Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno N°2

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Autoridades

Ministro de Modernización

Lic. Andrés Horacio IBARRA

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Secretario de Empleo Público

Ing. Pablo Martín LEGORBURU

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Subsecretaria de Planificación de Empleo Público

Lic. Cecilia María KLAPPENBACH

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Director Nacional de Formación en Políticas Públicas

Lic. Gonzalo Martín STRAFACE

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Coordinador de la Escuela Superior de Gobierno

Lic. Maximiliano CAMPOS RIOS

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Equipo de trabajo

El editor no se responsabiliza por los conceptos, opiniones o afirmaciones vertidas en los artículos de los colaboradores de la publicación, que son a título personal y de exclusiva responsabilidad de los respectivos autores.

Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno es una publicación de la Escuela Superior de Gobierno y de la Dirección Nacional de Formación en Políticas Públicas, dependiente de la Subsecretaría de Planificación de Empleo Público de la Secretaría de Empleo Público del Ministerio de Modernización de la Nación. Es de carácter mensual y de distribución gratuita, tiene por objetivo la divulgación de la producción científica y académica del área de trabajo de la Escuela Superior de Gobierno.

El contenido de esta publicación o las opiniones de los autores aquí incluidos no reflejan necesaria-mente el posicionamiento de la Escuela Superior de Gobierno, de las demás áreas de la que depen-den, ni del Ministerio de Modernización de Nación de la República Argentina.Dirección: Av. Roque Sáenz Peña 511 (Oficina 706) — Barrio: San Nicolás — Ciudad: Ciudad Autónoma de Buenos Aires — Código Postal: C1035AAA — Teléfono: 4343-9001 — int. 706Correo electrónico: escueladegobierno@modernización.gob.ar/formación@modernización.gob.arISSN 2469-2417

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Director: Gonzalo Straface

Secretario de Redacción: Maximiliano Campos Ríos

Coordinador Académico: Silvio Castro

Equipo Editorial: Karina Nieto, Matías Tarillo, Leila Tirpak, Isidoro Sorkin

Asesor Editorial: Pablo Bulcourf

Corrección de textos: Nadia Gabriela Caratti

Asesoramiento Legal: Florencia González Berbery

Diseño y diagramación: Lucía Fernández Carrascal

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ÍNDICE

05. EDITORIAL

06. ENTREVISTA

Por Gonzalo Straface

A Eduardo Martelli

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............................................................................................................................................................09. ESTADO DE LA CUESTIÓN El dilema de la Alta Gerencia Pública Por Laura Isabel Zuvanic............................................................................................................................................................17. ESTUDIOS Y ARTÍCULOSDesastres y catástrofes: algunos apuntes para la consideración de políticas públicas Por Sandra Arito, Analía Rígoli, Pablo Kriger El riesgo de desastres en las agendas de gobiernoPor Silvia Fontana............................................................................................................................................................34. RESEÑAS Economía política del crecimiento. Cadenas causales y mecanismos institucionalesAutor: Sebastián Mazzuca (comp.)Por Matias TarilloLa coordinación horizontal en la gestión latinoamericaAutor: Sergio IlariPor Silvio Castro...........................................................................................................................................................

36. PROGRAMAS Y PROYECTOSGestión Documental ElectrónicaConsulta Pública............................................................................................................................................................38. AGENDAAgenda de Eventos............................................................................................................................................................39. COLABORACIÓNPágina de colaboración

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Editorial

Aportes para la formación de agentes y directivos públicos

En los últimos años, hemos asistido a la ampliación del campo de debate sobre las políticas públicas. La mayor disponibilidad de información y el aumento de los medios por donde esta se difunde han creado numerosos ámbitos de discusión acerca de los problemas que enfren-ta nuestro país y de las posibles soluciones para estos. A la tarea que antes estaba reservada al propio Estado y a los medios de divulgación especializada, se han sumado, con innegable fuerza y masividad, innumerables instancias virtuales de producción de contenidos, que, en muchas ocasiones, divulgan información carente de sustento empírico alguno. Ante esto, las gestiones de gobierno se ven obligadas a adoptar medidas en cuanto a la optimización de la comunicación empleando nuevos y mejores mecanismos de participación ciudadana y de rendición de cuentas. Asimismo, la intensidad de la discusión en torno a las políticas públicas ha crecido nota-blemente. Esto implica un aspecto positivo en cuanto a la ampliación del debate que, sin embargo, resulta opacado en la mayoría de los casos, dada la preponderancia de posiciones basadas en la pertenencia o simpatía partidaria sobre aquellas construidas a partir de funda-mentos más sólidos en lo técnico y en la calidad de la información utilizada. Consideramos que un intercambio de ideas acerca de las políticas públicas se torna fructífero en la medida en que las partes involucradas en el debate disponen de información fiable y verificable so-bre las políticas vigentes, y acuerdan, a partir de esta, el desarrollo de la discusión. Más allá de su responsabilidad natural en el desarrollo y en la implementación de las políticas públicas, destacamos la importancia de la presencia del Estado como generador de ámbi-tos de participación y de discusión sobre aquellas. Este segundo número de Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno reúne visiones y aportes de funcionarios de gobierno, acadé-micos e investigadores acerca de las políticas públicas, en general, y sobre la capacitación de agentes y directivos públicos, en particular. Creemos que una contribución de este tipo afianza y fortalece los procesos de decisión sobre lo público.

Gonzalo Straface

Director Nacional de Formación

en Políticas Públicas

Gonzalo Straface

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Entrevista

Estamos replicando

el Sistema de Gestión

Documental Electrónica

que se implementó con

éxito en la Ciudad

de Buenos Aires

Entrevista a Eduardo Martelli, Secretario de Modernización Administrativa del Ministerio de Modernización de la Nación

El Lic. Eduardo Martelli nos cuenta cuáles son los beneficios del nuevo sistema de gestión documental electrónica del Estado Nacional y los desafíos de su implementación

- ¿Cuáles son las principales iniciativas y proyectos que está llevando a cabo la Se-cretaría de Modernización?

- Actualmente, la Secretaría está trabajando en los siste-mas transversales de gestión que todo el gobierno debería comenzar a implementar y a utilizar de forma gradual. En primer lugar, estamos repli-cando el Sistema de Gestión Documental Electrónica que se implementó con éxito en la Ciudad de Buenos Aires, don-de hoy por hoy el 70% de los expedientes, tanto de tramita-ción interna como los iniciados por el ciudadano, se canali-zan por esta vía. En definitiva, el objetivo principal es lograr “despapelizar” todos los regis-tros de la Administración Pú-blica Nacional.

En segundo lugar, estamos trabajando en el sistema de gestión de los recursos huma-nos; esto es, no solo la iden-tificación de los empleados, sino que también la digitaliza-ción de cada legajo personal. De este modo, a partir de la plataforma online, se podrían procesar desde solicitudes de licencia hasta consultas de cer-tificados por cursos realizados.

- ¿Qué beneficios y cambios brindará a la administración la implementación del Sistema de Gestión Documental Elec-trónica (GDE)?

- El objetivo es avanzar de a poco hacia el Gobierno Elec-trónico. La condición nece-saria, pero no suficiente, para que un gobierno sea electró-nico es que haya una gestión documental electrónica. Lo que comúnmente se llama “Expediente Electrónico”. En ese sentido, la GDE implica una mayor seguridad y transpa-rencia en la tramitación de los expedientes, sin dejar de lado el hecho de que agiliza el pro-ceso de la gestión, volviéndolo más veloz.

Cuando los trámites dejan de tener el sentido físico, es posible efectuar avances en paralelo, ya que el sistema te permite el acceso en simultáneo, además de asociar fácilmente los ex-pedientes vinculados. Para en-tender la dimensión de la GDE, solo en la Ciudad de Buenos Aires se generaron 125 millones de documentos electrónicos desde su implementación. Esto da cuenta de que la implemen-tación logró sus objetivos.

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Entrevista

Apuntamos siempre a lograr que la administración públi-ca sea eficaz y eficiente, pero también efectiva y transparen-te. Un trámite administrativo que se demora en el tiempo, claramente, no cumple con es-tos requisitos, pero tampoco logra su efectividad. El GDE debe servir como una herra-mienta más para que el Estado esté a disposición de los ciu-dadanos, brindando servicios de calidad. La calidad de un trámite también se mide en el tiempo que este conlleva.

Otro cambio importante es la transparencia que este sistema brinda, que permite conocer dónde se encuentra cada ex-pediente, y así que el ciuda-dano pueda conocer el estado del trámite y los funcionarios saber en qué áreas avanzan y en cuáles se demoran los ex-pedientes.

- ¿Qué impacto a corto y lar-go plazo percibirán los ciu-dadanos en la realización de trámites mediante expedien-te electrónico?

- A la larga, el impacto es que el ciudadano no va a tener que ir más a la ventanilla a hacer

un trámite. Esto es válido tanto para el ámbito público, como privado. La operación pasa a ser a distancia y deja de ser manual.

