APUNTES SOBRE DERECHO INTERNACIONAL Y POLITICA EXTERIOR.pdf

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Material protegido por derechos de autor

Augusto Diego LAFFERRIERE

Abogado (Universidad Nacional del L~oral) .

Máster en Relacíones Intemacion.ales (FLACSO Argentina 200212003). Ex asesor jurídico de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.

Asesor jurídico de la Convención Constituyente de Provincia de Entre Ríos.

Apuntes sobre Derecho Internacional y Política

Exterior

Un análisis del rol institucional del Congre~·o Nacional y Sil participación como aClOr en la polí/ica ex/erior nacional,

en interacción COI! el Poder Ejeclitivo Nacional, (Iu rante el período 2002-2003.

2008

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Apuntes sobre Derecho Internacional

y Política Exterior

Realizados durante el cursado de la Maeslría en Relaciones Internacionales, Ciclo 2002/2003. de la Facultad L(lfinoamericana de

Ciencias Sociales (FLACSO - Sede Argentina), en COI7JUntO con la Universidad de Barcelona (US - España).

Autor: Augusto Diego LAFF ERRLERE

... . no. Air •• , Dlclombre d. 2003

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Lafferriere , Augusto Diego

Apuntes sobre Derecho Internacional y Polrtica Exterior. - 1a ed.el autor. 2008.

Internet.

ISBN 978-987-05-4772-3

1. Derecho Internacional. 1. Titulo CDD 341

Fecha de catalogación: 17/0712008

"Apuntes sobre Derecho Internacional y Politica Exterior" Primera Edición - 2008 ISBN: 978-987-054772-3 Id. lulu .com: 2502053 Copyright 2008 - Augusto Diego Lafferriere Autor y Editor: Augusto Diego Lafferriere [email protected] Editado por el sistema Impreso por Demanda Solicitar en hllp:llstores.lu lu.com/augustolafferriere San Martin N° 654 - Nogoyá (E3150FJN) Provincia de Entre Ríos - República Argentina Queda hecho el depósito que establece la Ley 11 .723 Libro de edición argentina

No se permite la reproducción parcial o total , el almacenamiento, el alquiler, la transmisión o la transformación de este libro, en cualquier forma o por cualquier medio , sea electrónico o mecánico , mediante fotocopias , digitalización u otros métodos. sin el permiso previo y escrito del editor. Su infracción está penada por las leyes 11.723 y 25.446.

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PRÓLOGO

En el presente trabajo, recopi lamos cinco apuntes sobre temas de derecho internacional publico y política exterior, tomados durante el cursado de la Maestría en Relaciones Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO - Sede Argentina), en cooperación con la Universidad de Barcelona (UB - España) .

El primero de ellos trata sobre el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), sus etapas, y las políticas exteriores de los paises miembros, paises asociados, y eventuales futuros socios.

El segundo trabajo tiene por objeto el análisis de los alentados del 11-8 en los Estados Unidos, tomando en cuenta los escenarios leóricos planteados por la doctrina actual, y los posibles escenarios futuros, consecuencia de dichos acontecimientos.

El tercer capítulo se refiere a la política interna de la República China y su influencia en la política exterior de ese pais. Se analiza la realidad interna china , tanto la versión optimista como la pesimista , y luego se estudia la política exterior del país, extrayendo de tal ana lisis algunas consideraciones finales.

En cuarto término , estudiamos los mecanismos para el control de cumplimiento en los Tratados Internacionales relativos a la protección del Medio Ambiente, en particular el "Convenio de Basilea de 1989 sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación".

Finalmente, en el capítulo V efectuamos un estudio de caso, tomando para el analisis el caso , dentro del ámbito de la World Trade Organization (WTO, Organización Mundial de Comercio , OMC), relativo al Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el Extranjero, por los Estados Unidos.

Augusto Diego Lafferriere

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Apunles sobre DeIllCOO Internacional y PoJltica Exterior

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INDICE GENERAL

PRÓLOGO a

INDIC E DE TABLAS Y FOTOS ....... "" ...... , ... .. . ... .... .... .. ,,,,, 9

INO/CE DE ABREVIATURAS 11

1,- Un nuev o impuls o para el ME RCOSUR. ...... ............. . .... 13

1 IntroducciÓn 1.3. 2. El MERCOSUR, desde sus inicios .. 13

al Primera etapa: el periodo de transición (1991-1994) . 14 b) Segunda etapa: la "era de los mercados" (1995-199B) 15 el Tercera etapa: "t iempos de turbulencia" (1998-2002f3). . 15

3. Un balance: logros y riesgos para el MERCOSUR.. 16 al Logros alcanzados 16 b) Riesgos que enfrenta .. 16

4 1 a situaciÓn actual 17 5. Nuevos Presidentes, nuevo impulso: politicas exteriores de los gobiernos nacionales actuales .. 19

al Argentina .. 19 b) Brasi l.. 21 el Los socios menores: Paraguay y Uruguay.. 22 d) Países asociados: Ch ile y Bolivia.. 23 el Futuros socios: Perú.. 24 O Venezuela y Ecuador. . 24

6 Consideraciones finales 25

11 .- El Orden mundial y los atentados del 11 de septiembre en EE UU 29

1 IntroducciÓn la 2. Esquemas teóricos en las Re laciones Internacionales.. 30 3. "Clash" de opiniones: el peso de los esquemas en el mundo académico y politico .. .. . .. . ... .... .. 31 4. Polaridad de los escenarios, rol del Estado y de EEUU .. 33

al La sociedad anárquica de H. Bull. . 33

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b) La declinación del sistema westfa liano en M. Zacher. 34 c) Samuel Huntington y la uni-multipolaridad.. 35 d) El Estado y la sociedad civil en Robert Cox.. 36 e) La ilusión unipolar vs. El inevitable multipolarismo, según Layne.. 37 f) Preservando la un ipolaridad, según Mastanduno.. 39 gl Wilkison y la unipolaridad sin hegemonía.. 40 h) Perspectivas periféricas.. 41

5. Los escenarios posteriores al 11-S.. 45

111.- Consideraciones sobre la política interna china y su influencia en la política exterior. Presente y Perspecti vas... 49

1 - Introducción 49. 2.- China por dentro.. 50

a) La realidad china. Datos políticos y económicos .. 50 b) Cambio de cúpula del PCCh. La transición.. 51

3.- La realidad , según los analistas .. 52 al La visión optimista sobre el país .. 52 b) La perspectiva pesimista sobre China.. 53

4.- La po litica exterior China .. 55 a) La postura oficial. El discurso.. 55 b) Relación de China con EEUU.. 56

5 - Consideraciones Finales Perspectivas 58

IV.- Mecanismos para el control de cumplimiento en los Tratados Internacionales relativos a la protección del Medio Ambjente El Convenio de Basilea de 1989 sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación 6.1

1 IntroducciÓn 6.1 2. El derecho internacional y su cumplimiento .. 62

a) Modos de solución de diferencias.. 63 b) La coerción en el Derecho Internacional.. 64

3 El Derecho In ternacional del Medio Ambiente 64 a) Particularidades.. 65 b) Métodos utilizados para la solución de diferencias.. 66

4 El Convenio de Basilea de 1989 67

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Augusto Diego Lallerriere

a) Régimen de control del cumplimiento .. 1 VerificaciÓn 2 SoluciÓn de Controversias

b) La Responsabil idad Estatal. . 5 Va loraciÓn

a) Ventajas del régimen elegido .. b) Desventajas del régimen elegido ..

6 Consideraciones Finales

V. - Estudio de caso (WTa - aMe ): " Estados Unidos -Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el

68 fía 69 70 7 1 71 72 73

Extranjero" I.5.

IntroducciÓn I.5. 2 Contexto e historia del Asunto 76 3 El Asunto "EElJlJ _ Tratamiento fiscal a EVE" 77

a) Datos identificativos y partes actuantes .. 77 4. Los hechos y el derecho .. 78

a) El primer Informe y la Ley IET.. 78 b) Argumentaciones de los EEUU.. 79 e) Réplicas de las CE 81 d) Argumentaciones de las CE.. 82 el Réplicas de los EEUU.. 83 f) Argumentaciones de los Terceros Participantes.. 83

1 Austra lia 83. 2 Canadá 83 3 India 83 4 Japón 84

5 Informe del DA 84 al Cuestiones planteadas.. 84 bl Párrafo 1 del arto 1 del Acuerdo SMC.. 84 el Párrafo 1.a del arto 3 Acuerdo SMC.. 85

il Apelaciones Cond icionales. . 88 j) Constataciones y conclusiones .. 88

6 Anál isis del asunto 89

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a) Utilización de precedentes. . 89 b) Soluciones jurídicas para problemas políticos .. 91 c) Uso de l Derecho Internacional para interpretar los Acuerdos OMe 92 d) La cuantía de la conlramedida autorizada.. 93

7 ValoraciÓn 93

VI.- BIBLIOGRAFíA GENERAL... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 95

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INDICE DE TABLAS Y FOTOS

111 . 1 . Mapa de la Repúbl ica Ch ina .. 49

111 .2. Bandera de la República China .. 50

111 .3. El Politbur6 ch ino .. 52

111.4. Autoridades chinas en acto oficial.. 55

111 .5. Bienvenida al Pte. Clinton, por Pte. Jian Zemin .. 57

111 .6. Tab la comparativa China-EEUU, fuerza militar .. 57

111 .7. Jian Zemin y Hu Jintao, presidente y su sucesor .. 59

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11-S

ALCA

BID

CE

CEI

CNP

EEUU

ESO

EVE

GATT

GE

GEL

lEO

IET


INDICE DE ABREVIATURAS

Atentados terroristas del 11 de septiembre en EEUU

Asociación de Libre Comercio de las Americas

Banco Interamericano de Desarrollo

Comunidades Europeas

Centro de Economía Internacional , Cancillería Argentina

Congreso Nacional Popular de China

Estados Unidos de America

Entendimiento de Solución de Diferencias (OMC)

Empresas de Ventas en el Extranjero

General Agreement on Tarif and Trade

Grupo Especial (OMC)

Grupo Editor Latinoamericano

Inversión Extranjera Directa

Ingresos Extraterritoriales

MERCOSUR Mercado Común del Sur

NAFTA North America Free Trade Area

OA Órgano de Apelación (OMC)

II

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OGM

OMC

ONG

oso

PAC

PBI

PCCh

TIJ

UCLA

URSS

WTO

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Organismos Genéticamente Modificados

Organización Mundial de Comercio

Organización no gubernamental

Órgano de Solución de Diferencias (OMC)

Polít ica Agraria Comunita ria

Producto Bruto Interno

Partido Comunista Chino

Tribunal Internacional de Justicia (Naciones Unidas)

University of California - Los Angeles

Unión de Republicas Social istas Soviéticas

World Trade Organization

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Capítulo lo Un nuevo impulso para el MERCOSUR

Introducción. El MERCOSIJR. de,de s u ~ inicios. Pri nwra ~\apa el periodo d~ Iransiciim (1991.1994). Segunda elapa la ""ra de los mercados" (1995-1998). Tercera etapa: 'liempos de turbulencia" (\998-200213). Un balance: logros y riesgos paora el MEKCOSUR. Logros alcanzados. Riesgos que cnrrcn la . La sit uación actual. Nucu,;; prc~id e nl"s.

nueVO impulso políticas c:>;l"riores de los gobiernos nacionales actuales. Argentina. Brasil. Los ~ios menores: Paraguay y Uruglllly. Países asociados: Chile y Bolivia. FUluros socios: Perú, Venezuela y Ecuador. Consideraciones fi nales.

1. Introducción . En el presente capítulo nos proponemos analizar

brevemente cuales han sido los pasos seguidos desde la creación del bloque subregional hasta la actualidad, cuál es su situación actual , y cuáles sus perspectivas, dadas las circunstancias actuales de cambio de admin istraciones gubernamentales en tres de los cuatro Estados que forman el MERCOSUR (Brasil , Argentina y Paraguay) .

Se analizará , en primer lugar y rápidamente, lo llevado a cabo en materia de integración hasta la fecha. Luego, los beneficios que dicho proceso ha generado y los principales problemas que actualmente enfrenta.

A continuación, se enumerarán temas o hechos que demuestran la fi rme voluntad de los gobiernos actuales de profundizar el esquema regional , y de ampl iar dicho proceso hacia otros países. Finalmente, se harán algunas consideraciones finales, a modo de conclusión.

2. El MERCOSUR, desde sus inicios. Brasil y Argentina convivieron, durante la mayor parte de

su historia, entre recelos y desconfianza mutua, aunque también

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Augusto Diego Laflerriere

hubo períodos de distensión1. En algunas ocasiones estuvieron

a punto de entrar en guerra , en otras las rivalidades no llegaron a demostrarse con tanta intensidad.

Fue sólo a partir de los años '80 que, luego del advenimiento de la democracia, los nuevos presidentes Alfonsín (Argentina) y Sarney (Brasil) buscaron un acercamiento más estrecho, y terminar fina lmente con toda clase de competencias mutuas por la hegemonia en el Cono Sur de l continente american02

.

Así, en 1987 comienza la gestación de lo que luego será el MERCOSUR. Luego de acordar Argentina y Brasil, se suman Uruguay y finalmente Paraguay en 1991 , y desde entonces el bloque fue bautizado con el nombre actua l.

a) Primera etapa: el período de transición (1991-1994). Podemos difere nciar, a grandes rasgos , tres etapas por

las que ha atravesado el MERCOSUR en su breve historia3.

En la pri mera, que va desde sus inicios (1991) hasta el final de período de transici ón (1994), encontramos una creciente interdependencia económica entre sus miembros, a la vez que un alto porcentaje de las decisiones de política (los acuerdos) son materializados (se implementan) en los pa ises miembros.

1 La rivalidad comienza ya en 1825, con la declaración de guerra del Imperio y el bloqueo del puerto de Buenos Aires. Véase PUIG. Juan Carlos, La polfrica exterior argentina y sus tendencias profundas, en "Revista Argentina de Relaciones Internacionales' , N° 1, Buenos Aires. CEINAR. enero-abri l 1975. Para un análisis histórico de la riva lidad argentino-brasilel'ia. pueden verse con provecho las obras de FERRARI, Gustavo, La Argantina y sus vecinos , en FERRARI, Gustavo y GALLO, Ezequiel, La argentina del oontenario , Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1980; PARADISO, José, Debates y trayec/on·a de la política exterior argentina, Buenos Aires, GEL, 1993; CISNEROS. Andrés y ESCUDÉ, Carlos, et al., Historia General de las relaciones exteriores de la República Argentina, Buenos Aires, GEL, 1998; Y RUSSELL, Roberto y TOKATLlAN, Juan, El lugar de Brasil en le política exterior de le Argentine: le visión delolro . Desarrollo Económico. vol. 42, N° 167. octubre-diciembre 2002. fP. 405-428.

RUSSELL, Roberto, Los ejes estructurales de la política exterior argentina. epuntes para un debate, Documentos e Informes de Investigación N° 158, Area de Relaciones Internacionales de la FLACSO, Buenos Aires. junio 1994; RUSSELL. Roberto y TOKATLlAN. Juan, El lugar de ... (op cit ) 3 En este apartado, seguimos el esquema adoptado por BOUZAS, Roberto, en El Mercosur diez a"os después. ¿Proceso de aprendizaje o deja-vu?, Desarrollo Económico N" 162, Vol . 41, Julio-Setiembre 2001 .

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Un nue lO impulso para 61 MERCOSUR

Por otra parte, los miembros del acuerdo preferencial administran positivamente sus diferencias y conflictos, por lo que la pol itización influye en el proceso de manera saludable.

Esta etapa se caracterizó por las divergencias macroeconómicas entre sus principales socios, a la vez que convergían en lo microeconómico . La agenda se basó en la eliminación progresiva y automát ica de las barreras fronterizas (arance les) y la definición de las politicas comerciales comunes, en un ambiente externo favorable : fin de la guerra fría , auge del liderazgo mundial de EEUU, alta liquidez en los mercados financieros internacionales, In iciativa para las Américas, Cumbre de Miami, lanzamiento de las negociaciones del ALCA, etc.

b) Segunda etapa: la "era de los mercados" (1995-1998) En la etapa poste rior (de 1995 a 1998), la interdependen

cia entre los paises miembros siguió aumentando, pero a su vez la brecha de implementación entre las decisiones de política y su intemalización (imp lementación) comenzó a crecer, por lo que gran cantidad de decisiones plasmadas en acuerdos, protocolos, reso luciones, decisiones, etc. no pasaron a formar parte del derecho vigente de los pa ises miembros, y por ende, del MERCOSUR. Por otra parte, la politización de los temas en este periodo no influenció de manera positiva en el proceso, y la podemos considerar como un factor neutro en la evo lución del bloque.

Dicha etapa transcurrió entre convergencias macroeconómicas entre los dos pa ises miembros más importantes del bloque, y divergencias en lo microeconómico. La agenda estuvo basada en negociaciones por barreras no arancelarias, implementación de políticas comerciales comunes , etc. todo ello en un ambiente externo desfavorable: el acceso a mercados internacionales de cap ital se deterioró tras las crisis financieras en pa ises emergentes, los incentivos "defensivos" para la profundización del bloque se relajaron , etc.

e) Tercera etapa: "tiempos de turbulencia " (1998-200213) La etapa sigu iente , que va desde 1998 hasta 200213, se

presenta con una estancada o decreciente interdependencia económica entre sus socios, a la vez que sigu ió aumentando la brecha entre lo decidido políticamente a nive l MERCOSUR y lo implementado efectivamente por sus países miembros internamente, mientras que el sesgo que tomó la politización de

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los temas en este lapso influyó de manera negativa sobre el proceso.

El ambiente en que se desarrolló esta etapa fue sim ilar al de la etapa anterior: convergencia en lo macroeconómico , divergencia en lo microeconómico , agenda más densa y complicada que la de la primera etapa, y un ambiente externo desfavorable.

3. Un balance: logros y riesgos para el MERCOSUR. Así, cabe preguntarse si la situación actual del

MERCOSUR es favorable para la profundización o ampliación del bloque, o si el proyecto asociativo sigue desintegrándose y aquella interdependencia económica y confluencia politica a la que se había llegado a inicios de la década anterior se diluye4

.

a) Logros alcanzados. El MERCOSUR, en su corta historia, ha logrado alcanzar

cie rtos objetivos de manera exitosa. En el ámbito internaciona l, tuvo la capacidad de atraer positivamente la atención de los demás países, de quienes toman decisiones de inversión.

En lo político , el MERCOSUR atrajo la atención de los propios sectores púb licos del mundo desarrollado, logrando que toda política exterior que se proyecte para Latinoamérica tenga que tener en cuenta la existencia del MERCOSUR .

En lo económico comercial, logró revertir la irrelevancia que existía en la década de los '80 en el comercio intrarregiona l. A ello se agrega la diversificación del intercambio, las inversiones cruzadas, la plan ificación privada conjunta, etc. lo que constituye no sólo un dato económico sino también un hecho cultural, que ha llevado a desarrolla r lazos entre los diversos sectores de los países miembros.

b) Riesgos que enfrenta. No obstante dichos logros , encontramos dos cuestiones

negativas en su evolución. La primera es que el bloque se ha desarrollado por debajo de su potencialidad, pues no se ha llegado a un arancel externo común sin excepciones, ni se han

• Para un mayor detalle. véase LAVAGNA. Roberto, Los Desafios del Mercosur, en CHUONOVSKY, Daniel y FANELlI, J . M. (edJ, El Desafio da Integrarse para Crecer (Buenos Aires: Siglo XXI Editores, 2001)

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el iminado las reglas de origen, no se han desarrollado empresas conjuntas, ni una pol itica crediticia común, ni se ha logrado una moneda única , etc.

Por otra parte, el MERGOSUR enfrenta el riesgo de caer en la irrelevancia y diluirse en formas asociativas mas laxas y menos profundas, como el Proyecto ALGAs, que aspira a lograr una zona de libre comercio, dejando de lado los aspectos de una unión aduaneras.

4. La situación actual. Desde fines de 2001 hasta el presente , se han venido

desarrollando determinados hechos que modifican en cierto sentido las perspectivas del bloque sub reg iona l.

El cambio de gobierno y de pensamiento de la sociedad en la Argentina , producido en diciembre de 2001 y durante el año 2002, ha llevado al pais a abandonar su pol itica de "alineamiento automático" con los Estados Unidos y la postergación de la profundización del MERGOSUR. Gon promesas de profundizar el MERGOSUR; dándole preeminencia frente al proyecto ALGA, el nuevo presidente de la Argentina, Néstor Kirchner logró imponerse frente a su riva l Garlos Menem, que propon ia lo inverso.

Brasil, por su parte , también el igió presidente, ganando por primera vez la presidencia del pa is el representante del PT, Luiz Inácio "Lu la" Da Si lva, qu ien durante la campaña focalizó en la profundización del MERGOSUR y en la prevalencia del mismo frente al proyecto ALGA empujado por los Estados Unidos. También en Paraguay hubo elecciones, y el presidente electo se muestra favorable a la revita lización de l bloque y a su profundización y ampliación.

