ANTOLOGIA INTRODUCCION AL DERECHO AMBIENTAL GRUPO 701 UPAV SEP 2015.doc

INTRODUCCIÓN AL DERECHO AMBIENTAL, DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE. LIC. SANTIAGO TOLEDO GONZALEZ

INDICE

UNIDAD I

EL MEDIO AMBIENTE Y EL DERECHO

LA PREOCUPACIÓN SOCIAL POR EL MEDIO AMBIENTE

LA FUNCIÓN DEL DERECHO EN LA PRESERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL DERECHO AMBIENTAL.

INTRODUCCIÓN A LOS CONCEPTOS AMBIENTALES.

UNIDAD II

EL DERECHO AMBIENTAL

DEFINICIÓN DEL DERECHO AMBIENTAL.

DIFERENCIA ENTRE DERECHO AMBIENTAL Y DERECHO ECOLÓGICO

LAS FUENTES DEL DERECHO AMBIENTAL.

DERECHO AMBIENTAL INTERNACIONAL.

UNIDAD III

DERECHO AMBIENTAL INTERNACIONAL

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO INTERNACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE

LA DECLARACIÓN DE ESTOCOLMO DE 1972.

LA CUMBRE DE RIO DE 1992 Y AGENDA 21.

FUENTES DEL DERECHO AMBIENTAL INTERNACIONAL.

TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES FIRMADOS POR MEXICO EN MATERIA DE PROTECCIÓN AMBIENTAL

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UNIDAD IV

LA PROTECCION AMBIENTAL EN MEXICO

LAS BASES CONSTITUCIONALES EN MÉXICO.

EL MEDIO AMBIENTE COMO GARANTÍA INDIVIDUAL

LA GESTIÓN AMBIENTAL EN MÉXICO.

LA POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO.

UNIDAD V

INSTITUCIONES ELEMENTALES EN EL DERECHO AMBIENTAL

EL AMBIENTE EN LA AGENDA POLITICA

AREAS NATURALES PROTEGIDAS

PARTICIPACION SOCIAL E INFORMACION AMBIENTAL

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UNIDAD I. EL MEDIO AMBIENTE Y EL DERECHO.

1.1. LA PREOCUPACION SOCIAL POR EL MEDIO AMBIENTE

Es un hecho casi plenamente asumido por los responsables

políticos de los países desarrollados que la ciencia y la tecnología son un

elemento indispensable para la elaboración de políticas de fomento y

desarrollo económico y social. Sin embargo, no existe unanimidad en los

distintos países y entre los diferentes gobiernos respecto al grado de

asunción de esta verdad. De ahí que se detecten diferencias en lo que

concierne a la intensidad del esfuerzo -medido en inputs, tanto

económicos como relativos a recursos humanos- que se debe aplicar en

la promoción de la ciencia y la tecnología, así como en el modelo

organizativo con que se pretenden afrontar estas políticas.

Dicho en otras palabras, el reconocimiento de la carta de naturaleza

de la política científica y tecnológica durante la segunda mitad de siglo ha

venido acompañado por una profunda evolución de los principios que

informan tales políticas. Esta evolución crítica de la acción pública en

ciencia y tecnología coincide además con la existencia de profundas

convulsiones geopolíticas referentes, que han experimentado evidentes

alteraciones, lo que ha conducido a una sensación de confusión y

conflicto.

MEDIO AMBIENTE Y SOCIEDAD

Existe asimismo una creciente conciencia en las sociedades

avanzadas acerca de la necesidad de considerar la conservación del

medio ambiente como una gran prioridad política. Este planteamiento ha

supuesto la incorporación de las cuestiones ambientales en la agenda

política con la articulación de partidos políticos, asociaciones y grupos

que enarbolan esta bandera y defienden las cuestiones de conservación y

calidad del ambiente como el valor de mayor calado para la adecuada

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relación entre el hombre y la naturaleza por su incidencia en la calidad de

vida de los ciudadanos. Es fundamental poner de relieve que estas

posiciones que mueven y atraen una parte importante de las ideas y

movimiento progresistas son, paradójicamente, profundamente

conservadoras en lo que atañe al progreso en relación con la naturaleza.

Prefieren lo que existe, el resultado de cuatro mil años de evolución, en el

que han jugado un papel activo algunos de los problemas que denuncian

-pero que ya no combaten-, antes que apoyar posibles desarrollos que

tienen su raíz en nuevas expectativas tecnológicas. Prima la

desconfianza como consecuencia de las negativas experiencias

anteriores catástrofes nucleares y marítimas; las graves repercusiones

climáticas del uso de los clorofluorocarbonos y del masivo consumo

energético; la acumulación de residuos, muchos de ellos peligrosos y, en

todo caso, nocivos para el entorno; el uso indiscriminado de pesticidas-.

Esta actitud pesimista penetra a través de todas las posiciones

ambientalistas, independientemente de la mayor o menor racionalidad de

sus posturas, lo que ha conducido a establecer como gran principio que la

implantación de nuevas tecnologías no supone sólo beneficios sino que,

por el contrario, puede estar en la base de nuevos -no deseados ni

deseables- riesgos y eventuales perjuicios para la calidad de vida de los

ciudadanos.

El gran desarrollo de la química durante la "segunda" revolución

industrial ha colocado en el mercado casi cien mil productos químicos,

cuyos beneficios son indudables, pero también son responsables de

algunas de las consecuencias que preocupan socialmente y que ya

mencionábamos anteriormente contaminación del aire y las aguas

continentales y marinas; los trastornos generados por accidentes en la

fabricación de tales productos y en el transporte de los mismos; las

toneladas de residuos abandonados en cementerios, de incomprensible

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elección en muchos casos para la sociedad y de dudosa seguridad en

otros; el deterioro de la capa de ozono-.

Esta constatación ha generado una notable desconfianza social, en

general entre colectivos avisados y responsables, en el tecno cientifismo

ciego, por una parte, y en el capital inclemente, por otra.

Ello ha llevado a los defensores del ambiente en primer lugar, y a

los militantes de las posiciones de izquierda en segundo lugar, a lo se

estima es origen de un conflicto entre ideas y praxis, a una situación

hasta cierto punto paradójica. Son recolectores de las posiciones de

mayor idealismo, pero defienden actuaciones marcadas por un gran

pragmatismo. La relación coste/beneficio social que en general ha

marcado la defensa de la ciencia y la tecnología por parte de las fuerzas

progresistas ya no se tiene en cuenta. Se asume anticipadamente que el

coste va a ser excesivamente alto. Mejor es lo que tenemos que lo que

puede venir. No se confía en que las soluciones de los problemas

globales dependan de las nuevas tecnologías; se piensa, por el contrario,

que las mejores posibilidades de encontrar soluciones se encuentran

fuera de la gran carrera tecnológica.

Tu entorno y el modo en que dicho entorno influye en tu desarrollo.

Desde un punto de vista más científico, el medio ambiente es el conjunto

complejo de condiciones físicas, geográficas, biológicas, sociales, culturales

y políticas que rodean a un individuo u organismo y que, en definitiva,

determinan su forma y la naturaleza de su supervivencia.

El medio ambiente influye en la forma en que vive la gente y en el modo en

que se desarrollan las sociedades. Por dicha razón, la gente, el progreso, el

desarrollo y el medio ambiente están íntimamente ligados.

El medio ambiente también conlleva peligros. La contaminación atmosférica,

las enfermedades transmitidas por el agua, los productos químicos tóxicos y

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los desastres naturales son algunos de los desafíos que plantea el medio

ambiente para la humanidad.

Los recursos naturales, la tierra, el agua y los bosques se están degradando

a un ritmo alarmante en muchos países –¡y una vez que se agoten, son

irrecuperables!

Para que el desarrollo sea sostenible éste debe responder a las necesidades

del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras de

satisfacer sus propias necesidades, en este sentido los países deben tomar

en cuenta las cuestiones ambientales cuando se trata de tomar medidas para

el progreso económico.

La preocupación por un medio ambiente global sano es esencial para la

lucha contra la pobreza, ya que casi siempre la población más pobre vive en

los lugares más vulnerables.

1.2. LA FUNCION DEL DERECHO EN LA PRESERVACION DEL MEDIO

AMBIENTE.

"La protección al medio ambiente es uno de los fines del Estado Moderno,

por lo tanto toda estructura de éste debe estar iluminada por este fin, y debe

tender a su realización."1 Uno de los cambios introducidos a la nueva

Constitución fue la concientización de que no solo al Estado es a quien le

corresponde la protección del medio ambiente sino que se exige que la

comunidad de igual manera se involucre en tal responsabilidad.

"La crisis ambiental es, por igual, crisis de la civilización y replantea la

manera de entender las relaciones entre los hombres. Las injusticias sociales

se traducen en desajustes ambientales y éstos a su vez reproducen las

condiciones de miseria"

"Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley

garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan

afectarlo.

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Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,

conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la

educación para el logro de esos fines".

Es por esto que el Estado deberá proteger la diversidad e integridad del

ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar

la educación para el logro del mejoramiento de la calidad de vida de la

población, siendo el objetivo fundamental de su actividad la solución de las

necesidades insatisfechas de salud, educación, de saneamiento ambiental y

agua potable.

El saneamiento ambiental es un servicio público a cargo del Estado; por lo

tanto le corresponde organizarlo, dirigirlo y reglamentarlo, conforme a los

principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; deberá entonces el

Estado prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las

sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Es evidente que hoy en día, para determinar los grandes principios que

deben regir la vida de las sociedades organizadas y en camino de evolución,

ya no puede ignorarse la necesidad de proteger el medio ambiente y de dar a

las personas los derechos correlativos; en este sentido se tiene que después

del año de 1972 en el que se adoptó la Declaración de Estocolmo sobre

medio ambiente humano, se ha reconocido en vasta extensión el valor que

debe otorgarse a su protección. Además, en este proceso, y en sus

variantes, el camino recorrido muestra que no sólo se incorporó dicho

principio general como valor constitucional interno que se proyecta sobre

todo el texto de la Carta, sino que aquel produjo grandes efectos de

irradiación sobre las legislaciones ordinarias de muchos países. También,

después de aquella fecha son varias las naciones que lo incorporaron en sus

textos constitucionales, ya como un derecho fundamental, ora como un

derecho colectivo de naturaleza social.

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Esta consagración permite, además, al Poder Ejecutivo, a la Administración

Pública y a los jueces colmar lagunas y promover su expansión ante

situaciones crónicas o nuevas; en este mismo sentido, el crecimiento y las

crisis de la economía de gran escala industrial y la expansión del

conocimiento sobre la naturaleza y la cultura ha favorecido el incremento de

técnicas, medios, vías e instrumentos gubernativos, administrativos y

judiciales de protección del Derecho al Medio Ambiente Sano.

1.3 ANTECEDENTES HISTORICOS DEL DERECHO AMBIENTAL

La evolución de las normas ambientales ha seguido diversas etapas. La

primera, comprende los preceptos orientados en función de los usos de un

recurso (riego, agua potable, navegación, etc.). La segunda, más

evolucionada, encuadra la legislación en función de cada categoría o especie

de recurso natural, coordinando los distintos usos (aguas, minerales,

forestales, etc.). La tercera, orienta la normativa hacia el conjunto de los

recursos naturales. Finalmente, la cuarta etapa toma en consideración el

entorno como conjunto global y atiende a los ecosistemas. Esta última

comprende las normas ambientales en sentido estricto. Estas etapas de la

evolución legislativa, aunque sucesivas, no se excluyen unas a otras.

El Derecho Ambiental se desarrolló como lógica respuesta a la necesidad de

explotar los recursos naturales en un marco de racionalidad,

aprovechamiento sostenible y protección del ambiente. Su evolución ha sido

rápida y progresiva, incorporándose paulatinamente en todas las ramas

jurídicas y adquiriendo, a su vez, autonomía propia como disciplina vinculada

con casi todas las ciencias.

Un poco de historia:

Aquí mostramos algunos acontecimientos que impulsan el avance del

Derecho Ambiental y que van creando y modificando conceptos

fundamentales.

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http://federacionuniversitaria71.blogspot.com/2008/09/historia-del-derecho-ambiental.html


• Primavera Silenciosa (1962) de la bióloga norteamericana Rachel Carson,

fue el bestseller que fundó las bases del ecologismo moderno. La autora

habla acerca de la gran cantidad de venenos en forma de insecticidas,

plaguicidas y herbicidas que el hombre vierte al medio poniendo en peligro

su supervivencia y la de todos los organismos que en él habitan.

• La Conferencia de Estocolmo de 1972 centró la atención internacional en

temas medioambientales, especialmente los relacionados con la degradación

ambiental y la contaminación transfronteriza. Este último concepto era muy

importante, ya que señalaba el hecho de que la contaminación no reconoce

los límites políticos o geográficos y afectos a los países, regiones y pueblos

más allá de su punto de origen. Estos problemas medio ambientales

mundiales tan importantes incluyen, por ejemplo, todo tipo de contaminación,

el cambio climático, la reducción de la capa de ozono, el uso y administración

de los océanos y los recursos de agua dulce, la deforestación excesiva, la

desertificación y la degradación de la tierra, los vertidos peligrosos y la

disminución de la diversidad biológica.

• En la Cumbre para la Tierra de 1992 se reconoció internacionalmente el

hecho de que la protección del medio ambiente y la administración de los

recursos naturales deben integrarse en las cuestiones socioeconómicas de

pobreza y subdesarrollo. Esta idea ha sido recogida en la definición del

término desarrollo sostenible (o sustentable) hecha por la Comisión Mundial

del Medio Ambiente y del Desarrollo (la Comisión Brundtland) en 1987 como

“el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la

habilidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias

necesidades”. Este concepto fue diseñado para satisfacer los requisitos de

los partidarios del desarrollo económico así como los requisitos de los que

están interesados principalmente en la conservación medio ambiental.

La reunión de Río de Janeiro señaló que los diferentes factores sociales,

económicos y medio ambientales son interdependientes y cambian

simultáneamente. El objetivo principal de la Cumbre fue introducir un

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programa extenso y un plan nuevo para la acción internacional en temas de

medio ambiente y de desarrollo que ayudarían a guiar la cooperación

internacional y el desarrollo de programas en el próximo siglo.

• El Protocolo de Kyoto es un instrumento internacional, consensuado en

1997 y auspiciado por la ONU, para luchar contra el cambio climático. El

objetivo es que los países industrializados reduzcan en forma gradual sus

emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en promedio un 5,2% en

relación al nivel de 1990. Hay compensaciones financieras para facilitar el

cumplimiento de la meta.

EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPIOS AMBIENTALES

a) El Derecho Romano y la naturaleza

Desde el punto de vista del derecho romano, los recursos naturales-la tierra,

el agua, los yacimientos minerales, la flora, la fauna, los recursos

panorámicos y el ambiente en sí- son, en términos generales, “res communi”,

es decir, cosas de la comunidad, que pueden ser empleadas por todos, salvo

en cuanto hubieren determinado derechos particulares sobre pequeñas

porciones individuales.

Mientras los usos particulares de los recursos no afectaron en general la

naturaleza (por ser relativamente inidóneos para provocar verdaderos

desastres ecológicos), ningún obstáculo legal o económico impidió el uso y el

abuso de tales bienes.

b) Derecho al uso

Mientras “el desastre ecológico” no existió, los malos usos de la naturaleza

no fueron advertidos, ni por la técnica ni por la política, ni por el derecho. Y

los principios de propiedad establecidos fueron eficientes para regular el uso

de los bienes naturales.

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Pero la estructura jurídica empezó a dar síntomas de obsolescencia e

inoperancia y las leyes empezaron a disponer primero normas de uso

técnico, que implicaron, antes que nada, normas morales incorporadas al

derecho positivo.

EVOLUCIÓN DEL DERECHO AMBIENTAL EN AMÉRICA LATINA

En la evolución del derecho ambiental en América Latina es posible distinguir

tres periodos: el primero comprende el prolongado interregno de producción

legislativa iniciado en el siglo XIX con la promulgación de las primeras

constituciones y códigos civiles. Herederas de disposiciones dispersas sobre

el uso de los recursos naturales, las piezas legislativas promulgadas en este

período, ajenas a consideraciones ecológicas y, especialmente, al concepto

de derechos ambientales, operaron más como filtro burocrático para

asegurar el control de la oferta ambiental que como mecanismo de

administración pública.

Buena parte de ese material legislativo sobrevive como legislación sectorial.

Este periodo alcanzó su clímax en la posguerra, a través del modelo de

«desarrollo» propagado por las instrucciones Breton Woods. La Conferencia

sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo en 1972 inauguró un

segundo período en la historia de la normativa ambiental latinoamericana. En

menos de una década se iniciaron proyectos para recuperar y sistematizar

elementos de derecho ambiental esparcidos en multitud de decretos y

reglamentaciones sobre los recursos naturales renovables y no renovables,

reunir piezas de legislación dispersas sobre los recursos naturales, la salud

pública, las aguas, los bosques, la caza, la pesca, el control sanitario y el

sistema de parques nacionales.

Este proceso condujo, en algunos casos, a la promulgación de códigos

ambientales o marcos normativos de legislación ambiental. Entre 1974 y

1990 varios países adoptaron una ley marco en asuntos ambientales.

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Aunque la perspectiva patrimonial del ambiente mantuvo su hegemonía,

durante este período se gestaron concepciones críticas sobre el modelo de

desarrollo dominante en América Latina y se ensayaron metodologías para

incorporar la "dimensión ambiental" en los planes y proyectos de desarrollo.

Si bien durante este período cada país contaba, por lo menos, con una

agencia gubernamental dedicada al manejo de los recursos naturales y el

control ambiental, esta época se caracterizó por la ausencia de voluntad

política y por la falta de una significativa inversión pública para hacer efectiva

la protección ambiental. Por regla general en la práctica administrativa de la

mayoría de estos países la protección del ambiente fue una tarea

secundaria, desligada de las restantes prioridades públicas de la planeación

económica nacional. La dimensión ambiental no estuvo incorporada en las

políticas económicas, de asentamientos humanos y ordenamiento territorial,

mientras que el nivel de «conciencia ambiental» fue especialmente bajo entre

los ejecutores de decisiones públicas.

La percepción de la crisis ambiental a escala mundial fue contemporánea del

reporte «Nuestro Futuro Común» de la Comisión Mundial de Medio Ambiente

y Desarrollo, con cuya publicación en 1987 se inicia el proceso global de

interés ambiental a escala planetaria que concluye cinco años más tarde con

la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro (1992). El tercer periodo en la

evolución del derecho ambiental latinoamericano fue contemporáneo de este

proceso de institucionalización política del ideario ambiental que, en el orden

jurídico se ha distinguido, especialmente, por el reconocimiento del derecho

a un ambiente sano y su consagración como derecho fundamental y/o

colectivo en las constituciones de la mayoría de los países de la región. Entre

los diferentes países del continente no existe uniformidad en cuanto al grado

de desarrollo de sus instrumentos legales y de política ambiental.

Esta diferencia se extiende a todos los estratos de la jerarquía normativa y a

las múltiples materias reguladas, y la consolidación de algunos de sus

muchos aspectos, como la adopción de una ley nacional del ambiente por el

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Estado respectivo, o el nivel de participación ciudadana en la gestión

ambiental, pueden ser indicadores para determinar la madurez o desarrollo

del sistema jurídico ambiental en un país dado.

La adopción de una ley orgánica o ley marco ambiental es un prerrequisito

para garantizar la existencia de un sistema jurídico coherente de política y

gestión ambiental y en este sentido las diferencias se han disipado en la

última década, pues 17 de los 20 países de la región cuentan con una ley

marco ambiental, y aquellos que aún no la poseen están comprometidos en

su formulación. Esto ha llevado a Raúl Brañes a considerar que el balance

del derecho ambiental en la región es alentador. En este orden de ideas el

paso más significativo ha sido la consolidación en la década de los noventa

de la tendencia a elevar los principios ambientales a rango constitucional.

En las constituciones de los países latinoamericanos se encuentran, en

primer lugar, preceptos que consagran el dominio público y la propiedad del

Estado sobre el ambiente y los recursos naturales del país; en segundo

lugar, principios de política ambiental y, finalmente, aquellos que reconocen

el derecho al ambiente como derecho fundamental, colectivo o social, así

como principios de equidad intergeneracional y «derechos de la naturaleza».

Otro avance significativo ha sido la consagración de instrumentos y remedios

legales de justicia constitucional para garantizar los derechos humanos que

han estimulado la democratización del acceso a la justicia como vías

efectivas y eficientes para garantizar la protección de los derechos

fundamentales. Respecto a las tarifas legales de responsabilidad daños

ambientales, la tendencia es hacia el establecimiento de la responsabilidad

objetiva y la presunción de responsabilidad asociada a actividades peligrosas

o de riesgo ambiental. La ampliación de los mecanismos de control y la

definición precisa de sanciones administrativas y medidas preventivas es un

rasgo sobresaliente de la administración ambiental. La normativa penal

ecológica se viene perfilando como un campo especializado del derecho

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penal y la política criminal en medio ambiente es un tema significativo en la

agenda académica.

1.4. INTRODUCCION A LOS CONCEPTOS AMBIENTALES

El campo de los recursos genéticos constituye por si mismo uno de los

mayores desafíos que deberá enfrentar el derecho ambiental en el inmediato

futuro, especialmente respecto a la amenaza que representa la manipulación

genética sin limites éticos y legales para la biodiversidad y la integridad del

ambiente. En este sentido será necesario avanzar hacia una armonización

regional del marco legal de la bioseguridad.

Otro campo no menos desafiante es el transporte motorizado, “núcleo duro”

de la gestión ambiental, entre cuyas externalidades deben contabilizarse

tanto por los graves impactos sobre la calidad del aire en las ciudades y su

contribución al incremento de los gases de efecto invernadero como sus

costos sociales.

Los temas ambientales ocupan un lugar destacado en la geografía actual. En

parte, esto se debe a la centralidad que los mismos han adquirido en las

últimas décadas en prácticamente todas las sociedades, muy vinculada con

la diversidad y envergadura de lo que se considera como problemáticas

ambientales. En parte también porque la relación entre los hombres y el

medio, con la que estos temas podrían ser emparentados, tuvo este mismo

destaque también en la mayor parte de las perspectivas de la geografía en el

pasado.

¿A qué nos referimos cuando hablamos de ambiente y de

problemáticas ambientales? Sin dudas, hay frente a esta pregunta un

amplio conjunto de respuestas, que no pueden abordarse en su totalidad

aquí (véase, al respecto, Reboratti, 1999). Sin embargo, sí pueden

presentarse dos posturas que resultan centrales para entender el tema. Por

una parte, aquella proveniente de las ciencias naturales, específicamente de

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la ecología, que asimila el concepto de ambiente al de ecosistema; desde

esta perspectiva, los seres humanos se incorporan al mismo como una

especie más, en interacción con las restantes y con las condiciones del

medio. Las problemáticas ambientales, aquí, se relacionan con los

fenómenos que provocan la ruptura del equilibrio del ecosistema, y que

pueden desembocar en su degradación o incluso en su desaparición; las

soluciones tienen que ver con propuestas de manejo más adecuado, de

exclusión de uso, o de mitigación de consecuencias negativas.

Por otra parte, la definición de ambiente remite a las condiciones en que los

seres humanos, organizados socialmente, se relacionan con la naturaleza

con el fin de asegurar su sobrevivencia. Esta definición muy general puede

adscribirse al dominio de las ciencias sociales. Desde esta perspectiva, las

problemáticas ambientales son:

...una cuestión de carácter eminentemente social. La problemática ambiental

surge de la manera en que una sociedad se vincula con la naturaleza para

construir su hábitat y generar su proceso productivo y reproductivo. Es decir

que está directamente e indirectamente vinculada al modelo de desarrollo

presente en un determinado tiempo y espacio. (Galafassi, 2002: 21)

Desde esta última perspectiva, queda instalado el carácter social y cultural

del concepto de ambiente. Diversos autores han abordado esta cuestión a

partir de considerar el proceso de conformación de las sociedades humanas

(yendo en algunos casos más allá hasta incluir la evolución de la especie

humana) como un proceso de permanente articulación con los elementos

naturales. Así por ejemplo, Moraes y da Costa (1987) señalan que los seres

humanos se definen por su capacidad de trabajar para extraer de la

naturaleza aquellos elementos que les son necesarios, utilizando en muchos

casos algunos de estos elementos como instrumentos para llevar a cabo

esta tarea (lo que da lugar al surgimiento de la técnica); la especialización y

la diferenciación de roles en esta tarea (en el trabajo) sería una de las bases

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de la diferenciación social. A medida que las sociedades se hacen más

complejas, la mediación técnica (incluidos los conocimientos acumulados) y

la diferenciación social se hacen crecientes, lo que dará lugar a la

conformación de sociedades humanas como las que conocemos. A su vez,

esta labor sobre la naturaleza la modifica, alterando su equilibrio original;

parte de estas modificaciones tendrán valor para generaciones futuras (por

ejemplo la modificación de ciertas especies o la alteración de un curso de

agua), las que se apropiarán de estas transformaciones para sus objetivos.

Este proceso, que el autor denomina proceso de valorización espacial, sería

un rasgo constitutivo de la humanidad, aunque las formas en que se lleva a

cabo en cada momento y lugar sean muy variables.

Vinculado a lo anterior, uno de estos autores planteará en otra de sus obras

que la cuestión ambiental no remite a la relación entre sociedad y naturaleza,

sino que en rigor es una relación social, entre los hombres, mediada por la

naturaleza (Moraes, 1994). La idea misma de recursos naturales se engarza

perfectamente en esta definición, en la medida en que por ellos deben

entenderse no los elementos naturales en sí, que están presentes en el

orden natural (formando parte de él), sino el proceso social que consiste en

recurrir a ellos para satisfacer las necesidades de cada grupo en cada

momento y lugar concretos. Es esto lo que permite comprender el hecho de

que los elementos naturales pasen a ser –o dejen de ser– recursos

aprovechables según las necesidades, intenciones o capacidad de las

distintas sociedades, en distintos momentos y lugares. Incluso las

estimaciones de sus existencias (como sucede con el petróleo) están tan

condicionadas por el nivel de conocimientos, la tecnología disponibles o la

relación con los precios y los costos, que queda muy en claro que dichas

estimaciones están lejos de ser “datos de la naturaleza”.

El clima terrestre esta basado en unos sutiles mecanismos que regulan la

energía procedente de la radiación solar. La atmosfera actúa como filtro

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natural de regulación, el ozono de las capas altas impide que los rayos

ultravioletas lleguen a la Tierra en proporciones letales capaces de inhibir

procesos biológicos básicos, como la producción de moléculas de ADN. En

las capas bajas de la atmósfera el CO2 y otros gases retienen parte de la

radiación infrarroja de onda larga que la Tierra emite al espacio, haciendo un

efecto invernadero que hace que se mantengan las temperaturas en

proporciones beneficiosas para la vida que se desarrolla en su interior.

Además hay otros mecanismos de regulación como los océanos absorben

parte de la radiación solar redistribuyéndola mediante las corrientes marinas,

los vientos o el propio ciclo hidrológico. Regulan además parte del excedente

de CO2. Pero este equilibrio se ha roto por el deterioro de la capa de ozono,

el efecto invernadero, como consecuencia del incremento de gases y

partículas contaminantes en la atmosfera o la lluvia ácida.

EFECTO INVERNADERO

El planeta tierra esta rodeado por una capa de gases de unos 25 kilómetros

de espesor. La capa produce un efecto de invernadero, admite el calor del

exterior y mantiene una temperatura constante en el interior. Pero si el grosor

de la capa aumenta, el calor retenido aumenta y por tanto la temperatura

interior sube. Si esto continúa así, a mediados del siglo próximo la

temperatura habrá crecido entre 1.5 y 4.5 grados centígrados. Habrá

inviernos más cortos y templados, y veranos largos y cálidos. Los mares se

podrán elevar hasta un metro sobre el nivel actual. Los desiertos crecerán. y

en las zonas húmedas se duplicaran las precipitaciones.

El principal responsable del efecto invernadero es el CO2, dióxido de

carbono, producto de la utilización de combustibles fósiles, como el carbón,

gas natural o petróleo. Pero además influyen en el fenómeno de

calentamiento progresivo, el metano, producido por determinados cultivos y

ganados. El oxido nitroso de las calefacciones y por último los

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clorofluorocarbonos. Las deforestaciones masivas están incrementando el

efecto de recalentamiento.

AGUJERO DE OZONO

El ozono es un estado alotrópico del oxigeno, presenta propiedades químicas

similares pero con diferentes cualidades físicas. A 16 kilómetros por encima

de la superficie terrestre existe una capa de ozono de unos 50 kilómetros de

grosor, en su parte más lejana limita con la estratosfera. La capa de ozono

protege a todos los seres vivos de los rayos ultravioletas solares, actuando

como un filtro. Desde el año 81 se viene observando la existencia de un

agujero en el filtro, por el que atraviesan los nocivos rayos ultravioletas. Los

responsables son los gases clorofluorocarbonos. 800.000 toneladas anuales,

que al descomponerse desprenden átomos libres de cloro, dañinos para el

ozono. Aerosoles, refrigerantes en frigoríficos, acondicionadores de aire y las

cajas de las hamburguesas. En medio siglo podría no quedar filtro, y los

efectos cancerígenos son ya muy evidentes, sobretodo en el incremento de

cáncer de piel. En la actualidad se buscan alternativas al uso del bromuro de

metilo en los cultivos hortícolas, considerado como un desinfectante que

degrada la capa de ozono, ya que el protocolo de Montreal establece su

eliminación total en el año 2005".

Aumenta el agujero de la capa de ozono

El ozono incrementa la mortalidad en olas de calor

Efectos de la exposición al ozono en personas con enfermedades

cardiovasculares en Mexicali, B.C.

DESERTIFICACION

El desierto gana 12 hectáreas de terreno cada minuto. En 30 años se ha

acabado con el 50 por ciento de la superficie selvática de la tierra. 11

millones de hectáreas de bosque tropical. Incendios, talas, lluvia ácida...La

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http://waste.ideal.es/ozono2.htm



http://waste.ideal.es/ozono.htm


perdida de cubierta vegetal implica reducción de productividad biológica,

disminución de especies, perdida de recursos hídricos, perdida de suelos y

avance del desierto. España es uno de los países mas afectados por este

problema. Las zonas de Granada y Almería son las que sufren mayores

deterioros. Concretamente Almería tiene afectado hasta un 70 por ciento de

su superficie.

Conferencia de Naciones Unidas para la lucha contra la desertización

LLUVIA ACIDA

El dióxido de azufre y los óxidos de nitrógenos, compuestos contaminantes

generados por las centrales térmicas que queman carbón o por los coches

que pasan a la atmosfera. Por efecto de la lluvia, pueden experimentar

cambios químicos y caer a la Tierra en forma de agua o nieves acidificadas.

Esta lluvia acida destruye flora y fauna e incluso ataca a los edificios.

La lluvia ácida afecta en España a 74.000 hectáreas de varios ecosistemas.

Los ecosistemas españoles están desprotegidos ante el fenómeno de la

lluvia ácida provocada por las emisiones contaminantes de las centrales

térmicas alcanzando una superficie de 74.000 hectáreas, aunque el

problema de la acidificación en España no tiene las dimensiones de los

países del norte de Europa, debido al menor número de centrales térmicas y

a que los ecosistemas son menos frágiles En España este fenómeno,

provocado por la emisión a la atmósfera de gases como los óxidos de

nitrógeno o el anhídrido carbónico, afecta a dos zonas: la del noroeste,

donde está motivado en gran parte por la presencia de la central de As

Pontes (A Coruña); y la motivada por la central de Andorra en Teruel, que

abarca el norte de la Comunidad Valenciana. No obstante, el problema es

más intenso en el primer enclave, ya que por regla general los ecosistemas

son más frágiles en el norte. Los principales efectos de la lluvia ácida se

dejan sentir en los ecosistemas, aunque actualmente se están analizando

también los efectos que puede tener sobre la propia salud humana, como en

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http://waste.ideal.es/desertizacion.htm


el caso de las enfermedades respiratorias, y los efectos de corrosión sobre

materiales.

CAMBIO CLIMATICO

La desaparición de los 3.000 kilómetros de playas, la subida de las

temperaturas en 2,5 grados, la reducción del 10 por ciento de las

precipitaciones y del 30 por ciento de la humedad del suelo son algunos de

los efectos que sufrirá España dentro de 50 años debido al proceso de

cambio climático Nuestro país será uno de los más perjudicados por este

fenómeno, provocado principalmente por la emisión a la atmósfera de gases

con efecto invernadero y caracterizado por una subida de temperaturas a

nivel global. En el 2050 todas las playas españolas habrán desaparecido

debido a la elevación del nivel del mar y a procesos erosivos. A esto se le

añade el gran número de incendios forestales, aumento de la desertización y

un incremento de los fenómenos tormentosos en el área mediterránea, como

la gota fría. Estos efectos tendrán consecuencias directas en la economía

española, principalmente en la producción agrícola e hidroeléctrica y por

supuesto en el sector turismo.

CAMBIO CLIMATICO

UN TERCIO DE LOS HÁBITATS DEL PLANETA PUEDEN

DESAPARECER

Cumbre del clima -La Haya 2000

CUMBRE CLIMA 2001 Bonn

CAMBIO CLIMATICO y ENERGIA NUCLEAR

ECOLOGIA Biología de los ecosistemas. Estudia las relaciones reciprocas

entre el medio y los organismos o entre los organismos entre si. Esto permite

conocer la forma de vida de las población de los diferentes ecosistemas y

como evolucionan.

20

http://waste.ideal.es/cambioclimatico2.htm

http://waste.ideal.es/cumbrebonn.htm

http://waste.ideal.es/cumbreclima.htm

http://waste.ideal.es/cambioclimatico.htm




ECOSISTEMA. Sistemas formados por individuos de muchas especies, en el

seno de un ambiente de características definibles, e implicados en un

proceso dinámico e incesante de interacción, ajuste y regulación expresable

bien como intercambio de material y energía, bien como ausencia de

nacimientos y muertes y uno de cuyos resultados es la evolución a nivel de

especies y la sucesión a nivel del sistema entero. (R. Margalef)

Sistema funcional formado por un ambiente físico, biotopo y la comunidad de

seres vivos que lo habitan, biocenosis.

BIOTOPO Espacio vital característico de determinadas plantas y animales.

BIOCENOSIS. Agrupación natural de seres vivos

En cuanto al surgimiento de la preocupación por el medio ambiente cabe

situarlo en la Conferencia de la ONU sobre el Medio Humano celebrada en

Estocolmo en 1972. En efecto, Río 92 no constituyó la primera reunión a

gran escala para discutir sobre la especie humana y el hábitat en el que nos

desarrollamos y vivimos los seres humanos. Como se señaló con

anterioridad, durante 1972 en Estocolmo, ya se desarrolló la primera

Conferencia de la ONU sobre el Medio Humano, más conocida por su lema

“Una sola tierra”. Aun estaba lejos la posibilidad la idea del Derecho

ambiental.

Por primera vez surgió la conciencia de que la Tierra estaba

deteriorándose, y que el origen se encontraba en las actuaciones antrópicas

cada vez más incidentes y dañinas sobre el medio ambiente. Significó por

otro lado el comienzo de un modo organizado por parte de Naciones Unidas

de afrontar la conservación y mejora del medio ambiente a escala mundial.

Entre los grandes desacuerdos surgidos en este encuentro destacó el intento

de situar los problemas ambientales en el contexto de las necesidades de los

países en vías de desarrollo. Como resultado de la conferencia se creo el

21


PNUMA – Programa De Las Naciones Unidas Para El Medio Ambiente -, que

funciona como una agencia más del sistema de la ONU.

Una vez más tras conferencias de carácter internacional surgen nuevos

instrumentos jurídicos a gran escala en los años posteriores, entre los que

cabe destacar el Convenio Sobre El Comercio Internacional De Especies De

La Flora Y Fauna Salvajes En Peligro De Extinción en 1973, más conocido

por CITES, y que sigue constituyendo un marco de plena actualidad, y que

con posterioridad se analizará con mayor detenimiento.

También comienzan su andadura los PACMAS de la Unión Europea,

cuyo primer exponente surge en 1973 y tiene vigencia hasta 1977, aunque

debido a su coincidencia con la primera crisis del petróleo, fue difícil que

calará sobre los europeos, su efectividad fue prácticamente nula.

En 1983, cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas

realizó un llamamiento para que la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente

y Desarrollo elaborara un programa global para el cambio. Así en 1987,

surge el Informe Brundtland, donde se proponen las estrategias ambientales

para la consecución del desarrollo sostenible – la primera vez que surge este

concepto -, definiéndolo como aquel que satisface las necesidades del

presente sin poner en peligro, sin mermar las posibilidades de que las

generaciones futuras satisfagan las suyas.

Así en 1989, la Asamblea General de la ONU convoca el CNUMAD –

Conferencia De Naciones Unidas De Medio Ambiente Y Desarrollo – para

1992 en Río de Janeiro. Durante tres años se estuvo preparando dicha

Conferencia en el ámbito oficial, así como mediante una Conferencia Mundial

de ONG, que también se van a ver representadas en Río, aunque

discriminadas en cuanto al nivel de protagonismo que se las concedió.

22


De este modo se celebra la Cumbre de la Tierra en Río, en junio de

1992, donde existe representación oficial de 172 países, y también se reúnen

de modo paralelo en el Foro Global 92 más de 1.500 organizaciones no

gubernamentales.

En Río surgieron cuatro documentos oficiales:

• Declaración De Principios

• Agenda 21

• Convenio sobre Cambio Climático

• Convenio sobre Biodiversidad.

Más recientemente (finales de agosto de 2002) se desarrolló en

Johannesburgo la cumbre denominada “Río + 10” cuyos acuerdos se

recogen en el correspondiente apartado de este trabajo

UNIDAD II. EL DERECHO AMBIENTAL

2.1. DEFINICION DEL DERECHO AMBIENTAL

En primer lugar trataremos de definir el Derecho, partiendo de la

dificultad de definición del mismo y de la existencia de múltiples definiciones,

todas ellas incompletas y con carencias. No obstante, podemos definirlo

como conjunto de prescripciones de deber que en caso de

incumplimiento acarrea una sanción lícitamente ejercida. En efecto, el

derecho no siempre es sancionador, existen normas de carácter dispositivo

que podrían quedar al margen de esta definición.

Posteriormente pasaremos a analizar el término “medio ambiente “,

siendo también múltiples las posibles definiciones, todas ellas válidas, pero

también con algunas limitaciones.

23


De cualquier modo existen dos modelos principales respecto a la definición

jurídica del medio ambiente, según uno de ellos ambiente queda limitado a lo

meramente natural, según otra de las líneas debe ser un concepto más

amplio, que junto con los aspectos naturales incluye otro tipo de realidades

sociales y culturales, que rodean al hombre. Esta segunda acepción es la

que se encuentra más extendida en los textos normativos internacionales,

europeos y estatales.

El Tribunal Constitucional español en la Sentencia 102/95, de 26 de

junio, en el fundamento jurídico nº 4 define el ambiente como “el entorno vital

del hombre en un régimen de armonía, que aúna lo útil y lo grato. En una

descomposición factorial analítica comprende una serie de elementos o

agentes geológicos, climáticos, químicos, biológicos y sociales que rodean a

los seres vivos y actúan sobre ellos para bien o para mal, condicionando su

existencia, su identidad, su desarrollo y más de una vez su extinción,

desaparición o consunción”.

Lo cierto es que tenemos que interpretar el medio ambiente en un

sentido amplio, como todo aquello que rodea al hombre y a los demás seres

y cosas, huyendo de definiciones meramente antropocéntricas, estando

incluidas el conjunto de circunstancias físicas, químicas, socioeconómicas,

culturales y biológicas que rodean a los seres actuando sobre ellos.

Un magnífico ejemplo normativo de la interpretación

omnicomprensiva que se le ha de dar al medio ambiente lo constituye el art.

7 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba

el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de

proyectos, cuando al referirse al contenido de la evaluación preceptiva para

el desarrollo de ciertos proyectos que puedan tener sobre el medio ambiente

hace referencia a “ la Evaluación de los efectos previsibles directos o

indirectos del proyecto sobre la población, la flora, la fauna, el suelo, el aire,

el agua, los factores climáticos, el paisaje y los bienes materiales, incluido el

24


patrimonio histórico artístico y el arqueológico. Asimismo, se atenderá a la

interacción entre todos estos factores.”

Así pues, estamos en condiciones ya para definir el Derecho

Ambiental, como la respuesta que ha querido dar el ser humano a la

necesidad de proteger su entorno, para evitar su degradación progresiva e

irreversible. Documento de las fuentes jurídicas para entender que es una

directiva, reglamento, etc...

El Derecho Ambiental es una disciplina jurídica en formación. Es

posible, no obstante, identificar las que constituyen hoy sus principales

características, las cuales le otorgan en conjunto la suficiente especificidad

para justificar la existencia de un área especializada con dicho nombre.

El origen de esta especialidad se encuentra conectado al momento

histórico en el cual la "cuestión ambiental" se incorpora a la agenda pública.

La sociedad civil en determinados países, inicialmente los industrializados,

encuentra en los problemas ambientales amenazas serias para su salud y su

supervivencia como sociedad en el largo plazo, asumiendo la posibilidad de

introducir reformas o cambios institucionales capaces de enfrentar dichos

riesgos. Históricamente siempre ha existido una preocupación sobre la

relación entre el hombre y la naturaleza.

Lo distinto de la cuestión ambiental contemporánea deriva de una

Concepción "holística" (todo incluido) que concibe el ambiente como

un sistema en el cual sus distintos componentes (vivos y no vivos) generan

en conjunto algo más que la simple suma de sus partes (sinergia). También

se percibe que existe una relación entre la acción humana y el problema

ambiental que genera responsabilidad. El problema ambiental no es fruto de

azar o de los caprichos de la naturaleza, sino es un efecto (deseado o no) de

las actividades del hombre. Por ello, es posible regularlo. El Derecho

25


Ambiental regula por lo tanto relaciones humanas que tienen al ambiente

como campo de batalla, la lucha por la distribución de los riesgos modernos.

El conocimiento y la percepción sobre la naturaleza de dichos riesgos

y los medios para enfrentarlos han ido desde luego variando, pero en general

se asume que existen ciertas "condiciones ambientales mínimas" que hacen

posible el desarrollo pleno de la persona humana y que, en palabras de

Amartya Sen, no reducen significativamente los "vectores de desarrollo"

personal, permitiendo la expansión de las libertades reales de que gozan los

seres humanos. Desde luego, existe discusión respecto a dichas condiciones

y sobre los mejores medios para alcanzarlas.

Finalmente, también es necesario identificar las fuentes o causas de

los riesgos ambientales y los efectos o impactos que generan o podrían

generar, de tal manera que podamos contar con la información que nos

permita decidir adecuadamente sobre los mejores medios para alcanzar las

metas de protección ambiental.

Los resultados de estas operaciones (determinación de las

condiciones ambientales esperadas, la identificación de los riesgos y la

definición de los mejores medios para enfrentarlos) son traducidos a

instituciones jurídicas, derivando en un sistema de asignación jurídica de

cargas y riesgos ambientales entre los distintos actores de la sociedad,

generando a su vez obligaciones y responsabilidades específicas. La

finalidad última de este sistema es el asegurar el mantenimiento de las

condiciones ambientales, o dicho en términos jurídicos, la protección del

ambiente, de tal forma que se asegure la posibilidad efectiva del goce del

derecho a un ambiente adecuado.

Esta perspectiva implica que el Derecho Ambiental debe resolver tanto

problemas de Justicia (ambiental) como de eficiencia (ambiental). Lo primero

está vinculado con criterios éticos y políticos para asignar las cargas y

riesgos. Lo segundo está ligado a criterios técnicos y de costo-beneficio al

26


momento de optar por distintas opciones e instrumentos de política y

derecho. Desde luego, ambos procesos se presentan interrelacionados. No

obstante, el primer proceso alcanza mayor intensidad frente a la definición

tanto del contenido del derecho a un ambiente adecuado como en la

definición de la política ambiental. Lo segundo se hace más intenso respecto

de la selección de los instrumentos y su aplicación. Y atravesando todo el

proceso, el Derecho aparece interrelacionado fuertemente con el

conocimiento científico, que le brinda la base para muchas de las decisiones

críticas que deben tomarse.

El entender de esta manera el Derecho Ambiental hace fácil explicar la

interrelación con las distintas especialidades dentro del Derecho. Esto

sucede en primer lugar porque instituciones jurídicas centrales, como

"propiedad" y "responsabilidad" o "derechos humanos" son necesarias para

precisar el contenido del derecho al ambiente adecuado y el sistema de

cargas y riesgos. Del mismo modo, la necesidad de atender problemas

éticos, políticos, técnicos y económicos, lleva a acudir a las disciplinas

distintas a la jurídica relacionadas con dichas materias.