En el corto plazo, permite ir reestructurando el proceso ad-ministrativo de los expedientes, saber su trayectoria, y trabajar para que los trámites sean más ágiles y evitar demoras.

Con las nuevas tecnologías y el acceso a internet, el GDE per-mite no solo agilizar los tiem-pos de los trámites, sino tam-bién brindar mejores servicios al ciudadano, que es siempre el fin último del Estado.

La calidad de un

trámite también se

mide en el tiempo

que este conlleva.

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Entrevista

- ¿Cuál es el cronograma pre-visto para la implementación de la GDE en ministerios y entes descentralizados?

- Lo deseable es lograr que, en los próximos dos años, toda la Administración Pública Nacio-nal opere con GDE. Una vez alcanzado ese objetivo, se tra-bajará con los entes descentra-lizados, esperando llegar hasta las universidades.

Cuando comenzamos a im-plementar el plan, uno de los problemas más grandes que identificamos fue que la Admi-nistración Pública Nacional no tenía un listado de trámites y que muchas veces estos se en-contraban duplicados, ya que se les otorgaban diferentes carátulas cuando ingresaban a cada dependencia. En con-secuencia, la información no solo estaba dispersa, sino que, además, no era posible ningún tipo de ‘trazabilidad’ del expe-diente. En este contexto, po-der consultar en cualquier mo-mento dónde y en qué estado está un proceso es un cambio sumamente radical y que lle-vará tiempo. Apuntamos a ha-cerlo de forma tal que todos los organismos puedan imple-mentarlo e ir capacitando a los agentes públicos a medida que sea necesario

Lo deseable es lograr

que, en los próximos

dos años, toda la

Administración

Pública Nacional

opere con GDE

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Estado de la cuestión

Laura Isabel Zuvanic

El dilema de la Alta Gerencia Pública

Mg. en Relaciones Internacionales (FLACSO). Consultora independiente con más de 20 años de experiencia a

nivel nacional e internacional.

Si bien el concepto de función directiva no es nuevo, a partir del enfoque de la Nueva Ges-tión Pública (en adelante, NGP), es relanzado como un núcleo central a efectos de pensar un Estado más eficiente, transpa-rente y efectivo. Esta visión, en suma, presenta en forma mo-dernizada la vieja premisa de separar política y administra-ción. La ruptura se da a través de la “contractualización” de la relación entre los servidores públicos y los políticos, rom-piendo con el paradigma de la Administración Pública tradi-cional, donde este vínculo tenía su base estatutaria y aseguraba la estabilidad laboral.

Más allá de la NGP, la profesio-nalización de los directivos se ha convertido en una prioridad para los reformadores en la mayor parte de los países de-sarrollados y ha exigido con-centrar políticas específicas de Gestión de Recursos Humanos en la franja superior de los sis-temas de Servicio Civil. Esta

necesidad no surgió de identi-ficar los déficits gerenciales a partir de estudios técnicos, sino de entender que la implemen-tación de mejores instrumentos y técnicas de gestión estarían llamados a fracasar sin directi-vos que los implementaran.

Así, el término “directivo pú-blico”1, actualmente, da cuenta del conjunto de funcionarios de primera línea de las admi-nistraciones nacionales que no son autoridades políticas, tales como ministros, viceministros, secretarios o subsecretarios. Tampoco incluye a la burocra-cia de línea, que ha permane-cido en la organización desde tiempos remotos y que se ha dedicado a una misma tarea eternamente. El director públi-co es el segmento intermedia-rio entre los políticos y los fun-cionarios de línea. Es el vaso comunicante entre política y administración. Su rol es consi-derado esencial, ya que provee nuevas formas de definición de responsabilidades específicas

ESPACIO DIRECTIVO Esquema n.º 1

1 Indistintamente, señalaré Gerencia Pública (GP) o Directivos Públicos (DP), Alta Burocracia, Alta Gerencia Publica como equivalente.

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entre política y gestión, y en-tre gestión y burocracia. No se trata de un aspecto ornamen-tal dentro de la organización pública, sino que demanda un enorme liderazgo estratégico para transformar los problemas de la ciudadanía en asuntos de carácter público.

El directivo público se define como creador de valor público, quien, además de gestionar es-tratégica y operativamente una organización, gestiona el entor-no político. En el lenguaje de Moore (1998: 91), “los directivos públicos se deben esforzar en la tarea de definir (identificar) propósitos valiosos para la co-lectividad y producirlos”.

El espacio directivo

Kuperus y Rode (2008), sobre la base del análisis de 27 paí-ses europeos, definen el espa-cio directivo como un sistema de personal de posiciones ge-renciales no políticas del más alto nivel, reconocido formal o informalmente por una au-toridad o por el acuerdo tácito de la organización. Implica un marco de carrera vinculado a proporcionar en forma com-petitiva personal para cubrir funciones de asesoramiento

en materia de formulación de políticas públicas o entrega de servicios. Este grupo es ma-yormente gestionado en for-ma centralizada a través de instituciones y procedimientos apropiados para proveer esta-bilidad y profesionalismo al nú-cleo duro del Senior Civil Ser-vice, pero también le permite al gobierno flexibilidad para modificar los nombramientos. No siempre hay un sistema es-tructurado y formal, y los auto-res encuentran diversas formas a través de las cuales se despliega.

La construcción de un espacio directivo es un proceso de pro-fesionalización que, para poder efectivizarse, requiere de una serie de componentes, tal como ha señalado Longo (2003).

El directivo público se

define como creador

de valor público,

quien, además de

gestionar estratégica

y operativamente una

organización, gestiona

el entorno político

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COMPONENTES DE UNA DIRECCIÓN PÚBLICA PROFESIONALEsquema n.º 2

Elaboración propia sobre la base de Longo (2003)

Los directivos públicos son profesionales de la dirección por las competencias que acreditan. Sin competencias directivas claras, corre riesgo la institucionalización del sistema

Desarrollar mecanismos de ingreso y promoción ligados a asegurar la acreditación de las competencias directivas

Incorporar un componente variable de remuneración para incentivar un mayor esfuerzo, así como atraer y mantener al personal más calificado y eficiente

La permanencia en el cargo debe estar ligada al cumplimiento de los objetivos estipulados en convenios de desempeño. El sistema debe establecer y mantener sistemas de desarrollo

Otorgar mayor autonomía para la gestión (personal, organización, presupuestos)

Generar un conjunto de valores profesionales compartidos que constituyen el ethos de la profesión

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Modelos de Alta Dirección Pública (ADP)

En general, y, a partir de la ex-periencia europea, se identifican dos tipos de sistemas para el desarrollo del directivo público: el de carrera y el de empleo, lla-mado también position based (Kuperus y Rode, 2008; Martí-nez Poun, 2011; Longo, 2003).

El modelo de carrera tiene, en general, una estructura cerrada; la gerencia pública es el último escalón de la trayectoria del servidor público. Configura una carrera profesional de ascensos, lo que admite, en consecuencia, la prestación de servicios en dis-tintos puestos de trabajo dentro de la estructura administrativa.

El segundo modelo, llamado “de empleo”, se basa en una estruc-tura abierta, de diferenciación radical de los puestos de trabajo, que se resume en la premisa “la mejor persona para cada pues-to”. Esto sugiere la especializa-ción del servidor público, cuyo ingreso no está en el entorno de una carrera de ascensos, sino que se inscribe en una convoca-toria abierta para concursar por un empleo en particular.

El sistema de servicio civil ba-sado en la carrera tiene como

objetivo la construcción de una administración pública coheren-te de altos ejecutivos que com-parten la misma cultura, que hace que sea más fluida la co-municación y la coordinación a través de las organizaciones gu-bernamentales y que favorece la movilidad interna.

La opción por un sistema de carrera, que han seguido, des-de tradiciones institucionales diferentes, países, como el Rei-no Unido, Francia o Canadá, tie-ne ventajas notables y permite un mejor aprovechamiento de los recursos. De hecho, en un principio, podría parecer un sis-tema más eficiente, en tanto y en cuanto posibilita movilidad interna y garantiza una mayor polivalencia. El sistema se basa en la presunción de que un di-rectivo público puede adaptar-se a desarrollar diferentes posi-ciones en distintos sectores de política pública, lo que facilita el manejo eficiente de los recursos

CONCURSO

El segundo modelo,

llamado “de empleo”, se

basa en una estructura

abierta, de diferenciación

radical de los puestos de

trabajo, que se resume

en la premisa “la mejor

persona para cada puesto”.