Además, durante la cumbre de Buenos Aires en febrero de 2002 , los presidentes firmaron en Olivos un nuevo Protocolo

~ Según el sociólogo Alain TOURAINE, a l final se impondrá el ALCA, impulsado por Estados Unidos, lo que será el fin del MERCOSUR. Véase MOORE, Spencer, El sociólogo Alain Touraine anuncia el fin del MERCOSUR. El Frontón (edición tabloidel, 111 Epoca, At'oo 1, Número 11, Mayo 2003. Puede consultarse también en www.revistaelfronton.com e Para un análisis entre los costos y beneficios de una zona de libre comercio vis a vis una unión aduanera, puede verse DORN8USCH, R. , Los costos y beneficios de la integración económica regional. en Integración Latinoamericana. N° 113. junio de 1986

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para la Solución de Controversias7, entre otros documentos, que

ya ha sido ratificado por 3 de los 4 miembros8. Dicho protocolo

establece un Tribunal Permanente de Revisión, y agiliza el tram ite actual9 .

Por otra parte, en Estados Unidos el presidente George W. Bush logró el denominado ~ fast track" (o Trade Promotion Authority) para negociar acuerdos de libre comercio intemacionalmente , hasta el 2007. Por tanto , los incentivos "defensivos .. 1o para profund izar el MERCOSUR vuelven a tomar importancia.

Ademas , si bien las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) muy probablemente no terminaran en 2005, si es mas probable que no vayan mucho mas alla que 2007, pues para esa fecha la Unión Europea debe redefinir su Politica Ag raria Comunitaria (PAC) y adema s vence el fast track del presidente estadounidense para comprometer a su pais.

Asi, es probable que, con nuevos brios por parte de los presidentes entrantes en los pa ises miembros del MERCOSUR, sumado a la obtención de la Trade Promotíon Authority por parte del presidente de los Estados Unidos, mas la posible final ización de la Ronda de la OMC en unos años mas, haya renovados incentivos para que el bloque subregional avance hacia una profundización y, adicionalmente, hacia una ampliación de sus paises miembros11

.

1 El texto com~eto de tal Protocolo puede consultarse en el sitio web de la Secretaria Administrativa del MERCOSUR , www.mercosurorg.uv e El Congraso da Brasil rarrasa la votación de normas del MERCOSUR, en Diario InfoBAE, 4N1112003, Buenos Aires, Argentina. Se puede consultar en www.infobae.com.ar 9 Entre otras cosas, el Protocolo recepta lo que la más autorizada doctrina hace tiempo viene reclamando. Véase, por ejem~o , ZALDUENDO, Susana, Las instituciones, las normas y la solución de controversias en los procesos de integración regional, en Las Instituciones de Fin de Siglo: el orden democrático y el funcionamien to del Mercado, 1I Congreso de Economia , Consejo Profe~on al de Ciencias Económicas de la Capital Federal, Buenos Aires. 10 La cl a~flcación de los incentivos, entre ellos los "defensivos", se puede hallar en BOUZAS. Roberto. El regionalismo en el Hemis ferio Occidental: NAFTA, Mercosur y después , Desarrollo Económico. Vol . 36, verano, 1996 1 1 Sobre la interacción entre regionalismo y multilateral ismo, y el renacimiento del regionalismo frente a la declinación del sistema multilateral de comercio, puede verse con provecho BOUZAS, Roberto, El regionalismo an (op. cit).

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5. Nuevos Presidentes, nuevo impulso: políticas exteriores de los gobiernos nacionales actuales.

a) Arg entina. El Presidente de la Argentina, Néstor Kirchner, ha

afirmado con palabras y demostrado con hechos y gestos, que su interés principal en política exterior es la profundización del MERCOSUR y su preeminencia frente a cualquier otra propuesta de integración.

Asi, el primer mandatario propuso la creación de un Parlamento de l Mercosur "constituido por representantes elegidos por la vo luntad popula r". Y además, afirmó:

~Queremos un MERCOSUR solidario, que crezca con equidad y justicia social. Queremos un MERCOSUR con la mayor transparencia democrática y por eso compartimos la idea de poner en marcha un Parlamento integrado por representantes elegidos por la voluntad popular. Y queremos un MERCO SUR con vocación de crecer en su membresía y facilitar el ingreso de otros países de la región" r2

Además , agregó:

~Tengo la profunda convicción de que el Mercosur constituye el hecho más relevante de nuestras politicas exteriores del Siglo XX, el proceso de integración registra hoy una amplitud y profundidad que lo distingue de otros emprendimientos anteriores dado que constituye un factor innegable de estabilidad regional, convirtiendo a nuestros países en interlocutores válidos y confiables en la comunidad intemacional"rJ.

Y, finalmente consideró que para superar la crisis actual del bloque, se ..

12 El MERCOSUR, lo más relevante de nuestras políticas exteriores, Diario La Nación . 18N112003, Buenos Aires. Se puede consultar en www.lanacion.com.ar 13 fdem

lO


. requiere un renovado esfuerzo imaginativo que favorezca el inicio de una etapa de consolidación , de fortalecimiento, de crecimiento y de ampliación"14.

Por otra parte, cuando todavia era candidato , viajó a Brasil para reunirse con el Presidente "Lula" Da Silva, en una clara demostración de que su prioridad iba a ser la relación con el pais vecino y el MERCOSUR . Ademas, su primer viaje como Presidente de la Nación lo hizo hacia dicho pais.

que

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El nuevo canciller argent ino, Rafael Bielsa, ha afirmado

"Las integraciones no son consecuencias de ideas brillantes, sino del trabajo constante, desde unificar la policía fitosanitaria hasta hacer una zona de libre tránsito, pasando por generar condiciones útiles en compras estatales beneficiosas para varios países. Hasta ahora hemos sido erráticos y el Mercosur fue declamativo. Si hoy hubiese integración podríamos hablar que hay un solo gobiemo regional porque prácticamente el color es el mismo. Y además, para el caso de Lula y Kirchner, empiezan en el mismo momento. Hay una diferencia entre el desafío histórico y la oportunidad histórica. El desafío uno lo debe buscar siempre. Lo que se vive hoyes una oportunidad histórica. No hay integración sin institucionalidad. Hay que tener funcionarios pagos que estén produciendo permanentemente. No se puede no tener un Instituto Monetario porque no se llega a la moneda única solo con deseos. Es un proceso extremadamente complejo que tiene etapas. Hay que tener un instituto de resolución de disputas funcionando, acatado por las partes. Y mientras tanto hay que hacer negocios, quitándoles argumentos a todos los sectores del capitalismo que se amparan en las

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protecciones locales. Debemos evitar usar la discriminación para sacar de carrera a los competidores"15.

En dichas declaraciones, notamos claramente la firme voluntad de la nueva Admin istración Argentina de darle un nuevo empuje al estancado proceso de integración regional.

b) Brasil. El presidente actual, electo en 2002 por abrumadora

mayoria en el ballotage , Luiz Inácio "Lula" Da Silva , también se ha comprometido a encarar el proceso de profund ización y ampliación del bloque. Durante su campaña presidencia l, prometió darle la importancia máxima al MERCOSUR en su política exterior, y así fue que el primer viaje al exterior como Presidente de su país lo hizo hacia la Argentina , principal socio comercial de su país en el bloque.

Por lo demás, recibió al actual Presidente argentino cuando éste só lo era candidato, y se reunieron luego, ya Kirchner como presidente, días antes de viajar a la XXIV Cumbre de Jefes de Estado del MERCOSUR real izada en Paraguay hace unas semanas, que por cierto protagonizaron en forma conjunta.

El mandatario brasileño afirma que

"La prioridad de la política exterior brasileña será América del Sur. Tenemos una frontera común, sin ningún tipo de conflicto de jurisdicciones, con casi todos los países de la región ,,16.

Por lo demás, respecto at MERCOSUR, sostiene que

"Queremos que el MERCOSUR sea algo más que una un ión aduanera. Que pueda transformarse un en área de convergencia de políticas activas en el

15 Entrevista realizada por GRANOVSKY Martín y MORENO, Sergio, al Cancil ler argentino Rafael Bielsa. publicada el 22N112003 en el Diario Página/1 2, bajo el titulo Nadie nos pidió intervenir en Colombia. Puede consultarse desde el sitio de Internet del diario, en www.pagina12.com.ar 16 DA SILVA, Luiz Inácio "Lula", La. Política Exterior del nuevo gobierno brasileño. Foreign Affairs en Español. Enero-Marzo 2003. Puede consultarse dicho texto vía Internet en www.foreignaffairs-esRorg

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ámbito industrial, agrícola, social y científicotecnológico. Que pueda promover un acercamiento cultural efectivo, una articulación de nuestras universidades y centros de investigación. El MERCOSUR buscará atraer a otros países de la región.. Tendremos que emprender rápidamente la construcción de puentes comunes. Un MERCOSUR consistente y ampliado deberá poseer una política exterior común, que nos permita realizar un diálogo eficiente con la Unión Europea y con Estados Unidos, sobre todo en el proceso de negociación para la formación del ALCA ,,17.

Así , notamos un claro compromiso de la Administración Brasileña en otorgarle preeminencia al MERCOSUR, para lograr su profundización y ampliación y revertir así el deterioro sufrido por el bloque en los últimos años.

c) Los socios menores: Paraguay y Uruguay. También en Paraguay hubo elecciones presidenciales ,

donde se impuso el partido of icialista. El nuevo mandatario, Nicanor Duarte Frutos, ha manifestado su convicción en la importancia que para su país tiene el proceso de integración regional emprendido por el MERCOSUR.

Por ello , ha sostenido que "la integración del Mercosur servirá para que la democracia sea perdurable y estable~ en su país, y destacó el Hnuevo sentimiento en América del Sur a partir de los gobiernos surgidos en los últimos meses .. 18

.

Cabe destacar que, en la última Cumbre de Jefes de Estado del MERCOSUR. llevada a cabo en Asunción (Paraguay), el presidente salien1e de dicho país y el presidente electo actuaron en forma conjunta, mostrando así la idea de continuidad en el compromiso de la administración Paraguaya con el bloque subreg ional.

El caso de Uruguay se presenta como el único país, con la actual administración del presidente Ballle , que se muestra

11 fdem 1! Marcada diferencia en los discursos, Diario La Nación, 19NI12003 Puede consultarse desde el sitio web del periódico, VM'W.lanación.com.ar

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reticente a la profund ización de l MERCOSUR. Así lo demostró con ciertos hechos en la cumbre rea lizada semanas atrás en Asunción , poniendo obstácu los a toda iniciativa de los demás países, con la intención de suavizarlas o retrasarlas 19.

d) Países asociados: Chile y Boliv ia. El pais trasandino es asociado al MERCOSUR, y desde

hace tiempo ha mostrado su intención de pertenecer al bloque subreg iona l, si bien su estructura arancelaria se lo prohíbe por el momento. Así, Ricardo Lagos ha afirmado que "El MERCOSUR ha sido el principal ejemplo del nuevo regionalismo latinoamericano", y que "es un proceso de integración estratégica que abarca aspectos políticos, culturales, socia/es y de integración física 'w.

Por otra parte, la postura oficial de la política exterior de Lagos es que:

"Chile mantiene su interés en ser miembro pleno del MERCOSUR. Pero también somos francos al señalar la imposibilidad de elevar nuestros aranceles a los niveles del arancel externo del bloque. . Mientras no se produzca esa convergencia (disminución del AEC del bloque), Chile mantendrá su autonomía comercia/,i21.

Por ello , ahora que parecería ser que el MERCOSUR no sólo se concentrará en cuestiones económicas, sino que abarcará temas más amplios (infraestructura, políticas comunes, posiciones comunes frente a terceros países y en foros intemacionales, etc.), el gobierno actual se encuentra más

19 Asilo manifestaron algunos funcionarios concurrentes a la Cumbre. Véase, por ejemplo, la nota publicada en Páginal12, el 17N1f2003, titulada El MERCOSUR en su nueva sintonla, donde leemos: "". Para definirla situación al cierre de la cumbre, un funcionario de la Cancillería dijo que podría usarse la fórmula "3 menos 1", por la resistencia uruguaya ... ". wwwpaginaI2.com.ar Entre las medidas que se encargó de retrasar Uruguay, está la incorporación de Venezuela al bloque. Véase la nota La Cumbre postergó decisiones de fondo, en Diario La Nación, 19N112003. w .... wlanación.com.ar 20 LAGOS. Ricardo. Chile en un mundo en cambio, Foreign Affairs en Espal'iol, primavera 2001 . Puede consultarse dicho texto via Internet en www.foreignaffairs-esp.or9 2, fdem

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comprometido con el bloque, a los efectos de lograr una unión definitiva como socio pleno.

El Jefe de Estado boliviano Gonzalo Sánchez de Lazada , por su parte , ha pronosticado que "hay una voluntad renovada para la integración. Hay mucho que hacer, hay que planificar y buscar una ruta certera para ir a la unión de América del Sur,n. Es decir, el discurso es el mismo que el de los demás mandatarios proclives a la amplitud de la membresía y la profundización del proyecto asociativo.

e) Futuros socios: Perú. Perú ha sido tenido en cuenta en la última declaración

firmada por los presidentes en Asunción , como un potencial miembro del bloque subregional. Así, no sólo la política de profundización del bloque prometida por los nuevos presidentes se ha visto confirmada, sino también la politica de ampliación del mismo, al dejar la puerta abierta a que en el futuro próximo Perú y otros paises integren el proyecto asociativo.

Los cuatro socios se comprometieron a que "a comienzos del segundo semestre" se cierre una zona de libre comercio con Perú. Por tanto, Perú quedaría como el principa l candidato a ingresar al MERCOSUR en el futuro próximo.

f) Venezuela y Ecuador. Venezuela vive momentos de cierta inestabilidad política

y económica. La sociedad se encuentra polarizada en lo político , y económicamente se prevé una disminución significativa del PIB para este año23

. No obstante, el Presidente venezolano Hugo Chávez ha manifestado desde ya hace tiempo su intención de pertenecer al MERCOSUR como país miembro, y así se lo ha hecho saber a los paises del bloque en la última Cumbre de Jefes de Estado celebrada en Asunción (Paraguay). donde asistió en calidad de invitado.

Chávez ha afirmado que

:/2 Marcada diferencia en.. . (nota cit.) , Diario La Nación, 19N112003. www.lanacion.com.ar 2l Véase Un poco de viento a favor para la castigada América Latina, en Diario Clarin, 26N112003. Puede accederse a la nota desde el sitio web del periódico, www.darin.com.ar

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"Nuestra dirección estratégica es la conformación de un bloque del Sur. .. Al solicitar nuestro ingreso al MERCOSUR.. aspiramos a que Venezuela pueda convertirse en una especie de bisagra, o de correa de transmisión, entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR. No nos movemos por intereses económicos o comerciales. Esa es una de nuestras intenciones estratégicas ... ,,,4.

En la última Cumbre, realizada en Asunción, los presidentes meramente "tomaron nota de la disposición de Ecuador y de Venezuela de entablar negociaciones" para ingresar como miembros al proyecto asociativo subreg ional , pese a la buena relación de Hugo Chávez, con lula Da Silva y con Kirchner. El uruguayo Jorge Batlle frenó las apetencias de Chávez, invitado a la cumbre de Asunción2~ .

6. Consideraciones finales . A lo largo del trabajo hemos analizado brevemente los

vaivenes del proyecto MERCOSUR durante su relativamente corta historia26

. Hubo periodos de auge y otros de decl inación . Se lograron ciertos efectos positivos, pero también se presentan algunos riesgos para el futuro 27

.

De lo ana lizado se desprende que es muy probable que se profundice ciertamente el MERCOSUR, y sea dejado de lado el proceso de estancamiento vivido en los últimos años. Con la

2' CHAvEZ, Hugo, G/obalización. la enfermedad del nuevo milenio (entrevista), Foreign Affairs en español. Otoño-Irwiemo 2001. Puede consultarse dicho texto via Internet en www.foreignaffairs-esp.org .~ Véase La Cumbre pos/ergo .. . (nota cii.), en Dario La Nación, 19N112003. 26 Sobre las crisis, la uti lidad, y la agenda futura inmediata del MERCOSUR, puede consultarse el trabajo presentado por BOUZAS, Roberto, El MERCOSUR más allá de la coyuntura, en el Foro de Politica "Los nuevos desafios para la integración regional", organizado por el BID-INTAL, realizado en la Bolsa de Comercio, Salón de Actos. el2 y 3 de octubre de 2002. Buenos Aires, Argentina. Dicho trabajo puede leerse en el sitio web del Centro de Economía Internacional (CEI) de la Cancillería Argentina , www.cei.gov.ar 21 Para un mayor detalle sobre las crisis y dilemas de la integraci6n, las dificultades que se presentan, y la agenda para el futuro, véase DA MOTTA VEIGA, Pedro y RIOS, S., O Mercosul na encruzilhada: urna agenda para os próximos anos, en HUGUENEY C. (Filho) y CARDIM C. H. (org), Grupo de Reflexao Prospectiva sobre o Mercosul, Brasil ia, FUNAG, 2002.

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puesta en marcha del "Objetivo 2006"28 lanzado en Asunción, seguramente habrá nuevos incentivos para el esfuerzo conjunto en cumplir las metas propuestas.

Otros paises de la región, como Chi le, Bo livia (ambos miembros asociados) , Perú y Venezuela (con pretensiones de integrar el bloque) , posiblemente ingresen plenamente al bloque subreg iona l, si es que el mismo se transforma en un proyecto mas integral y no meramente económico.

Por tanto , es de esperar que el MERCOSUR: ~ no se diluirá en acuerdos comerciales más amp lios y laxos,

como el ALCA. ~ se profundizara hacia temas no estrictamente económicos,

abarcando lo cultural , lo social, la infraestructura, etc. ~ se ampliará con la incorporación de paises sudamericanos

vecinos, entre ellos Perú , Chi le, Bo livia, Venezuela y Ecuador,

~ negociará en bloque frente a terceros paises, la Unión Europea29 y sus paises miembros, y organ ismos multi latera les (OMC) o proyectos asociativos mas amplios (ALGA)" ,

~ si logra los objetivos propuestos para 2006, intentará seguir los pasos de la Unión Europea en cuanto a coordinación de politicas macro, instituciones, y moneda común.

No obstante, debido a que aun no ha transcurrido un lapso prudencia l para eva luar las acciones de las nuevas administraciones nacionales de los pa ises miembros del MERCOSUR, podemos afirmar que seria prematuro considerar

2~ Las grandes cuestiones de fondo han sido englobadas en la agenda gropuesta por Brasil y llamada Objetivo 2006.

9 Para un análisis de la relación comercial entre MERCOSUR y la Unión Europea, véase BOUZAS, R y SVARZMAN. G. , Estructura del comercio y de la protección arancelan'a en las relaciones entre el MERCOSUR y la Unión Europea, Separata - Boletin Informativo Techint, N° 304, octubre - diciembre , 2000, Buenos Aires. ~o OA MOTTA VEIGA, Pedro, en su trabajo Cenários para as negocia~oes comerciáis extemas do MERCOSUL. en CHUDNOVSKY Daniel y FANELLI J. M. (ed ), El desafio de integrarse para crecer. presenta diversos escenarios a los cuales se podrá enfrentar en bloque subregional para las negociaciones futuras, dependiendo de la coyuntura internacional.

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Un nuelO impulso para 61 MERCOSUR

con certeza que las voluntades políticas demostradas en las palabras se traducirán fina lmente en hechos concretos.

Por tanto , deberemos esperar el desarrollo de los acontecimientos en el primer año de gobiemo de la gestión Kirchner en Argentina , el manejo de la situaci ón intema del Presidente Lu la Da Silva en Brasil, y la pol itica a implementar en los primeros meses del mandatario paraguayo que aún no ha asumido, para evaluar con mayor certeza hasta dónde llegarán los nuevos aires de revitalización reg iona l.

Julio de 2003.

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Capítulo 11. El orden mundial y los atentados del 11 de septiembre en EE.UU.

"La IIIúsformidab/e dificu/lad qlle se opon" a la ilJ<k'gación teórica "" {o 'Ul/llrala" y en las modalidades de fa polil¡ea ¡nter,,,,cional consiste

en la am bigüedad de/ lila/erial cOtJ qlle debe trabajar el obsen'adar" (Hans l\1orgenthau)

1. Introducción.

En este capítulo se analizarán los escenarios de orden mundial y el impacto que han ten ido los alentados perpetrados el 11 de septiembre de 2001 en el World Trade Center y en el Pentágono sobre dichos escenarios.

En primer lugar, presentaremos un breve bosquejo de las teorías en boga en los últimos tiempos en las relaciones internacionales. Analizaremos luego el peso de las mismas a lo largo del siglo pasado, y con posterioridad a la caída de l Muro de Berlín, de la desintegración de la ex Unión Soviética, y de la apertura de los pa ises socialistas de Europa Oriental.

A continuación, desarrollaremos las diversas opiniones de los teóricos de las relaciones internacionales sobre la polaridad de los escenarios, y sus recomendaciones. Además, nos centraremos en el rol del Estado en este nuevo contexto internacional , y particularmente nos detendremos para reflexionar sobre el rol que desempeña (y desempeñará) el principal actor en el sistema político internacional actual, tanto por su relevancia en temas de seguridad como en finanzas , economía, comercio mundial : nos referimos a los Estados Unidos de América .

Finalmente, y a modo de conclusión, brindaremos nuestra opinión y reflexiones sobre el tema aqui tratado.

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2. Esquemas teóricos en las Relaciones Internacionales.

A lo largo de la histo ria, los estudiosos de las relaciones intemacionales han enfocado el objeto en estudio desde diversos ángulos , desarrollando así diferen tes visiones sobre la politica mundial. Debido a que ninguna de los enfoques ofrecidos puede capturar toda la complejidad de las relaciones intemacionales, el debate sobre cuál es la visión más aprop iada para "leer" la realidad sigue vigente.

