Antecedentes Sobre La Evasión Tributaria en Chile

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ESTIMACION DE LA EVASION TRIBUTARIA EN CHILE

Patricio Barra - Michael Jorratt .Junio 1999

Departamento de Estudios, Servicio de Impuestos Internos. Teatinos N 120, 6 Piso, Of. 600. Santiago,Chile. Telfonos (562)6921494 (562)6921495 Fax (562) 6921087.

E-mail autores: [email protected], [email protected].

P R E S E N T A C I O N

El presente trabajo entrega una versin revisada del documento homnimo publicado en octubre de1998. La revisin ms importante se ha originado en la utilizacin de nuevas cifras-fuente para lacuantificacin de la evasin en el mbito de Cuentas Nacionales, dadas a conocer en mayo de este aopor el Banco Central en el "Anuario de Cuentas Nacionales 1999".

En la serie de evasin de IVA publicada anteriormente, se empleaba desde 1989 en adelante cifrasexpresadas en pesos constantes de 1986, debido a que en algunas de las variables no se dispona de lainformacin necesaria para obtener una serie nominal homognea. Este hecho obligaba a aplicaralgunas aproximaciones para valorar consistentemente la recaudacin de IVA y estimar su nivel deevasin. En esta oportunidad, se ha podido salvar esta limitacin en virtud de la nueva serie de cifraspublicada por el Banco Central que cierra con informacin nominal y de carcter definitivo hasta elao 1996.

En el caso de la evasin del Impuesto a la Renta de Primera Categora, la disponibilidad de nuevascifras relativas a las cuentas de Excedente de Explotacin tambin ha introducido algunos ajustes a laserie de evasin estimada en este gravamen.

Con todos estos nuevos antecedentes se han actualizado las estimaciones de evasin en el IVA, en losimpuestos a la renta y en total para el sistema tributario, respecto de las que fueron presentadas enoportunidades anteriores.

I N D I C E

Antecedentes Sobre la Evasin Tributaria en Chile http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/Antecede.htm

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1 MEDIR LA EVASION2 EVASION EN EL SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO2.1 Formas de Evadir2.2 La relacin entre Evasin de IVA y Evasin en Impuesto a la Renta3 METODOS DE MEDICION4 APLICACION DEL METODO DEL POTENCIAL TEORICO4.1 Estimacin de la Evasin en el IVA4.1.1 Metodologa de Clculo4.1.2 Resultados de la Estimacin4.2 Estimacin de la Evasin en el Impuesto a la Renta de Primera Categora4.2.1 Metodologa de Clculo4.2.2 Resultados de la Estimacin4.3 Estimacin de la Evasin en Impuestos Personales a la Renta4.3.1 Metodologa de Clculo4.3.2 Resultados de la Estimacin4.3.3 Un Mtodo Alternativo de Estimacin4.4 Estimacin de la Evasin en Otros Impuestos4.5 Aproximacin a la Evasin Agregada4.6 Limitaciones del Mtodo del Potencial Terico5 APLICACION DE METODO MUESTRAL PARA MEDIR EVASION EN EL IVA5.1 Evasin de IVA por Subdeclaracin de Ventas Finales5.1.1 Metodologa5.1.2 Resultados5.2 Evasin de IVA por Abultamiento de Crditos5.3 Limitaciones6 LA EVASION SEGUN LA OPINION DE LOS CONTRIBUYENTES7 NIVEL DE EVASION EN CHILE VERSUS OTROS PAISES8 RESUMEN Y CONCLUSIONESANEXOSANEXO N 1: METODOLOGIA DEL POTENCIAL TEORICO PARA MEDIR EVASION EN EL IVAANEXO N 2: METODOLOGIA DEL POTENCIAL TEORICO PARA MEDIR EVASION EN ELIMPUESTO A LA RENTA DE PRIMERA CATEGORIA

1 MEDIR LA EVASION


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La discusin tributaria del ltimo tiempo en Chile ha puesto de manifiesto que el cumplimientotributario debe ser un tema a incluir dentro de las orientaciones y objetivos de reforma fiscal. Amediados del ao pasado, por ejemplo, el parlamento aprob una ley que aument las pensiones y quecontemplaba como medida de financiamiento, una reduccin de la evasin tributaria. Recientemente,se ha podido constatar que la evasin seguir ocupando un papel importante en el debate tributario delos prximos aos, segn ha sido manifestado por diversos sectores de opinin. En este sentido,tambin se ha observado en varios pases latinoamericanos una tendencia a privilegiar ms los objetivosde reduccin de la evasin en las reformas tributarias.

Al margen de la contingencia, para la administracin tributaria estimar la magnitud de la evasin tieneun inters permanente. Conocer en qu medida los contribuyentes estn cumpliendo sus obligacionestributarias es de gran importancia para evaluar peridicamente su desempeo como organismoencargado de la fiscalizacin y consecuentemente, para orientar sus estrategias de control.

En el contexto de lo sealado resulta indispensable contar con cifras acerca del nivel de evasintributaria que exhibe nuestra economa. El objetivo de este informe es precisamente ofrecer unasntesis de los trabajos que han sido realizados en Chile en los ltimos aos para medir la evasin, endiferentes impuestos y bajo distintas metodologas de medicin, presentando sus resultados a fin decontribuir a la discusin actual y futura del tema.

El resto del informe se ha organizado como sigue. La seccin 2 sintetiza las principales caractersticasque exhibe la evasin en nuestro pas. En la seccin 3 se hace una breve presentacin de los mtodosdisponibles para medirla, de la informacin que utilizan y de las reas en las que se aplican dichosmtodos. La seccin 4 se refiere especficamente a las estimaciones obtenidas bajo el mtododenominado del Potencial Terico, la seccin 5 en tanto aborda las estimaciones originadas pormtodos muestrales. En la seccin 6 se presentan algunos de los resultados que arrojan estudios deopinin aplicados a los contribuyentes acerca del cumplimiento tributario. Estos, si bien no pueden sercatalogados como mediciones de evasin, resultan bastante ilustrativos y complementan lasestimaciones de evasin obtenidas en las secciones precedentes. En la seccin 7 se presentan algunosndices de comparacin internacional en el tema de evasin y en la seccin 8, se concluye.

2 EVASION EN EL SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO

2.1 Formas de Evadir

En el IVA, que es el principal impuesto de nuestro sistema tributario, todos los mecanismos utilizadospara evadir su pago pasan necesariamente por una subdeclaracin de los dbitos, o bien, por unabultamiento de los crditos. En trminos simples, lo anterior significa que el evasor registra menosventas y por tanto menos dbitos de IVA (o bien, ms compras y ms crditos de IVA) de los que en


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realidad realiza y que segn lo establece la ley deberan ser consignados por ste para determinar suobligacin fiscal.

Las figuras evasoras de dbitos ms recurrentes son las ventas sin comprobante, en especial las ventasque se realizan a consumidor final; el uso fraudulento de notas de crdito y la subdeclaracin en losregistros contables y en las declaraciones tributarias. Para abultar crditos, en tanto, los evasoresrecurren entre otros mecanismos, a comprobantes de transaccin falsos; compras personales que seregistran a nombre de la empresa; compras a contribuyentes ficticios y sobredeclaracin en los registroscontables y en las declaraciones tributarias.

En el Impuesto a la Renta de Primera Categora se deben contabilizar todas las formas de evasin delIVA; la declaracin de salarios y honorarios ficticios; el traspaso de rentas entre empresas bajo sistemade renta presunta y bajo el sistema de renta efectiva y el uso indebido de crditos del impuesto. En loreferente a figuras de elusin, algunos vacos legales como el tratamiento de los retiros en sociedadesde inversin y la aplicacin de depreciacin acelerada es empleado por algunas empresas parapostergar la tributacin. Debe consignarse tambin la subdeclaracin en los registros contables y en lasdeclaraciones tributarias como otra forma de evadir este impuesto.

En el caso de los impuestos personales, se encuentran situaciones como las siguientes. En el ImpuestoGlobal Complementario, todas las formas de evadir IVA y todas las formas de evadir el Impuesto a laRenta de Primera Categora son formas de evadir el primero. Tambin el consumo personal a travs dela empresa, la creacin de sociedades de inversin usadas para fraccionar retiros y mecanismos como elque exime de impuestos personales el retiro de utilidades cuando stas son reinvertidas en otrasempresas, son mecanismos vinculados a la elusin de este gravamen. En el impuesto de SegundaCategora, probablemente donde ms limitadas estn las posibilidades de evasin, se han detectadosituaciones irregulares como el uso indebido de asignaciones de gastos (colacin, traslados, viticos,becas) que inducen un menor pago de este impuesto. Desde luego, debe consignarse tambin lasubdeclaracin en los registros contables y en las declaraciones tributarias.

2.2 La relacin entre Evasin de IVA y Evasin en Impuesto a la Renta

Como sealamos en la seccin anterior, las formas de evasin del IVA son tambin formas de evasindel Impuesto a la Renta de Primera Categora y, a su vez, formas de evasin del Impuesto GlobalComplementario.