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• Sistema regulado que favorece la movilidad

• Formación inicial que permite una función directiva cohesionada en valores y conocimientos

• Permite institucionalizar el acceso por mérito; en general, sobre la base de conocimientos

• Sistema abierto y competitivo de selección de directivos

• Renovación cultural

• Mayor adaptabilidad a necesidades

• El ingreso se basa en competencias gerenciales

• Diseños de desempeño en función de resultados

• Selecciona directivos solo

entre funcionarios

• Bajo desarrollo de

competencias directivas

• Posibilidad de aislamiento de necesidades

ciudadanas

• No ha desarrollado una cultura basada en

resultados

• El desarrollo de un directivo puede tardar

entre 20 a 30 años

• Movilidad limitada o

inexistente

• Foco en la figura individual

• Falta de cultura y cohesión

• Posibilidad de confrontación con los valores de la función

pública

• Posibles tasas altas de

rotación

• Carencia de institucionalización de la

formación

SISTEMAS DE CARRERA SISTEMAS DE EMPLEO

DE

BIL

IDA

DE

SFO

RTA

LEZ

AS

Elaboración propia

MODELOS PREDOMINANTES DE ALTA GERENCIA PÚBLICACuadro n.º 1

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y crea espíritu de cuerpo, do-tando a la Dirección Pública de una percepción fuerte de rol, y ayudando así a delimitar política y administración (Longo, 2003).

Por su parte, el sistema de em-pleo tiene como objetivo propor-cionar una gama más amplia de candidatos, incluyendo aquellos con conocimientos especializa-dos, y promueve la competencia y la renovación cultural. Permite la descentralización, facilita adaptar la contratación a las necesidades específicas en diferentes activida-des; hace que sea más fácil dife-renciar la remuneración y otras condiciones de empleo de acuer-do con la situación del mercado, y lograr una orientación al desem-peño. Tal como muestra el cuadro n.o 1, ambos modelos plantean debilidades y fortalezas.

Actualmente, en Europa, Kuperus y Rode (2008), observaron que un número creciente de Estados miembros estaba empezando a combinar elementos de estos dos sistemas. Los denominan “mixtos o híbridos”, porque la configura-ción de la Alta Gerencia Pública muestra una mezcla de los dos tipos de sistema centrales.

Llamativamente, y, para mejo-rar a sus gerentes, los Estados miembros con sistemas basa-dos en carrera se están des-plazando hacia sistemas de empleo de nombramientos de corta duración y por fuera de sus propios sus cuerpos. Por su

SISTEMAS GERENCIALES EN LA COMUNIDAD ECONÓMICA (EC) Y ESTADOS MIEMBROSCuadro n.º 2

SISTEMAS DE CARRERA

HÍBRIDO SISTEMADE EMPLEO

EST

AD

OS

MIE

MB

RO

S Y

EC

• Austria

• Bélgica

• Chipre

• Francia

• Alemania

• EC

• Grecia

• Hungría

• Irlanda

• Luxemburgo

• Portugal

• Rumania

• España

• Bulgaria

• Italia

• Letonia

• Lituania

• Polonia

• Eslovaquia

• Eslovenia

• Republica Checa

• Dinamarca

• Estonia

• Finlandia

• Holanda

• Suecia

• Reino Unido

Kuperus y Rode (2008)

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parte, aquellos Estados con sis-temas de empleo tienden a in-tegrar algunos de los elemen-tos del sistema de carrera con el fin de asegurar cierto tipo de trayectoria para los mejores empleados y de fortalecer la identidad corporativa del gru-po (Kuperus y Rode, 2008).

El dilema de la Alta Gerencia Publica

Tras observar las tendencias europeas, el campo de la ge-rencia pública plantea, sin duda, un dilema que excede la descripción prolija de los dos modelos predominantes. Un dilema refiere a una situación difícil o comprometida en la cual hay varias posibilidades de actuar, y la elección es com-pleja, ya que ambas alternati-vas son iguales o equivalentes, tanto en sus bondades como en sus restricciones.

En síntesis, tras estos modelos, está implícita una estrategia de construcción y de incorporación de capital gerencial al sector público, que, si se la tradujera a lenguaje sencillo, presentaría las siguientes opciones:

a) “criar gerentes”, lo cual con-voca al modelo de carrera a tra-vés de la creación de un grupo o cuerpo de directivos públicos profesionales, cuya pertenen-cia los habilita a desempeñar cargos directivos y del que se nutren las necesidades del sis-

tema a lo largo del tiempo; o

b) “comprar hecho”, lo cual implica ingresarlos a la admi-nistración ya formados. Refiere al sistema de empleo, que está pensado para cubrir dichas ne-cesidades a medida que se van produciendo. Idealmente, cada cargo requiere un perfil especí-fico que se busca en el merca-do sin restricción en cuanto al origen del candidato y sin que el acceso a un cargo ADP otor-gue derecho a la continuidad una vez cesada la relación de empleo (Longo 2013).

Concluyo, más que con frases que abonen para uno u otro lado, con interrogantes que inciten al lector a seguir ex-plorando el tema. ¿Puede re-solverse este dilema para paí-ses cuya tradición política ha despreciado el componente gerencial en la gestión de lo público? ¿Puede la Argentina iniciar un camino que le permita gerenciar estos dilemas y cons-truir una Alta Dirección Pública?

El campo de la

gerencia pública

plantea, sin duda, un

dilema que excede

la descripción prolija

de los dos modelos

predominantes

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Referencias bibliográficas

Kuperus, H.; Rode, A. (2008). Top public managers in Europe. Maastricht, European Institut of Public Administration.

Longo, F. (2004). Mérito y Flexibilidad. La gestión de las personas en las organizaciones del sector público. Paidós, Barcelona.

— (2003). “Institucionalizar la gerencia pública: retos y dificultades”. Ponencia presentada en el Primer Congrés Catalá de Gestión Pública. Septiembre, Barcelona.

Martínez Puón, R. (2011). Directivos versus Políticos. La importancia de la función directiva en las administraciones públicas. México, Fundación Mexicana de Estudios Políticos y Administrativos.

Moore, M. (1998). Creating Public Value. Cambridge, MA, Harvard University Press.

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Desastres y catástrofes: algunos apuntes para la consideración de políticas públicas

por Sandra Arito, Analía Rígoli y Pablo KrigerProfesores e investigadores de la Universidad

Nacional de Entre Ríos

ResumenEl presente artículo intenta dar cuenta de algunas claves para la consideración de políticas públicas a partir de la tarea que realizamos desde una universidad nacional. Además, pun-tualizaremos algunos aspectos que, desde una perspectiva psicosocial, entendemos hacen al cuidado del trabajador/a frente a desastres o catástrofes. Lo hacemos como equipo in-terdisciplinario de trabajo de la Universidad Nacional de Entre Ríos, donde investigamos e intentamos poner en acto nuestra producción y experiencia, acompañando y capacitando a profesionales y voluntarios. Asimismo, generamos algunas herramientas de pensamiento para las intervenciones profesionales. Entendemos la formación profesional y la producción de conocimiento con un claro sentido y compromiso social. Acompañar y participar de ca-pacitaciones en los lugares que padecen situaciones de EDC nos permite interactuar, más allá del sentido de la extensión universitaria. Tratamos de interactuar promoviendo una pers-pectiva crítica y reflexiva que nos permita, a su vez, nutrir el proceso investigativo. De expe-riencias de extensión, nacen proyectos de investigación, lo cual fortalece ambas funciones, que a su vez se nutren de la docencia y alimentan a esta.

AbstractThis article is an approach to some keys for the consideration of public policies as regards our work in a national university. We are going to approach some aspects that we believe are important for the care of those workers in disasters and catastrophes, from a psicosocial perspective. Our research as an interdisciplinary team takes place in the Entre Ríos National University, where we investigate and try to put into action our production and experience, along with accompanying and capacitating professionals and volunteers. We also generate some thinking tools for the professional interventions. We understand the professional tra-ining and knowledge production from a real social commitment. Accompanying and par-ticipating in training in places that suffer EDC situations, allow us to interact beyond the university extension program. We attempt to promote a reflexive and critical perspective that allows us to enrich the research process as well. The research work is born from the extension programs, which strengthens both purposes of the university. These also benefit from the teaching and nourish it.

Estudios y artículos

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Introducción

Intentaremos dar cuenta de algunas claves para la consi-deración de políticas públi-cas a partir de la tarea que realizamos desde una uni-versidad nacional. Puntuali-zaremos algunos aspectos que entendemos hacen al cuidado del trabajador/a de emergencias, desastres o ca-tástrofes (en adelante, EDC). Como equipo interdiscipli-nario, trabajamos e investi-gamos en cuestiones vincu-ladas a situaciones de EDC. Nos moviliza y motiva poner en acto parte de nuestra pro-ducción científica en la socie-dad. No somos ni catastrofó-logos ni emergentólogos. El hecho de haber acompaña-do a profesionales y volun-tarios luego de haber pade-cido situaciones de desastre, ha marcado definitivamente nuestra experiencia personal y profesional. Somos univer-sitarios, docentes e investi-gadores que, con estudiantes becarios, generamos algunas herramientas de pensamien-to para acompañar las inter-venciones profesionales.