Así su rgieron las escuelas princi pales sobre el tema1. El

Realismo, que pone su énfasis en la propensión al conflicto entre los Estados; el Liberalismo, que identifica varios caminos para mitigar tales tendencias conflictivas; y finalmente la Tradición Radical que describe cómo el sistema completo de relaciones entre Estados debería ser transformado.

El Real ismo fue la tradición teórica dominante durante el periodo de la Guerra Fría. Describe las relaciones intemacionales como una lucha por el poder entre Estados que buscan su propio interés, y es generalmente pesimista acerca de las posibilidades de elim inar el conflicto r la guerra. Encontramos realistas "clásicos", como Morgenthau , y neorrea listas , como Waltz3

. Cabe resallar que el real ismo no es una teoría homogénea, sino un enfoque a través del cual se puede ana lizar la real idad mundial.

El Libera lismo se desarrollo en dive rsas corrientes4. Una

de ellas sostiene que la interdependencia económica llevaría a los Estados a desistir de usar la fuerza contra otro , pues la

I WALT, Stcphcn. !mema/iOlla!Rela/iQns:olleworld. mally theories, Forcign Polie}". Spring 1998, pp. 29-46. 2 MORGENTllAU, llans. Poli/ica entre las lIaciolles: la I/lcha por el poder y la po;. Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1986 3 WAL TZ, Kenneth. Teorío de /11 pOlífico intemociol/II/. Grupo Editor Latinonmericano. Buenos Aires, 1988 4 Entre los clásicos. véasc KANT, lmmanucl. La po; perpeflw , Ed Tcenos, Madrid. 1985; y GROT1US, Hugo, Prolegomeno (O (he Lml' o/Wol"olld Peuce , en VÁSQUEZ, .Iohn, Classics o/interna/jollal I"elaliolls, New Jersey, PrenticeHall, 1986.

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El Orden Mundial y los atenlllclos del l l-S en EE.UU.

guerra amenazaria la prosperidad de ambos5. Otra corriente,

encarnada en las ideas del ex Presidente de los EEUU Wilson (1918) , ve ía en la generalización de la democracia la clave para lograr un mundo en paz: "las democracias son inherentemente mas pacíficas que los reg ímenes autoritarios"s. Finalmente, una tercera rama argüía que las inst ituciones internacionales podían llevar a los Estados a cooperar y obtener beneficios mutuos, dejando de lado el egoísmo.

Los Rad icales, como por ejemplo el marxismo, ofrecían una explicación diferente a los conflictos internacionales y un esquema para transformar de raíz el orden internacional existente. De la tradición radical su rgen las teorías de la dependencia7 y los neomarxistas, entre olros.

3. "Clash" de opiniones : el peso de los esquemas en el mundo académico y polít ico.

Desde la creación del sistema de Estados weslfal iano, y mientras Europa fue el centro de las potencias hegemónicas, la leoría real isla y sus postu lados (balance de poder, búsqueda de poder, interés nacional, etc.) fue ron los que dominaron la escena en el aná lisis de las relaciones intemaciona les8

.

5 Véase, entre otros, a KEOIIi\NE, Robert y NYE, Joseph, I'oder e illlerdependencia: la polílica III II/libal en l/"ansicion, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 198K ROSITRi\NCE, Richard, rhe rise 01 Ihe Imding sla/e, Basic Books, New York, 1986: y del mismo autor, rile rise 01 Ihe virtual slafe. Foreign Affairs. Yolume 75, Number 4 (1uly-August [996), pp. 45-61 6 Es interesante hacer un análisis de los discursos del Presidente Wilson ante el Congreso, y sus fund1lmentos pam que los EEUU entren \.-'ll 111 guerra. Véase WILSON, Woodrow, The wo/"Id I/III M be .!Gle lo/" democracy, rile foul"leel1 pOill/~' , y rile finallrilllllph. en YASQUEZ, 101m, op, c;1.. ¡ CAROOSO. Fernando Enrique y FALETTO. Enzo, Dependencia y de.!G/"l"Ol/o en América l.atillo, Siglo XXI, México, 1 %9 ~ Un cJemp[o del pensamiento realista encontramos ya en la antigüedad, en TUCIOIOES, La gllerro del Pelopot/e,w, Editoria[ Pom'la, México, 1989, Libro Y. Cap. IX. "El debate de Meliim" o "Del sitio y toma de [a ciudad de Mclos por [os atenienses y de otros sucesos que ocurrieron aquel ano" También, ya en la época de [as eiudades-cstados de [a península itálica, la famosa obra de MAQUIA VELO. El principe Sólo por citar n[gunos de sus exponentes, pues la lista es extensa.

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Con la Primera Guerra Mundial (191 4-1918) aparece una nueva potencia, hasta ese momento marginada del club de potencias mundiales , a pesar de su capacidad económica y militar: los Estados Unidos de América. Al fina lizar la guerra, su presidente Wilson postu ló unas bases completamente diferentes sobre las que se debería mover la política entre Estados: dejaba de lado la reafpofitik , el ba lance de poder, y los principios mantenidos durante siglos por los europeos, para proponer una Liga de Naciones que otorgase garantías mutuas de independencia política e integridad territoria l tanto a Estados grandes como a pequeños9

.

Las ideas de Wilson llevaron a un rotundo fracaso en el diseño del sistema mundial , pues en menos de 20 años, Europa se encontró nuevamente en guerra. Luego de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), y específicamente durante la guerra fría , fue nuevamente la teoría rea listas la que dominó la escena en el estud io de las relaciones internacionales. Sus postulados expl icaban gran parte de lo que acontecía en el mundo en esta segunda mitad del siglo XX. Durante este lapso vieron la luz grandes obras del realismo, entre ellas la de Hans Morgenthau'O y la de Kenneth Waltz".

Sin embargo, en 1989 no sólo cae el Muro de Berlin. En estos años, con la desintegración de la ex URSS (1989-1991 ), y la apertura de los países de Europa del Este, también comienza a caer el vigor con el que era sosten ida la teoría real ista . Era tiempo para idealistas, r ara libera les , para pensar (porqué no) en el "fin de la historia"' . El cap italismo vencía al comunismo, y un "nuevo orden i nternacional~n surgía, de la mano de las

9 Vcanw las obras citadas en la nota N" 7 10 Véase la obra citada en la nota N" 3. 1] Véase la obm citada en la nota N" 4 I~ Tal es cltitulo de un polémico \' conocido trabajo publicado por FUKUYAfv1A . Franeis. en esta época. 13 La creación de un nuevo orden ink"11lacional es lo que el ex presidente Georgc BUSH postulaba, en su discnr~ oficial, al inK-r"Cnir los EEUU en la Guerra del Golfo en 1991 . Cabe destacar que la búsqueda de un "nuevo orden internacional" cs una constantc en cl discurso de los presidentes norteamericanos dunmte el siglo XX.

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El Orden Mundial y los atenlllclos dell l-S en EE.UU.

Naciones Unidas, llevando a cabo acciones consensuadas en el Consejo de Seguridad (ej . guerra Irak - Kuwait, 1990).

Pero el optimismo duro poco. Ya en 1993 ciertos autores sostenian que los conflictos persistirian , aunque cambiando su carácter. Los choques reaparecerian, quizás entre civilizaciones y no ya por motivos ideológicos14

. Había quienes postulaban que reaparecería la multipolaridad, y que el unipolarísmo duraria pOC015

.

Aunque no fue sino hasta el 11 de setiembre último que el realismo reapareció con mayor vigor que nunca: los atentados en EEUU llevaron al gobierno de ese país a endurecer la lucha contra el terrorismo, a dejar de lado la agenda comercial y pensar la política exterior en términos de seguridad. Atrás quedaron los tiempos para "pa lomas", ahora reaparecían los "halcones" y sus ideas.

4. Polaridad de los escenarios, rol del Estado y de EEUU.

Durante la década de los '90, los autores han debatido profundamente sobre la polaridad de los escenarios a nivel mundial. Las posiciones van desde quienes sostienen que nos encontramos frente a un mundo multipolar, hasta aquellos que afirman que estamos ante un escenario unipolar. A continuación, analizaremos las posturas tomadas por Bull , Zacher, Huntington, Cox, Layne, Mastanduno, y Wilkinson. Finalmente, se presentarán los esquemas elaborados desde la periferia : Escudé y Russell.

a) La sociedad anárquica de H. Bullo

Hedley Bull, en su obra '"The anarchical sOciety"16, estudió el orden ella política mundial. Analizó las alternativas posibles al

14 Véa~c HUNTlNGTON, SamueJ. rhe e/asll (Jf civilizo li()IL~ ? Forcign Affair.~, Volumc 12, Numbcr 3, Summcr 1993 , pp. 22-49. IJ Entre otros. LA YNE, Christophcr, Tlle 1mipoll"r iIIusiofl: why IICW gr-co/ power-s lI'ill rise, Internntional Securily, Spring 1993, Vol. [7, N° 4: y HUNT1NOTON, Samuel , rhe 10l/ely .mperp(J ... er. Foreign Affairs, Volumc 78, nllmbcr 2, (March - April [999). pp. 35-49. 16 BULL, J Jed[ey, rile anan:hical socie/y: a sll/(I)' of order i/1 1I'0dd polilics, Columbia Univcrsily Prcss, Nucva York, 1977

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sistema de estados contemporáneo, y se preguntó si éste realmente estaba en decl inación . Bu ll argüía que nos encontramos ante un mundo multipolar, donde los atributos esenciales de l sistema de estados eran: una pluralidad de estados soberanos, interacción entre ellos (lo que forma un sistema) , y un grado de aceptación de reglas e instituciones comunes (lo que forma una sociedad) .

Bull imaginó dos escenarios : por un lado, la posibilidad de un cambio de fase dentro del sistema de estados actua lmente vigente, y por otro lado, la supresión del sistema de estados en sí mismo. Respecto a lo primero, se planteó las hipótesis de un mundo desarmado, la de una solidaridad de Estados. la de un mundo de varios poderes nuc leares, y la de homogeneidad ideológica. Respecto a lo segundo, imaginó sistemas altemativos donde falte algunos de los atributos esenciales del sistema actual : un sistema que no sea sociedad (o sea, que no haya intereses, reglas ni valores comunes), Estados que no formen un sistema (que no estén en contacto entre sí, que no interactúen), y un gobierno mundial (donde no haya Estados soberanos). También planteó la posibilidad de un nuevo medieval ismo.

El autor concluyó afirmando que no hay una evidencia clara que en las próximas décadas el sistema de Estados actual pueda dar lugar a alguna forma altemativa de las que él ana lizó.

b) La declinación del sistema westfaliano en M. Zacher.

Mark Zacher, en su obra 17, ana liza la decl inación de los pi lares que sustentaron el sistema weslfa liano de Estados. Afirma que nos encontramos actua lmente en un escenario multipofar, en el que el respeto mutuo por la soberan ía del otro fue el principio constitutivo de dicho sistema, de cual derivaban: la no intervención en asuntos internos, el consenso como base de la obligación, y la inmunidad diplomática . Sostiene que actualmente los Estados están relacionándose cada vez más en

17 ZACIIER, Mnrk, rile decayillg I'illars oj the IVeSll'haliall temple: illll'licmiolls jor imematiOllal order am i gOl'ernallce, en ROSENAIJ, .l ames and CZEMPIEL. Emst-OUo, Govemal/ce w;lholll govemmell/: order III/(I challge in world flOli/ics, Cambridge Stlldies in Intemational Relations, 20, Cambridge, 1992.

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una red de interdependencias y acuerdos regulatorios y cooperativos de los cuales apartarse generalmente tiene sus costos: el sistema -afirma- podría ser visto como "pegajoso".

Menciona luego las cond iciones que sustentaron el tradiciona l sistema westfaliano (el respeto de la soberan ia del otro, un alto grado de autonomía estatal en los negocios internos y externos, etc. ) y afirma que tales pilares se han erosionado y se encuentran en franco proceso de deterioro: el análisis costobeneficio para el uso de la fuerza , bajo daño transfronterizo por las external idades entre los Estados, bajo nivel de interdependencia y por ende de colaboración , predominio de gobiernos autoritarios , y un alto grado de heterogeneidad cultural.

Sostiene que esto se ve reflejado en el incremento del número de organ izaciones internacionales, y que esta red de regimenes internacionales tanto forma les como informales se está desarrollando al punto tal que los Estados que participan en ella marcan en adven imiento de un tipo de orden internacional bastante diferente al actual , donde el sistema de Estados altamente autónomos está dando lugar a otro donde tales Estados forman parte de una red de interdependencias y regímenes .

Concluye aseverando que las interdependencias económicas y ambientales se incrementarán, lo que hará necesario forta lecer los reg ímenes, y habrá un movimiento hacia esquemas más bien regionales antes que globa les, lo que producirá posiblemente tensión entre tales grupos. Sin embargo, afirma que los Estados aún son los actores políticos centra les en las relaciones internacionales.

c) Samuet Huntington y la uni-multipolaridad.

En un análisis muy particu lar, Samuel Huntington 18 afirma que actualmente sólo hay una superpotencia , pero eso no significa que el mundo sea unipolar. La política internacional contemporánea no se ajusta a n inguno de los modelos clásicos (u ni po laridad, multipolaridad, bipolaridad), sino que se trata de

18 Véansc [as ohras del autor citadas en [as notas N° [5 Y 16.

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un "híbrido extraño" , un sistema unimultipo/ar formado por una superpotencia y varias potencias principales. En este sistema, a diferencia de los restantes, ninguno de los que ejerce el poder en los asuntos mundiales esta satisfecho con el statu qua.

EEUU, al intentar imponer su voluntad sobre otros países por medio de sanciones económicas o intervenciones militares , o sea al actuar como si el mundo fuese unipolar, se esta quedando cada día mas aislado, oponiéndose a la mayoría del resto del mundo, y asemejandose a una "superpotencia paria": la hegemonía benigna sólo es tal a los ojos del poder hegemónico, pues en la mayoria de los paises, los líderes pol íticos e intelectuales se resisten enérgicamente a la perspectiva de un mundo unipolar y estan a favor del surgimiento de una verdadera multipolaridad.

El autor explica que las respuestas de los paises ante el poderio norteamericano pueden ser de resentimiento , de disentimiento, o de rotunda oposición . Sostiene que ya se ha producido cierta cooperación antihegemónica, pero que aun la coalición tiene que emerger. Por tanto, finaliza aconsejando que EEUU debería dejar de actuar como si el mundo fuese unipolar, deberia estrechar lazos con los países de cultura similar a la suya, debería aprovecharse de su posición unica para obtener colaboración y encargarse de los asuntos mundiales de forma que satisfaga los intereses norteamericanos, y debería hacer de gendarme mundial , juntando grupos de Estados para solucionar los principales problemas internacionales a medida que surjan.

Pues, en el mundo multipolar que indefectiblemente llegara, las potencias principales inevitablemente rivalizaran, chocaran y se uniran unas con otras en permutaciones y combinaciones varias, donde el choque ideológico posiblemente dara paso al choque de civilizaciones.

d) El Estado y la sociedad civil en Robert Cox.

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Roberl Cox ana liza en su obra 19 las diversas perspectivas desde las que se puede encarar el estud io teórico. l a primera, él la llama "problem-solving theory", pues toma al mundo ta l cual es , y pretende lograr que las instituciones y relaciones que en él se encuentran se coord inen eficientemente. El segundo enfoq ue téorico, llamado "crilical theoryn, se pregunta cómo deberia ser el mundo, busca el cambio del mismo y no se conforma con el orden estab lecido.

Argumenta el autor que la vieja tradición inte lectual que definió las relaciones internacionales distinguió entre el Estado y la Sociedad civil, con la política exterior como la pura expresión de los intereses estatales. A su vez , esta distinción está siendo doblemente amenazada: por un lado, se ha puesto en tela de juicio la un idad del Estado al percibir la puja de intereses entre sus diversas entidades burocráticas; mientras que por otro, se ha reducido la importancia del Estado al introducirse una gama de actividades privadas trasnaciona les y redes transgubernamenta les de relaciones entre diferentes fragmentos de las burocracias estatales.

Sostiene que tanto el Estado como la producción y las clases sociales se han internacionalizado, y plantea tres posibles escenarios para el futuro: primero, la posibi lidad de una nueva hegemonía, basada en la estructura global del poder social generado por la internacionalización de la producción (una hegemonia de las grandes potencias); segundo, el nacimiento de una estructura mundial no hegemónica , de poderes centrales en confrontación (es decir, una reacción neomercantil ista); y tercero , una más remota posibilidad de una contra-hegemonía, basada en una coa lición tercermundista contra los países centrales, buscando un desarrollo autónomo y la conclusión de las relaciones con los países centrales.

e) la ilusión unipotar vs. El inevitable multipolarismo, según Layne.

19 COX. Robert , Social foree .~. slale lUId world orden: beyofld ;I/(ema/;oflal relalio/ls Ihcory. en KEOIIANE, Robert. NeorrealislII and ils crilies, Columbin Univcrsity , Ncw York, 1986.

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Christopher Layne20 comienza su obra sosteniendo que el colapso de la Unión Soviética transformó el sistema intemacional , llevándolo de la bipolaridad hacia la un ipolaridad . Afirma que el escenario actual es de un unipolarismo momentáneo, pues estamos transitando inexorablemente hacia un multipolarism02

' , y analiza las implicanci as de la unipolaridad actual desde la teoría neorrealista.

Explica el profesor de la UCLA que en la historia ya encontramos escenarios unipo lares: la Francia de Luis XIV, y la Gran Bretaña del siglo XIX. Los dos casos confirman su posición. Afirma que el sistema unipolar tiene la semilla de su propia destrucción, y que la entrada de nuevas grandes potencias al sistema intemacional erosiona el poder re lativo del hegemon y su preeminencia . Asegura que la estrateg ia de preponderancia nunca resultará exitosa, y recomienta para los EEUU que: intente manejar la potencialmente dif ícil transición hacia la multipolaridad, mientras favorece los intereses norteamericanos en el mundo multipolar que inevitablemente emergerá.

Layne arguye que si se qu iere mantener la unipolaridad por mayor tiempo, se debe entender porqué un Estado llega a ser una gran potencia . A su juicio , esto es el resultado de un fenómeno estructural que surge de la interacción de dos factores: las diferentes tasas de crecimiento , y la anarquía. Las tasas de crecimiento de los Estados son desiguales, lo que significa que mientras unos Estados están ganando poder, otros lo están perdiendo. Además, como el sistema es anárqu ico , los Estados buscarán sobrevivir por medio de dos efectos: el balanceo de poder, y el efecto igualación (esto es , imitar las caracteristicas exitosas de los rivales) .

Considera el autor americano que Alemania y Japón serán pos iblemente los riva les de EEUU en un futuro cercano. Asegura que con el fin de la guerra fría vuelve a plantearse el di lema de la seguridad y el problema de las ganancias re lativas en la agenda de las potencias occidentales: si bien los Estados

~o LA YNE, Christophcr, op. eit. en nota N" 16. ~l El autor afinna que hacia los años 2000-2010 nos encontraremos en la multipolaridad.

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El Orden Mundial y los atenlllclos dell l·S en EE.UU.

pueden cooperar y promover las ganancias absolutas para todos cuando no hay peligro de guerra en sus relaciones , las barreras a la cooperación renacen cuando la posibilidad de guerra aparece.

Además , afirma que EEUU debe minimizar las chances de que se provoque en otros Estados el balanceo en su contra. Por tanto, EEUU debe seguir una política de independencia estratégica, asumiendo la postura de un offshore ba/ancer22

, esto es, que EEUU se comprometa militarmente si y sólo si otros Estados no han podido balancear eficazmente contra una potencia hegemónica en Eurasia. Esta estrategia , además, permite capitalizar la ventaja geopolitica que inherentemente tiene EEUU, que le permite un amplio rango de opciones estratégicas, y: evitar acciones provocativas que causen en otros el temor hacia EEUU, minimizar los riesgos de una confrontación abierta con las potencias emergentes, e intentar fortalecer el poder relativo de EEUU indirectamente a través de la manipulación de la dinámica de la multipolaridad .

f) Preservando la un ipolaridad, según Mastanduno.

También Michael Mastandun023 afirma que nos encontramos frente a un escenario unipo/ar en la posguerra fría , pero a diferencia de Layne, asegura que el momento unipolar se puede preservar. Sostiene que hay dos teorías realistas que ofrecen predicciones contrarias sobre el comportamiento de EEUU en la posguerra fría. Una de ellas es la teoría del ba lance de poder ("todo poder es amenazante"), sostenida por K. Waltz, mientras que la otra es la teoría del ba lance de amenazas ("un poder es amenazante cuando aparece como tal") , defendida por S. Walt.

La opinión de Mastanduno. luego de analizar los datos empírícos de la década de los '90, es que ninguna de ellas explica totalmente el escenario de la posguerra fría. El esquema

22 La imagen del offillore balancer de Layne se asemeja a la del sheri.fJ /"e/luenle propuesta por HAAS ~l MAST ANDUNO. Michacl. Preserving ¡¡nipo/a/" lIIomell!. Realisf /lIeories ami US Gralld Slra/egy afier /he Cold Wa/", lntemational Security, Vol 21 , N" 4, Spring 1997, pp. 49·88

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es el siguiente : en lo referente a estrategias de seguridad, la teoria del ba lance de amenazas resu lta más adecuada para exp licar la realidad ; mientras que en lo que atañe a estrategias económicas, la teoria del balance de poder se adecua más a la politica exterior norteamericana . Es decir, la estrategia de EEUU es intentar jugar simultáneamente security softball y economic hardball.

