente.

Por último, es necesario visualizar la PIGD como un todo donde las alternativas deben ejecutarse de manera conjunta e integral, ya que estas actúan de manera articulada y buscan, más allá de la disminución del servicio a la deuda, un Estado que garantice los derechos sociales, culturales y económicos necesarios para el desarrollo del Estado Social de Derecho y la garantía de una vida digna a sus habitantes.

4.3 Tercer eje: la discusión internacional

En el presente estudio se analizó cómo la deuda pública en Colombia se ha convertido en un problema para la garantía de los derechos sociales, puesto que el pago de la deuda está protegido actualmente por herramientas legales, políticas y económicas. Se generó además una discusión acerca del papel de la deuda en el modelo económico y político actual, y cómo está relacionado con las agencias calificadoras de riesgo y los organismos multilaterales de crédito. También se analizó como la deuda pública de Colombia a largo plazo tiene el riesgo de generar un déficit ante las numerosas operaciones de crédito adquiridas por el Estado.

Con respecto a lo anterior, se planteó una propuesta de política pública, la PIGD, que comprende diferentes recomendaciones encontradas en la literatura y la experiencia de diversos países. Esta propuesta tiene tres ejes: mantener una disciplina fiscal, pero transformarla para que esté acorde con los objetivos del gasto social (que incluye la generación de ingresos mediante una reforma tributaria estructural), la generación de una comisión auditora que fomente la participación ciudadana y que acompañe a las entidades a evaluar los créditos, su trámite y las posibles mejoras y, finalmente, el fortalecimiento de relaciones con América Latina que, a largo plazo, permitan generar organismos latinoamericanos fuertes para el apoyo financiero y un riesgo país alternativo e independiente.

Con la estrategia propuesta, se busca transformar la política fiscal del país, haciendo énfasis en la problemática de la deuda; específicamente, se enfoca en los presupuestos de la deuda y se busca la mejoría de las condiciones que tiene el Estado para el desarrollo de políticas sociales y el bienestar en general de la población, por encima del pago de la deuda y los beneficios de sus acreedores.

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