Nuestro aporte es, desde un enfoque psicosocial, e impli-ca trabajar dando particular importancia a los aspectos relativos a la Salud Mental,

la afectación psíquica de las víctimas de la emergencia, la necesaria potenciación de los aspectos sanos de las mismas y de los recursos de la comunidad, así como aten-der las específicas necesida-des emocionales y los recur-sos propios de las personas que asisten a las víctimas, así como a los funcionarios y otros actores. Esto significa generar un espacio de “ca-pacitación - contención” que tienda a promover condicio-nes saludables para seguir haciendo frente a las conse-cuencias del desastre. He-mos participado luego de las inundaciones de la ciudad de Santa Fe (2003 y 2007); el incendio del Supermercado Icua Bolaños en Asunción del Paraguay (2004); la pedrada en la ciudad de Esperanza, Pcia. de Santa Fe (2007); el tornado en San Pedro, Pcia. de Misiones (2009), las inun-daciones en La Plata, Pcia. de Buenos Aires (2013), el incendio “tragedia de calle Salta” en la ciudad de Rosa-rio (2013), las emergencias por incendios en Comodoro Rivadavia, Pcia. de Chubut (2014), inundaciones en las pcias. de Santiago del Estero y Córdoba (2015). En enero de 2016, fuimos a la ciudad

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de Concordia, Pcia. de Entre Ríos, y, actualmente, dada la grave situación que afecta a otras ciudades (por ejemplo: La Paz, Feliciano, Federal) nos encontramos generando alter-nativas para dar respuesta a las inquietudes que recibimos.

Algunas precisiones

La Organización Mundial de la Salud (OMS), considera el desastre como “una situa-ción que implica amenazas imprevistas graves e inme-diatas para la Salud Pública”. Al concepto de catástrofe como “cualquier fenómeno que provoca daños, perjui-cios económicos, pérdidas de vías humanas y deterioro de la salud y de servicios sanita-rios en medida suficiente para exigir una respuesta extraor-dinaria de sectores ajenos de la comunidad o zona afecta-da”.

El escenario que se configura en una situación de EDC tie-ne connotaciones muy singu-lares, con múltiples actores en escena que interactúan de diversas maneras, primero en simultáneo, o en apariciones y acciones, algunas sucesivas, otras superpuestas.

Identificamos obstáculos que se presentan de manera re-currente e impiden la articu-lación entre instituciones, di-ficultades de comunicación, rivalidades, resistencias para el trabajo integrado; escaso conocimiento, informacio-nes contradictorias respecto a los Planes de Contingen-cia o recursos existentes en cada ciudad por parte de organizaciones estatales y de la sociedad civil; conflic-tos en la coordinación y ar-ticulación entre los actores a nivel multisectorial y de distintos niveles del Estado (nacional, provincial y muni-cipal). Falta de conocimiento sobre modos de actuación ante potenciales situaciones de desastre por parte de la ciudadanía. Consideramos una responsabilidad políti-co-académica problematizar y evidenciar dificultades y obstáculos que suelen pre-sentarse, como factores de riesgo que potencian aún más las consecuencias de los desastres. También destacar los aciertos y logros produ-cidos en algunas ocasiones por el despliegue de inter-venciones adecuadas. La in-tención es contribuir a forta-lecer decisiones y acciones pertinentes en los diferentes

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niveles gubernamentales, en las instituciones del Estado, así como por parte de acto-res de la sociedad civil.

Las actuaciones comien-zan, la obra hecha a rodar

Intervenir en situaciones de desastre, recordarlas nueva-mente es como sumergirse en el desarrollo de una obra teatral, obviamente salvando las distancias. Suele reiterar-se en estos escenarios que no hay un guión claramente escrito o dado a conocer a todos los intérpretes. Algu-nos actores no cuentan con ningún libreto que los orien-te respecto a cómo actuar, y están además sometidos a un profundo impacto por encontrarse en la escena sin haber planificado ni querido estar allí. Hemos advertido que es importante compren-der que los tiempos y modos de participación que cada persona tiene frente a estas situaciones de EDC son dife-rentes. Cada uno se conecta internamente con situacio-nes de EDC de diversas ma-neras: no es lo mismo haber sido parte de una situación, haber sido víctima, que solo haberlo observado por tele-visión. Quizás algunas personas

cargan internamente con ex-periencias vividas o padecidas como catastróficas y que no ne-cesariamente afectaron masiva-mente a una población, tal vez el alcance fue familiar, grupal pero el impacto interno es vivenciado como catastrófico. Entonces, los recursos internos, la capacidad de intervención es diferente. Esa situación puede potenciar o limitar el modo de interven-ción, lo cual no es ni debe ser generalizable.

El respeto en cuanto a los di-ferentes modos de reacción, intervención y elaboración ante las situaciones de EDC constituye un buen comien-zo para vincularnos con el tema. Aunque parezca una obviedad, suele observarse que, al trabajar con personas cercanas al área afectada, manifiestan vivenciar cierta sensación de culpa. En algu-nos casos, esto tiene que ver con sentirse sin la formación suficiente, sin la capacitación específica para hacerlo; (per-sonal administrativo, funcio-narios, empleados o simple-mente ciudadanos) lo cual produce temor, justamente, por lo desconocido —no solo por cómo intervenir, sino por temor ante lo que me puedo encontrar—. En otros casos,

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tiene que ver con ese sen-timiento de imposibilidad personal—interna por haber padecido situaciones vividas como catastróficas que se reactualizan y estimulan la identificación con las perso-nas afectadas. Frente al EDC, la mayoría de los profesiona-les, referentes comunitarios y voluntarios no tienen for-mación específica, la tenden-cia muestra un alto grado de movilización inicial que lue-go decae en el tiempo. Sue-len superponerse esfuerzos y recursos. La presencia del tema en los medios de comu-nicación exacerba reacciones solidarias de organizaciones y grupos regionales, nacio-nales e internacionales, pero la intervención profesional en este tipo de situaciones recién comienza. Las situa-ciones de extrema emergen-cia toman la connotación de tales a partir de que se visi-bilizan. Los medios de co-municación irrumpen en la escena, construyen su propio guion y no siempre facilitan la actuación de quienes tie-nen que intervenir, por ejem-plo, con comentarios que no cooperan en relación a las necesidades de los afecta-dos y las víctimas. Cuando se comprometen a participar e

informar lo acordado con los comités de crisis o emergen-cia, se convierten en actores que operativamente contri-buyen al trabajo y posterior período de recuperación.

Retomando la escena tea-tral, hay actores que tienen un libreto preciso, debida-mente preestablecido y muy bien aprehendido; es el caso del personal de emergencia, bomberos, defensa civil, fuer-zas de seguridad. También, hay intérpretes con un libre-to que plantea líneas interna-lizadas durante su formación en carreras de ciencias hu-manas y sociales, líneas que se encuentran borrosas, con-fusas y pueden obstaculizar la actuación de equipos de emergencias. Hemos podido corroborar expresiones de confusión, desorientación y frustración manifestada por profesionales intervinientes en el sentido planteado. La falta de claridad y precisión de los libretos, así como la adecuada interpretación, ex-cede a los actores en su in-terés y voluntad de asumir adecuadamente su papel.

Los responsables ineludi-bles, autor y director de la obra, son los referentes del

Las situaciones

de extrema

emergencia

toman la

connotación de

tales a partir

de que se

visibilizan

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Estado nacional, provincial y municipal. Se requiere contar con Planes de Contingencia, Protocolos de Intervención y arbitrar todos los medios ne-cesarios para que la obra se interprete como una unidad integrada, previendo las distin-tas escenas que la constituyen, con todos los actores (institucio-nales—profesionales—comunita-rios) debidamente preparados. Entendemos que, si bien es compleja la implementación de una política pública a ni-vel nacional, no solo por la diversidad de particularida-des regionales (zonas inun-dables, de sequía recurren-te, de erupción volcánica, de vientos huracanados, de terremotos, etc.), conside-ramos necesario promover mecanismos de trabajo en la prevención y abordaje de EDC con políticas nacionales, regionales y municipales. Los límites jurisdiccionales exis-tentes no necesariamente son los adecuados para pla-nificar y trabajar en el tema; por ejemplo, más allá de los límites provinciales el actual caso de inundaciones en la región litoral pone a dife-rentes provincias litoraleñas ante necesidades similares. Cabe señalar que, en el caso de Santa Fe, desde la inun-

dación de 2003 a la fecha, se produjeron avances intere-santes. Por ejemplo, uno que sintetiza múltiples esfuer-zos es el trabajo realizado “Aprender de los desastres. La gestión local del riesgo en Santa Fe, a 10 años de la inun-dación de 2003”, elaborado entre el gobierno de la ciu-dad de Santa Fe y la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de De-sastres (UNISDR). A esto de-bemos sumarle que esta ciu-dad esté incorporada como la única ciudad de nuestro país en la “Campaña Mundial desarrollando Ciudades Res-ilientes”. A partir de nuestras investigaciones, sabemos que las personas que intervinieron profesionalmente en desastres y catástrofes resultaron afec-tadas psicológica y físicamen-te se encontraron sometidas a presiones tanto internas como externas, lo que se reflejó en un estado de tensión y exci-tación desbordante, debien-do apelar a los recursos pre-vios (saberes, conocimientos y recursos personales) que pusieron en juego y que veces resultaron insuficientes. Fren-te a una situación de EDC, lo que irrumpe es la “desorga-nización” general, entonces trabajamos para fortalecer

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la organización en el trabajo cotidiano con ideas y disposi-tivos que permitan organizar tiempos, personas, recursos materiales y tareas. Avanzar es, en estos casos, promover la participación activa y or-ganizada. Una vez producido el desastre, frente a la desor-ganización que es subjetiva, familiar, social, comunitaria, el eje central de la interven-ción social pasa por intentar “organizar”, “ligar”, “revincu-lar”. Los profesionales de las ciencias sociales y humanas tienen mucho que aportar, ya que sus producciones e inter-venciones se dan en aborda-jes que vinculan sujetos con otros sujetos, con grupos, organizaciones y capaci-dad de trabajo comunitario.