Concluye afirmando que las estrategias de seguridad y económicas estadoun idense de la posguerra fr ia han sido diversas. Sostiene que el interés de EEUU por la teoria de balance de amenazas no es sorprendente , pues: tiende a prolongar el un ipolarismo, los americanos creen que su poder no amenaza a nadie, y la inercia ayuda a preservar la primacia en vez intentar otras estrateg ias (como, por ejemplo , la "independencia estratégica" propuesta por Layne).

Sin embargo, la duración de l momento unipolar dependerá no sólo de la distribución relat iva de capacidades sino también de la efectividad de la diplomacia norteamericana. Al respecto, se presentan tres desafios: a) Se deberá continuar maniobrando la tensión entre las

estrategias económicas y de seguridad para q,e los confl ictos económicos no erosionen las relaciones de seguridad, y eventualmente lleven a ,na respuesta de ba lanceo.

b) Se deberá mantener el soporte interno de las políticas de compromiso y reaseguro en el exterior (ej. con Japón, con Europa , etc.). Hasta ahora , se ha respond ido a las restricciones domésticas con pragmatismo en las intervenciones militares.

c) Se deben manejar los impulsos a la "arrogancia de poder" , esto es, la fuerte intención de buscar los fines sin consultar a los demás, e imponer los valores y virtudes que los EEUU sostienen.

En fin , que la transición a un nuevo orden internacional sea prolongada dependerá, al menos en parte , de la habilidad de la diplomacia norteamericana.

g) Wilkison y la unipolaridad sin hegemonía,

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En la opinión de David Wilkinson24, la actual

configuración de poder en el sistema mundial es la unipofaridad sin hegemonía. Afirma que tal configuración ha sido frecuente en otros sistemas mundiales , no en el centra l, y que no es inherentemente inestable, pues puede prolongarse durante decadas y ser mantenidad deliberadamente, debido a que tiene reglas de equ ilibrio para su manten imiento.

El teórico de la UCLA ana liza la hegemonía, la unipolaridad, y luego busca precedentes históricos de momentos unipolares tanto en el sistema mundial central (Ca lifato árabe, Kanato mongol, Sultanato turco otomano, la Francia borbónica de Lu is XIV , la Francia revolucionaria y napoleónica) como en otros sistemas (Ind ia y Lejano Oriente) . Luego se pregunta sobre las posibles sal idas de la unipolaridad (hacia la hegemonía, la bipolaridad, la tripolaridad , y la multipolaridad). Finalmente, concluye que la unipolaridad s in hegemonía es un escenario muy poco estud iado por los teóricos de las relaciones internacionales.

Wilkinson distingue dos clases de reg las que se pueden encontrar en la fase unipolar: reglas esenciales (características y modos de comportamiento de los actores, que pro longan el statu qua) y reg las de transformación (violaciones de reglas esenciales , que buscan cambiar el sta tu quo). Sostiene que la unipolaridad sin hegemonia puede, no obstante, ser vista como un balance tolerable entre el orden y la anarquía, que le brinda seguridad a los Estados, pues si el Estado polar es partidario del statu qua, los Estados débiles pueden disfrutar de cierta seguridad acerca de sus vecinos no confiables, y las guerras imperialistas entre Estados pueden ser detenidas o sofocadas.

h) Perspectivas periféricas.

Entre los autores nacionales mas destacados que han estudiado las relaciones intemacionales y el rol del Estado desde la perspectiva de los pa íses periféricos, encontramos a Carlos

~. WILKINSON, David, Unipolurily ... ithOlIl hcgcmolly, en ""Intemational Studies Re,~ew. Intemational Studies Association, Blnckwell Publishers, pp 141-172

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Escudé, fundador del "real ismo periféricoH25, y a Roberto RusseU,

defensor del Uneoidealismo per iférico~ .

Carlos Escudé analizó la politica exterior de Menem26,

sentó las bases de lo que él denominó Ureal ismo periférico", criticó duramente la falacia antropomórfica en el discurso de las relaciones internacionales , y enumeró algunos obstáculos a la polít ica exterior menemista. Además , estud ió la importancia de los Iinkages en las relaciones bilatera les entre un pa is periférico (Argentina) y una superpotencia (EEUU).

Segun la doctrina rea lista periférica , un pais dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratégico para los intereses vitales de EEUU, como Argentina, debe el iminar sus confrontaciones políticas con las grandes potencias , reduciendo el ámbito de sus confrontaciones externas a aquellos asuntos materia les vinculados directamente a su bienestar y base de poder. La política exterior debe calibrarse segun rigurosos cálculos de costos y beneficios , y también en función de los riesgos de costos eventua les. La autonomía misma debe redefin irse como la capacidad de confrontación de un Estado, y los costos relativos de tal confrontación.

Sostiene el polémico pensador que toda invocación a la dignidad, el orgullo o el honor nacional constituye una extrapolación, a la Nación, de conceptos que son válidos para el individuo. Esta falacia antropomórfica se debe desterrar del análisis de la po litica exterior, pues entraña la privatización ilegítima, por parte del elenco pol itico y de la élite, de los beneficios emocionales de ciertas políticas exteriores que aceptan pagar costos materia les en aras de la dignidad o el honor de la nación, costos cuyo peso cae principalmente sobre el pobre.

~} ESCUDÉ, Carlos. El reoli.HI/O de 1m Esrodos débiles. Lo polí/ico ex/criar del primer gobierno de lIfenem ¡ron/e a la teoría de las relaciones in/emacionales , Buenos Aires, GEL, 1995 ~6 Véase obra citada en nota anterior, y ESCUDÉ, Carlos, LI! poli/tu exterior de lIfenem y Sil SIIs/ento /eorico implícito, en Revista Américn Latina / Internacional, Volumen 8, número 27. Buenos Aires, enero,mono 1991 .

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El analista argentino distingue entre dos clases de relaciones bilatera les Argentina -EEUU: la micro-relación, y la macro-relación. Afirma que es bueno eliminar las confrontaciones políticas bilaterales (nivel macro) , pero también sostiene que la corrupción (nivel micro) es un tremendo obstáculo potencial para el desarrollo , como as i también para las relaciones bi latera les. Además, sostiene que son de gran importancia los vinculos cooperativos , una alineación flexible, e incluso en ciertas circunstancias una al ianza , particularmente para pa ises que, como Argentina, se encuentran en una situación de vu lnerabilidad27

.

Según el fundador de la teoría realista periférica , la reducción de costos y riesgos debe ser el principal objetivo de la politica exterior de un Estado dependiente. Se debe pensar en térm inos de largo plazo, confrontar sólo en cuestiones económicas relevantes para los intereses materiales nacionales , y actuar con pragmatismo. Distingue, por cierto, entre inversión de autonomía, y mero consumo de autonomía: y afirma que ser autónomo no significa confrontar con la gran potencia. Aconseja, fina lmente, asumir un bajo perfil y la modestia necesaria acorde con la condición de un Estado periférico.

Por su parte, Roberto Russef 8 propone un nuevo esquema para orientar la politica exterior de los pa ises del Cono sur en la posguerra fria. Lo llama uneoidealismo periférico", pues su esquema se acerca mucho más a los supuestos del neo ideal ismo que a los de l real ismo y el neorrealismo.

~ 1 ESCUDÚ, Carlos, De la irrelevallcia de Reagall y AIf(JII.lil/: hacia el desarrollo de rm realismo periférico. cn BOUZAS, Roberto, y RUSSELL , Roberto (compiladores). Estados Unidos y fa transición argel/lino . Buenos Aires, I.ega&:!, 1989, pp. 243-272 ~~ Veasc las siguientes obras del autor: Polí/ica exterior y toma de deci~'iones en América Latina: aspectos compar-ativoi>' y cOl/sidemciones teóricas , en RUSSELL, Roberto (00), Potitiea exterior y toma de decisiones en América LOIina , GEL , Buenos Aires, 19?O, pp. 255-274; RUSSEl.L, Roherto y TOKATLlAN. Jllan, De la alltof/omía antagónica a la outof/omía relacional: IIna mi/"Oda teórica desde el Cono SlIr, Revista Postdata, N° 7, Mayo de 2001. pp. 71 -92

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El neoidealismo periférico29 supone la fact ibilidad de elaborar un esquema racional basico que sirva para orientar la polít ica exterior, a partir del interés nacional definido en términos de desarrollo económico y de principios (esto último lo diferencia de Escudé, pues la visión de Escudé contiene un alto grado de uti litarismo y pragmatismo, dejando de lado los principios). Asigna una enorme importancia al tipo de rég imen politico, y hace de la democracia una cond ición necesaria para la paz subreg iona l y el desarrollo.

Diferencia entre lo deseable y lo posible en politica exterior, y destaca la prudencia frente a lo emociona l, lo ideológico y la sobreactuación. Destaca también la importancia de los principios en las relaciones internacionales, y afirma que la politica exterior de los países del Cono Sur en la posguerra fría tiene una clave jerarquica opuesta a la del real ismo clasico , pues las cuestiones estratég ico-militares ceden ante las económicas .

Finalmente, el neoidealismo perifé rico procura ser una guía para orientar la total idad de la po lítica exterior y no sólo un curso de acción externa frente a un país (ej. EEUU) o grupo de paises (a diferencia del realismo periférico planteado por Escudé). Concluye afirmando que lo importante no es adaptarse al otro u otros sino sopesar las decisiones de po lítica exterior en función de las necesidades materiales y los principios que hacen al interés y a la seguridad nacionales.

Otros autores argentinos han anal izado también el ro l del Estado naciona l en esta era de la globa lización. Por ejemplo, Francisco Corigliano enfoca su atención en el efecto de la globalización sobre la soberanía estatal30

, y diferencia , siguiendo

~9 RUSSELL, Roberto, El neoidealislllo periférico: un esquema para orientar la política ex terior de los pai.\e.5 del COila Sur en la pO.lguerra fritl, América Latina / Intcmacional , Volumcn 8, Númcro 29, Julio-Septicmbrc 1991 , pp. 440-445 JO Sobre el autor, véase LA globali:ación y Irl ero.lló/1 de la .w/)enmia del üti/(Jo Naciol/ol. cn Rcvista Criterio, N" 2264, agosto 200 1, pp. 408-412: y Argenlilla)' EEUU: giros, reformas y ajustes. UII breve afldlisis comparativo de las gestione~· de Rmíl AljomiólI. CarlM Alenem )' Fe/"ll(/fldo De la Rúa en

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El Orden Mundial y los atenlllclos dell l-S en EE.UU.

a Hedley Bull , la soberanía interna de la externa. Además, identifica cuatro supuestos en la relación entre la globalización y las funciones del Estado nacional : a) El proceso de globalización es un fenómeno contemporáneo:

Corigliano corrige esta aseveración, argumentando que lo novedoso no es el fenómeno en si mismo, sino su proyección literalmente planetaria .

b) La globalización implica la erosión de la soberanía estatal y la eventual desaparición del Estado nacional, por un lado, y la emergencia de actores transnacionales, por otro. El autor sostiene que se debe hablar de "mundialización" del Estado, sobre la base de la redefinición de sus funciones soberanas tradicionales, y no de "erosiónn o "desaparición" del Estado.

c) La fragmentación de la soberania estatal, como producto del acoso al Estado nacional por parte de actores no estatales ubicados por encima y por debajo de la jurisdicción del poder central , es un fenómeno emergente, reciente y novedoso.

d) Por efecto del proceso de globalización , el planeta se convertiría en una aldea global donde desaparecerían el Estado, las fronteras políticas, los particu larismos regionales e incluso los desequilib rios e inequidades socioecon6micas. El estudioso argentino advierte que los beneficios de la global ización están limitados a un sector muy reducido de la población planetaria.

Finalmente, el autor distingue entre dos clases de fuerzas de la globa lización: centrifuga y centrípeta, y concluye su trabajo trayendo a consideración un término acuñado por James Rosenau: "fragmegration", para hablar de esta dicotomía aun no resuelta que condiciona los sucesos de la agenda global del presente y del futuro cercano.

5. Los escenarios posteriores al 11-8.

A partir de los atentados en los Estados Unidos en septiembre pasado, las doctrinas realistas han retomado gran vigor. La Administración Bush (hijo) ha reorientado su política exterior y renovado los temas de la agenda, subordinando cuestiones económicas a las cuestiones de seguridad. Tal

maleria de ro/aClones argenlinQ-norleamericanu. en Criterio. N' 2258, febrero 2001 , pp. 11-14

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enfoque ha ten ido un impacto negativo en ciertos países periféricos, principa lmente en aquellos como la Argentina y demás paises de América del Sur que no tienen gran relevancia (a excepción de Colombia y la Triple Frontera) para la lucha contra el terrorismo.

A mi juicio, es acertado el aná lisis hecho por Mastanduno respecto a la política exterior de seguridad implementada por EEUU, y también sirve para reflexionar el escenario actua l el esquema de layne. EEUU , en parte , habia ya dejado de lado el multilateralismo, cayendo en la tentación de la uarrogancia de poder" planteada por Mastanduno. Tal pol ítica puede considerarse errónea, pues luego de los atentados EEUU necesitó de l consenso y del apoyo de la comun idad internacional para atacar con alguna legitimidad Afgan istán, el refugio de los terro ristas.

No obstante, a partir de los atentados EEUU puede seguir dos rumbos: o replegarse en cuanto a temas de seguridad mundial , o doblar la apuesta y buscar el iminar los Estados que protegen a los terroristas. l a Administración Bush ha optado, por ahora , por lo segundo, lo que posiblemente y en la op inión de Mastanduno, puede llevar a perder la oportunidad de "preservar el momento un ipolar", y en opinión de l ayne a precipita r el fin de la uilusión unipolar" al provocar el balanceo por parte de otras potencias mundiales.

Otro autor cuyo enfoque es muy útil para la reflexión actual es Samuel Huntington, pues ya en 1993 planteaba el "choque de civil izaciones" entre el Islam y Occidente, y en general entre el Occidente y No-occidente. Cabe destacar que en gran parte de los conflictos de la década pasada, asi como los conflictos actuales sobre terrorismo, tiene importancia el tema de las diferentes civilizaciones que los protagonizan.

Por otra parte, Hirst-Russell-Tokatlian31 ana lizan el escenario posterior a los atentados, y sostienen que hay dos tipos de estructura internacional en juego en estos momentos:

3' Ponencias dc HIRST, Mónica. TOKATLlAN, Juan.. y RUSSELL, Roberto, en el scminnrio de FLACSO del 17 de octubre de 200 l. sobre los atentados tCIToristas del 11 de semptiembre y su impacto mundial y regional.

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El Orden Mundial y los atenlllclos delll-S en EE.UU.

unipolaridad sin hegemonía y unipolaridad con hegemonía. La falta de hegemonía se ve reflejada en los efectos económicos de esta situación, en la opinión pública norteamericana, y en el proyecto de los halcones del escudo misilístico. Mientras que la hegemonía se refleja en la naturaleza de las coaliciones que se gesten en el futuro , el recurso al multilateralismo, y el equilibrio en el debate entre seguridad, libertad y justicia.

Además , Russell sostiene que va a haber dificultades cada vez mayores para mantener y construir orden. El orden de la Guerra Fria quizás haya sido el último de los órdenes internacionales modernos. El conflicto central en esta nueva fase no tiene que ver con una distribución más o menos pareja de poder (conflicto de naturaleza cuantitativa clásica) sino con un conflicto más bien de naturaleza cualitativa, donde resulta bastante difícil trazar líneas de fractura . Vamos a seguir teniendo rivalidades interestatales, pero el centro de la rivalidad serán temas más bien de tipo económico. Finalmente, hay una línea de fractura que es la línea inclusión - exclusión, equivalente a los años de la Guerra Fria y la problemática Norte - Sur.

Con la cantidad de hechos de trascendencia para el sistema internacional de Estados, como por ejemplo la entrada de China en la OMC, los atentados del 11 de septiembre, la crisis sudamericana , la ya prolongada recesión japonesa, la crisis en Palestina e Israel , el conflicto entre Pakistán e India, la derecha avanzando en Europa, los cabecillas del terrorismo con paradero desconocido, y la Administración de EEUU con ansiedad por capturarlos y derrocar dictadores tercermundistas de Estados que amparan el terrorismo, es muy difícil pronosticar con cierto grado de certeza cuál será el escenario mundial en los próximos años, si la unipolaridad cederá ante otro esquema, y cuándo; o si ya estamos en un esquema sin unipolaridad hegemónica, etc.

Podríamos concluir afirmando, con Morgenthau cuando se refería a los limites al entendimiento, que "La más formidable dificultad que se opone a la indagación teórica en la naturaleza y en las modalidades de la política internacional consiste en la ambigüedad del material con que debe trabajar el observador" .

Julio de 2002

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Capítulo 111. Consideraciones sobre la política interna

china y su influencia en la política exterior. Presente y Perspectivas.

1.- Introducción.

Mucho se ha escrito sobre el posible ascenso de la República Popular China como el reemplazante de la URSS en una nueva "guerra fría" que comenzaría en unas décadas. Se habla del posible enfrentamiento entre EEUU y China, en un futuro no muy lejano, en términos económicos, políticos , e incluso militares.

Ya hay algunos datos de la real idad que nos llevarían a pensar de esta manera. No obstante, también hay otros datos que nos indicarían que mas que un "competidor estratégico", China se ha convertido (o se convertirá) en un "socio estratégico" de los EEUU.

Sea como fuere , el caso ch ino despierta gran interés entre los analistas de las relaciones internacionales en la actuali· dad, tanto por la pro· fundidad de las refor· mas económicas im· plantadas en la última década del siglo pa· sado, como por los desafíos de política interna que seguramente enfrentará (ya enfrenta) la cúpula gobernante, por su dimensión demográfica (superior a todas las Américas juntas), y las disputas internas y pérdida de liderazgo y control del partido gobernante.


En este trabajo, nos proponemos analizar con cierto detenimiento la realidad nacional de dicho país, para luego exponer la problemática que surge con la transición de la tercera a la cuarta generación de dirigentes. A renglón seguido, se presentan las dos posturas de los analistas internacionales sobre la China actual en cuanto a su situación interna, la optimista y la pesimista.

Luego, analizaremos la pol itica exterior del Gobierno chino, tanto en su versión uoficial" como en cuanto a los hechos y problemas que actualmente enfrenta, en los aspectos económicos y políticos. Finalmente, se plantearán algunas consideraciones fina les, y las perspectivas sobre el posible desarrollo de los acontecimientos.

2.- China por dentro.

A) La realidad china. Datos políticos y económicos. Para tener una cabal idea sobre semejante país y su

organización , presentaremos algunos datos relevantes. La Republica Popular China es gobernada por un partido unico, el Partido Comunista Chino (PCCh). El Poder Ejecutivo es ostentado por el Consejo de Estado, de 15 miembros, eleg idos por el Congreso Nacional Popular (CNP) , y tanto el Presidente como el Vice , que también son eleg idos por el CNP pueden ejercer el cargo hasta por 10 años (dos períodos de cinco años sucesivos).

El CPN es unicameral , es la legislatura nacional , cuenta con 2979 delegados elegidos por las provincias, municipios, regiones autónomas y las fuerzas armadas. El CNP elige al Presidente , y a los miembros del Comité Permanente del CNP. Hay 22 provincias, y 5 regiones .

El Upolitburo" (political bureau) del PCCh fija las políticas y tiene el control administrativo , lega l y ejecutivo del país. Está integrado por nueve miembros , y es el centro del poder1

.

El crecimiento económico chino durante la ultima década ha sido de alrededor del 9,3 % anual del PSI real.,

1 THE ECONOMIST, Counlry Briefings. China, Politica/ Slruclure, en hllp:/Iwww.economisl.com .

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Consideraciones sobre la politk:1I intemll china y su in"uencill en la poli/ita exterior

la inflación es del 0,4% anual aproximadamente, tiene un balance de cuenta corriente positivo de mas de 10.000 millones de dólares estadounidenses, su deuda externa es de más de 145.000 millones de dicha moneda, y su población supera los 1.300 millones de habitantes2

.

El desempleo oficial es de aproximadamente 3%, mientras que el costo laboral por hora, medido en dólares, es de unos 60 centavos la hora. Por otra parte, su comercio con los EEUU, considerado bilateralmente, ha sido de un superavit de unos 80.000 millones de dólares en el 2001 , creciendo fuertemente con respecto a unos años atrás (10.400 millones en 1990)3.

B) Cambio de cúputa del PCCh. La transición. Históricamente, el Politburó fue liderado por Mao Zedong,

hasta 1976 (primera generación); que luego dio lugar a la segunda generación de dirigentes encabezada por Deng Xiaoping, hasta 1987. En dicho año, el actual Presidente Jiang Zemin asume el liderazgo, dando lugar a la tercera generación de dirigentes. Quien ha sido designado para la sucesión es el actual Vicepresidente Hu Jintao, que liderara la cuarta generación4 que comienza a regir los destinos de la nación el próximo años.