El ámbito del Derecho Ambiental

Dos ámbitos generales han sido siempre incluidos al interior del

Derecho Ambiental. Uno orientado a los problemas de contaminación

ambiental y de deterioro de las condiciones del medio, y otro orientado a la

conservación de los recursos naturales, de tal forma que se asegure el

aprovechamiento sostenible de dichos recursos. Se habla por lo tanto de

protección ambiental y conservación de los recursos naturales. Aunque es

posible diferenciar ambas áreas (cosa que también ocurre en la economía

ambiental), los principios y objetivos se encuentran estrechamente

entrelazados. Lo que se requiere sin duda es asegurar que las condiciones

del ambiente en el cual se desarrolla la vida humana reúnan las condiciones

para proteger la salud de las personas y la propia viabilidad de los

27


ecosistemas en el mediano y largo plazo. En consonancia con lo expuesto, la

Ley General del Ambiente (Ley N° 28611) recoge estos principios y establece

como ámbito de aplicación de dicha norma las dos materias anteriormente

señaladas.

Tareas del Derecho Ambiental

Tal como hemos venido sosteniendo, son tres las tareas centrales que

tiene el Derecho Ambiental. Estas son:

1. Consagrar y definir el contenido jurídico del derecho a un ambiente

adecuado para vivir.

2. Definir que acciones o relaciones son consideradas (jurídicamente)

como generadores de impactos negativos significativos sobre el

derecho a un ambiente adecuado y que requieren de la regulación

legal del Estado.

3. Instituir y desarrollar los instrumentos jurídicos que permitirán

alcanzar los objetivos de desempeño ambiental establecidos,

incluyendo las sanciones jurídicas frente a las acciones u omisiones

que los distintos actores (públicos y privados) tomen.

La primera tarea está vinculada con la incorporación del derecho de las

personas a gozar de un ambiente sano, saludable o adecuado en las

constituciones políticas, tratados internacionales o en otros instrumentos

jurídicos. Además implica darle contenido a dicho derecho, es decir, definir

qué es exactamente un “ambiente saludable”. La segunda tarea identificar

las acciones que serán objeto de regulación legal, por implicar riesgos al

goce del derecho al ambiente adecuado y por ser problemas que no pueden

ser resueltos sin la intervención legal del Estado. Finalmente, la última tarea

implica generar los mecanismos legales que permitan que los distintos

28


actores involucrados en la gestión ambiental puedan asegurar el goce del

derecho al ambiente sano, incluyendo los mecanismos judiciales de

protección de derechos y los instrumentos de gestión ambiental.

QUE ES EL DERECHO ECOLOGICO?

¿Porque llamamos Derecho Ecológico y no Derecho Medioambiental o

Derecho Ambiental? El Derecho Ecológico protege la vida en los

ecosistemas como totalidad no solo el medio ambiente. No protege

solamente el entorno. Por eso denominamos Derecho Ecológico, y no

Derecho Medioambiental, que es solo la protección del entorno de la vida de

una de las especies bióticas: la humana.

Concepto de Derecho Ecológico.

El Derecho Ecológico es un conjunto sistematizado de principios y

normas jurídicas, internas e internacionales, que regulan la actividad

humana con relación al medio ambiente, a si mismo y a la sociedad que

le rodea.

Es un “conjunto sistematizado…”. Esto significa que los principios y normas

jurídicas del Derecho Ecológico están racionalmente y ordenadamente

enlazados entre si, es decir es un conjunto sistematizado que contribuye a

determinado objeto.

Es un conjunto sistematizado “de principios…” ¿Qué es un principio? Es un

axioma que plasma una determinada valoración de justicia de una sociedad

que en un momento histórico determinado informa del contenido de las

normas jurídicas de un Estado.

Los principios ecológicos generalmente se plasman en Declaraciones de la

ONU y que sirven de guías o fundamentos para la conformación del Derecho

Ecológico de cada Estado. Por ejemplo podemos citar el Principio de

29

http://www.geocities.com/eqhd/axioma.htm

http://jorgemachicado.blogspot.com/2009/03/que-es-el-derecho-ecologico.html


soberanía estatal sobre los recursos naturales propios establecido en la

Declaración de Estocolmo que dice: “…, los Estados tienen el derecho

soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política

ambiental…” (Declaración de Estocolmo, Principio 21). Este principio es

tomado como fundamento en la Ley Nº 1333 boliviana: “Art. 3.— El medio

ambiente y los recursos naturales constituyen patrimonio de la Nación, su

protección y aprovechamiento se encuentran regidos por la Ley y son de

orden publico ”. Otros principios ecológicos son: el Principio de Igualdad que

en materia de Derecho ecológico significa que “todos los Estados son iguales

en deberes y derechos”. O, el Principio De Responsabilidades Compartidas

que “obliga a los Estados a asumir su responsabilidad internacional cuando

con sus actos dañen la ecología de otro Estado”.

El Derecho Ecológico también es un conjunto sistematizado de “[…] normas

jurídicas,…”. Entendiéndose la norma jurídica como la “significación lógica

creada según ciertos procedimientos instituidos por una comunidad jurídica y

que, como manifestación unificada de la voluntad de ésta, formalmente

expresada a través de sus órganos e instancias productoras, regula la

conducta humana, en un tiempo y lugar definidos, prescribiendo a los

individuos, frente de determinadas circunstancias condicionantes, deberes y

facultades, y estableciendo una o mas sanciones coactivas para el supuesto

de que dichos deberes no sean cumplidos”(J. C. Smith). Como se ve un

principio no es una norma.

Ese conjunto sistematizado de normas jurídicas son: “internas…”, significa

que las normas jurídicas internas están en leyes locales de los Estados. Se

compone principalmente de normas jurídicas ambientales de Derecho

Administrativo, también cuenta con el concurso de normas de Derecho Civil

(responsabilidad por daños), de Derecho Penal (delitos ecológicos) y de

normas de Derecho Tributario (impuestos ecológicos). Las normas jurídicas

del Derecho Ecológico giran también alrededor de estos ejes: las diversas

30

http://www.blogger.com/post-edit.g?blogID=3120646581919811332&postID=1563397221957951622#rn


técnicas de intervención pública (autorizaciones, prohibiciones, regulaciones,

planificación, sanciones y catalogaciones), la evaluación de impacto

ambiental , las ayudas y subvenciones, la prevención y control integrado de

la contaminación, la participación social y la información sobre datos

ambientales, la cooperación internacional y el reparto interno de

competencias entre los diversos organismos.

Decíamos que el Derecho Ecológico es un conjunto sistematizado de normas

jurídicas internas e “internacionales”, significando esto que las normas

jurídicas internacionales están en los Convenios y en los Tratados. Siguiendo

con el concepto de Derecho Ecológico, conceptualizamos que es un es un

conjunto de principios y normas jurídicas “que regulan la actividad humana

con relación al medio ambiente,…”. ¿Cómo regula? Estableciendo

medidas apropiadas de conservación y protección del medio ambiente, de

manera de no comprometer las expectativas de las generaciones futuras.

(Ley boliviana Nº 1333 Art.2; Ley chilena Nº 19.300 Art. 2°, inciso g).

Orígenes

El Derecho Ecológico cuenta con algunos remotos orígenes romanos: en las

relaciones jurídicas entre colindantes, “relaciones de vecindad”, acerca de

emisión de humos, ruidos y ejecución de actividades molestas, no es hasta

los años sesenta del siglo XX cuando cobra un gran impulso, con diferencias

según la fecha de la industrialización de cada país, determinante en el

nacimiento de la conciencia ecológica en amplias capas de la sociedad.

El paso lógico de la necesaria concienciación ambiental a la incorporación a

la política oficial, y de ésta al Derecho, tiene su punto de inflexión en 1972

con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente

Humano que se realizó en Estocolmo, Suecia del 5 al 16 de junio de 1972 a

donde asistieron 113 países que labraron la Declaración de Estocolmo,

que consagra los principios de Igualdad, del Derecho Al Desarrollo

31


Sostenible, de Soberanía Estatal Sobre Los Recursos Naturales Propios, de

No Interferencia, de Responsabilidades Compartidas y de Co-operación

Internacional, entre otros.

Es el inicio fundacional del Derecho Ecológico.

Naturaleza

El Derecho Ecológico por su naturaleza misma esta dentro del Derecho

Publico y el Derecho Administrativo.

El Derecho Ecológico tiene como característica su universalidad,

consecuentemente las normas tendrán que estar referidas a la protección de

un bien universal, como es la vida en su totalidad.

2.2. DIFERENCIA ENTRE DERECHO ECOLÓGICO Y DERECHO

AMBIENTAL

El Derecho ambiental protege el entorno, mientras que el Derecho ecológico

protege la vida en su totalidad.

El Derecho Medioambiental es un conjunto de normas jurídicas, internas e

internacionales, que regulan la actividad humana con respecto al entorno

humano y su aprovechamiento sostenible.

Recurso Natural. Cualquier forma de materia o energía que existe de modo

natural y que puede ser utilizada por el ser humano. Los recursos naturales

pueden clasificarse por su durabilidad, dividiéndose en:

1. Renovables. — Energía solar, la eólica, o la energía de las mareas;

2. Renovables bajo gestión. — Cuencas fluviales, bosques, y;

3. No Renovables. — El carbón, el petróleo, el gas natural. Los primeros

pueden ser explotados indefinidamente, los segundos si hay buena

32

http://jorgemachicado.blogspot.com/2009/08/dss.html


gestión también pueden ser explotados indefinidamente, mientras que

los últimos son finitos y con tendencia inexorable al agotamiento.

2.3. LAS FUENTES DEL DERECHO AMBIENTAL

Las fuentes del Derecho Ambiental son las mismas que las del Derecho

Positivo, por hallarse aquél comprendido en éste.

Entendemos por “fuente” el cauce de donde surge el Derecho Ambiental.

Estas “fuentes” pueden ser clasificadas, en Doctrina, como formales o

materiales. Estas últimas son los h echos, las necesidades, los conflictos

que ponen de manifiesto la insuficiencia de la legislación vigente o la falta de

regulación de la misma. Por esa razón, frecuentemente se afirma que las

fuentes materiales son, precisamente, aquellas que dan el “dato” sociológico,

la “materia” que debe ser regulada. En estas fuentes hallamos una gran

diversidad, por lo cual no nos arriesgaremos a enumerarlas. Comentario

aparte merece este tipo respecto del Derecho Ambiental. Hemos señalado

repetidamente en estas páginas que nuestro Derecho goza de la nota de

interdisciplinariedad, que los problemas ambientales no pueden resolverse

únicamente desde el Derecho. Pues bien, la regulación legal ambiental se

nutre de los aportes de las disciplinas jurídicas y no jurídicas que la ponen a

prueba y demuestran su insuficiencia o su vacío. Si la economía y la

sociología resultan tributarias del Derecho, no podemos dejar de mencionar,

en el caso que nos ocupa, a la Química, la Física, las Ciencias Naturales, las

Matemática y la Estadística. Si el Derecho no puede ignorar la realidad so

pena de perder vigencia o de legislar en el vacío, cuánto más el Derecho

Ambiental, empeñado en proteger un objeto tan complejo como el medio

ambiente.

Las fuentes formales, en cambio, son aquellos mecanismos por medio de los

cuales se produce Derecho Positivo. Dentro de ellas podemos señalar la Ley,

la costumbre, la jurisprudencia y la Doctrina.

33


La Doctrina es fuente no obligatoria, por cuanto resulta del juicio unánime de

los estudiosos del Derecho. La excepción a la acepción del término que

hemos dado es la disidencia de un jurista de excepcional reputación. Es el

prestigio de su palabra lo que la constituye. Del trabajo de los juristas

muchas veces surge el listado de falencias de un texto legal determinado, en

base al cual se prepara, con posterioridad, el correspondiente proyecto de

ley de reformas.

La Jurisprudencia es la opinión coincidente de los jueces, que resuelven

casos similares en el mismo sentido. Cuando la jurisprudencia se mantiene a

través del tiempo, la interpretación que ha dado de un determinado texto

legal debe ser tenida en cuenta, puesto que los Tribunales usualmente

siguen la opinión unos de otros.

En el caso de que existan pronunciamientos contradictorios en casos

similares que se juzguen en Tribunales de una misma provincia o

circunscripción judicial, entonces la Cámara de Apelaciones correspondiente

puede proceder a unificarla mediante un fallo plenario que fija

obligatoriamente el sentido en que debe interpretarse la ley. Estos resultan

obligatorios para los jueces de primera instancia.

La Costumbre es el comportamiento social igualitario en un sentido, que

presenta la característica de que quienes lo llevan a cabo creen que es

legalmente obligatorio. En el Derecho Ambiental Internacional, algunos

principios han adquirido fuerza de costumbre.

Hemos dejado para el último lugar la más importante de las fuentes formales

del Derecho, la ley. Llamamos así a la “norma jurídica social de carácter

general emanada de autoridad competente” La ley puede ser tal en sentido

formal o en sentido material.

En sentido formal, sólo son leyes las emanadas del Congreso después del

proceso estipulado en la Constitución, nacional o provincial. En sentido

34


material, son leyes todas aquellas que responden a la definición dada en las

líneas precedentes. De este modo, son leyes los decretos del Poder

Ejecutivo, las resoluciones de los distintos estamentos de la Administración,

las sentencias judiciales –consideradas individualmente- y los contratos para

las partes firmantes.

En cuanto a su contenido, tenemos entre nosotros normas de presupuestos

mínimos y normas reglamentarias. Si bien estas categorías no son privativas

de la materia ambiental, la reforma constitucional de 1994 incluyó ambas

categorías al referirse a nuestra materia, en el tercer párrafo del art. 41.

Las normas de presupuestos mínimos son aquellas que, tal como su nombre

lo indica, no regulan la materia de, que se trata sino en sus aspectos

generales, difiriendo a las jurisdicciones correspondientes su reglamentación.

De acuerdo a otra parte de la Doctrina, las normas ambientales pueden

clasificarse del s

iguiente modo:

a.- De organización; son aquellas que se encargan de regular la

Administración ambiental y sus funciones.

b.- De protección técnico-ambiental; aquellas que se ocupan de legislar los

medios técnico-jurídicos de protección que operan como incentivos,

sanciones o que tienen efectos dilatorios, como la eco etiqueta, los tributos y

los permisos transferibles.

c.- De regulación del ámbito de intervención, que son aquellas

específicamente ambientales; esto es, cuyo objeto de aplicación es el

ambiente en sentido estricto.

d.- Normas líder, de carácter general.

Avanzar en distintas clasificaciones podría constituir una prueba de

erudición, pero ciertamente no serviría de mucho a la hora de que nuestros

35


estudiantes contaran con unas cuantas nociones básicas. Por esa razón es

que preferimos poner aquí punto final a esta primera parte del trabajo.

Fuentes del Derecho Ambiental.- “Según Brañes, en los ordenamientos

jurídicos así constituidos históricamente, las fuentes del Derecho Ambiental

están presididas, como se ha dicho, por la Constitución Política. En los casos

de países federales (Argentina, Brasil, México y Venezuela, en América

Latina), deben tomarse en consideración también las Constituciones suelen

resolver una serie de cuestiones de interés para el Derecho Ambiental.

La segunda fuente del Derecho Ambiental está constituida por la legislación

Ambiental moderna o “legislación propiamente Ambiental”, es decir, por

aquella que se refiere al conjunto de los problemas Ambientales.

La tercera fuente del Derecho Ambiental, está constituida por las normas de

relevancia o interés Ambiental contenidas en una legislación que versa sobre

otros temas. Aquí deben incluirse los Códigos Civiles, los Códigos de minería

y su legislación conexa, que a diferencia de la legislación sobre recursos

naturales renovables, no tienen un sentido protector del ambiente, los

Códigos Penales, los Códigos de Procedimientos y, en fin, una serie de

Códigos o leyes de la cual destaca la legislación económica.

La jurisprudencia y la costumbre, en los pocos casos en que dentro de

América Latina son fuentes de Derecho.

Definición de Ecología.- OIKOS: CASA LOGOS: CIENCIA

La palabra fue acuñada en 1869 por el biólogo alemán Ernest Haeckel, para

designar una disciplina que estudiaba las relaciones entre el hombre y su

ambiente.

Haeckel señala que : entendemos por ecología al conjunto de conocimientos

referentes a economía de la naturaleza, la investigación de todas las

relaciones del animal tanto en su medio orgánico como inorgánico,

36


incluyendo sobre todo su relación amistosa o hostil con aquellos animales y

plantas en los que se relaciona directa o indirectamente. En pocas palabras

la ecología es el estudio de todas las complejas interrelaciones a las que

Darwin se refería como las condiciones de la lucha por la existencia.

La ecología es una “ciencia de síntesis” porque la ecología se ha

desarrollado al revés de otras ciencias. El progreso de cualquier disciplina

consiste en una paulatina diversificación de las materias, conducentes a la

especialización, la ecología por el contrario, ha ido combinando

conocimientos científicos para intentar con ellos un cuerpo unificado de

doctrina.

EL DAÑO AMBIENTAL.

Se hace necesario determinar en que consiste específicamente el Daño

Ambiental, este concepto será importante cuando estudiemos más adelante

la relación causal entre los sujetos activos y pasivos del ilícito y su relación

con el medio ambienta.

Concepto de Daño Ambiental.- En general se considera que daño al medio

ambiente pudiera ser: La pérdida, menoscabo o modificación de las

condiciones químicas, físicas o biológicas de la flora y fauna silvestres, del

paisaje, suelo, subsuelo, agua, aire o de la estructura y funcionamiento de

los ecosistemas y la afectación a la integridad de la persona es la

introducción no consentida en el organismo humano de uno o más

contaminantes, la combinación o derivación de ellos que resulte directa o

indirectamente de la exposición a materiales o residuos y de la liberación,

descarga, desecho, infiltración o incorporación ilícita de dichos materiales o

residuos en la atmósfera, en el agua, en el suelo, en el subsuelo y en los

mantos friáticos o en cualquier medio o elemento natural.

Daño Ambiental.-Criterios Legislativos.- En materia Ambiental es preciso

37


diferenciar el deterioro del daño Ambiental, considerando al primero como las

afectaciones al medio ambiente propiamente dicho, es decir, como las

afectaciones a un ecosistema; y al daño Ambiental, como las afectaciones a

los bienes y a la salud de las personas.

A través de la responsabilidad civil por deterioro o daño Ambiental se busca

no únicamente sancionar y obligar a la restitución al responsable de la

afectación, si no que, con ella, se pretende evitar afectaciones futuras,

posiblemente culposas, al amparo de actividades lícitas y avanzar hacia la

reparación de los ecosistemas afectados en lo general y resarcir con justicia

a las personas afectadas por contaminación en casos específicos.

Resulta sumamente importante adecuar, lo relativo al nexo causal entre la

conducta y el resultado, hablando de responsabilidad Ambiental, toda vez

que en términos generales, se concibe los daños y perjuicios como

resultados inmediatos y directos, mientras que, en materia Ambiental,

muchas veces los daños son resultados indirectos a mediano o largo plazo

de las actividades que los ocasionan. En este mismo orden de ideas,

también es conducente el planteamiento de disposiciones especiales en lo

relativo a la prescripción y a la caducidad para demandar la reparación del

daño y/o del deterioro Ambiental.

Visto está que, en la actualidad, el sistema jurídico mexicano no cuenta con

los medios jurídicos convenientes para garantizar efectivamente el Derecho

que todos los mexicanos tenemos a un medio ambiente adecuado para

nuestro desarrollo y bienestar, previsto en el artículo 4º. Constitucional,

párrafo quinto.

Tanto el procedimiento administrativo como el procedimiento penal han

resultado insuficientes para preservar el medio ambiente en nuestro país, en

donde la contaminación ha producido terribles pérdidas en la biodiversidad,

38


estragos en nuestra salud y en términos generales, en nuestro patrimonio

como nación, por lo que es preciso adoptar medidas en las que se dé mayor

participación de la sociedad.

Considera el criterio legislativo del documento comentado que la defensa y

salvaguarda del medio ambiente, como un tópico prioritario, a tratar de

manera inmediata, no solo a través de las facultades y acciones del

gobierno, sino que resulta conveniente e indispensable otorgar a los

ciudadanos la posibilidad de coadyuvar en la vigilancia y protección de

nuestros recursos, a través de la responsabilidad civil, para lo cual resulta

indispensable la legitimación activa que recaerá en los habitantes de la

localidad afectada, tratándose de casos de contaminación a bienes

particulares, del dominio público o al medio ambiente.

Se ha venido responsabilizando a la Administración Pública de los problemas

Ambientales e imponiéndole también a ella la obligación de su corrección.

Sin embargo, las sanciones económicas resultado de un procedimiento

administrativo, son sanciones muy bajas, comparadas con el beneficio

económico que puede obtenerse por las actividades productivas nocivas

para el ecosistema y con las grandes pérdidas que representa el deterioro

Ambiental de nuestros recursos naturales y la habilitación de zonas

contaminadas y/o dañadas.

En lo que se refiere a la materia penal, no resulta ejemplar la tipificación de

delitos contra el medio ambiente, ya que es sumamente difícil integrar el

cuerpo del delito en cuestión, toda vez que sólo se castigan los delitos

dolosos contra el medio ambiente y no los culposos. Además de lo anterior,

es preciso destacar que los delitos Ambientales, toda vez que no son

considerados como graves, gozan de libertad provisional.

39


Luego entonces, hasta estos días, la protección del ambiente y de nuestro

Derecho a un medio ambiente adecuado a través de las responsabilidades

administrativas, penal y civil resulta insuficiente e ineficaz para reparar los

daños Ambientales.

A través de la responsabilidad civil por deterioro o daño Ambiental se busca

no únicamente sancionar y obligar a la restitución al responsable de la

afectación, sino que, con ella, se pretende evitar afectaciones futuras,

posiblemente culposas, al amparo de actividades lícitas y avanzar hacia la

reparación de los ecosistemas afectados en lo general y resarcir con justicia

a las personas afectadas por contaminación en casos específicos.

Resulta sumamente importante, adecuar lo relativo al nexo causal entre la

conducta y el resultado, hablando de responsabilidad Ambiental, toda vez

que en términos generales, se concibe los daños y perjuicios como

resultados inmediatos y directos, mientras que, en materia Ambiental,

muchas veces los daños son resultados indirectos a mediano o largo plazo

de las actividades que los ocasionan.

En este mismo orden de ideas, también es conducente el planteamiento de

disposiciones especiales en lo relativo a la prescripción y a la caducidad para

demandar la reparación del daño y/o del deterioro Ambiental.

La defensa del Medio Ambiente por medio de la responsabilidad civil, tiene el

claro propósito de proveer para la mejora del ambiente y no debe convertirse

en un mecanismo para lucrar indebidamente, por lo que también debe

ponerse atención esmerada, respecto a quiénes se legitimará con ella para

demandar reparación por daño o deterioro Ambiental, señalan los criterios

legislativos.

40


Con el objeto de dar certidumbre jurídica, es de suma importancia establecer

un criterio conforme al cual se pueda calcular o determinar el valor

económico o el monto que deberá cubrir la garantía financiera o el seguro de

responsabilidad objetiva que se contrate para la realización de ciertas

actividades.

La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, deberá tomar como

base para la determinación de dicha cantidad, la evaluación de impacto

Ambiental a que hace referencia el artículo 28 de la Ley General del

Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la cual abarca los posibles

efectos en el o los ecosistemas que pudieran ser afectados por la obra o

actividad de que se trate, considerando el conjunto de los elementos que

conforman dichos ecosistemas, así como el coste de las medidas

preventivas, de mitigación y demás necesarias para evitar y reducir al

mínimo los efectos negativos sobre el ambiente.

Para efecto de estudiar un marco jurídico se revisará en los párrafos

siguientes los principios e ideas más fundamentales de lo que actualmente

se conoce como Derecho Ambiental.

EL DERECHO AMBIENTAL.

Este Derecho esta constituido por una serie de principios, que le van dando

forma como un Derecho autónomo de naturaleza pública e internacional.

Definición de Derecho Ambiental.- El investigador Raúl Brañes, define al

Derecho Ambiental, “como un conjunto de normas jurídicas que regulan las

conductas humanas que pueden influir de una manera relevante en los

procesos de interacción que tienen lugar entre los sistemas de los

organismos vivos y sus sistemas de ambiente, mediante la generación de

efectos de los que se espera una modificación significativa de las

41


condiciones de existencia de dichos organismos vivos. “Siendo sus notas

esenciales las siguientes:

1. La expresión Derecho Ambiental, se refiere a un conjunto de normas

jurídicas que regulan ciertas conductas humanas que pueden considerarse

de interés Ambiental;

2. Las conductas humanas de interés Ambiental son aquellas que pueden

influir en los procesos de interacción, que tienen lugar entre los sistemas de

los organismos vivos y su medio ambiente;

3. Dichas conductas, interesan al Derecho Ambiental sólo en la medida en

que ellas, al influir sobre tales procesos pueden modificar de una manera

importante las condiciones de existencia de los organismos vivos.”

El Derecho Ambiental se puede definir también como un conjunto de normas

jurídicas de Derecho Público, que regulan las relaciones de los seres

humanos en sociedad con los diversos recursos naturales, en la medida en

que aquellos pueden influir sobre estos últimos. También puede sostener,

que se trata de un sistema normativo que conduce las relaciones entre los

seres vivos y su medio ambiente, siendo el conductor de las mismas, el

hombre, para propiciar su propio equilibrio y desarrollo sustentable.

Los vínculos entre la sociedad y la naturaleza se establecen a través de dos

grandes tipos de factores: el conjunto de acciones humanas que inciden

sobre el sistema ecológico natural y el conjunto de efectos ecológicos

generados en la naturaleza y que inciden sobre el sistema social.

Raquel Gutiérrez Nájera, define al Derecho Ambiental, tomando en cuenta su

objeto de especificidad como: “un conjunto de normas que tienen por objeto

regular las conductas que inciden directa o indirectamente en la protección,

preservación, conservación, explotación y restauración de los recursos

naturales bióticos y abióticos”.

42


A partir de su especificidad como ciencia jurídica, es el conjunto sistemático y

ordenado de leyes, que regulan la protección, conservación, preservación y

utilización de los recursos naturales y del equilibrio ecológico del hábitat.

Al abordar el concepto de Derecho Ambiental, Quintana Baltierra, dice...

“Que tiene ver con la continuidad de la vida sobre la tierra, no es del todo

aventurado pensar que el acervo de normas jurídicas que están dirigidas a la

salvaguardia de la biosfera, es lo que se denomina Derecho Ambiental… Se

puede pensar también que el Derecho Ambiental, es el grupo de reglas que

se encarga de la protección jurídica del equilibrio ecológico…

“La expresión Derecho Ambiental, se utiliza sin distinción para denominar,

por un lado, al conjunto de normas jurídicas que regulan cuestiones

Ambientales y, por otro lado, a la ciencia jurídica que se ocupa de dichas

normas.”

Por otro lado, Ramón Martín Mateo, asienta que:

El Derecho Ambiental, tiene perfiles revolucionarios, por sus propios

cometidos que buscan la armonía en las relaciones del ser humano con la

naturaleza o su medio ambiente… Es crudamente materialista, si bien

necesita de apoyos éticos para muchas de sus realizaciones, entre ellas

destacadamente la solidaridad. No busca ventajas, más que colateralmente,

para los individuos o grupos aislados, sus objetivos afectan al conjunto de la

especie. Este Derecho, en sentido estricto, es el que: tutela los sistemas

naturales que hacen posible la vida: agua, aire y suelo.

El Derecho Ambiental, dispone de una metodología coherente que trata de

proteger el entorno vital determínate. Para ello incide sobre las conductas

humanas, prohibiendo su substancial alteración a través de la

43


contaminación… Tiene implicaciones o manifestaciones del Derecho

Privado, pero su meollo es fundamentalmente público, se impone

fundamentalmente por el Estado, en cuanto que regula las relaciones del

hombre con su entorno, por ello su carácter es autoritario y represivo; dentro

de su sistema normativo, el Derecho Administrativo ocupa un espacio

destacado, teniendo en cuenta que los instrumentos que maneja son los

idóneos para la conformación por el Estado de las conductas privadas

adecuándolas a los intereses colectivos.

Será Derecho Ambiental el estudio de las normas, principios y obligaciones

jurídicas que se generan para dar cumplimiento a la obligación de proteger la

vida y el medio ambiente en beneficio de las generaciones futuras.

A fin de cuentas, el Derecho Ambiental esta integrado por un sistema de

normas de Derecho Público, que regulan las relaciones de los seres

humanos con los diversos recursos naturales, que son la razón de ser y el

soporte de aquellos, y que procuran normar las conductas humanas para la

protección, aprovechamiento y restauración de la flora y la fauna terrestre y

acuática, para que perdure y se mejore toda clase de vida terrestre.

Los principios ecológicos, son un ingrediente fundamental del Derecho

Ambiental, mismos que asumen la piedra angular de su cimentación, razón

de ser y sentido en pro de la vida; alcanzado la convicción, que éste

representa el soporte elemental de política Ambiental.

Objeto del Derecho Ambiental.- El objeto del Derecho Ambiental “es el

conservar, prevenir y preservar el medio ambiente y lograr un equilibrio

ecológico. Ya sea por acciones o programas para la conservación o bien la

persecución de los delitos Ambientales para así impedir la contaminación y el

deterioro del ambiente”.

44


2.4. EL DERECHO AMBIENTAL INTERNACIONAL.

Los países del mundo han negociado y construido una vasta red de normas

jurídicas para regular sus relaciones recíprocas y asegurar entre ellos la paz,

la cooperación y el respeto a sus respectivos derechos. Al conjunto de dichas

normas se le denomina derecho internacional, y a las que versan sobre

materia ambiental o de recursos naturales derecho internacional ambiental.

Apenas a finales de la década de los sesenta, la comunidad internacional

empezó a cobrar plena conciencia del alarmante y negativo impacto

acumulado, que las actividades humanas venían teniendo sobre el medio

ambiente y sobre los recursos naturales de la Tierra, principalmente desde la

revolución industrial. Por ello, en 1972 se celebró, en Estocolmo, la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, que emitió una

trascendental declaración, cuyo punto central fue su llamado Principio 21,

según el cual "los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus

propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la obligación

de asegurarse de que las actividades que se lleven a cabo dentro de su

jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de otros Estados o de

zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional".

Este principio ha sido recogido por la Ley General del Equilibrio Ecológico y

la Protección al Ambiente (LGEEPA) en sus artículos 5, fracciones III, IV y 15

fracciones XVII y XVIII. Conforme a estas disposiciones, México está

obligado a asegurar que cualquier actividad que se realice en el suelo, en el

subsuelo, en los cuerpos de agua, en la atmósfera del territorio nacional, en

las 12 millas náuticas del mar territorial mexicano, en las 188 millas

adicionales de nuestra zona económica exclusiva o en nuestra plataforma

continental e insular, no perjudique el medio ambiente de otros países, ni las

aguas del alta mar o de la atmósfera superestante al mismo, ni la Antártida,

ni los fondos marinos internacionales ni, finalmente, el espacio ultraterrestre

45


(que son las llamadas "zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional").

En forma correspondiente a esa obligación, México tiene el derecho a que

ninguna actividad que se lleve a cabo en otros países o en las mencionadas

zonas, perjudique el medio ambiente.

A partir del principio 21 de la Declaración de Estocolmo, la comunidad

internacional ha negociado y adoptado, sobre todo bajo los auspicios de la

Organización de las Naciones Unidas, una enorme cantidad de leyes

internacionales normalmente llamadas tratados, convenciones, convenios,

pactos o acuerdos internacionales, que son de observancia obligatoria,

además de diversas declaraciones, resoluciones y recomendaciones

políticamente importantes. Cuando los diplomáticos del servicio exterior

mexicano participan en la negociación de los mencionados instrumentos

obligatorios internacionales, y reciben instrucciones de aceptarlos y firmarlos,

el presidente de la república debe someterlos al senado para su aprobación,

antes de comprometerse internacionalmente con ellos. Una vez obtenida esa

aprobación, puede ratificarlos y debe publicarlos en el Diario Oficial de la

Federación. Según el artículo 133 constitucional, estos instrumentos

internacionales se integran al derecho mexicano como "ley suprema de la

unión", con la jerarquía de la constitución y de las leyes federales.

Actualmente, los tratados ambientales internacionales buscan no sólo

normar la conducta de los países entre sí, sino también las actividades que

se llevan a cabo dentro de cada país, tanto para asegurar la observancia del

principio 21 de Estocolmo como para proteger el medio ambiente y los

recursos naturales nacionales. Por ello, nuestro orden jurídico ambiental se

ha enriquecido enormemente por la vía de los tratados internacionales,

muchos de los cuales obligan al Congreso de la Unión y al poder ejecutivo a

adoptar leyes y decretos que apliquen detalladamente y cumplan con las

disposiciones internacionales asumidas.

46


Los tratados internacionales ambientales se han llevado a cabo no sólo a

nivel mundial o general sino, también, a nivel regional, subregional y, en

muchísimos casos, bilateral, y versan en materias tan variadas como la

protección de la naturaleza y del medio ambiente, la diversidad biológica, la

flora y fauna, los recursos acuíferos superficiales y subterráneos, el mar y

sus recursos vivos y no vivos, la capa de ozono, la atmósfera y el cambio de

clima, sea mundialmente o en cada uno de los continentes, incluyendo la

Antártida, en cada uno de los océanos y mares y en todas las regiones y

sub–regiones geográficas del planeta.

México es parte de numerosos tratados internacionales para la prevención

de la contaminación de las aguas del mar por hidrocarburos, por vertimiento

de desechos y otras materias y por buques (entre 1954 y 1990). También

para la protección de los humedales de importancia internacional,

especialmente como hábitat de aves acuáticas (1971), el patrimonio mundial

cultural y natural (1972), el comercio internacional de especies amenazadas

de flora y fauna silvestres (1973), el derecho del mar (1982), la protección de

la capa de ozono (1985, 1987, 1990 y 1992), el movimiento transfronterizo de

desechos peligrosos y su eliminación (1989), el cambio climático (1992) y la

diversidad biológica (1992).

Regional y sub-regionalmente, México ha participado en tratados acerca del

atún en el Pacífico oriental (1948), la organización latinoamericana de

desarrollo pesquero (1982), la protección del medio marino en la región del

gran Caribe (1983), la organización atunera del Pacífico oriental (1989), el

instituto interamericano para la investigación del cambio global (1992) y para

la cooperación ambiental de América del norte (paralelo al tlc, 1993).

Por lo que hace a los tratados bilaterales, México los ha celebrado con

Canadá en 1991, con Alemania (varios entre 1991 y 1995), con Brasil y con

Gran Bretaña en 1995, así como con dos de sus vecinos (no con Belice, ni

47


con Cuba y Honduras, con quienes colinda en el canal de Yucatán y en el

Caribe, respectivamente):

1. Con Estados Unidos celebró, en 1980, un acuerdo de cooperación

sobre contaminación del medio marino por derrames de hidrocarburos

y otras sustancias nocivas, en 1983 un convenio para la protección y

mejoramiento del medio ambiente en la zona fronteriza (del que se

han desprendido cuatro acuerdos adicionales: de problemas de

saneamiento en Tijuana/San Diego, de contaminación a lo largo de la

frontera internacional por descarga de sustancias peligrosas, de

movimientos transfronterizos de desechos y sustancias peligrosas, y

de contaminación transfronteriza del aire causada por las fundidoras

de cobre a lo largo de la frontera común). En 1989 un acuerdo sobre

protección y mejoramiento del medio ambiente en la zona

metropolitana de la ciudad de México y, en 1993, un acuerdo para

establecer una comisión fronteriza de cooperación ambiental y un

banco norteamericano de desarrollo.

2. Con Guatemala, un convenio sobre la protección y mejoramiento del

ambiente en la zona fronteriza, en 1988.

Muchos de los avances de la legislación ambiental mexicana se deben, en

buena parte, a la influencia de los tratados internacionales.

Los textos de estos tratados pueden encontrarse en el Diario Oficial de la

Federación (en la fecha de su publicación, que se puede identificar en

México: Relación de tratados en vigor, Consultoría Jurídica, sre, 1996), en

las obras Tratados celebrados por México (Senado de la

República/Secretaría de Relaciones Exteriores, 36 volúmenes) y, de Alberto

Székely, Instrumentos fundamentales de derecho internacional público

(Instituto de Investigaciones Jurídicas, unam, 1990, 5 volúmenes), y en el cd-

Rom Tratados internacionales celebrados por México (sre/cenedic, 1993).

48


A veinte años de la conferencia de Estocolmo, se reunió en Río de Janeiro la

conferencia de las Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo,

también denominada la Cumbre de la Tierra. La Declaración de Río y las

convenciones sobre diversidad biológica y cambio climático adoptadas en

ese evento de 1992, fueron resultados modestos si se les compara con lo

que al respecto se planeó originalmente, que incluía una convención sobre

bosques y otra sobre derecho ambiental, que no lograron consenso. La

revisión de los resultados de Río que se realizó en la onu cinco años

después, en 1997, tampoco arrojó resultados alentadores. Es evidente que,

después de dos décadas de alta actividad internacional, orientada a asumir

compromisos ambientales (1972-1992), los países están ahora reacios a

aceptar mayores compromisos en la materia, que tamizarían su habilidad de

competir en un mercado internacional cada vez más liberalizado y

globalizante. Por ello, el concepto extrajurídico desarrollo sustentable,

requiere de instrumentos de carácter obligatorio que lo hagan efectivo y le

permitan trascender su actual nivel de mera retórica.

La contribución del derecho internacional al medio ambiente, sin embargo,

que tan rica y determinante ha llegado a ser para enfrentar las más

preocupantes interferencias del ser humano con la naturaleza, deberá pronto

retomar su desarrollo e intensidad, como condición impostergable para la

suerte de las generaciones venideras.

UNIDAD III. EL DERECHO AMBIENTAL INTERNACIONAL

3.1. EVOLUCION HISTORICA DEL DERECHO INTERNACIONAL DEL

MEDIO AMBIENTE.

La evolución de las normas ambientales ha seguido diversas etapas. La

primera, comprende los preceptos orientados en función de los usos de un

recurso (riego, agua potable, navegación, etc.). La segunda, más

49


evolucionada, encuadra la legislación en función de cada categoría o especie

de recurso natural, coordinando los distintos usos (aguas, minerales,

forestales, etc.). La tercera, orienta la normativa hacia el conjunto de los

recursos naturales. Finalmente, la cuarta etapa toma en consideración el

entorno como conjunto global y atiende a los ecosistemas. Esta última

comprende las normas ambientales en sentido estricto. Estas etapas de la

evolución legislativa, aunque sucesivas, no se excluyen unas a otras.

El Derecho Ambiental se desarrolló como lógica respuesta a la necesidad de

explotar los recursos naturales en un marco de racionalidad,

aprovechamiento sostenible y protección del ambiente. Su evolución ha sido

rápida y progresiva, incorporándose paulatinamente en todas las ramas

jurídicas y adquiriendo, a su vez, autonomía propia como disciplina vinculada

con casi todas las ciencias.

Un poco de historia:

Aquí mostramos algunos acontecimientos que impulsan el avance del

Derecho Ambiental y que van creando y modificando conceptos

fundamentales.

• Primavera Silenciosa (1962) de la bióloga norteamericana Rachel Carson,

fue el bestseller que fundó las bases del ecologismo moderno. La autora

habla acerca de la gran cantidad de venenos en forma de insecticidas,

plaguicidas y herbicidas que el hombre vierte al medio poniendo en peligro

su supervivencia y la de todos los organismos que en él habitan.

• La Conferencia de Estocolmo de 1972 centró la atención internacional en

temas medioambientales, especialmente los relacionados con la degradación

ambiental y la contaminación transfronteriza. Este último concepto era muy

importante, ya que señalaba el hecho de que la contaminación no reconoce

50


los límites políticos o geográficos y afectan a los países, regiones y pueblos

más allá de su punto de origen. Estos problemas medio ambientales

mundiales tan importantes incluyen, por ejemplo, todo tipo de contaminación,

el cambio climático, la reducción de la capa de ozono, el uso y administración

de los océanos y los recursos de agua dulce, la deforestación excesiva, la

desertificación y la degradación de la tierra, los vertidos peligrosos y la

disminución de la diversidad biológica.

• En la Cumbre para la Tierra de 1992 se reconoció internacionalmente el

hecho de que la protección del medio ambiente y la administración de los

recursos naturales deben integrarse en las cuestiones socioeconómicas de

pobreza y subdesarrollo. Esta idea ha sido recogida en la definición del

término desarrollo sostenible (o sustentable) hecha por la Comisión Mundial

del Medio Ambiente y del Desarrollo (la Comisión Brundtland) en 1987 como

“el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la

habilidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias

necesidades”. Este concepto fue diseñado para satisfacer los requisitos de

los partidarios del desarrollo económico así como los requisitos de los que

están interesados principalmente en la conservación medio ambiental.

La reunión de Río de Janeiro señaló que los diferentes factores sociales,

económicos y medio ambientales son interdependientes y cambian

simultáneamente. El objetivo principal de la Cumbre fue introducir un

programa extenso y un plan nuevo para la acción internacional en temas de

medio ambiente y de desarrollo que ayudarían a guiar la cooperación

internacional y el desarrollo de programas en el próximo siglo.

• El Protocolo de Kyoto es un instrumento internacional, consensuado en

1997 y auspiciado por la ONU, para luchar contra el cambio climático. El

objetivo es que los países industrializados reduzcan en forma gradual sus

emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en promedio un 5,2% en

51


relación al nivel de 1990. Hay compensaciones financieras para facilitar el

cumplimiento de la meta.

Esta Declaración fue emitida por Conferencia de las Naciones Unidas sobre

el Medio Ambiente Humano llevada a cabo en Estocolmo, Suecia del 5 al 16

de junio de 1972 a donde asistieron 113 países y se debate por primera vez

la problemática del medio ambiente haciendo resaltar la importancia del

mismo para el ser humano y los demás seres vivos.

Aumentó la conciencia política sobre la naturaleza global de muchas

amenazas al medio ambiente. Es el inicio fundacional del Derecho Ecológico

Principios

La Declaración de Estocolmo de 1972, consagra los principios siguientes:

El Principio de Sobrepoblación que dice:

"Principio 16. — En las regiones en que existe el riesgo de que la tasa de

crecimiento demográfico o las concentraciones excesivas de población

perjudiquen al medio o al desarrollo, o en que la baja densidad de población

pueda impedir el mejoramiento del medio humano y obstaculizar el

desarrollo, debería aplicarse políticas demográficas que respetasen los

derechos humanos fundamentales y contasen con la aprobación de los

gobiernos interesados. "

Principio de Igualdad: En materia ambiental todos los Estados son iguales en

deberes y derechos.

Principio de soberanía estatal sobre los recursos naturales propios:

Establece que:

"…, los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos

en aplicación de su propia política ambiental y la obligación de asegurar que

las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su

52

http://jorgemachicado.blogspot.com/2009/04/que-es-la-declaracion-de-estocolmo-de.html#ma


control no perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera

de toda jurisdicción nacional. "(Principio 21)

Este principio esta plasmado en la Ley boliviana Nº 1333 Art. 3 que dice:

"El medio ambiente y los recursos naturales constituyen patrimonio de la

Nación, su protección y aprovechamiento se encuentran regidos por la Ley y

son de orden publico. "

Principio de No Interferencia: Implica la obligación de los Estados de no

perjudicar con sus actividades al medio ambiente de otros Estados.

Principio de responsabilidades compartidas: Obliga a los Estados a asumir

su responsabilidad internacional cuando con sus actos dañen la ecología de

otro Estado.

Principio de Cooperación Internacional: Este principio debe guiar a los

Estados en todas las actividades relacionadas al medio ambiente, teniendo

en cuenta los intereses correspondientes de los demás Estados.

Es el inicio fundacional del Derecho Medioambiental.

3.2 LA DECLARACION DE ESTOCOLMO DE 1972.

La Declaración de Estocolmo también expresa la convicción común de

guiarse por otros veinticuatro principios como por ejemplo: “El hombre tiene

el derecho a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de

vida.”(Principio 1), que “los recursos naturales…deben preservarse en

beneficio de las generaciones presentes y futuras” (Principio 2), que “debe

ponerse fin a la descarga de sustancias tóxicas… que el medio no pueda

neutralizarlas” (Principio 6), que “los Estados deben tomar las medidas para

impedir la contaminación de los mares...” (Principio 7), que “debe confiarse a

las instituciones nacionales la tarea de planificar, administrar o controlar la

53


utilización de los recursos ambientales de los Estados con el fin de mejorar la

calidad del medio.”(Principio 17), que “…se debe utilizar la ciencia y la

tecnología para combatir los riesgos que amenazan al medio…” (Principio

18), que “es indispensable la educación en cuestiones ambientales”

(Principio 19), que toda persona podrá obtener una indemnización cuando su

medio ambiente haya sido objeto de daño o deterioro (Principio 23).

Ventajas

Esta conferencia es importante por que exhorta por primera vez a los

Estados que las Recomendaciones y Principios deben ser introducidos en el

ordenamiento jurídico de cada Estado.