En algunos casos intentamos redefinir la condición de pro-tagonistas en su doble sen-tido: protagonistas y afec-tados por el desastre; pero también, protagonistas y ac-tores del proceso de recupe-ración. Procuramos trabajar sobre lo que sí aún se puede, lo que hace que aparezca la potencia, lo que haga posible el encuentro que transforme lo individual en grupal, que conecte redes y lazos soli-darios, que se empiecen a

identificar y encontrar desde lo posible. La explicitación de parte del equipo de las conductas esperables frente a una situación de desastre, las reacciones típicas o posi-bles, así como la posibilidad de comprender que lo es-perable es que el estado de desorganización emocional se dé, tranquiliza. De alguna manera, es entender que no están locos, y que lo espera-ble desde la salud mental es justamente la desorganiza-ción emocional que cada uno expresa como puede.

Desde la perspectiva psi-cosocial, precisamos con-ceptualmente la repercusión sobre los agentes utilizando la categoría afectación sub-jetiva. Afectación que vin-culamos al impacto emocio-nal que se manifiesta a nivel subjetivo, neurofisiológico, e interaccional, que incide po-sitiva o negativamente en los modos de actuar. La afecta-ción subjetiva tiene conse-cuencias sobre los agentes intervinientes, que se ma-nifiestan en daños o perjui-cios potenciales, alterando o modificando algo no nece-saria o excluyentemente en sentido de daño o perjuicio. La afectación subjetiva que

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puede sufrir el personal que trabaja ante estas situacio-nes cuando no existe forma-ción específica/especializada o es insuficiente, cuando no se cuenta con medidas pre-ventivas, lo enfrenta a situa-ciones desgarradoras y lo expone subjetiva o profesio-nalmente. Coincidimos con De la Aldea (2004), cuando plantea que, en el plano del psiquismo, no es posible ha-cer una elaboración personal de un trauma social sin ela-boración colectiva, esto es, sin reconocimiento explícito de lo sucedido, de las res-ponsabilidades asumidas de las diferentes partes, sin re-paración para las víctimas y justicia para los victimarios —quienes tienen derecho a pedir disculpas—.

El no actuar por parte de personas y organismos que son responsables de hacerlo para evitar el desastre confi-gura una forma de violencia; el dejar que los hechos ocu-rran sin que nadie se haga cargo de las consecuencias que provocan es ejercicio de la violencia. Advertimos, como emergente común, sentimientos de bronca y desesperanza en la pobla-ción afectada.

Algunas claves para considerar

Retomando aspectos que debieran considerarse a la hora de elaborar, redefinir o implementar políticas públi-cas, relevamos que la no ob-tención de respuestas claras estimula la falta de credibi-lidad en el sistema político y de justicia, afectando po-tencialmente la gobernabili-dad. Esto promueve un clima propicio para la atribución de responsabilidades y senti-mientos de culpa. Asimismo, al perder legitimidad las ins-tituciones políticas, sus re-presentantes y sus dirigentes tienden a considerarse más confiables las organizaciones no gubernamentales, que las propias reparticiones estata-les, para distribuir recursos como insumos y donaciones. Frente a situaciones de EDC, emergen conductas de vio-lencia, a veces focalizadas, otras más colectivas. Un as-pecto que vincula desastre y vida cotidiana o desastre y salud mental es la emer-gencia de conductas irra-cionales ante los hechos. Lo que resulta irracional, lo que no puede entenderse y me-nos justificarse en aquellos desastres que pudieron ha-berse evitado. El desamparo

La no obtención

de respuestas

claras estimula

la falta de

credibilidad

en el sistema

político y de

justicia, afectando

potencialmente la

gobernabilidad

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compartido de los agentes intervinientes y las víctimas directas patentizó la doble afectación ante la ausencia de planificación. Entende-mos que el propio trabajador es, en estos casos, la princi-pal herramienta de interven-ción, razón que amerita ser cuidado y considerado en la política pública y planifica-ción.

Sostenemos, en consonancia con lo que plantean distin-tas organizaciones de salud (OPS—OMS), que es nece-sario cuidar al trabajador de EDC. Al actuar en este tipo de eventos, son partícipes de escenarios imprevistos e im-pensados.

Los chistes enuncian y de-nuncian, como aquel que cir-cula entre quienes trabajan en EDC: sostiene que, cuando ocurre un desastre, en reali-dad, ocurren dos; el primero, cuando sucede el evento, y el segundo, cuando llegan los técnicos. Tratamos, en todo caso, de hacer aportes en el intento de no hacerle honor al chiste.

Referencias bibliográficasArito, S. (2011). “Cuando la subjetividad se torna ‘he roica’ en las intervenciones profesionales”. En IV Seminario Internacional de la Maestría en Trabajo Social. Paraná, Fundación La Hendija. Arito, S. y M. Jacquet (2005). El Trabajador Social en situaciones de emergencia o desastre. Buenos Aires, Espacio Editorial.De La Aldea, E. (2004). Clase dictada en la Maestría en Salud Mental de la UNER. Paraná, Facultad de Trabajo Social.De Riso, S. et. al. (2012). Situaciones de desastre o catástrofe: Agentes y Dispositivos de intervención (Informes de Proyectos de Investigación). Paraná, Facultad de Trabajo Social / UNER.OPS-OMS (2002). Protección de la Salud mental en situaciones de desastres y emergencias (Serie Manuales y Guías para desastres Nº 1). Washington DC, OMS.OPS-OMS (2006). Guía Práctica de Salud Mental en situaciones de desastre. Washington DC, OMS.

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El riesgo de desastres en las agendas de gobierno

por Silvia FontanaLicenciada en Ciencia Política (UCC), Especialista

en Docencia Universitaria (UTN) y Magíster en Antropología (UNC). Doctoranda en Política y

Gobierno (UCC – Instituto Universitario Ortega y Gasset). Docente e Investigadora de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales

(UCC). Directora de la Maestría en Gestión Política de la Facultad de Ciencia Política y

Relaciones Internacionales (UCC).

ResumenLa gestión del riesgo de desastres es una temática actual de nuestra sociedad y del mundo moderno, y que los gobiernos deben comenzar a incorporar en sus agendas, dada la impor-tancia que va cobrando. Así es que el presente artículo se propone analizar las maneras a través de las cuales se ha ido problematizando el riesgo de desastres, formulando cuestiones conceptuales donde se ponen en juego lineamientos teóricos claves. Para gestionar el riesgo, se debe conocer qué es, por lo que en este artículo el análisis se focalizará específicamente sobre el riesgo y su gestión, con el fin de profundizar el conocimiento de este proceso.

AbstractThe disaster risk management is a current topic of our society and the modern world, and that governments should begin to incorporate into their agendas given the importance that is gaining. So this article is to analyze the ways through which has been problematical disaster risk, formulating conceptual issues which come into play key theoretical guidelines. To mana-ge risk must know what it is, so in this article the analysis will focus specifically on risk and risk management, in order to deepen the understanding of this process.


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El riesgo de

desastres se ha

convertido en un

tema de creciente

preocupación

mundial. Más de

200 millones de

personas por

año se vieron

afectadas por

algún tipo de

desastre


¿De qué hablamos?

Cada vez hay más fenóme-nos meteorológicos extre-mos, más desastres de todo tipo: huracanes, tsunamis, terremotos, erupciones vol-cánicas, tormentas inten-sas, inundaciones, etc. Los desastres son una realidad que se están presentando con más frecuencia y con-tundencia, y cuyos efectos se están haciendo sentir. Es así que las pérdidas causa-das por los desastres han au-mentado exponencialmente generando importantes pér-didas y consecuencias en la vida de una población, y en el desarrollo alcanzado por los países. Hay una serie de factores que contribuyen a profundizar el impacto que este tipo de eventos causan en las poblaciones que están expuestas, entre los que se encuentran: la rápida urba-nización con falta de control, la falta de políticas públicas preventivas, las variaciones climáticas y la degradación ambiental, entre un número importante de otros factores.