Los nueve miembros del nuevos Po litburó son (por orden de prelación): Hu Jintao (favorito del extinto Deng Xiaoping), Wu Bangguo (quien responde a Jiang Zemin ), Wen Jiabao (delfin de Zhu Rongji) , Jia Qinglin (responde a Jiang) , Huang Zu (también

2 THE ECONOMIST, Counlry Bnefings: China. Economic Da/a & Ecxmomic Struclure, en http://www_economistcom . 3 QUINLAN, Joseph P_ , "Lazos que atan. Una nueva evaluación del comercio entre China EEUU". Foreígn Affaírs en Espal'iol , 2002. Véase

I Partido Capitalista Chino", Págína/12, 13-Xl-2002_ ~ Para obtener una breve descripción del perfil de Hu Jintao, puede consultarse POMARENIEC, Hinde, ·CÓmo as Hu Jin lao. al hombre que conducirá el futuro de China", en Clarín, 16-XI-2002. 6 POMERANIAC, Hínde, ·Se va /a vieja guardia china y /legan los capitalistas", Clarín , 13-XI-2002_

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Aug usto Diego Lafferriere

delfín de Jíang), Wu Guanzheng (de filiaciones dudosas), li Changchun (delfín de Jiang), y Luo Gan (delfín de li Peng(

Esta nueva generación de tecnócratas8 de la era postJiang9 tendrá a su cargo grandes desafios que se presentan ya en la contradictoria nación del "comunismo puntocom"'0. Justamente, uno de los grandes problemas que se presentará son las divisiones internas dentro de la cúpula misma del partido, entre los conservadores y los más liberales, reformistas. Dicha interna partidaria, y su desenvolvimiento, tendrá grandes consecuencias en la politica exterior que llevará ade lante China.

3." La realidad, según los analistas. A) La visión optimista sobre el país.

Como toda realidad, la de China tiene sus admiradores y sus críticos. Hay quienes acentúan los logros económicos de los últimos años. Otros, en cambio, enfatizan en el retraso politico que se respira en el país.

1 Del artículo "Is it Hu Jintao. or Jiang Zemin. o( even Zeng Qinghong who is emperor afler 16" Par/y Congress?", pubjicado en FOREIGN AFFAIRES en Español, 2002. Véase http://www,foreignaffairs·esp.org . ! Asi son definidos en ' New leaders, new risks", publicado en FOREIGN AFFAIRES en Español , 2002. Véase http://www.loreignaffairs·esD.org . g "Fuerte recambio generacional en el liderazgo de China", nota publicada en Clarin. 14-XI-2002. También "El Plan Quinquenal capitalista ", en Páginal12, 14-XI-2002: y "Profundos cambios en la cúpula del PC de China", en Clarín, 14-Xl-2002. 10 PEI , Mínxin, "La crisis de gobernabilidad en China. Algo más que el baile de las sillas N

, en Foreígn Affairs en Español, 2002. Véase http:ltwww.foreignaffairs· esp org .

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Consideraciones sobre la politk:1I intemll china y su in"uencill en la poli/ita exterior

Los argumentos que llevan a posturas optimistas son, entre otros : la distinción de la reforma económica china con respecto a otros intentos de reforma del comunismo (ej. URSS, Polonia) que terminaron en el derrumbe del sistema; el sistema dual que combinó la planificación con el mercado; la salida de la planificación en forma gradual; la apertura a la competencia en la industria, anteriormente monopolizada por el sector público; precios que reflejaban el equilibrio de mercado (es decir, de la oferta y la demanda); la reforma en el sector público industrial en cuanto al management; la desarticulación de actividades poco integradas a la planificación; la estabilización económica lograda por el plan ; el crecimiento considerable sostenido por más de una década del PBI real; y el continuo grado alto de ahorro e inversión 11.

Por otra parte, la nueva clase media china ha visto duplicarse su ingreso real ' ?, y puede hoy acceder a celulares , televisores, microondas, cirugía estética y otros lujos 13 propios de economías desarrolladas 14.

Bl La perspectiva pesimista sobre China. Sin embargo, no todos los analistas ponen su atención en

los logros económicos. Hay quienes subrayan las falencias políticas y sociales de la "economía social de mercadoH15

. Ta les teóricos señalan que China es más que nunca el reino de la exasperación y del contraste. Ahora conviven varias clases sociales en absoluta tensión, mientras unos sueñan con la tarjeta de crédito, otros protestan por su condición de desempleados.

Además, el Estado chino actual muestra sintomas de fragilidad, donde resalta la rigidez política del régimen y la intoleranci a a cualquier tipo de organización o movilización social, mientras que paralelamente la sociedad china denota

11 Para un desarrollo de estos argumentos, véase NAUGHTON, Barry. Growing out of tha plan, Introduclion, Cambridge University Press 12 PERSOGUA, Sergio, ' Una econom{a en expansión, pujante y a puro vértigo". Clarín, 13-XI-2002. 13 Véase ' Los jóvenes chinos, cada vez más accidenta/izados", en Clarín, 5-XII-2002. l ' Sobre el cambio social en China, en los últimos arios, 'léanse "La Comuna de los n"cos rojos", en el diario Página/12 del 13-XI -2002; asl como ·China: la mutación del giganta luego de 50 ailos de comunismo", en el diario Clarín del 17-XI-2002. 15 Véase el articulo ya citado, ·China: la mutación. .. ".

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signos de vigor y energía. Por otra parte , la capacidad estatal para controlar y refrenar a la pob lación ha deca id016

.

El descontento suma a los agricultores (quienes protestan por los impuestos excesivos y arbitrarios, los funcionarios locales corruptos y la pobreza extrema) , los desempleados (cuyas esperanzas de consegu ir empleo son nulas), los consumidores (contra los productos defectuosos y la corrupción oficia l) , las asociaciones industriales, los sindicatos (que buscan mayor independencia organ izativa), tos movimientos rel igiosos y espiri tua les (ej . Fa lun Gong), los grupos de intereses especiales , y los separatistas (tibetanos, musulmanes de Xinj iang)17.

En lo po lítico , se presentan graves patologías, como la corrupción generalizada, la connivencia entre dirigentes locales , el cinismo de las elites y la desilusión masiva, síntomas clásicos del deterioro de la gobemabilidad. Además, las reformas económicas hechas por Deng lograron corroer el apoyo al PCCh . El Partido ya no posee capacidad de convocatoria política ni capacidad organizativa necesaria para lanzar las campañas . Así , cada vez tiene que recurrir con mayor frecuencia a la represión en vez de a la movi lización pública para contrarrestar la oposición.

La decadencia organiza1iva del PCCh corre pareja al declive de su autoridad e imagen pública . y en un Estado de partido único, la debilidad del partido gobernante inevitablemente socava su poder, y esto se ve reflejado cuando el Estado trata de cumpl ir con sus obligaciones básicas: en la educación, la regu lación del medio ambiente, la atención de la salud, las muertes por accidentes de tránsito , etc,e.

En lo fiscal , el presupuesto nacional se ha deteriorado. Los tributos recaudados no llegan en su totalidad al presupuesto oficial, mientras los ingresos extrapresupuestarios han aumentado, lo cua l beneficia a las provincias y municipios, o más precisamente a sus dirigentes, qu ienes gozan de gran discrecional idad respecto al manejo de estos fondos a los que no se les aplican las normas presupuestarias normales.

Fina lmente, el declive institucional del partido y la debilidad del Estado han provocado crecientes tensiones entre el

,~ Sobre el control del contenido de Internet por el Gobierno Chino, véase ·China. el má)(imo censor on line", Clarin, 11-XII-2002. 17 Op. Cit. , 'China: la transformación. .. ". , ~ Op. Cit. , ·La crisis de gobemabilidad ..

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Consideraciones sobre la politicll intemll china y su in"uencill en la poli/ica exterior

Estado y la sociedad (ej. protestas, disturbios, resistencia a la autoridad, revueltas campesinas , etc.). Asi, la relación se tensa, al tiempo que aumenta la desigualdad de ingresos. En otras palabras, cada vez mas se esta "administrando ira"19.

4.- La política exterior Chína.

A) la postura ofi ciat. El discurso. Según el Gobierno Chino, "China persigue una pol itica

exterior independiente y pacíficaH

• Sus objetivos basicos son la salvaguardia de la soberanía del país, la creación de un ambiente internacional favorable para la reforma china , la apertura a la comunidad internacional, la modernización, la salvaguardia de la paz mundial y la promoción del desarrollo20

.

Con respecto a Taiwan y la cuestión de las dos chinas , el PCR declaró en 1949, al inaugurar su ciclo, que "el Gobierno Chino es el ún ico gobierno legal que representa al pueblo chino. Hay sólo una China en el mundo. la provincia de Taiwan es una parte integral del territorio de la República Popular China. Cualquier pais que intente establecer relaciones diplomaticas con China debe mostrar su disposición a no tener relaciones diplomaticas con las autoridades taiwanesas y reconocer el gobiemo de la República Popu lar China como el único gobierno legal chino . El Gobierno Chino no tolerara que ningún país cree dos chinas, o "una Ch ina y un Taiwan ", ni tampoco tolerara ningún intento de cualquier país que tenga relaciones diplomaticas con China de establecer cualquier clase de relación oficial con las autoridades taiwanesas"21.

los principios que sostiene la politica exterior china son: la igualdad entre los países, el beneficio mutuo, y el respeto por la integridad territorial y la soberanía de los demas países. Conforme a estos principios , China estableció una política exterior de relaciones desde 1949 con los demas paises de la comun idad mundial . comen-

19 idem 20 Sobre la polltica exterior china, en su versi6n oficial, se puede consultar el sitio Web del Go~erno Chino, como asi también la página web de la Secretaria de Turismo china. en www.cnta .com _ 21 idem

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zando con 19 países entre 1949 y 1951 , Y aumentando la cantidad de países con los que mantenía relaciones oficiales hasta llegar a 161 paises en el año 1999.

B) Relación de China con EEUU. La relación bilateral entre China y los Estados Unidos

puede ser vista desde diversos ángulos. Incluso dentro de los Estados Unidos, hay qu ienes califican a China como "socio estratégico" (ej. sector demócrata, la Administración Clinton), mientas que otros la consideran como "competidora estratégica" (ej . Admin istración Bush (h .), sector republ icano) .

Se puede anal izar la re lación desde ángu los distintos. Desde el punto de vista comercial estrictamente, el déficit en la balanza de comercio de Estados Unidos se ha elevado considerab lemente durante los últimos 10 años. Asi , ha pasado de poco más de 10.000 millones en 1990 a más de 80.000 millones en 2001 .

Sin embargo, este dato por si solo no revela las complejas relaciones que han entablado estas dos economías durante los últimos años, pues ya no sólo comercian , sino que también EEUU invierte una porción cada vez mayor de su lEO en China. Así, parte del déficit creciente de EEUU en el comercio bilate ral se debe a las exportaciones de las filiales ch inas de propiedad estadoun idense, que es dinero que luego vuelve a este pais en forma de beneficios y dividendos.

Por ello, mientras algún sector de Washington ha aumentado su desconfianza con respecto a Ch ina y la ve como competidora , cada vez más la sociedad empresaria percibe en el pais oriental un mundo de oportun idades de beneficios, y concibe al país como socio en sus negocios.

Desde el ángulo politico-militar, sin embargo, algunos analistas realistas sostienen que si Ch ina sigue creciendo al ritmo que lo viene haciendo, en unos años presenciaremos una nueva "guerra fria" que la tendrá como uno de los polos en un mundo bipo lar, reemplazando en parte el papel abandonado por la URSS a fines de siglo pasado.

Asi , ya encontramos síntomas de desconfianza mutua y tensión. Un ejemplo podemos citar en el caso de l avión espía estadoun idense que sobrevolaba territorio chino y col isionó con

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Consideraciones sobre la POliticll intemll china y su in"uencill en la poli/ita exterior

airo avión chino. Además , el Pentágono no ve con el mismo entusiasmo que los empresarios el crecimiento de la economía china.

Lo que realmente causa temor en los circulas militares estadounidenses es la capacidad potencial de China, pues actual-mente la ventaja de EEUU en arsenal militar y tecnología nuclear y bélica es abisma l. (1/1.5: Presidente chino Jiang Zeming le da la bienvenida al Presidente de EEUU, BiII Clinton, a Pekín) .

Podemos comparar ambos países en los datos de la siguíente Tabla 11 1.6 22:

China Estados Unidos Fuerza Total 2.972.000 1.370.000 Vehículos armados 20.360 34.725 Aviones de 5.600 2.626 Combate Barcos (poder 310 (88 en reserva) 315 (18 en reserva) naval) Misiles balísticos 93 plus 982 (Iand

baSed) and sea

Armas nucleares s/d 14.766

Una cuestión que en lo militar molesta a Pekín es la de la defensa antimisiles de EEUU. A China le preocupan los eventos políticos que alejan a Taiwán de su órbita. China cree que un sistema como el propuesto por EEUU neutralizaría por completo su modesta fuerza estratégica y podría, en consecuencia , amenazar la supervivencia de la nación. Y como China, sin

n Datos según el Departamento de Defensa de EEUU. el Consejo Nacional de Recursos de Defensa de EEUU, y otras fuentes, disponibjes en http://www.cnn.com Se debe tener en cuenta que tales números pueden sugerir una paridad militar, porque no toman en consideración que China no tiene los estándares mundiales materia militar. Por ejemplo, los barcos chinos han sido designados para defensa costera y no para una guerra estratégica

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duda, considera que las armas estratég icas de Corea del Norte o bien no existen o sólo son parte de conjeturas , sus autoridades dan por hecho que un sistema de defensa antimisiles de este tipo estaría más bien dirigido contra las fuerzas chinas23

.

5.- Consideraciones Finales. Perspectivas. Para concluir, debemos tener en cuenta que el rumbo

que tomen las re laciones bilaterales sino-estadounidense como también las cuestiones de reforma política interna en Ch ina , estarán determinadas en gran medida por la postura de Washington respecto al país de oriente24

.

Una postura de ~competidor estratég ico" sin duda socavará la fuerza de los dirigentes ch inos liberales y reformistas a la vez que aumentara el poder de las fuerzas armadas y de los conservadores , al reforza r los argumentos sobre las intenciones estadoun idenses de debil itar al país, y que permitiría acusar de tra idores a todo aquel que defienda una política exterior de apertura , tolerancia, y reforma política en lo interior.

Lo que debería hacer EEUU es moderar su retórica , y no considerar a China como "competidor estratégico" tan prematuramente. Además , deberia reconsiderar algunas cuestiones estratégicas y dip lomáticas de sus actividades militares, que tensan la relación bilateral inútilmente (ej . avión espía) y crean una imagen de hostilidad estadoun idense. Por último, debería encarar con mayor cu idado los intereses secundarios de seguridad en temas más perentorios , como la proliferación de misiles y armas de destrucción masiva25

.

En lo económico, por su parte , las expectativas futuras , impulsadas por la entrada de China a la OMC son muy prometedoras. Reconsiderar el compromiso entre China y Estados Unidos permitiria sentar las bases de un diálogo mejor informado con Pekín, al tiempo que China avanza en sus diversas obl igaciones para con la OMC, y también promovería

23 "El debata sobre el sistema de def9nsa antimisiles·, en Foreign Affairs efl Español. Véase http://v.wv./Joreignaffairs-esp.org 24 Respecto a la iflflueflcia de grupos de iflterés efl la política exterior estadounidense haci a China. se puede consultar ROSS, Robert , 'After the CoJd War", Cap. 1, "The stralegic and bilateral conlext of policy-maKing in China and the United Slates. W try domeslic factors maner" 25 Op. Cit. , "China: la transformación ... ".

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Consideraciones sobre la poliliclt inlemlt china y su in"uencilt en la polilica exlerior

una mayor cooperación y un espíritu de confianza entre ambas partes26

.

Además, gran parte tambien de las determinación de la futura politica exterior china y de la relación con los Estados Unidos dependerán del rumbo que tome la nueva cúpula gobernante, la "cuarta generación", que parecerla que se volcará a profundizar las reformas económicas y comenzar con saluda al elegido fu/uro Presidente. las políticas en lo interno"?

Pero esto último es sólo una conjetura. Para saber que pasará sólo queda esperar el desenlace de los acontecimientos venideros.

Noviembre de 2002.

26 Op. Cit. , ' Lazos que aran ... ~. 21 Pueden consultarse ' Bahind China's e/osad doofs ·, y ' Tha 1ft' Parry Congress will install China's fourrh ganeration of laaders. Will thay ehange any/hing?", ambos en The Economist, 2002 (en http://www.economist.com ).

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Capítulo IV. Mecanismos para el control de cumplimiento en los Tratados Internacionales relativos a la

protección del Medio Ambiente.

El Convenio de Basilea de 1989 sobre el control de los movimientos transfrontenzos

de los desechos peligrosos y su eliminación.

Introducción, El derecho inlern~cion~1 y su cumplimiento. Modos de solución de diferencias. La coerción en el Dcrl"Cho lmernacional. El Derecho lmcrnacional del MeJio Ambiente. Particularidades. Métodos uTilizados para [a solución de dilCrcncias. El Convenio de Basilca de 1989. Régimen de conlrol del cumplimiento Verificación Solución de conlrover~ias . La responsabil idad c~latal. Valoración Ventajas del régimen elegido. Dcsvcmajas del régimen elegido. Consid~racioncs Finales

1. Introducción.

En el presente capítu lo nos proponemos analizar el "Conven io de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su elim inación" de 1989, en el marco de los mecanismos para el control del cumplimiento en los tratados internacionales relativos a la protección del medio ambiente.

En primer lugar, haremos un breve comentario sobre el estado actual del derecho internacional y las formas en que se cumple tal conjunto de normas. En ta l oportunidad, examinaremos los diversos modos de solución de las diferencias que surgen entre los Estados con motivo de la violación o no aplicación de las obligaciones estata les dimanantes de tales instrumentos. Además, veremos cuá les son los mecanismos con los que cuenta el derecho internacional para lograr la plena efectividad en su aplicación .

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Augusto Diego l affemere

Seguidamente, nos detendremos en el examen en concreto del derecho internacional del medio ambiente, analizando sus particularidades y los diferentes métodos utilizados en los tratados internacionales sobre el tema para la solución de las diferencias interestatales.

Luego, estudiaremos en particular el régimen aplicable sobre control de cumplimiento en el Convenio examinado. Y, fina lmente, evaluaremos las ventajas y desventajas de la opción hecha por el Convenio de Basilea, y realizaremos algunos comentarios finales, a modo de conclusión.

2. El derecho internac ional y su cumplimiento.

Comúnmente, a los efectos de su estudio en detalle , se divide a la Ciencia del Derecho en diversas categorias. Una de estas divisiones consiste en distinguir entre Derecho Interno y Derecho Internacional. Asi, el Derecho Internacional es aquél que tiene por fin regular las re laciones entre los Estados soberanos, y las consecuencias juríd icas que emanan para dichos sujetos de cada acto o hecho que realicen en la comunidad internacional; mientras que el Derecho Interno regularia las relaciones entre las personas civiles que se presentan dentro de las fronteras de un determinado Estado1

.

Se dice, generalmente, que el Derecho Internacional se diferencia del Derecho Interno en que aquél no cuenta con un legislador único, ni con un Poder Judicial que tenga poder de atribuir derechos e imponer obligaciones de forma definitiva (por medio de una sentencia) y que las pueda hacer cumplir pese a la negativa del Estado obligado {poder de coacción)2.

1 Sobre las diversas clasificaciones del Derecho, y lo que abarcaría cada una de ellas. puede consultarse cualquier obra de introducción al estudio del Derecho, entre ellas la de GARCIA MA YNEZ, Introducción al estudio del Derecho, México; y TORRE. A , Introducción al Derecho, Buenos Aíres, 1992 2 Entre las obras generales e introductorias sobre el Derecho Internacional Públíco, podemos citar la ya clásíca obra de DIEZ DE VELAZCO, M. , Instituciones del Derecho Internacionel, Ed. Tecnos, 11· Ed., Madrid. 1999; CONFORTI , B. Diritto In/emazionale, Italia, 1995; PODESTA COSTA, y RUDA, Derecho Internacional Público, Ed. TEA, Buenos Aires, 1984; etc.

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Mecanis/OOs par8 e/control de cumplimiento en los Trelados Intem8Ciona/es rel8livos 818 protección del Medio Ambiente. El Convenio de B8Silea de 1989

De este modo, los Estados en su conjunto (o la mayoría de ellos) son los que actúan como legisladores y sujetos de las mismas normas que dictan a la vez, es decir, se autoimponen ciertas obligaciones de manera voluntaria y soberana. Y en lo que respecta al cumplimiento de las normas, en el Derecho Internacional encontramos mecanismos alternativos para lograr el acercamiento de las partes , y la eventual coerción al incumplidor para que acate lo reglado.

a) Modos de solución de diferencias.

Los modos de solución de diferencias que conoce el Derecho Internacional también han sido utilizados en el derecho interno , con diversos matices3

. Asi, los Estados acuden previamente a las conversaciones y negociaciones diplomáticas para resolver sus diferendos. Pero también pueden recurrir a la amigable composición , a la mediación, a la conciliación , al arbitraje , o pueden incluso someter la cuestión voluntariamente a un Tribunal de Justicia para que dicte una sentencia definitiva sobre el asunto.

Por medio de la negociación diplomática, las partes pueden llegar a una transacción sobre los derechos litigiosos y evitar así la intervención de un tercero para la solución del conflicto. Pero en caso de no ceder a sus pretensiones ninguna de ambas partes, sólo queda el remedio de que un tercero imparcial acuda a acercar a las partes por medio de sus buenos oficios (amigable composición) , y también proponerles una solución mutuamente aceptable (conciliación).

También pueden las partes voluntariamente aceptar que un tercero (un árbitro , un tribunal de justicia) decida sobre la cuestión de forma vinculante . En este caso , se puede acceder a un arbitraje , o someter el diferendo al examen de un tribunal internacional, como por ejemplo la Corte Internacional de Justicia de las Naciones Unidas.