La Declaración de Estocolmo de 1972, por el grado de consenso

internacional que ha generado y por la profundidad de sus conceptos, se ha

convertido en la “Carta Magna ” del Derecho Internacional Ambiental y que

los Estados deben introducir en sus ordenamientos jurídicos las

recomendaciones y los principios establecidos en ella.

La Declaración de Estocolmo de 1972 inicia la formación del Derecho

Ambiental, ya que es el primer documento que sobre materia ambiental se da

en un foro internacional de esta magnitud.

Proclama que existe “Una sola Tierra” y determina el 5 de junio como el Día

Mundial Del Medio Ambiente.

Desventajas

Hay que hacer notar que los países en vías de desarrollo no salen bien

parados en la Declaración de Estocolmo ya que pareciera sugerir que el

subdesarrollo es el causante de los males ecológicos.

54

http://jorgemachicado.blogspot.com/2009/04/que-es-la-declaracion-de-estocolmo-de.html#subdesarrollo


"En los países en desarrollo, la mayoría de los problemas ambientales están

motivados por el subdesarrollo. " (Declaración de Estocolmo, I. Proclama,

párrafo 9)

La Conferencia no se preguntó ¿Porque hay tantos países en vías de

desarrollo?

En otra parte dice:

" Como parte de su contribución al desarrollo económico y social, se debe

utilizar la ciencia y la tecnología para descubrir, evitar y combatir los riesgos

que amenazan al medio, para solucionar los problemas ambientales y por el

bien común de la humanidad. " (Declaración de Estocolmo, Principio 18)

Con esto esta diciendo que los países en vías de desarrollo deben

abandonar el uso de la leña como combustible y pasar a utilizar la

tecnología. Se esta diciendo que estos países son los principales autores de

la depredación de los recursos naturales ¿Por que? Por la no utilización de la

tecnología y por el uso de leña como combustible y que la tecnología debería

adquirirla en el exterior. ¿No seria mejor una transferencia de tecnología?

¿El Know-how, el ‘como hacerlo’?

"El crecimiento natural de la población plantea continuamente problemas

relativos a la preservación del medio, y se deben adoptar normas y medidas

apropiadas, según proceda, para hacer frente a esos problemas.

"(Declaración de Estocolmo, I. Proclama, párrafo 14)

Sudamérica tiene el mayor crecimiento poblacional, ¿Tendrá que plantearse

un programa de no tener más hijos? Se esta diciendo que ¿A mayor

población, mayor destrucción del medio ambiente? ¿Acaso no es el hombre

quien crea riqueza? Entonces si vamos a limitar el crecimiento poblacional,

¿a quien beneficiara la conservación del medio ambiente? ¿Acaso no es

para el mismo ser humano?

55


"Principio 9. Las deficiencias del medio originadas por las condiciones del

subdesarrollo y los desastres naturales plantean graves problemas, y la

mejor manera de subsanarlas es el desarrollo acelerado mediante la

transferencia de cantidades considerables de asistencia financiera y

tecnológica que complemente los esfuerzos internos de los países en

desarrollo y la ayuda oportuna que pueda requerirse. "

La transferencia tecnológica siempre fue un pedido justo de los países en

vías de desarrollo, pero los países industrializados, precisamente, por que

son industrializados, no quieren compartir su tecnología a no ser que se les

pague una patente de explotación de la marca. Jamás va haber una

transferencia tecnológica porque perderían el negocio de las licencias, las

patentes, y las franquicias.

"Principio 12. Deberían destinarse recursos a la conservación y

mejoramiento del medio, teniendo en cuenta las circunstancias y las

necesidades especiales de los países en desarrollo y cualesquiera gastos

que pueda originar a estos países la inclusión de medidas de conservación

del medio en sus planes de desarrollo, así como la necesidad de prestarles,

cuando lo soliciten, más asistencia técnica y financiera internacional con ese

fin. "

Esta ya es una traba al mismo desarrollo de los países. Si Bolivia quiere

construir una autopista hacia al Amazonas paceño y pandino, si quiere

contratar un empréstito antes debe demostrar que no va dañar el medio

ambiente. Así por ejemplo ya existe una traba para construir tal carretera: El

parque nacional Madidi.

"Principio 15. Debe aplicarse la planificación a los asentamientos humanos y

a la urbanización con miras a evitar repercusiones perjudiciales sobre el

56


medio y a obtener los máximos beneficios sociales, económicos y

ambientales para todos…. "

¿No cree que con esto se esta poniendo freno a la migración interna de un

país? Así la Prefectura de Santa Cruz en el marco de la autonomía esta

alentando a frenar la migración colla hacia las tierras de ese departamento

con el pretexto de una buena planificación de asentamientos humanos, pero

si apoyando una migración extranjera, especialmente croata, libanesa hacia

esas tierras.

"Principio 16. En las regiones en que existe el riesgo de que la tasa de

crecimiento demográfico o las concentraciones excesivas de población

perjudiquen al medio o al desarrollo, o en que la baja densidad de población

pueda impedir el mejoramiento del medio humano y obstaculizar el

desarrollo, debería aplicarse políticas demográficas que respetasen los

derechos humanos fundamentales y contasen con la aprobación de los

gobiernos interesados. "

Es el inicio para que lo países con baja densidad poblacional reciban a

inmigrantes de países con alta densidad poblacional. No nos sorprendamos

cuando la ONU trate que “Los países con poca población están obligados a

recibir a personas de países con alta densidad de población, sin que estas

pierdan su nacionalidad”. Esto ya esta sucediendo con la colonia japonesa

en el Brasil.

Así, viendo, está Declaración de Estocolmo de la Conferencia De Las

Naciones Unidas Sobre El Medio Ambiente Humano (Estocolmo, Suecia, 5-

16 de junio de 1972) en alguna medida, es un disfraz para conservar los

recursos naturales, no para los países en vías de desarrollo, sino para los

países industrializados.

57


DECLARACIÓN DE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS

SOBRE EL MEDIO AMBIENTE HUMANO.

(Estocolmo, Suecia, 5-16 de junio de 1972)

Declaración de Estocolmo

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente,

Reunida en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972, y

Atenta a la necesidad de un criterio y principios comunes que ofrezcan a los

pueblos del mundo inspiración y guía para preservar y mejorar el medio

ambiente;

I. Proclama que:

1. El hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea, el cual

le da el sustento material y le brinda la oportunidad de desarrollarse

intelectual, moral, social y espiritualmente.

En la larga y tortuosa evolución de la raza humana en este planeta

se ha llegado a una etapa en que, gracias a la rápida aceleración de

la ciencia y la tecnología, el hombre ha adquirido el poder de

transformar, de innumerables maneras y en una escala sin

precedentes, cuanto lo rodea.

Los dos aspectos del medio humano, el natural y el artificial, son

esenciales para el bienestar del hombre y para el goce de los

derechos humanos fundamentales, incluso el derecho a la vida

misma.

2. La protección y mejoramiento del medio humano es una cuestión

fundamental que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo

económico del mundo entero, un deseo urgente de los pueblos de

todo el mundo y un deber de todos los gobiernos.

58


3. El hombre debe hacer constantemente recapitulación de su

experiencia y continuar descubriendo, inventando, creando y

progresando.

Hoy en día, la capacidad del hombre de transformar lo que lo rodea,

utilizada con discernimiento, puede llevar a todos los pueblos los

beneficios del desarrollo y ofrecerles la oportunidad de ennoblecer

su existencia.

Aplicado erróneamente o imprudentemente, el mismo poder puede

causar daños incalculables al ser humano y a su medio.

A nuestro alrededor vemos multiplicarse las pruebas del daño

causado por el hombre en muchas regiones de la Tierra: niveles

peligrosos de contaminación del agua, el aire, la tierra y los seres

vivos; grandes trastornos del equilibrio ecológico de la biosfera;

destrucción y agotamiento de recursos insustituibles y graves

deficiencias, nocivas para la salud física, mental y social del

hombre, en el medio por él creado, especialmente en aquel en que

vive y trabaja.

4. En los países en desarrollo, la mayoría de los problemas

ambientales están motivados por el subdesarrollo.

Millones de personas siguen viviendo muy por debajo de los niveles

mínimos necesarios para una existencia humana decorosa,

privadas de alimentación y vestido, de vivienda y educación, de

sanidad e higiene adecuadas.

Por ello, los países en desarrollo deben dirigir sus esfuerzos hacia

el desarrollo, teniendo presente sus prioridades y la necesidad de

salvaguardar y mejorar el medio.

59


Con el mismo fin, los países industrializados deben esforzarse por

reducir la distancia que los separa de los países en desarrollo.

En los países industrializados, los problemas ambientales están

generalmente relacionados con la industrialización y el desarrollo

tecnológico.

5. El crecimiento natural de la población plantea continuamente

problemas relativos a la preservación del medio, y se deben adoptar

normas y medidas apropiadas, según proceda, para hacer frente a

esos problemas.

De todas las cosas del mundo, los seres humanos son lo más

valioso. Ellos son quienes promueven el progreso social, crean

riqueza social, desarrollan la ciencia y la tecnología y, con su duro

trabajo, transforman continuamente el medio humano.

Con el progreso social y los adelantos de la producción, la ciencia y

la tecnología, la capacidad del hombre para mejorar el medio se

acrecienta cada día que pasa.

6. Hemos llegado a un momento de la historia en que debemos

orientar nuestros actos en todo el mundo atendiendo con mayor

solicitud a las consecuencias que puedan tener para el medio.

Por ignorancia o indiferencia, podemos causar daños inmensos e

irreparables al medio terráqueo del que dependen nuestra vida y

nuestro bienestar.

Por el contrario, con un conocimiento más profundo y una acción

más prudente, podemos conseguir para nosotros y para nuestra

posteridad unas condiciones de vida mejores en un medio más en

consonancia con las necesidades y aspiraciones de vida del

hombre.

60


Las perspectivas de elevar la calidad del medio, de crear una vida

satisfactoria son grandes. Lo que se necesita es entusiasmo, pero,

a la vez, serenidad de ánimo trabajo afanoso, pero sistemático.

Para llegar a la plenitud de su libertad dentro de la naturaleza, el

hombre debe aplicar sus conocimientos a forjar, en armonía con

ellas un medio mejor.

La defensa y el mejoramiento del medio humano para las

generaciones presentes y futuras se han convertido en meta

imperiosa de la humanidad, y ha de perseguirse al mismo tiempo

que las metas fundamentales ya establecidas de la paz y el

desarrollo económico y social en todo el mundo, y de conformidad

con ellas.

7. Para llegar a esa meta será menester que ciudadanos y

comunidades, empresas e instituciones, en todos los planos,

acepten las responsabilidades que les incumben y que todos ellos

participen equitativamente en la labor común.

Hombres de toda condición u organizaciones de diferente índole

plasmarán, con la aportación de sus propios valores o la suma de

sus actividades, el medio ambiente del futuro.

Corresponderá a las administraciones locales y nacionales, dentro

de sus respectivas jurisdicciones, la mayor parte de gran escala

sobre el medio.

También se requiere la cooperación internacional con objeto de

llegar a recursos que ayuden a los países en desarrollo a cumplir su

cometido en esta esfera.

61


Y hay un número cada vez mayor de problemas relativos al medio

que, por ser de alcance regional o mundial o por repercutir en el

ámbito internacional común, requerirán una amplia colaboración

entre las naciones y la adopción de medidas para las

organizaciones internacionales en interés de todos.

La Conferencia encarece a los gobiernos y a los pueblos que aúnen

sus esfuerzos para preservar y mejorar el medio ambiente en

beneficio del hombre y de su posteridad.

II. Principios

Expresa la convicción común de que:

Principio 1

El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute

de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita

llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de

proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.

A este respecto, las políticas que promueven o perpetúan el apartheid, la

segregación racial, la discriminación, la opresión colonial y otras formas de

opresión y de dominación extranjera quedan condenadas y deben eliminarse.

Principio 2

Los recursos naturales de la tierra, incluidos, el aire, el agua, la tierra, la flora

y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas

naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y

futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga.

Principio 3

Debe mantenerse y, siempre que sea posible, restaurarse o mejorarse la

capacidad de la tierra para producir recursos vitales renovables.

62


Principio 4

El hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar

juiciosamente el patrimonio de la flora y la fauna silvestre y su hábitat, que se

encuentren actualmente en grave peligro por una combinación de factores

adversos.

En consecuencia, al planificar el desarrollo económico debe atribuirse

importancia a la conservación de la naturaleza, incluidas la flora y fauna

silvestres.

Principio 5

Los recursos no renovables de la Tierra deben emplearse de forma que se

evite el peligro de su futuro agotamiento y se asegure que toda la humanidad

comparta los beneficios de tal empleo.

Principio 6

Debe ponerse fin a la descarga de sustancias tóxicas o de otras materias y a

la liberación de calor, en cantidades o concentraciones tales que el medio no

pueda neutralizarlas, para que no se causen daños graves irreparables a los

ecosistemas. Debe apoyarse la justa lucha de los pueblos de todos lo países

contra la contaminación.

Principio 7

Los Estados deberán tomar todas las medidas posibles para impedir la

contaminación de los mares por sustancias que puedan poner en peligro la

salud del hombre, dañar los recursos vivos y la vida marina, menoscabar las

posibilidades de esparcimiento o entorpecer otras utilizaciones legítimas del

mar.

63


Principio 8

El desarrollo económico y social es indispensable par asegurar al hombre un

ambiente de vida y trabajo favorable y crear en la Tierra las condiciones

necesarias para mejorar la calidad de la vida.

Principio 9

Las deficiencias del medio originadas por las condiciones del subdesarrollo y

los desastres naturales plantean graves problemas, y la mejor manera de

subsanarlas es el desarrollo acelerado mediante la transferencia de

cantidades considerables de asistencia financiera y tecnológica que

complemente los esfuerzos internos de los países en desarrollo y la ayuda

oportuna que pueda requerirse.

Principio 10

Para los países en desarrollo, la estabilidad de los precios y la obtención de

ingresos adecuados de los productos básicos y las materias primas son

elementos esenciales para la ordenación del medio, ya que han de tenerse

en cuenta tanto los factores económicos como los procesos ecológicos.

Principio 11

Las políticas ambientales de todos los Estados deberían estar encaminadas

a aumentar el potencial de crecimiento actual o futuro de los países en

desarrollo y no deberían coartar ese potencial ni obstaculizar el logro de

mejores condiciones de vida para todos.

Los Estados y las organizaciones internacionales deberían tomar las

disposiciones pertinentes con miras de llegar a un acuerdo para hacer frente

a las consecuencias económicas que pudieran resultar, en los planos

nacional e internacional, de la aplicación de medidas ambientales.

64


Principio 12

Deberían destinarse recursos a la conservación y mejoramiento del medio,

teniendo en cuenta las circunstancias y las necesidades especiales de los

países en desarrollo y cualesquiera gastos que pueda originar a estos países

la inclusión de medidas de conservación del medio en sus planes de

desarrollo, así como la necesidad de prestarles, cuando lo soliciten, más

asistencia técnica y financiera internacional con ese fin.

Principio 13

A fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar así las

condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque integrado

y coordinado de la planificación de su desarrollo, de modo que quede

asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y

mejorar el medio humano en beneficio de su población.

Principio 14

La planificación racional constituye un instrumento indispensable para

conciliar las diferencias que puedan surgir entre las exigencias del desarrollo

y las necesidades de proteger y mejorar el medio.

Principio 15

Debe aplicarse la planificación a los asentamientos humanos y a la

urbanización con miras a evitar repercusiones perjudiciales sobre el medio y

a obtener los máximos beneficios sociales, económicos y ambientales para

todos. A este respecto deben abandonarse los proyectos destinados a la

dominación colonialista y racista.

Principio 16

En las regiones en que existe el riesgo de que la tasa de crecimiento

demográfico o las concentraciones excesivas de población perjudiquen al

medio o al desarrollo, o en que la baja densidad de población pueda impedir

65


el mejoramiento del medio humano y obstaculizar el desarrollo, debería

aplicarse políticas demográficas que respetasen los derechos humanos

fundamentales y contasen con la aprobación de los gobiernos interesados.

Principio 17

Debe confiarse a las instituciones nacionales competentes la tarea de

planificar, administrar o controlar la utilización de los recursos ambientales de

los Estados con el fin de mejorar la calidad del medio.

Principio 18

Como parte de su contribución al desarrollo económico y social, se debe

utilizar la ciencia y la tecnología para descubrir, evitar y combatir los riesgos

que amenazan al medio, para solucionar los problemas ambientales y por el

bien común de la humanidad.

Principio 19

Es indispensable una labor de educación en cuestiones ambientales, dirigida

tanto a las generaciones jóvenes como a los adultos y que presente la

debida atención al sector de población menos privilegiado, para ensanchar

las bases de una opinión pública bien informada y de una conducta de los

individuos, de las empresas y de las colectividades inspirada en el sentido de

su responsabilidad en cuanto a la protección y mejoramiento del medio en

toda su dimensión humana. Es también esencial que los medios de

comunicación de masas eviten contribuir al deterioro del medio humano y

difundan, por el contrario, información de carácter educativo sobre la

necesidad de protegerlo y mejorarlo, a fin de que el hombre pueda

desarrollarse en todos los aspectos.

Principio 20

Se deben fomentar en todos los países en desarrollo, la investigación y el

desarrollo científicos referentes a los problemas ambientales, tanto

66


nacionales como multinacionales. A este respecto, el libre intercambio de

información científica actualizada y de experiencias sobre la transferencia de

ser objeto de apoyo y asistencia, a fin de facilitar la solución de los

problemas ambientales; las tecnologías ambientales deben ponerse a

disposición de los países en desarrollo en condiciones que favorezcan su

amplia difusión sin que constituyan una carga económica excesiva para esos

países.

Principio 21

De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y con los principios del

derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de explotar

sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la

obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su

jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de otros Estados o de

zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional.

Principio 22

Los Estados deben cooperar para continuar desarrollando el derecho

internacional en lo que se refiere a la responsabilidad y a la indemnización a

las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales que las

actividades realizadas dentro de la jurisdicción o bajo el control de tales

Estados causen en zonas situadas fuera de su jurisdicción.

Principio 23

Toda persona, de conformidad con la legislación nacional, tendrá la

oportunidad de participar, individual o colectivamente, en el proceso de

preparación de las decisiones que conciernen directamente a su medio

ambiente y, cuando éste haya sido objeto de daño o deterioro, podrá ejercer

los recursos necesarios para obtener una indemnización.

67


Principio 24

Incumbe a toda persona actuar de conformidad con lo dispuesto en la

presente Carta. Toda persona, actuando individual o colectivamente, o en el

marco de su participación en la vida política, procurará que se alcancen y se

observen los objetivos y las disposiciones de la presente Carta.

3.3. LA CUMBRE DE RIO DE 1992 Y AGENDA 21.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el

Desarrollo se celebró en Río de Janeiro en Brasil del 3 al 14 de junio de

1992, reunió a 110 Jefes de Estado y de Gobierno y a 178 países. Maurice

Strong, fue el secretario general. Aproximadamente 400 representantes de

organizaciones no gubernamentales (ONG) estuvieron presentes, mientras

que más de 17 000 personas asistieron al Foro de ONG celebrado

paralelamente a la Cumbre.

Esta conferencia, continuación de la Conferencia Internacional sobre el

Medio Humano (la primera Cumbre de la Tierra que tuvo lugar en Estocolmo

en 1972), se caracterizó por la adopción de un texto fundador de 27

principios, titulado «Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el

Desarrollo», que aclara el concepto de desarrollo sostenible

« Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones

relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida

saludable y productiva en armonía con la naturaleza. », (Principio 1) « Para

alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente debe ser

parte del proceso de desarrollo y no puede ser considerado por separado ».

(Principio 4)

La Conferencia fue la oportunidad de adoptar un programa de acción para el

siglo XXI, llamado Programa 21, (Agenda 21 en inglés) que enumera algunas

68

http://es.wikipedia.org/wiki/Agenda_21

http://es.wikipedia.org/wiki/Programa_21

http://es.wikipedia.org/wiki/Desarrollo_sostenible

http://es.wikipedia.org/wiki/Cumbre_de_la_Tierra

http://es.wikipedia.org/wiki/ONG

http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Maurice_Strong&action=edit&redlink=1

http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Maurice_Strong&action=edit&redlink=1

http://es.wikipedia.org/wiki/1992

http://es.wikipedia.org/wiki/Brasil

http://es.wikipedia.org/wiki/R%C3%ADo_de_Janeiro

http://es.wikipedia.org/wiki/Naciones_Unidas


de las 2 500 recomendaciones relativas a la aplicación de los principios de la

declaración.

Tiene en cuenta las cuestiones relacionadas con la salud, la vivienda, la

contaminación del aire, la gestión de los mares, bosques y montañas, la

desertificación, la gestión de los recursos hídricos y el saneamiento, la

gestión de la agricultura, la gestión de residuos. Incluso hoy, el Programa 21

es la referencia para la aplicación del desarrollo sostenible en los territorios.

La sección III del informe de la Conferencia de Río, destacó el papel de los

diferentes actores en la aplicación del desarrollo sostenible: mujeres, jóvenes

y niños, los pueblos indígenas, las organizaciones no gubernamentales,

autoridades locales, sindicatos, empresas, investigadores y agricultores.

La Conferencia de Río fue también testigo de la aprobación de la Convención

sobre el Cambio Climático, que afirma la necesidad de reducir las emisiones

de gases de efecto invernadero que condujo a la firma en 1997 del Protocolo

de Kyoto. La Declaración sobre los Bosques y el Convenio sobre Diversidad

Biológica, que supedita el uso de la herencia genética mundial a una serie de

condiciones y presenta un primer nivel en este ámbito, también fueron

ratificados en la Cumbre.

CUMBRE DE RIO DE JANEIRO.

Cumbre para la Tierra y Programa 21

Sobre la Cumbre para la Tierra

La primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el

Desarrollo (Cumbre Mundial de la CNUMAD) celebrada en Río de Janeiro en

1992, representó un punto de quiebre en el modo como entendemos el

medio ambiente y el desarrollo. Los líderes mundiales adoptaron el Programa

21, un plan para alcanzar el desarrollo sostenible en el siglo XXI. La Agenda

69



http://es.wikipedia.org/wiki/Programa_21


21 incluye el Capítulo 14, Agricultura y Desarrollo Rural Sostenible (ADRS).

En la CNUMAD se designaron nueve grupos principales para representar las

preocupaciones de la sociedad civil en las labores de seguimiento, y las

Naciones Unidas establecieron una Comisión sobre el Desarrollo Sostenible

para guiar y monitorizar el proceso de seguimiento, que incluía una gran cita

de balance global cada cinco años.

El Programa 21 ofrece un plan de acción integral para lograr un desarrollo

sostenible y para abordar aspectos ambientales y de desarrollo de una

manera integral a niveles local, nacional y mundial.

.

El Consejo Municipal de Medio Ambiente

Tres años después se creó lo que sería el Foro Promotor de la Agenda 21

de Barcelona. La Agenda 21 no es un proceso cerrado ni un ejercicio de

ciencias exactas: cada ciudad debe elegir, en función de sus características

y realidades, una vía propia para elaborar la Agenda 21. Así pasó también

en el caso del Foro, que en Barcelona adoptó la forma de Consejo

Municipal, al amparo de las Normas Reguladoras de Participación

Ciudadana.

El Consejo Municipal de Medio Ambiente y Sostenibilidad es un órgano de

participación y consulta, pero tiene entre sus objetivos la función específica

de promover la elaboración de la Agenda 21 de Barcelona. Ésta es una

característica importante del proceso que lo diferencia del de otras

ciudades: el órgano que elabora propuestas, construye el consenso y

resulta depositario de los resultados es el Consejo y no el Ayuntamiento.

La composición del Consejo tiene una importancia especial: existe un

equilibrio buscado entre representantes de la Administración, del mundo

70


empresarial, de los sindicatos, de las asociaciones cívicas y del movimiento

ecologista, y de las universidades, así como un grupo de expertos a título

individual.

Durante los años 1998 y 1999 se constituyen trece grupos de trabajo

temáticos formados por diferentes miembros del Consejo que elaboran,

buscando el consenso, un diagnóstico sobre cada ámbito, formulan unas

propuestas de futuro y, en algunos casos, sugieren también indicadores de

seguimiento. La tarea de estos grupos de trabajo interdisciplinarios es el

núcleo principal de los trabajos de la Agenda 21: más de 2.000 horas de

trabajo voluntario, más de 500 propuestas de diferente tipología y magnitud.

En el año 2000 el Consejo adopta estos documentos como "Materiales para

el debate" y aprueba realizar una fase de participación ciudadana, que

significa abrir el trabajo del Consejo a otras organizaciones y agentes y al

conjunto de la ciudadanía. Ésta es una decisión de gran transcendencia,

puesto que es ambiciosa. El Consejo será, al final del proceso, el órgano

con capacidad decisoria para aprobar los contenidos finales.

El proceso de participación

Extender el debate a la ciudadanía parecía imprescindible para la solidez

del proceso. Elaborar una Agenda 21 lo más participada posible no sólo la

legitima, sino que sobre todo permite que un número más importante de

personas interiorice su importancia y haga suyos sus objetivos. Al mismo

tiempo, sin embargo, aparecen dificultades evidentes, como son la

dimensión de la ciudad, el escaso conocimiento ciudadano del proceso y de

la compleja temática o el tiempo disponible, relativamente limitado.

El gran desafío era, evidentemente, conseguir un grado suficiente de

implicación entre la ciudadanía, partiendo de la base de que pasar del

71


núcleo de personas más concienciadas a todos y cada uno de los

ciudadanos y ciudadanas no se podía lograr en un único paso. Por eso

pareció adecuado centrar los principales esfuerzos en suscitar la

participación de organizaciones y colectivos, y también en dejar las puertas

abiertas a la intervención de personas individuales. Esta decisión implicaba

la adopción de un esquema participativo que, garantizando que todas las

sensibilidades estuvieran representadas, priorizaba la calidad a la cantidad.

El documento Criterios y propuestas para la participación ciudadana de la

Agenda 21 de Barcelona, elaborado por el Equipo de Análisis Político de la

Universidad Autónoma de Barcelona, aportó tanto las bases teóricas del

proceso como pautas operativas en relación con las fases y los

instrumentos para hacerlo posible. La propuesta del documento marco para

el desarrollo del proceso de participación se puede sintetizar en los

elementos siguientes:

tres fases: información, deliberación y concreción

dos perspectivas de trabajo: territorial y temática

dos tipos de protagonistas: entidades y ciudadanía

El periodo de debate se inició oficialmente el día 3 de abril de 2001, con un

acto solemne en el Aula Magna de la Universidad de Barcelona, en el que

el alcalde de la ciudad y presidente del Consejo presentó públicamente el

proceso de participación ciudadana y el material que se ponía a disposición

de todo el mundo para ser discutido: Hacia la Agenda 21 de Barcelona.

Documento para el debate.

A partir de aquel momento, diversas iniciativas en muchos frentes a la vez

hicieron poner en marcha y avanzar progresivamente la propuesta

participativa por toda la ciudad. Se trabajó en la distribución del documento

para el debate y en la divulgación del proceso en más de 500 entidades,

72


que fueron invitadas a adherirse a él; se creó el web

www.bcn.cat/agenda21; se mantuvieron reuniones con colectivos

significativos; se programaron debates temáticos en formato de "Diálogos"

entre personas relevantes en las cuestiones abordadas; se abrió un foro

virtual en el web de la ciudad; se realizaron miles de encuestas sobre

prioridades; se organizaron tres sesiones de prospectiva; se lanzó el

programa Agenda 21 Escolar, específico para centros educativos; etc.

La Agenda 21 Escolar

Este programa invita a las escuelas a elaborar su propia Agenda 21

revisando planteamientos y prácticas y comprometiéndose en algunas

acciones de mejora. Con este fin ofrece una guía metodológica y

asesoramiento técnico y pedagógico a largo de todo el curso, así como una

línea de ayudas económicas para centros públicos. Durante el curso 2001-

02 han participado en él un total de setenta centros, de todos los niveles

educativos, y ya se han aceptado 96 para trabajar el próximo curso. En los

temas abordados, elegidos por cada centro, predomina la ambientalización

de la gestión de los recursos y de los residuos, pero también abundan los

proyectos centrados en la mejora del entorno cercano, así como proyectos

de huerto y jardín, energía solar, movilidad y ruido. Los resultados permiten

hacer una valoración muy positiva, tanto por la implicación real de las

escuelas como por el estímulo y apoyo de la tarea de educación ambiental

que las escuelas llevan a cabo. El programa cuenta con el apoyo de la

Fundación AGBAR.

Sin duda, el protagonismo principal de este período corresponde a los diez

distritos de la ciudad, que, una vez comprendida la importancia del proceso,

asumieron la responsabilidad de desarrollarlo en su ámbito. El momento de

máxima visibilidad fue el acto de presentación formal, que se organizó con

73


cierta solemnidad y un buen nivel de asistencia en todos y cada uno de los

distritos. Siguió el despliegue de una amplia actividad, traducida en la

edición de material divulgativo y páginas web propias, emisiones en radios y

televisiones de barrio, contactos con entidades y, sobre todo, en la

programación de unas 200 sesiones de debate con la participación

presencial de cerca de 3.000 personas

Como resultado de la primera fase de participación ciudadana, se

recogieron unas mil propuestas, de alcance muy diferente. Entrar en la fase

de concreción exigía sintetizar las aportaciones en un borrador de

documento que pudiera ser devuelto a los participantes a fin de que todo el

mundo que hubiera contribuido en el proceso tuviese oportunidad de

valorarlo y, en su caso, realizar enmiendas. Tenía que ser necesariamente

un documento breve y comprensible, que recogiera los principios de

actuación, los objetivos y las principales líneas de acción. Se prefiguraba

como un documento marco que ofrecía una visión colectiva y negociada de

la Barcelona sostenible que queremos y por la que todos nos podemos

sentir comprometidos a trabajar, cada uno en su ámbito y con su propio

plan de acción.

El borrador del Compromiso ciudadano por la sostenibilidad se preparó

durante el último trimestre de 2001, a la vez que se diseñaba la

metodología para participar en su revisión. El Consejo le dio su visto bueno

en diciembre y la fase de concreción se pudo desarrollar tal como estaba

previsto (enero-mayo de 2002). Con este fin se editó una carpeta con el

texto y el procedimiento para tomar parte en él, que se hizo llegar a todas

las entidades y personas implicadas en el proceso y se colgó en el web

para facilitar al máximo la participación.

Con el fin de posibilitar la construcción colectiva del texto del Compromiso

se empleó un sistema muy sencillo de participación que, a partir de un

74


juego de colores y signos, permite expresar visualmente la posición de cada

uno sobre las diferentes propuestas. Todos los que quisieron pudieron

valorar los objetivos y las líneas de acción y/o proponer modificaciones. Se

podían entrar directamente en el web o bien enviarlas a la secretaría

técnica, por fax, correo postal o correo electrónico. En cualquier caso, todas

las aportaciones recibidas en diferentes soportes se introdujeron en el web

para que se pudiera visualizar su conjunto.

Realizaron aportaciones un total de 480 usuarios, de los que 180

representaban a entidades y el resto correspondía a ciudadanos

individuales. Entre todos presentaron 12.000 valoraciones y más de 1.300

enmiendas o sugerencias.

Posteriormente, durante marzo y abril se organizaron reuniones (foros

Agenda 21) para dar ocasión a defender las modificaciones propuestas y

para consensuar las propuestas con diversidad de valoraciones. Se

celebraron diez foros temáticos, monográficos para cada uno de los

objetivos y un foro de ciudad en el que se revisaron en conjunto los diez

enunciados. Asistieron un par de centenares de personas que previamente

habían enviado su valoración. El borrador también se trabajó en los

distritos, algunos de los cuales celebraron uno o diversos foros territoriales.

En las reuniones se utilizó el mismo sistema de posicionamiento por

colores, con el que los participantes ya estaban familiarizados, mediante los

llamados "abanicos de opciones".

El equipo de redacción elaboró las enmiendas consensuadas en los foros,

de las que surgió una nueva versión del documento, sensiblemente

mejorada, que aún fue retocada a partir de las últimas sugerencias de los

miembros del Consejo Municipal de Medio Ambiente y Sostenibilidad.

Finalmente, el 21 mayo el pleno del Consejo aprobó la versión definitiva del

Compromiso ciudadano por la sostenibilidad, con diez grandes objetivos y

75


un centenar de líneas de acción (diez para cada objetivo).

A este fruto tangible del proceso habría que añadir una indiscutible

extensión de conceptos y temáticas relacionados con la sostenibilidad, así

como un progreso, difícil de evaluar, en el compromiso de la ciudadanía.

Los 10 objetivos

1. Proteger los espacios libres y la biodiversidad y ampliar el verde

urbano.

2. Defender la ciudad compacta y diversa, con un espacio público de

calidad.

3. Mejorar la movilidad y hacer de la calle un entorno acogedor.

4. Conseguir niveles óptimos de calidad ambiental y convertirse en una

ciudad saludable.

5. Preservar los recursos naturales y promover el uso de los

renovables.

6. Reducir la producción de residuos y fomentar la cultura de la

reutilización y el reciclaje.

7. Incrementar la cohesión social, fortaleciendo los mecanismos de

equidad y participación.

8. Potenciar la actividad económica orientada hacia un desarrollo

sostenible.

9. Progresar en la cultura de la sostenibilidad mediante la educación y

la comunicación ambiental.

76


10.Reducir el impacto de la ciudad sobre el planeta y promover la

cooperación internacional.

Los instrumentos operativos

Materiales para el debate. Las propuestas de los Grupos de Trabajo

del Consejo han sido la base para promover y ordenar el debate

ciudadano. Más de 500 propuestas, a medio y/o largo plazo, con

elementos de diagnóstico, que ofrecían una base sólida para la

participación. Los contenidos fueron incorporados en el documento

Hacia la Agenda 21 de Barcelona, un buen diagnóstico socio

ambiental y un resumen de las propuestas, que fue editado y

difundido ampliamente y fue el núcleo de la web de la Agenda 21.

Encuesta de hábitos y valores. Fruto de un convenio del

Ayuntamiento con el Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la

UAB, se realizó la "Encuesta de hábitos y valores sobre medio

ambiente y sostenibilidad", como un elemento de diagnóstico

socioambiental. Se trataba de incorporar la percepción ambiental -un

componente subjetivo pero importante- a los diferentes diagnósticos

técnicos y sectoriales, aportando información cualitativa a este

proceso y complementando otras fuentes de información. La

encuesta es la primera que, en Barcelona, se centra únicamente en

aspectos de sostenibilidad y profundiza en cada uno de sus

apartados. El trabajo de campo se realizó a finales del año 2000 con

una muestra de 1.200 personas mayores de dieciocho años,

mediante entrevistas domiciliarias.

Plan de participación. El Consejo Municipal se dotó de un plan de

participación elaborado a partir de criterios y propuestas aportados

77


por el Equipo de Análisis Político de la Universidad Autónoma de

Barcelona. El objetivo de este plan era diseñar un proceso de debate

organizado, con pautas claras, metodologías adecuadas y calendario

de fases. Véase más información en el texto.

Plan de comunicación. La realización de una Agenda 21, si, como

es preceptivo, quiere implicar a la ciudadanía, ha de procurar cierta

estrategia de comunicación. Con recursos modestos para este tipo

de campañas, se optó por dotar el proceso de una visibilidad básica

que descansó en el logotipo. El logotipo representa la imagen de

compromiso con el planeta desde la ciudad y tiene, como

característica requerida, el hecho de que no se identifica con el

Ayuntamiento, sino con la ciudad. Fue escogido en una sesión

plenaria por los miembros del Consejo entre un conjunto de tres

posibles. Esta marca ha unificado una diversidad de actuaciones

(publicaciones, carteles, folletos, etc.).

Secretaría Técnica. En abril de 2001 se adjudicó para concurso

público a PriceWaterhouseCoopers la tarea de Secretaría Técnica

del proceso. Ha actuado como órgano auxiliar de apoyo y asistencia

técnica tanto en el proceso de participación como en la elaboración

de materiales.

Agentes 21. En el proceso de participación ha sido clave el papel de

la red de personas, tanto voluntarias como profesionales, que,

trabajando desde el mundo asociativo, las universidades, los distritos

y otros departamentos municipales, o en la propia secretaría técnica,

78


han liderado y dinamizado el proceso. Este colectivo, muy rico y

diverso, constituido por cerca de un centenar de personas que se

autodenominan informalmente "Agentes 21", se ha reunido

periódicamente en encuentros de formación y coordinación.

Servicios de información y atención. En un proceso en que la

información y el diálogo son tan importantes, la atención personal es

imprescindible. El Centro de Recursos Barcelona Sostenible, que

tiene sus puertas abiertas seis días a la semana y que además

ofrece atención telefónica y a través de correo electrónico, ha sido el

principal punto de información y acogida. En los distritos, las Oficinas

de Atención al Ciudadano han desempeñado un papel equivalente, a

menudo complementadas por los servicios de los centros cívicos. La

web www.bcn.cat/agenda21 ha sido virtualmente otra puerta de

acceso, por la que ha accedido a la información un promedio de

2.250 personas al mes. También se ha ofrecido atención telefónica a

través del 010.

Recursos de Educación Ambiental. A lo largo del proceso el

Ayuntamiento ha incrementado los recursos de información y

formación ambiental al alcance de la ciudadanía. Son un buen

ejemplo de ello las siete guías de educación ambiental -Movilidad,

Residuos, Agua, etc.- elaboradas y ampliamente distribuidas, la

colección "Fichas de sostenibilidad" y otras publicaciones de

extensión de los conocimientos ambientales, además de una amplia

y variada programación trimestral de actividades.

Acción 21: perspectivas de trabajo

El proceso de elaboración de la Agenda 21 de Barcelona se ha

79


caracterizado por algunos principios básicos: estrategia, transversalidad,

participación, conocimiento y corresponsabilidad.

En primer lugar, la Agenda 21 se configura como un plan estratégico a

medio y largo plazo, con un horizonte de diez años (2002-2012), que se

estructura sobre la sostenibilidad como paradigma transversal.

Efectivamente, la Agenda 21 de Barcelona apuesta claramente por un

abordaje global y transversal de la sostenibilidad, combinando las

dimensiones social, económica y ambiental, de manera que así va más allá

del estricto dominio clásico de las políticas de medio ambiente. Como

hemos visto, además, la A21 de Barcelona ha sido resultado de un proceso

de participación e información lo más amplio posible. No es el fruto de un

trabajo de expertos ni de un laboratorio especializado, sino de las

aportaciones y visiones de muchas personas y colectivos con intereses

diferentes, negociadas y finalmente consensuadas en un Compromiso.

Hablamos de conocimiento porque el proceso de elaboración de la Agenda

21 y sobre todo sus fases de participación han supuesto en sí mismos una

excelente oportunidad para elevar el nivel colectivo de información y

educación ambiental de la ciudadanía. Pero, además, sabiendo que no hay

participación efectiva sin un buen acceso a la información, desde la

organización se ha realizado un esfuerzo considerable en esta dirección.

Y, finalmente, corresponsabilidad, porque la A21 de Barcelona es el

conjunto de compromisos y objetivos compartidos por los miembros del

Consejo y se propone como Agenda 21 de la ciudad. No es la A21 del

Ayuntamiento de Barcelona y, por tanto, responde a la voluntad de

comprometer a los actores, cada uno en la medida de sus posibilidades y

responsabilidades, en alcanzar los objetivos fijados.

Precisamente, la nueva fase de trabajo que se abre tras la aprobación del

80


Compromiso ciudadano por la sostenibilidad es lo que podríamos llamar

Acción'21. Cada actor, institución o entidad, firmante del Compromiso,

acepta trabajar de acuerdo con los principios de la Agenda 21 y concretará

las acciones voluntarias que, en su ámbito de actuación, puedan contribuir

a alcanzar los objetivos compartidos fijados.

En esta fase habrá nuevos instrumentos operativos para ayudar a estimular,

orientar y evaluar los procesos en marcha. Un conjunto de indicadores

servirán para monitorizar el grado de progreso, y una guía metodológica

para elaborar planes de acción estará disponible antes de finales de año,

así como otros instrumentos para difundir buenas prácticas y experiencias.

El año 2004 ofrece un horizonte inmediato para mostrar los avances

realizados.

Así pues, finaliza una etapa clave en la Agenda 21 de la ciudad para que se

inicie otra aún más apasionante, en la que todo el mundo está invitado a

sumarse al esfuerzo colectivo para hacer una ciudad más sostenible. Tal

como concluye el texto de presentación del Compromiso, acabamos de

empezar. Es urgente y, a la vez, tenemos todo el tiempo del mundo.

3.4. FUENTES DEL DERECHO AMBIENTAL INTERNACIONAL.

Las fuentes formales en el plano internacional tienen un proceso creativo,

formativo, si bien, frecuentemente, en la doctrinase ha confundido el

proceso/procedimiento de formación de la norma con el resultado del

proceso: la norma en sí.

Entendemos que el Art. 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia

(ECIJ) -al que suele tomarse como base para el estudio de las fuentes del

Derecho internacional- hace referencia a las fuentes como normas en estado

81


de aplicabilidad y no al procedimiento de formación de las mismas, más allá

de que al definir las mismas haga referencia al proceso135-136.

No debe llamar la atención que se tome al Art. 38 del ECIJ como base para

el estudio de las fuentes normativas internacionales, ya que la CIJ es el

principal órgano judicial de las Naciones Unidas, organización que posee 192

Estados Miembros, a más de tener vocación de órgano universal en tanto a

ella pueden acceder todos los Estados del Mundo aun cuando no sean

miembros de NU137.

Del citado artículo del ECIJ surge que las fuentes formales principales del DI

son: convenciones, costumbre y principios generales del derecho, lo que

implica que la Corte puede fallar basándose en cualquiera de ellas.

La enunciación de fuentes del Art. 38 del ECIJ (al igual que lo hiciera el

Estatuto de la CPJI) no indica orden de prelación.

Es de recordar que en el proyecto inicial de Estatuto la expresión “en el

siguiente orden de prelación”, que figuraba en la primera frase del pre-

proyecto, fue eliminada y que, deliberadamente, se evitó usar números

ordinales para formalizarla enunciación de modo de evitar cualquier indicio

de prioridad.

Como no es posible citar dos fuentes al mismo tiempo, la enunciación

secuencializada es una mera necesidad expositiva.

Sí, aparece claro que, al enunciar las fuentes principales, el Estatuto ha ido

de la fuente más concreta en su formulación ala más abstracta. Llama la

atención que hasta ahora la doctrina no haya reforzado la teorización sobre

las fuentes desde la óptica propia del Derecho internacional público. El hecho

de que el Inc.1.

82


a) del Art. 38 del ECIJ haga referencia a “convenciones generales o

particulares” sin aditamentos, da lugar a que se pueda considerar que los

dos tipos de convenciones tienen idéntico rol como fuente de Derecho

internacional. Entendemos que ello no es correcto y que sólo son verdaderas

fuentes del Derecho internacional público las convenciones generales

(tratados, leyes). Únicamente por obra de las fuentes de Derecho

internacional público (convenciones generales, costumbre general, principios

generales de derecho) es que las convenciones particulares (tratados

contratos, entendimientos privados entre sujetos internacionales) tienen valor

jurídico internacional.

Similar situación se da entre las costumbres generales y bilaterales y,

parcialmente, con las institucionales. No debemos olvidar que las normas

internacionales de carácter general son las que regulan los distintos

supuestos y relaciones delos sujetos de la comunidad internacional.

Corolario de lo que acabamos de señalar es que ninguna de las normas

particulares sería valida si contraviniera a las normas generales. Estas

consideraciones han de ser relevantes a la hora de considerar el valor de los

acuerdos multilaterales que contemplan el principio de precaución138.

Hemos señalado al inicio de este capítulo que los principios generales del

Derecho internacional ambiental constituyen normas consuetudinarias. La

costumbre, que es fuente de derecho incontestable en la doctrina, tiene un

rol de esencial importancia para el funcionamiento general del Derecho

internacional dadas las imperfecciones que presenta el sistema.

Constituye el único medio de formación de las normas(reglas) generales,

aplicables al conjunto de los sujetos de derecho internacional. Ello no impide

que puedan formarse costumbres regionales, locales o institucionales139. La

vocación generalizante de la costumbre permite concebir al Derecho

internacional como un conjunto normativo común a todos los sujetos de DI.

Se ha solido afirmar que el rol que tiene la costumbre en el Derecho

83


internacional no hace más que confirmar el carácter incompleto, primitivo de

tal derecho. Construcciones jurídicas más perfectas, como el derecho

comunitario europeo, dejan poco espacio a la costumbre, al estar en

condiciones de construir un derecho escrito de tipo codificador.

La costumbre, no formulada en ningún instrumento escrito, se caracteriza por

el hecho de que su surgimiento se da espontáneamente (a diferencia del

derecho escrito, predominantemente formalista) como parte de los

requerimientos dela vida internacional, sin un acto determinado de

nacimiento, aunque sí de reconocimiento.