Es importante destacar, en-tonces, que el riesgo de de-sastres se ha convertido en un tema de creciente preo-cupación mundial, ya que, entre finales del siglo XX y

principios del siglo XXI, más de 200 millones de personas por año se vieron afectadas por algún tipo de desastre. Frente a esta realidad, en la década de 1990, comienza a instalarse en la agenda in-ternacional lo concerniente a la reducción del riesgo de desastres. Es en esta década cuando la Organización de las Naciones Unidas (ONU) convoca a los gobiernos a promover e implementar po-líticas tendientes a reducir el riesgo de desastres. Para ir fortaleciendo la temática en las agendas de gobierno, se fueron generando instrumen-tos que colaboran con los gobiernos para hacer frente a un fenómeno que genera incertidumbre, adoptándo-se así diversos mecanismos que permitan cumplir con los compromisos asumidos. Uno de estos mecanismos es el

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Protocolo de Kyoto, que se firma en 1997 y entra en vi-gor en febrero de 2005, ya que mientras se celebraba la Conferencia Mundial sobre Riesgos de Desastres, la ma-yoría de los Estados adop-tan “el Marco de Acción de Hyogo para el 2005 – 2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunida-des ante los desastres”, con el objetivo central de lograr una reducción considerable del riesgo de desastres a ni-vel mundial.

Asimismo, en el año 2000, se pone en funcionamiento la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), que funciona en el marco de ONU e instituye un nuevo impulso para la reduc-ción de los factores que pro-vocan riesgo a fin de garanti-zar la sustentabilidad de los procesos de desarrollo. La Estrategia se centra en el en-foque que va de “la protec-ción de los peligros” al “ma-nejo del riesgo” a través de la integración de la reducción de los desastres a las agen-das de los gobiernos. Por ello la EIRD insta a que

-se integre la temática del riesgo como eje de los procesos de de-sarrollo, involucrando para ello, a distintos actores del sector pú-blico y privado.

-se articule el manejo ope-rativo de la emergencia con el proceso de reducción de riesgos, de modo de avanzar tanto hacia la optimización de la respuesta como hacia la generación de escenarios más seguros.

Ya en el año 2015, se hace una revisión de Hyogo por lo que se aprueba el Marco de Acción de Sendai para la Reducción del Riesgo de De-sastres entre 2015 y 2030. El propósito primordial de este Marco es la reducción sus-tancial del riesgo de desas-tres y las pérdidas que estos generan. La ocurrencia de un desastre es el resultado de la “interacción entre determi-nados eventos desencade-nantes (amenazas) y las vul-nerabilidades de la sociedad” (Herzer el al, 2002:3), cuyas causas residen en la imple-mentación inadecuada o en la falta de implementación de políticas públicas para la reducción del riesgo que

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lo provocan. Así, el impacto que genera un desastre en la sociedad es el resultado de la combinación de las ame-nazas naturales o antrópicas y de las vulnerabilidades de la población. Este impacto y los daños potenciales po-drían ser prevenidos y mode-rados por políticas públicas preventivas o mitigadoras, y no solo reparadoras. Los desastres pueden mostrar la capacidad de los distintos ni-veles gubernamentales para gestionar el riesgo o, por el contrario, pueden poner en evidencia la vulnerabilidad de las instituciones que re-sultan incapaces de atender la problemática. Entonces, es posible preguntarse ¿se pue-de hacer algo frente al riesgo de desastres?, ¿es como el intento de manejar lo desco-nocido o lo incierto?

¿Se puede hacer algo?

Hasta la década de 1970, los desastres eran considerados

a partir del hecho ya desen-cadenado al cual solo podía responderse mediante accio-nes de respuesta. En estos momentos, los desastres no eran interpretados de ma-nera integral sino como fe-nómenos imposibles de evi-tar y de carácter natural, y su dominio era propio de las instituciones de defensa civil y de organizaciones volunta-rias. Luego de este enfoque emergencista, a partir de la década de 1970, comienza a plantearse la necesidad de realizar prevención fren-te a los desastres, como así también comenzar a realizar acciones para la reducción de este tipo de eventos. Son organismos internacionales, como la Organización de Estados Americanos (OEA), la Organización Panameri-cana de la Salud (OPS), la Organización de Naciones Uni-das (ONU), entre otros, quienes comienzan a promocionar a los gobiernos para gestionar los de-sastres en esta línea de actuación.

A partir de la década

de 1970, comienza a

plantearse la necesidad

de realizar prevención

frente a los desastres

como así también

comenzar a realizar

acciones para la

reducción de este

tipo de eventos

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La ONU declaró a la década de 1990 como el Decenio In-ternacional para la Reducción de los Desastres Naturales (Resolución de la Asamblea General 42/169), por lo que la reducción de riesgos se ha convertido en un capítulo de actuación de los gobiernos. A lo que se suma el privilegio temático que se le da dentro de los discursos y acciones sostenidos especialmente por diversos Organismos In-ternacionales (UNESCO, BID, Banco Mundial, PNUD, OPS, UNISDR, CEPAL, OEA, entre otros). Cuando se habla de reducción de riesgos de de-sastres, se hace referencia a la “ejecución de medidas de intervención dirigidas a re-ducir o disminuir el riesgo existente” (Lavell, 2003: 69).Esta reducción es uno de los elementos más importantes y necesarios frente al desa-rrollo, ya que “difícilmente se podría pensar en desarrollo si esto se acompaña por un aumento en los niveles de riesgo en la sociedad y, en consecuencia, en las posibi-lidades de daños y pérdidas para la población” (Lavell, 2003: 69).

Así es que la reducción del riesgo es considerada una

práctica social compleja y no simplemente un producto a partir de la aplicación de un sinnúmero de acciones. Pode-mos establecer que la reduc-ción del riesgo de desastres fue la primera aproximación que se hizo con la idea del diseño de un paradigma su-perador y permitió ubicarse propiamente en el riesgo.

Es en 1996 cuando surge la noción de la Gestión del Riesgo de Desastres, que puede ser definida como “el proceso social complejo que conduce al planeamiento y aplicación de políticas, estra-tegias, instrumentos y me-didas orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenóme-nos peligrosos sobre la po-blación, los bienes y servicios y el ambiente. Acciones inte-gradas de reducción de ries-gos a través de actividades de prevención, mitigación, preparación para, y atención de emergencias y recupera-ción post impacto” (Lavell, 2002: 19).

Se observa entonces que la ges-tión de riesgos no puede existir como una práctica o acción ais-lada, por lo que debe ser consi-derada un componente íntegro

La reducción del riesgo

es considerada una

práctica social compleja

y no simplemente un

producto a partir de

la aplicación de un sin

número de acciones

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y funcional de la gestión del de-sarrollo, ya sea nacional, secto-rial, territorial, estratégico, urba-no, local o comunitario, y de la gestión ambiental, en búsque-da de la sostenibilidad.

Es un proceso que debe ser apropiado por todos los sec-tores de la sociedad, y no ser una instancia propia del ni-vel gubernamental, quien sí debe promocionar su impul-so, práctica y aplicación.

A su vez, la gestión del riesgo constituye un eje integrador que atraviesa horizontalmen-te todas las fases del ciclo de los desastres desde la pre-vención de riesgos hasta la rehabilitación de desastres. Así, se puede afirmar que el objetivo último de la ges-tión del riesgo de desastres es “garantizar que los pro-cesos de desarrollo impul-sados en la sociedad se dan en las condiciones óptimas de seguridad posible y que la atención dada al problema de los desastres y la acción desplegada para enfrentar-los y sus consecuencias pro-mueven hasta el máximo el mismo desarrollo”.

Sintéticamente, la gestión del riesgo es un proceso planificado,

concertado, participativo e inte-gral de reducción de las situa-ciones de riesgo en la búsque-da del desarrollo sostenible. La gestión del riesgo coloca a los decisores frente a las acciones que se deben poner en juego ante la ocurrencia posible o ya acaecida de un desastre. Si se considera que los elementos que contribuyen a que se des-ate un desastre son heterogé-neos, su análisis no puede ser reducido a un solo aspecto, por lo que existe, en la actua-lidad, una visión más integral para abordar la gestión de riesgo de desastres. Entre las acciones que deben ser pues-tas en marcha por los gobier-nos, encontramos la elabora-ción de legislación adecuada, asignaciones en el presupues-to y responsabilidades des-centralizadas a fin de lograr la participación de los gobiernos subnacionales, los gobiernos locales y la sociedad civil en el proceso de toma de deci-siones. Flores sostiene que “la institucionalización de la Ges-tión del Riesgo es necesaria en este proceso de incorporar conciencia, capacidad y volun-tad transformadoras en la activi-dad del Estado y en la de todos los actores sociales” (2003: 11).

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Una razón de importancia en la gestión de riesgos de desastres es que, cuando se produce un desastre, se ve afectado todo el patrimonio públi-co de la sociedad. Y es ante esto que la gestión pública es significativa e indelega-ble para la prevención y mi-tigación de los desastres. El incremento, no solo cuantita-tivo sino también cualitativo, en la ocurrencia de desastres originados por la acción del hombre resulta relevante, factor que debe ser conside-rado para reducir la ocurren-cia de estos o atenuar sus consecuencias.