3 Por medio de la Carta de las Naciones Unidas, se ha prohibido el uso de la tuerza como instrumento para la solución de las dferencias interestatales. Al mismo tiempo, la Carta menciona los diversos medios de solución pacifica de las diferencias Puede consultarse el texto de dicho tratado en el Web ~te de Naciones Unidas, www.un.org

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b) La coerción en el Derecho Internacional,

Una de las carencias del Derecho Internacional en comparación con el derecho interno es la ausencia de un órgano central izado con poder de coacción sobre los sujetos obligados a cumplir una norma, Por ello , es cada Estado interesado el que tiene que encontrar el modo en que el Estado obligado renuente cumpla con sus obligaciones, Así, se habla de un poder de coacción difuso, o descentralizado.

No obstante , los Estados han buscado ingeniosamente la forma de dotar al Estado cumplidor de mas poder de coacción sobre el Estado renuente. Y es así que han reglamentado en ciertos ámbitos el modo en que un Estado puede tomar represalias para sancionar una conducta ilícita de otro Estad04

.

Es por ello que siempre se le exigirá a un Estado, para actuar con legalidad, que su derecho haya sido declarado por algun tercero imparcial (árbitro, juez) o reconocido por la comunidad internacional en su conjunto (tratado internacional). Además, en el caso de ciertas organizaciones multilaterales específicas, se le imponen ciertos pasos para que pueda llevar adelante una retorsión contra otro Estado.

3. El Derecho Internacional del Medio Ambiente .

En el caso del Derecho Internacional del Medio Ambiente5

, por sus particularidades, la cuestión de la solución de

• El ejemplo más cabal y extremo de regulación del derecho a tomar represalias, lo encontramos en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC, o WTO por sus siglas en inglés). Alli . el Entendimiento sobre solución de diferencias establece en forma muy detallada los pasos a seguir para que a un miembro se le reconozca el derecho a retorsión contra otro miembro que haya incumplido sus obl igaciones multilaterales: se reglamenta porqué, cuándo y cómo puede un miembro proceder a la retorsión , Puede consultarse el texto de dicho tratado, que forma parte del paquete normativo del derecho de la OMC, en el Web Site de dicha organización internacional. wwwwto.org 5 Para un análisis de la cuestión de la poIitica amb4ental en el ámbito de la Comunidad Europea, véase CAMPINS ERIT JA. M. , La realización de la po/flica medioambiental comunitaria a través del artfculo 130$ del Tratado de la Comunidad Económica Europea modificado por el Tratado de la Unión Europea, Revista de Instituciones Europeas W 3, Madrid, 1992, pp. 905- 932.

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diferencias y del cumplimiento de las normas adquiere connotaciones específicas.

a) Parlicularidades.

Por el carácter irreversible que pueden adquirir ciertos incumplimientos estatales sobre el medio ambiente6

, adquiere una importancia mayor el llamado principio de precaución 7

.

Dicho principio establece que la falta de certeza en cuanto a la prueba científica sobre si algo puede o no ocasionar daño al medio ambiente, no obstaculizará la posibilidad que tienen los Estados de tomar los recaudos necesarios para evitar un eventual daño ambientale.

Por otra parte , la misma naturaleza del medio ambiente, que no respeta fronteras nacionales, hace que las soluciones a los problemas que surgen deban ser encarados de forma interestatal y coordinada, pues un Estado individualmente no podría tomar medidas que logren solucionar ciertos problemas (ej. contaminación atmosférica , contaminación marina, daño en la capa de ozono, etc.).

Además, los Estados se han mostrado renuentes a normar sobre la responsabilidad estatal por daños medioambientales, en parte por la indefinición que hay respecto a las consecuencias que derivarian de la misma, y hasta dónde debería responder el autor de dicho dañ09

.

~ Para un análisis de la problemática del medio amljente, puede consultarse CALVERT, P., The Sou/h, (he North 800 Ihe Erwironmenl, Pinter, London-N.Y., 1999. 7 Sobre dicho principio, véase JUSTE RUIZ, J" Derecho Internacional del Medio Ambiente, McGraw Hill, Madrid, 1999 ~ En concreto, la Dedaraci6n de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, adoptada en Rio de Janeiro en 1992, que recepta el criterio de precaución, establ ece que' la fa lta de certeza cientifica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente" (principio 15). 9 Prueba de esta renuencia estatal es la duración que ha tenido la labor de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas (ILe, por sus siglas en inglés) para poder lograr un proyecto de tratado sobre responsabilidad estatal a nivel internacional , labor que lleva décadas y que aun no ha finalizado, por fa lta de consenso internacional sobre el tema

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Augus/o Diego l affemere

b) Métodos utilizados para la solución de diferenc ias.

En los tratados intemacionales sobre el medio ambiente, podemos encontrar diversos métodos para la solución de diferencias10

. Por ejemplo, en el Convenio Marco sobre el Cambio Climático de 1992, se establecieron determinados mecanismos de vigilancia y supervisión de las obligaciones suscritas. Estos mecanismos cumplen una doble función : una función de promoción (cuando previenen el incumplimiento) , y una función de reacción (cuando constatan la existencia de una violación a las disposiciones, y pretenden poner fin a la conducta ilicita) 11.

El Protocolo de Kyoto , por su parte , establece que "la Conferencia de las Partes. . aprobará unos procedimientos y mecanismos apropiados y eficaces para determinar y abordar los casos de incumplimiento de las disposiciones del presente Protocolo ... " (articulo 18). Tal mecanismo fue adoptado por la Decisión 24/CP 7, en el año 2001: se creó un comité de cumplimiento , con un grupo de facilitación y un grupo de control de cumplimiento, encargado de declarar el incumplimiento, aprobar un plan de medidas para remediar el incumplimiento, y

10 La extensión del presente trabajo no nos permite explayarnos sobre este tema con mayor amplitud. Oejam06 de lado, en nuestro análisis, las diferentes formas de control del cumplimiento de las obligaciones por parte de la sociedad civil y ONG's. Sólo analizaremos lo narmado en los tratados internacionales examinados. Sobre la aplicación de los tratados internacionales del medio ambiente y las nuevas técnicas juridicas en la materia, puede consultarse RODRIGO HERNÁNDEZ, A. , Nuevas técnicas juridicas para la aplicación de los tralados internacionales del medio ambiente, Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internadonales de Vitoria Gasteiz, 2001 , pp, 155-243. Sobre el medio ambiente y las ONG's, pueden consultarse los siguientes trabajos: RAUSTIALA, K, The participa/ory revo/ulion in in/ema/ional environmen/el lew, The Harvard Environmental Law Review N° 21 , 1997: PEEL, J, Living /ha public e voioo in the pro/ection of /ha globel environment: avenues for participalion by NGOs in dispute raso/u/ion al/he European Court o( Justica and /he WTO, Colorado Journal of International Environmental Law N° 12, 2001, y TARLOK, Dan, Environmentallaw: The role o( non governmental organizations in the developmen/ of intemellonal environmentallew, ChicagoKent Law Review, 1992, pp 61-76 11 Sobre el particular, puede consultarse con provecho CAMPINS ERITJA, M , La acción internacional para reducir los efectos del cambio climático: El Convenio Marco y e/ Protocolo de Ky%, Anuario de Derecho Internacional, 1999, pp. 71 -11 3

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eventualmente suspenderle ciertos derechos al Estado incumplidor.

En otro ámbito, como lo es la Organización Mundial de Comercio (OMC), se reglamentan los pasos a seguir para tomar represalias contra un Estado que incumple con determinadas obligaciones de preservación del medio ambiente. Así, una de las excepciones a la prohibición de levantar barreras al libre comercio se presenta en el caso que éstas sean "necessary to protect human, animal or plant l ife or health" (artículo XX inciso "b" del GATT), o sean relativas a "the conservation of exhaustible natural resources .. . " (artículo XX inciso "g" del GATT)12.

4. El Convenio de Basilea de 1989.

El uConvenio de Basi lea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación,,13 fue adoptado en el año 1989 , entrando en vigor en 1992. En 1999, el Convenio ya contaba con 130 Estados Partes 14.

El mismo, como su nombre lo indica , tiene por objeto regular el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, así como también intenta "proteger .. la salud humana y el medio ambiental contra los efectos nocivos que pueden derivarse de la generación y el manejo de los desechos peligrosos ... "15. En 1995 , el mismo fue enmendado por la Decisión 111 /116, con el objeto de prohibir los

12 La cuestión de la coordinación entre los tratados que regulan el comerao internacional y los tratados que regutan el medio ambjente, y la eventual utilización de represalias comerciales para presionar a un Estado a que cum~a con ciertos estándares ambjentales, es uno de los temas de actualidad muy debatido. Al respecto, pueden verse ciertas decisiones del 6rgano de Apelación de la OMC, en donde se analizan tales cuestiones, en wwwwto.org , n En adelante, "El Convenio' _ ,. Para un detalle sobre el tema de la gestión de los residuos peligrosos en el ámbito europeo, puede consultarse CAMPINS ERITJA, M., La gestión de residuos Pflligrosos en la Comunidad Europea, Bosch Editor, Barcelona, 1994_ 15 Tal es lo afirmado por el Convenio en el Preámbulo (en su parte final) . 16 Decisión 111/1 adoptada en la Tercera reunión de la Conferencia de las Partes del Convenio de Basilea, 1995 (UNEP/CHlrV3I3f35)

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movimientos transfronterizos de desechos desde un pais desarrollado hacia un pais en desarrollo.

El Convenio consta de 29 artícu los y 9 Anexos. A lo largo de su articulado , se definen los conceptos utilizados, se establecen obligaciones generales para las Partes, y obligaciones especificas para los Estados segun su rol en el movimiento transfronterizo (exportación, importación , Estados de transito, Estados no partes) , se norma sobre tráfico il ícito, la obligación de reimportar los desechos, la cooperación intemacional , la pos ibi lidad de realizar acuerdos bilaterales o regiona les, el rég imen de información sobre accidentes, enmiendas al Convenio y a los Anexos , derecho de voto , ratificación y adhesión al acuerdo, etc.

En particu lar, se crea la Conferencia de las Partes, como órgano supremo encargado de examinar y evaluar la aplicación del Convenio, promover y adoptar enmiendas, y crear los órganos subsidiarios necesarios para lograr el objeto del Convenio . Además, se crea una Secretaría, cuyas funciones son preparar y transmitir informes, coordinar con otros órganos intemacionales pertinentes, recabar información y asistir a las partes que lo soliciten , suministrando expertos y equ ipamiento , etc.

Los Anexos, por su parte , se ocupan de cuestiones técnicas, como por ejemplo la clasificación de los desechos que quedan comprendidos en el ámbito de ap licación del Convenio , los desechos que requieren una consideración especial, las caracteristicas pe ligrosas, el detalle de la información que se debe proporcionar con las notificaciones, etc.

a) Régimen de control del cumplimiento.

1. Verificación. Respecto al control del cumplimiento de las ob ligaciones

estipu ladas, el Conven io establece un sistema de verificación en su artícu lo 19, por el cual "Toda Parte que tenga razones para creer que otra Parte esta actuando o ha actuado en violación de sus obligaciones .. podra informar de ello a la Secretaria y, en ese caso , informará simu ltanea e inmediatamente, directamente o por conducto de la Secretaría , a la Parte contra la que ha

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presentado la alegación. La Secretaria facil itará toda la información pe rt inente a las Partes~ .

Es decir, se le otorga a cada una de las Partes en el Convenio la posibilidad de hacer saber a la Secretaría cualquier sospecha de violación de las obligaciones por parte de otro Estado. Además, como un corolario del principio de debido proceso, se le hace saber a la Parte sospechada de incumplimiento la sospecha que recae sobre ella, con el objeto de que pueda presentar pruebas que desvirtuen tal sospecha.

2. Solución de Controversias. No conforme con este procedimiento de diálogo previo

entre las Partes, el Convenio va más allá y prevé en su articulo 20, titulado "Solución de controversias", que "Si se suscita una controversia entre Partes en relación con .. el Presente Convenio o .. cualquiera de sus protocolos , las Partes tratarán de resolverla mediante la negociación o por cualquier otro medio pacífico de su elección".

Por tanto, luego del diálogo previo entre las Partes involucradas, en caso de no prosperar el mismo y no llegar a una solución del diferendo, el Convenio afirma que se deberá resolver tal diferendo mediante "cualquier17 medio pacífico" elegido por los interesados, y nombra a modo de ejemplo la "negociación". Entre los medios pacíficos , las partes podrán acudir a la conciliacíón, la mediación, y la amigable composición , entre otros .

Así , el articulo continua afirmando que "Si las Partes interesadas no pueden resolver su controversia por los medios mencíonados (es decír, la negociación o cualquier otro medio) , la controversia se someterá , si las Partes así lo acuerdan, a la Corte Intemacional de Justicia o arbitraje .. No obstante, si no existe comun acuerdo para someter la controversia ... , las Partes no quedarán exentas de la obligación de seguir tratando de resolverla por los medios mencionados ..

17 la palabra "cualquier' util izada en el Convenio, subraya el carácter meramente enunciativo de la enumeración hecha en el articulo, cuando habla de "negociación o .. cualquier otro medio".

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Como se puede observar, si fallan los mecanismos de negociación directa, así como aquellos en los cuales un tercero acerca a las partes y les propone una solución no vinculante, ahí comienza a jugar esta nueva opción: el sometimiento del diferendo a la decisión vinculante de un tercero, sea árbitro o juez, que dirima el conflicto de modo definitivo. Este sometim iento a la decisión de un tercero sólo se puede producir por medio de una manifestación voluntaria de las Partes, debido al principio de soberanía estatal, principio básico del Derecho Intemacional clásico desde el Tratado de Weslfalia en adelante , por el cual a un Estado no se lo puede obligar a realizar una determinada acción si no manifiesta libremente su voluntad para ello .

Sin embargo, el Estado sospechado de incumplir con sus obligaciones, puede negarse todavia a someter la cuestión a la decisión imparcial de un tercero. En este caso, el Convenio le establece la obligación de "seguir tratando de resolverla.. por los medios mencionados.. (es decir, por cualquier medio pacifico de resolución de conflictos)". No obstante, el Convenio no impone ninguna sanción a aquel Estado que incluso incumple dicha "obligación de dialogar", por lo que tal obligación pasaría a ser un mero "deseo normativo" .. 18

b) La Responsabilidad Estatal.

Pero supongamos que finalmente se produce una violación de alguna de las obligaciones dimanantes del Convenio por parte de un Estado Parte , y dicha violación provoca contaminación y perjuicios diversos a otra u otras Partes del Convenio . Para estos casos , el Convenio se encargó de prever un artículo (el articulo 12, cuyo desarrollo del contenido deberá ser hecho en posteriores conferencias por las Partes) en el que se afirma que "las Partes cooperarán con miras a adoptar cuanto antes un protocolo que establezca las normas y procedimientos apropiados en lo que se refiere a la responsabilidad y la

" S610 aquellos casos que ponen o amenazan poner en peligro la paz o la seguridad internacionales son susceptibles de ser solucionados por medio de la fuerza, según la Carta de las Naciones Unidas. Por tanto, si tal controversia entre dos Estados Partes de la Convención no llega a ser una "amenaza para la paz o la seguridad internacionales' , no quedará otra via legal que intentar solucionar el conflicto por medios pacificos.

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indemnización de transfronterizo y la otros desechos".

los daños resultantes de l eliminación de los desechos

movimiento peligrosos y

El tema de la responsabilidad estatal internacional en general es uno de los mas controvertidos del derecho internacional contemporaneo 19, y el de la responsab ilidad estatal internacional por incumplimiento de obligaciones ambientales en particular lo es con mayor vigor aún, por las posibles consecuencias que pueden derivarse del ilícito ambienta l. En concreto, no se ha podido acordar aún hasta dónde el Estado responsable debería responder por las consecuencias producidas por su accionar, sea dicho accionar ilíci to o no.

Como es evidente, los Estados Parte en el Conven io no han adoptado aun el Protocolo sobre responsabil idad que manda adoptar el artículo trascripto. Es de esperar que sólo lo haran, lamentablemente, cuando haya un consenso internacional en dicho tema. Mientras , la reparación de las consecuencias derivadas de la violación de las obligaciones estipuladas sólo se podrá intentar alcanzar mediante las negociaciones voluntarias entre los Estados invo lucrados.

5. Valora ción.

Según lo que hemos ana lizado hasta aquí, podríamos esbozar algunas consideraciones sobre las ventajas y desventajas del rég imen eleg ido por el Conven io para reglamentar el control del cumpl imiento de sus obl igaciones, así como la reparación de los daños por la violación de ta les obligaciones.

a) Ventaj as del régimen elegido.

Podemos considerar como un avance para el problema del movimiento transfronterizos de desechos peligrosos, y por

19 Recordamos que, sobre tal tema, la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas ha estado elaborando durante largos arios un proyecto de Tratado sobre la Responsabilidad Internacional de los Estados, pero sin haber llegado aun a una propuesta definitiva, para ser sometida a su tratamiento por la comunidad internacional.

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tanto como una ventaja , el hecho de que se haya logrado un acuerdo, si bien con ciertas falencias, sobre tal asunto. Es mejor que haya, al menos, algunas reglas escritas aunque sean bastante laxas, a que no haya ninguna y que cada Estado se maneje a su libre parecer en tan delicado tema.

También podría verse como una ventaja la flexibilidad que otorga el Convenio respecto a la legitimación activa para accionar el procedimiento de verificación , y el posterior de negociaciones o cualquier otro medio pacífico para solucionar el diferendo. En efecto , no se establece ningún requisito de "Estado perjudicado" o con un Uinterés directo" en el cumplimiento de las obligaciones regladas . Se otorga el derecho a informar a la Secretaria y establecer consultas a "toda Parle que tenga razones para creer que otra Parte esta actuando o ha actuado en violación de sus obligaciones .. . ". Es decir, sólo basta con ser Parle, y con creer que otra Parte incumple.

Podría ser una ventaja, además, que se brinde a las Partes interesadas la suficiente flexibilidad para la elección del medio por el cual solucionar sus diferencias. El Convenio no es estricto en ello, sino que deja al libre parecer de los interesados la elección del medio adecuado. Así, se podrá escoger el ámbito más propicío según los intereses de las partes involucradas.

b) Desventajas del régimen elegido.

Desde otra perspectiva, cabe destacar ciertas desventajas del régimen establecido por la Convención. Por ejemplo , el hecho de regular de forma tan laxa y poco detallada los pasos a seguir en el procedimiento para la solución de diferencias, sin el establecimiento de plazos, sanciones, etc. , puede llevar a la Parte ren uente o incumplidora a dilatar las negocíaciones y toda tratativa para la solución del conflicto.

Además , al no establecer una sanción a la negativa a someterse a la decisión final y vinculante de un tercero imparcial , el costo de Upatear el table ro~ y negarse a in tenta r solucionar el conflicto es muy pequeño en relación a lo que puede ser el costo de tener que reparar el daño causado en caso de ser encontrada responsable de alguna violación al Convenio. Es decir, no hay un

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incentivo para someterse a la decisión final del conflicto por un árbitro o juez.

Por otra parte, la cuestión de la indefinición en lo que respecta a la responsabilidad internacional del Estado por el incumplimiento de alguna de las obligaciones dimanantes del Convenio , es un punto muy desventajoso, pues no sólo será imposible para el Estado perjudicado por una violación reclamar en base a criterios previamente consensuados, sino que tampoco se establece hasta dónde podrá reclamar leg itimamente: las consecuencias directas, las indirectas , las casuales, etc.

6. Consideraciones Finales.

Sin duda, el Convenio de Basi lea reci€!n ha dado los primeros pasos en intentar lograr la eliminación del problema del movimiento transfronterizo de desechos y residuos pel igrosos de la agenda internacional. Se comenzó buscando la reducción del tráfico, y luego con la enmienda20 se estableció la prohibición , al menos desde ciertos países (básicamente , los productores de ta les residuos) hacia otros (claramente receptores).

Debemos reconocer que el Conven io no es muy innovador en lo que respecta al contro l del cumpl imiento de sus obligaciones, y a los métodos de solución de diferencias regu lados. Pero tamb ién es verdad que el Derecho Internacional en su estado actual no permite alternativas mucho más pretenciosas que lo que recepta el Conven io. el cual no es más que un fiel reflejo de la incapacidad de la comunidad internacional para imponer coactivamente a sus miembros el cumplimiento de sus obligaciones.

Es de esperar que el tratamiento de los temas abordados por el Convenio logre acaparar la atención de la comun idad internacional , para que así los Estados avancen en la concreción más detallada y estricta de las normas que regu lan las obligaciones y procedimientos para su cumplimiento en el

20 Nos referimos a la Decisión 111/1. adoptada en la Tercera Conferencia de las Partes

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Convenio . En este sentido, la enmienda realizada en 1995 ha sido un progreso, y demuestra que la tendencia será hacia una mayor rigurosidad en las obl igaciones resultantes del Conven io.

Por otra parte, las mismas consecuencias que pueden derivar de alguna violación al Conven io, y que impacte sobre la opinión pública mundial de forma muy negativa, podría dar lugar a un salto cua litativo en la regulación del tema de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos. Recordemos lo que decía Tarlock21 cuando se refería a los legisladores en genera l: "legislador and teenagers have shorl attention spans and respond primarily to noise. Environmental issues are characferized as political problems when there is a perceived crisis".

Lamentablemente, quizás deberemos esperar alguna crisis ambiental para que el leg islador internacional (es decir, la comunidad de Estados en su conjunto, y específicamente los Estados Parte en el Convenio) aborde el tema que nos ocupa con mayor rigor, y establezca mecanismos de control de cumplimiento más estrictos.

Agosto de 2003.