Su formación se apoya en la práctica reiterada sin interrupciones en el

tiempo, la que lleva a dar a ese comportamiento visos de obligatoriedad140.

El elemento objetivo de la repetición formativa de la costumbre requiere que

ésta sea uniforme, continua, no interrumpida, emanada de actos de autoridad

representativa del sujeto que la construye.

Constituyen pruebas subsidiarias o elementos confirmativos de la existencia

de los actos y la convicción de obligatoriedad con que los mismos fueron

realizados, las obras doctrinarias, los documentos de organismos u órganos

internacionales, particularmente, ciertos proyectos de la Comisión de

Derecho Internacional. Se ha discutido el valor de las resoluciones de

Organizaciones Internacionales en la construcción de la costumbre. Por

nuestra parte, entendemos que debe distinguirse la resolución del órgano

(acto unilateral del sujeto internacional colectivo) del comportamiento del

Estado al votar o prestar su consenso al texto de la resolución, constituyendo

este último, acto concluyente del sujeto internacional, conformativo de la

práctica del mismo en determinada materia, de conformidad al principio de

buena fe.

Para la formación de la costumbre no se exige que la reiteración de la

práctica sea puntualmente idéntica, ya que no resulta pensable la repetición

84


de una situación fáctica exactamente idéntica a la anterior. Basta que en

situaciones similares se adopten posiciones coherentes y compatibles con

las precedentes. Los actos unilaterales, al igual que los acuerdos

internacionales, frecuentemente, poseen un rol destacado en la formación de

la costumbre, si bien, ésta los excede.

Quien invoca la existencia de una costumbre, no necesita probar el derecho

sino únicamente los hechos. Es el tribunal quien pondera la existencia de la

opinio juris conformativa dela costumbre. La práctica continua actúa de

presunción de la opinio juris, lo que ha llevado a algunos autores a

considerar que la opinio juris es un seudo elemento y que lo objetivo y lo

subjetivo de los actos se halla inextricablemente unido142. La CIJ en el

Asunto del Golfo del Maine143 ha señalado que la opinio juris “se prueba por

la vía de la inducción, partiendo del análisis de una práctica suficientemente

asentada y convincente, y no por vía de la deducción, partiendo de ideas

preconstituidas a priori”. De la motivación de la práctica, de la actitud de los

sujetos al realizar los actos, se deriva la opinio juris. “La opinio juris es la ratio

legis de la práctica”.

Frecuentemente, se señalado que buena parte de los acuerdos ambientales

multilaterales constituye soft law (derecho blando, derecho en agraz, derecho

deseable, droit douce, droitvert, lege ferenda), de fuerza jurídica similar a las

meras declaraciones o a las resoluciones recomendatorias de

organizaciones internacionales, con más fuerza estimulativa que legal.

Sin embargo, ello no impide que estos actos enuncien o devengan normas

consuetudinarias (hard law, droit dur, droitmur, derecho en sentido estricto,

derecho obligatorio, legelata).

El número de Estados Partes en una convención puede levar a la

costumización de sus preceptos de modo que se torne obligatoria para los

Estados no Partes. El Art. 38 de las Convenciones de Viena sobre Derecho

85


de los Tratados de1969 y 1986 establece que nada impide que una norma

enunciada en un tratado llegue a ser obligatoria para un tercer Estado como

norma consuetudinaria de derecho internacional general reconocida como

tal. El Art. 43 de las mismas convenciones dispone que “la nulidad,

terminación o denuncia de un tratado, el retiro de una de las partes o la

suspensión de la aplicación de la (…) Convención o de las disposiciones del

tratado, no menoscabarán, en nada, el deber de un Estado de cumplir toda

obligación enunciada en el tratado a la que está sometido en virtud del

derecho internacional independientemente de ese tratado”. Además,

debemos tener en cuenta lo expresado por la CIJ en el Asunto relativo a la

Plataforma Continental (Jamahiriya Árabe Libia /Malta): “Es axiomático (…)

que el contenido material del derecho internacional consuetudinario debe ser

visto primariamente a la luz de la práctica real y de la opinio juris de los

Estados. Incluso las convenciones multilaterales pueden tener un importante

rol para grabar y definir reglas derivadas de la costumbre, o en desarrollo”.

El alto número de Estados Partes de numerosos acuerdos ambientales

multilaterales que disponen sobre principios generales del derecho

internacional ambiental permite considerar que el valor jurídico de los

mismos va más allá de las obligaciones entre Estados Partes, alcanzando el

rol de norma consuetudinaria de carácter general. Se podrá objetar que por

alto que sea el número de Estados Partes en los acuerdos ambientales

multilaterales, ese número no conforma una generalidad, la “comunidad

internacional en su conjunto”. Sin embargo, esta última expresión no se

refiere a “todos” los miembros de la comunidad internacional sino a los

“componentes esenciales” de la misma, los que son representativos de todos

los sectores de la comunidad internacional. Ello, más allá del valor de la

oponibilidad según los casos.

Largamente se ha cuestionado en qué momento y cómo una práctica

(elemento objetivo) resulta manifestativa de la convicción de obligatoriedad o

86


elemento subjetivo (opinio jurissive necessitatis), conformando una

costumbre. El obrar necesario conforme a derecho se distingue de los

comportamientos por oportunidad política, conveniencia o cortesía, los que,

aun cuando se den a modo de práctica ininterrumpida, no han de constituir

costumbre por faltarles el elemento subjetivo (obrar con el sentimiento de

obligación jurídica (comportamiento necesario conforme a derecho).

Si bien, los sujetos internacionales pueden impedir bajo ciertas condiciones

la formación de una norma consuetudinaria general a través de la

manifestación persistente de su oposición a la misma (regla del objetor

persistente). No obstante no resulta admisible la sustracción unilateral a una

norma consuetudinaria general establecida. La CIJ, en sentencia de20 de

febrero de 1969, en el Asunto relativo a la Plataforma Continental del Mar del

Norte ha señalado que “las obligaciones de derecho internacional o

consuetudinario (…) no pueden(…) estar subordinadas a un derecho de

exclusión ejercido unilateralmente y a voluntad por uno cualquiera de los

miembros de la comunidad para su propio beneficio (…)”.

La CIJ, en la misma sentencia, ha expresado: “Los actos (…)no sólo deben

representar una práctica constante, sino que además deben poner en

evidencia, por su naturaleza o por la forma en que se han realizado con la

convicción de que esa práctica se ha convertido en obligatoria por la

existencia deuna regla de derecho (…)” .

En lo que hace a la condición jerárquica de la costumbre con relación a otras

fuentes, se ha señalado que la costumbre es superior a los tratados e

independiente de ellos, ya que las mismas convenciones suelen reconocer

que tienen la costumbre en su base y que para las cuestiones no regladas en

los convenios, ella subsiste. Tal el caso de las Convenciones de Viena sobre

Derecho de los Tratados de 1969 y 1986, las que establecen en su parte

preambular que las normas de derecho internacional consuetudinario

87


continuarán rigiendo las cuestiones no regladas en las disposiciones de la

Convención”.

Recordamos lo señalado supra con relación a nada impide que una norma

enunciada en un tratado llegue a ser obligatoria para un tercer Estado como

norma consuetudinaria de derecho internacional y a que la nulidad,

terminación, suspensión o denuncia de un tratado no menoscaban el deber

de un Estado de cumplir toda obligación enunciada en el tratado a la que

está sometido en virtud del derecho internacional independientemente de ese

tratado.

3.5 TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES FIRMADOS POR

MEXICO EN MATERIA DE PROTECCION AMBIENTAL.

El propósito de este apartado es considerar, dentro del contexto de las

políticas de México para la reducción de riesgos de productos químicos, los

compromisos internacionales que ha suscrito en la materia. Más adelante se

incluye un análisis de la Agenda 21 de la Conferencia de las Naciones

Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, cuyos principios México ha hecho

suyos, con lo cual se tendrá una visión amplia de su política internacional al

respecto.

Al tener como marco la revisión de la reglamentación de nuestro país en

materia de sustancias químicas, incluida en otro apartado del mismo

documento, podrá evaluarse qué tanto se ha avanzado en la instrumentación

de los compromisos adquiridos y con ello, si es el caso, reorientar las

acciones y definir los caminos a seguir.

Protocolo de Montreal

La preocupación por el agotamiento de la capa de ozono hizo que se

establezca el llamado Convenio de Viena, con el propósito de cooperar en

88


actividades de investigación, intercambio de información y transferencia de

tecnología, que permitieran entender y contender con el problema.

Motivaron tal preocupación, los hallazgos que señalan una mayor incidencia

de cáncer de piel y de cataratas en las poblaciones humanas y animales, que

habitan en zonas en las que se ha incrementado la exposición a la radiación

ultravioleta como consecuencia del fenómeno, aunado a lo cual se han

identificado impactos adversos en la producción agrícola.

En 1987 surgió, dentro del Convenio de Viena, el Protocolo de Montreal del

que México fue uno de los primeros signatarios, cuyo propósito fue sentar las

bases para la reducción paulatina de la utilización de clorofluorocarbonos

(CFC) y el cual entró en vigor en enero 1989.

En junio 1990, se modificó el Protocolo al añadirse nuevas sustancias

químicas a ser controladas y establecerse un fondo multilateral destinado a

la prestación de asistencia técnica y a la transferencia de tecnología a los

países en desarrollo. La nueva versión entró en vigor en enero 1992 y

México la ratificó.

Obligaciones Generales del Protocolo de Montreal

Los países signatarios se obligan a eliminar para el año 2000, la producción

y consumo de las sustancias controladas:

Clorofluorocarbonos, bromofluorocarbonos, tetracloruro de carbono, y

tricloroetano.

89


Esta eliminación será gradual y por etapas (con un plazo mayor para países

en desarrollo), estableciéndose disposiciones especiales para los países que

no suscriben el Protocolo, restringiendo paulatinamente el comercio y la

transferencia de tecnología.

Acciones desarrolladas por México

En 1989, la SEDUE (hoy SEMARNAT) negoció nueve convenios voluntarios

con los productores y principales usuarios de las sustancias comprendidas

en el Protocolo de Montreal, acordando medidas de regulación de su

consumo.

En 1990, se elaboró un Estudio de Caso para evaluar las demandas

presentes y futuras de dichos productos y el costo de su eliminación.

En 1991, se estableció la Unidad de Protección del Ozono en la SEDUE,

conformada por una red de expertos internacionales para asistir a la industria

mexicana y latinoamericana en la adopción de tecnologías alternativas.

Se firmaron tres convenios adicionales con la industria de la refrigeración y

la de equipos extinguidores de fuego, para la reducción del consumo de las

sustancias controladas.

El Programa Mexicano para la Instrumentación del Protocolo de Montreal fue

sometido a consideración del Comité Ejecutivo del Fondo Multilateral de

dicho Protocolo. La SEDUE recibió un premio por su liderazgo excepcional

en la cooperación entre industria y gobierno y contribuciones a la protección

ambiental global. Como consecuencia, fueron aprobados cuatro millones de

dólares para el desarrollo de proyectos de la industria mexicana, los cuales

incluyen la adopción de sustitutos, empleo de tecnologías alternativas y

medidas de conservación de las sustancias que deterioran la capa de ozono.

90


En 1992, México se comprometió a impulsar el desarrollo de proyectos de

adopción de tecnologías limpias y a favorecer la transferencia tecnológica a

otros países en vías de desarrollo. Con tal fin, se estructuró un plan de

actividades que incluyen: el establecimiento de: a) un calendario de

reducciones progresivas y eliminación total del uso de las sustancias

controladas, b) un sistema computarizado para monitoreo de los avances en

el cumplimiento del Protocolo, c) convenios con las industrias faltantes, d)

coordinación de actividades de entrenamiento y programas de difusión

pública, y e) impulso a la industria mexicana para que acelere la adopción de

productos sustitutos y tecnologías alternativas.

Convenio de Basilea

El propósito fundamental del Convenio sobre el controlar los movimientos

transfronterizos de los desechos peligrosos, y brindar protección particular a

los países en desarrollo, así como promover su disposición final adecuada.

Dicho Convenio, inspirado en el Anexo III del Convenio de la Paz, este último

por los Estados Unidos Americanos y los Estados Unidos Mexicanos, fue

adoptado por unanimidad por 116 Estados, incluyendo a México, en marzo

de 1989.

Entre las disposiciones más sobresalientes del Convenio se encuentran las

siguientes:

a) La generación de desechos peligrosos, así como sus movimientos

transfronterizos deberán reducirse al mínimo. Los desechos deberán

eliminarse, en lo posible, dentro del territorio donde se generan.

b) Todo Estado tiene el derecho soberano de prohibir la importación y el

movimiento transfronterizo de desechos peligrosos.

91


c) Las partes no deberán importar y exportar desechos peligrosos a un país

que no sea parte del Convenio, a menos que haya disposiciones radicales

similares y no menores al Convenio de Basilea.

d) El Estado exportador no permitirá que se empiece un movimiento

transfronterizo de desechos peligrosos, hasta que se haya recibido por

escrito el consentimiento del Estado importador, así como de los Estados de

tránsito.

e) El Estado responsable de un movimiento ilícito de desechos peligrosos

tiene el deber de reimportar los desechos, para su disposición

ambientalmente racional.

Los desechos a que se refiere el Convenio vienen definidos en sus anexos.

Los desechos peligrosos que deban ser objeto de un movimiento

transfronterizo, deberán embalarse, etiquetarse y transportarse de

conformidad con los reglamentos y las normas internacionales, generalmente

aceptadas.

Dadas las deficiencias técnicas de los países en desarrollo, el Convenio insta

a la cooperación internacional en la formación de técnicos, intercambio de

información y transferencia de tecnología. Se señala, además, que deberán

prepararse materiales de orientación.

ACCIONES DESARROLLADAS POR MÉXICO

Además de las actividades comprendidas en la gestión de desechos

peligrosos derivadas del cumplimiento de la reglamentación mexicana en la

materia, se realizan otras acciones citadas a continuación por estar

relacionadas directamente con el Convenio de Basilea. Ellas incluyen: a) el

llenado de una guía ecológica para poder importar desechos peligrosos, b)

92


pago de una fianza, y c) establecimiento de un sistema computarizado de

cobertura nacional para el control oportuno de las autorizaciones de

movimientos transfronterizos de sustancias tóxicas y desechos peligrosos.

La Cicoplafest fue designada como autoridad, de acuerdo con el Artículo 5

del Convenio de Basilea, comprometiéndose a:

1) establecer una oficina permanente para recibir toda clase de información

sobre movimiento transfronterizo de desechos peligrosos,

2) elaborar, con la asesoría de algún organismo, dependencia o institución,

un listado único de tales desechos. Al respecto, se revisaron las definiciones

de desechos peligrosos del Convenio y de la legislación mexicana (en ella se

habla de residuos peligrosos) y se aceptó el listado incluido en el multi citado

Convenio, ya que este comprende, entre otros, a los desechos clínicos

resultantes de la atención médica prestada en hospitales, centros médicos y

clínicas.

DIRECTRICES DE LONDRES

Con el objeto de ayudar a los gobiernos a incrementar la seguridad en

relación con los productos químicos, mediante un intercambio activo de

información científica, técnica, económica y jurídica, el Programa de las

Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) adoptó las Directrices de

Londres en 1987 y estableció el Procedimiento de Consentimiento

Fundamentado Previo (CFP) que regula el comercio de productos químicos

que hayan sido prohibidos o rigurosamente restringidos. Dicho Procedimiento

ha sido adoptado también, como parte integrante del Código Internacional de

Plaguicidas de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y

la Alimentación (FAO).

El PNUMA, a través del Registro Internacional de Productos Químicos

Potencialmente Tóxicos (RIPQT), creado en 1976, es la instancia que

93


promueve la instrumentación del CFP y el responsable de elaborar la lista de

sustancias prohibidas o severamente restringidas que será la base del

procedimiento de notificación.

Para la instrumentación del procedimiento se plantean los siguientes

requerimientos:

a) Los países deberán fortalecer sus disposiciones legislativas y normativas,

para mejorar el control y gestión de los productos químicos tóxicos, tanto

industriales como plaguicidas.

b) Deberán designar una autoridad nacional gubernamental, encargada de

comunicarse con las autoridades nacionales designadas de otros países y

con las organizaciones Internacionales pertinentes, para notificar por primera

vez cada adopción de medidas para prohibir o restringir el uso de un

producto químico en su país.

En México fueron designadas dos autoridades gubernamentales de dos de

las dependencias que conforman la Cicoplafest: la SARH y la SSA, para

cubrir las áreas de plaguicidas y sustancias tóxicas, respectivamente.

OBLIGACIONES DE LOS PAÍSES IMPORTADORES

El RIPQT dará a conocer a todos los países participantes, las notificaciones

que reciba de productos químicos prohibidos o rigurosamente restringidos.

Los países importadores deberán comunicar por escrito, en un plazo no

mayor de 90 días, su posición al respecto, haciendo explícito si aceptan o no

que esos productos ingresen en su territorio.

OBLIGACIONES DE LOS PAÍSES EXPORTADORES

Si se produce una exportación autorizada de un producto químico objeto de

notificación, el país exportador deberá tomar medidas para facilitar a la

94


autoridad designada del país importador, copia de la información

proporcionada en el momento de la notificación al RIPQT y deberá además,

indicar que se va a efectuar una exportación del producto de que se trate y

cuál será su volumen. Ello tiene por finalidad recordar al país importador la

notificación hecha al RIPQT.

COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y ASISTENCIA TÉCNICA

Los países deberán facilitar el intercambio de información científica, técnica,

económica y jurídica, respecto a la gestión de los productos químicos. Se

ofrecerá capacitación, asistencia técnica y financiamiento para el

fortalecimiento institucional.

Lista consolidada de productos cuyo consumo o venta ha sido: prohibido,

retirado, severamente restringido, o no aprobado por los gobiernos.

En 1982, la Asamblea General de las Naciones Unidas, solicitó al

Secretariado General preparar esta lista, de manera tal que fuera fácilmente

leible y contuviera tanto el nombre genérico como comercial de los productos

químicos, así como los nombres de los fabricantes y un resumen de las

decisiones de los gobiernos al respecto. Tal decisión se motivó por la

preocupación acerca de los daños a la salud y al ambiente que pueden

resultar de la continua producción y exportación de productos químicos que

han sido prohibidos, restringidos, retirados del comercio o no aprobados,

debido a su peligrosidad.

La elaboración de esta lista representa un esfuerzo continuo del Sistema de

las Naciones Unidas, para difundir información internacionalmente, acerca de

productos considerados como peligrosos para la salud y el ambiente. Ella

complementa la información producida por otros sistemas internacionales.

Constituye además una herramienta que ayuda a los gobiernos a

95


mantenerse al día acerca de las decisiones reglamentarias tomadas por

otros gobiernos y los asiste a establecer sus propias acciones en la materia.

También, representa un recurso valioso para las autoridades responsables

de decidir acerca de nuevas solicitudes de registro de productos químicos,

para identificar si existen restricciones al respecto en otros países. La lista

cubre productos farmacéuticos, agrícolas, industriales y de consumo,

reglamentados de acuerdo a su composición química; no contiene productos

químicos industriales ampliamente utilizados y para los cuales se han

establecido límites máximos permisibles en el ambiente laboral, ni aditivos

alimentarios comprendidos en el Codex Alimentarius de la Organización de

las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación.

PERSPECTIVAS DE INSTRUMENTACIÓN DEL CFP EN MÉXICO

México ha manifestado su interés en la instrumentación del Procedimiento de

CFP, al designar a dos autoridades gubernamentales de dependencias que

conforman la Cicoplafest y tiene ya experiencia al respecto, a través de

aplicar las disposiciones del Anexo III del Convenio de La Paz, el Código de

Conducta de la FAO y el Convenio de Basilea que incluyen un procedimiento

similar como se mencionó anteriormente.

La integración del presente documento, y en particular de su apartado acerca

de la reglamentación de productos químicos en México, intenta ser una

contribución a la evaluación del marco legislativo que cada país debe de

realizar para determinar si es adecuado para los fines de control de riesgos

de dichos productos, que persigue la adopción del procedimiento de

notificación.

La revisión de las listas nacionales de productos y residuos peligrosos,

teniendo como referencia la lista consolidada de productos prohibidos,

retirados del comercio, severamente restringidos o no aprobados por los

96


gobiernos, elaborada por las Naciones Unidas y contenida en el anexo,

puede además permitir identificar vacíos reglamentarios a llenar.

ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT)

La OIT creada en 1919, ha publicado varios convenios y recomendaciones,

con relación a la prevención de riesgos asociados con el manejo de los

productos químicos en el ambiente laboral, la mayoría de los cuales han sido

suscritos y ratificados por nuestro país, destacando en la materia los

siguientes:

Relacionados al ambiente de trabajo donde se utilice plomo (Rec. No. 4,

1919); la cerusa en pinturas (Conv. No.13, 1921); el benceno (Conv. No. 136

y Rec. No.144, 1971); del cáncer asociado a riesgos laborales (Conv. No.

139 y Rec. No. 147, 1974); del medio ambiente de trabajo contaminado

(Conv. No. 148 y Rec. No. 156), así como la Recomendación No. 172 y el

convenio respectivo sobre la utilización del asbesto en condiciones de

seguridad, en donde se establecen las medidas de prevención y de

protección; de la vigilancia del medio ambiente de trabajo y de la salud de los

trabajadores y, finalmente, de la necesidad de información y educación a

todos los niveles.

Tal vez de las recomendaciones y convenios más importantes al respecto,

sean las que se refieren a la seguridad en la utilización de los productos

químicos en el trabajo (No. 177, 1990). Se especifican los aspectos a

considerar en la clasificación de los productos químicos, en el etiquetado y

marcado, en la elaboración de las fichas de datos de seguridad; se define la

responsabilidad de los empleadores en la vigilancia de la exposición a los

productos químicos, en el control operativo en el lugar de trabajo, la

vigilancia médica de los trabajadores, así como en relación a los primeros

auxilios y emergencias, con las mismas sustancias.

97


Explica, además, la imprescindible cooperación de los empleadores y los

trabajadores en la aplicación de las medidas señaladas y por último, indica el

derecho de los trabajadores a conocer las medidas de seguridad en el

manejo de los productos químicos y de sus riesgos, así como el de solicitar

la realización de la investigación sobre los riesgos potenciales a su salud; de

negarse a trabajar en condiciones riesgosas para su vida y de obtener

compensación y atención médica en el caso de sufrir un accidente o

enfermedad provocados por la utilización de los productos químicos, entre

otros aspectos.

AVANCES LOGRADOS EN MÉXICO.

Como se cita en el capítulo referente a la legislación mexicana de productos

químicos, la Secretaría del Trabajo y la Secretaría de Salud, junto con otras

dependencias, han desarrollado una actividad normativa en la materia que se

ve reflejada en el establecimiento de las NOMs y de los instructivos que

aparecen resumidos en los anexos, además de otras tareas, que incluyen la

capacitación de los trabajadores para contribuir a la reducción de riesgos

laborales, incluidos los derivados del manejo de sustancias tóxicas y

peligrosas.

MARCO JURÍDICO DEL COMERCIO EXTERIOR

El fundamento del derecho económico en materia de comercio exterior, se

encuentra en la fracción II del artículo 131 constitucional, el cual es

reglamentado por la Ley de Comercio Exterior publicada en el Diario Oficial

de la Federación el 13 de enero de 1986, reformada el 23 de junio de 1992,

la cual cuenta con un reglamento expedido en 1986 y reformado por decreto

presidencial el 19 de mayo de 1988.

Aunada a la Ley citada, se han establecido otras relativas al comercio

exterior, que incluyen la de Importaciones publicada el 4 de agosto de 1992,

98


la de Exportaciones del 6 de junio de 1992 y la Aduanera publicada el 18 de

septiembre de 1992, que señala los procedimientos a observar para la

realización de operaciones de importación y exportación.

Constituyen las fuentes jurídicas internacionales, que regulan directa o

indirectamente la política comercial nacional, el conjunto de acuerdos

bilaterales y multilaterales suscritos por el gobierno federal, entre los que se

pueden citar:

Los tratados establecidos en 1975 con el Fondo Monetario Internacional y el

Banco Mundial,

La adhesión al Sistema Económico Latinoamericano y a la Asociación de

Integración Latinoamericana en 1975 y 1980, respectivamente,

El Convenio Constitutivo del Fondo Común para los Productos Básicos

negociado en la Conferencia de Comercio y Desarrollo de las Naciones

Unidas (UNCTAD) y al que México se adhirió en 1982,

El Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) del cual México forma

parte desde 1986.

Por contener principios y consideraciones que son relevantes en relación a

aspectos ambientales, sanitarios y fitozoosanitarios, y por sus implicaciones

para el comercio de los productos y residuos químicos tóxicos y peligrosos,

se describirán más adelante algunos elementos esenciales del GATT, así

como relativos al Tratado de Libre Comercio (TLC), que se está negociando

con los Estados Unidos y Canadá.

Cabe señalar que la participación de México en los acuerdos multilaterales

que regulan el comercio internacional, se considera como un elemento

esencial para lograr una vinculación eficiente de la estructura productiva

99


nacional y el acceso a mercados externos en condiciones similares a las de

los productos competidores del exterior, con motivo de la apertura comercial.

A su vez, la adhesión al GATT y la firma del TLC, constituyen para México la

oportunidad de participar en los mercados internacionales superando

medidas proteccionistas y contar con un foro para la solución de

controversias. Cabe resaltar que en el GATT, se considera a México como

un país en desarrollo para la aplicación de los códigos de conducta en

materia de dumping, obstáculos técnicos, licencias de importación y

valoración aduanera.

Tratado de Libre Comercio (TLC)

El Tratado Trilateral de Libre Comercio entre Canadá, Estados Unidos y

México, creará la zona de libre comercio más grande del mundo y sus

disposiciones serán compatibles con las del GATT.

El comercio entre México y los Estados Unidos ha sido desde el pasado

particularmente activo, si se considera por ejemplo, que en 1990 de nuestras

exportaciones totales 73% tuvo como destino ese país, convirtiéndonos en

su tercer socio comercial después de Canadá y Japón. Por su parte, las

exportaciones de México a Canadá han tenido una tasa de crecimiento

promedio anual de 10.4% entre 1986 y 1990.

El informe publicado por la SECOFI en agosto 1992, a la conclusión de las

negociaciones, señala que: "Con el fin de eliminar barreras no arancelarias al

comercio entre las partes y evitar el surgimiento de nuevas barreras en el

futuro, los miembros del Tratado se sujetarán a ciertas disciplinas comunes:

no habrá discriminación entre las mercancías importadas por las partes; se

eliminarán las prohibiciones o restricciones cuantitativas a la importación y

exportación; no se exigirán requisitos de marcado de origen con fines

proteccionistas y se aplicarán disciplinas comerciales en función de la

100


seguridad nacional, la salud pública, la protección del medio ambiente y la

preservación de los tesoros artísticos y culturales".

En relación con el sector agropecuario se indica, en particular, el

establecimiento de " directrices que asegurarán que las medidas sanitarias y

fitosanitarias no se utilicen injustificadamente como barreras no arancelarias,

sin menoscabo de las medidas necesarias para proteger la vida y la salud

humana, animal o vegetal". "Además, las partes establecerán un comité para

facilitar y dar seguimiento al proceso de armonización y equivalencia de

normas sanitarias y fitosanitarias. Se establecerán, también, reglas para la

verificación del cumplimiento de dichas medidas. Así mismo, se creará un

mecanismo de solución de controversias en esta materia, que dará

certidumbre al exportador mexicano en cuanto a la calidad sanitaria de sus

productos".

En su apartado relativo a Disposiciones Generales Aplicables al Comercio de

Bienes, Servicios e Inversión, precisa que la finalidad de las normas y

regulaciones técnicas de carácter obligatorio: "debe ser, exclusivamente, la

protección de la vida y la salud humana, animal y vegetal; la seguridad del

medio ambiente, y la protección a los consumidores". Así mismo, indica que:

"Para facilitar el comercio internacional, es importante buscar la

compatibilidad entre los regímenes de normalización, con el fin de evitar que

estos se constituyan en barreras comerciales subrepticias".

Para hacer más homogéneo y transparente el proceso de elaboración y

aplicación de normas se acordó:

1. Que las normas técnicas y los métodos para la determinación de su

cumplimiento se apeguen al principio de trato nacional, para evitar

discriminación entre los productos originarios de las partes.

2. Utilizar las normas internacionales como marco de referencia.

101


3. Adoptar las medidas necesarias para lograr la convergencia futura de los

sistemas.

4. Ajustar los procesos de validación del cumplimiento de las normas a las

disciplinas del capítulo.

5. Establecer ámbitos específicos de cooperación, que incluyen mecanismos

de consulta, intercambio de información y notificación.

"Para supervisar la aplicación cabal de este capítulo, se creará un Comité de

Normas Técnicas, que se reunirá periódicamente y contará con la

participación de especialistas para atender asuntos específicos en

telecomunicaciones, transporte, sector automotriz, textiles, embalaje,

requisitos de información al consumidor, programa de verificación, criterios

de evaluación ambiental y métodos de valuación de riesgo, entre otros".

Se resalta el hecho de que el TLC constituye el acuerdo comercial del mundo

que más atención ha otorgado a los asuntos ambientales, en forma tal que

las disposiciones sobre normas, inversión, solución de controversias y

acceso a mercados, entre otros, responden a esta voluntad y al compromiso

de México con el medio ambiente. En materia de comercio, se asienta que:

"las partes otorgarán prioridad a las disposiciones comerciales de

convenciones internacionales, como las que protegen a la capa de ozono, las

que regulan el movimiento transfronterizo de desechos tóxicos y sustancias

peligrosas y las que protegen a las especies en peligro de extinción".

Se asegurará, específicamente: "que ningún país reduzca sus estándares de

protección ambiental con el objeto de atraer inversión. Las disposiciones del

Tratado se proponen respetar el equilibrio entre crecimiento y protección del

medio ambiente".

Normas Canadienses

102


En Canadá, de acuerdo con la Monografía sobre Normas (No. 8), publicada

en 1990 por la SECOFI en relación con el TLC, las normas pueden ser

emitidas por instituciones privadas de normalización o por el gobierno, y

existe un Consejo de Normas creado en 1970 para fomentar las actividades

privadas de normalización (15). Dicho Consejo creó en 1973 el Sistema

Nacional de Normas, que agrupa a las organizaciones de normalización

acreditadas, las cuales hasta 1988 eran cinco y habían expedido a esa fecha

cerca de 6,500 normas, además de contar con 66 laboratorios acreditados.

III. Documentos internacionales firmados por México en materia de

medio ambiente

Entre convenciones, acuerdos, convenios, protocolos, anexos y enmiendas,

nuestro país ha firmado 77 tratados internacionales o acuerdos

interinstitucionales en materia de medio ambiente, de ellos, hasta 1969 se

firmaron tres, diez durante la década de 1970, veintitrés durante la década de

1980, cuarenta durante la década de 1990 y uno más en el año 2000.

De ellos, dieciocho se firmaron con Estados Unidos, principalmente

para la cooperación en contaminación, protección al ambiente y desecho de

residuos tóxicos y peligrosos en la zona fronteriza; dieciocho con Alemania,

fundamentalmente para el aprovechamiento de áreas forestales tropicales y

estudios para la protección del medio ambiente; dos en el marco de la

Organización de los Estados Americanos para la protección de flora y fauna

en América así como para la creación de un instituto de investigación; trece

en el marco de la Organización Marítima Internacional en materia de

contaminación de aguas por derrame de hidrocarburos; tres con la UNESCO

para la protección del patrimonio cultural y natural; y once en el marco de la

organización de las Naciones Unidas para la protección de la capa de ozono,

para el desecho de materiales peligrosos, en materia del cambio climático y

de la diversidad biológica.

103


Los primeros convenios que se registran son en materia de protección

de flora y fauna. En 1936, el convenio con Estados Unidos para la protección

de aves migratorias y mamíferos cinegéticos, y en 1940 en el marco de la

Organización de Estados Americanos para la protección de flora y fauna. Por

contaminación, el primer convenio fue en 1969 en el marco de la

Organización Marítima Internacional por derrame de hidrocarburos en

accidentes marítimos.

UNIDAD IV. LA PROTECCION AMBIENTAL EN MEXICO.

4.1. LAS BASES CONSTITUCIONALES EN MEXICO

En México, con la finalidad de fundamentar constitucionalmente la legislación

ambiental, en1983 se reformó el artículo 4 para incluir el derecho a la

protección de la salud como una garantía individual. En 1999 el artículo

volvió a ser objeto de una reforma a efecto de incluir el párrafo quinto:

“Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su

desarrollo y bienestar.”

El párrafo primero del artículo 25 indica que corresponde al Estado la rectoría

del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable. El

párrafo sexto señala que:

“Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las

empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las

modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los

recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.”

104

http://www.dforceblog.com/2008/05/03/cuidado-del-medio-ambiente/

http://www.dforceblog.com/category/salud-y-alimentacion/

http://www.dforceblog.com/2009/08/03/legislacion-ambiental-en-mexico-articulo-finalista-concurso-ecologico/

http://www.dforceblog.com/2009/08/03/legislacion-ambiental-en-mexico-articulo-finalista-concurso-ecologico/


Este precepto es el apoyo constitucional para establecer modalidades a la

actividad industrial. El principio de imponer modalidades se encuentra, para

el caso de la propiedad privada, en el artículo 27, sin embargo, trasladado el

principio a una actividad, éste se magnifica en sus efectos, ya que permite

diversas posibilidades, tal como la reubicación de empresas que afectan a

centros urbanos.

Por su parte, el artículo 26 hace referencia a la planeación democrática del

desarrollo nacional a través de un Plan Nacional de Desarrollo, programas

sectoriales y procedimientos de participación y consulta popular.

Conforme al párrafo tercero del artículo 27, la propiedad de las tierras y

aguas corresponde a la Nación, la cual puede transmitirlas o concesionarlas

a los particulares para constituir la propiedad privada, siendo posible imponer

a ésta última las modalidades que dicte el interés público. Asimismo, la

Nación está facultada para regular el aprovechamiento de los elementos

naturales susceptibles de apropiación, con objeto de cuidar de su

conservación, y para dictar las medidas necesarias para:

“(…) ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas

provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto

de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación,

mejoramiento y crecimiento de los centros de población; (y) preservar y

restaurar el equilibrio ecológico; (…)”

Si bien la fracción XVI, base cuarta, del artículo 73 faculta al Congreso de la

Unión para revisar las medidas que el Consejo de Salubridad General adopte

en materia de prevención y combate a la contaminación ambiental, es de

mayor interés para nuestro tema de estudio la fracción XXIX-G en donde se

establece el sistema de concurrencias en materia ecológica:

105

http://www.dforceblog.com/2008/06/07/contaminacion-en-nuestras-casas/

http://www.dforceblog.com/category/consejos-tips/


“El Congreso tiene facultad: XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la

concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los

Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de

protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio

ecológico;”

Cabe señalar que el texto es el mismo que aparece en la fracción XXIX-C en

materia de asentamientos humanos. Como consecuencia, las materias

ecológica y de asentamientos humanos son de orden general, debiendo

instrumentarse por los gobiernos federales, estatales y municipales,

conforme al ámbito de sus respectivas competencias. La fracción III del

artículo 115 señala que los municipios tendrán a su cargo los servicios de

agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas

residuales (fracción a), así como limpia, recolección, traslado, tratamiento y

disposición final de residuos (fracción c). Por otra parte, la fracción V indica

que este nivel de gobierno, en los términos de las leyes federales y estatales

relativas, está facultado para crear y administrar zonas de reservas

ecológicas, así como para elaborar y aplicar programas de ordenamiento en

esta materia (fracción g).

En el artículo 122, en su base primera, fracción V, inciso j, se señala que la

Asamblea Legislativa del Distrito Federal está facultada para legislar en

materia de preservación del medio ambiente y protección ecológica.

Finalmente, el artículo 124 contiene la regla básica para el reparto de

facultades entre los Estados y la Federación, al establecer que:

“Las facultades que no están expresamente concedidas por esta

Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los

Estados.”

106

http://www.dforceblog.com/2008/08/13/plastico-reciclable-pet/


ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS

Los antecedentes legislativos de la fiscalidad ambiental mexicana no existen

como tales, es necesario indagar en los antecedentes del derecho ambiental

para vislumbrar el deber del Estado de protección ambiental, y en

consecuencia, el gasto público efectuado con su motivo, y por este camino

establecer los antecedentes y fundamentos de la fiscalidad ambiental.

La legislación higienista o sanitaria del siglo XIX puede considerarse un

antecedente remoto ya que está asociado a la salud y en términos

modernos, a la calidad de vida. A efectos prácticos y con un consenso

doctrinario es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de

1917, con su artículo 27, el antecedente directo de la protección ambiental

estatal, ya que en este precepto se establece el deber del Estado de

conservar y proteger los recursos naturales.19

En 1971 entra en vigor la Ley Federal para la Prevención y Control de la

Contaminación, siendo la primera legislación sectorial específica en México

para la materia ambiental.20 Esta ley pasó a denominarse Ley Federal de

Protección al Ambiente en 1987, y finalmente en 1988, se aprueba la Ley

General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA) vigente,

aunque ha sufrido diversas reformas. Esta ley contempla explícitamente a los

instrumentos económicos desde el 31 de diciembre de 1996.

Anterior a las reformas de 1996 de la LGEEPA, está el Acuerdo de

Cooperación Ambiental de América del Norte (ACA) paralelo al Tratado de

Libre Comercio para América del Norte (TLCAN) vigentes desde el 1o. de

enero de 1994, los cuales, al tener rango de normas internacionales

aprobadas por México, son legislación vigente y por lo tanto antecedente y

fundamento del derecho ambiental mexicano.

107

http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/114/art/art2.htm#N20



El ACA señala en el apartado 1. f) de su artículo segundo, relativo a los

compromisos generales de las partes que, " con relación a su territorio, cada

una de las Partes promoverá el uso de instrumentos económicos para la

eficiente consecución de las metas ambientales".21 Reforzando este

señalamiento, en el artículo 10.2 se establece que " el Consejo [de la

Comisión para la Cooperación Ambiental] podrá examinar y elaborar

recomendaciones sobre: el uso de instrumentos económicos para la

consecución de objetivos ambientales internos o acordados a nivel

internacional". Con base en el ACA, que introduce la posibilidad de implantar

instrumentos económicos en México, considero que desde hace 10 años hay

una vigencia legislativa de la fiscalidad ambiental en nuestro país.

En 1999 se reforma nuestra carta magna para acoger en su artículo 4o. el

derecho a un medio ambiente adecuado,22 adquiriendo la protección de las

garantías individuales,23 y en el artículo 25 el desarrollo sustentable como

principio rector de la economía mexicana.24

Este artículo se refuerza con los artículos 26, 27 y 28 —la denominada

"Constitución Económica"—25 que junto con los artículos 7326 y 11527 dan

fundamento para financiar el gasto público en materia ambiental vía

tributaria, así como el artículo 31, fracción IV,28 ya que existe un deber estatal

de protección del medio ambiente, preservación y restauración del equilibrio

ecológico, por un lado y por otro; una concurrencia entre la Federación, los

estados y los municipios.

También quedan establecidos como principios de justicia, una distribución

más equitativa de la riqueza nacional, la prevalencia de los intereses

generales y públicos sobre los particulares, la equidad social y productividad,

y por supuesto el deber de contribuir a los gastos públicos, incluidos los

ocurridos con motivo de la protección ambiental.

108










No obstante los antecedentes anteriores, coincido con Aceves Ávila29 en

considerar al contexto internacional medioambiental como el antecedente del

derecho ambiental mexicano, y concretamente al ACA-TLC como el "acicate"

del desarrollo jurídico del mismo. Específicamente, como ya lo dejé

apuntado, se debe al TLC y al ACA la aparición de la fiscalidad ambiental, ya

que presionaron para reformar la LGEEPA, estableciéndose en sus artículos

21, 22 y 22 bis los instrumentos económicos.

Posteriormente, el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política

y Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros y los

Estados Unidos Mexicanos (TLCUEM, como es conocido), en vigor desde el

1o. julio del 2000, también reforzó el compromiso de México para estimular la

utilización de incentivos económicos para promover el cumplimiento (de la

política y legislación ambiental), según se señala en su artículo 34.

A pesar de todos los preceptos señalados, en el ordenamiento tributario

mexicano no hay ninguna referencia específica para la extra fiscalidad ni por

ende, para los tributos ambientales. La cuestión a resolver es, si con sólo la

fracción IV del artículo 31 constitucional, ya referido, y que se ratifica en el

artículo 1o. del Código Fiscal de la Federación (CFF), es suficiente para dar

cabida a los tributos ambientales en nuestro ordenamiento jurídico-tributario.

En mi opinión, la respuesta es afirmativa, ya que existen otros tributos con

fines extra fiscales, y el deber del Estado de protección ambiental ya

fundamentado, lo legitima. Así, los tributos ambientales en México, siempre y

cuando respeten los principios que rigen a toda figura tributaria, pueden

implantarse; esta afirmación nos lleva a preguntarnos ¿por qué entonces no

existe una sólida tributación ambiental en nuestro país?

SITUACIÓN ACTUAL

Desde 1997, tras aprobar las modificaciones de la LGEEPA, se establecieron

derechos que además de cumplir con el tradicional fin fiscal y satisfacer el

109



gasto público que generan los servicios públicos, incorporaban la finalidad

extra fiscal ambiental. Así, en materia de derechos por uso de agua y

vertidos a la misma, se vislumbraba la incipiente fiscalidad ambiental

mexicana.

En el 2001, con motivo de la reforma hacendaria propuesta por el presidente

Vicente Fox Quesada, vuelve a retomarse el tema de la fiscalidad ambiental,

celebrándose en abril de ese año el "Foro Taller Medio Ambiente y Reforma

Fiscal" dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo y la Nueva

Hacienda Pública.

Aunque existieron una serie de propuestas en el 2001 para reformar varias

leyes fiscales e incorporar la finalidad ambiental en impuestos y derechos,

por un lado y por otro, para eliminar subsidios (agua, especialmente para uso

agrícola, celulosa, minería, entre otros) y exenciones fiscales perversas para

el medio ambiente (por ejemplo, plaguicidas y productos dañinos que no

pagan IVA) los resultados fueron menores, estableciéndose en la Ley

Federal de Derechos (LFD) a partir del 1o. de enero del 2002, derechos

por:35

Observación y acercamiento de ballenas (artículo 238-B, LFD). Este

derecho fue derogado en diciembre de 2003,36 en una reforma de la

LFD que condona los derechos no pagados al respecto, lo que no

debe ser visto como un retroceso, ya que la observación de especies,

y su respectivo pago, sigue siendo gravada por derechos establecidos

en el actual artículo 198 de la LFD.37

Uso, goce y aprovechamiento de elementos naturales marinos por

actividades recreativas o turísticas (artículo 198, LFD).

Pernoctar en áreas naturales protegidas (actualmente integrado a

actividades diversas en las áreas, artículos 198 y 198-A, LFD).38

110






En todos estos casos el destino de los ingresos está afectado, la recaudación

se asigna directamente al financiamiento del área ambiental respectiva:

investigación y vigilancia de ballenas, de las áreas naturales protegidas,

etcétera.

También se mantuvieron los derechos por uso de agua, vertidos de aguas

residuales y visitas a reservas ecológicas, caza de especies en extinción y

aprovechamientos de recursos naturales, entre otros; estos derechos, con

algunas deficiencias, tienen que ver con la protección ambiental,

clasificándose en el rubro de tributos redistributivos o recuperadores de

costos, más que incentivadores para dejar de degradar el medio ambiente.

Como complemento a la imposición de tributos o gravámenes con fines

ambientales, están las exenciones, desgravaciones y estímulos que

fomenten la protección del medio ambiente. En nuestro país existen

estímulos para las inversiones en investigaciones y desarrollo tecnológico

(I+D) pero no están condicionadas a que respeten el medio ambiente o

prevengan la contaminación como en otros países.

Existe en la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR), el 100% para la

depreciación de la maquinaria y equipo destinado para la conversión a

consumo de gas natural, y para prevenir y controlar la contaminación

ambiental en cumplimiento de las disposiciones legales respectivas (artículo

41, fracción XIV de la LISR).

En cuanto a las exenciones en la misma LISR, las que presentan con

claridad una finalidad ambiental indirecta son las que se otorgan a las

sociedades o asociaciones civiles dedicadas a preservar la flora, fauna

silvestre y acuática, y las dedicadas a conservar a las especies en extinción,

establecidas en el artículo 95, fracs. XIX y XX,43 dedicado a las personas

morales con fines no lucrativos y, por tanto, no contribuyentes.