La gestión del riesgo favore-ce al desarrollo, el desarrollo sin gestión del riesgo no es más que una palabra vacía. Esta afirmación pone de re-lieve la importancia que tie-ne la gestión del riesgo de desastres en el marco del desarrollo sostenible, com-prendiendo que abordar la gestión del riesgo es una responsabilidad de los go-biernos y la sociedad civil, recordando que las personas constituyen el centro del de-sarrollo. Incorporar la gestión del riesgo de desastres en la planificación del desarrollo equivale a tener en cuenta las dimensiones que le otor-garán sostenibilidad en el largo plazo a ese proceso. La reducción del riesgo de desastres constituye uno de

los grandes desafíos para el desarrollo, por lo que lograr la disminución de las vulne-rabilidades y la exposición al riesgo, así como el aumento de la capacidad de respues-ta, requieren de un abordaje integral del riesgo de desas-tres. Finalmente, cabe re-calcar que, en las políticas de gestión de riesgo de de-sastres, se incluye la partici-pación de gobiernos loca-les, regionales y nacionales, organismos internacionales como también actores pri-vados y de la sociedad civil, en lo relativo a la evaluación como a la gestión de los ries-gos. Este gobierno interinsti-tucional del riesgo debe ser descentralizado, participa-tivo y con respaldo político, con la finalidad de potenciar los esfuerzos que se realizan en la reducción del riesgo de desastres, y que, muchas veces se muestran ineficientes, debi-do a la falta de coordinación entre los diversos ámbitos.

A modo de cierre

La tensión producida entre gestionar el riesgo y gestio-nar en el riesgo lleva a pre-sentar la disyuntiva en la cual hoy se encuentran los gobiernos, en sus diferentes niveles, a fin de implementar políticas destinadas al riesgo latente o manifiesto.

Una razón de

importancia en la

gestión de riesgos

de desastres,

es qué, cuando

se produce un

desastre, se ve

afectado todo el

patrimonio público

de la sociedad

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Por un lado, gestionar en el riesgo focaliza su atención en la emergencia propiamen-te dicha, es decir, cuando ya el riesgo se ha materiali-zado; por el otro, gestionar el riesgo nos pone delante de aquellas acciones de go-bierno que buscan trabajar fundamentalmente con las causas profundas que están presentes en los procesos de construcción del riesgo. Mientras que el primer en-foque pone su atención en el manejo del desastre, el segundo centra su accionar en la reducción del riesgo de desastres siendo las decisio-nes políticas las que entran en juego en esta disyuntiva. Frente a contextos de esta índole, los distintos niveles de gobierno deben elaborar acciones, estrategias y des-tinar recursos que permitan pronosticar o, por lo menos, mitigar las consecuencias de este tipo de sucesos. En situaciones extremas, como lo es un desastre, se deben atender todo tipo de necesi-dades que comienzan a flo-recer y que en contextos vul-nerables se evidencian como de gran magnitud. Es posible argumentar que un desastre deja marcas en la vida de to-dos los afectados, por lo que los gobiernos deben apren-der que se debe “gestionar el riesgo” y no “gestionar en el riesgo” (Fontana, 2009). Es decir, que es necesario que

los gobiernos implementen políticas para la reducción del riesgo de desastres, y no simplemente acciones frente al riesgo ya materializado.

Referencias bibliográficasFlores, A. (coord.) (2006). Actores y Roles en la Gestión del Riesgo. Asunción, CYTED. Fontana, S. (2009). Sobre llovido, mojado. Riesgo, catástrofe y solidaridad. El caso Santa Fe. Córdoba, EDUCC.Herzer, EL. AL. (2002). Convivir con el riesgo o la gestión del riesgo. (Disponible en: www.cesam.org.ar/publicaciones.html).Lavell, A. (2002). Sobre la gestión del riesgo: apuntes hacia una definición. Lima, La Red / USAID.Lavell, A. (2003). La Gestión Local del Riesgo. Nociones y Precisiones en torno al Concepto y la Práctica. Lima, CEPREDANEC – PNUD.

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Reseñas

ECONOMÍA POLÍTICA DEL CRECIMIENTOCadenas causales y mecanismos institucionales

Sebastián Mazzuca (comp.)

CAF, Banco de Desarrollo de América Latina. 556 páginas. ISBN: 978-980-422-031-9

Matías Tarillo

La economía política estudia la influencia recíproca entre insti-tuciones y mercados, y analiza cómo las pujas entre actores en ambas arenas dan lugar a diferentes resultados. En este sentido, que esa disciplina pon-ga su foco en el crecimiento es central para entender por qué y en qué condiciones este se produce o no. Este libro consti-tuye un volumen fundamental para la comprensión de ese fe-nómeno y una referencia inelu-dible para estudios posteriores.

El trabajo es parte de la serie Estado, Gestión Pública y De-sarrollo en América Latina de la CAF (Banco de Desarro-llo de América Latina), que coordina el Dr. Carlos Acuña. La serie tiene un gran mérito: cada libro reúne textos clave de distintas épocas y autores sobre una temática determi-nada. Puntualmente, el que aquí nos ocupa tiene como coautores a académicos de la talla de Joseph Schumpeter, Mancur Olson, Daron Ace-moglu, Douglass North, Ba-rry Weingast, Robert Bates y Raúl Prebisch, entre otros.

El libro se estructura en dos partes: una sobre desarrollo económico, de corte más teó-rico, y otra sobre “desarrollos divergentes”, inclinada hacia el análisis empírico. Así, en la pri-mera es posible encontrar aná-lisis del crecimiento en térmi-nos históricos, comparativos e institucionales. En la segunda, en tanto, esos textos se ma-terializan en estudios de caso sobre Inglaterra (siglo XVII); Japón, Corea del Sur y Taiwán; África, Irán y américa Latina. Es, entonces, desde la profundi-dad teórica aplicada al análisis empírico de diversos casos que esta compilación se constituye en imprescindible para aquellos interesados en el tema.

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Reseñas

La coordinación horizontal en la gestión pública latinoamericana

Sergio Ilari

Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes- 280 páginas.ISBN: 978-987-558-368-9

Silvio Castro

A partir de su trabajo profe-sional y académico, Sergio Ilari emprende en este libro una tarea compleja: teorizar sobre coordinación en polí-ticas públicas a partir de es-tudios científicos con aportes prácticos y ejemplos específi-cos. El autor logra ese objeti-vo y brinda una herramienta para comprender la coordina-ción horizontal en la gestión pública en América Latina.

Este libro es una versión me-jorada de la tesis doctoral del autor, en la cual los primeros capítulos se centran en la sis-tematización y el desarrollo teórico que incluye estudios provenientes de diferentes campos disciplinarios.

¿Cuál es la especificidad de la coordinación horizontal? Con este interrogante, el au-tor desarrolla el marco analí-tico a partir de dos enfoques centrales: el que centra en las relaciones internas u organi-zacionales y aquel que abor-da la coordinación interorga-nizacional. A partir de esta dicotomía, se reconstruye un

marco teórico y científico que permite desarrollar el análisis incluyendo los principales es-tudios académicos tanto de América Latina como de los Estados Unidos.

Para concluir, en los capítu-los finales, el autor incluye diferentes tipos y grados de coordinación, y avanza en el análisis a partir del estudio de caso centrado en el pro-grama “Más Vida”, de la pro-vincia de Buenos Aires, que invita a pensar y reflexio-nar sobre la necesidad de la coordinación horizontal, como herramienta para la implementación exitosa de programas públicos.

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Programas y proyectos

Gestión Documental Electrónica (GDE)

A partir del Decreto 561/16, el Poder Ejecutivo aprobó la implementación del sistema de Gestión Documental Elec-trónica (GDE), dependiente del Ministerio de Moderniza-ción. Este sistema apunta a la digitalización y despape-lización de las actuaciones y expedientes del Sector Públi-co Nacional, y actuará como plataforma para la imple-mentación del expedientes electrónicos.

El Sistema cuenta con tres componentes: el Generador de Documentos Electróni-cos, Comunicaciones Oficia-les y Expediente Electrónico.

El Generador de Documen-tos Electrónicos Oficiales (GEDO) es el medio de crea-ción, registro y archivo de documentos oficiales. El mó-dulo de Comunicaciones Ofi-ciales apunta a la creación, comunicación y archivo de notas y memorandos. Ambos entraron en vigencia el 25 de abril en la Secretarías de la Presidencia de la Nación, la Jefatura de Gabinete de Mi-nistros y los veinte ministe-rios nacionales.

El Expediente Electrónico, que es de uso obligatorio para las mismas jurisdiccio-nes desde el 10 de mayo, es un documental digital de igual validez jurídica que un documento en papel. El Ex-pediente Electrónico tiene como objetivo reducir los costos y el tiempo de los trá-mites administrativos, cuidar el medioambiente y aumen-tar la transparencia.

Hasta hoy, se capacitaron 8�000 empleados en el uso de GDE. A partir del 10 de junio, todas la resoluciones y disposiciones serán genera-das en GDE.