En efecto, cuando una empresa subdeclara ventas (o sobredeclara compras) reduce su obligacin depago de IVA, pero junto con eso aminora la base imponible de Primera Categora y como consecuencia,reduce tambin el pago de impuesto corporativo. La componente de utilidades no declaradas enPrimera Categora constituye luego ingreso disponible para el dueo de la empresa, ingreso que


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evidentemente no se incluir en la base imponible a declarar en el Global Complementario. El siguienteejemplo permite ilustrar esta relacin.

Ejemplo: Un empresario vende mercaderas por $100 millones, cuyo costo de adquisicin fue de $40millones. Su margen de venta (diferencia entre ventas y compras) ser de $60 millones. Este montoconstituye al mismo tiempo la base del IVA. Si adems se pagan remuneraciones por $30 millones,

entonces la utilidad de la empresa ser de $30 millones, lo que es, al mismo tiempo, la base delImpuesto de Primera Categora. A continuacin, en la Tabla A se muestran estos clculos:

Tabla A: Datos Iniciales

Ventas- Compras=Margen (Base de IVA)- Remuneraciones=Utilidad (Base 1. Categ.)

10040603030

Evasin en el IVAi.

Supongamos ahora que, del total de ventas, el empresario decide vender $12 millones sin boleta.Consecuentemente, en su declaracin de IVA registrar como ventas slo $88 millones. Tal comomuestra la tabla B ms abajo, la recaudacin terica de IVA (el impuesto que debera pagar si noevadiera) corresponder a $10,8 millones, mientras que la recaudacin efectiva de IVA (elimpuesto que declara) slo ascender a $8,64 millones. El monto de la evasin en el IVAresultante ser de $2,16 millones y la tasa de evasin, de un 20%.

Tabla B: Clculo de la Evasin en el IVA

Ventas Reales- Ventas Evadidas=Ventas DeclaradasRecaud. Terica IVARecaud. Efectiva IVAMonto Evasin IVATasa de Evasin IVA

100 12 88

10,80 8,64 2,16 20%

18%*Ventas Reales-18%*Compras18%*Ventas Declaradas-18%*ComprasRec.Ter.IVA-Rec.Efec.IVA(Monto Evasin/Rec.Ter.IVA)*100(%)

Evasin en Primera Categora ii.


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Las ventas 'evadidas' de $12 millones, tampoco sern registradas como ingresos por la empresa,por lo tanto, se traducirn en evasin en el Impuesto de Primera Categora. Es decir, de lautilidad total de $30 millones, la empresa declarar slo $18 millones. Tal como muestra la TablaC, la recaudacin terica de Primera Categora corresponder a $4,5 millones, mientras que larecaudacin efectiva slo ascender a $2,7 millones. El monto de la evasin en PrimeraCategora ser de $1,8 millones y la tasa de evasin, de un 40%.

Tabla C: Clculo de la Evasin en Primera Categora

Utilidad Real- Utilidad Evadida= Utilidad DeclaradaRecaud. Terica 1. CategRecaud. Efectiva 1.CategMonto Evasin 1.Categ.Tasa de Evasin 1.Categ.

301218

4,5 2,7

1,8

40%

Ingreso por la Venta sin Boleta

15%*Utilidad Real15%*Utilidad DeclaradaRec.Ter. 1. Categ. -Rec.Efec. 1.Categ(Monto Evasin/Rec.Ter. 1.Categ.)*100(%)

Evasin en el Impuesto Global Complementarioiii.

A su vez, la 'utilidad evadida' da pie al retiro de esos ingresos por parte del empresario y por tanto aevasin del Global Complementario. Consideremos que el empresario retira un 60% de las utilidadesreales, es decir, efecta un retiro real de $18 millones. Esa cifra corresponder al 100% de la utilidadevadida en la forma de un 'retiro negro' de $12 millones, y adems a otros $6 millones que retirar de suutilidad declarada. Supongamos que los ingresos del empresario estn afectados por una tasa deImpuesto Global Complementario de 25% (que por simplicidad se supone como tasa media). Larecaudacin terica del gravamen corresponder a la aplicacin de dicha tasa sobre el retiro real,descontando naturalmente el Impuesto de Primera Categora, ya que es crdito contra el GlobalComplementario. Tal como se muestra en el Cuadro D, esta recaudacin terica alcanzar a $1,8millones, mientras que la recaudacin efectiva slo ascender a $0,6 millones. El monto de la evasinen Global Complementario ser de $1,2 millones y la tasa de evasin, de un 67%.

Tabla D: Clculo de la Evasin en Global Complementario

Retiro Real 18 Asociado a Utilidad por Venta sin


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- Retiro Evadido= Retiro DeclaradoRecaud. Bruta TericaIGC- Crd. 1. Categ=Recaud. Neta TericaIGCRecaud. Bruta EfectivaIGC- Crd. 1. Categ=Recaud. Neta EfectivaIGC.Monto Neto EvasinIGC.Tasa de Evasin IGC.

126

4,5

2,7 1,8

1,5

0,9 0,6

1,2

67%

Boleta

25%*Retiro Real

15%*Retiro Real

25%* Retiro Declarado

15%*Retiro Declarado

Rec. Neta Ter. IGC-Rec.NetaEfec.IGC..

(Monto Evasin/ Rec. Neta Ter. IGC)*100(%)

En sntesis, la evasin total de este contribuyente es de $5,16 millones, de los cuales $2,2 millonescorresponden a evasin directa del IVA y $3 millones corresponden a evasin de Impuesto a la Renta,originada en la evasin de IVA.

Ms all de los resultados precisos, de este ejemplo se pueden extraer dos conclusiones. Por un lado,establecer cmo la evasin de IVA, en este caso por subdeclaracin de ventas, se va transfiriendo aevasin en el Impuesto a la Renta de Primera Categora como una menor utilidad declarada y sta, a suvez, a evasin en el Impuesto Global Complementario como un menor ingreso afecto al impuesto. Losegundo es que tasa de evasin de 20% en IVA se asocia con una tasa de evasin de 40% en PrimeraCategora y de 67% en Global Complementario. Esta relacin incremental, se explica simplementeporque la base imponible del IVA es siempre mayor que la base imponible de los impuestos a la renta.As, un mismo peso subdeclarado en ventas representar porcentualmente una cantidad mayor respectode la base de Primera Categora y Global Complementario, que respecto de la base de IVA.

3 METODOS DE MEDICION

Medir la evasin no es una tarea fcil. Por razones obvias, preguntar directamente es la forma menosconfiable para observar esta variable: los agentes involucrados difcilmente revelarn cunto impuestohan dejado de pagar en un perodo dado, aun cuando se les garantice total anonimato. En este sentido,los mtodos de medicin deben seguir vas indirectas para obtener resultados ms confiables.

Los mtodos de medicin ms difundidos siguen dos enfoques para obtener estimaciones. Un primer


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enfoque basado en el potencial terico recurre a variables relacionadas para aproximar la recaudacinque se obtendra si todos los contribuyentes pagasen sus impuestos, la que luego puede ser comparadacon la recaudacin efectiva para determinar evasin. Un segundo enfoque de carcter muestral utilizalas capacidades de la administracin tributaria para detectar incumplimiento, fiscalizando una muestrarepresentativa de contribuyentes y extendiendo luego sus resultados al universo de ellos.

En este informe se presentan estimaciones obtenidas para Chile mediante ambos enfoques. El enfoquedel potencial terico se ha aplicado para estimar la evasin en el IVA y en el Impuesto a la Renta dePrimera Categora, usando informacin de Cuentas Nacionales para aproximar la base tributariaterica. En el caso del IVA, se utiliza informacin de Gasto en Consumo Final y en el caso del Impuestoa la Renta de Primera Categora se emplean datos de Excedente de Explotacin. A partir de losresultados obtenidos se trata de aproximar un orden de magnitud para la evasin total. Adicionalmente,se presenta una estimacin de evasin en impuestos personales que usa la Encuesta CASEN comoantecedente de ingresos tericos.

Respecto al enfoque muestral, ste se ha empleado para medir evasin de IVA en el mbito de lasventas a nivel de consumidor final. En este caso, las estimaciones de evasin se obtienen por lacomparacin entre el nivel de ventas de cada contribuyente sometido a un control de punto fijo por laadministracin tributaria y el nivel de venta declarado por el contribuyente en perodos anteriores.

4 APLICACION DEL METODO DEL POTENCIAL TEORICO

4.1 Estimacin de la Evasin en el IVA

4.1.1 Metodologa de Clculo

El IVA es un impuesto que grava la mayor parte de las transacciones de bienes y servicios de laeconoma. Sin embargo, por su forma de operacin basada en el sistema de dbitos y crditos, estastransacciones no generan un ingreso fiscal neto excepto cuando ocurren a nivel de consumidor final.De aqu que la base terica del IVA pueda ser relacionada con agregados macroeconmicos como elgasto en consumo final. Ac, se aplica un mtodo que utilizando esta informacin de CuentasNacionales (CN, en lo que sigue) permite obtener una serie de la tasa de incumplimiento en el IVA. Elmtodo considera las cifras de consumo final de hogares, sobre el que se descuenta la fraccin deconsumo que est exento y se agrega la componente de consumo intermedio gravado de los sectoresexentos, dado que stas ltimas pasan a ser transacciones con IVA que no puede ser deducido.Aplicando la tasa de impuesto a la base que se construye con este mtodo, se obtiene la recaudacinterica de IVA, la que se compara con la recaudacin efectiva de IVA, esto es, con la recaudacin queproviene de las declaraciones de los contribuyentes. La brecha entre ambos valores, terico y efectivo,se considera evasin.