111



Las actividades agrícolas, agropecuarias y pesqueras han tenido

tratamientos específicos en el régimen tributario federal, como ejemplo

tenemos las tasas cero del Impuesto al Valor Agregado (IVA), exenciones en

el ISR y acreditaciones en el Impuesto al Activo (IMPAC). A pesar de que

algún supuesto pueda estar vinculado indirectamente con los recursos

naturales o la contaminación, no pueden calificarse como supuestos fiscales

ambientales, ya que no tienen una extrafiscalidad incentivadora o realmente

recuperadora del costo ambiental; incluso a veces, son estímulos perversos

ya que propician la sobreexplotación de los recursos naturales materia del

estímulo fiscal.

La OCD reporta que México tiene tributos ambientales aunque sin definir con

claridad a qué tributos se refiere; suponemos que a los mencionados

derechos y a los gravámenes sobre gasolinas; al igual que con el IVA o los

Impuestos sobre Producción y Servicios (IEPS), si hacemos una evaluación

aplicando los criterios teóricos de los instrumentos económicos, no queda

claro si cumplen su finalidad extra fiscal y, por lo tanto, si podemos usar el

calificativo de ambiental para estos gravámenes.

4.2. EL MEDIO AMBIENTE COMO GARANTÍA INDIVIDUAL.

El Artículo 4 constitucional incorporó en el párrafo IV uno de los derechos

humanos de última generación al establecer lo siguiente: "toda persona

tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y

bienestar".

En pocas cuestiones se puede apreciar tan nítidamente el proceso de

integración de la sociedad en el mundo como es el caso, precisamente,

de las cuestiones ambientales. Mucha razón tenía el prestigiado autor

que denominó a nuestro planeta como aldea global, de donde derivó la

palabra globalización que se entiende como un proceso, principalmente,

112


económico de vinculación entre todos los seres humanos y las naciones

existentes.

La industrialización que se produce a partir del siglo XVII modificó, no

únicamente el modelo de producción, sino también la forma de vivir y las

aspiraciones individuales y colectivas, pues tuvo consecuencias de orden

negativo en diversos ámbitos de la vida cotidiana. El hecho de

subordinar toda forma de ser y de pensar a las cuestiones de carácter

económico, desde la visión del utilitarismo inglés en las que determina

que el hombre es egoísta por naturaleza y tiende a satisfacer su interés

personal, sin importar las necesidades más urgentes de los otros, nos

llevó a construir una sociedad consumista y de producción industrial

irracional.

Eminentes sociólogos indican que transitamos de una economía

industrial a otra de servicios y que la tecnología permite hoy desarrollar

procesos de construcción de bienes que generan mayor satisfacción,

menor costo, menor tiempo de producción y más calidad.

Recientemente, se incorporó la noción de evitar el fenómeno de la

contaminación, pues es un requisito de calidad no solo producir un bien

de manera adecuada, también se exige que no se dañe el medio

ambiente.

Lamentablemente, los ciclos de industrialización han generado daños

que nos parecen graves y en algunos momentos irreversibles, siendo

responsabilidad de este fenómeno principalmente las Naciones

desarrolladas, las cuales fueron las pioneras en los procesos de

industrialización, que por cierto, están abandonando. La mayoría de los

países denominados subdesarrollados, no siguieron o no pudieron seguir

el modelo de la industrialización y, por tanto, han aportado poco a la

polución que prevalece en nuestro medio ambiente.

113


A pesar de lo anterior, las Naciones que se han caracterizado por ser

exportadoras de materias primas, lo han realizado de una manera

irreflexiva dañando también su medio ambiente nacional y aportando al

deterioro global. La coparticipación y, por ende, la responsabilidad no

solo ha sido de sus propios gobiernos sino también de las industrias que

tienen el rango de ser transnacionales. Nuevamente se aprecia que

estas empresas globales tienen sus sedes matriz, principalmente, en los

países desarrollados.

Los efectos de la industrialización los conocemos todos: en sentido

positivo, le han permitido al hombre el mejor nivel de vida de los

conocidos por la humanidad y con el menor esfuerzo es capaz de

proveer las necesidades de alimentación seguridad, salud, educación,

confort y entretenimiento, que ningún hombre en otras épocas, tuvo la

capacidad de disfrutar.

Desgraciadamente los efectos negativos pueden ser tan desastrosos

que no solo comprometen la salud de las personas sino que han

modificado la temperatura del planeta y el comportamiento de factores

naturales que antes eran plenamente conocidos y, si bien no eran

controlables, sus consecuencias no eran devastadoras. Hemos

observado en los últimos diez años fenómenos de sequía en varias

partes del planeta que obligan a migraciones masivas y, con ellas,

violencia, hambruna, disolución política y social.

Las lluvias torrenciales y los ciclones derivados del calentamiento de los

océanos han generado tales desastres, que obligan hoy a los países y a

las Naciones Unidas a preparar planes y programas dotados de grandes

cantidades de recursos económicos para afrontar las permanentes

amenazas derivadas de estos fenómenos. El problema de las lluvias

114


torrenciales es que se presentan en sitios muy determinados y a una

gran velocidad por lo que producen destrucción más que beneficio.

Al tener el carácter de garantía individual y de derecho humano el contar

con un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de la

persona, es necesario entender que todos los actores de la sociedad

mexicana y del concierto de Naciones tenemos la obligación de crear

conciencia sobre el cuidado del planeta. Lo que antes fue una hipótesis

sobre el cambio climático, hoy podemos considerarlo como una realidad

ante el conjunto de evidencias científicas y de experiencias cotidianas

que nos demuestran el aumento de la temperatura del planeta, el

aumento de las velocidades de los vientos, la disminución y el

derretimiento de los polos, signos inequívocos de un cambio

preocupante que aumentará el nivel de los océanos y los temporales de

lluvia.

A lo anterior, hay que sumarle los problemas de contaminación de agua,

tierra y aire que, indudablemente, están modificando el comportamiento

de microbios, virus, bacterias e incluso el desarrollo celular de los seres

vivos. No olvidemos también el problema de la basura, que no solo

requiere de espacios bien diseñados para su recepción, procesamiento,

reutilización y confinamiento, también necesita de una cultura, que por lo

menos en los pueblos subdesarrollados, las personas no parece que

quieran aprender.

Naciones Unidas, a través de su Secretario General Ban Ki-Moon, ha

venido señalando que el calentamiento global es una realidad, que es

necesario detenerlo y reducirlo y, que si esto no se realiza

inmediatamente, las consecuencias serán devastadoras para presentar

catástrofes incontrolables en las próximas décadas. Debemos tomar las

medidas indispensables y desarrollar las tecnologías necesarias a pesar

115


de su costo, pues millones de personas se encuentran expuestas y las

crisis sociales y políticas serán incontrolables ante los fenómenos del

hambre y las epidemias que serán, entre otros, consecuencias de este

problema.

El no hacer nada compromete la salud de quienes vivimos en este

tiempo, reduce las posibilidades de las próximas generaciones y pone en

riesgo a la vida misma sobre la superficie del planeta. Ante este dilema,

no basta con culpar a las naciones desarrolladas del cambio climático, es

necesario que todos participemos en la recuperación de los equilibrios

climáticos y biológicos del planeta, pero también debemos aceptar que

los beneficiados deben aportar mayores recursos y no utilizar la tragedia

humana como un negocio al poner las tecnologías indispensables a un

alto costo que implique seguir separando a las naciones pobres de las

ricas

El Mundo ha dejado de ser ancho y ajeno.

El crecimiento demográfico tan acelerado de los últimos 150 años, ha llevado

a una saturación poblacional. Se ha invadido lo que antes eran tierras

dedicadas al cultivo, y las ciudades han crecido en extensión y densidad.

Esto ha llevado a replantearse los sistemas económicos, sociales y jurídicos.

Se ha llegado a sociedades altamente industrializadas donde la integración

regional y la globalización son procesos constantes y comunes.

La integración regional es, sin lugar a dudas, un elemento fundamental de la

organización social de nuestra época, sin embargo, este proceso integrador

requiere de un orden jurídico que establezca sus formas y sus principios. La

Ciencia del Derecho responde a estos requerimientos, regulando estructuras

116


de gobierno y de administración comunitaria y reconociendo libertades

públicas y derechos fundamentales.

La mutación sociológica se compatibiliza con la mutación jurídica que

reformula sus categorías para definir con criterios racionales la realidad de la

integración.

Es en este marco supranacional donde se reformulan los antiguos

paradigmas del Derecho Constitucional, tales como Poder Constituyente,

Soberanía Nacional y Supremacía Constitucional que dan lugar a nuevos

conceptos como ciudadanía común, derechos transnacionales y

disposiciones comunitarias.

La sociedad contemporánea ha experimentado cambios muy significativos a

lo largo del siglo XX y los principios del siglo XXI, ahora se vive en

comunidades más complejas, demandantes y abiertas al exterior; y

precisamente estas demandas de apertura son el origen de los cambios

socio-políticos y jurídicos que experimentan actualmente la mayoría de los

sistemas constitucionales.

LA GLOBALIZACIÓN Y LA INTEGRACIÓN REGIONAL.

La globalización es un concepto constante en todos los ámbitos de discusión,

pero a pesar del manejo común del término sucede que se habla de

globalización sin saber exactamente a qué se está haciendo referencia.

Señala Miguel Carbonell que, la globalización, en singular, no existe, ya que

debe comprenderse como un conjunto de procesos económicos, sociales,

culturales, políticos y jurídicos cuyos impactos han sido distintos según los

campos en los que han incidido y han cambiado también según los países a

los que han afectado.

117


Al hablar de globalización, comúnmente se infiere un proceso de tipo

económico, sin embargo, el fenómeno que abordaremos en este trabajo es

mucho más complejo al involucrar aspectos económicos, por supuesto, pero

también políticos, socioculturales y jurídicos. Pretendo, desde ahora, dejar

claro que en este trabajo al hablar de globalización, haré referencia al

proceso que, a partir de los años ochenta del siglo XX, refleja un ambiente de

integración simultánea en diversos aspectos de la convivencia social a saber,

el aspecto económico, el sociocultural, el político y el jurídico.

La globalización no es un fenómeno nuevo en la historia de la humanidad.

Desde el siglo XVI se ha intentado un funcionamiento comercial integrador,

tratando de superar los límites de tiempo y espacio. Pero fue sólo a partir de

la segunda mitad del siglo XX cuando este proceso pudo llevarse a cabo

gracias a la nueva infraestructura proporcionada por la tecnología de la

información y las comunicaciones y si bien, de acuerdo a lo anterior, la

globalización nace como un fenómeno económico, en su propio desarrollo ha

ganado una complejidad que amerita ser estudiada desde diversas aristas.

En el ámbito económico globalización implica la liberalización de las

economías emergentes y el advenimiento de los mercados de capitales. En

lo sociocultural, se refleja en el impacto en la vida diaria de los medios de

comunicación masiva, la informática, el desarrollo tecnológico y el transporte

en todas sus manifestaciones. Respecto a lo político, un consenso que se

supone a la democracia y sus formas como modelo a seguir a nivel

planetario. Y finalmente, en el aspecto que más atañe al presente trabajo, en

el plano jurídico, la globalización se entiende como el proceso de unificación

jurídica supranacional.

a) Economía, globalización e integración regional.

118


La primera fase del proceso de globalización se centra en la integración

progresiva de las economías nacionales en la economía internacional, lo cual

sienta las bases de la exposición de las monedas, los capitales y los

sistemas financieros a la volatilidad de los mercados globales, capaces de

frenar en un solo instante, la estabilidad y la solidez de una o varias

economías estatales. Sin embargo, no puede soslayarse que este proceso

está acompañado de la redistribución continua de las zonas de influencia

económica y la concentración de riqueza con la configuración de las

condiciones para el flujo positivo de capitales hacia países periféricos

vulnerables y geoeconómicamente estratégicos.

Ha surgido un patrón económico hegemónico emanado del llamado

Consenso de Washington, una disciplina presupuestaria y una reforma fiscal

encaminada a buscar bases impositivas amplias, cambios en las prioridades

del gasto público hacia la sanidad, la educación y la infraestructura. En

realidad el Consenso de Washington significa el rompimiento con el

paradigma keynesiano enfatizando el control presupuestario y de la política

monetaria.

En el plano económico, la globalización es controlada por el Fondo Monetario

Internacional, el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio, que

en conjunto constituyen los ejes fundamentales de la toma de decisiones en

materia económica de las últimas dos décadas.

La globalización en materia económica financiera se caracteriza por el

predominio del capital y la especulación financiera.

En resumen, el proceso económico de globalización supone la expansión del

comercio internacional, que se consuma en empresas de gran fortaleza

financiera y económica, en la internacionalización de la inversión, en la

119


creación y consolidación de grupos y empresas transnacionales y en la

apertura de los mercados y los patrones de consumo.

b) Aspectos socioculturales de la globalización.

El nivel sociocultural de la globalización se mide en relación con la

masificación de los medios de comunicación, está en marcha así un proceso

de uniformidad cultural resultado de la revolución mediática, de la integración

de los profesos informáticos e informativos.

Esta uniformidad cultural se refleja en un desvanecimiento de las diferencias

étnicas, sociológicas e ideológicas. Algunos autores, señalan que la

globalización y la modernidad han llevado al proceso de desaparición de las

ideologías, cabe recordar la obra de Francis Fukuyama, El fin de la Historia y

el último hombre, en donde se advierte cómo la apertura a fenómenos

exteriores produce un debilitamiento de las ideologías y su eventual

desaparición.

Gracias a la globalización de los medios de comunicación se puede hablar

de una actual cybercultura, donde la realidad se percibe a través del tamiz de

la World Wide Web. Así, se crean fenómenos internacionales que, en

cuestión de segundos, cruzan el planeta y transculturalizan a la humanidad.

c) Globalización política: la democracia como modelo universal.

En el ámbito político, la globalización sugiere la emergencia de un modelo

que supone a la democracia y sus diversas manifestaciones como un modelo

a seguir de manera universal. La democracia es por lo tanto un ideal y un

proyecto político a alcanzar para lograr uniformidad en los criterios políticos.

120


Se erige así la democracia como régimen de leyes, donde las libertades y los

derechos fundamentales tienen plena vigencia y donde se enmarcan las

condiciones favorables al capitalismo transnacional.

Los Estados-nación, inmersos en procesos de globalización, buscan

integrarse ventajosamente en la internacionalización del capital, la inversión,

la producción y en el comercio global.

Así, los sistemas democráticos contemporáneos deben enfrentar los

perjuicios de la globalización: el desempleo, los salarios reales bajos, pero

también recibirán beneficios tales como la oportunidad de ganar más dinero,

la internacionalización de la producción y los mercados.

Una economía global separada de la política es una utopía. Por ello, las

políticas de los Estados que guardan intenciones de integración, deben

fomentar la apertura hacia modelos y paradigmas supranacionales.

La figura del Estado-nación tal como se conoció hasta mediados del siglo XX

tiende, también, a desaparecer. Esta afirmación que, prima facie, puede

parecer contundente y lapidaria, es una realidad que puede observarse con

toda claridad en el ámbito europeo, donde la integración regional ha dado

como resultado que los Estados nacionales europeos rompan con el

paradigma medieval de la soberanía máxima del Estado, cediendo parte

importante de la misma para la conformación de un Estado supranacional, o

en palabras de algunos comentaristas, un súper Estado.

d) Globalización jurídica y jurisdiccional.

Tal vez uno de los aspectos menos estudiados de la globalización es el

jurídico.

121


Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial se ha venido fortaleciendo un

sistema jurídico internacional en diversos ámbitos entre los que cabe

destacar los siguientes:

1. Creación y consolidación de organizaciones internacionales. A

partir de la Organización de Naciones Unidas se agruparon y se renovaron

las más importantes corporaciones para cubrir algunos aspectos específicos

tales como la aviación civil, la ciencia y la cultura, la educación, el trabajo, las

telecomunicaciones, la energía atómica, el desarrollo agroindustrial, entre

otros.

Existen, asimismo, organizaciones provenientes de solidaridades regionales

o económicas entre países industrializados o en vías de desarrollo.

La Corte Internacional de Justicia se creo, por ejemplo, como un órgano

jurisdiccional para resolver los conflictos suscitados entre los Estados.

La Unión Europea , ejemplo claro de globalización e integración regional,

tiene órganos cuyas resoluciones son fuente de Derecho comunitario, es

decir, constituyen una fuente diversa a la nacional, pero que se aplica con

igual fuerza normativa en los 25 Estados componentes en las materias que

se acordaron específicamente en los tratados de París, Roma, Maastricht,

Ámsterdam y Niza.

2. Fuentes supranacionales de Derecho. Retomando lo esbozado en el

párrafo anterior, es importante señalar que los acuerdos, directivas y

resoluciones de los órganos supranacionales creados como resultado de

procesos de integración regional, contienen aspectos normativos que

implican la restricción del derecho interno, creándose un orden jurídico más o

menos amplio distinto del nacional.

122


Así, por ejemplo, con la creación de la organización Internacional de

Comercio se establece una jurisdicción para la resolución de conflictos,

además de los procedimientos previstos en los tratados.

3. Regímenes. Las materias de regulación internacional, a través de

tratados bilaterales y multilaterales, han aumentado considerablemente

sujetando los intereses de los particulares a una normatividad externa que se

ensancha cada vez más.

4. El individuo como sujeto de la norma internacional. Tradicionalmente

se entendía que el derecho internacional solamente alcanzaba al individuo

como tal si el Estado aceptaba tal norma en su derecho interno. Hoy el

Derecho internacional incorpora como sujeto al individuo, sea como persona

o como funcionario público, estableciendo la figura de la responsabilidad

penal de personas físicas privadas y de los funcionarios públicos. Ejemplos

de estos ejercicios de internacionalización y globalización jurídica y

jurisdiccional encontramos desde los Tribunales de Nuremberg y de Tokio,

hasta los Tribunales establecidos por el Consejo de Seguridad de Naciones

Unidas para conocer las crímenes cometidos en Ruanda-Burundi y la antigua

Yugoslavia.

En este sentido, el Estatuto de Roma, que crea la Corte Penal

Internacional, es el más notable avance. La relación entre el orden

internacional y el individuo es ya directa en todos aquellos Estados que

ratifiquen la convención.

La evolución hacia un Derecho trasnacional, global e integrador es un

proceso ineludible y ejemplo de ello, de nuevo, es la Unión Europea, donde

las Constituciones de los Estados componentes se han abierto a la norma

internacional aceptándola como parte del derecho interno y prevaleciente

sobre éste.

123


4.3. LA INTEGRACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE AL

CONSTITUCIONALISMO.

Una de las principales preocupaciones de los juristas de nuestros días es

cómo responden los sistemas jurídicos y las constituciones nacionales a los

retos que impone la globalización y la integración regional.

Una primera respuesta a esta cuestión es la apertura de las constituciones a

nuevas fórmulas de regulación económica y administrativa, extendiendo los

derechos sociales e inscribiendo nuevas prerrogativas como los derechos

llamados de “solidaridad” o de “tercera generación”

Uno de los aspectos más destacados de la globalización se ha dando

en el campo de los derechos humanos. En este punto, las repercusiones se

reflejan directamente sobre los textos constitucionales nacionales en

reformas al tenor de los siguientes rubros:

1. Consenso Universal. Uno de los aspectos más destacables de la

categoría jurídica conocida como derechos humanos es son un conjunto de

prerrogativas básicas, con fundamentos racionales compartidos a escala

mundial.

2. Influencia internacional. La Carta de Naciones Unidas inició un

movimiento internacional que ha alcanzado dimensiones universales que ha

seguido con la Convención Europea de Derechos del Hombre y la Carta de

la Organización de loes Estados Americanos de 1948 y el Pacto de San José

de Costa Rica de 1969.

3. Extensión de los derechos. Los derechos se han extendido en las

Constituciones, sea por incorporación o por reformas a los textos antiguos.

124


Así, los tradicionales derechos del hombre, civiles y políticos, se han

perfeccionado; los derechos sociales se generalizaron; han aparecido

nuevos derechos de “solidaridad” o de “tercera generación.

4. Nuevas formas jurisdiccionales. Derivado de todo lo anterior, se han

revelado nuevas formas de protección supranacional a estas prerrogativas y

se han creado organismos internacionales para salvaguardar los derechos

humanos que constituyen un rompimiento definitivo con el paradigma de la

soberanía jurisdiccional al abrir, mediante tratados y convenios, la capacidad

de autodeterminación nacional en materia judicial al orden internacional, esto

aún cuando todavía, en la mayoría de los casos, la jurisdicción internacional

es subsidiaría de la nacional.

En este punto del trabajo ha quedado manifiesto que la globalización es un

fenómeno integral que afecta a todas las sociedades del planeta y que

genera cambios en el orden jurídico de los Estados: los derechos humanos

se extienden, el derecho internacional penetra ineludiblemente en el derecho

interno, los regímenes regulatorios universales aumentan, se avanza en

materia de justicia internacional, la participación política se extiende e

internacionaliza.

Los procesos de integración regional y la consecuente globalización jurídica

y jurisdiccional, enfrentan al Derecho, especialmente el constitucional, a

nuevos retos.

La organización comunitaria es una forma nueva de organización política y

distinta a las tradicionales categorías de Estado. Los tratados de integración

conforman el Derecho superior – al modo de un Derecho “constitucional

material”- de la comunidad.

125


Así, el Derecho comunitario surge de los Tratados que le dieron origen, que

fundaron y que constituyeron la organización de la integración regional,

existen, por lo tanto, grandes similitudes entre las constituciones nacionales y

los tratados constitutivos de la Unión Europea y del MERCOSUR. Por esta

razón, se trata de explicar el Derecho comunitario a partir de las categorías

del Derecho constitucional y del Derecho internacional y de los efectos que la

integración regional, y el propio derecho comunitario generan en las

constituciones y los derechos nacionales.

a) La Soberanía nacional y la integración regional.

El poder soberano, en la doctrina clásica, corresponde al pueblo que, en

ejercicio de su poder constituyente dicta la Constitución. Es esta la que

contiene los fundamentos de la organización general del Estado, partiendo

del sometimiento limitado de los individuos al propio Estado. Y es a partir de

la soberanía que la Constitución nace como norma suprema, principio

jurídico que rige la pirámide normativa en el Estado nacional.

La integración regional, con la consecuente creación de normativa

comunitaria, supranacional, genera una nueva escala en la pirámide

normativa, quedando la Constitucional nacional en un segundo plano por

debajo de ciertas normas comunitarias es, en este punto, en donde se rompe

el paradigma del constitucionalismo: la supremacía constitucional.

Sin embargo, deber asumirse que el constitucionalismo comunitario tiene

ciertas peculiaridades y que se caracteriza por la imperiosa necesidad de

reformar los tratados constitucionales de manera constante a fin de

responder a una realidad internacional cambiante y dinámica, siempre con

respeto hacia sus objetivos básicos[ix].

126

http://www.unla.edu.mx/iusunla26/reflexion/Los%20retos%20del%20constitucionalismo%20contemporaneo%20ante%20los%20procesos%20de%20integracion.htm#_edn9


Si bien es cierto que las Constitucionales de los Estados son generalmente

rígidas, los procesos de integración regional demandan que se efectúen

ciertas reformas al texto constitucional para lograr una incorporación

armónica del texto del tratado al ordenamiento jurídico nacional.

En el Estado constitucional clásico es el pueblo el que establece la

Constitución como ley superior a fin de hacer valer su suprema autoridad

frente a la de los gobernantes, Por ello, y en virtud de su propia naturaleza, la

titularidad del Poder constituyente corresponde al pueblo y los poderes

constituidos tienen su fundamento y legitimación en la Constitución. Se

manifiesta entonces que la soberanía pasó del pueblo al constituyente y de

éste a la Constitución.

Sin embargo, a partir de la segunda mitad del siglo XX este concepto de

soberanía se renueva, a través de la redistribución del poder y de las

competencias que, de los Estados, pasan a colectividades supraestatales

comunitarias que reciben una parte de los poderes soberanos.

La integración se incrusta, pues, en la fórmula política y determina la

identidad constitucional. Puede entonces hablarse de un principio de

integración que acompaña ahora a los principios fundacionales del Estado

constitucional. Por ello, la efectividad del principio de integración menoscaba

gravemente otros principios como el de la soberanía nacional o el de la

supremacía constitucional.

A partir de la aprobación de los tratados por los que los Estados se

relacionan en Comunidades se supera el marco perimetral de lo nacional

como espacio de desarrollo económico, social y cultural, lo que se percibe

también en la política y en las nuevas fórmulas jurídicas por las cuales se

ejecutan esos cambios. En este orden, los Estados le han otorgado a la

Comunidad regional competencias de naturaleza explícitamente política, en

127


cuestiones que pertenecían al dominio reservado de los Estados, por ser

entendidos como atributos esenciales de la soberanía tales como la política

económica y monetaria.

Así, puede hablarse de la existencia de un “Estado constitucional común

europeo”, si bien está idea es novedosa y aún no ha sido desarrollada en

otros territorios con tendencia integradora, como el MERCOSUR, es el

camino por el que han de transitar todos los procesos de integración

regional.

b) Instituciones jurídicas supranacionales y soberanía nacional.

El ordenamiento jurídico comunitario es, como se ha señalado a lo largo del

presente trabajo, un conjunto normativo que se conforma por sus propios

mecanismos, posee instituciones legislativas, ejecutivas y judiciales propias y

se interpreta a partir de sus propias normas y principios.

La integración implica la participación de los Estados nacionales en una

estructura política superior que significa la transferencia de competencias y

facultades y, por ende, una reducción de su soberanía y de esta

transferencia emanan una serie de instituciones políticas, con su debido

fundamento jurídico.

Se reitera, la creación de un Derecho comunitario a partir de los tratados de

integración ha provocado que paralelamente se dé la generación de

organizaciones supranacionales que importan necesariamente una atribución

de competencias por parte de los respectivos Estados. Ello condujo a la

necesaria previsión constitucional de las categorías jurídicas

supranacionales.

128


Ahora bien, cuando las Constituciones nacionales receptan la institución del

“poder de integración supranacional”, otorgándole a las instituciones

emanadas de esa organización competencia en aspectos sustantivos,

posibilitan la creación de un nuevo sujeto que titulariza poder, afectando en

forma directa el concepto mismo de su soberanía, por otorgar eficacia directa

a las normas y actos del ente supranacional en las materias objeto de su

atribución, que pueden afectar las competencias de los tres poderes

tradicionales del Estado.

En este orden, el poder de la organización comunitaria de imponer su

normativa a los Estados miembros deriva de las competencias que le han

sido transferidas por los propios Estados que la conforman y tales

transferencias deben producirse de conformidad con las previsiones

establecidas en los propios Derechos nacionales de los Estados miembros.

Es llamativo que sean las propias Constituciones estatales las que posibiliten

el despojo de las competencias de sus poderes constituidos, de modo que el

“Poder de integración” resulta en sus efectos una especie de Poder de

reforma que, sin alterar el texto constitucional, transforma esencialmente el

poder político, al traspasar una importante parte de él a la organización

comunitaria. Así, el Estado que se integra a una Comunidad admite la

existencia de un poder político supranacional, que limita y condiciona sus

poderes públicos internos.

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL Y GLOBALIZACIÓN. RETOS

Y PARADIGMAS.

A partir de la transferencia del ejercicio de competencias de los Estados a la

Comunidad se genera la organización supranacional, lo que produce una

distribución de atribuciones entre ambos.

129


Por lo anterior, debe señalarse enfáticamente que los procesos de

integración no provocan la desaparición de los Estados que constituyen la

Comunidad, simplemente, en la medida que van cediendo facultades a la

organización supranacional, se van modificando sus competencias y, en el

mismo orden, sus relaciones recíprocas.

Ahora bien, con fundamento en la atribución del ejercicio de competencias

por los Estados miembros de la comunidad, con la finalidad de crear y aplicar

el Derecho comunitario, también se produce una constitucionalización del

mismo. Ello importa otorgar fundamento constitucional a la integración

regional.

Cada tratado que se celebra en el marco de la Comunidad se encuentra

sujeto a un control de constitucionalidad –que se produce ex ante y ex post-

por los respectivos órganos de los Estados miembros en quienes se deposita

dicha facultad.

De este modo, se puede sostener la existencia de controles recíprocos, y el

reconocimiento de los principios democráticos y de los Derechos

fundamentales a favor de los ciudadanos de los Estados miembros la

Comunidad. Así nacen tribunales internacionales de justicia como los de la

haya y Luxemburgo, encargados no solamente de interpretar y aplicar el

derecho comunitario sino de controlar las relaciones institucionales y legales

al interior de la Comunidad.

Por otro lado, los tribunales creados ad hoc para la protección y defensa de

los derechos fundamentales constituyen el rompimiento del paradigma de la

supremacía constitucional y la definitividad judicial al interior de los Estados

miembros. Así, las sentencias emanadas de los más altos tribunales

nacionales ya no son definitivas e inatacables, existen, ahora, mecanismos

130


supranacionales que velan por el cumplimiento de las prerrogativas básicas

del individuo.

Existe por lo anteriormente expuesto, una interesante dinámica del Derecho

procesal constitucional nacional al integrarse a una estructura jurídica

supranacional. Los retos a que se enfrenta el marco procesal de las naciones

en integración son muy variados, dependen del grado de desarrollo del

marco normativo estatal y de su nivel de apertura constitucional.

Si bien, en épocas anteriores, las Constituciones nacionales y sus

procedimientos tanto de reforma como de protección de las garantías

contenidas en el texto fundamental- eran textos más bien rígidos, en la actual

tendencia a la globalización jurídica y la integración regional esto debe ser de

otra manera: las Constituciones deben abrirse, por una parte, a la recepción

del derecho comunitario como parte integrante del sistema jurídico nacional

y, por otra parte, a la injerencia legítima de las instituciones supranacionales.

En la nueva realidad comunitaria, algunos países han ido modificando o

reformando sus textos constitucionales, y si así no se ha hecho, frente a una

divergencia entre el texto constitucional escrito y el válido o vigente en virtud

de la incorporación del derecho comunitario deberá admitirse que se ha

llevado a cabo una mutación constitucional, aun cuando no se refleje de

manera explícita en la letra de la Constitución.

De este modo es preciso considerar cómo se produce la modificación o

reforma constitucional, a fin de dar respuesta a los procesos de cambio que

significan la integración. Puede acontecer:

1. Que la propia Constitución prevea sus procesos de transformación, o;

131


2. Que le corresponda al pueblo –mediante los mecanismos de

democracia directa, sea referéndum o plebiscito- en tanto titular del

Poder constituyente, aprobar la modificación del texto constitucional.

A través de las reformas se arriba a las nuevas Constituciones estatales, que

autorizan a los Estados que rigen, a formar parte de una integración. En este

orden, prevén la existencia de un poder político supranacional, y admiten que

este nuevo poder, cuya existencia propician, importe condicionamientos para

el ejercicio de los poderes públicos internos.

a) Regulación constitucional de los Estados integrados en el MERCOSUR.

En América, la integración es un objetivo político contemporáneo de los

Estados partes del MERCOSUR y de sus Estados asociados. De ahí que las

disposiciones constitucionales de estos países conformen los elementos

normativos capaces de sustentar la voluntad soberana y constituyente para

animar la organización de la integración comunitaria y, en su caso, de

aceptar en sus propios ordenamientos las normas que ésta produce y las

transformaciones necesarias para concretar la integración.

Actualmente es una discusión superada la compatibilidad del Tratado de

Asunción en los sistemas constitucionales de los Estados partes del

MERCOSUR. Es un extremo unánimemente aceptado, que se funda hoy,

además, en textos constitucionales expresos, más o menos explícitos, de los

cuatro Estados parte.

La estructura institucional del MERCOSUR se encuentra compuesta por el

Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común, la Comisión de

Comercio del MERCOSUR, la Secretaría Administrativa, la Comisión

Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR y el Foro Consultivo Económico y

social.

132


Una vez comenzado el proceso de integración a través de la celebración de

tratados internacionales, también se debe considerar en la regulación

internacional la forma en que se lleva a cabo la incorporación de los tratados

internacionales al Derecho interno de cada país, asó como la jerarquía que

cada tipo de tratado ocupa en ese ordenamiento jurídico.

En los textos de las diferentes Leyes Fundamentales de los Estados parte

del MERCOSUR se puede verificar que sus ordenamientos jurídicos internos

poseen una adecuada inserción en ele sistema comunitario, para lo cual se

han ido incluyendo previsiones.

Sin ánimo de hacer un estudio exhaustivo, en el presente trabajo, de la

regulación constitucional de los cuatro países parte del MERCOSUR, me

limitaré a analizar las disposiciones constitucionales que ha permitido dicha

integración tanto en Argentina como en Brasil.

Argentina.

La Constitución argentina es una constitución rígida, lo cual implica que no

puede ser reformada por ningún Congreso, debiendo declararse en primer

lugar la necesidad de la reforma, y luego, instalarse una Convención

Especial a la que se le otorgan competencias para los fines de la

modificación.

El Texto constitucional ordenado de Argentina, data de 1994, documento que

hace referencia expresa a los tratados internacionales en el artículo 75,

incorporando en los incisos 22 y 24 la jerarquía que ocupan los tratados de

derechos humanos y los tratados internacionales, modificando de manera

sustancia la pirámide jurídica argentina y contribuyendo, además, a la

construcción de un sistema de Derecho comunitario.

133


La Constitución argentina ha dado prioridad a la protección de los derechos

humanos, sociales y económicos, ya que dentro del texto de la Carta magna

la regla constitucional que señala el lugar exacto que guardan los tratados

internacionales en la materia dentro del conjunto jurídico interno.

Así el artículo 75, inciso 22, segundo párrafo, constitucionaliza los tratados

de derechos humanos otorgando prioridad a la protección de los derechos

acaparados en los tratados que enumera, y a los que eventualmente

alcancen ese miso estatus de validez jurídica. Los mismos deben entenderse

como complementarios de los derechos y garantías que reconoce la propia

Constitución.

Además en el mismo inciso 22, en el párrafo primero, se establece

claramente que los tratados internacionales tienen una jerarquía jurídica

superior a las leyes, precisando el orden del artículo 31.

En materia de derecho comunitario, el Derecho constitucional argentino

incorpora un inciso al artículo 75, el número 24, que autoriza la aprobación

de:

“tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a

organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad”

Este mismo numeral, reconoce también, de manera expresa, al producto

normativo emanado de las instituciones supranacionales adjudicándole una

jerarquía superior a las leyes. Posibilitando que el Estado argentino incorpore

el modelo de alianzas, integraciones o mercados comunes.

La norma constitucional, en virtud lo expuesto en párrafos anteriores,

posibilita que al aprobarse tratados de integración se deleguen competencias

y jurisdicción, y en la hermenéutica de la Constitución argentina debe

considerarse que el destinatario de esa delegación sólo puede ser un

134


organismo supraestatal y que, por tanto, nunca podrá hacerse a favor de otro

Estado.

Brasil

La Constitución de la República Federativa de Brasil fue promulgada el 5 de

octubre de 1988 y en su artículo 4º, párrafo único, establece que la República

de Brasil buscará la integración económica, política, social y cultural de los

pueblos de América latina, con vistas a la formación de una Comunidad

Latinoamericana de Naciones.

De acuerdo al numeral citado, señalan algunos especialistas entre los que

destacan Ribero Bastos y Gandra Da Silva Martins, el Estado brasileño

cuenta con la autorización para buscar la integración en una comunidad

latinoamericana de naciones, siempre con respeto a los principios básicos de

la soberanía.

En 1995, se introdujo una serie de reformas a la Constitución con la finalidad

de liberalizar, gradualmente, la política económica para favorecer la

integración. Así se reformaron los artículos 177 y 178 del citado texto – que

disponían el monopolio en áreas consideradas vitales para la economía

como la minería, el transporte y otros servicios- para armonizarlo con los

textos fundamentales argentino, paraguayo y uruguayo.

En cuanto al procedimiento de incorporación del Derecho internacional al

derecho interno, este requiere el refrendo del Congreso, siendo susceptible

de control de constitucionalidad del Supremo Tribunal Federal.

c) El derecho constitucional mexicano ante la integración regional.

135


Desde la década de los ochenta, ha sido la intención permanente de México,

integrarse regionalmente a nivel económico, pero como ya hemos visto, el

fenómeno integrador conlleva, ineludiblemente, otras aristas: la institucional y

la jurídica.

El 12 de agosto de 1980, se firmó en Montevideo el Tratado que dio como

resultado la creación de la Asociación Latinoamericana de Integración –

ALADI-, la cual es el marco jurídico global que posibilita la integración

regional, al ofrecer a los gobiernos de los estados signatarios la oportunidad

de concretar acuerdos de alcance que tengan la solución de los problemas

de interés común. En este documento internacional, se crea, en una primera

fase, una zona de preferencia económica, y se abandona el carácter

puramente comercial de los documentos anteriores firmados por México –

entre los que destaca el Tratado de Montevideo de 1960 que creó la

Asociación Latinoamericana de Libre Comercio- y lo reemplaza por un

sistema que reviste características de integración, al incluir la promoción y

regulación del comercio entre los países adheridos, la complementación

económica y la cooperación económica, como así también equilibrar las

diferencias al implementar un sistema integral de apoyo a los países de

menor desarrollo económico relativo. Es en este último punto donde

encontramos, por primera vez en Latinoamérica, un pilar fundamental de la

Integración: el principio de subsidiariedad.

En 2002, el Gobierno mexicano firmó el Acuerdo de Complementación

Económica N° 55 celebrado entre los Estados Unidos Mexicanos y los

Estados Partes del Mercado Común del Sur –MERCOSUR-.

Como ya se ha señalado en el presente trabajo, MERCOSUR es la

Comunidad internacional a la que, por razones no solamente geográficas,

sino culturales, debería integrarse México. Y esta Comunidad, desde el año

1994, a partir del protocolo de Ouro Preto se definió como una persona

136


internacional con capacidad y responsabilidades jurídicas y con una

estructura institucional, supraestatal, definida e instituida para el logro de los

beneficios comunes.

Sin embargo, en nuestro país, pese a la intensión de integrarse en el

MERCOSUR, existen una serie de factores y requisitos que se deben

cumplir, por lo menos a nivel constitucional para que este proceso de

integración se dé de manera efectiva y legítima.

Prácticamente todas las Constituciones modernas contienen cláusulas de las

que resulta el interés de los Estados en formar parte de la Integración, lo que

se acredita con el énfasis con que se regula en ellas el poder de integrarse.

En este punto, es novedoso que la mayoría de estos países se desprender

de parte de su poder político en favor de la integración.

El objeto primordial del presente trabajo es, llegando a este punto, destacar

los retos a que se enfrenta el Derecho constitucional mexicano ante la

inminente necesidad que tiene nuestro país de integrarse, cada vez más, en

una Comunidad.

En primer lugar, se debe establecer dentro del texto constitucional, y

siguiendo el modelo brasileño, de manera expresa la intención de integración

y la autorización para la cesión de ejercicio de ciertas facultades en favor de

la organización comunitaria.

En Segundo lugar, se debe reconocer dentro del texto de la Constitución

mexicana, la legitimidad de las instituciones comunitarias y de sus productos

normativos, dándole su lugar, claro y específico, en la jerarquía normativa

interna.

137


Se deben establecer procesos de supranacionalización para la resolución de

conflictos emanados de la dinámica integradora, entre los que destacan la

protección de los derechos humanos, la preservación de las libertades

públicas, la libertad de circulación de personas y bienes, así como de

servicios y factores productivos, la reciprocidad de derechos y obligaciones,

la equidad comercia e impositiva, la competitividad y lealtad comercial, la

solidaridad económica, la seguridad recíproca de las inversiones, y lo más

importante, la justiciabilidad para la solución de controversias.

Así, se debe procurar, antes que cualquier cosa, preparar el terreno

constitucional y jurídico para consolidar de manera armónica la integración

de nuestro país en el MERCOSUR.

Las reformas necesarias, no son pocas ni sencillas, se debe comenzar por

cambiar los antiguos paradigmas de la soberanía nacional y la supremacía

constitucional y reemplazarlos por el Poder de integración y la apertura

constitucional para conseguir que nuestro país, acompañado por sus

Constitución, entonces más viva que nunca, transite hacia el desarrollo

económico y social, hacia el futuro de las naciones: la integración.

4.4. EL DERECHO DE PROTECCION AL AMBIENTE

Nuestra constitución al igual que la mayoría de las Constituciones, dictadas a

partir de la década de los 70 contiene normas concernientes al ambiente. La

constitución Cubana, esta regulación no es, novedosa. Fue la Constitución

de 1979 la que consagró, por vez primera, una norma al respecto. En este

sentido decía su artículo 123 que "Todos tenemos el derecho de habitar en

un ambiente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el

desarrollo de la vida y la preservación del paisaje y la naturaleza. Todos

tenemos el deber de conservar dicho ambiente. Es deber del Estado prevenir

y eliminar la contaminación ambiental". El Constituyente del 79 siguió muy de

138

http://www.monografias.com/trabajos34/contaminacion-ambiental/contaminacion-ambiental.shtml

http://www.monografias.com/trabajos12/elorigest/elorigest.shtml

http://www.monografias.com/trabajos36/naturaleza/naturaleza.shtml

http://www.monografias.com/trabajos12/desorgan/desorgan.shtml

http://www.monografias.com/trabajos4/leyes/leyes.shtml


cerca el modelo de protección de la Constitución española de 1978 e,

indirectamente, el de la Constitución portuguesa de 1976. La influencia que

ambas Constituciones ejercieron sobre el artículo 123, se ponía de

manifiesto tanto en la ubicación sistemática de la norma como en su

contenido.

Primeramente la norma derogada formaba parte del título relativo al régimen

económico, dentro del capítulo de los recursos naturales. De este modo, el

Legislativo del 79 evitó concebir la protección del ambiente como un derecho

fundamental y más bien optó por vincularla a las normas que lo conforman

de lo que se conoce como la "Constitución económica". Es decir, aquel

conjunto de principios y normas constitucionales que definen y configuran el

modelo económico general de un Estado. El juicio económico que subyacía

en tal opción sistemática no significó, sin embargo, que el concepto de

ambiente en su significado ecológico, se confundiera con el de recurso

natural, en tanto la manifestación del ambiente que sirve inmediata y

directamente a la satisfacción de una necesidad humana material. El artículo

123 comenzaba afirmando el carácter colectivo del bien jurídico. Al señalar a

"todos" como los destinatarios del derecho, expresaba que la titularidad

recaía en la colectividad en general pero, al mismo tiempo, señalaba el deber

colectivo de conservarlo.

Teniendo que se le asignaba al Estado la función de prevenir y eliminar la

contaminación ambiental. Esta previsión resulta explicable en los bienes

económicos y sociales como el caso del ambiente, a los que el Estado debe

dotar de contenido mediante la legislación secundaria. En este sentido, el

alcance del artículo 123 era limitado por el criterio defensivo que se asumía.

La protección ambiental no es sólo un asunto de prevención contra la

contaminación. Ejemplo contrario de lo afirmado lo presenta la Constitución

española, que no sólo prevé la defensa del ambiente sino también la

necesidad de su mejora y al interior de una concepción integral de protección

139

http://www.monografias.com/trabajos10/contam/contam.shtml


http://www.monografias.com/trabajos12/elorigest/elorigest.shtml

http://www.monografias.com/trabajos16/configuraciones-productivas/configuraciones-productivas.shtml


http://www.monografias.com/trabajos7/mafu/mafu.shtml

http://www.monografias.com/trabajos901/evolucion-historica-concepciones-tiempo/evolucion-historica-concepciones-tiempo.shtml

http://www.monografias.com/trabajos34/el-caracter/el-caracter.shtml

http://www.monografias.com/trabajos10/teca/teca.shtml

http://www.monografias.com/trabajos6/etic/etic.shtml

http://www.monografias.com/trabajos4/refrec/refrec.shtml

http://www.monografias.com/trabajos/adolmodin/adolmodin.shtml


del ambiente, tanto en una perspectiva ecológica como en la de los recursos

naturales.

El amparo del ambiente de acuerdo a la concepción que se asumía en el

artículo 123 reposaba, en parte, en su justiciabilidad ante los tribunales. A

diferencia de su homóloga española, la Constitución del 79 no impedía que el

ambiente sea protegido como pretensión jurídica mediante las acciones de

garantía. La omisión de considerarlo como derecho fundamental no era

impedimento formal para ello, aunque la actuación del Estado para

desarrollarlo en su contenido, condicionaba bastante lo que la justicia

ordinaria podía hacer. Significativo de lo afirmado es la inexistencia casi

absoluta de estadísticas judiciales respecto a su defensa mediante acciones

de amparo.

En la carta magna del 79 se asumía una concepción antropocéntrica

moderada. Se protegía no sólo la existencia del hombre sino también las

diversas formas de vida natural. Y ello dentro de una visión ecológica de la

protección: se buscaba la existencia de un ambiente equilibrado (no sólo

sano) que incluía tanto la defensa del paisaje como de la "naturaleza"

(entendida como ambiente no interferido ni modelado por el hombre).