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Consulta Pública

A partir de las jornadas de trabajo y de los resultados obtenidos en las Mesas de Trabajo de Gobierno Abier-to del Ministerio de Moder-nización de la Nación, se ha creado la Plataforma de Con-sulta Pública, que tiene como objetivo ser el único ámbito de realización de todas las consultas públicas que rea-lice el PEN (Poder Ejecutivo Nacional). Dicha plataforma habilita un canal de partici-pación ciudadana, y articula una comunicación activa y permanente entre los actores sociales, las organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y el Gobierno para mejorar el diseño de las polí-ticas públicas.

De las Mesas de Trabajo, han surgido compromisos para desarrollar proyectos en nueve ministerios, de mane-ra que la ciudadanía podrá dar su opinión y exponer sus dudas o propuestas a través de la Plataforma de Consulta Pública.

Estos compromisos son los si-guientes:-desarrollo de una Unidad de Vinculación Tecnológica Virtual;-federalización de prácticas de Gobierno Abierto;-mapa de apoyo directo al sector productivo;-mesa de diálogo para iden-tificar, mapear y visibilizar información sobre asenta-mientos y villas;

-plataforma para la participa-ción ciudadana y el acceso a la información de la Justicia;-plataforma piloto para la publicación de pedidos y respuestas a solicitudes de información pública;-portal de transparencia y da-tos sociosanitarios del PAMI;-publicación de estadísticas sobre seguridad social, y-transparencia de la informa-ción del Ministerio de Cultura de la Nación.

Algunos data-sets publicados:

- Ejecución Presupuestaria de la AGN;- Registro Único de Audiencias;- Estructura Orgánica;- Solicitudes de Acceso a la Información Pública.

Si deseás más información o querés participar, ingresá en https://consultapublica.argentina.gob.ar/

Programas y proyectos

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EVENTOS 2016

30 AGO al 2 SEP

26 al 29JUN

1 al 4SEP

19 al 21OCT

3 al 5OCT

31 al 02MAY

XXI Congreso Chileno de Ciencia Política

Asociación Chilena de Ciencia Política-Pucón-Chile

68.ª Conferencia Nacional Anual

del IPACInstitute

of Public Administration

of Canada-Toronto,

Canadá

112.ªConferencia

Anual de APSA

American Political Science

Association-Philadelphia,

EE.UU

IV Congreso

Internacional en Gobierno,

Administración y Políticas Públicas

GIGAPP (Grupo de Investigación

en Gobierno, Administración y

Políticas Públicas)-Madrid, España

Conferencia Annual de NASPAA

Network of Schools of Public Policy, Affairs and Administration – John Glenn School of Public Affairs-

Columbus, Ohio, EE.UU.

X Congreso de la Asociación Brasileña de

Ciencia PolíticaBelo Horizonte, Brasil

Agenda

X Congreso de la Asociación Brasileña de Ciencia Políticahttp://www.encontroabcp2016.cienciapolitica.org.br/

68.ª Conferencia Nacional Anual del IPAChttp://www.ipac.ca/2016

112.ª Conferencia Anual de APSAhttp://community.apsanet.org/annualmeeting/home

XXI Congreso Chileno de Ciencia Políticahttp://www.congresoaccp2016.cl/

IV Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas y de la Administración Públicahttp://www.gigapp.org/

Conferencia Annual de NASPAAhttp://naspaa.org/annualconference/

14 JUNLanzamientoPaís Digital

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EVENTOS 2016

Colaboración

Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno

ColaboracionesLos trabajos con pedido de publicación deben ser remitidos a la revista Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno mediante comunicación electrónica a [email protected] con copia a [email protected] En todos los casos, deben ser trabajos originales o inéditos, que no hayan sido enviados para su publicación a otras revistas. Se podrán presentar artículos y reseñas en idioma castellano y portugués.

Todas las contribuciones recibidas serán evaluadas preliminarmente por la dirección y la secretaría de re-dacción de la revista y aprobadas acorde a su pertinencia temática y requisitos formales. El proceso de selección durará como mínimo entre uno y seis meses y, una vez finalizado, el comité de la revista se pondrá en contacto con el autor o los autores para comunicar la decisión de publicación. Los editores no están obli-gados a mantener ningún tipo de comunicación con aquellos que han enviado sus trabajos, salvo que estos sean efectivamente publicados. En caso de sugerencias y correcciones, los autores deberán dar cuenta de estos.

El envío de un artículo a la revista Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno implica la cesión de los dere-chos de autor para que este, pueda ser editado, reproducido o difundido públicamente para fines exclusiva-mente científicos, académicos o culturales.

Para la presentación de los trabajos, se deberán observar las siguientes criterios:1. Deben ser enviados a ambas direcciones electrónicas.

2. Los artículos no deben exceder los 13 000 caracteres (con espacios incluidos), y las reseñas bibliográ-ficas los 500. En este tamaño, se contarán también los resúmenes, referencias y bibliografía.

3. Todos los trabajos deben presentarse en programa Word, letra Times New Roman número 12, a es-pacio sencillo. Se utilizará hoja tipo A4 con margen superior: 3 cm, inferior: 2,5 cm, izquierdo: 2,5 cm y derecho: 2.5 cm.

4. Los artículos deberán estar acompañados con una foto de cara de cada uno de los autores con de-finición mínima de 300 DPI en JPG. Asimismo, las reseñas bibliográficas deberán ser enviadas con una foto de la tapa del libro con la misma definición.

5. El título deberá estar alineado a la izquierda en negrita y con letra Times New Roman número 14. Los nombres y apellidos del autor o de los autores se expresarán de igual forma, pero en letra itálica (en caso de ser dos, la “y” entre los mismos estará en cursiva, y si son más de dos, habrá comas entre ellos hasta el último, donde se ubicará la “y”).

6. Toda aclaración con respecto al trabajo, así como la pertenencia institucional del autor o de los autores y su dirección electrónica, deben consignarse mediante asterisco (y doble asterisco, si fuese necesario) referido desde el título o el nombre del autor, respectivamente, al pie de la primera página.

7. Las citas aclaratorias deberán ir al final del texto y no podrán superar las cuatro.

8. Las referencias bibliográficas deberán seguir preferentemente el formato americano: el apellido del autor, el año y el número de página luego de dos puntos para los casos de citas textuales. Por ejemplo:

Varios países latinoamericanos son casos de democracia delegativa (O’Donnell, 1997).

“El presidente es considerado la encarnación de la nación y el principal definidor y guardián de sus intereses” (O’Donnell, 1997: 293).

9. En el apartado bibliográfico, las referencias deben observar el siguiente orden, separados por comas:

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Colaboración

apellido del autor, letra inicial del nombre del autor, año (entre paréntesis), título de la obra (entre comillas si es un artículo; en itálica si es un libro o título de una publicación), volumen, tomo, etc., lugar de edición y editorial. Por ejemplo:

Para libros y capítulos de libros:

Bourdieu, P. (2008). Homo academicus. Buenos Aires, Siglo XXI.

O’Donnell, G. (1997). “¿Democracia delegativa?”. En O’Donnell, G. Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritaris-mo y democratización. Buenos Aires, Paidós.

Gutiérrez Márquez, E. (2013). “La ciencia política en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM”. En F. Reveles (coord.) La Ciencia Política en México Hoy: ¿Qué sabemos? México, UNAM y Plaza y Valdés.

En caso de titularidad por parte de organizaciones, se pondrán los nombres en mayúsculas.

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Para revistas:

Altman, D. (2005). “La institucionalización de la ciencia política en Chile y América Latina: una mirada desde el sur”. Revista de Ciencia Política 25 (1).

En este caso, el “25” corresponde a número de la revista, y el “(1)”, al volumen.

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Para participaciones en eventos científicos:

Rocha, C. (2012). “La ciencia política en Uruguay (1989-2009): Un estudio de los temas, teorías y metodologías predo-minantes en la investigación y la enseñanza en el Instituto de Ciencia Política”. Ponencia presentada en el IV Congreso Uruguayo de Ciencia Política. Noviembre, Montevideo.

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10. La bibliografía obtenida de espacios virtuales deberá consignarse con su sitio correspondiente, junto con la fecha del último acceso:XXXXXXXXXX. Disponible en: (www.xxxx.xxxx.xx), último acceso: xx/xx/xxxx.

11. Todos los artículos deberán ser acompañados por un resumen en castellano y otro en inglés, de hasta 100 palabras cada uno. En caso de tratarse de un artículo en portugués, se agregará un resumen en castellano.

12. Los cuadros, diagramas e infogramas realizados en otros programas deben ser enviados en archivos aparte, y se debe señalar específicamente el lugar en el cuerpo del texto donde deberán colocarse. En la medida de lo posible, se deben utilizar programas generalizados y compatibles con Word. Cada elemento deberá contar con su propio archivo. Tomando la referencia de posibles cuadros, el artículo no podrá superar las 4 páginas en el formato antes mencionado.

Los editores no están obligados a mantener ningún tipo de comunicación con aquellos que han enviado sus trabajos, salvo que estos sean efectivamente publicados.

Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno N°2

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