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En el anexo N 1 al final de este informe, se incluye el detalle metodolgico de las estimaciones deevasin en el IVA.

4.1.2 Resultados de la Estimacin

En el cuadro N 1 se sintetizan los resultados de la estimacin de la evasin en el IVA para el perodo1989-1997. A continuacin en el grfico N 1 se ilustra la evolucin de la tasa de evasin en el mismoperodo. De acuerdo a la estimacin, el monto de evasin en el IVA para 1997 alcanz a unos $702 milmillones, lo que equivale a unos US$ 1.475 millones, correspondiendo una tasa de evasin de 19,7%.Cabe sealar en todo caso, que debido a la metodologa utilizada, los resultados son bastante sensiblesa la estimacin de consumo del sistema de cuentas nacionales y, por ende, los ajustes futuros que sufranestas cifras pueden alterar la estimacin de evasin de 1997 incluida ac.

CUADRO N 1

ESTIMACION DE LA EVASION EN EL IVA: 1989-1997

Cifras en miles de millones de $ enero de 1999

Conceptos 19891 19901 1991 1992 1993 1994 1995 1996 19972

RecaudacinTerica Neta3 deIVA

RecaudacinEfectivaNeta3 de IVA

Monto deEvasin

Tasa EvasinNeta(%)

2.171

1.542

629

29,0

2.181

1.536

646

29,6

2.372

1.736

636

26,8

2.663

2.053

611

22,9

2.820

2.305

515

18,3

2.952

2.375

577

19,6

3.191

2.544

647

20,3

3.368

2.695

673

20,0

3.561

2.859

702

19,7


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Fuente: Departamento de Estudios (SII), en base a informacin del Banco Central.

Notas:

1 En 1989, la alcuota del IVA corresponda a 16%. A partir de julio de 1990, sta cambi a 18%. Enambos aos se ha utilizado una recaudacin normalizada a tasa de 18%.

2 Cifra provisional.

3 La recaudacin neta de IVA considera la recaudacin de IVA Tasa General e IVA Tasa GeneralImportaciones.

4.2 Estimacin de la Evasin en el Impuesto a la Renta de Primera Categora


El mtodo utilizado para estimar el incumplimiento en el Impuesto a la Renta de Primera Categora


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calcula la recaudacin potencial del impuesto, considerando como base terica agregada el Excedentede Explotacin de CN, el cual debe ser apropiadamente corregido para reflejar las diferencias entreeste concepto macroeconmico y la renta lquida imponible de Primera Categora.

A grandes rasgos, el mtodo consiste en determinar en primer lugar el Resultado Tributario Terico delas empresas, restando del Excedente de Explotacin una estimacin del excedente de las actividadesno afectas y exentas del impuesto de Primera Categora, el excedente de las empresas sujetas a rentapresunta y las prdidas de ejercicios anteriores - deducibles para fines tributarios - y sumando losajustes por correccin monetaria. Posteriormente, se determina la Base Imponible Terica excluyendodel Resultado Tributario Terico las prdidas tributarias del ejercicio, siendo este ajuste necesario parauna comparacin adecuada con el Resultado Tributario Efectivo que se desprende de las declaraciones.Finalmente, la Recaudacin Terica se estima como la Base Imponible Terica multiplicada por la tasadel impuesto, descontados los crditos efectivos contra el impuesto.

En el anexo N 2 al final de este informe, se incluye el detalle metodolgico de las estimaciones deevasin en el Impuesto de Primera Categora.


En el cuadro N 2 y grfico N 2 se presentan los resultados de la estimacin de la evasin en elImpuesto a la Renta de Primera Categora para el perodo 1989-1997. De ese cuadro se desprende queel monto estimado de evasin en 1997 fue de $ 647 mil millones, equivalentes a unos US$1.360millones. Un aspecto que puede llamar la atencin a la luz de lo anterior, es que a primera vista las tasasde evasin obtenidas en Primera Categora parecen algo excesivas si se las compara con las tasas deevasin en el IVA, las que estn ms cerca del 20%, para los aos ms recientes. Esto, sin embargo, nosignifica que exista una incongruencia entre ambas cifras. En efecto, y como se ilustr ya en el ejemplodel captulo 2, la simple transferencia de la evasin de IVA a evasin en Impuestos a la Renta, generade por s porcentajes de evasin superiores a los de IVA.

CUADRO N 2

ESTIMACION DE LA EVASION EN EL IMPUESTO A LA RENTA DE PRIMERACATEGORIA: 1989-19971

Cifras en miles de millones de $ enero de 1999

Conceptos 19892 19902 1991 1992 1993 1994 1995 1996 19973


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RecaudacinTerica

RecaudacinEfectiva

Monto deEvasin

Tasa EvasinNeta (%)

1.158

486

672

58,0

1.104

556

548

49,6

1.118

559

559

50,0

1.239

638

602

48,5

1.139

637

502

44,1

1.297

764

533

41,1

1.470

896

574

39,1

1.462

861

601

41,1

1.550

903

647

41,7

Fuente: Departamento de Estudios (SII), en base a informacin del Banco Central.

Notas:

1 Corresponde a aos comerciales, es decir, ao n corresponde a la informacin de Operacin Renta deao n+1.

2 En 1989 y 1990, la alcuota del impuesto corresponda a 10%. A partir de 1991, sta cambi a 15%.Para ambos aos se ha utilizado una recaudacin equivalente a tasa de 15%. Adems en 1989, elimpuesto oper nicamente sobre base retirada de rentas, por lo cual las cifras de ese ao se ajustaron ala aplicacin del gravamen sobre base tributaria devengada, para hacerla comparables al resto delperodo.

3 Cifra provisional.


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4.3 Estimacin de la Evasin en Impuestos Personales a la Renta


En esta seccin, se trata de aproximar la evasin en los impuestos personales a partir de la evasin dePrimera Categora que se transfiere a stos. Se considera que el incumplimiento en Primera Categoraindirectamente se traduce en evasin del Impuesto Global Complementario, tratndose de rentas queobtiene efectivamente el dueo de la empresa pero al margen de los registros tributarios. La estimacinsupone que las utilidades subdeclaradas se distribuyen en un 100%.

El monto evadido de Global Complementario se obtiene aplicando a esta cifra la tasa marginalpromedio de impuesto que pagan efectivamente los contribuyentes receptores de dividendos que sesita en torno al 25%, y deduciendo el correspondiente crdito por Primera Categora. No se incluyenen la estimacin otras formas de evasin de este gravamen personal. Tampoco se consideranestimaciones para la evasin del Impuesto de Segunda Categora y del Impuesto Adicional, al nodisponerse de un mtodo de estimacin adecuado a estos gravmenes. Teniendo presente estaslimitaciones, se ha considerado ms apropiado asociar el resultado de la estimacin descrita al agregadode impuestos personales ya que se considera que la mayor brecha de evasin se da precisamente en elimpuesto Global Complementario.


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Como en este caso la estimacin est basada en las estimaciones de evasin de Primera Categora se hapreferido calcular simplemente la evasin del ltimo ao disponible, es decir, 1997, en lugar depresentar una serie temporal. La evasin resultante es del orden de los $431 mil millones, equivalentesa unos US$ 907 millones. Este nivel de evasin significa una tasa de evasin sobre el agregado deimpuestos personales (Global Complementario, Segunda Categora y Adicional) de un 35,8%.

4.3.3 Un Mtodo Alternativo de Estimacin

Engel, Galetovic y Raddatz [1998] desarrollan una estimacin alternativa del incumplimiento en losimpuestos a la renta, cubriendo el Impuesto Global Complementario y el Impuesto Unico de SegundaCategora. Esta estimacin considera como base terica del impuesto, los ingresos declarados en laEncuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) del ao 1996, llevada a cabo porMIDEPLAN.

La estimacin se realiza primero calculando el impuesto que debera haber pagado cada individuoencuestado con la escala de tasas correspondientes segn sus rentas anualizadas. En seguida, se agrupala recaudacin calculada en percentiles de ingreso y se la compara con la recaudacin efectivadeclarada ante el SII a nivel de esos mismos percentiles de ingreso. La comparacin se realizapareando grupos de individuos y no a nivel de cada uno de ellos, porque no se dispone de lainformacin suficiente para hacerlo.

En el cuadro N 3 se presentan los resultados de la estimacin de evasin del ao 1996, agrupados anivel de decil de ingreso, segn este mtodo.