El papel del Estado en la protección del ambiente

La defensa ambiental sustentada exclusivamente en la existencia de un

derecho subjetivo, sería insuficiente sino estuviera apoyada por la capacidad

interventora del Estado. En este sentido, se ha afirmado, que la defensa del

ambiente es, ante todo, un asunto del poder legislativo o de la administración

antes que de los tribunales. Muy poco podrían hacer los jueces, en efecto, en

la protección del bien jurídico si es que no se le dotase de contenido concreto

y no existiesen órganos institucionalizados que ejecutasen dicha protección.

En síntesis, la defensa del ambiente es básicamente el resultado de la

concepción y ejecución de una determinada política diseñada por el Estado.

140

http://www.monografias.com/trabajos7/sipro/sipro.shtml

http://www.monografias.com/Administracion_y_Finanzas/index.shtml

http://www.monografias.com/trabajos35/el-poder/el-poder.shtml

http://www.monografias.com/trabajos15/fundamento-ontologico/fundamento-ontologico.shtml

http://www.monografias.com/trabajos14/comer/comer.shtml

http://www.monografias.com/trabajos15/estadistica/estadistica.shtml

http://www.monografias.com/trabajos4/acciones/acciones.shtml

http://www.monografias.com/trabajos12/derjuic/derjuic.shtml


El receptor final del deber que nace del artículo que venimos de describir, es

preferentemente el Estado. De allí que el artículo 67 de la Constitución

vigente establezca que "El Estado determina la política nacional del

ambiente" y promueve el uso sostenible de sus recursos naturales; es decir,

es éste el ente encargado de diseñar el conjunto de medidas y de adoptar las

decisiones políticas necesarias tendientes a garantizar la existencia de una

ambiente equilibrado e idóneo para el desarrollo de la vida.

Supuestamente esta norma es más una norma de competencia que

programática, en la medida que se limita a definir al sujeto de la obligación

de proceder concretamente en la protección ambiental. Si fuera así, la

Constitución vigente no habría avanzado mucho con relación a la

Constitución del 79. Lo esencial es, en todo caso, saber si la propia

Constitución prescribe al legislador y a la administración obligaciones

concretas y metas a desarrollar. Es decir, si de la propia Constitución se

puede tener por cumplido el mandato definiendo y ejecutando cualquier

política. O si, por el contrario, es necesario que la política ambiental reúna

determinadas condiciones que, al no ser observadas, impliquen una situación

de inconstitucionalidad por omisión.

La contestación es afirmativa. Un análisis sistemático y teleológico nos

permite señalar algunos lineamientos básicos que debe observarse en la

política ambiental del Estado:

a) La organización de la política del Estado en este dominio, debe partir de

una visión integral de la cuestión ambiental. La concepción sistemática de la

protección ambiental es incompatible, entonces, con el desarrollo de una

defensa sectorial del ambiente, tanto en el plano administrativo como en el

Técnico-normativo. Los efectos negativos de esta visión fragmentaria son

harto significativos en nuestro país (dispendio de esfuerzos, contradicciones

valorativas, déficit de ejecución, débil motivación por la norma, etc.). La

denominada visión holística del problema ambiental debe igualmente

considerar a la defensa y aprovechamiento de los recursos naturales como la

141

http://www.monografias.com/trabajos28/saber-motivar/saber-motivar.shtml

http://www.monografias.com/trabajos7/doin/doin.shtml

http://www.monografias.com/trabajos6/napro/napro.shtml

http://www.monografias.com/trabajos11/metods/metods.shtml#ANALIT

http://www.monografias.com/trabajos14/obligaciones/obligaciones.shtml

http://www.monografias.com/trabajos36/administracion-y-gerencia/administracion-y-gerencia.shtml

http://www.monografias.com/trabajos6/recuz/recuz.shtml


otra cara de la misma cuestión. En definitiva, los recursos naturales (que no

son más que determinados elementos del ambiente valorados

económicamente), forman parte de la política ambiental en general y no son

algo diferente o paralelo a ésta.

b) El propósito que debe perseguir el legislador y la administración del

Estado es la de garantizar tanto las condiciones esenciales de vida natural

en sus diversas manifestaciones, como la de mejorar la calidad de vida

natural del ser humano. Respecto al primer objetivo, la política nacional

ambiental no puede ser puramente antropocéntrica; vale decir, mirar sólo la

existencia del hombre como centro único del universo, prescindiendo del

resto de especies vivas. El artículo 68 de la Carta fundamental le señala,

igualmente, la necesidad de promover la conservación de la diversidad

biológica y de las áreas naturales protegidas. El concepto de diversidad

biológica es amplio y comprende la diversidad genética (variabilidad en la

estructura genética de los individuos al interior de las especies en particular);

la diversidad de las especies (variedad de especies sobre la tierra en los

diferentes hábitats); y la diversidad ecológica (variedad de bosques,

desiertos, pastizales, lagos, océanos y otras comunidades biológicas que

interactúan unos con otros y con el ambiente en general). La función

meramente promocional que la Constitución asigna al Estado no impide que

éste pueda igualmente adoptar medidas directas de intervención y control en

la defensa de las especies y de los ecosistemas. Si se entiende que la

protección de la biodiversidad no es una cuestión de mero goce estético (en

abstracto, no existen especies nocivas o superfluas), sino antes bien, una

defensa del hombre y de las generaciones futuras, entonces el Estado se

encuentra constitucionalmente legitimado incluso a reservarse la

administración y protección directa de las especies y de determinados

unidades ecosistémicas, aún en contra de los intereses de los particulares.

Ello, evidentemente, en el marco limitador de la vigencia de otros derechos

fundamentales superiores. Resultaría equívoca la interpretación que viera a

142

http://www.monografias.com/trabajos11/bioltrece/bioltrece.shtml

http://www.monografias.com/trabajos14/control/control.shtml

http://www.monografias.com/trabajos11/tierreco/tierreco.shtml

http://www.monografias.com/trabajos15/todorov/todorov.shtml#INTRO

http://www.monografias.com/trabajos/genetica/genetica.shtml

http://www.monografias.com/trabajos14/comer/comer.shtml

http://www.monografias.com/trabajos7/creun/creun.shtml

http://www.monografias.com/Administracion_y_Finanzas/index.shtml


la propiedad (art. 70) o a la libertad de trabajo o empresa (art. 59) como más

garantizados que la fundamentos de la vida misma.

Asimismo, la defensa de la calidad de vida natural no puede responder a

criterios estáticos o de carácter conservacionista. La política ambiental de

nuestro país debe tener como finalidad primaria, la rehabilitación del

ambiente y, en segundo plano, el mejorarlo. Esto supone descartar opciones

estrictamente defensivas o de reacción. La realidad ambiental es el ámbito

principal en donde la economía de mercado, encuentra un límite

infranqueable. A la capacidad interventora del Estado en áreas como el

empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura (art.

58) es de agregar la defensa del ambiente. Y ello significa la adopción, desde

ya, de medidas que permitan restaurar el ambiente (realmente existente),

comenzando con la plena vigencia del Código del medio ambiente.

c) Las habilidades del Estado deben responder a criterios de largo plazo y

sustentados fundamentalmente en el principio de prevención. El problema

ambiental es un asunto de Estado antes que de gobierno, por lo que debería

ser una de las áreas que presidan la formulación de un plan nacional,

consensualmente aceptado y no quedar librado a los diversos

temperamentos oportunos del gobierno. Los efectos de los daños y peligros

al equilibrio ambiental se manifiestan, sobre todo, en el largo plazo y no se

palian con la adopción de criterios de oportunidad. Asimismo, las medidas

políticas deben estar dirigidas a evitar los daños ambientales antes que a

repararlos. El carácter casi siempre, difícilmente reversible o irreversible de

los daños determina la necesidad que el Estado busque adelantarse en las

respuestas, en el ámbito del control social ambiental. El principio de

causalidad (contaminador - pagador) es secundario con relación al principio

de prevención.

d) Las vías jurídicas que puede utilizar el Estado en la ejecución de su

política ambiental son diversos. La Constitución no vincula, ni señala

expresamente - como si sucede en la Constitución española - al legislador el

143

http://www.monografias.com/trabajos7/plane/plane.shtml

http://www.monografias.com/trabajos4/derpub/derpub.shtml

http://www.monografias.com/trabajos12/eticaplic/eticaplic.shtml

http://www.monografias.com/trabajos11/adopca/adopca.shtml

http://www.monografias.com/trabajos14/verific-servicios/verific-servicios.shtml

http://www.monografias.com/trabajos/seguinfo/seguinfo.shtml

http://www.monografias.com/trabajos36/teoria-empleo/teoria-empleo.shtml

http://www.monografias.com/trabajos13/mercado/mercado.shtml

http://www.monografias.com/trabajos11/empre/empre.shtml


uso exclusivo o prioritario del derecho administrativo, penal o civil en la

defensa del ambiente. Sin embargo, al asignarle tareas específicas en el

manejo y la gestión del ambiente y de los recursos naturales, descarta de

plano opciones exclusivamente sustentadas en la capacidad autorreguladora

de la economía.

El Estado es el titular y obligado directo en la formulación de la política

ambiental. Los agentes económicos son los destinatarios principales de las

medidas y regulaciones dictadas por aquél.

En el caso del ambiente, nos encontramos ante un bien jurídico complejo,

dinámico y colectivo cuya funcionalidad reside en que sirve para garantizar

las condiciones naturales de existencia del hombre y las especies biológicas

así como de una calidad de vida adecuada a la dignidad del ser humano.

El hecho que el ambiente sea considerado como derecho fundamental, se

complementa con la obligación positiva del Estado de proveerle una

protección efectiva, dinámica e integral, a través de la formulación y

ejecución de la política nacional del ambiente.

La importancia que merezca el ambiente no radica tanto en su

reconocimiento como derecho fundamental (que puede tener más efectos

simbólicos o perversos si se le utiliza formalmente), sino en la voluntad

política real que tenga el Estado para defenderlo.

4.5 LA GESTION AMBIENTAL EN MEXICO

La gestión pública del medio ambiente y los recursos naturales en México

tiene su punto de partida en el año de 1917 cuando se adopta una nueva

Constitución promotora de cambios que conllevan una profunda reforma

política, con implicaciones administrativas.

El nuevo Estado, con un fuerte carácter social, asumiría los nuevos

cometidos establecidos en la Constitución, e intervendría prácticamente en

todos los aspectos de la vida social y económica, entre ellos en la

144

http://www.monografias.com/trabajos15/sistemas-control/sistemas-control.shtml

http://ads.us.e-planning.net/ei/3/29e9/cfa010f10016a577?rnd=0.1412773979299412&pb=0ea2f3df28f7eec8&fi=8e3dd265060bf829&kw=manejo


conservación de los recursos naturales.

Sobre la base de que el dominio de las tierras y las aguas corresponde

originariamente a la nación, la nueva Constitución estableció que ésta podía

en todo tiempo imponer a la propiedad privada las modalidades que dictara

el interés público y, asimismo, regular en beneficio social el aprovechamiento

de los elementos naturales susceptibles de apropiación, entre otras cosas

para cuidar su conservación.

La nueva Constitución ordenó que se adoptaran todas las medidas

necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los

consiguientes daños en perjuicio de la sociedad. Así, incorporó la idea de la

conservación de los recursos naturales como una de las políticas del Estado

mexicano, que se comenzó a expresar institucionalmente en la década de

los años veinte mediante nuevas leyes y estructuras político-administrativas.

En la etapa inicial, hasta principios de la década de 1970, se desarrolló en

México una política ambiental implícita dentro del manejo productivo de los

recursos naturales, que los separaba en función de sus respectivos

referentes económicos y sociales. La gestión forestal se orientó la

explotación de los bosques y selvas y dedicó una incipiente atención a la

vida silvestre terrestre. En la gestión pesquera se dieron algunos intentos de

aplicar estudios biológicos a la definición de los aprovechamientos. La

gestión del agua estuvo marcada por la construcción de grandes obras de

infraestructura y el establecimiento de una administración orientada sobre

todo hacia la utilización agrícola del recurso.

En la década de los años setenta irrumpió en la conciencia colectiva el tema

de la contaminación y su impacto sobre la salud, en torno al cual se

desarrollaría un nuevo paradigma para la gestión ambiental basado en los

principios y las preocupaciones de salubridad general y salud pública. Este

145


nuevo paradigma coexistió con el antiguo enfoque productivista de los

recursos naturales, prácticamente sin interactuar con el mismo.

El problema de la contaminación ambiental, incluida la de ciertos recursos

naturales (aguas, suelo y aire), se consideró sólo como un asunto de

competencia de las autoridades sanitarias. Por otra parte, la conservación de

los recursos naturales siguió concibiéndose como un asunto derivado de la

gestión productiva de los mismos.

Como expresión legal del nuevo paradigma, en 1971 se expidió la Ley

Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental. Su principal

autoridad de aplicación sería la entonces Secretaría de Salubridad y

Asistencia, antecesora de la actual Secretaría de Salud, en la que se creó la

Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente. La gestión del agua se orientó

a un esfuerzo de planeación, con el establecimiento de la Comisión Nacional

del Plan Hidráulico (1976), se creó el Departamento de Pesca (1977) que en

1982 se elevó al rango de Secretaría de Estado. También se un nuevo

componente de la gestión ambiental: los asentamientos humanos, que

quedó a cargo de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras

Públicas (1976), en la que se estableció la Dirección General de Desarrollo

Ecológico de los Asentamientos Humanos.

En el periodo 1983-1994 la gestión ambiental en México empezó a avanzar

hacia su integralidad. Se promulgó la Ley Federal para la Protección al

Ambiente (1982). El paradigma ambiental enfocado en los problemas de

salubridad evolucionó hacia una gestión centrada sobre todo en los

problemas urbanos de contaminación y hacia algunos aspectos limitados de

la gestión de ecosistemas. En esta fase destaca la creación de la Secretaría

de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), que pasó a tener atribuciones

para formular y conducir la política de saneamiento ambiental, para intervenir

en materia de flora y fauna terrestres, así como en ciertos aspectos

146


forestales y para proteger los ecosistemas naturales.

En 1987 se introdujeron modificaciones a la Constitución Política que

incorporaron como un deber del Estado la preservación y restauración del

equilibrio ecológico y la protección al ambiente, permitiendo la posterior

expedición de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente, LGEEPA (1988) que buscó la protección del medio ambiente en

su conjunto y de los recursos naturales, sin perjuicio de la regulación de la

prevención y control de la contaminación ambiental.

En 1992 se suprimió la SEDUE y se creó la Secretaría de Desarrollo Social

(SEDESOL) que, si bien asumió algunas de las principales atribuciones

ambientales que detentaba la SEDUE, no recibió en cambio otras que

pasaron a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y a la

Secretaría de Pesca. En la nueva Secretaría se crearon tanto el Instituto

Nacional de Ecología (INE) como la Procuraduría Federal de Protección al

Ambiente (Profepa), mediante los cuales la SEDESOL ejercería sus

atribuciones ambientales. En el mismo año de 1992 se expidieron la Ley

Forestal, la Ley de Aguas Nacionales y la Ley de Pesca, que confirmaron y

ampliaron las atribuciones de las dependencias federales encargadas de

estos temas, y también se creo la Comisión Nacional para el Conocimiento y

Uso de la Biodiversidad (Conabio), que se dedica a promover el

conocimiento y el uso sustentable de la biodiversidad del país.

A fines de 1994, por primera vez elevó al rango de Secretaría de Estado a la

instancia responsable de la gestión ambiental federal con la creación de la

Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP),

encargada de coordinar la administración y fomentar el aprovechamiento de

los recursos naturales renovables y la protección al medio ambiente. La

creación de la nueva Secretaría supuso una profunda reestructuración en la

asignación de las atribuciones ambientales. En 1996 se modificó en

147


profundidad la LGEEPA: se reformaron 161 de los 194 artículos originales de

esta Ley, se aprobaron 60 adiciones y se derogaron 20 artículos de la

misma. En 2001 se reestructuró la dependencia que pasó a ser la Secretaría

de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).

Se denomina GESTIÓN AMBIENTAL O GESTIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

al conjunto de diligencias conducentes al manejo integral del sistema

ambiental. Dicho de otro modo e incluyendo el concepto de desarrollo

sostenible, es la estrategia mediante la cual se organizan las actividades

antrópicas que afectan al medio ambiente, con el fin de lograr una adecuada

calidad de vida, previniendo o mitigando los problemas ambientales.

La gestión ambiental responde al "cómo hay que hacer" para conseguir lo

planteado por el desarrollo sostenible, es decir, para conseguir un equilibrio

adecuado para el desarrollo económico, crecimiento de la población, uso

racional de los recursos y protección y conservación del ambiente. Abarca un

concepto integrador superior al del manejo ambiental: de esta forma no sólo

están las acciones a ejecutarse por la parte operativa, sino también las

directrices, lineamientos y políticas formuladas desde los entes rectores, que

terminan mediando la implementación.

La gestión ambiental es un proceso que está orientado a resolver, mitigar y/o

prevenir los problemas de carácter ambiental, con el propósito de lograr un

desarrollo sostenible, entendido éste como aquel que le permite al hombre el

desenvolvimiento de sus potencialidades y su patrimonio biofísico y cultural

y, garantizando su permanencia en el tiempo y en el espacio. Las áreas

normativas y legales que involucran la gestión ambiental son:

1. La Política Ambiental: Relacionada con la dirección pública y/o privada

de los asuntos ambientales internacionales, regionales, nacionales y locales.

2. Ordenación del Territorio: Entendida como la distribución de los usos

del territorio de acuerdo con sus características.

148


http://es.wikipedia.org/wiki/Medio_ambiente

http://www.semarnat.gob.mx/


3. Evaluación del Impacto Ambiental: Conjunto de acciones que permiten

establecer los efectos de proyectos, planes o programas sobre el medio

ambiente y elaborar medidas correctivas, compensatorias y protectoras de

los potenciales efectos adversos.

4. Contaminación: Estudio, control, y tratamiento de los efectos provocados

por la adición de sustancias y formas de energía al medio ambiente.

5. Vida Silvestre: Estudio y conservación de los seres vivos en su medio y

de sus relaciones, con el objeto de conservar la biodiversidad.

6. Educación Ambiental: Cambio de las actitudes del hombre frente a su

medio biofísico, y hacia una mejor comprensión y solución de los problemas

ambientales.

7. Estudios de Paisaje: Interrelación de los factores bióticos, estéticos y

culturales sobre el medio ambiente.

Esta comunidad pretende encontrar espacios en los que los diferentes

sectores de la gestión ambiental puedan entrar en contacto y diálogo

permanente. Se brinda acceso a bibliotecas, bases de datos y centros de

documentación por medio de vínculos especiales. Se podrá encontrar

también, información sobre la legislación ambiental nacional, políticas

sectoriales, tratados, convenios y protocolos internacionales relacionados

con la gestión del medio ambiente.

4.6 LA POLITICA AMBIENTAL EN MEXICO

México es parte de numerosos tratados internacionales para la prevención

de la contaminación, existen tratados como los establecidos entre los años

1954 y 1990 los cuales establecen la no contaminación de las aguas del mar,

especialmente como hábitat de aves acuáticas, el patrimonio mundial cultural

y natural, el comercio internacional de especies amenazadas de flora y fauna

silvestres entre otros. Muchos de los avances de la legislación ambiental

mexicana se deben, en buena parte, a la influencia de los tratados

149


internacionales. México ha participado en tratados en los cuales se ha

buscado la protección del medio marino y medio ambiente.

En nuestro país la experiencia ambiental se remonta al 23 de marzo de 1971,

cuando se promulgó la Ley Federal para Prevenir y Controlar la

Contaminación Ambiental.

México enfrenta un grave problema por el ritmo de explotación cada vez es

más acelerado, el cual es urgente detener conocemos de la difícil situación

económica de nuestro país. En México en 1996 se estableció una

importante Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

(LGEEPA) donde establece las facultades que le corresponden a los

distintos niveles de gobierno, en preservación, protección al ambiente y

restauración del equilibrio ecológico para lo cual se creo la Secretaría de

Medio Ambiente y Recursos Naturales de índole del nivel de leyes del

gobierno federal la ocupa un lugar muy importante para en la protección

ambiental. También existen otras Leyes, códigos y reglamentos que deben

ser respetados para lograr la existencia de un medio ambiente adecuado. En

nuestro país, debido a la aplicación de diferentes programas que buscan el

equilibrio ecológico los gobiernos solo muestran interés y poder cuando llega

el momento de asignar los recursos financieros a los distintos programas que

solo quedan muchas veces en proyectos de gobiernos, otro de los problemas

que enfrentamos es la falta de organización administrativa entre las

diferentes instituciones o agencias con jurisdicción en el manejo y control de

los recursos naturales y el ambiente. Es por eso que todos, tenemos

responsabilidades, tanto a nivel nacional como internacional, tenemos que

reforzar las políticas actuales, para aumentar la conciencia respecto a la

calidad del ambiente, en todos sus rubros como el agua, el aire, en los

residuos peligrosos, en la masa forestal, en la zona marítimo terrestre y

ambientes costeros y en áreas naturales protegidas, así como también

fomentar la participación de los ciudadanos mediante la educación ambiental

150


y una amplia concientización, además de la aplicación del Marco jurídico

ambiental vigente en México en una forma enérgica. Donde tenemos a)

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. b) La Ley General

del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente como “ley marco”. c)

Legislación ambiental federal, estatal y municipal. d) Reglamentos y normas

oficiales mexicanas. Y e) Tratados y convenciones internacionales en

materia ambiental.

GESTIÓN AMBIENTAL:

Se denomina gestión ambiental al conjunto de diligencias conducentes al

manejo del sistema ambiental. Dicho de otro modo e incluyendo el concepto

de desarrollo sostenible, es la estrategia mediante la cual se organizan las

actividades antro picas que afectan al medio ambiente, con el fin de lograr

una adecuada calidad de vida, previniendo los problemas ambientales. La

gestión ambiental responde al cómo hay que hacer para conseguir un

equilibrio adecuado para el desarrollo económico, crecimiento de la

población, uso racional de los recursos y protección y conservación del

ambiente.

La política ambiental es el conjunto de los esfuerzos políticos para conservar

las bases naturales de la vida humana y conseguir un desarrollo sostenido.

Desde los años 70, con la conciencia ambiental creciente, se ha convertido

en un sector político autónomo cada vez más importante tanto a nivel

regional y nacional como internacional. En los gobiernos de muchos países

hay un ministerio encargado de temas ambientales y se han creado partidos

verdes y La definición de una política ambiental a nivel de empresas es un

requisito de los sistemas de gestión medioambiental certificados como ISO

14001º EMAS.

Principios de la política ambiental

151


Aunque no existe un acuerdo general sobre los principios de la política

ambiental, hay algunas bases generalmente aceptadas.

Los principios del desarrollo sostenible, El principio de responsabilidad, El

principio de prevención, El principio de sustitución que exige remplazar

sustancias peligrosas por substitutos menos contaminantes, El principio de

el que contamina paga, El principio de la coherencia que requiere la

coordinación de la política ambiental con otros departamentos y la política

ambiental debe basarse siempre en los resultados de investigaciones

científicas.

PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL

Artículo 4: La interpretación y aplicación de la presente ley, y de toda otra

norma a través de la cual se ejecute la política ambiental estarán sujetas al

cumplimiento de los siguientes principios:

Principio de congruencia: la legislación provincial, municipal referida a lo

ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la

presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra

norma que se le oponga.

Principio de prevención: las causas y las fuentes de los problemas

ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de

prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir

Principio precautorio: Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la

ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón

para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos,

para impedir la degradación del medio ambiente.

152


Principio de equidad intergeneracional: los responsables de la protección

ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte

de las generaciones presentes y futuras.

Principio de progresividad: los objetivos ambientales deberán ser logrados en

forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un

cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las

actividades relacionadas con esos objetivos. Principio de responsabilidad: el

generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es

responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de

recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de

responsabilidad ambiental que correspondan

Principio de subsidiariedad: El Estado Nacional, a través de las distintas

instancias de la administración pública, tiene la obligación de colaborar y, de

ser necesario, participar en forma complementaria en el accionar de los

particulares en la preservación y protección ambientales

Principio de sustentabilidad: el aprovechamiento sustentable de los recursos

naturales y la preservación del patrimonio natural y cultural son

condicionantes necesarios del desarrollo económico y social. La gestión

sustentable del ambiente deberá garantizar la utilización de los recursos

naturales para las generaciones presentes y futuras

Principio de solidaridad: la Nación y los Estados Provinciales serán

responsables de la prevención y mitigación de los efectos ambientales

transfronterizos adversos de su propio accionar, así como de la minimización

de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos.

Principio de cooperación: los recursos naturales y los sistemas ecológicos

compartidos serán utilizados en forma equitativa y racional. El tratamiento y

153


mitigación de las emergencias ambientales de efectos transfronterizos serán

desarrolladas en forma conjunta.

Hemos destacado que resulta importante que la ley contenga principios de

política ambiental. La sola mención de los mismos en un régimen de ley,

constituye un avance en la materia.

En México, la firma de estos compromisos y su condición de país con una

gran diversidad biológica (4º lugar mundial), vienen impulsando algunas

propuestas al respecto (19).

Podría objetarse, desde luego, la especificidad empleada en el último grupo

de las constituciones que reseñamos, por no observar la regla según la cual

se deben usar términos con cierta generalidad cuyo significado y acepciones

sean desarrollados específicamente en normas de menor rango. No

obstante, especificar los temas y las formas nos parece adecuado por varias

razones: la primera es su virtualidad programática ya que así se expresa de

manera clara un mandato para que los órganos del Estado sigan ciertos

objetivos ambientales fijados, no por los funcionarios, sino precisamente por

los actores sociales y políticos; en segundo término, su proyección ideológica

hacia todos y cada uno de los ciudadanos y organizaciones del Estado de

que se trate, pues así estas ideas se inscriben, de manera directa o a través

de los medios de comunicación y sistemas educativos, en la conciencia

nacional, que se refleja en cada Constitución; etc.

II. El advenimiento del derecho constitucional a un medio ambiente

adecuado en México.

Conviene precisar, por una parte, que el primer antecedente del derecho a

un medio sano en la legislación nacional es el principio 1º, de la Declaración

de Estocolmo, que fue firmada y ratificada por nuestro país. Recientemente

la Declaración de Río de Janeiro en su principio 1º, ha venido a ratificar este

derecho.

154

http://vlex.com/vid/126929


Este derecho a un ambiente sano, aparece como un principio de política

ambiental en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al

Ambiente, desde su texto original (art. 15 fracción XI) (20) y hasta nuestros

días, ya que la reforma a esa ley sólo lo colocó en otra fracción.(art. 15

fracción XII) (21).

No obstante lo anterior, las propuestas para incluir este derecho en la

Constitución surgen en la década de los ochentas. Así, damos cuenta de las

propuestas de MARCO DEL PONT y CABRERA ACEVEDO. El segundo

exponía como razones para incluir este derecho en la Constitución mexicana,

que este derecho se asemeja a los llamados derechos sociales de la

Constitución, que varias constituciones del mundo lo habían hecho, que por

su entidad no puede quedar fuera de la Constitución y relegada a leyes

secundarías, que sólo la Constitución puede obligar "con la máxima

jerarquía" al legislador, al ejecutivo, al juez, a los particulares, y porque así -

estima- se puede establecer equilibrio entre derecho al desarrollo y el

derecho de protección del ambiente.

Tiempo después se pronunció al respecto, BRAÑES BALLESTEROS quien

destaca la importancia jurídica y política de la incorporación de este derecho

en la Ley Fundamental, pero haciendo un símil con el derecho de protección

a la salud, decía que este deberá ser establecido en norma preceptiva para

que tenga una tutela jurisdiccional, evitando que sea sólo programático.

Muchos años después se presentaron al respecto dos iniciativas. La primera,

presentada por el Partido Verde Ecologista de México, propone adicionar el

derecho a un medio ambiente en el artículo 4º constitucional) , bajo la

siguiente redacción [Toda persona tiene derecho a vivir en un ambiente sano

y ecológicamente equilibrado, que sea adecuado para su desarrollo, salud y

bienestar...].

155








La segunda, presentada por el Partido de la Revolución Democrática,

propone a parte de modificar otros artículos constitucionales, establecer el

derecho a un medio ambiente en el artículo 4º (26), con tres ópticas.

a) Como derecho sustantivo y adjetivo, se crean derechos que pueden

contraponerse con derechos adquiridos con anterioridad.

b) Como deber, se crean obligaciones que deben ser consideradas a la luz

de la actual situación política, social y económica del país y,

c) Como función administrativa, atendiendo a una nueva estructura de

gestión ambiental, en la que no se encuentra totalmente integrada la materia

ambiental (sic).

La iniciativa dice tener presente la naturaleza difusa de este derecho

"colectivo", sujetos activo y pasivo sin definición clara, por lo anterior, sobre

legitimación procesal exponen que no se debe limitar la intervención de los

particulares como parte procesal para que este derecho tenga una tutela

efectiva. El texto a adicionar en el cuerpo del artículo 4º constitucional es [...

Toda persona tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y

adecuado que garantice su salud y bienestar.].

Si las iniciativas habían sido sumamente concretas, más lo fue el dictamen

que las analizó. Las comisiones, en lo relevante para nosotros, solo expresan

que "coinciden", que les parece "oportuno" e "impostergable" la inclusión de

este derecho; pero no adoptan ninguna de las redacciones propuestas y

proponen adicionar al artículo 4º que [Toda persona tiene derecho a un

medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.]. El dictamen así

es aprobado a mitad de diciembre de 1998 (27) y la adición se pública en el

Diario Oficial de la Federación hasta el 28 junio de 1999.

Para QUINTANA VALTIERRA el derecho a un medio ambiente adecuado no

deja de ser una mera declaración de buenas intenciones. Dice que cuando

156


menos el legislador tenía que haber asentado que la legislación secundaria

establecería la forma y términos de hacer valer este derecho, es decir,

establecer los instrumentos procesales para la apropiada tutela de este

derecho fundamental, con independencia a las acciones civiles, penales y

administrativas que se encuentran previstas en la legislación común. Afirma,

entonces, que con base en una interpretación integral y razonada de esta

adición constitucional, se deberá realizar una adecuada reforma judicial, a fin

de crear los instrumentos procesales para una apropiada tutela de ese

derecho por indebida aplicación o inobservancia de la legislación ambiental.

Estamos relativamente de acuerdo con lo antes expuesto. Pero

consideramos que el derecho constitucional a un medio ambiente al quedar

como un derecho subjetivo se protege con el Amparo, que en su estado

actual no resulta del todo eficaz.

Coincidimos con la vieja demanda de establecer un procedimiento y los

órganos jurisdiccionales especializados para la tutela estricta del derecho a

un medio ambiente y la protección ambiental; parte de estas propuestas fue

presentada, sin éxito, en una iniciativa Por cuanto a nuestro Juicio de

Amparo, para que este sea del todo eficaz, se deben compatibilizar varias

cuestiones. Algunas de ellas ha señalado LÓPEZ RAMOS una eficaz

regulación del Amparo Indirecto; reglas para precisar la legitimación para la

defensa del interés público colectivo; el Amparo debe tener un enfoque

social, como en materia agraria; y se deben establecer especiales medidas

para la suspensión provisional, cautelares, de garantías y para reparación del

daño.

En opinión de CARMONA LARA esta adición había sido "conveniente", pero

desafortunada en cuanto al texto, pues al establecer el artículo 4º, que "Toda

persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y

bienestar", ello no implica que el medio ambiente mencionado ahí sea sano o

157


no.

Nosotros estamos de acuerdo con la autora en el sentido de que la redacción

con que se recoge el derecho constitucional a un medio ambiente es

criticable, y ciertamente puede permitir interpretaciones no siempre

convenientes para la protección ambiental.

Una interpretación "decorosa" pero aventurada de la adición en análisis

puede ser, que el término medio ambiente adecuado, debe entenderse como

"un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que sea adecuado...."

(Redacción que estimamos en línea con el principio de política ambiental que

encontramos en la ley de la materia y con las definiciones operativas que

maneja), o como "un medio ambiente sano y adecuado" (redacción superior

a la aprobada por su claridad), y que son los precedentes respectivos; sin

embargo, ante la falta de una argumentación que así lo justifique, esta

posible interpretación es una especulación personal. Como quiera que se

considere, la redacción que resultó aprobada es muy deficiente y curiosa, si

consideramos, primero que el principio de política ambiental habla de

ambiente sano y que la ley de la materia define al ambiente y no al medio

ambiente ; segundo e independientemente de lo anterior, que las iniciativas

respectivas proponían redacciones más precisas y correctas, especialmente

aquella que proponía el derecho constitucional a un "ambiente sano y

ecológicamente equilibrado, que sea adecuado para su desarrollo, salud y

bienestar"; además este evento toma tintes paradójicos si vemos que los

diputados, quienes antes habían presentado las iniciativas mencionadas, son

los mismo que opinan y aprueban el dictamen de adición de este derecho

constitucional a un medio ambiente, con la redacción que se critica.

En este contexto, desde el nivel constitucional, "sólo" se expresa que toda

persona tiene derecho a que "cierto medio ambiente" sea adecuado para su

desarrollo y bienestar, lo que puede incluir tanto factores sociales como

naturales (siguiendo el significado lexicográfico de medio ambiente y

teniendo de presente su falta de conexión con la normativa ambiental

158



secundaria precedente); respecto a los factores naturales (en el enfoque

antropocéntrico), se refiere necesariamente a los factores naturales con los

que el ser humano se vincula de manera más próxima, es decir, quedarían

sin protección aquellos ecosistemas y elementos naturales que no le

reportan al humano un beneficio directo y significativo, independientemente

de la importancia que estos mismos elementos tengan para el mantenimiento

de la vida en el planeta.

Además de las carencias sobre un procedimiento y órganos jurisdiccionales

especializados, por otra parte, con la redacción criticada no se dice nada

sobre la titularidad colectiva del derecho a un medio ambiente; también

hubiera sido de provecho que se expresará, a nivel constitucional, que todos

y cada uno de los ciudadanos tenemos el deber de conservar el medio

ambiente (independientemente de la amplitud y el enfoque que a este

término le hubieran dispensado los legisladores). En ese orden de ideas,

pudo ser conveniente mencionar desde el artículo 4º de nuestra Constitución,

el procedimiento y los órganos respectivos, los instrumentos y sanciones a

emplear para la protección ambiental y si tales medidas serían de corte

puramente represivo, o también preventivo.

Conjuntamente con las ideas mencionadas antes, y que están orientada a la

operatividad y eficacia del "derecho subjetivo a un medio ambiente", nuestra

Constitución debería contener un programa con temas bastante específicos

de protección ambiental, como lo han hecho otros países que tiene una

diversidad biológica importante , como sería el caso de Brasil y Colombia.

Hacerlo, como ya lo hemos dicho en otras oportunidades, significaría elevar

la importancia de proteger los ecosistemas, la diversidad biológica y los

demás elementos naturales necesarios para la vida en el país y el planeta,

dando a estos valores amplia autonomía respecto a fines solamente

antropogénicos que se buscan a través del derecho constitucional a un

medio ambiente, sin duda importantes, pero que ya resultan limitados frente

a la problemática ambiental.

159




http://vlex.com/vid/126929/node/4


DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ENTIDADES

PÚBLICAS Y LA POLITICA AMBIENTAL

El sistema de distribución de competencias en materia ambiental se ha

caracterizado, en la mayoría de los países, por una gran complejidad. Esto

sucede también en México, donde dependiendo del sector ambiental a

proteger o del tipo de actividad a realizar, la competencia reside en el ámbito

federal, estatal o local e, incluso, una misma actividad o sector puede verse

regulado por normas procedentes de los tres niveles.

Además de lo anterior, en este ámbito, más quizá que en ningún otro, la

tradicional división Federación-estado-municipio no garantiza la consecución

de los objetivos de las normas, ya que los problemas que afectan al medio

ambiente no reconocen fronteras, y los elementos naturales se encuentran

tan íntimamente relacionados entre sí que los límites político-jurídicos

existentes no resultan útiles para la protección del medio ambiente.

Como señala Lozano Cutanda, existen, asimismo, problemas

competenciales derivados del carácter intersectorial que reviste la protección

del medio ambiente, toda vez que:

El sistema general de distribución de competencias… se complica aún más

debido al carácter intersectorial o pluridisciplinar que reviste la protección del

medio ambiente, que afecta a todos los sectores de la actividad humana. Ello

explica la incidencia que las demás materias incluidas en el esquema

constitucional de distribución de competencias pueden tener también en la

protección del medio ambiente, bien porque tengan como objeto los

elementos integrantes del medio (aguas, fauna, flora y minerales), o bien

porque se refieran a ciertas actividades humanas potencialmente lesivas del

ambiente (agricultura, industria, minería, urbanismo).

160


Por todo ello, diversos autores han subrayado la espacialidad singular como

una de las características del derecho ambiental, haciendo énfasis en que:

Los imperativos ecológicos hacen que el ámbito espacial de las actuaciones

administrativas venga dado en función del marco más o menos impreciso en

que tienen lugar los mecanismos de emisión-transporte-inmisión. Este ámbito

puede ser mayor o menor según los subsistemas que se acoten dentro del

sistema general, delimitándose así los contornos imprescindibles para que la

acción administrativa sea eficaz.

Es, por lo tanto, algo unánimemente aceptado que, para que la acción

administrativa en materia ambiental sea eficaz, se deben acotar subsistemas

ecológicos, los cuales no se solapan estrictamente con los sistemas sociales

que dan lugar a organizaciones político-administrativas dotadas de imperium

propio o derivado. Sin embargo, la complejidad de llevar esto a la práctica es

enorme, puesto que desde la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, que es la norma de mayor rango en el país, hasta la Ley General

del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, las constituciones

locales o las leyes ambientales estatales, todo el sistema de distribución de

competencias se basa en la división Federación-estado-municipio, y

cualquier intento de gestión que no tome en cuenta esta división habrá de

chocar inevitablemente con trabas y obstáculos políticos y, más aún,

jurídicos.

En el caso del derecho ambiental mexicano, orientado, sobre todo en lo que

se refiere a la protección de sectores ambientales concretos frente a la

contaminación, por el Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND) y por

los correspondientes programas ambientales sectoriales, tanto de carácter

federal como estatal, los instrumentos que posibilitan emprender acciones

con una base jurídica para la gestión integral de las cuencas son, a priori, los

siguientes:

161


La exigencia de la transversalidad de las políticas públicas.

Los mecanismos de coordinación de acciones entre dependencias y

niveles de la administración pública.

La inclusión del principio de la integración de la variable ambiental en

las políticas sectoriales.

Las áreas de protección de recursos naturales como categoría dentro

de las áreas naturales protegidas.

Los instrumentos jurídicos que permiten la superación de la tradicional

estructura Federación-estado-municipio, entre ellos:

— Los convenios.

— El pago por servicios ambientales.

— El ordenamiento ecológico del territorio en su modalidad regional.

— Las Normas Oficiales Mexicanas (en adelante NOM) para cuencas.

— Los sistemas federales de gestión pública sui géneris, como el que opera

en la gestión de las aguas en el país.

Con estos elementos parece que sí es posible realizar acciones con base

legal para la protección de una cuenca en concreto. En el presente estudio

intentaremos ahondar en cada uno de los instrumentos antes mencionados,

los cuales, como hemos señalado, son los que pueden posibilitar, desde la

óptica jurídica, una gestión integral de las cuencas, y mencionaremos,

asimismo, las posibilidades y limitaciones de cada uno de ellos.

LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA AMBIENTAL. EL

PRINCIPIO DE CONCURRENCIA

El principio de la concurrencia de los tres niveles de gobierno en materia

ambiental se establece en la Constitución,5 tras su reforma en 1987; cuyo

artículo 73, fracción XXIX-G, dispone: "El Congreso tiene la facultad para

162



expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno federal, de los

gobiernos de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas

competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y

restauración del equilibrio ecológico".

Este principio implica que existan competencias en materia ambiental a nivel

federal, estatal y municipal, las cuales se encuentran recogidas tanto en la

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA),

como en las leyes federales sectoriales que regulan algún aspecto o sector

ambiental concreto.

El artículo 124 de la Constitución contiene la regla básica para la distribución

de competencias entre Federación y estados, a saber: "Las facultades que

no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios

federales se entienden reservadas a los estados".

En materia ambiental, la solución que se adopta es atribuir la competencia a

la Federación para regular, en una ley general o ley marco, la distribución de

competencias o competencias concurrentes en la materia. Las competencias

concurrentes son, así, aquéllas "concedidas a las autoridades federales pero

no prohibidas a los estados, pudiendo, en consecuencia, ser reguladas tanto

por el Gobierno federal como por los estados”, además por los municipios,

los cuales en materia ambiental tienen un buen número de atribuciones.

Como pone de relieve González Márquez, "en materia ambiental existe una

concurrencia de competencias con fronteras limitadas. Es decir, que al

mencionar `en el ámbito de sus respectivas competencias´, parte del

supuesto de que cada uno de los tres niveles de gobierno es titular de

distintas facultades sobre el particular".

El mismo autor sostiene que la concurrencia a la que se refiere el artículo 73,

fracción XXIX, G: "no es de carácter legislativo sino administrativo y que por

163


tanto el reparto de competencias para legislar en materia ambiental sólo está

determinado por el propio texto constitucional, sin perjuicio de que una ley

emitida por el Congreso de la Unión pueda ampliar la esfera de

competencias de los restantes niveles de gobierno".

Con estas bases constitucionales se adopta en 1988 la LGEEPA, la cual, en

su artículo 1o., fracción VIII, establece que uno de los objetivos de la ley es el

de definir "el ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental

corresponde a la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios,

bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73, fracción XXIX, G,

de la Constitución".

Al mismo tiempo, el apartado IX prevé la necesidad de la existencia de

mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, los

cuales se definen en los artículos 11 y siguientes de la LGEEPA.

La distribución de competencias Federación-estado-municipio en materia

forestal se rige por lo dispuesto en la Ley General de Desarrollo Forestal

Sustentable. La propia LGEEPA señala en su artículo 4o., que es el que se

refiere a la distribución de competencias en materia ambiental: "La

distribución de competencias en materia de regulación del aprovechamiento

sustentable, la protección y la preservación de los recursos forestales y el

suelo, estará determinada por la Ley General de Desarrollo Forestal

Sustentable".

Este párrafo del artículo 4o. de la LGEEPA se adiciona a la ley en la misma

fecha en la que se adopta la ley forestal y, al mismo tiempo, se reforman los

artículos 5o., fracción XI, 100 y 104, y se deroga la fracción VI del artículo 28.

La distribución de competencias de la ley forestal se basa, al igual que

sucede en la LGEEPA, en el principio de concurrencia previsto en la

164


Constitución. Los artículos 12 y siguientes catalogan la relación de facultades

o competencias de la Federación, los estados y los municipios.

4.7 TUTELA JURÍDICA DEL MEDIO AMBIENTE Y ESPECIALIZACIÓN

DEL DERECHO.

Habiendo sido superado un rezago histórico, en el sentido de que México

receptó tarde el derecho al medio ambiente adecuado como derecho

humano, nuestra Constitución, a partir de febrero de 1999, registra en su

artículo 4o. constitucional: “Toda persona tiene derecho a un medio ambiente

adecuado para su desarrollo y bienestar”. No obstante ello, actualmente los

estudiosos del tema polemizan acerca de cómo lograr una mayor eficacia

jurídica de este precepto y, consiguientemente, mayor utilidad práctica desde

el punto de vista social para mejorar la protección de este derecho y, que a

su vez, ello permita preservar los recursos naturales, el ambiente y,

consecuentemente, la propia salud humana.

Existe cierto consenso en cuanto a que el advenimiento de los derechos

humanos de tercera generación ha carecido de los correlativos instrumentos

de tutela jurídica. Esto es, se trata no sólo de establecer el derecho a un

medio ambiente adecuado, sino también de crear mecanismos para la

procedencia de las acciones constitucionales, para que la protección de este

derecho fundamental surta los efectos imaginados por el legislador. Para

Carmona Lara falta concretar los mecanismos procesales para su defensa,

crear el derecho adjetivo al medio ambiente. En ese tenor, la autora citada

afirma: El problema que se presenta es que los derechos “clásicos” cuando

aparecen “nuevos derechos” como el del medio ambiente adecuado, no

comparten sus instituciones y mecanismos de defensa, es decir, los medios

de defensa, procedimientos, tribunales, procuradores, defensores,

165


“ombudsman”, que generalmente se han ido desarrollando a partir de estos

otros derechos y que para poder ser utilizados en la defensa de nuevos

derechos requieren por lo menos de cierta adaptación para que sean

efectivos.

Se entiende por “derechos clásicos” fundamentalmente los derechos

humanos de primera generación. Asimismo, no falta quienes consideren

ociosa su existencia porque: Si bien se cuenta con disposiciones jurídicas y

procedimientos administrativos dirigidos hacia la protección del medio

ambiente, éstos se caracterizan por ser programáticos, esto es, que

excepcionalmente producen efectos en la esfera jurídica de los gobernados,

haciendo descansar sus posibilidades de aplicación en la voluntad

prácticamente libre de autoridades. Por ello se les considera insuficientes y

en algunos casos inútiles para el objeto de la protección al ambiente

UNIDAD V. DERECHO AMBIENTAL COMPARADO.