21 Profesor de la Standford University , véase TARLOCK, Dan , Environmental law: The role ... (op. cit.).

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Capítulo v. Estudio de caso (WTO - OMC):

"Estados Unidos - Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el Extranjero"

lnlroJucciÓn. Contexto e hi~l() ria del A,unlo. El A~unlo "EEUU - Tratamiento fiscal a EVE" Datos identjficali\'os y partes actuantes Los hechos y el derecho El primer [nlorme y la Ley JET. Argumcnlacionc~ de lo~ EEUU Subvenciones supl.:di lada, a la c~pQrtación con arreglo al A. SMC Subvenciones a la exportación en el marco del A. Agricultura. Trato menos fa\'orabk. art [JJ párr. 4 del GATT de 1994. Retirada de las subvenciones EVE. Réplicas de las CE. Subvenciones supeditadas a la exportación con arreglo al A . SMC. Sllb\'encioncs a la exportación en el marco del A. Agricultura. Trato menos fa\'orable. aTI III parro 4 del GA TI de 1994. Retirada de las subvenciones EVE. Argumentaciones de las CE. Réplicas de los EEUU. Argumenlaeiones de los Terceros Participantes. Australia. Canadá, India . .lapón Informe del OA. Cuestiones planteadas, Párralo I del arto I del Acuerdo SMC. Párrafo I a) del arto 3 del Acuerdo SMC Nota 59 del Aeucrdo SM C Párrafo I del ar!. 10 del Acuerdo ,obre Agricultura, Párrafo 4 del art. 111 del OA TI de 1994. Párrafo 7 del arl . 4 del Acuerdo SMC Párrafo 3 del arl . 10 del ESD. Apelaciones condicionales Constataciones y conclusiones, Análisis del asunto , Utilización de precedentes , Soluciones jurídicas para problemas polí ticos, Uso del Derecho Internac ional para interpretar los Acuerdos OMe, La cuantía de la conlramedida auloriuda. Valoración,

1. Introducción. En el presente capitulo analizaremos el asunto "Estados

Unidos - Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el Extranjero {EVE)", resuelto mediante Informe del Órgano de Apelación (OA)1 adoptado por el Órgano de Solución de

1 Se aclara, desde ya, que una vez que se utilice una abreviatura o siglas para identificar una frase, se seguirá utilizando en lo siguiente la misma, omitiendo la frase entera, Así , por ejemplo, nos referiremos de ahora en más al Órgano de Apelación como ·OA·,

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Diferencias (OSO) de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

En primer lugar, haremos una breve exposición del contexto e historia del asunto, para luego pasar a desarrollar detalladamente los hechos, las argumentaciones de las partes y terceros participantes, la decisión del Grupo Especial establecido, las apelaciones correspondientes , los argumentos y la decisión final del OA (que no debemos confundir con "solución final", que no la ha habido).

Realizado dicho análisis, haremos una valoración de la decisión recaida en el asunto , relacionándola con otra jurisprudencia de la OMC2 y con temas de alcance general , como el contexto politice y económico de la controversia , las tendencias interpretativas del OA, la relevancia del Derecho Intemacional general y de otros sectores del ordenamiento jurídico intemacional en la OMC, etc.

Finalmente, se harán algunas consideraciones finales, a modo de conclusión.

2. Contexto e historia del Asunto. Estados Unidos (EEUU) sanciona una ley sobre Trato

Fiscal aplicado a Empresas de Ventas en el Extranjero ("Ley EVE"), por la que se establecen ciertos beneficios para las empresas que realizan determinadas ventas. Dicha leyes luego considerada por las Comunidades Europeas (CE) incompatible con los Acuerdos de la OMC y los compromisos asumidos por los EEUU en dicho contexto.

Asi, las CE solicitan entablar consultas con EEUU y luego del fracaso de las mismas solicitan la creación de un Grupo Especial (GE) que resuelva la cuestión. En octubre de 1999, el GE entendió que la ley estadounidense era contraria a ciertas normas de la OMC.

En enero de 2000, el OA confirmó las recomendaciones del GE en ciertos puntos, y las modificó en otros. En marzo de 2000, el OSO adoptó el Informe, recomendando a EEUU que pongan las medidas declaradas incompatibles en conformidad cen la normativa OMC, y que retiren antes del 1° de octubre de 2000 dichas subvenciones.

Z Sobre el procedimiento de solución de diferencias en la OMC, su evolución, sus perspectivas e implicancias, véase JACKSON, J., International Economic Law: jurisprudente and contours , American Society ollnternational Law, 1999.

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Estudio de C8S1l (OMe): "EEUU. Trillo "scaJ aptic8do e tes Empreses de Ventes en et EKtr8/1jero '

El 2 de octubre, las CE y los EEUU informaron al OSO del procedimiento del artículo 21 y 22 del Entendimiento de Solución de Diferencias (ESO), concluido el 29 de septiembre . El 12 de octubre, el OSO le concede a EEUU plazo hasta el 1° de noviembre para cumplir el Informe. El 15 de noviembre se promulga en los EEUU la Ley de derogación de las disposiciones relativas a EVE y exclusión de Ingresos Extraterritoriales (l ey IET).

Como las CE consideraron que dicha ley no se ajustaba a lo resuelto por el OSO, el 17 de noviembre presentan la solicitud de contramedídas y de suspensión de concesiones , por un lado, y solicitan consultas con arreglo al artículo 21 párrafo 5 del ESO, por el otro . Las contramedidas consistirían en un derecho adicional de hasta el 100% ad va/orem sobre los derechos de aduana consolidados, que se aplicaría a determinados productos.

El 27 de noviembre, los EEUU objetan el nivel de las medidas aplicadas, y el asunto se somete a arbitraje (artículo 22 ESO). El 20 de diciembre se establece el GE, y al día siguiente las partes piden la suspensión del arbitraje hasta la finalización de los trabajos de dicho GE.

El 28 de enero de 2002, el OSO adopta los informes del GE y del OA3

, declarando que la ley IET incumple ciertos artículos de los Acuerdos de la OMC. Al día siguiente, se reactiva el procedimiento de arbitraje sobre el nivel de las medidas aplicadas. En agosto de 2002 se dio a conocer dicho informe, que autorizó a las CE el nivel de 4.043 millones de dólares estadounidenses como contramedidas.

Como los EEUU no aplicaron las recomendaciones del OSO, en abri l de 2003 las CE pidieron autorización para adoptar las contra medidas, imponiendo así un derecho adicional de hasta 100% ad va/orem por encima de los derechos de aduana consolidados.

3. El Asunto "EEUU - Tratamiento fiscal a EVE" . a) Datos identificati vos y partes actuantes.

El asunto en cuestión llega alOA por un recurso de apelación de los EEUU por un lado, y de las CE por el otro, al Informe del GE. Frente al OA, EEUU será apelante/apelado, y

3 Estos dos serán los Informes que se anal izarán en el presente trabajo

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las CE apelado/apelante, y participaran también como terceros Australia , Canada, India y Japón.

Los EEUU apelan respecto a lo resuelto sobre: las subvenciones supeditadas a la exportación con arreglo al Acuerdo SMC, las subvenciones a la exportación en el marco del Acuerdo sobre Agricultura, el Parrafo 4 del Articulo 111 del GATT 1994, Y la retirada de las subvenciones EVE.

Las CE lo hacen respecto de: el parrafo 3 del artículo 10 del ESO (derechos de terceros), y formulan ademas ciertas apelaciones condicionales.

4. Los hechos y el derecho. a) El primer Informe y la Ley IET.

La Ley IET contiene 5 articulos. Se aplica a ciudadanos y residentes estadounidenses. Determina que los ingresos derivados de determinadas transacciones podran ser objeto del tratamiento dispuesto, si son especifico s de ciertas transacciones , de "bienes de comercio exterior que reúnan las condiciones establecidas", y si se satisface la "prescripción de procesos económicos en el extranjero". La ley, ademas, establece tres reglas alternativas para calcular la exención.

Así, los "ingresos de comercio exterior que reúnan las condiciones establecidas" son la única parte de los ingresos extraterritoriales que esta excluida de los ingresos brutos , y por tanto, de tributación en los EEUU (o sea, se produce una "exención fiscal").

En el Informe del Grupo Especial , se concluye que: 1. La ley IET es incompatible con el Acuerdo SMC (art. 3 parro 1, ap. a)4, pues conlleva subvenciones supeditadas a los resultados de exportación , y no esta comprendida en el ambito de la nola 595 de dicho Acuerdo .

• Articulo 3, párrafo 1, apartado a) del Acuerdo SMC: • A reserva de lo dispuesto en el Acuerdo sobre la Agricultura, las siguientes subvenciones, en el sentido del articulo 1, se considerarán prohibidas: a) las subvenciones supeditadas de ¡tire o de taclo a los resultados de exportación, como condición única o entre otras vari as condiciones, con inclusión de las citadas a titu lo de ejemplo en el Anexo 1". ~ Nota 59 del Acuerdo SMC (parte pertinente): "El párrafo e) no tiene por objeto coartar la posibilidad de un Miembro de adoptar medidas destinadas a evitar la doble imposición de los ingresos procedentes del extranjero devengados por sus empresas o por las empresas de otro Miembro".

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Estudio de C8S1l (OMe): "EEUU. Trillo "scaJ aptic8do e tes Empreses de Ventes en et EKtr8/1jero'

2. Los EEUU actuaron en forma incompatible con la obligación de no mantener subvenciones (Acuerdo SMC). 3. La Ley IET otorga subvenciones a la exportación, y como mínimo, amenaza eludir los comprom isos en materia de subvenciones a la exportación del Acuerdo Agricu ltura. 4. La Ley IET es incompatible con el GATT de 1994 (art. 111, párr. 4)6, debido a la limitación de artículos/mano de obra extranjeros, otorgandoles un trato menos favorable. 5. Los EEUU no han retirado plenamente las subvenciones EVE que se constató constitu ían subvenciones prohibidas (Acuerdo SMC) , por lo que no han aplicado las recomendaciones del OSD. 6 . Los EEUU, al actuar en forma incompatible con los Acuerdos OMC, han anulado o menoscabado ventajas para las CE.

b) Argumentaciones de los EEUU. Los EEUU ape lan ciertos puntos del Informe, a saber:

1. Subvenciones supeditadas a la exportación con arreglo al Acuerdo SMC.

Respecto a los Uingresos que en otro caso se percibirían" (art. 1, párr. 1, a, 1, ii)l, los EEU U sostienen que el GE aplicó erróneamente la prueba, y que los miembros son libres de gravar o no las categorías de ingresos que decida.

Tradiciona lmente, los EEUU han permitido que la parte extranjero de ingresos por transacciones internacionales se asigne fuera de su jurisdicción fiscal mediante la utilización de una filial constituida en el extranjero de un contribuyente

~ Párrafo 4 del artículo 111 del GATT de 1994: "Los productos del territorio de toda parte contra tante importados en el territorio de cualquier otra parte contratante no deberán recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional, en lo concerniente a cualquier ley, reglamento o prescripción que afecte a la venta, la oferta para la venta. la compra , el transporte, la distribución y el uso de estos productos en el mercado interior. Las imposiciones de este párrafo no impedirán la aplicación de tarifas diferentes en los transportes interiores, basadas exclusivamente en la utilización económica de los medios de transporte y no en el origen del ~roducto ·.

Artículo 1, párrafo 1. apartado a), 1, ii : "A los efectos del presente Acuerdo. se considerará que existe subvención: 1. Cuando haya una contribución financiera de un gobierno o de cualquier organismo público en el territorio de un Miembro (denominados en el presente Acuerdo "gobjerno' ). es decir: ii, Cuando se condonen o no se recauden ingresos públicos que en otro caso se percibirian (por ejemplo, incentivos ta les como bonificaciones fiscales)"

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estadoun idense. La parte extranjera de los ingresos obten idos por esas filiales no está sujeta a tributaci ón en los EEUU. La ley IET permite hacer esa asignación con respecto a transacciones efectuadas directamente por un contribuyente sin utilización de una filial en el extranjero.

Respecto a la "suped itación a la exportación" (arto 3, párr. a) , los EEUU aducen que el GE transformó indebidamente la

norma en una "prescripción inversa de trato nacional", en virtud de la cua l debe otorgarse a las ventas en el mercado interior un trato no menos favorab le que el concedido a las exportaciones o a otras ventas en el extranjero.

La Ley IET es neutral por lo que respecta a la exportación, y permite obtener ingresos sin necesidad de exportar. La exportación es una manera de obtener una subvención, pero no es una condición obligatoria .

Respecto a la doble imposición (nota 59 del Acuerdo SMC) , los EEUU afirman que el GE les impuso indebidamente la carga de demostrar que la ley IET es una medida para evitar la doble imposición, y que creó una nueva norma para determinar la conformidad con la nota 59: la norma del "leg islador razonable" .

La ley IET consigue evitar la doble imposición excluyendo los ingresos extraterri toriales de los ingresos brutos, y los antecedentes legislativos asi lo demuestran. Asi , la ley IET es una medida para evitar la doble imposición en el sentido de la nota 59, y no es una subvención proh ibida.

2. Subvenciones a la exporlación en el marco del Acuerdo sobre Agricultura.

Según los EEUU, como la constalación de l GE sobre el Acuerdo SMC es errónea , también lo es la constatación sobre el Acuerdo sobre Agricu ltura , basada en los mismos argumenlos.

3. Trato menos favorable, arlículo 111 párrafo 4 del GATT de 1994.

Los EEUU afirman que la norma del "trato no menos favorable" requiere una igualdad efectiva de oportunidades enlre los productos nacionales e importados. El GE, al apl icar la prueba de jure , no estableció la existencia de víncu lo o nexo causal entre el texto y los productos afectados por la medida .

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El GE equ iparó erróneamente la regla a una prescripción de conten ido nacional, claramente incorrecta. Y así, el GE hizo especulaciones que la regla pone a los productos importados en desventaja, al considerar que los productores siempre preferirán utilizar componentes nacionales para satisfacer la prescripción y obtener el beneficio fiscal.

4. Retirada de las subvenciones EVE. Los EEUU sostienen que el otorgamiento transitorio de

compensaciones es habitual en los EEUU y otros países cuando la legislación fisca l se modifica, a fin de no imponer costos adiciona les e injustificados a los contribuyentes .

c) Réplicas de las CE. A dichos argumentos, las CE respondieron lo siguiente:

1. Subvenciones supeditadas a la exportación con arreglo al Acuerdo SMC.

Segun las CE, el GE examinó la situación genera l como un todo integrado. El GE sólo examinó la lógica y coherencia general de la ley IET tras concluir que dicha ley ten ía por consecuencia la condonación de ingresos que en otro caso se percibirían.

Los beneficios de la ley IET son subvenciones, y el contribuyente puede elegir, caso por caso, el sistema que le ofrezca más ventajas. De no ex istir la ley IET, los ingresos extraterritoriales serían ingresos brutos, y por tanto serian gravados. Así, dicha ley ex ime del pago de impuestos a ingresos que en otro caso (al menos en muchos casos) se gravarian.

Respecto a la suped itación a la exportación , afirman las CE que una subvención sujeta a dicha condición necesariamente trata a las ventas de exportación mejor que a las ventas en el mercado interior. Y la proh ibición del Acuerdo SMC es absoluta y debe respetarse .

Además , la medida EVE no puede subsanarse simplemente ampliándola a las transacciones que no son de exportación. La un ica manera de eliminar la suped itación a la exportación seria que también englobara las ventas nacionales.

Respecto a la nota 59, las CE aducen que la cuestión de la U carga de la prueba" era teórica y no influía en las demás

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constataciones del GE. Además, la ley IET no tiene por objeto regular casos en los que no existen acuerdos bilaterales sobre tributación. Y por otra parte , dicha ley no requiere que las actividades económicas que generan los ingresos excluidos tengan lugar en el extranjero. La ley no guarda relación alguna con la determinación de los ingresos procedentes del extranjero. La ley IET no es una medida para evitar la doble imposición.

2. Subvenciones a la exporlación en el marco del Acuerdo sobre Agricultura.

Las CE afirman que los argumentos sobre el Acuerdo sobre Agricultura dependen totalmente de los basados en el Acuerdo SMC, a los que se remiten.

3. Trato menos favorable, artículo lIf párrafo 4 del GATT de 1994.

Sostienen las CE que el GE constató debidamente que la regla det "valor equitativo de mercado~ concede un trato menos favorable a los productos/mano de obra importados, pues si las demás condiciones no cambian, los productores siempre tendrán un incentivo para utilizar insumas de origen nacional, para obtener así el beneficio fiscal (lo cual es incompatible con el GATT de 1994).

4. Retirada de las subvenciones EVE. Las CE alegan que los EEUU no abordan ninguna razón

ni disposición de los acuerdos para respaldar su postura. Lo único que dicen es que las disposiciones transitorias son esenciales para la ordenada transición . Pero al estipularse que las subvenciones EVE debían retirarse "a más tardar" cierta fecha, ya se concedió a los EEUU un período de tolerancia para introducir los cambios requeridos.

d) Argumentaciones de las CE. Por otra parte, también las CE deciden apelar el Informe

del GE. Así , hacen una apelación respecto a los derechos de los terceros en el procedimiento, y otras apelaciones condicionales.

Respecto a lo primero, las CE afirman que los terceros tienen derecho a recibir todas las comunicaciones escritas de las parles previas a la reunión del GE; y nó solo las primeras comunicaciones, como afirma el GE.

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Reconocen las CE que los GE poseen cierta discrecionalidad para establecer sus propios procedimientos , pero que no pueden hacer caso omiso a las disposiciones del ESD. Ademas , afirman que el criterio ap licado por el GE no garantiza a los terceros la plena información para su participación en la reunión .

Respecto a las apelaciones condiciona les , las CE solicitan que só lo se examinen si se revocan las constataciones del GE sobre la aplicación de l principio de economia procesa l.

el Réplicas de los EEUU. Los EEUU piden que se confirme lo decidido por el GE

respecto a los derechos de los terceros , pues el GE se limitó a interpretar una disposición ambigua de conformidad con los principios de l Derecho Internaciona l (Convención de Viena). La decisión del GE fue razonable y estaba comprendida en el ámbito de sus facultades discrec ionales .

Respecto a las apelaciones condiciona les , sostienen los EEUU que las mismas no están demasiado claras , y se remiten asi a las argumentaciones formuladas oportunamente ante el GE.

f) Argumentaciones de los Terceros Participantes. 1. Australia.

Austra lia está de acuerdo con las constataci ones del GE, y pide que se confirmen las conclusiones: la ley IET ofrece subvenciones a la exportación proh ibidas.

2. Canadá. Tambien Canadá es de la opinión de confirmar las

constataciones del GE, pues a su juicio se produce una condonación de ingresos públ icos que en otro caso se percibirian, la subvención está supeditada de jure a los resu ltados de la exportación , y los parámetros de la ley IET ni siquiera se aproximan a los de una medida para evitar la doble imposición .

3. India . Del mismo modo, la India solicita la confirmación de lo

decid ido por el GE, pues la medida IET entraña la condonación

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de ingresos, y darle otra interpretación a ello menoscabaría gravemente las disciplinas de la OMe en materia de subvenciones.

4. Japón. Finalmente, Japón también solicita la confirmación del

Informe, pues en ciertos casos, la subvención está supeditada a la exportación , y la medida tET no es una medida para evitar la doble imposición. Además, el hecho de que algunos ingresos excluidos de tributación puedan estar sujetos a doble tributación no basta.

5. tnforme del OA. a) Cuestiones planteadas.

En la apelación, se plantean las siguientes cuestiones a resolver: 1. Si la medida IET conlleva la condonación de ingresos que en otro caso se percibirían, y dan lugar así a una contribución financiera . 2. Si la medida IET incluye subvenciones supeditadas a los resultados de exportación (Acuerdo SMC) . 3. Si la medida IET no está incluida en el ámbito de la nota 59 del Acuerdo SMC, como medida adoptada para evitar la doble imposición. 4. Si la medida IET supone subvenciones a la exportación incompatibles con las obligaciones contraídas por los EEUU en el Acuerdo sobre Agricultura. 5. Si la medida IET es incompatible con las obligaciones contra ídas por los EEUU en el marco del GATT de 1994 (trato menos favorable). 6. Si los EEUU no han retirado totalmente las subvenciones que en et Asunto EEUU - EVE se constató prohibidas, y por tanto , no han cumplido las recomendaciones del OSO. 7. Si todas las comunicaciones escritas de las partes presentadas anles de la reunión única del GE tienen que facilitarse a los terceros.

b) Párrafo 1 det artícuto 1 del Acuerdo SM C. El DA sostuvo que el Acuerdo SMC no prohíbe a los

miembros condonar ingresos que en olro caso se percibirían con arreglo a sus normas tributarias, aunque ello confiera también un

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beneficio . Sin embargo, si ofrecen una subvención, deben respetar las nonnas OMC.

Se deben comparar los ingresos rea lmente percibidos y los ingresos que "en otro caso se percibirían", siguiendo las normas fiscales que cada miembro han establecido libremente.

La legislación de EEUU (el IRe) trata todos los ingresos, sea cual fuere su origen, de manera idéntica. En principio, los ingresos brutos procedentes del extranjero de ciudadanos y residentes, menos las deducciones autorizadas, están sujetos a tributación como ingresos imponibles.

Asi. al comparar, se pone de manifiesto un notable contraste entre las ~otras normas" (el IRC, que grava todos los ingresos), y las normas aplicables a los ingresos de comercio exterior (la medida IET, que excluye ciertos ingresos). O sea, si la medida no existiera, se gravarian ingresos con arreglo a otras normas "en otro caso" aplicables. Por tanto, EEUU deja de recaudar ingresos que "en otro caso se percibirian~ .