CUADRO N 3

ESTIMACION DE LA EVASION EN LOSIMPUESTOS A LA RENTA PERSONAL 1

1996

Decil Tasa de Evasin [%]

1 (ms pobre) - (2)

2 - (2)

3 13,0


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4 37,0

5 46,0

6 60,0

7 53,0

8 55,0

9 49,0

10 (ms rico) 58,0

Total 57,0

Fuente: Engel, Galetovic y Raddatz [1998a].

Notas:

1 Considera Impuesto Global Complementario segn Operacin Renta 1997 (generado por rentasobtenidas en 1996) e Impuesto Unico de Segunda Categora de 1996, slo para individuos con rentassuperiores a 12 UTM (unos US$650/mes).

2 En estos deciles de ingreso se obtiene medida de evasin.

Considerando que la tasa de evasin de impuestos a la renta personal agregada es de 57% y suponiendoque esta estimacin pudiese extenderse a todo el Impuesto Global Complementario e Impuesto deSegunda Categora, se obtendra un monto de evasin para 1996 (ao de la medicin) de unos $ 678mil millones, equivalentes a unos US$ 1.427 millones. Sin embargo, esta extensin no es del todocorrecta por cunto la estimacin basada en la CASEN omite algunas reducciones legales a la baseimponible tales como la presuncin de gastos de los contribuyentes receptores de honorarios y el retirode utilidades no tributables denominado exceso de retiros, entre otros.

4.4 Estimacin de la Evasin en Otros Impuestos

Como se explic anteriormente, la metodologa del potencial terico se basa en la estimacin de larecaudacin terica a partir de una variable independiente que pueda representar la base agregada delimpuesto. En las secciones anteriores, se han presentado estimaciones de evasin para el IVA, para elImpuesto a la Renta de Primera Categora y para los Impuestos a la Renta Personal, donde losagregados de Cuentas Nacionales y la CASEN permiten aproximaciones relativamente homogneas y


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sistemticas de las bases imponibles. En esta seccin, se trata de aproximar la evasin en los restantesimpuestos, donde los clculos se hallan an ms limitados que los anteriores, por la insuficiencia deinformacin para aproximar el potencial terico o para derivar indirectamente sus montos de evasin.En este sentido, se han debido aplicar una serie de supuestos y aproximaciones gruesas, basadas en laexperiencia del SII, con la finalidad de fijar rdenes de magnitud para la evasin que podra estarseregistrando en los restantes impuestos. A continuacin se describen los supuestos aplicados en cadacaso y sus resultados.

Para el caso del impuesto a la renta de empresas fiscales (Tasa 40% D.L. 2398) no se dispone deestimacin, por lo que no se incluye. En el caso de los denominados gastos rechazados (Art. 21 L.I.R.)se supone una tasa de evasin igual a la estimada va Primera Categora para el GlobalComplementario. El monto de evasin asociado a estas componentes de la tributacin de renta alcanzaa unos $31 mil millones, es decir, unos US$65 millones y la tasa de evasin equivale a un 32,8%.

En el caso de los gravmenes denominados Tasas Especiales de IVA (que incluyen los impuestos a losalcoholes, a los suntuarios y a los vehculos) se supone una tasa de evasin igual a la estimada para elIVA Neto. Eso significa que al considerar la tasa de evasin del 19,7%, se llega a estimar un monto deevasin del orden de los $36 mil millones, es decir, unos US$76 millones.

Para el caso del impuesto especfico a los combustibles, se utiliza una estimacin de devolucin tericadel gravamen al petrleo diesel, basada en las estadsticas de consumo nacional de este combustibleregistradas por la Comisin Nacional de Energa por sector usuario. De esta cifra se calcula el impuestoque es tericamente susceptible de devolucin y luego se compara con el crdito que declaran yrecuperan efectivamente los contribuyentes. Se supone que no existe evasin del impuesto en laprimera venta o en la importacin, dado que esta primera etapa productiva est concentrada en unnmero reducido de grandes empresas. El monto de evasin estimado alcanza a los $8 mil millones,equivalentes a unos US$17 millones. Respecto de evasin en el Impuesto a las Gasolinas y en elImpuesto a los Tabacos, stas no se ha incluido al no disponerse de una estimacin. La tasa de evasinexpresada para el conjunto de impuestos a productos especficos es de 1,4%.

En el caso de los Impuestos al Comercio Exterior no se dispone de estimacin de evasin por lo tanto,no se incluye. En el caso de Impuestos sobre Actos Jurdicos, se estima la evasin para el impuesto deTimbres y Estampillas sobre operaciones de crdito, aplicando la tasa de evasin de IVA sobre lascolocaciones realizadas fuera del sistema financiero. Se incluye adems el impuesto a Herencias yDonaciones, Patentes de Minas y Juegos de Azar. Para estos tres componentes se supone una tasa deevasin igual a la estimada para el IVA Neto. En conjunto todos estos gravmenes, agrupados en elconcepto Otros, representan un monto de evasin estimado de $20 mil millones, es decir, unos US$43millones. La tasa de evasin correspondiente alcanza a un 2,1%.


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Finalmente, en el caso de las Devoluciones de IVA se estim el monto terico de las devoluciones deIVA a partir de informacin de CN de 1986 relativas a exportaciones sectoriales. Esta cifra se comparacon las devoluciones efectivas otorgadas a los contribuyentes, considerndose la diferencia entreambos valores como el monto de evasin estimado. Para proyectar el monto de evasin medido en1986 a 1997 se considera que el nivel de evasin ha experimentado una evolucin similar a la del nivelde evasin en el IVA Neto, entre ambos aos. La estimacin resultante alcanza a $76 mil millones, queequivalen a unos US$159 millones y que significan un nivel de evasin de un 6,5%.

4.5 Aproximacin a la Evasin Agregada

A continuacin en el cuadro N 4, se presentan una sntesis de los resultados de la estimacin deevasin para los diferentes impuestos.

CUADRO N 4

ESTIMACION DE LA EVASION POR TIPO DE IMPUESTO

-- Cifras Provisionales --

Ao 19971

Tipo de Impuesto Monto Evasin

[Miles de Mill.$ene99] [Mill.US$ene99]

Tasa de Evasin

[%]

Impuestos a la Renta

Primera Categora

Impuestos Personales2

Otros3

IVA

IVA Neto

Tasas Especiales

1.109

647

431

31

738

702

36

2.332

1.360

907

65

1.551

1.475

76

39,2

41,7

35,8

32,8

19,7

19,7

19,7


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Imp. Productos Especficos4

Otros5

Devoluciones6

8

20

76

17

43

159

1,4

2,1

6,5

Total 1.951 4.101 23,9

Fuente: Departamento de Estudios (SII), en base a informacin propia e informacin del BancoCentral.

Notas:

1 Corresponde al ao comercial 1997.

2 Considera Global Complementario, Segunda Categora e Impuesto Adicional.

3 Considera recaudacin de Impuesto Tasa 40% y recaudacin Art. 21 L.I.R.

4 Considera Impuesto a Tabacos e Impuesto a Combustibles.

5 Incluye Impuestos a Comercio Exterior, Actos Jurdicos, Herencias y Donaciones, Patentes de Minasy Juegos de Azar.

6 Esta evasin corresponde a devoluciones improcedentes de IVA y la tasa de evasin se ha medidocomo el porcentaje que representa dicho monto sobre las devoluciones tericas.

La estimacin global indica un monto de evasin del orden de los US$ 4.101 millones, que en su mayorparte se componen de evasin en Impuestos a la Renta y en IVA. La tasa de evasin global de acuerdoa esta estimacin sera del orden de un 23,9% de los ingresos tributarios tericos.

De acuerdo con informacin de CN, sobre las cuales se estiman los agregados tericos de IVA y dePrimera Categora, se puede establecer que la evasin de IVA origina alrededor de un 75% de laevasin de Primera Categora mediante mecanismos como el que describe el ejemplo anterior. Elmismo porcentaje de 75% de evasin en Impuesto Global Complementario encuentra su explicacin enla evasin de IVA. Aplicando este factor sobre las estimaciones de evasin en los Impuestos a la Rentay agregando a ello, la propia estimacin de evasin en el IVA se puede llegar a estimar que sta ltimaexplica de manera directa e indirecta unos $3.300 millones, lo que representa un 80% de la evasinagregada para 1997. Lo anterior pone de manifiesto la importancia de invertir mayores esfuerzos de


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fiscalizacin en el IVA.

4.6 Limitaciones del Mtodo del Potencial Terico

En trminos generales, las limitaciones del mtodo de medicin del potencial terico se relacionan conla confiabilidad de la fuente usada para cuantificar la recaudacin potencial. En el caso de CN, estalimitacin comprende al menos tres aspectos. Primero, el valor agregado informal que no registra CN yel cual generara una subestimacin del potencial de recaudacin. Segundo, el uso de antecedentestributarios en la construccin de CN y de fuentes aparentemente independientes que pueden estarcontaminadas con evasin como balances o estados contables, tambin podran implicar unasubestimacin. Tercero, la precisin con que se mide la variacin de inventarios en ciertos sectores, locual podra subestimar o sobreestimar la recaudacin potencial del IVA, segn sea el caso. En el casode la encuesta CASEN, las principales limitantes se refieren al hecho de que sta tiene slo unacobertura parcial de los ingresos obtenidos por empresarios y accionistas y a que los datos que registrano es claro si corresponden a ingreso antes o despus de impuesto, lo que obliga a estimar el ingresoantes de impuesto y descuentos previsionales.