5.1. LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL COMPARADO.

La Declaración de Estocolmo, emanada de la Conferencia sobre el Medio

Humano realizada en esa ciudad (1972) y el Informe MEADOWS o del Club

de Roma, que señala, entre otras cosas, que de sostener el ritmo de

crecimiento se podría producir una catástrofe mundial e irreversible para

mediados del siglo XXI, son sin duda relevantes en el advenimiento de

normas ambientales en el nivel constitucional.

La incorporación de reglas sobre protección ambiental en diferentes

constituciones ha sido de tal magnitud, que en ocasiones se forman como

verdaderos apartados de Derecho constitucional del ambiente, por lo menos

como un círculo normativo diferenciado.

166


Para BRAÑES BALLESTEROS (2) y MADDALENA (3), las tendencias que

se pueden encontrar en los textos constitucionales son, por una parte,

establecer el deber del Estado para velar por la protección del ambiente, y

por otra, independientemente o sumada a la anterior premisa, se estatuye

que se tiene derecho a disfrutar o a vivir en un ambiente adecuado, con el

deber de su conservación. Sostienen que estas referencias -y en ello

coinciden MARTÍN MATEO (4) y RODRÍGUEZ RAMOS (5)- aparecieron y

fueron más frecuentes en las Constituciones de países del este europeo,

anteriormente comunistas, a diferencia del bloque de países industrializados

del occidente, en donde la incorporación de estas referencias fue ligeramente

tardía y en menor número.

Analizando más detenidamente textos constituciones de distintos países, a

partir de su cronología, es posible clasificar en línea evolutiva, la forma en

que se consignan o no, referencias sobre el derecho a un medio ambiente y

la protección ambiental, de la siguiente manera: En un primer grupo,

tenemos a aquellas constituciones que no tienen referencias claras de

protección ambiental, ni mucho menos hacen reconocimiento expreso del

derecho a disfrutar o a vivir en un medio ambiente adecuado, saludable o

ecológicamente equilibrado, pero que la interpretación por vía jurisprudencial

de varios de sus artículos les ha asimilado ese derecho.

La Constitución italiana no contiene alguna referencia sobre el derecho a un

medio ambiente o para la protección ambiental, en cambio, por ejemplo,

contiene referencias como la tutela del paisaje, la defensa de la salud como

interés de la colectividad y que la iniciativa económica privada no puede

desarrollarse en contra de la utilidad social.

En efecto, la Constitución italiana en sus principios fundamentales establece

que la República reconoce y garantiza los derechos inviolables del hombre,

ya como individuo, o en el seno de las organizaciones sociales, en donde

desarrolla su personalidad, para lo cual requiere además de promover el

167




desarrollo de la cultura y la investigación científica y técnica. En su apartado

sobre los derechos y deberes de los ciudadanos estatuye, entre otras cosas,

que todos puedan acudir en juicio para la tutela de sus propios derechos e

intereses legítimos.

Ante esta carencia, las instancias jurisprudenciales aplicando una

interpretación lógico evolutiva, han atribuido que el derecho a un medio

ambiente se encuentra implícito en la referencias constitucionales existentes.

En una segunda línea, encontramos constituciones que no establecen

referencias o frases indirectas o aisladas, sino que establecen el derecho de

los ciudadanos a disfrutar de un medio ambiente, señalan que éstos y el

Estado tienen el deber de su conservación. Hemos elegido los casos de

Portugal y España, que se consideraron paradigmáticos en su tiempo.

La Constitución lusitana señala como una de las tareas fundamentales del

Estado, la promoción del [bem-estar e a qualidade de vida do povo e a

igualdade real entre os portugueses, bem como a efectivação dos direitos

económicos, sociais, culturais e ambientais...] (art. 9. c). Posteriormente

asienta que todos tienen derecho [a um ambiente de vida humano, sadio e

ecologicamente equilibrado e o dever de o defender.], entre otras cosas,

incumbe al Estado, con sus órganos o con participación de los ciudadanos,

prevenir y controlar la contaminación, el ordenamiento del territorio, mantener

y desarrollar reservas y parques naturales, promover el aprovechamiento

racional de los recursos, promover la educación ambiental, compatibilizar el

desarrollo con la protección del ambiente y la calidad de vida (art. 66) (9)

Asimismo la Constitución española prevé:

1. Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el

desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

168





2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los

recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y

defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable

solidaridad colectiva.

3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos

que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso,

administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.] (art. 45.)

No obstante el adelanto que en el contexto internacional introducen estas

constituciones, el lugar en que fue reconocido el derecho a un medio

ambiente, resultó muy cuestionado.

En el caso de la Constitución lusitana prevé a su artículo 66 en el apartado

de los derechos y deberes económicos sociales y culturales, y no en el Título

II de los derechos, libertades y garantías (11).

Por su parte, en la Constitución española, tal derecho aparece en el artículo

45, dentro del Capítulo que se refiere a los principios de la política social y

económica y no en el que contempla los derechos fundamentales. La

doctrina de este país ha debatido intensamente en pro y en contra de

considerar a esta referencia como derecho subjetivo. En últimas

manifestaciones, la doctrina y por supuesto la práctica jurisdiccional parecen

arribar, por diferentes vías interpretativas (literales, sistemáticas, etc...) a la

conclusión de que se trata de un derecho subjetivo.

La implicación más relevante en ambos casos se refiere a los medios de

protección que se pueden emplear para reclamar o defender ese derecho,

pues en tales condiciones sólo se tienen vías mediatas u ordinarias.

Otro grupo a destacar en este recuento, está conformado por aquellas

constituciones que consagran de manera diáfana el derecho a un medio

ambiente como un derecho subjetivo.

169




Por ejemplo, la Constitución de Ecuador, en la sección correspondiente a los

derechos de la persona, postula:

El derecho de vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Es deber

del Estado que ese derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la

naturaleza. La ley establecerá las restricciones al ejercicio de determinados

derechos o libertades para proteger el medio ambiente.

Otro sector de esta clasificación, comprende a aquellos textos

constitucionales que por una parte, consagran el derecho a un medio

ambiente como derecho subjetivo, pero señalando que su titularidad no sólo

corresponde a los ciudadanos individualmente considerados, sino también a

la colectividad, lo que sienta las bases para cierta legitimidad procesal a

propósito de su protección; y, por otra parte, establecen un programa de

protección ambiental por temas específicos.

La Constitución brasileña tiene un Capítulo VI sobre el medio ambiente, en

donde asienta que todos tienen derecho a un medio ambiente

ecológicamente equilibrado, que es de uso común del pueblo y esencial para

una sana calidad de vida, y que se impone a los poderes públicos y a la

colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para las presentes y futuras

generaciones.

Así mismo se estatuye, los que explotasen recursos minerales quedan

obligados a recuperar el medio ambiente degradado, de acuerdo con la

solución técnica exigida por el órgano público competente y en la forma que

establezca la ley; las conductas y actividades consideradas lesivas al medio

ambiente sujetan a los infractores, personas físicas o jurídicas, a sanciones

penales y administrativas, independientemente de la obligación de reparar el

daño causado; la Floresta Amazónica brasileña, la Mata Atlántica, la Sierra

del Mar, el Pantanal Mato-Grossense y la zona Costera son patrimonio

nacional, y su utilización se hará en la forma que determine la ley, dentro de

las condiciones que aseguren la preservación del medio ambiente,

170




incluyendo lo referente al uso de los recursos naturales; son indisponibles las

tierras desocupadas o las adquiridas por los Estados, a través de acciones

discriminatorias, necesarias para la protección de los ecosistemas naturales;

y finalmente aquellas fábricas que operen con reactor nuclear deberán tener

su localización definida por ley federal, sin la cual no podrán instalarse.

Podría pensarse que la Constitución brasileña incurre en la misma

deficiencia que las constituciones de Portugal y España, por establecer este

artículo en el Título sobre el orden social y no en el de los derechos y

deberes individuales y colectivos. No obstante, se trata de un derecho

subjetivo El artículo 5º del mismo documento establece su categoría

fundamental, al expresar la inviolabilidad del derecho a la vida, y por otra,

que cualquier ciudadano es parte legítima para proponer la acción popular

que pretenda anular un acto lesivo para el patrimonio público o para el medio

ambiente quedando el actor, salvo mala fe comprobada, exento de las costas

judiciales y de la gastos de sucumbencia (fracc. LXXIII); y por si esto fuera

poco, este mismo artículo dice: "los derechos y garantías expresadas en esta

Constitución no excluyen otros derivados del régimen y de los principios por

ella adoptados, o de los tratados internacionales en que la República

Federativa de Brasil sea parte".

Con la reseña anterior, que no pretende ser exhaustiva, hemos querido

representar la evolución de la protección ambiental que se ha presentado en

materia constitucional, de ésta podemos ver cómo el derecho a un medio

ambiente se ha venido constituyendo como un derecho subjetivo, y por otra,

que el ambiente asume la posición de un bien jurídicamente tutelado con

cierta autonomía respecto a determinados objetivos antropogénicos.

En el plano ético, se apostaba por el principio antropocéntrico, éste afirma

que el derecho está para servir al hombre, sin embargo, por la amenaza para

los equilibrios ecológicos que representan las libertades y prerrogativas así

171




concebidos, se ha venido construyendo un principio radicalmente diferente,

el principio biocéntrico, el cual considera al hombre, no como un ser apartado

de la naturaleza, sino formando también parte de ésta, por lo que ambos

tienen valor. En el plano económico, el sistema productivo no es más un

sistema abierto pues no se pueden extraer recursos y expedir desechos

ilimitadamente. Por lo anterior y por que más bienes ambientales han entrado

al comercio (el agua, los recursos biológicos, por ejemplo), el sistema

económico es en realidad cerrado. En el plano jurídico, el derecho y el

Estado tienen fundamento para afirmar y defender la dignidad del hombre.

Pero hoy tal dignidad y las libertades están amenazadas, pero no por el

hombre mismo, sino por otro factor, la explotación y agotamiento de los

recursos naturales; de ahí que los ordenamientos jurídicos deban armonizar

el desarrollo económico y la conservación de los equilibrios de la naturaleza,

para lo cual se deben elaborar nuevos valores, normas y técnicas jurídicas, y

finalmente principios comunes con aplicación en cualquier parte, ya que los

problemas ambientales no tienen fronteras.

En el ámbito jurídico, bajo el enfoque biocéntrico, el ambiente debe ser

protegido por el derecho y por el Estado, considerando a la humanidad (las

presentes y futuras generaciones) como parte de la comunidad biótica, así

como primar la tutela de valores colectivos frente a valores individuales.

Los primeros avances están a la vista. Se ha reconocido

constitucionalmente, por una parte, el derecho al medio ambiente y el deber

de los particulares y el Estado a conservarlo, y por la otra, su calidad de bien

jurídico tutelado con notoria autonomía de fines directamente

antropogénicos. Así este tipo de referencias, involucran varias áreas

mutuamente relacionadas: a) su consideración como derecho subjetivo a

favor de los ciudadanos; b) como norma programática o meta de la actividad

de los poderes públicos; y c) como criterio para la distribución de

172


competencia entre niveles del Estado, federales, estaduales y municipales, o

bien centrales y territoriales.

Pero no solamente eso. Ello ha sembrado nuevas transformaciones y retos

para la ciencia jurídica. Por ejemplo, la consideración de este derecho a un

medio ambiente como derecho fundamental o "garantía" y su propia eficacia;

la titularidad individual o colectiva del medio ambiente; la legitimación para

actuar en su defensa ante cualquier instancia; la determinación y utilización

de instrumentos y técnicas jurídicas tradicionales y novedosas; los enfoques

preventivos, reparadores y sancionadores, de tales elementos.

De otra parte, advertimos que los convenios y protocolos internacionales

emanados de la cumbre de Río de Janeiro, sobre "Medio Ambiente y

Desarrollo", vienen impulsando e impulsarán pronto la incorporación de

nuevas prescripciones con términos y temas muy específicos de protección

ambiental en los textos constitucionales de muchos países, estos temas

serían la protección a la diversidad biológica (y bioseguridad), al patrimonio

genético, protección de la atmósfera, etc. Con ello ineludiblemente se

necesitarán novedosos instrumentos y técnicas jurídicas e instituciones

públicas.

En México, la firma de estos compromisos y su condición de país con una

gran diversidad biológica (4º lugar mundial), vienen impulsando algunas

propuestas al respecto.

Podría objetarse, desde luego, la especificidad empleada en el último grupo

de las constituciones que reseñamos, por no observar la regla según la cual

se deben usar términos con cierta generalidad cuyo significado y acepciones

sean desarrollados específicamente en normas de menor rango. No

obstante, especificar los temas y las formas nos parece adecuado por varias

razones: la primera es su virtualidad programática ya que así se expresa de

manera clara un mandato para que los órganos del Estado sigan ciertos

173


objetivos ambientales fijados, no por los funcionarios, sino precisamente por

los actores sociales y políticos; en segundo término, su proyección ideológica

hacia todos y cada uno de los ciudadanos y organizaciones del Estado de

que se trate, pues así estas ideas se inscriben, de manera directa o a través

de los medios de comunicación y sistemas educativos, en la conciencia

nacional, que se refleja en cada Constitución; etc.

II. El advenimiento del derecho constitucional a un medio ambiente

adecuado en México.

Conviene precisar, por una parte, que el primer antecedente del derecho a

un medio sano en la legislación nacional es el principio 1º, de la Declaración

de Estocolmo, que fue firmada y ratificada por nuestro país. Recientemente

la Declaración de Río de Janeiro en su principio 1º, ha venido a ratificar este

derecho.

Este derecho a un ambiente sano, aparece como un principio de política

ambiental en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al

Ambiente, desde su texto original (art. 15 fracción XI) y hasta nuestros días,

ya que la reforma a esa ley sólo lo colocó en otra fracción.(art. 15 fracción

XII).

Para QUINTANA VALTIERRA el derecho a un medio ambiente adecuado no

deja de ser una mera declaración de buenas intenciones. Dice que cuando

menos el legislador tenía que haber asentado que la legislación secundaria

establecería la forma y términos de hacer valer este derecho, es decir,

establecer los instrumentos procesales para la apropiada tutela de este

derecho fundamental, con independencia a las acciones civiles, penales y

administrativas que se encuentran previstas en la legislación común. Afirma,

entonces, que con base en una interpretación integral y razonada de esta

adición constitucional, se deberá realizar una adecuada reforma judicial, a fin

de crear los instrumentos procesales para una apropiada tutela de ese

derecho por indebida aplicación o inobservancia de la legislación ambiental.

174



Estamos relativamente de acuerdo con lo antes expuesto. Pero

consideramos que el derecho constitucional a un medio ambiente al quedar

como un derecho subjetivo se protege con el Amparo, que en su estado

actual no resulta del todo eficaz.

Además de las carencias sobre un procedimiento y órganos jurisdiccionales

especializados, por otra parte, con la redacción criticada no se dice nada

sobre la titularidad colectiva del derecho a un medio ambiente; también

hubiera sido de provecho que se expresará, a nivel constitucional, que todos

y cada uno de los ciudadanos tenemos el deber de conservar el medio

ambiente (independientemente de la amplitud y el enfoque que a este

término le hubieran dispensado los legisladores). En ese orden de ideas,

pudo ser conveniente mencionar desde el artículo 4º de nuestra Constitución,

el procedimiento y los órganos respectivos, los instrumentos y sanciones a

emplear para la protección ambiental y si tales medidas serían de corte

puramente represivo, o también preventivo.

Conjuntamente con las ideas mencionadas antes, y que están orientada a la

operatividad y eficacia del "derecho subjetivo a un medio ambiente", nuestra

Constitución debería contener un programa con temas bastante específicos

de protección ambiental, como lo han hecho otros países que tiene una

diversidad biológica importante , como sería el caso de Brasil y Colombia.

Hacerlo, como ya lo hemos dicho en otras oportunidades, significaría elevar

la importancia de proteger los ecosistemas, la diversidad biológica y los

demás elementos naturales necesarios para la vida en el país y el planeta,

dando a estos valores amplia autonomía respecto a fines solamente

antropogénicos que se buscan a través del derecho constitucional a un

medio ambiente, sin duda importantes, pero que ya resultan limitados frente

a la problemática ambiental.

175






5.2. LA PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE EN LA CONSTITUCION DE

ESPAÑA, ART.45.

La aprobación de la Constitución de 1978 ha sido significativa respecto a

múltiples cuestiones, entre ellas la ambienta Para comenzar, debe

recordarse que en tal texto se ubica un artículo, el 45, que declara que"

1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para

el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. Los poderes

públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales,

con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el

medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.







administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado".

La trascendencia de tales palabras es evidente. De todos modos, debemos

remarcar:

1. El derecho que la Constitución incluye en este artículo 45 no queda

formalmente incluido entre los derechos fundamentales, es decir, entre los

más fuertemente protegidos.

2. La mención que incluye el artículo 45 vincula al legislador, a tribunales, y

también a toda actuación de los poderes públicos. Observamos sin embargo

que en otro lugar la Constitución ha decidido que su contenido sólo puede

ser alegado ante los tribunales de acuerdo con lo que dispongan las leyes

176


concretas que lo desarrollen (art. 53.3 Constitución). Establece el artículo

53.3 que "El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios

reconocidos en el capítulo tercero informarán la legislación positiva, la

práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser

alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las

leyes que los desarrollen."

3. El artículo 45 ya avanza que la tarea pública en relación al medio ambiente

involucrará en general a "los poderes públicos", cuestión que significa que

todos los niveles de Administración territorial existentes actualmente en

España -es decir, Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales- están

llamados a llevar a cabo funciones en materia ambiental.

Artículo 45.

1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para

el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.







administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.

5.3. LA PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE EN LOS TRATADOS

COMUNITARIOS

EL MEDIO AMBIENTE Y EL PROCESO DECISORIO COMUNITARIO

El proceso decisorio en el Tratado de la Unión Europea

177


El Tratado de la Unión Europea estableció un procedimiento decisorio más

eficaz para la política medioambiental al sustituir la unanimidad por el voto

por mayoría en el Consejo como regla general. No obstante, este proceso

continuaba siendo complejo ya que coexistían varios procedimientos

distintos:

el procedimiento de codecisión para los programas de acción de

carácter general;

el procedimiento de cooperación para la política medioambiental;

el procedimiento de consulta simple con la aprobación unánime por

parte del Consejo de las disposiciones de naturaleza fiscal o de

ordenación del territorio, uso del suelo y abastecimiento de energía.

Además, a veces se producía una cierta ambigüedad entre los ámbitos del

medio ambiente (artículo 175, antiguo artículo 130 S) y de la aproximación de

las legislaciones sobre el mercado interior (artículo 95, antiguo artículo 100

A). Puesto que el procedimiento de codecisión se aplicaba a la aproximación

de las legislaciones, existía el riesgo de conflicto entre las bases jurídicas

que proporcionan el artículo 100 A y el artículo 130 S en relación con una

acción que afectara al medio ambiente.

El Tratado de Ámsterdam y la simplificación del proceso decisorio

La entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam ha simplificado la situación ya

que el procedimiento de cooperación se ha sustituido por el de codecisión.

Esta reorganización tiene la ventaja de reducir a dos el número de

procedimientos, ya que los Estados miembros expresaron su deseo de

mantener la unanimidad en los campos mencionados anteriormente. De esta

forma se facilita la lectura de los Tratados y se reduce el riesgo de conflictos

entre bases jurídicas distintas.

Legislación comunitaria

178


La Legislación comunitaria es el conjunto o cuerpo de leyes que emanan de

las instituciones de la UE y que son de aplicación en el territorio comunitario.

La Unión Europea dispone de un sistema normativo interno totalmente

comparable a un poder legislativo, confiado a ciertos órganos que la ejercen

según un procedimiento preestablecido. El tratado constitutivo de la CEE

dispone que para el cumplimiento de su misión el Consejo y la Comisión

adoptarán reglamentos y directivas, tomarán decisiones y formularán

recomendaciones y dictámenes. Además de esta lista de las diferentes

categorías de actos con carácter normativo, el mencionado tratado contiene

una exposición de carácter sistemático de los efectos jurídicos que

caracterizan cada una de ellas.

La política comunitaria de protección del medio ambiente como

obligado marco de referencia de la intervención comunitaria en materia

de vertidos: la inserción de la protección de las aguas en la política

ambiental

En el ámbito comunitario, la problemática de la contaminación de las aguas

se ha abordado desde hace casi treinta años como una parte de la política

medioambiental. En ejercicio de sus competencias ambientales, enmarcadas

por el juego de los principios de subsidiariedad y de mayor protección, la

Comunidad Europea ha aprobado un amplio elenco de instrumentos

normativos que erigen en propósito fundamental la reducción de la

contaminación de las aguas y la mejora de su calidad. El estudio de la

regulación de los vertidos en el Derecho comunitario, que cuenta ya con una

larga andadura, requiere, en consecuencia, como punto de partida, enmarcar

la protección de las aguas en la política comunitaria que la justifica y le sirve

de fundamento: la política de protección del medio ambiente. A ello

consagramos este capítulo.

179


1. La política comunitaria de protección del medio ambiente: la inserción de

la protección de las aguas en la política ambiental

Al analizar la intervención comunitaria en una determinada materia, como las

aguas y, en particular, los vertidos, resulta del todo necesario hacer una

mención previa a la política y a la competencia de la Comunidad Europea

que justifican y dan cobertura a dicha actuación. Por ello, nos detenemos

brevemente en el examen de la política y la competencia comunitarias en

materia de medio ambiente, en las que se inserta la intervención sobre los

vertidos.

No puede obviarse el protagonismo que el medio ambiente, su protección y

conservación ha ido adquiriendo en el Derecho comunitario. Pese a la no

inclusión entre las materias reguladas en el Tratado de la entonces

Comunidad Económica Europea y la no atribución de competencias

específicas para intervenir en las cuestiones relacionadas con la protección

ambiental, los temas ambientales han ocupado, ya desde los años setenta,

un lugar de primer orden en la agenda europea. Son muchos, sin embargo,

los obstáculos que han debido superarse hasta la consolidación definitiva de

la intervención comunitaria en este ámbito como elemento imprescindible en

el proceso de integración europea. A continuación nos referiremos

brevemente a la configuración actual de la política ambiental en el TCE, tras

las últimas reformas del mismo1. Este análisis cobra una importancia

fundamental en la medida en que es precisamente la política ambiental el

marco en el que se ha desenvuelto la intervención comunitaria sobre

protección de las aguas y, en particular, por lo que aquí nos interesa, sobre

los vertidos de sustancias peligrosas en el medio acuático

Como ciudadanos nos asiste un derecho y un deber de preservar el

ambiente que nos obliga a obrar en consecuencia. La búsqueda de un

culpable que nos exonere de nuestra responsabilidad nos convierte en

180


cómplices de la impunidad que presenciamos día a día pues ésta no es más

que uno de los resultados de nuestra falta de participación.

Rudolf Von Ihering escribió un libro titulado "La lucha por el derecho". Se

trató de un ensayo referido a la forma en que los ciudadanos deberían luchar

por sus derechos en el accionar cotidiano. Ihering entendía que la posibilidad

de gozar de un derecho y de ejercerlo es un privilegio. De esta forma, decía

él, en cada uno de estos actos, reivindicamos a todos aquellos que murieron

para que un Estado de Derecho sea posible. Sólo buscando la justicia puede

construírselo.

En las cuestiones ambientales sucede lo mismo. El artículo 41 de la

Constitución Nacional Argentina nos reconoce a todos el derecho a un

ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las

actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin

comprometer las de generaciones futuras. Pero también estipula que tienen

el deber de preservar el ambiente.

Aunque no sea visible, ese deber de preservarlo no se encuentra a la deriva

sino que está acompañado de una serie de instrumentos que lo tornan cada

vez más efectivo. Son mecanismos institucionales que, aunque poco

conocidos, tienen cada día más aceptación en el ámbito del derecho y

posibilitan la defensa del ambiente. En este artículo haremos una breve

reseña de ellos con el propósito de recordarlos:

1. La legitimación amplia para recurrir ante las autoridades: Cualquier

individuo puede exigir la protección del medio ambiente por el solo hecho de

ser habitante.

2. La acción de amparo: Existe una vía rápida que otorga facultades para

impedir y lograr acciones correctivas eficaces.

181


3. Las acciones penales: Existen infinidad de normas que permiten la

actuación del poder de policía y para que comiencen a funcionar requieren

tan sólo de una denuncia.

4. Las demandas de daños y perjuicios. Todos tenemos derecho a exigir que

se recomponga el ambiente y se vuela al estado anterior al que tenía cuando

se produjo el daño.

5. Los defensores del Pueblo: Existe personal especializado destinado a la

protección de los intereses difusos.

6. Otras instituciones.

Como vemos, lo impuesto por el artículo 41 no es un derecho aislado sino

que, por el contrario, cuenta con gran cantidad de instrumentos destinados a

permitir que los ciudadanos lo tornemos efectivo. Ahora bien, si existe un

derecho constitucionalmente reconocido y existen instrumentos al servicio de

este derecho, la pregunta que debemos formularnos es si los resultados de

su utilización han sido positivos. La respuesta puede asombrar ya que el

análisis de la jurisprudencia muestra que los jueces no sólo han aplicado

estos instrumentos sino que han llegado a límites que, en muchos casos,

superan las expectativas de quienes acudieron a ellos tratando de proteger el

medio ambiente.

5.4. EL DEBER DE CONSERVAR EN AMBIENTE.

EL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE DESDE UNA PERSPECTIVA

CONSTITUCIONAL. ESTUDIO COMPARADO.

El derecho a un medio ambiente equilibrado o sano, es indiscutible que

constituye un derecho fundamental de la persona reconocido

constitucionalmente en la mayoría de los países del mundo, por ello, debe

ser estrictamente respetado. El avance científico y la tecnología han hecho

182


que este derecho esté siendo vulnerado, porque el hombre de estos tiempos

con su vasto conocimiento, está en plena capacidad de destruir el medio

ambiente si así lo quisiera.

Al igual que otros derechos, el derecho a gozar de un ambiente sano surge

con la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948. Por su

parte, la Declaración de Lisboa de 1988 emitida dentro del marco de la

“Conferencia Internacional sobre garantías del Derecho Humano al

Ambiente”, exhortó a reconocer el derecho que tiene una persona a vivir en

un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y a la vez sugirió a los

estados crear mecanismos jurídicos que hagan posible que cada individuo

pueda ejercer y exigir sin impedimentos, el derecho a habitar en un medio

ambiente saludable para el desarrollo de su vida.

Cuando hacemos un estudio de Derecho Comparado, encontramos que

muchos Estados, de una manera u otra, reconocen el derecho al medio

ambiente como un derecho fundamental. Esto ocurre, por ejemplo, en el

caso de la Constitución Italiana, promulgada en 1948, donde no se recoge

ningún artículo específico donde se haga referencia al derecho al medio

ambiente, pero de forma jurisprudencial, lo relaciona con los artículos 9, 32 y

41, referidos a la protección del patrimonio histórico y artístico, a la

protección de la salud como derecho fundamental del individuo e interés de

la colectividad y a la iniciativa económica.

La Ley Fundamental de Bonn (Alemania), tampoco recogió inicialmente el

derecho al medio ambiente, aunque jurisdiccionalmente se aceptó el derecho

a su protección. Posteriormente y con las enmiendas a dicha Ley

Fundamental, se inserta el artículo 20 en el que se prescribe que en el marco

del orden constitucional y teniendo en cuenta su responsabilidad para con las

generaciones futuras, el Estado protege las condiciones naturales

indispensables para la vida. La incorporación de este artículo a la Ley

Fundamental alemana no estuvo falta de polémicas entre los distintos

183


partidos políticos acerca de la naturaleza del derecho al medio ambiente así

como su finalidad.

La Constitución griega de 1975, por su parte, establece en su artículo 24.1

que la protección del medio ambiente natural y cultural constituye una

obligación del Estado, el cual debe tomar medidas especiales, preventivas o

represivas, con el fin de su conservación.

De igual forma el artículo 9 de la Constitución de Portugal de 1976 se

establece el deber del Estado de proteger los derechos fundamentales.

Regulación constitucional que ha estado respaldada por una serie de

garantías, tales como: derecho a la información sobre cuestiones

ambientales, derecho a participar en la adopción de resoluciones

administrativas, así como al derecho de acceso a la justicia en su sentido

más amplio.

Ya en Latinoamérica, encontramos a la Constitución brasileña, que hace un

reconocimiento formal del derecho al medio ambiente en su artículo 225

(Título VIII, relativo al orden social), donde se proclama el medio ambiente

como derecho perteneciente a las generaciones presentes y futuras.

En la Constitución peruana de 1979, en su artículo 123 se reconoció

expresamente como un derecho ciudadano, al derecho a habitar en un

ambiente saludable y ecológicamente equilibrado. Más recientemente en

1993, se reconoce (actual Constitución peruana), el derecho al medio

ambiente sano como un derecho fundamental de las personas en el artículo

2, inciso 22.

Por su parte, la Constitución venezolana reconoce el derecho de la persona

a un ambiente sano en su artículo 127, donde expresamente señala: “Es un

derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el

ambiente en beneficio de sí misma y del mundo futuro. Toda persona

184


tiene derecho individual y colectivamente a disfrutar de una vida y de

un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado (...) Es una

obligación fundamental del Estado, con la activa participación de la

sociedad, garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente

libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas,

el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente

protegidos, de conformidad con la ley”

La Constitución Argentina (1994), en el articulo 41 plantea que: “Todos los

habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el

desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las

necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y

tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la

obligación de recomponer, según lo establezca la ley.

Lo valioso de la regulación, de estas dos últimas Constituciones, es que

además de ser claras en mostrar el derecho al medio ambiente como

derecho inherente a la persona, fomentan la educación respecto a la

protección de dicho derecho.

En resumen hemos visto como existen normas nacionales e internacionales,

que defienden y consolidan el derecho que tiene la persona humana a vivir

en un medio ambiente sano. Es así que podemos llegar a la conclusión que

el derecho a un ambiente sano ha dejado de ser asunto de uno o dos

Estados, para pasar a ser un tema de envergadura mundial, un tema que por

su importancia ha hecho posible que los estados del mundo fomenten

programas conjuntos dirigidos a la defensa de un derecho fundamental que

hace y hará digna la vida del hombre.

EL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE:

185


Como ya hemos referido, en los últimos años han adquirido muchísima

fuerza los llamados derechos humanos de tercera generación que no solo

atraen la atención de los teóricos y pensadores del derecho, sino también la

de algunos representantes gubernamentales.

Estos derechos de tercera generación, se distinguen de los anteriores,

justamente por su naturaleza, al ser imposible asegurarlos verdaderamente

si no se los trata dentro de un marco global y que trascienda de las fronteras

nacionales. Por cuanto si solo se piensa en los límites nacionales, será

imposible asegurar la vida en un medio, sin contaminación de las aguas y el

aire y por lo tanto asegurar el derecho a un ambiente sano.

Desde el triunfo revolucionario, el primero de enero de 1959, el Estado

cubano, se ha erigido como garante y protector de los derechos humanos y

libertades individuales, tomando los valores humanistas contenidos en la

Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de

1948.

La Constitución cubana de 1976 reconoció un amplio grupo de derechos y

libertades a los ciudadanos, agrupados en el Capítulo VI, cuya denominación

fue: “Derechos, Deberes y Garantías fundamentales”, además de otros que

podemos encontrar en diferentes partes del texto. Con la reforma

constitucional en 1992, el Capítulo continúa denominándose de la misma

forma pero cambia su número, entendido Capítulo VII.

Justamente la regulación referida al medio ambiente, aparece fuera del

capítulo de derechos, deberes y garantías fundamentales, al incluirse en los

fundamentos políticos, sociales y económicos del Estado cubano (Capítulo I).

Cuando hacemos un análisis de la Constitución cubana en cuanto a la

inclusión del Derecho al medio ambiente dentro de sus postulados,

encontramos que el legislador en 1976, incluye en el artículo 27 lo siguiente:

186


“Para asegurar el bienestar de los ciudadanos, el Estado y la sociedad

protegen la naturaleza. Incumbe a los órganos competentes y además a

cada ciudadano velar porque sean mantenidas limpias las aguas y la

atmósfera, y que se proteja el suelo, la flora y la fauna.”

Con la reforma constitucional de 1992, se amplía la regulación del derecho,

teniendo en cuenta no solo el momento histórico en el que se produce la

reforma, justamente en el año de la Cumbre de Río, se establece en el

artículo 27 lo siguiente: “El Estado protege el medio ambiente y los recursos

naturales del país. Reconoce su estrecha vinculación con el desarrollo

económico y social sostenible para hacer más racional la vida humana y

asegurar la supervivencia, el bienestar y la seguridad de las generaciones

actuales y futuras. Corresponde a los órganos competentes aplicar esta

política. Es deber de los ciudadanos, contribuir a la protección del agua, la

atmósfera, la conservación del suelo, la flora, la fauna y todo el rico potencial

de la naturaleza.”

En este orden de cosas, el ordenamiento jurídico de un país, no solo puede

incluir en su regulación el papel de las estructuras estatales, sino que está

obligado a reconocer que sin información, participación, educación y acción

de cada individuo la protección del medio ambiente es imposible.

Una muestra de ello, es nuestra propia Constitución, que no solo se le ha

encomendado al Estado la protección del medio ambiente, sino que lo

precisa como un deber ciudadano. La implantación de estos deberes, tanto

para el Estado como para los ciudadanos, constituye la denominada

obligación de carácter activamente universal, como contrapartida del derecho

subjetivo al ambiente. De ahí la máxima de la solidaridad en este grupo de

derechos, porque no solo se llama a ser solidarios con las generaciones

futuras sino con las contemporáneas.

187


UNIDAD VI. INSTITUCIONES ELEMENTALES EN EL

DERECHO AMBIENTAL.

6.1 DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ENTIDADES

PÚBLICAS Y LA POLITICA AMBIENTAL

El sistema de distribución de competencias en materia ambiental se ha

caracterizado, en la mayoría de los países, por una gran complejidad. Esto

sucede también en México, donde dependiendo del sector ambiental a

proteger o del tipo de actividad a realizar, la competencia reside en el ámbito

federal, estatal o local e, incluso, una misma actividad o sector puede verse

regulado por normas procedentes de los tres niveles.

Además de lo anterior, en este ámbito, más quizá que en ningún otro, la

tradicional división Federación-estado-municipio no garantiza la consecución

de los objetivos de las normas, ya que los problemas que afectan al medio

ambiente no reconocen fronteras, y los elementos naturales se encuentran

tan íntimamente relacionados entre sí que los límites político-jurídicos

existentes no resultan útiles para la protección del medio ambiente.

Como señala Lozano Cutanda, existen, asimismo, problemas

competenciales derivados del carácter intersectorial que reviste la protección

del medio ambiente, toda vez que:

El sistema general de distribución de competencias… se complica aún más

debido al carácter intersectorial o pluridisciplinar que reviste la protección del

medio ambiente, que afecta a todos los sectores de la actividad humana. Ello

explica la incidencia que las demás materias incluidas en el esquema

constitucional de distribución de competencias pueden tener también en la

protección del medio ambiente, bien porque tengan como objeto los

elementos integrantes del medio (aguas, fauna, flora y minerales), o bien

188


porque se refieran a ciertas actividades humanas potencialmente lesivas del

ambiente (agricultura, industria, minería, urbanismo).

Por todo ello, diversos autores han subrayado la espacialidad singular como

una de las características del derecho ambiental, haciendo énfasis en que:

Los imperativos ecológicos hacen que el ámbito espacial de las actuaciones

administrativas venga dado en función del marco más o menos impreciso en

que tienen lugar los mecanismos de emisión-transporte-inmisión. Este ámbito

puede ser mayor o menor según los subsistemas que se acoten dentro del

sistema general, delimitándose así los contornos imprescindibles para que la

acción administrativa sea eficaz.

Es, por lo tanto, algo unánimemente aceptado que, para que la acción

administrativa en materia ambiental sea eficaz, se deben acotar subsistemas

ecológicos, los cuales no se solapan estrictamente con los sistemas sociales

que dan lugar a organizaciones político-administrativas dotadas de imperium

propio o derivado. Sin embargo, la complejidad de llevar esto a la práctica es

enorme, puesto que desde la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, que es la norma de mayor rango en el país, hasta la Ley General

del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, las constituciones

locales o las leyes ambientales estatales, todo el sistema de distribución de

competencias se basa en la división Federación-estado-municipio, y

cualquier intento de gestión que no tome en cuenta esta división habrá de

chocar inevitablemente con trabas y obstáculos políticos y, más aún,

jurídicos.

En el caso del derecho ambiental mexicano, orientado, sobre todo en lo que

se refiere a la protección de sectores ambientales concretos frente a la

contaminación, por el Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND) y por

los correspondientes programas ambientales sectoriales, tanto de carácter

federal como estatal, los instrumentos que posibilitan emprender acciones

189


con una base jurídica para la gestión integral de las cuencas son, a priori, los

siguientes:

La exigencia de la transversalidad de las políticas públicas.

Los mecanismos de coordinación de acciones entre dependencias y

niveles de la administración pública.

La inclusión del principio de la integración de la variable ambiental en

las políticas sectoriales.

Las áreas de protección de recursos naturales como categoría dentro

de las áreas naturales protegidas.

Los instrumentos jurídicos que permiten la superación de la tradicional

estructura Federación-estado-municipio, entre ellos:

— Los convenios.

— El pago por servicios ambientales.

— El ordenamiento ecológico del territorio en su modalidad regional.

— Las Normas Oficiales Mexicanas (en adelante NOM) para cuencas.

— Los sistemas federales de gestión pública sui géneris, como el que opera

en la gestión de las aguas en el país.

Con estos elementos parece que sí es posible realizar acciones con base

legal para la protección de una cuenca en concreto. En el presente estudio

intentaremos ahondar en cada uno de los instrumentos antes mencionados,

los cuales, como hemos señalado, son los que pueden posibilitar, desde la

óptica jurídica, una gestión integral de las cuencas, y mencionaremos,

asimismo, las posibilidades y limitaciones de cada uno de ellos.

LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA AMBIENTAL. EL

PRINCIPIO DE CONCURRENCIA

190


El principio de la concurrencia de los tres niveles de gobierno en materia

ambiental se establece en la Constitución,5 tras su reforma en 1987; cuyo

artículo 73, fracción XXIX-G, dispone: "El Congreso tiene la facultad para

expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno federal, de los

gobiernos de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas

competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y

restauración del equilibrio ecológico".

Este principio implica que existan competencias en materia ambiental a nivel

federal, estatal y municipal, las cuales se encuentran recogidas tanto en la

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA),

como en las leyes federales sectoriales que regulan algún aspecto o sector

ambiental concreto.

El artículo 124 de la Constitución contiene la regla básica para la distribución

de competencias entre Federación y estados, a saber: "Las facultades que

no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios

federales se entienden reservadas a los estados".

En materia ambiental, la solución que se adopta es atribuir la competencia a

la Federación para regular, en una ley general o ley marco, la distribución de

competencias o competencias concurrentes en la materia. Las competencias

concurrentes son, así, aquéllas "concedidas a las autoridades federales pero

no prohibidas a los estados, pudiendo, en consecuencia, ser reguladas tanto

por el Gobierno federal como por los estados”, además por los municipios,

los cuales en materia ambiental tienen un buen número de atribuciones.

Como pone de relieve González Márquez, "en materia ambiental existe una

concurrencia de competencias con fronteras limitadas. Es decir, que al

mencionar `en el ámbito de sus respectivas competencias´, parte del

supuesto de que cada uno de los tres niveles de gobierno es titular de

distintas facultades sobre el particular".

191



El mismo autor sostiene que la concurrencia a la que se refiere el artículo 73,

fracción XXIX, G: "no es de carácter legislativo sino administrativo y que por

tanto el reparto de competencias para legislar en materia ambiental sólo está

determinado por el propio texto constitucional, sin perjuicio de que una ley

emitida por el Congreso de la Unión pueda ampliar la esfera de

competencias de los restantes niveles de gobierno".

Con estas bases constitucionales se adopta en 1988 la LGEEPA, la cual, en

su artículo 1o., fracción VIII, establece que uno de los objetivos de la ley es el

de definir "el ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental

corresponde a la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios,

bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73, fracción XXIX, G,

de la Constitución".

Al mismo tiempo, el apartado IX prevé la necesidad de la existencia de

mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, los

cuales se definen en los artículos 11 y siguientes de la LGEEPA.

La distribución de competencias Federación-estado-municipio en materia

forestal se rige por lo dispuesto en la Ley General de Desarrollo Forestal

Sustentable. La propia LGEEPA señala en su artículo 4o., que es el que se

refiere a la distribución de competencias en materia ambiental: "La

distribución de competencias en materia de regulación del aprovechamiento

sustentable, la protección y la preservación de los recursos forestales y el

suelo, estará determinada por la Ley General de Desarrollo Forestal

Sustentable".

Este párrafo del artículo 4o. de la LGEEPA se adiciona a la ley en la misma

fecha en la que se adopta la ley forestal y, al mismo tiempo, se reforman los

artículos 5o., fracción XI, 100 y 104, y se deroga la fracción VI del artículo 28.

192


La distribución de competencias de la ley forestal se basa, al igual que

sucede en la LGEEPA, en el principio de concurrencia previsto en la

Constitución. Los artículos 12 y siguientes catalogan la relación de facultades

o competencias de la Federación, los estados y los municipios.

LA TRANSVERSALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN MATERIA

AMBIENTAL VS. LA INTEGRACIÓN DE LA VARIABLE AMBIENTAL EN

LAS POLÍTICAS SECTORIALES A LA LUZ DE LA GESTIÓN INTEGRAL

DE CUENCAS

Tanto en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, como en el vigente para

el actual periodo (2007-2012), se considera como un punto central para la

consecución de los diferentes objetivos en ellos apuntados, la

transversalidad de todas las políticas públicas en relación al elemento

ambiental; sin embargo, este rasgo no tiene un respaldo jurídico homogéneo

que permita la constante y efectiva integración de la variable ambiental en las

políticas sectoriales.

En la Unión Europea, por ejemplo, esto se garantiza incluyendo, en las

principales normas jurídicas que sirven de referencia o de base para la

adopción ulterior de disposiciones jurídicas detalladas, la exigencia legal de

tomar en cuenta la cuestión ambiental en la definición y ejecución de toda

política pública.

Precisamente, con base en lo anterior se adopta en 2001 la directiva de

evaluación estratégica ambiental, de acuerdo a la cual es necesario evaluar

el impacto ambiental, no ya de posibles obras o actividades, situación ésta

que se garantiza a la luz de las normas nacionales existentes sobre

evaluación de impacto ambiental, sino de cualquier plan o programa público,

independientemente del sector concreto que atienda o al cual vaya dirigido.

Así, todos los planes y programas cuya elaboración o adopción corresponda

a una autoridad nacional, regional o local, ya sea mediante un procedimiento

193


administrativo o mediante un acto legislativo, deben ser objeto de evaluación

desde la óptica de su incidencia ambiental.

Con este ejemplo podemos ilustrar la diferencia sustancial existente entre

dejar el principio de la integración de la variable ambiental en las políticas

sectoriales como un principio de política ambiental o situarlo como un

verdadero principio jurídico, exigible, por lo tanto, en el actuar de la

administración pública.

En el primero de los supuestos se hace referencia a él dentro de los planes y

programas que rigen en materia ambiental para, posteriormente, incluirlo en

las exigencias generales tendentes a la planeación de la actividad económica

del Estado en cuestión (de la planeación del desarrollo en el caso de

México). En el segundo supuesto, sin embargo, se exige dentro de una

norma jurídica, es decir, se juridifica el principio.

Así, podemos observar que la contravención en uno y otro supuesto tiene

consecuencias muy diferentes, ya que en el primer escenario se trata más

bien de un desiderátum, sin consecuencias jurídicas en caso de omisión,

mientras que en el segundo se trata de una regla jurídica, exigible, por lo

tanto, a todos los destinatarios de dicha norma.

Afirmar que el principio de la integración de la variable ambiental en las

políticas sectoriales es un objetivo a alcanzar es poco más que decir que el

ambiente debería protegerse, mientras que, si además de decir que es un

objetivo a alcanzar, decimos que se trata de un principio jurídico, orientador

del derecho ambiental, estamos afirmando que la legislación ambiental debe

acatarlo.

No estamos, entonces, solamente ante una regla de referencia sino que la

integración de la variable ambiental en las políticas sectoriales es un principio

con un significado normativo autónomo.