Se confirma la constatación del GE. La medida IET condona ingresos que en otro caso se percibirían, y por tanto, da lugar a una contribución financiera.

c) Párrafo 1 a) del artículo 3 de l Acu erdo SMC. Reconoce el OA que la supeditación a la exportación

puede ser condición ún ica , o una cond ición entre otras varias. Una subvención está supeditada de jure a los resultados de exportación cuando puede demostrarse (sea expresamente o de los términos empleados) la existencia de esa condición a partir de los propios términos de la norma.

La medida IET contempla dos situaciones: bienes producidos dentro de EEUU, y producidos fuera. Se deben examinar las situaciones por separado. Los bienes producidos dentro de EEUU, para obtener la subvención fiscal, deben ser exportados necesariamente. Por tanto , la medida IET otorga subvenciones que están supeditadas a la exportación, sin que sea relevante si en la segunda situación se produce o no tal hecho.

Así. se confirma la constatación del GE. limitada a los bienes producidos dentro de EEUU: la medida IET otorga subvenciones supeditadas de jure a los resultados de exportación.

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d) Nota 59 del Acuerdo SMC. El DA sostiene que la carga de la prueba incumbe a la

parte que afirma una determinada reclamación o defensa. Respecto a la nota 59. afirma que la misma no modifica el alcance del térm ino "subvención" de l articu lo 1, Y que las medidas allí incluidas pueden seguir siendo subvenciones a la exportación.

La nota 59 establece que los miembros estan facu ltados para tomar o adoptar medidas para evitar la doble imposición aun en el caso de que en principio puedan ser subvenciones a la exportación. Por tanto, establece una excepción, y constituye una defensa que justifica el otorgamiento de una subvención. En conclusión . la carga de probar recae sobre la parte demandada.

Se confirma, por tanto, la constatación del GE: la carga de la prueba, en este caso, recae sobre los EEUU

Respecto a si la medida tET es una para evitar la doble imposición , el DA sostiene que muchos Estados han concertado tratado bilaterales o multilaterales a ese fin , de los que emanan principios generalmente aceptados. Uno de ellos establece que un Estado extranjero gravara a los no residentes sobre los ingresos generados por actividades de esos no residentes que tengan alguna vinculación (territorial) con ese Estado. A la inversa, sin ta l vínculo, los ingresos no estaran sujetos a tributación en ese Estado extranjero.

Así, la expresión "ingresos procedentes del extranjero" en la nota 59 hace referencia a los ingresos generados por actividades de no residentes en un Estado extranjero que tienen vínculos con ese Estado, en virtud de los cuales pueden estar sujetos a tributación en él. Por otra parte, no es necesario que las medidas eng lobadas en la nota 59 estén perfectamente ajustadas a una doble carga fiscal efectiva.

Segun la medida IET, los "ingresos procedentes del extranjero" derivados de una transacción son s610 aquella parte de los ingresos totales que ha sido generada por actividades que tienen lugar en un Estado extranjero y puede atribuirse debidamente a esas actividades . Pero los ingresos exentos son los ingresos de comercio exterior "que reunan las condiciones establecidas", que se calculan como un porcentaje fijo de todos los ingresos obtenidos por el contribuyente en cualquier transacción que reúna las condiciones .

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Además , el IRC considera que la transacción cumple las condiciones si se satisface en la subsiguiente venta del distribuidor al comprador extranjero no vinculado . Por tanto, en el cálculo de ingresos del comercio exterior, la medida IET no hace distinción alguna entre ingresos que puedan ser ingresos procedentes del extranjero e ingresos nacionales.

En consecuencia, la medida IET resulta sistemáticamente una asignación indebida, que puede arrastrar al cálculo de los ingresos de comercio exterior ingresos derivados de transacciones estrictamente nacionales. Así , no existen ingresos procedentes del extranjero en el sentido de la nota 59. Con arreglo a la medida IET, el contribuyente puede obtener una exención fiscal incluso para ingresos de origen nacional.

Por tanto, el OA confirma la constatación del GE, pues los EEUU no han cumplido con la obligación de probar que dicha medida está amparada por la justificación de la nota 59.

el Párrafo 1 del articulo 10 del Acuerdo sobre Agriculturas. El OA sostiene que los EEUU no negaron que si la

medida EVE conllevaba el otorgamiento de un beneficio según el Acuerdo SMC, también lo hacía en el marco del Acuerdo de Agricultura.

Por tanto, elOA no encuentra razón alguna para diferir de su conclusión basada en el Acuerdo SMC.

f) Párrafo 4 del articulo 111 del GATT 1994. El OA aduce que la "regla de valor equitativo de mercado"

establece por sí misma una distinción formal entre productos nacionales e importados. Así, confirma la constatación del GE, en el sentido de que dicha regla afecta al uso en el mercado interior de productos importados, pues antes de adoptar sus decisiones, el productor sopesará las posibilidades de elegir como insumas productos nacionales, ya que si quiere obtener la exención fiscal la regla se transforma en una prescripción para que se utilicen productos nacionales, dándose en consecuencia un trato menos favorable a los productos importados.

3 Art iculo 10. párrafo 1 , Acuerdo sobre Agricultura: "Las subvenciones a la exportación no enumeradas en el párrafo 1 del articulo 9 no serán aplicadas de torma que constituya. o amenace constituir , una elusión de los compromisos en materia de las subvenciones a la exportación; tampoco se utilizarán transacciones no comerciales para eludir esos compromisos·

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g) Párrafo 7 del artículo 4 del Acuerdo SMC9•

Según el DA, como la Ley IET no deroga ciertos beneficios de la medida relativa a las EVE, dicha medida sigue aplicándose. El Acuerdo SMC requiere que las subvenciones prohibidas se retiren sin demora, y el GE debe establecer el plazo. Por tanto , no se ve fundamento alguno para prorrogar el plazo fijado para la retirada de las subvenciones.

Por tanto, el OA confirma la constatación del GE, en cuanto los EEUU no han retirado plenamente las subvenciones EVE, por lo que no han cumplido las recomendaciones del OSo.

h) Párrafo 3 del artículo 10 del ESO' 0.

El DA afirma que los GE tienen cierta discrecionalidad para establecer sus propios procedimientos de trabajo , aunque esa discrecionalidad no es tan amplia como para modificar las disposiciones de fondo del ESO. Así , el DA sostiene que se debe interpretar el texto expreso del ESO, y no se pueden presuponer limitaciones no existentes en dicho texto.

Por tanto, se deberá dar traslado a los terceros de todas las comunicaciones que las partes hayan hecho al GE hasta su primera reunión, con independencia del número de comunicaciones que se hayan hecho, incluidos cualesquiera escritos de réplica presentados antes de la primera reunión. Ello es así, pues el ESO tiene por fin garantizar que los terceros puedan participar útil y plenamente en dicha reunión.

Así, el DA afirma que el GE interpretó erróneamente el ESO, y decide aceptar la solicitud de las CE.

i) Apela ciones Condic ionales. Como el DA ha confirmado todas las constataciones del

GE, no se da ninguna de las condiciones en que se basan las apelaciones de las CE, por lo que no las aborda.

j) Constataciones y conclusiones.

9 Párrafo 7 del artículo 4, del Acuerdo SMC: ' Si se llega a la conclusión de que la medida de que se trate es una subvención prohibida. el GE recomendará que el Miembro que concede esa subvención la retire sin demora. A este respecto, el GE especificará en su recomendación el plazo dentro del cual debe retirarse la medida' . 10 Párrafo 3 del articulo 10 del ESO: ' Se dará traslado a los terceros de las comunicaciones de las partes en la dife rencia presentadas al GE en su primera reunión".

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El OA finalmente confirmó que la medida IET: 1. conlleva la condonación de ingresos que en otro caso se percibirian, por lo que se produce una contribución financiera (Acuerdo SMC) . 2. incluye subvenciones suped itadas a los resu ltados de exportación (Acuerdo SMC) . 3. no está incluida en el ámbito de aplicación de la nota 59 como medida adoptada para evitar la doble imposición de los ingresos procedentes de l extranjero. 4. conlleva subvenciones a la exportación incompatibles con las obligaciones asumidas (Acuerdo sobre Agricu ltura) . 5. es incompatible con las obligaciones contra idas por los EEUU (GATT de 1994, trato menos favorable).

Además, constató que: 6. los EEUU no han reti rado plenamente las subvenciones a la exportación prohibidas, y por tanto no han cumplido plenamente las recomendaciones de l OSO. 7. el GE interpretó erróneamente el ESO, pues todas las comunicaciones escritas de las partes presentadas antes de la única reunión del GE tienen que facilitarse a los terceros.

Así, concluyó recomendando al OSO que: pida a los EEUU que pongan la medida IET en conformidad con sus obligaciones dimanantes de los Acuerdos OMC (SMC, Agricultura , GATT 1994), Y que pida a los EEUU que ap liquen plenamente las recomendaciones del OSO (de l Asunto EEUU -EVE).

6. Anális is del asunto. De la exposición del caso , podemos extraer variadas

consideraciones.

a) Utilización de precedentes. En primer lugar, podemos observar la tendencia del OA a

utilizar los precedentes resueltos como método para jerarquizar la decisión tomada, y como forma de sentar las bases para la construcción de una jurisprudencia pacífica en los diversos temas que aborda en el asunto.

Así, por ejemplo, se observa que aparecen más de 25 citas de precedentes en el Informe, tanto en las alegaciones de

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las partes , como de los terceros , y también en la argumentación hecha por el OA en su análisis del caso .

Entre los casos aludidos, se citan los siguientes: 1. Canadá - Automóviles (2000), citado por EEUU alegando la falla de nexo causal entre la regla (art. 11 1 GATT 1994) Y la supuesta discriminación, rechazando las conclusiones especulativas; y respecto a las apelaciones condicionales de las CE (punto 71 del Informe) . 2. Corea - Came vacuna (2001), también citado por EEUU al alegar la falta de nexo causal en1re la regla (art. 111 GATT 1994) Y la supuesta discriminación, rechazando las conclusiones especulativas; y respecto al análisis del trato menos favorable de los productos importados. 3. CE - Bananos lit (1997), citado por el OA al interpretar la palabra "afecte" del arto tll del GATT 1994. 4. EEUU - EVE (2000) , citado por el OA respecto al derecho de los miembros de gravar o no los ingresos que estimen convenientes, siempre respetando los Acuerdos OMC; también respecto a la condicionalidad del otorgamiento de la subvención a la exportación del producto; respecto a la carga de la prueba al analizar la nota 59 del Acuerdo SMC; y respecto a la condonación de ingresos que "en otro caso se percibirían". 5. Canadá - Aeronaves (2000), citado por el OA respecto al derecho de los miembros a otorgar subvenciones, y respecto al significado del térm ino "supeditadas" del artículo 3 del Acuerdo SMC. 6. EEUU - Camisas y Blusas, citado por el OA al alegar sobre la carga de la prueba al analizar la nota 59 del Acuerdo SMC. 7. CE - Hormonas, también citado por el OA al argumentar sobre la carga de la prueba. 8. Japón - Bebidas alcohólicas 11, citado por el OA al analizar el trato nacional en materia de tributación y reglamentación interiores, y respecto a los efectos reales del trato menos favorable de los productos importados. 9. EEUU - Ley arancelaria de 1930 (1998), también citado por el OA al analizar el trato nacional en materia de tributación y reglamentación interiores.

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Estudio de C8S1l (aMe): "EEUU. Trillo "scaJ aptic8do e tes Empreses de Ventes en et EKtr8/1jero'

10. CE - Amianto (2001)11, nuevamente, citado por el OA al analizar el trato nacional en materia de tributación y reglamentación interiores. 11 . Brasil- Aeronaves, citado por el OA al ana lizar el "retiro sin demora" de las subvenciones proh ibidas por el Acuerdo SMC. 12. Australia - Salmón (2000) , citado por el OA al anal izar el proced imiento de trabajo de los GE y los derechos de los te rceros. 13. Austrafía - Cuero para automóvífes (2000), también citado por el OA al analizar el procedimiento de trabajo de los GE y los derechos de los terceros. 14. EEUU - Semiconductores DRAM (2000), nuevamente, citado por el OA al analizar el procedimiento de trabajo de los GE y los derechos de los terceros. 15. Canadá - Productos Lácteos (2001) , también citado por el OA al analizar el procedimiento de trabajo de los GE y los derechos de los terceros. 16. Argentina - Calzados (1998) , citado por el OA al ana lizar la libertad de los GE para establecer sus propios procedimientos de trabajo.

Esta constatación es de especial importancia, pues justamente una de las diferencias de l sistema actual de solución de disputas con respecto al GA TI de 1947 es la existencia de un OA que funciona a la manera de una Cámara de Casación, pues aborda ún icamente las apelaciones de derecho, con el objetivo de sentar una jurisprudencia uniforme en cuanto a la interpretación de los acuerdos OMC.

b) Soluciones jurídicas para problemas políti cos. En segundo lugar, podemos afirmar que no siempre los

problemas que se plantean en el comercio intemacional son pasibles de solucionarse por métodos jurídicos, pues hay cuestiones que, como están estrechamente relacionadas con tradiciones, costumbres arraigadas o más frecuentemente con decisiones de política interna o exterior de los pa ises , los Estados se muestran renuentes a cumpli r las decisiones juridicas recaídas en dichos temas.

11 Sobre el asunto Amianto, véase FERNANDEZ EGEA, R. , El asunto amianto. Por fin una decisión saludable, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, 2001.

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Ejemplo de ello es el asunto sub examine, pues vemos cómo se prolonga su solución, al punto tal que hasta el presente los EEUU no han cumplido con la recomendación del OSO y por ello las CE han solicitado y obten ido autorización para aplicar contra medidas (que, como sostiene pacificamente la doctrina , no son un fin en si mismas, sino un instrumento para lograr el cumplimiento de la decisión adoptada) 12.

Otros ejemplos, dentro del marco de la OMC, del conflicto político subyacente al planteamiento jurídico, hemos podido encontrar en los asuntos Hormonas, Bananos 13, y en el presente el relativo a los organismos genéticamente modificados (OGM) o "transgénicos". Fuera de l ámbito de la OMC, encontramos el precedente del Tribunal de Naciones Unidas (TI J) en el caso "Nicaragua el EEUU" de los años '80, entre otros .

c) Uso del Derecho Internacionat para interpretar los Acuerdos OMe.

En tercer término, se puede resalta r la utilización, una vez más, de instrumentos j urídicos del derecho intemacional "extra OMC" para la interpretación de los Acuerdos OMC y la argumentación jurídica del asunto en examen14

.

Esta vez, como en otras oportun idades, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados fue util izada para la

12 Véase, al respecto, el mismo ESO a nivel normativo; y a nivel doctrinal, FERNANDEZ PONS, X. Se" help and /he WTO, en MENGOZZI, P. In/ema/ional Trade Law an /he 50th Anniversary of Ihe Multilateral Trade System, Milano; PAUWELYN, J. , Enforcemenf and counlermeasures in lhe WTO.· rules are rules - Towards a more col/ective approach, American Journal 01 International Law, 2000; y Me GEE, R . Trade embargoes. sanctions and blockades - Some overlooked human righls issues. Journal 01 Wol1d Trade, 1998. 13 Sobre dicho asunto, puede velse un comentario en Me MAHON, J., The EC Banana Regime, Ihe WTO Rulings and Ihe ACP - Figh/ing for economic survival, Journal ofWol1d Trade. 1998_ ,. Al respecto. véase MARCEAU, G_, A call for coherence in Interna/ional Law, Journal 01 World Trade, 1999; y TARULLO, 0_ . The relationship of WTO obliga/ions lo cxher In/emalional A"angemenls, en BRONCKERS, M. and QUI CK, R. , Essays in honour o, John Jeckson, The Hague - London - Boston, 2000_

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interpretación de clausu las o terminos ambiguos o sujetos a interpretaciones divergentes por las partes 15.

d) La cuantía de la contra medida autorizada. Finalmente, una cuestión interesante que no podemos

dejar de resalta r, es la magnitud de la cuantía autorizada como contra medida para adoptar por las CE, y que de hecho comenzaron a aplicar hace unos meses16

. En efecto , dicha autorización es la de mayor cuant ia autorizada por el OSD hasta el presente.

Este punto pone en evidencia , nuevamente, que el sistema multilateral de liberal ización comercial tiene sus incongruencias, pues justamente la sanción al proteccionismo es mas proteccion ismo, con el objeto de induci r a la liberalización (1)17.

7. Valora ción. La decisión recaída en el asunto demuestra la intención

de lograr cierta coherencia en la aplicación de las normas por el OA, y el fuerte compromiso de dicho órgano con el sistema multilateral de liberalización , buscando a través de la magnitud de las contra medidas autorizadas darle un arma a la parte reclamante triunfante en el asunto para que pueda presionar al miembro renuente a que cump la con lo recomendado por el OSD.

Finalmente, es justo reconocer que son varias las incongruencias que encontramos en el sistema de solución de diferencias de la OMC, como se observa en la etapa de cumplimiento de las recomendaciones. A tal efecto , se deberían buscar soluciones alternativas. que no lleven a un mayor proteccionismo de los países m iembros, así como tambien que

1 ~ En el caso, los EEUU cuesbonaban la interpretación del artículo 10 del ESD, y el OA utilizó dicha Convención (su artículo 31) para realizar la interpretación razonable del precepto. Véase el punto 69 del Informe. 16 El 25 de abril de 2003, las CE comunicaron al OSD su intención de aplicar contramedidas mediante la utilización de un derecho adicional de hasta un 100% ad valorem por encima de los derecho de aduana consolidados, detallando asimismo en qué productos lo aplicarán. 17 Sobre esta problemática, puede consultarse MARCEAU, G., A call for .. (op. cil.) .

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ejerzan una mayor presión sobre el miembro renuente y pongan en un plano de igualdad (o , al menos, de menor desigualdad) a los miembros frente a la decisión adversa de un informe del OSD.

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Otras publicaciones del autor:

• "Apuntes de Derecho Intemacional y Política Exterior"

Disponible en edición electrónica gratuita y en edición impresa: http: //www.lulu .comlcontent/2491990

Otras publicaciones de la Editorial:

• "Argentina en el mundo globalizado~ (Ricardo E. LAFFERRIERE)

• "Nada es gratis ... " (Ricardo E. LAFFERRIERE)

- "Notas Anti-K" (Ricardo E. LAFFERRIERE)

- "Desde Entonces - Una visión crítica de la Argentina en los tiempos de Kirchner" (Ricardo E. LAFFERRIERE)

- "En tiempos de Kristina - El primer semestre" (Ricardo E. LAFFERRIERE)

- "Escenario global- Perspectivas para la Argentina" (Ricardo E. LAFFERRIERE)

- "Los Argentinos y la globalización . ¿Autoexclufdos o exitosos?" (Ricardo E. LAFFERRIERE)

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Editado en sistema "Impreso por demanda" Por Augusto Diego Lafferriere

Copyright (C) 2008 Augusto Diego Lafferriere ISBN: 978-987-054772-3

http://WNW.lulu.com/contenV augustolafferriere@gmail .com

Libro de Ed ición Argentina

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Acerca del autor de esta obra ...

Augusto Diego LAFFERRIERE nació en Nogoya, Prov. de Entre Ríos (Argentina), en 1979. Egresó de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de l Litoral (UNL) en Santa Fe , República Argentina .

Obtuvo la Especialidad en Relaciones Internacionales en 2004, y el Magíster en Relaciones Internacionales en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Argentina , en 2008, curso con doble titulación en conjunto con la Universidad de Barcelona (UB).

Profesionalmente, se desempeñó como asesor jurídico en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (HCDN) durante el período 2002/2003, lapso coincidente con el estudiado en la presente obra .

Es miembro del Instituto de Derecho Internacional Público, de la Integración y Relaciones Internacionales del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (CPACF) desde 2003.

Actualmente (2008) , ejerce la profesión liberal , es miembro de la Comisión Directiva del Colegio de Abogados de Entre Ríos (Secc. Nogoyá), y presta servicios de Asesor jurídico en la Honorable Convención Constituyente de Entre Ríos , en el ámbito de la Comisión de Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial.

En el presente trabajo, recopilamos cinco apuntes sobre temas de derecho internaciooal publico y política exterior, tomados durante el cursado de la Maestría en Relaciones Internacionales de la Facultad latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO - Sede Argentina) , en cooperación con la Universidad de Barcelona (UB - España).

El primero de ellos trata sobre el Mercado Comun del Sur (MERCOSUR), sus etapas, y las políticas exteriores de los países miembros , países asociados, y eventuales futuros socios.

El segundo trabajo tiene por objeto el análisis de los atentados del 11 -S en los Estados Unidos, tomando en cuenta los escenarios teóricos planteados por la doctrina actual , y los posibles escenarios futuros, consecuencia de dichos aconteci-mientos.

El tercer capítulo se refiere a la política interna de la República China y su influencia en la política exterior de ese país. Se analiza la realidad interna china, tanto la versión optimista como la pesimista, y luego se estudia la política exterior del país, extrayendo de tal análisis algunas consideraciones finales.

En cuarto tennino, estudiamos los mecanismos para el control de cumplimiento en los Tratados Internacionales relativos a la protección del Medio Ambiente, en particular el ~Convenio de Basilea de 1989 sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación".

Finalmente, en el capítulo V efectuamos un estudio de caso, tomando para el análisis el caso, dentro del ámbito de la Wor1d Trade Organization (WTO, Organización Mundial de Comercio, OMC), relativo al Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el Extranjero, por los Estados Unidos.

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