Durante 1996, el SII encarg a un grupo de acadmicos de la Universidad de Chile estudiar laconfiabilidad de las estimaciones de evasin a partir del mtodo del potencial terico basado en CN,tanto desde el punto de vista de las metodologas como de la calidad de las fuentes de informacinutilizadas. La conclusin de este estudio es que la principal limitacin de estos mtodos sonconsecuencia de las limitaciones de la informacin que se usa para construir las Cuentas Nacionales,aunque por otra parte, el estudio tambin destaca que en la construccin de las Cuentas Nacionales seconcilian datos provenientes de diversas fuentes de informacin. Si con fuentes independientes deinformacin (por ejemplo, encuestas de precios o de consumo) se logra captar las cantidadesefectivamente transadas y sus precios, es posible que las subestimaciones o sobreestimaciones no seantales. Segn el estudio, la falta de criterios claramente establecidos en el trabajo de los sectorialistas,impide evaluar esta conjetura.

Con todo lo anterior, se considera que los estudios de evasin que usan el mtodo del Potencial Tericoson tiles para determinar rdenes de magnitud de la evasin y su evolucin, an cuando no es posibleevaluar cun confiables son.

5 APLICACION DE METODO MUESTRAL PARA MEDIR EVASION EN EL IVA

El mtodo del potencial terico basado en cuentas nacionales entrega una estimacin global de laevasin en el IVA, por tanto no se puede deducir de ella la importancia de distintas formas ymecanismos que utilizan los evasores para vulnerar el pago del impuesto. Adems con el mtodo delpotencial terico no es posible evaluar la precisin de las estimaciones. En este terreno los mtodos


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muestrales adquieren especial relevancia. En el caso del IVA, las dos formas bsicas de evasin deacuerdo a lo que estiman las autoridades tributarias, son la subdeclaracin de ventas a nivel deconsumidor final (en adelante, ventas finales) y el abultamiento de crditos. En esta seccin, seproponen dos metodologas especficas a travs de las cuales se pueden obtener medidas de evasin endichos mbitos.

5.1 Evasin de IVA por Subdeclaracin de Ventas Finales

La venta final de un bien ofrece mayores espacios para la evasin del IVA que las etapas intermediasde comercializacin. Lo anterior se debe a que en la venta final no existe la caractersticacontraposicin de intereses entre comprador y vendedor para aplicar el IVA, ya que el consumidor finalno tiene derecho a crdito por el impuesto. Por contraste, en las etapas anteriores ste constituye unincentivo para exigir el comprobante de venta.

En Chile, la empresa contribuyente de IVA que efecta una venta final debe respaldar dichatransaccin emitiendo primero una boleta de venta, registrndola despus en el libro de ventas yfinalmente transcribindola a su declaracin mensual de IVA. Por esta razn, para dar seguimiento a laevasin del IVA en la venta se debe observar el comportamiento del contribuyente en las tresinstancias.

5.1.1 Metodologa

El mtodo de Punto Fijo empleado comnmente para fiscalizar o presumir obligaciones de pago para elcontribuyente, consiste en la visita de un fiscalizador a una empresa, el que permaneciendo durantetoda la jornada comercial asegura que se observe perfecto cumplimiento tributario. Este mtodotambin puede ser usado para medir subdeclaracin de ventas, en base al siguiente principio: unaempresa contribuyente sometida al control de un fiscalizador en terreno, se ver en la obligacin deemitir boletas por la totalidad de sus ventas, llevndolas adems al registro contable que corresponda ydeclarndolas ms tarde en el formulario de IVA. Luego, para obtener una medida de evasin, lo que sehace es comparar las ventas registradas durante el perodo de control con las ventas registradas enperodos anteriores en condiciones similares.

En la prctica, el mtodo supone la visita de un fiscalizador a una empresa -sin aviso previo- dando aconocer la realizacin de un control tributario normal y permaneciendo durante toda la jornadacomercial diaria. No obstante, el verdadero objetivo que se persigue con este mtodo es que lapresencia del fiscalizador obligue a emitir todas las boletas por las ventas finales y que se traspasefidedignamente la informacin de ventas desde el talonario de boletas (o desde el Informe Z, tratndosede una mquina registradora) hacia el libro de ventas. Este mtodo fue aplicado en nuestro pas afinales de 1996 y mediados de 1997, considerando una muestra de alrededor de 300 empresas extradas


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del universo de contribuyentes de IVA que emiten boletas de venta. Fiscalizadores del SII aplicaron unda de punto fijo en cada empresa, extrayendo adems la informacin de ventas diarias para semanasy meses anteriores al da de aplicacin.

La comparacin entre el da de control y das anteriores similares en la prctica impuso algunasdificultades, al observarse una fuerte variabilidad en los datos de ventas. Este problema fue abordadoen el procesamiento estadstico de los datos desarrollado por Engel, Galetovic y Raddatz [1998b] paratratar de subsanar estas dificultades y obtener medidas adecuadas de evasin.

5.1.2 Resultados

A continuacin se presentan en el cuadro N 5 los resultados preliminares obtenidos en el estudioestadstico antes citado.

CUADRO N 5

ESTIMACION DE LA EVASION DE IVA EN VENTAS FINALES

MEDIANTE METODO PUNTO FIJO

Sector Econmico Tasa de Evasin1 [%] Desv. Est.

Agricultura 5,64 12,44

Comercio Mayorista 73,08 7,12

Comercio Minorista de Productos Alimenticios 12,18 3,53

Comercio Minorista de Productos NoAlimenticios

11,61 3,06

Restaurantes y Hoteles 13,18 4,59

Servicios Financieros y Servicios Diversos2 26,82 3,15

Otras Actividades3 6,74 7,55

Todos los Sectores 24,6 4,8

Fuente: Engel, Galetovic y Raddatz [1998b].


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Notas:

1 Tasa de evasin que expresa el monto evadido como porcentaje del dbito terico de IVA.

2 Servicios Diversos considera servicios educacionales, de salud, de diversin y esparcimiento,culturales y otros servicios personales y del hogar.

3 Comprende a contribuyentes que declaran bajo la categora actividad econmica no especificada uotra.

La tasa de evasin derivada de este estudio mide slo evasin en ventas finales y no es directamentecomparable con la tasa de evasin que se obtuvo antes a travs del potencial terico de CuentasNacionales, la cual mide evasin total de IVA, es decir, considerando todas las formas deincumplimiento de este gravamen. Usando los datos de ingresos de IVA de 1996 se estima que por lava de subdeclaracin de ventas finales se estaran evadiendo unos US$ 860 millones. Bajo el supuestode que estas cifras son consistentes con las estimaciones del potencial terico, se concluye que un 60%de la evasin de IVA se lleva a cabo por la subdeclaracin de ventas con boleta.

5.2 Evasin de IVA por Abultamiento de Crditos

El abultamiento del crdito de IVA es otra forma bsica de evasin. El crdito de IVA se origina en unaetapa intermedia de la cadena de comercializacin de un producto, cuando la empresa que opera comocompradora paga el IVA correspondiente en la transaccin. La empresa tiene derecho a rebajar elimpuesto recargado descontndolo de la obligacin de IVA originada por sus ventas.

En Chile, este crdito slo es admisible para efectos tributarios si la transaccin se ha documentado atravs de una factura y si representa una compra atingente al giro del negocio. Vulnerando estas doscondiciones, los agentes evasores pueden aplicar crditos de IVA por sobre lo que la legislacinestablece. De una forma anloga a lo que ocurre en las ventas, en el caso de las compras los agentesdeben disponer del respaldo de factura, del registro contable en el libro de compras y de sutranscripcin fidedigna a la declaracin mensual de IVA, de manera que tambin la sobredeclaracin decrditos puede manifestarse en distintas instancias.

Medir este tipo de evasin de IVA por muestreo es ms complejo. Si bien las ventas finales pueden sermonitoreadas en la mayor parte de los casos sin interferir las transacciones, en las compras de unaempresa, en cambio, la no interferencia es ms improbable. Como las compras son decisiones de laempresa, al ser sometida a un punto fijo sta puede alterar su comportamiento de tal modo que lacomparacin con perodos similares pierda todo sentido. En este caso, el mtodo que parece msaconsejable es la realizacin de auditoras expertas a los crditos. A partir de una muestra de


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contribuyentes auditados se podr estimar la evasin de IVA por esta va. Este tipo de mtodos seencuentran actualmente en estudio en el SII y permitir en el futuro cerrar cifras de evasin de IVAglobales comparables con las obtenidas por el mtodo del potencial terico.