194


En el caso de la Unión Europea, como ya hemos mencionado, el principio se

encuentra contenido en el Tratado de la Unión Europea. En el asunto 321/95,

referido a la legalidad de las decisiones tomadas por la Comisión que siguió

la Resolución del Consejo 1787/84, es de resaltar la postura del abogado

general Comas: la Comisión garantizaba a España asistencia financiera para

la construcción de dos centrales eléctricas en las Islas Canarias, Greenpeace

aseguraba que esto era contrario al derecho comunitario, especialmente a

los requerimientos de la evaluación de impacto ambiental.

El abogado general señalaba que las previsiones del TUE relativas al medio

ambiente no son meras declaraciones de principios, y agregó: "parecen

imponer a las instituciones comunitarias una obligación específica y clara que

podría producir efecto directo en el orden jurídico comunitario".

En este orden de ideas, García Ureta afirma que aunque se haya indicado

que estos principios se refieren tan sólo a la acción de la comunidad y, por lo

tanto, no se aplicarían directamente a los Estados miembros, "sin embargo,

en la medida en que inspiran la normativa secundaria de la comunidad, su

influencia sobre los ordenamientos jurídicos es patente" La interpretación que

sobre estos principios hace el Tribunal de Justicia de la Unión Europea

afecta en última instancia a la aplicación de medidas nacionales en la

materia, y de igual manera la obligación que pesa sobre las autoridades de

los Estados miembros (incluidos los tribunales) de interpretar la normativa

nacional a la luz de la comunitaria. La redacción del artículo 130 T abona

esta postura al exigir que las medidas de mayor protección que puedan

adoptar los Estados miembros deben ser compatibles con el Tratado.

La normativa comunitaria permite la posibilidad de invocar normas concretas

ante los tribunales estatales. Los Estados, al adherirse a la hoy Unión

Europea, aceptaron que el derecho comunitario entrase a formar parte de su

orden jurídico.

195


El propio Tribunal de Justicia de la Comunidad ha reconocido que "el tratado

CEE ha instituido un orden jurídico propio integrado al sistema jurídico de los

Estados miembros, y que se impone, por una parte, a sus jurisdicciones, por

otra, a sus nacionales, y, por último, a los mismos Estados". A pesar de lo

anterior, la recepción de lo anterior por parte de los Estados miembros no ha

sido homogénea.

En el asunto Regina vs. Secretary of State for Trade and Industry, ex-parte

Duddrige, padres de familia, preocupados por los riesgos de leucemia en sus

hijos debido a una instalación subterránea de cables de alto voltaje,

demandaron a la Secretaría de Estado de Comercio e Industria a expedir

regulaciones en donde se establecieran estándares de emisión

fundamentados en el principio de precaución. A pesar de que este es otro de

los principios incluidos en el artículo 130 R del TUE, los tribunales británicos

rechazaron la petición debido a que el principio de precaución todavía no se

encontraba en la legislación nacional y, por lo tanto, no regía legalmente.

Así las cosas, podemos observar cómo el hecho de hablar de transversalidad

exige que existan previsiones jurídicas para garantizar que el elemento

ambiental sea tomado en cuenta en el quehacer cotidiano de los poderes

públicos, y esto sólo puede hacerse a través de una exigencia jurídica. De lo

contrario, se corre el riesgo de que la integración de la variable ambiental en

las políticas sectoriales se convierta en un buen deseo.

6.2. EL AMBIENTE EN LA AGENDA POLITICA

La política internacional es la relación sociocultural que se lleva a cabo por

los diferentes actores del panorama internacional, basada generalmente en

las políticas exteriores.

Para cada Estado, sus principales prioridades en política exterior están al

mismo nivel en los Estados geográficamente colindantes, en las relaciones

196


con aquellos países que tienen veto en las Naciones Unidas, en los

organismos internacionales con sede principalmente en Nueva York y

Ginebra y con aquellos países con los que mantiene relaciones económicas

privilegiadas.

La política exterior moderna debe obedecer a criterios de Estado; a una

percepción de la síntesis histórica de la ubicación de un país en el mundo, a

una lectura adecuada de los desafíos de la globalización y de su impacto en

la vida de cada uno de los individuos de una nación.

La política externa es, también, una variable de la política interna. Los

procesos internacionales, políticos, estratégicos, comerciales, financieros,

sociales, demográficos, científico-tecnológicos, culturales y de comunicación,

pueden influir negativa o positivamente en los esfuerzos de un gobierno para

consolidar la democracia y el estado de derecho, avanzar en la

transformación productiva con equidad social, ganar mercados y

competitividad para las empresas, generar empleo, satisfacer las

necesidades de salud, educación y vivienda.

La política internacional interpreta la realidad nacional y la relaciona con las

tendencias positivas y eventualmente negativas de la globalización, en

función de las relaciones limítrofes, regionales y mundiales. De los resultados

de la ecuación entre las demandas del proceso político, económico y social

interno y los límites y posibilidades que ofrece el entorno mundial

globalizado, surgen las bases conceptuales, los atributos, los intereses

nacionales, los principios, la agenda, las prioridades y el modelo de gestión

institucional de la política exterior de un país.

En el estado moderno, las instituciones de gobierno constituyen los

instrumentos políticos generalmente aceptados para mantener un marco de

orden en la sociedad

197

http://es.wikipedia.org/wiki/Derecho

http://es.wikipedia.org/wiki/Estado

http://es.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADtica

http://es.wikipedia.org/wiki/Naciones_Unidas


El objetivo de la política exterior es el de generar y preservar un ambiente de

paz, distensión, estabilidad y respeto del derecho internacional, en los

ámbitos limítrofe, subregional, regional y mundial, con la finalidad de obtener

el escenario más idóneo que permita aplicar una diplomacia adecuada a sus

intereses. Una diplomacia para el desarrollo económico y social con equidad.

Se aspira normalmente a un mundo basado en el equilibrio, respetuoso de

los principios del derecho internacional, en el que el multilateralismo lejos de

debilitarse se fortalezca. Un mundo donde se entienda que la globalización

requiere de una gobernabilidad basada en los valores de los derechos

humanos.

Una estructura internacional donde haya menos desigualdad entre naciones

y al interior de éstas. Un mundo que haga del desarrollo sustentable no sólo

un programa, sino una realidad en la que el eje de la sostenibilidad sean los

seres humanos.

En este contexto, la política exterior se sustenta en algunos principios

históricos y en otros que se derivan de la modernidad:

1. Autonomía y afirmación de los referentes nacionales y sociales de

la política exterior.

2. Preservación de la soberanía nacional y de la integridad del Estado.

3. Solución pacífica de las controversias.

4. Promoción de los valores de la democracia y del respeto a los

derechos humanos.

5. Protección de los nacionales y de sus intereses en el exterior.

6. Regionalismo abierto, solidaridad y apertura a las corrientes

universales.

198

http://es.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADtica

http://es.wikipedia.org/wiki/Derechos_humanos

http://es.wikipedia.org/wiki/Derechos_humanos

http://es.wikipedia.org/wiki/Derecho_internacional

http://es.wikipedia.org/wiki/Diplomacia

http://es.wikipedia.org/wiki/Paz


7. Unidad, coherencia y descentralización en la gestión de la política

exterior

Esta agenda básica se aplica utilizando todos los instrumentos de la política

exterior, bilaterales y multilaterales siendo la política internacional

multidimensional.

En el mundo actual, la globalización ha reducido los espacios y ha ampliado

las comunicaciones, por ello la diplomacia directa del jefe de Estado o de

gobierno también es un instrumento esencial de las relaciones

internacionales contemporáneas

6.3. AREAS NATURALES PROTEGIDAS

ANTECEDENTES SOBRE LA CREACIÓN DE ÁREAS NATURALES

PROTEGIDAS EN MÉXICO

Los primeros antecedentes sobre áreas naturales protegidas (ANP) en

México se remontan a la época prehispánica. Los mayas, por ejemplo,

incluían dentro de sus sistemas de producción la protección estricta de

ciertas zonas y periodos de descanso para áreas explotadas. En el siglo XV

Netzahualcóyotl reforestó áreas cercanas al Valle de México y, durante el

siglo XVI, el emperador Moctezuma II fundó algunos parques zoológicos y

jardines botánicos (Vargas, 1984).

La primer área natural protegida en México fue la zona boscosa conocida

como el Desierto de los Leones, decretada en 1876 por la importancia de sus

manantiales en el abastecimiento de agua a la Ciudad de México y en 1917

esta misma se decretó como el primer parque nacional al considerar

adicionalmente la belleza natural de sus paisajes y la posibilidad de hacerla

un centro de recreo. La segunda área natural protegida con decreto fue el

Bosque Nacional El Chico, en Hidalgo, oficialmente establecida el 27 de

noviembre de 1917.

199


Durante la década de los treinta, bajo la presidencia de Lázaro Cárdenas

(1934-1940), se dio un gran impulso a la creación de parques y reservas. En

total se implementaron 82 áreas entre parques nacionales y reservas

forestales y, por primera vez, se creó una sección de reservas y parques

nacionales en la administración gubernamental (Vargas, 1984; Ordoñez y

Flores, 1995). De 1940 a mediados de los setentas el crecimiento en número

y superficie de las áreas protegidas fue mínimo. Durante este periodo la Ley

Forestal sufrió modificaciones orientadas a la protección de la fauna silvestre

y el control de la explotación forestal.

Entre 1976 y 1982 se decretaron 8 parques nacionales y 17 zonas

protectoras y refugios de fauna, entre las que destacan Montes Azules

(Chiapas) establecida en 1978, La Michilía y Mapimí (Durango) ambas

establecidas en 1979 (Vargas, 1984). Una tendencia importante a partir de

esta época ha sido la de fortalecer la participación de instituciones no

gubernamentales en la operación y planificación de ANP, en la cual ha

jugado un papel importante la puesta en práctica de lo que se denominó

entonces "la modalidad mexicana" de las reservas de la biósfera. De las

instituciones participantes en el inicio de esta tendencia sobresale el Instituto

de Ecología, A. C., a cargo de La Michilía y Mapimí. Durante esta década

también se manifestó la preocupación por los problemas ambientales

urbanos y se crearon zonas verdes de conservación y preservación

ecológica en las ciudades (Székely, 1994).

De 1983 a 1996 se dio un incremento importante en la superficie dedicada a

la protección, estableciéndose 35 áreas incluido un aumento considerable de

áreas insulares y marinas. Muchas de las zonas decretadas protegidas en

estos años corresponden a sitios arqueológicos o de importancia histórica,

llamados "monumentos nacionales". En la década de los noventa se inició el

reconocimiento de la complejidad que implican las tareas de conservación, y

se crearon algunas reservas que incluyen una mayor y más clara

200


participación de la población local como las reservas de la biósfera de

Calakmul y Yum Balam. También se establecieron las primeras reservas

creadas con el apoyo económico de particulares, como es el caso de la

reserva de la biósfera de Chamela-Cuixmala (Székely, 1994).

Dentro de las nuevas aportaciones contenidas en Ley General del Equilibrio

Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) de la cual proporcionamos

su dirección electrónica (http://www.ine.gob.mx/uaj/lgeepa/index.html)., en

materia de ANP, está la creación de un Consejo Nacional de Áreas Naturales

Protegidas como órgano de consulta y apoyo de la Semarnap, así como la

del fortalecimiento del proceso de descentralización en la administración y

manejo de las ANP de competencia federal con la participación de las

entidades federativas, municipios, comunidades agrarias,

Las áreas naturales protegidas (ANP) constituyen el instrumento toral en la

conservación de la biodiversidad y de los bienes y servicios ecológicos.

Representan la posibilidad de reconciliar la integridad de los ecosistemas,

que no reconocen fronteras político-administrativas, con instituciones y

mecanismos de manejo sólidamente fundamentados en nuestra legislación.

La declaratoria, manejo y administración de áreas naturales protegidas ha

ido revelando con el tiempo dimensiones y potencialidades que refuerzan su

capacidad como instrumento de política ecológica. Por una parte, generan

una matriz territorial para iniciativas de conservación y desarrollo sustentable,

en la cual es posible armonizar políticas y esquemas de regulación, dada la

solidez de las bases jurídicas que la soportan. Por otro lado, en su manejo y

administración concurren distintos sectores de la sociedad local, regional y

nacional, lo que ofrece la oportunidad de fortalecer el tejido social y de

construir nuevas formas de participación corresponsabilidad.

La constitución de un sistema eficaz de áreas naturales protegidas es tal vez

uno de los retos de mayor peso y alcance en la política ecológica.

201

http://www.ine.gob.mx/uaj/lgeepa/index.html




Establecerlo y desarrollarlo es una de las tareas de más alta prioridad para el

gobierno y la sociedad, en el marco de todos los desafíos de la gestión

ambiental. De ello depende contener y revertir procesos de deterioro

incalculablemente costosos y definitivamente inaceptables por su

irreversibilidad e impacto en todos los órdenes de la vida actual y futura.

Esta reflexión debe adquirir mucha mayor fuerza si recordamos la dolorosa

experiencia de nuestro país durante las últimas décadas, que ha

transformado en forma acelerada y masiva los ecosistemas del territorio

nacional. Se ha eliminado una gran proporción de hábitat natural con un muy

discutible, y en todo caso muy limitado beneficio social. Este resulta aún más

insignificante al contrastarse con los enormes costos ambientales y sociales

incurridos.

Sin embargo, esa misma experiencia ha ido despertando inquietudes y

compromisos de personas, organizaciones y gobiernos. Como antecedentes,

cabría mencionar los esfuerzos legislativos y prácticos de don Miguel Ángel

de Quevedo, así como los afanes de creación de parques nacionales durante

las décadas de los años treinta y cuarenta, empeños que desgraciadamente

no pudieron ir mucho más allá de un impulso declarativo inicial, retrasándose

el desarrollo de una infraestructura conservacionista en México.

Las inquietudes y reacciones sociales se acentúan en los años setenta,

estando a la vista de todas las pérdidas aceleradas del patrimonio natural de

México, asociadas a procesos ancestrales de impacto en los recursos

naturales, conflictos agrarios, programas de colonización, fuertes presiones

demográficas, proyectos agropecuarios, y a una debilidad generalizada de la

movilización colectiva en favor de la conservación.

Por esa razón, académicos e investigadores, conservacionistas y

funcionarios, comienzan a definir alianzas y proyectos comunes, que

desembocan en la creación de las primeras reservas de la biosfera y en una

202


ampliación notable de las áreas naturales protegidas de México,

multiplicándose los actores y las iniciativas. A pesar de que esta acumulación

de fuerzas no incluyó de manera significativa la creación de los necesarios

mecanismos de manejo y financiamiento, se tendieron sólidos cimientos

legales y de información que ahora nos permiten intentar una nueva etapa de

construcción institucional.

Desde la publicación misma del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 en la

administración del Presidente Ernesto Zedillo, se otorga ya una alta jerarquía

al establecimiento y manejo de las áreas naturales protegidas. El Programa

de Medio Ambiente 1995-2000, recoge y reafirma este mandato, definiendo

como una estrategia prioritaria la conservación y aprovechamiento de la

biodiversidad en áreas naturales protegidas así como la rehabilitación

descentralizada de los parques nacionales. Haciendo uso de los

instrumentos que ofrece la Ley, tales estrategias se desarrollan con una

lógica de coherencia y sistematización en este Programa de Áreas Naturales

Protegidas de México 1995-2000.

Este Programa intenta ser receptor y a la vez punto de partida para una

acción colectiva organizada en favor de la conservación. El Programa intenta

recoger una rica discusión pública y privada que con gran energía ha tenido

lugar desde hace ya más de dos décadas en diferentes círculos, foros y

consultas. Igualmente, se ha beneficiado de una nutrida producción

académica y de planteamientos formales para una política de conservación

en áreas naturales protegidas.

El Programa parte de un reconocimiento descriptivo de la biodiversidad en

nuestro país, así como de las funciones ecológicas que proveen los

ecosistemas.

Sobre este escenario, se analizan algunos procesos sociales, económicos,

jurídicos e institucionales con mayor poder explicativo sobre la

203


transformación profunda de los ecosistemas del territorio nacional. Aquí, se

hace énfasis en las tendencias de la producción agropecuaria y en la

influencia de los procesos agrarios y tenencia de la tierra. Destacan también

consideraciones importantes sobre la propiedad del territorio en términos de

relación social y de sus principales sujetos y actores, abordándose de

manera explícita las implicaciones de diferentes modalidades de propiedad

común, como las que predominan en buena parte de nuestro país.

Siendo del territorio un objeto de alta complejidad en las relaciones de

propiedad, se consideran los obstáculos, institucionales o físicos, para

asumir en los mecanismos convencionales de transacción y valuación

económica, la importancia de los servicios ambientales que residen en

diferentes estructuras territoriales. De ahí que se desprenda la necesidad de

la regulación estatal a nombre del interés colectivo, y el imperativo de

desarrollar nuevos mecanismos de intercambio económico voluntario que

permitan a la sociedad expresar sus preferencias en favor de la

conservación.

Con este fundamento, se definen los objetivos del Programa, que en

términos muy generales se orientan a ampliar la cobertura del SINAP, a

consolidar y promover su gestión adecuada a través de mecanismos eficaces

de manejo y de instituciones sólidas y eficientes. Se busca extender y

profundizar las oportunidades de conservación para nuevos actores, y

multiplicar compromisos y responsabilidades, fortaleciendo los tejidos

sociales locales a través de la administración y manejo de las ANP. También

se propone como objetivo asumir estas áreas como elementos fundacionales

para nuevos procesos de desarrollo regional bajo una óptica de

sustentabilidad.

Para alcanzar estos objetivos se cuenta con un conjunto de instrumentos que

ofrece el marco jurídico mexicano, la administración pública y la iniciativa

social. Estos instrumentos abarcan las declaratorias; los convenios y a

204


cuerdos de participación; los acuerdos de coordinación intergubernamental;

el financiamiento fiscal y las fuentes financieras oficiales internacionales;

mecanismos de intercambio económico voluntario; convenios

internacionales; programa de manejo y programas operativos anuales;

sistemas de administración, investigación, información, educación y

comunicación; regulación y promoción de la vida silvestre; ordenamiento

ecológico del territorio; convergencia con programas sectoriales; y

normatividad.

Estos instrumentos se aplican en un abanico de estrategias para generar

conjuntos de acciones y proyectos específicos, entre las que se destacan las

siguientes:

1. Consolidación de sistemas de manejo, por medio de la definición clara

de los criterios y elementos de manejo para las áreas naturales protegidas

así como las necesidades de infraestructura, equipamiento y administración.

Se reconoce la importancia de fortalecer la presencia institucional en las

áreas naturales protegidas y de ganar legitimidad y eficacia a través de

nuevos sistemas de administración, la prioridad que representa la

regularización de la tenencia de la tierra y de los derechos de propiedad y la

construcción de una red de estaciones biológicas y ecoturísticas. Se destaca

la atención que debe otorgarse a áreas protegidas conflictivas y de alto

significado ecológico, así como la creación y el apoyo a iniciativas de

reservas hermanas con los países vecinos donde puedan coordinarse

programas de manejo e intercambiarse experiencias y apoyos técnicos. Se

contempla también el rescate de especies significativas y carismáticas en

áreas naturales protegidas, y el despliegue de nuevas fórmulas de vigilancia,

monitoreo y supervisión.

2. Ampliación del alcance y representatividad del SINAP a través de la

definición de prioridades de conservación de y de nuevas categorías, con un

énfasis en áreas costeras y marinas. Se establecen mecanismos de

205


prospección sistemática para nuevas áreas naturales protegidas y se

propone una agenda de nuevos decretos para el establecimiento de reservas

prioritarias. Se incluye también el compromiso de desarrollar el corredor

biológico mesoamericano, y de actualizar las declaratorias de las áreas

naturales protegidas existentes.

3. Descentralización, rescate y recategorización de parques nacionales.

Los parques nacionales requieren de un tratamiento especial por las

peculiaridades históricas, geográficas y sociales que los distinguen, por su

dimensión recreativa y escénica, su compleja problemática jurídica, su

avanzado grado de deterioro, y la clara influencia local o urbana que se

observa en muchos de ellos. La estrategia referente a los parques nacionales

incluye iniciativas de descentralización comprometida y concurrente del

manejo y administración hacia estados y municipio, a partir de criterios y

mecanismos bien definidos de coordinación, donde la autoridad federal

mantiene la normatividad básica y una participación en los sistemas

organizativos locales. Se considera también el fortalecimiento y rehabilitación

de un conjunto de parques que se mantendrán bajo administración federal,

así como la recategorización (hacia reservas de la biósfera) en los casos en

que resulte pertinente. También se plantea regularizar decretos y derogar

aquellos parques inexistentes para todo efecto práctico, con el fin de evitar

confusiones y el desprestigio de esta categoría de manejo.

4. Desarrollo de estructuras organizativas internas e instituciones

locales. Es una estrategia que apunta a la creación de nuevos ámbitos

institucionales en las áreas naturales protegidas y sus regiones de influencia,

a través de instancias de participación y corresponsabilidad en la forma de

comités técnicos y fideicomisos locales. En ello, se manifiesta la importancia

de los principales actores, y se formula un esquema básico de organización

institucional local mediante la participación de la autoridad federal, los

gobiernos estatales y municipales, universidades, organismos no

206


gubernamentales, sector privado, organizaciones sociales y de productores,

y prestadores de servicios.

5. Financiamiento. Se constituye como un requisito de absoluta prioridad en

la medida en que es necesario asumir colectivamente los costos de la

conservación en áreas naturales protegidas, como una inversión de alta

rentabilidad social en el capital ecológico básico del país. Se destaca y

propone la ampliación de los presupuestos fiscales, el aprovechamiento

eficiente del financiamiento oficial internacional, el ecoturismo, mecanismos

de intercambio económico voluntario como servidumbres ecológicas,

compras de tierras, contratos de conservación, loterías y bonos, entre otros.

Se añade la exploración de nuevos mecanismos fiscales en términos de

deducibilidad a tierras donadas en favor de la conservación, aportaciones a

fideicomisos, contratos de servidumbre ecológica, infraestructura, y

beneficios fiscales para los propietarios de tierras incluidas en áreas

naturales protegidas.

6. La participación y corresponsabilidad social es un común denominador

de todo el programa, que se explícita en una estrategia donde juega un papel

protagónico la integración del Consejo Nacional de Áreas Naturales

Protegidas; el diseño y operación de convenios con universidades para

investigación, tesis y pasantías; convenios con fundaciones y otras

organizaciones no gubernamentales; los acuerdos de coordinación para el

manejo conjunto; administración o descentralización con estados o

municipio; la incorporación del sector privado al financiamiento a las áreas

naturales protegidas; la promoción empresarial en favor de la conservación; y

la formalización y apoyo administrativo y jurídico a las iniciativas

comunitarias, sociales y privadas en áreas naturales protegidas.

7. Las oportunidades de desarrollo regional que ofrecen las áreas

naturales protegidas quedan definidas a través del ordenamiento ecológico

como instrumento de integración territorial y productiva entre las áreas

207


protegidas y las regiones circundantes, a través de la regulación y la

promoción del manejo de la vida silvestre; de la búsqueda de nuevos

mercados para productos originados en áreas naturales protegidas; el

financiamiento de la banca de desarrollo; y la convergencia con otros

programas sectoriales que puedan sumarse y sinergizar los esfuerzos de

conservación y desarrollo sustentable.

8. La coordinación interinstitucional define propuestas de concurrencia

entre diferentes instancias de la administración pública federal, con el objeto

de combatir la pobreza para mitigar presiones sociales en contra de la

conservación; el apoyo a proyectos de desarrollo agropecuario con un

sentido ecológico; la regularización de la tenencia de la tierra; la vigilancia; el

manejo del patrimonio arqueológico; y el fomento al ecoturismo como

elemento de financiamiento, valoración y fortalecimiento de intereses

orientados al manejo sustentable.

9. La educación, capacitación y desarrollo de cuadros técnicos es un

propósito de indudable alcance, al permitir un reforzamiento mutuo entre la

conservación en áreas naturales protegidas y la formación de especialistas,

científicos y técnicos, en donde la participación de universidades e

instituciones de investigación juega un papel crucial.

10. El sistema de información de la biodiversidad en áreas naturales

protegidas es una estrategia para facilitar el manejo y extender el

conocimiento sobre las áreas naturales protegidas, y contribuir a la

generación de consensos y a la movilización de recursos y voluntades

sociales. Implica nuevas herramientas de cómputo; sistemas de clasificación

y comunicación; sistemas de información geográfica; y bases de datos sobre

biodiversidad, publicaciones y comunicación social.

Áreas Naturales Protegidas

208


Son áreas que conservan la diversidad biológica y los procesos naturales en

su estado original.

Este mapa hace referencia a la ubicación geográfica de las reservas

naturales protegidas en el territorio Mexicano.

Funciones de las Áreas Naturales Protegidas

Conservación de la biodiversidad

Conservación de los procesos naturales

Conservación del suelo

Conservación de cuencas hídricas

Conservación de pautas culturales

Creación de sitios para el desarrollo turístico

Creación de sitios para la educación ambiental

Provisión de elementos y de procesos para el desarrollo de

investigaciones científicas

6.4. PARTICIPACION SOCIAL E INFORMACION AMBIENTAL.

La participación social en materia ambiental en México

Durante los años de 1991 a 1993 en que se negoció con los Estados Unidos

de Norteamérica y Canadá, el tratado de Libre Comercio, se plantearon retos

para la transformación normativa del país. Uno de ellos es la superación del

rezago de la legislación ambiental. Ahora que el Congreso ha aprobado una

reforma a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

(LGEEPA), la sociedad mexicana se ha sorprendido y algunos aspectos son,

de cierta forma, novedosos. Se abre la posibilidad de la participación social

informada en materia ambiental. Esto presupone una mayor vigilancia sobre

los actos de las empresas y del gobierno mismo, que puedan causar daño al

entorno ambiental del país y de regiones más vastas aún, en el entendido de

que el daño ecológico puede trascender las fronteras nacionales y

209


extenderse más allá de su lugar de origen, y también en el entendido de que

todo daño ecológico es universal.

Esta posible vigilancia informada, a cargo de organizaciones no

gubernamentales, grupos de ciudadanos e incluso individuos, ha sido

recibida con cierta desconfianza en los círculos empresariales del país. No

se sabe a ciencia cierta cuanta información se tendrá que proporcionar ni la

calidad de la misma, tampoco se sabe cuanta injerencia podrán tener los

ciudadanos que organizados o no, decidan emprender acciones para regular

algunas de las actividades de las empresas que a su juicio causan daño

ecológico.

Otra parte de la ciudadanía, desconfía de la eficacia de la participación social

en materia ambiental; toda vez, que ésta no ha sido alentada y falta aún la

reglamentación, que habrá de dirimir las especulaciones que se han

provocado al respecto. El derecho de participación social en otras materias

no ha probado su eficiencia en tanto no ha generado la respuesta esperada

para minimizar los problemas porque los intereses existentes y los problemas

mismos superan cualquier intento de participación ciudadana.

Este escenario de desconfianzas mutuas constituye uno de los escollos que

tendrán que ser superados, si se quiere avanzar en la solución de los

problemas de degradación ambiental y de ruptura del equilibrio ecológico en

nuestro país.

Estoy segura que la coexistencia entre el libre ejercicio empresarial y la

participación social en materia ambiental es posible. Es más, podríamos

anticipar un escenario de beneficio, tanto ecológico como empresarial, en

tanto que las mercancías y servicios mexicanos podrán concurrir mejor

posicionados al mercado internacional, por cumplir con normas

internacionalmente exigidas. En este Primer Encuentro Internacional de

210


Derecho Ambiental argumentaré esta posibilidad y anotaré algunas de sus

consecuencias.

Es importante señalar la toma de conciencia ecológica en este posible

escenario. Sin ella es difícil avanzar y aceptar un hecho innegable: el planeta

entero es nuestra casa y no podemos mudarnos a otro domicilio. Al menos

no ahora, y de darse el caso, no lo podremos hacer todos.

El caso de Canadá es una prueba de que es posible coexistir y mejorar como

resultado de la aceptación de la participación social por parte del

empresariado y también es posible una participación social responsable. En

Canadá las legislaciones de reciente promulgación, tanto a nivel federal

como de las provincias que permiten el acceso público a la información,

como pueden ser los resultados de monitoreos, de inspecciones y

violaciones a permisos, ha sido de gran ayuda para el público que tiene

como objetivo el asegurar que se cumpla la normatividad ambiental. La

información de fondo, necesaria para la participación pública efectiva es más

fácil ahora de obtener. El acceso a la información es de particular utilidad

para determinar si las agencias gubernamentales poseen información acerca

de violaciones a la ley que requieren de la aplicación de la misma. Donde no

se han tomado medidas necesarias para la aplicación de la ley, el público

puede presionar al gobierno para que lo haga o los mismos ciudadanos

pueden instaurar acciones privadas. En la Ley de Libertad de Información y

Protección a la Provincia de British Columbia hay una disposición que obliga

la exhibición de información al público cuando existen amenazas al ambiente

aunque no se requiera dicha información. Esta disposición también protege

al público de posibles riesgos, previniéndolos por la aplicación oportuna de la

ley.

Fundamentos jurídicos de la participación social en materia ambiental

211


Al estudiar un problema, el fundamento jurídico es el inicio de todas las

hipótesis arriesgadas. Lo primero que nos preocupa, a los abogados, es

saber si el hecho es constitucional o no, constitucionalidad,

anticonstitucionalidad o inconstitucionalidad es la múltiple opción que

tenemos que resolver. De los resultados de este juicio, se desprenden todas

las argumentaciones, criticas, reservas y propuestas. Desde este punto de

partida, encuentro el fundamento de la participación social en materia

ambiental en México en nuestra Carta Magna. Para su estudio, planteo dos

temas: por una parte el fundamento en el que se basa el derecho que

permite una participación social y, por otra, el fundamento constitucional de

la protección al ambiente.

Participación social

El fundamento de la participación social lo encontramos indirecto en los

artículos que consagran garantías constitucionales, como la de la libertad de

expresión, de asociación, el derecho a la participación en materia de

desarrollo y el derecho de petición entre otras.

Así, el artículo sexto garantiza la libre manifestación de las ideas, el artículo

Séptimo consagra la libertad de escribir y publicar como una garantía

ciudadana, el artículo Noveno expresa la imposibilidad de coartar el derecho

de asociación o reunión pacífica, el artículo Vigésimo Sexto ordena que la

planeación del desarrollo deberá ser democrática y señala necesaria la

participación de los sectores sociales para conocer sus aspiraciones y

demandas que serán incorporadas al plan y programas de desarrollo, y el

artículo trigésimo quinto establece como prerrogativa del ciudadano, entre

otras, el derecho de petición.

En estos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos se fundamenta la participación social. No obstante, la

participación de la sociedad en materia ambiental de manera informada

212


ocasiona cierta inquietud, toda vez que la reforma publicada el 31 de

diciembre de 2001, a la LGEEPA establece un Registro de emisiones y

transferencias de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo; y de

materiales y residuos tóxicos. Para asegurar la transparencia de la actividad

gubernamental y la participación social, el registro será público, su

información podrá ser consultada por los interesados. Esto reaviva la

tendencia de las empresas a no revelar información que podría resultar

estratégica en los procesos de producción. Por razones de competencia se

reservan esta información bajo el argumento de información confidencial o

como secreto industrial.

Protección al medio ambiente

La constitución ha sufrido en esta materia varias reformas: en 1971, 1983,

1987. Sin embargo, ninguna ha logrado incluir dentro de los derechos

fundamentales o garantías, el derecho a vivir en un medio ambiente

adecuado; por lo que la fundamentación del derecho a la protección al medio

ambiente en nuestra Carta Magna también es indirecta.

El artículo cuarto protege la salud teniendo un sustento parcial como lo

considera el maestro Brañes: «...el derecho a la protección de la salud

comprende de manera parcial, por así decirlo, el derecho a un medio

ambiente sano, en los términos de la LGEEPA, porque incluye la idea de la

protección de la salud humana ante los efectos adversos del ambiente.»

Sin embargo, el derecho a un medio ambiente adecuado comprende también

otros elementos que no están incluidos en la idea de la protección a la salud.

En efecto, el derecho a un medio ambiente adecuado no se refiere sólo a lo

que le es «sano» desde el punto de vista de la salud humana o a lo que sería

«saludable» para el hombre, sino también a lo que sería ecológicamente

apropiado, esto es, benéfico para el respectivo ecosistema, incluido el

hombre.

213


De igual forma podríamos mencionar el artículo tercero, vigésimo quinto,

vigésimo séptimo y septuagésimo tercero constitucional que al referirse a la

educación, desarrollo nacional, propiedad privada y facultad del Congreso

para legislar en materia de protección al ambiente, preservación y

restauración del equilibrio ecológico, tienen disposiciones que parcialmente

lo garantizan. Sin embargo, en ningún momento, se ha logrado elevar a

rango constitucional el derecho a un medio ambiente adecuado.

El derecho a la protección al medio ambiente adecuado cómo tal, sólo se

encuentra plasmado en la LGEEPA.

En 1988 se incluyo en la LGEEPA dentro de la fracción XI de su artículo

decimoquinto que «Toda persona tiene derecho, a un ambiente sano». En

las modificaciones de 1996 se amplió esta disposición, en los siguientes

términos: «Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente adecuado

para su desarrollo, salud y bienestar. Las autoridades en los términos de ésta

y otras leyes, tomarán las medidas para garantizar este derecho.» Más aún,

las mismas modificaciones tienen como primer propósito de la LGEEPA el

«garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente

adecuado para su desarrollo, salud y bienestar» (fracción I del artículo

Primero de la LGEEPA).

La participación social en la legislación ambiental, es un derecho

ciudadano contenido en la LGEEPA.

El artículo quinto, fracción XVI establece la facultad de la Federación para

promover la participación de la sociedad en materia ambiental. El artículo

séptimo, fracción XIV establece como obligación de los gobiernos de estados

de la Federación, la promoción de la participación social en materia

ambiental.

214


Así mismo con las reformas de 1996, la LGEEPA consolidó y amplió los

espacios para la participación social en la gestión ambiental. En el título

quinto de la LGEEPA, titulado Participación social e información ambiental,

se encuentra la regulación de la participación social, así como del acceso a

la información ambiental. Son tres los artículos en cuanto a la participación

social que se establecen en este título. El artículo 157 establece la obligación

del gobierno federal para promover la participación corresponsal de la

sociedad, en el 158 que para cumplir con la obligación anterior, faculta a la

Secretaría a convocar a diversos sectores de la sociedad, y el 159 que prevé

la integración de órganos de consulta.

Sin embargo otra forma real de participación social es la que contempla el

capitulo séptimo en el artículo 189 que establece, de manera directa la

denuncia popular, acaso este no sería un medio regulatorio de la

participación social, al señalar que toda persona, grupo social, organización

no gubernamental, asociación y sociedad podrán denunciar ante la

Procuraduría Federal de Protección al Ambiente o ante otras autoridades,

todo hecho que dañe el ambiente o los recursos naturales, o que

contravenga las disposiciones de la LGEEPA y de los demás ordenamientos

que regulen materias relacionadas con la protección del ambiente y la

preservación y restauración del equilibrio ecológico.

Este procedimiento se fortalece con la obligación de la Secretaría del Medio

Ambiente de informar al denunciante dentro de un término de 10 días sobre

el trámite que le ha dado a su denuncia, y en caso de declararse

incompetente para conocer la queja, de turnarla a la autoridad competente,

notificando al denunciante, para que éste se encuentre siempre informado

sobre la aportación o denuncia que realizo.

Es importante mencionar que existen diversas leyes sectoriales que regulan

y promueven la participación social en las políticas públicas sobre el medio

215


ambiente. Entre ellas se encuentra: la Ley de Aguas Nacionales y la Ley

General de Vida Silvestre, por mencionar solamente algunas.

Como podemos ver algunos artículos plantean como facultad de las

autoridades la búsqueda de la participación social, otros simplemente

presentan las herramientas para que la sociedad haga del conocimiento de

las autoridades los problemas que tanto a corto como a largo plazo afectan

en materia ambiental.

Es aquí en donde la reforma a la LGEEPA de diciembre de 2001 es una

respuesta a la necesidad de promover la participación social pero de manera

informada.

El derecho a la participación social en la toma de decisiones en materia

ambiental, sin lugar a dudas tiene como supuesto la coexistencia y el

ejercicio de dos derechos fundamentales; el derecho a la información y el

derecho a la democracia.

El investigador Víctor Toledo, sitúa la participación social en la formación de

lo que él denomina democracia ambiental, misma que define como «el

proceso de apertura y movilización de la sociedad para la construcción de

diversas formas de producción y diferentes estilos de vida, fundados en una

nueva ética, en el potencial de los procesos naturales magnificado por el

poder de la ciencia y la tecnología, y en la evaluación colectiva sobre sus

impactos sociales y ambientales.»

La denuncia y el registro público

La denuncia popular es el único medio legal que tiene la sociedad para

hacer uso de su derecho de proteger un medio ambiente adecuado, por esta

vía es que va a expresar su participación. El artículo 189, inicia su

reglamentación, al señalar que la denuncia puede ser formulada por escrito

por cualquier persona. Si la denuncia es hecha por vía telefónica, debe ser

216


ratificada por escrito. Para que proceda una denuncia debe estar

fundamentada en hechos ciertos. La carencia de fundamento, la mala fe y la

inexistencia de petición son causales para que la autoridad declare una

denuncia improcedente y notifique al denunciante.

Esta es una figura que no es novedosa se encuentra reglamentada desde la

Ley Federal de Protección al Ambiente (1982) en sus artículos 71 a 75 y,

antes en la Ley Federal para prevenir y Controlar la Contaminación

Ambiental (1971), la pregunta es que tan usada ha sido. Entre 1992 y 1995 el

número de denuncias recibidas casi se triplico , actualmente de cada 10

denuncias que ingresan a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente

se atienden 7.5, casi tres veces más de las que se atendieron durante el

2000, en ese periodo se recibieron 4,240 denuncias y en 2001 fueron 5,816,

constatándose que ha sido un instrumento que ha ido tomando fuerza debido

a la conciencia que ha surgido en la sociedad sobre la materia ambiental,

entonces porque negar el derecho a la información que plantea la

mencionada reforma del 31 de diciembre de 2001, si la sociedad ha

demostrado que los medios puestos a su disposición son herramientas para

un desarrollo sustentable.

El derecho a vivir en un medio ambiente adecuado, el derecho a la

protección de ese ambiente, el derecho a la participación social en materia

ambiental y el derecho a la información, son derechos cuyo ejercicio implica

otros derechos: el derecho a la democracia y a la propiedad privada.

Teóricamente la propuesta del Registro es un gran avance, en tanto que es

un medio eficiente para mantener a la sociedad bien informada de los

contaminantes que resulten de los procesos industriales y de otras

actividades económicas. La información y la participación social podrán evitar

la indefensión social. Es necesario un reglamento que norme esta interacción

entre los derechos para dar cumplimiento a lo expresado por la Ley, a fin de

evitar conflictos legales o que el articulado legal se convierta en letra muerta.

217


Estamos en espera de este reglamento que será objeto de un estudio

profundo y consciente por parte de los estudiosos e interesados en la

materia. Este será de gran utilidad como guía para los empresarios en el

cumplimiento de sus deberes y como un instrumento que permita sólo el

buen uso de la información, evitando la comisión de abusos que vicien el

registro y la participación social.

El uso responsable de la información es lo que va a permitir que esta tarea

de modernización legal en materia ambiental sea exitosa. El uso inadecuado

causará conflictos. La autoridad deberá contenerse y evitar ir más allá de sus

facultades. La autoridad deberá vigilar que el registro no se convierta en una

fuente que alimente la competencia desleal, la propaganda adversa o la

extorsión.

Los beneficios de la participación social en materia ambiental

Lejos de ser un freno o una molestia para la actividad empresarial, la

participación social en materia ambiental, puede llegar a ser un factor

favorable a su desarrollo, porque alertar sobre las violaciones a la norma

ecológica, obliga al cumplimento de las normas exigidas en el mercado

internacional. Aumentando las posibilidades de una mejor comercialización y

accediendo a mercados de mayor consumo como son los de los países

desarrollados.

Nuestra historia nos ha dado ejemplos del beneficio que podría haberse

obtenido, de contar con una percepción no prejuiciada de la participación

social en materia ambiental. Lamentablemente, al no obtener este beneficio,

se produjeron grandes pérdidas que pusieron a productores y a sectores

cercanos a ellos en grave crisis. Dos ejemplos bastan: el atún y el café.

Debido a las violaciones de las normas internacionales relativas a la pesca,

por parte de atuneros mexicanos, las autoridades que regulan el ingreso de

218


productos al mercado de los Estados Unidos de América, vetaron su

importación y comercialización durante nueve años (1991-1999). El caso del

atún mexicano estableció notorias implicaciones políticas, que no

analizaremos, por ser ajenas al objeto de estudio del presente trabajo. Sin

embargo, hay que señalar que las violaciones cometidas permitieron que los

reclamos de ecologistas norteamericanos fueran escuchadas por una

autoridad y sancionara prohibiendo su importación y venta. El daño

económico de los productores y de grupos cercanos a ellos fue mayor que lo

que hubiera costado atender y entender los argumentos de los

ambientalistas mexicanos. Otras querellas contra México, por el supuesto

maltrato a los delfines durante la pesca del atún, junto con el embargo,

ocasionando pérdidas económicas de unos 120 millones de dólares, según

explicó la ex Secretaria de la SEMARNAT Julia Carabias.

Un caso actual es la situación en que se encuentran los caficultores del

estado de Chiapas. Si se hubieran aceptado cómo validas las propuestas

ciudadanas de mejorar la calidad del café, cumpliendo con las normas de

calidad exigidas por el comercio internacional, sobre todo las exigidas por

parte de las reglamentaciones del consumo de los países altamente

desarrollados, el café chiapaneco competiría en mejores circunstancias. Se

acepto como único medio para incrementar la productividad y para

contrarrestar las plagas el uso de agroquímicos; y el resultado ha sido una

merma considerable en la aceptación del grano en el mercado internacional,

produciendo de inmediato una crisis en cadena en la economía de la región.

Algunas organizaciones de productores, como el ISMAN y la Organización

de Ejidos Otilio Montaño, en el Soconusco, intentaron con éxito mejorar el

producto y obtuvieron mejores resultados. El grano de café producido por

estas organizaciones tiene gran aceptación internacional. Otros productores

han seguido el ejemplo y están produciendo café orgánico. Si en su

momento se hubieran aceptado las propuestas existentes, esta crisis

comercial podría haber sido evitada y con ella los problemas que se han

219


generado: empobrecimiento de productores, merma de la actividad comercial

local, disminución de capital circulante, incremento de la delincuencia y

emigración de grandes contingentes de la población en busca de trabajo,

contribuyendo a la desintegración familiar en la región y la aglomeración

poblacional en las ciudades y zonas receptoras de mano de obra o de paso

hacia los E.U.A. El cierre de empresas maquiladoras en el norte del país

complica, con el desempleo, la problemática que representa una sobrecarga

poblacional.

En este sentido, la participación social en materia ambiental no sólo sería de

gran ayuda a las empresas y los productores sino también a las

dependencias oficiales quienes serían advertidas para el diseño y aplicación

de políticas que favorezcan la producción de mercancías susceptibles de ser

vendidas en el mercado internacional sin menoscabo del precio en el mejor

de los casos, o de su eliminación. Favoreciendo el desarrollo económico en

las distintas regiones del país y evitando el impacto de las crisis locales tanto

en la zona de origen como fuera de ella. Existen otras razones para evitar

daño ecológico en la actividad empresarial. Algunas empresas emiten

deshechos tóxicos y radiactivos que dañan a la salud de sus trabajadores, lo

cual puede ser causal de reclasificación de riesgo en las cotizaciones de

seguridad social. Las medidas de responsabilidad ecológica adoptadas por

una empresa pueden causar un impacto favorable en la opinión pública.

No debe olvidarse que la protección ambiental, como muchas otras acciones,

es considerada de orden público e interés social y tiene por objeto propiciar

el desarrollo sustentable.

Es así que cada día más personas advierten los problemas ambientales pero

casi siempre prevalece la idea de que otros son los culpables. Es más fácil

encontrar el origen de nuestros problemas en alguien más, que tratar de

remediarlos.

220


De tal manera que los otros son los responsables de nuestros actos. ¿Por

qué no darnos cuenta que todos somos responsables? Que cada uno de

nosotros podemos conservar, preservar o degradar el medio ambiente con

nuestra actividad y sobre todo con nuestra conciencia y actitud ambiental.

La suma de pequeñas omisiones arroja un saldo inconmensurable. Nosotros

los abogados tenemos la responsabilidad de informar a nuestros clientes de

todas las obligaciones de carácter ambiental que deben cumplir para

encontrarse en total apego a la normatividad y dotarlos de mayores

posibilidades de participar en el mercado internacional.

No convertirnos en apaga fuegos, en estudiosos de los medios de defensa

(recursos, juicios de nulidad), sino ser parte activa en la protección del

ambiente adecuado para la vida. Dejar de ser bomberos y convertirnos en

guardabosques.

Si la degradación del ambiente es un problema propio y no ajeno entonces el

beneficio también lo es.

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