5.3 Limitaciones

Las mayores limitaciones del mtodo muestral de punto fijo radican en la medicin del nivel terico deventas. Este mtodo supone que cuando el contribuyente est sometido al control, las transaccionesque realiza reflejan el verdadero nivel que tendran sus ventas con cero evasin. Como se seal ensecciones previas, la presencia del fiscalizador en el local puede interferir con el comportamiento delcontribuyente y de los compradores, por ejemplo porque se vende con mayores descuentos de lohabitual, se posterga la compra, se cierra el local antes de lo normal, etc. En ese caso la cifra medidabajo el control no ser directamente comparable con la que se registra en otros perodos. Se supone queesta distorsin es mayor en las ventas intermedias y en la ventas finales de bienes durables, y que en elcaso de las ventas finales como las medidas ac, el efecto es menos importante. Algunas razones parasuponer que este efecto es menor son la impersonalidad de este tipo de ventas, el nmero alto detransacciones y el hecho de que al consumidor final en la mayora de los casos le resulta indiferente asu decisin de compra, la presencia de un agente tributario.

Una segunda limitacin del mtodo del punto fijo es la variabilidad estadstica que muestran las ventasdiarias usadas en la medicin. Esto obliga a realizar las estimaciones para agregaciones decontribuyentes similares, a fin de reducir esta variabilidad y mejorar el nivel de precisin de lasestimaciones. Adems, por tratarse de un mtodo muestral slo arroja ndices puntuales, es decir,vigentes slo para el perodo que se controla, mientras que otros mtodos permiten obtener seriestemporales para los indicadores en base a una sola estimacin.

6 LA EVASION SEGUN LA OPINION DE LOS CONTRIBUYENTES

El Servicio de Impuestos Internos ha llevado a cabo, por intermedio de la empresa Adimark, una seriede estudios de imagen corporativa. Estos se han realizado en los aos 1990, 1992 y 1996 a travs deuna encuesta aplicada sobre muestras de 300 contribuyentes, en cada oportunidad.

En relacin al tema de la evasin tributaria, de los resultados de la encuesta se desprende que loscontribuyentes mayoritariamente consideran un delito grave la evasin tributaria y una competenciadesleal respecto de aquellos que no evaden. Al mismo tiempo, existe una opinin favorable hacia unmayor control de la evasin de impuestos y hacia la existencia de sanciones para aquellos que incurrenen este delito. En efecto, tal como se muestra en el cuadro N 6, en 1996, un 61,4% se manifiesta enfavor de un mayor control para reducir la evasin. Por otro lado, se aprecia un porcentaje alto sobre el71% que seala que los contribuyentes buscan resquicios para reducir su pago de impuestos y tambin


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es interesante notar que un porcentaje similar cree que la evasin es mayor en contribuyentes demayores niveles de ingresos.

CUADRO N 6

OPINION DE LOS CONTRIBUYENTES FRENTE A LA EVASION DE IMPUESTOS

(% que seala estar muy de acuerdo y de acuerdo con cada afirmacin)

AFIRMACION 1990

(%)

1992

(%)

1996

(%)

"Debera existir un mayor control para que no exista evasinde impuestos"

"Las personas y las empresas usan todo tipo de resquicios parapagar lo menos posible en impuestos"

"La gente de ms alta renta evade ms"

"Hay gente que evade impuestos y se siente orgullosa de ello"

"Si a un comerciante lo sorprenden no dando la boleta ofactura, deberan cerrarle el local por un perodo de tiempo"

73,9

56,5

59,5

55,4

52,1

65,9

57,3

57,2

48,5

44,2

61,4

71,4

69,4

58,4

49,1

Fuente: "Imagen del SII", Informes 1991, 1992 y 1996. Adimark.

Otro resultado de alto inters en este estudio es la opinin de los entrevistados en relacin al nivel deevasin tributaria en Chile. Como se muestra en el grfico N 3, en 1990 la creencia de losentrevistados sobre el porcentaje total de impuestos evadidos era en promedio de un 26,6%, mientras


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que en 1992 este porcentaje se redujo a 23,4%. En el estudio de 1996, la creencia de evasin de loscontribuyentes se mantuvo relativamente alineada con la de 1992, alcanzando al 23,0%. Cabemencionar en este punto, que los estudios de evasin basados en CN, fueron divulgados por el SIIrecin a partir de 1993, por lo que al menos las creencias de los contribuyentes en 1990 y en 1992 nodeberan estar influenciadas por stos.

Otro aspecto relevante que se incluy en el estudio de opinin de 1996, corresponde a la percepcin deincumplimiento asociable a distintas formas de evasin. Como se muestra en el Cuadro N 6, laencuesta indica que casi el 40% de los encuestados se declara en acuerdo con la sentencia "se evademucho" a travs de transacciones sin boleta o factura. Mientras que la no emisin de boletas dehonorarios y la compras personales cargadas a gasto de la empresa ocupan los siguientes lugares en lalista de figuras de evasin, con porcentajes prximos al 25% de los entrevistados en ambos casos.

CUADRO N 6

PERCEPCION DE LAS DISTINTAS FORMAS DE EVASION DE IMPUESTOS

(% que seala estar de acuerdo y muy de acuerdo con la sentencia se evade mucho)

Forma de Evasin 1996(%)

Compra o Venta sin Boleta o Factura 39,6


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Profesionales que no emiten boleta de honorariosCargar Gastos Personales a Gasto de la EmpresaNo declarar intereses o dividendos ganadosConseguir facturas para disminuir pago de IVA

25,924,423,420,1

Fuente: "Imagen del SII", Informes 1991, 1992 y 1996. Adimark.

7 NIVEL DE EVASION EN CHILE VERSUS OTROS PAISES

A continuacin se presenta, en el cuadro N 7, una comparacin de los niveles de cumplimiento en elIVA estimados para un conjunto de pases, utilizando en todos los casos la metodologa del potencialterico en base a CN.

CUADRO N 7

CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO EN EL IVA NETO EN CHILE

EN COMPARACION CON OTROS PAISES - 1993

Pas Tasa de Cumplimiento 1

Nueva ZelandiaSueciaIsraelPortugalSudfrica

5,15,47,814,014,6

Chile (1997) 19,7

Canad EspaaUruguayArgentinaHondurasColombia

23,026,029,731,535,435,8


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HungraMxicoEcuadoFilipinasBoliviaGuatemalaPer

36,337,138,240,843,952,568,2

Fuente: Silvani y Brondolo [1993].

Nota:

1 Corresponde a la razn porcentual entre la Recaudacin Efectiva de IVA y la Recaudacin Terica de IVA, considerando enambos casos el agregado IVA Tasa General e IVA Importaciones.

Se constata que la tasa de evasin del IVA en Chile, cercana al 20% en 1997, es bastante menor que laregistrada en el resto de Latinoamrica, en que los niveles se sitan del 30% hacia arriba, y de un ordensimilar a lo que se registra en Canad que registra un 23% de evasin. Pases como Nueva Zelandia,Israel, Suecia, exhiben tasas de evasin de tan solo un dgito. Si bien no se tiene el dato preciso, paraFrancia e Inglaterra se estiman cifras de evasin inferiores al 10%. En Estados Unidos, las autoridadeshablan de cifras globales de evasin de alrededor del 18%, tasa que por la estructura tributaria de esepas corresponde principalmente a evasin del impuesto a la renta

8 RESUMEN Y CONCLUSIONES

Respecto de los resultados, se debe sealar que la tasa de evasin estimada para el IVA en 1997alcanz a un 19,7%, la tasa de evasin para el Impuesto a la Renta de Primera Categora a un 41,7%,mientras que la tasa de evasin estimada para el agregado de los impuestos personales a la renta(Global Complementario, Segunda Categora e Impuesto Adicional) se situ en torno al 35,8%.

Incorporando estimaciones de evasin en otros impuestos, se llega a una evasin total para 1997 delorden de los US$4.101 millones, lo que representa una tasa de evasin para ese ao de un 23,9%. Cabemencionar, que de acuerdo con nuestras estimaciones alrededor de un 75% de la evasin de PrimeraCategora se explica por la evasin de IVA y, consecuentemente, el mismo porcentaje de la evasin deGlobal Complementario se explica tambin por evasin de IVA. Esto nos permite estimar que laevasin de este ltimo gravamen llega a explicar en forma directa e indirecta en torno a unos US$3.200millones, es decir, cerca de un 80% de la evasin total. Lo anterior pone de manifiesto la importanciade invertir mayores esfuerzos de fiscalizacin en el IVA.


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Bajo las estimaciones muestrales de punto fijo, se obtiene un monto de evasin de IVA por ventasfinales del orden de los US$ 860 millones. Si se considera que los montos de evasin obtenidos porambos mtodos son consistentes, entonces se tendra que la subdeclaracin de ventas finales explicarams del 60% de la evasin de IVA. Esta participacin tan alta tambin es consistente con la percepcinde los contribuyentes respecto de la primera importancia de la ventas sin comprobante comomecanismo de evasin.

Por ltimo, cabe sealar que si bien las estimaciones de evasin tienen una serie de supuestos ylimitaciones, se observa similitud entre la estimacin en base a Cuentas Nacionales y la percepcin deevasin de los contribuyentes. Por otro lado, las estimaciones muestrales de evasin para la principalforma de evadir el IVA confirman su importancia.

Por otro lado, a nivel internacional el cumplimiento tributario del IVA en Chile aparece en un nivel porsobre varios otros pases del mundo. En particular, nuestro sistema tributario muestra la mejor tasa de

cumplimiento de toda Latinoamrica. No obstante ello, todava se est lejos de alcanzar niveles deevasin de un dgito como los que exhiben las economas ms desarrolladas. En ese sentido y teniendo

en cuenta las favorables perspectivas de crecimiento del pas, acortar esa diferencia en el medianoplazo debiera ser un objetivo de modernizacin del SII, el cual debera ser apoyado por un sustancial

aumento de sus recursos, as como de una simplificacin del sistema tributario.

REFERENCIAS

- Serra, P. [1991] Evasin Tributaria en IVA. Documento de Trabajo N 5. Departamento de IngenieraIndustrial. Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas. Universidad de Chile.

- Toro, J. y Trujillo, J. [1992] Estimacin de la Evasin Tributaria en el IVA: Perodo 1980-1991.Mimeo Servicio de Impuestos Internos.

- Jorratt, M. y Serra, P. [1997] Estimacin de la Evasin en el Impuesto a la Renta de PrimeraCategora. Perodo 1985-1995. Documento de Trabajo-Fondecyt N 19-60730.

- Engel, E.; Galetovic, A. y Raddatz, C.[1998a] Impuestos y Distribucin del Ingreso en Chile. Mimeo.

- Engel, E.; Galetovic, A. y Raddatz, C.[1998b] Medicin de la Evasin en el IVA mediante el Mtodode Punto Fijo. Mimeo.

- Adimark. [1991], [1992] y [1996] Informes de Imagen del SII.

Silvani, C. y Brondolo, J. [1993] Medicin del Cumplimiento Tributario en el IVA y Anlisis desus Determinantes. Fondo Monetario Internacional - Centro Interamericano de Administraciones


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Tributarias.

Banco Central de Chile [1999] Anuario de Cuentas Nacionales 1999. Versin Preliminar Mayo1999.

ANEXOS

ANEXO N 1

METODOLOGIA DEL POTENCIAL TEORICO PARA MEDIR EVASION EN EL IVA

1 Conceptos Previos

El IVA es un impuesto que grava la mayor parte de las transacciones de bienes y servicios en laeconoma. Este impuesto opera sobre la base del sistema de dbitos y crditos. En una transaccinintermedia, el agente que acta como vendedor tiene la obligacin de recargar el impuesto y pagarlo alFisco (Dbito de IVA), mientras que el que acta como comprador tiene derecho a rebajar de suobligacin fiscal el impuesto pagado (Crdito de IVA). Bajo este mecanismo, para cada agente queacta en una etapa intermedia de comercializacin, la obligacin de pago corresponde a la diferenciaentre su Dbito de IVA o impuesto recargado en sus ventas, y su Crdito de IVA o impuesto pagado ensus compras. Esta diferencia se denomina Dbito Neto de IVA.

En la ltima etapa de comercializacin, quien acta como comprador es un consumidor final, paraquien no est disponible el crdito de IVA, por lo cual el impuesto recargado en esta transaccin resultaser un impuesto terminal para el consumidor.

2 Estimacin va Potencial Tributario

De lo descrito en el punto anterior, se desprende que el consumidor final es quien soporta el pago totaldel impuesto, no obstante ste sea recaudado fraccionadamente por el Fisco a travs de los dbitosnetos de los distintos agentes intermedios participantes en la cadena productiva. En consecuencia,surgen dos formas a travs de las cuales se podra medir el potencial de recaudacin. La primera formaes medirlo por el lado de la produccin, agregando el Dbito Neto Potencial de los distintos sectores dela economa y la segunda forma, por el lado del consumo, agregando las compras finales de laeconoma para construir la base del impuesto. El estudio de Serra [1991] realiza una estimacin porambas vas para el ao 1986, calculando el dbito neto potencial de los 75 sectores econmicosdefinidos por la Matriz de Insumo-Producto de ese ao y estimando tambin la base de gasto gravadocon IVA. El estudio de Toro y Trujillo [1993], extiende las estimaciones basadas en el gasto del Sistemade Cuentas Nacionales para obtener una serie anual del potencial de recaudacin.


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Las cifras de evasin presentadas en este informe, estn basadas en este ltimo estudio que se basa enla agregacin de la compras que involucran un pago de IVA. Ello por cuanto, construir una serietemporal del Dbito Neto potencial para cada sector econmico demandara una MIP para cada ao, loque hace infactible aplicar este mtodo para tales fines.

3 Aplicacin del Mtodo

3.1 Estimacin de la Base Terica

El mtodo del potencial terico construye la base agregada del impuesto a partir del gasto en bienes yservicios con IVA no deducible. La principal componente de este gasto es el consumo final de hogares,informacin que es publicada anualmente por el Banco Central en las cifras de cuentas nacionales. Sinembargo, no todo el consumo forma parte de la base del IVA, dado que existe un conjunto detransacciones finales que estn favorecidas por exenciones, segn lo establece la ley. Estas exencionesdenominadas exenciones parciales operan slo sobre el valor agregado en la ltima etapa de la cadenaproductiva, lo cual determina que las empresas que efectan estas transacciones no tengan ni dbitos nicrditos de IVA. As, la adquisicin de bienes y servicios que stas realicen constituye tambin un gastocon IVA no deducible y por ende, forma parte de la base potencial del impuesto.

De acuerdo a lo anterior, esta aproximacin de la base corresponder a:

Gasto IVA ND = Consumo Final Afecto + Gasto Afecto de Empresas Exentas (1)

El Consumo Final Afecto se estima, como ya se seal, utilizando las cifras del SCN de Consumo Finalde Hogares e Instituciones sin Fines de Lucro (CF). Sobre esta cifra se descuenta el consumo finalexento compuesto principalmente por el consumo final de los sectores favorecidos con la exencin(CSE) ms otras componentes menores, que corresponden a Donaciones (D), Importaciones de ZonaFranca (IZF), consumo realizado por chilenos en el exterior (CEXT), autoconsumo agrcola (AA) ypropinas (P). Al mismo tiempo, se adiciona a esta cifra el consumo gravado realizado por extranjerosno residentes (CNR) que tambin involucra un gasto con IVA no deducible.

La expresin de clculo para el Consumo Final Afecto es entonces:

Consumo Final Afecto = CF - CSE - D - IZF - CEXT - AA - P + CNR (2)

El consumo final de los sectores exentos se estima a partir de cifras de consumo y PIB sectorial delSCN, utilizando la proporcin de exencin por sector econmico calculada en Serra [1991]. De esemismo estudio, se extrae la proporcin de consumo que corresponde al resto de componentes, salvo lasimportaciones de Zona Franca que se estiman a partir de las solicitudes de registro de facturas de


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Aduanas, y el consumo de chilenos en el exterior y de extranjeros en Chile, los cuales se estiman apartir de cifras de gasto y permanencia promedio del turismo publicados por el INE.

Por otra parte, el Gasto Afecto de Empresas Exentas se compone del Consumo Intermedio gravado quese destina a la produccin exenta (CIGDEX) y de la Inversin Gravada con ese mismo destino(IGDEX). Es decir,

Gasto Afecto de Empresas Exentas = CIGDEX + IGDEX (3)

Tanto el consumo intermedio gravado como la inversin gravada con destino exento se estiman en basea consumo intermedio y PIB sectorial del SCN, utilizando la proporcin de exencin calculada porsector econmico en Serra [1991].

Para estimar la base terica del impuesto se debe efectuar un ajuste de consistencia que radica endescontar del agregado denominado Gasto con IVA No Deducible, la recaudacin efectiva de IVA.

Base Terica = Gasto IVA ND - Recaudacin Efectiva (4)

Este ajuste se aplica porque todas las cifras de gasto del SCN incluyen IVA, sin embargo la base sobrela cual se aplica la tasa del impuesto no la incluye. La cifra de recaudacin efectiva se obtiene de losinformes anuales de Ingresos Tributarios de Tesoreras y corresponde al IVA Neto, es decir, aqul quededuce las devoluciones del impuesto.

3.2 Estimacin de la Recaudacin Terica

Para estimar la recaudacin terica simplemente se aplica la tasa legal vigente del impuesto sobre labase terica estimada. Es decir,

Recaudacin Terica = Base Terica * Tasa (5)

La tasa legal o alcuota del IVA ha experimentado cambios a lo largo del perodo en el cual se obtienenlas cifras. Hasta 1987 corresponda a un 20%, luego a mediados de 1988 se rebaj a 16% yposteriormente a mediados de 1990 se volvi a subir, esta vez a 18%, nivel que se ha mantenidovigente hasta ahora. Para hacer comparables las cifras, se ha utilizado una tasa homognea para todo elperodo de 18%, denominando este concepto como recaudacin terica normalizada (RecaudacinTerica).

Recaudacin Terica = Base Terica * 18% (5)

3.3 Estimacin de la Evasin


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La recaudacin efectiva normalizada a 18% (Recaudacin Efectiva), se obtiene aplicando unaproporcin lineal sobre la cifra original, considerando la tasa legal vigente en cada perodo, es decir:

Recaudacin Efectiva = Recaudacin Efectiva * (18%/Tasa Vigente) (6)

El monto de evasin se define como la diferencia entre la recaudacin efectiva y la recaudacinterica, ambas cifras normalizadas a 18%.

Monto Evasin = Recaudacin Terica - Recaudacin Efectiva (7)

Finalmente, la tasa de evasin expresa el monto de evasin como porcentaje de la recaudacin terica.

Tasa de Evasin = (Monto Evasin / Recaudacin Terica) * 100 (8)

3.4 Correcciones a la Estimacin de Evasin respecto a Estudios Precedentes

Nuevas Cifras Cuentas Nacionales: la antigua serie de evasin medida por Toro y Trujillo[1992] y porel SII, empleaba desde 1989 en adelante todas las cifras de CN a pesos de 1986 (consumo final hogarestotal , consumo final hogares por sector, consumo intermedio por sector, inversin, etc.). Esto porcuanto no se contaba con informacin en algunas de las variables necesarias para una estimacinnominal. As, la comparacin con la recaudacin efectiva --que se mide naturalmente a monedanominal-- obligaba a llevar esta ltima cifra a pesos de 1986. Para ajustar esta variable se aplicabasimplemente variacin de IPC promedio anual. En esta oportunidad se ha trabajado con una nuevaserie de cifras publicadas en el "Anuario de Cuentas Nacionales 1999", que cierra con informacinnominal y definitiva hasta el ao 1996. Con la nueva informacin disponible de cuentas nacionales seha evitar el error asociado a ajuste por IPC, calculando una nueva serie de evasin.

Otros Ajustes: la disponibilidad de otra informacin que se utiliza en el clculo de la evasin hapermitido introducir los siguientes ajustes adicionales: (i) se eliminan los crditos de impuesto alpetrleo de los crditos de IVA Tasa General, ya que no corresponde contabilizarlos en la recaudacinde IVA, y (ii) se reemplaz en el clculo de la recaudacin terica, el descuento de recaudacinefectiva de IVA por el descuento de lo que el Banco Central denomina "IVA Neto Recaudado", lo cualhace ms preciso el clculo de la base neta potencial.

ANEXO N 2

METODOLOGIA DEL POTENCIAL TEORICO PARA MEDIR EVASION EN EL IMPUESTO A LARENTA DE PRIMERA CATEGORIA

1 Conceptos Previos


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El Impuesto a la Renta de Primera Categora opera sobre la Renta Lquida Imponible de la empresa, lacual se determina a partir del resultado tributario que sta obtenga (utilidad del perodo determinada deacuerdo a las normas de la legislacin tributaria). Cuando el resultado tributario del perodo esnegativo, es decir, se produce una prdida tributaria entonces la base imponible y el impuesto son cero,pudiendo estas prdidas ser deducidas de las utilidades tributarias de perodos posteriores, o bienrebajadas en el mismo ejercicio de las utilidades acumuladas.

RT = IB - CD - GNPR - RE + GR + CM (1)

Como se indica en (1), el Resultado Tributario (RT) del perodo se obtiene restando de los ingresosbrutos (IB) el costo directo de los bienes y/o servicios (CD), los gastos necesarios para producir la renta(GNPR) y las rentas exentas (RE); y adicionando los gastos rechazados (GR) y la correccin monetaria(CM).

2 Estimacin va Potencial Tributario

En el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN), la variable a travs de la cual se intenta aproximar la basedel impuesto es el Excedente de Explotacin (EE), el cual se obtiene restando del valor bruto deproduccin(VBP), a precios de productor, el consumo intermedio(CI), las remuneraciones de lostrabajadores(R), el consumo de capital fijo(D), los intereses netos pagados(NI) y los impuestosindirectos distintos al IVA (II).

EE = VBP - CI - R - D - NI - II 0 (2)

Por cierto para un contribuyente particular la depreciacin legal puede diferir de la econmica, pero enrgimen estable no debiera esperarse ningn sesgo por este concepto. A continuacin se relacionan losconceptos tributarios que componen la Renta Liquida Imponible de los contribuyentes sujetos a rentaefectiva con la definicin de excedente de explotacin en el SCN.

RT = EE - PEA - DON - RE + CM (3)

Donde PEA corresponde a las prdidas de ejercicios anteriores, DON corresponde a las donaciones,RE a rentas exentas y CM a correccin monetaria.

Por su parte, la Renta Lquida o Base Imponible del impuesto agregada para el universo de empresasconsidera slo la sumatoria de los resultados tributarios positivos, es decir, de las utilidades tributarias;por lo tanto, a nivel agregado, para obtener esta magnitud debemos sumar al resultado tributario lasprdidas tributarias del ejercicio, que llamaremos PT. De esta forma, llegamos a la siguiente expresinpara aproximar la base agregada de este impuesto:


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BI Agregada 1 Categora = EE - PEA - DON - RE + CM + PT (4)

3 Aplicacin del Mtodo

3.1 Estimacin de la Base Terica

Tal como se vio en el captulo anterior, la base imponible del impuesto de Primera Categora se puedeaproximar por el Excedente de Explotacin de Cuentas Nacionales. Las diferencias ya comentadasdarn origen a una serie de correcciones, las cuales se resumen en el siguiente esquema:

Excedente de Explotacin

- Excedente de Explotacin de Actividades no Afectas y Exentas

Propiedad y Arriendo de ViviendasArriendos comercialesProfesionales IndependientesBosques acogidos al DL 4.363Empresas instaladas en Zonas FrancasPescadores Artesanales y Comerciantes Ambulantes

- Excedente de Explotacin Contribuyentes afectos a Renta Presunta

- Prdidas Ejercicios Anteriores Efectivas

+ Ajuste por Correccin Monetaria

= Resultado Tributario Terico

+ Prdidas Tributaria del Ejercicio Efectivas

= Base Imponible de Primera Categora Terica

3.2 Estimacin de la Recaudacin Terica

Para estimar cada una de las componentes y variables de ajuste que establece el mtodo se recurri alas cuentas anuales del excedente de explotacin, publicadas por el Banco Central y a informacinsectorial contenida en la MIP de 1986. A continuacin se describen las principales reas de estimacin.

En el caso del excedente de explotacin de actividades exentas y no afectas, se emplearon las


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proporciones medidas en la MIP de 1986 de esta componente sobre el PIB de cada sector. Las cifrasdisponibles en moneda de ese ao fueron llevadas a moneda de cada ao, usando factores sectorialesde ajuste, por ejemplo en el caso de Propiedad y Arriendo de Viviendas se us el ndice de variacin deprecios de arriendos, o en el caso de empresas de renta presunta se aplic variacin de IPC sectorial,usando los ponderadores de la Encuesta de Presupuestos Familiares de 1988, publicadas por el INE.

Para ajustar por correccin monetaria se recurri a los estados financieros de las sociedades annimasabiertas, desde donde se obtuvo la fraccin que representa la correccin monetaria de las utilidades,aplicndose posteriormente esta fraccin al excedente de explotacin corregido.

Para corregir por las prdidas tributarias de cada perodo, se us informacin efectiva, dado que no eraposible estimar este ajuste a partir de cuentas nacionales.

La renta presunta afecta a Primera Categora en el perodo 1985-89, se calcul usando la fraccin entrela renta presunta de Primera Categora y la renta presunta del Global Complementario para el perodo1990-95, aplicando luego esta fraccin sobre la base imponible de Primera Categora de cada ao delprimer perodo mencionado.

El ajuste por artculo 14 bis se ha realizado a nivel de informacin efectiva. Para estimar estacomponente se dividi la base imponible de los contribuyentes acogidos al artculo 14 bis por elporcentaje promedio de distribucin de utilidades de los contribuyentes de tamao similar que tributanen el rgimen general.

Finalmente, se calcul la recaudacin terica aplicando la tasa del impuesto sobre la base imponibleagregada, descontando los crditos aplicados efectivamente por los contribuyentes, como sigue:

Recaudacin Terica = Base Imponible Terica * Tasa - Crditos Efectivos (5)

Al restar los crditos efectivos, ante la imposibilidad de estimarlos tericamente, se est excluyendo laposibilidad de evasin por el abultamiento de stos, lo cual puede generar un subestimacin de laevasin.

3.3 Estimacin de la Evasin

La recaudacin efectiva normalizada a 15% (Recaudacin Efectiva), se obtiene aplicando unaproporcin lineal sobre la cifra original, considerando la tasa legal vigente en cada perodo, es decir:

Recaudacin Efectiva = Recaudacin Efectiva * (15%/Tasa Vigente) (6)

El monto de evasin se define como la diferencia entre la recaudacin efectiva y la recaudacin


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terica, ambas cifras normalizadas a 15%.

Monto Evasin = Recaudacin Terica - Recaudacin Efectiva (7)

Finalmente, la tasa de evasin expresa el monto de evasin como porcentaje de la recaudacin terica.

Tasa de Evasin = (Monto Evasin / Recaudacin Terica) * 100 (8)


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Antecedentes Sobre La Evasión Tributaria en Chile

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