Antecedentes, desarrollo y conclusión del Congreso Anfictiónico

de Panamá

El 15 de septiembre de 1815, Simón Bolívar estableció las bases de la unión Americana en la

célebre Carta de Jamaica, considerada por muchos como el más grande documento profético del

Libertador. Esta iniciativa pertenece a Miranda y su propaganda y desarrollo al Libertador, que en

la memoria de Jamaica exclama:

"Es una idea grandiosa pretender formar de todo el mundo nuevo una sola nación, con un sólo

vínculo que ligue sus partes entre sí y con el todo. Ya que tiene un origen, una lengua, unas

costumbres y una religión, debería por consiguiente tener un sólo gobierno que confederase los

diferentes Estados que hayan de formarse, mas no es posible porque los climas remotos,

situaciones diversas, intereses opuestos, caracteres desemejantes dividen a la América. ¡Que bello

sería que el Istmo de Panamá fuese para nosotros lo que el de Corintio para los griegos! Ojalá que

algún día tengamos la fortuna de instalar allí un augusto congreso de los altos intereses de la paz y

de la guerra, con las naciones de las otras tres partes del mundo."

"Este documento... nos muestra al estadista que se adelanta al tiempo e insiste en la necesidad de

la unidad continental... Sin embargo conocedor de fondo de la idiosincrasia hispánica y profeta en

su visión del futuro, comprende que una nube cargada de divisiones se cierne sobre estos

pueblos... Esta carta es la primera manifestación formal de Bolívar sobre la unidad continental...

semilla que se convirtió en la médula esencial del Panamericanismo y que llegó a asomar la

posibilidad de concentrar en el Istmo de Panamá un Congreso Anfictiónico... " El Libertador a lo

largo de toda su vida tomó como prioritario el hecho de la unidad de los pueblos como un "hilo

finísimo que enlaza todas sus ideas y forma un marco precioso a su personalidad de estadista..." (

2 ) Así lo demuestra cuando expresa:

"Compatriotas: escuchad mi última voz al terminar mi carrera política; a nombre de Colombia os

pido, os ruego que permanezcáis unidos, para que no seáis los asesinos de la patria y vuestros

propios verdugos..."

Sucesivamente a la Carta de Jamaica, encontramos las batallas de Carabobo, Boyacá, Pichincha,

Junín y Ayacucho, tras las cuales, comienza la organización jurídica del nuevo estado, bajo la

orden del general Francisco de Paula Santander. La Gran Colombia, comprendida por los

departamentos de Quito, Nueva Granada y Venezuela, constituyó uno de los sueños más

importantes de Bolívar:

"La reunión de la Nueva Granada y Venezuela es el único objeto que me he propuesto desde mis

primeras armas, es el voto de los ciudadanos de ambos países y es la garantía la libertad de la

América del Sur..."

A este nuevo estado se le sumaria el 28 de Noviembre de 1821 el Istmo de Panamá, declarada por

sus habitantes como independiente de los vínculos que los unían a España y espontáneamente

anexada a la Gran Colombia. El Libertador, consideró el Acta de Independencia de Panamá como:

"El monumento más glorioso que puede ofrecer a la Historia ninguna provincia Americana"

Panamá se mantuvo unida a Colombia hasta el año 1903, cuando se declaró como el

Departamento de Panamá, independiente de la República de Colombia.

Con el propósito de comenzar su política integracionista, el Libertador envía misiones diplomáticas

ante Chile y Perú con quienes se celebró un tratado de unión, liga y confederación en paz y en

guerra, el cual establecía una ayuda en fuerzas marítimas y terrestres en circunstancias de

dominación extranjera, además del nombramiento de dos Plenipotenciarios que se reunirían en un

Congreso General que sirviese de "juez árbitro y conciliador en sus disputas y diferencias..." Estos

acuerdos, celebrados con La Gran Colombia, no deben ser confundidos con las invitaciones que el

Libertador hizo a estos países años después para la celebración del Congreso de Panamá. Lo

mismo se pactó con México (1823 -1824) y con las Provincias Unidas del Centro de América

(1825). Un tratado de amistad y alianza defensiva se estableció con el gobierno de Buenos Aires

entre 1823 y 1824.

El 7 de diciembre de 1824, dos días antes de la Batalla de Ayacucho, Bolívar convocaba desde

Lima, a los gobiernos de Colombia, México, Río de la Plata, Chile y Guatemala. El documento

llamaba a un Congreso Americano en Panamá, el cual no debía ser postergado ya que sería un

crimen "privarnos de las ventajas que produciría aquella Asamblea desde su instalación". La meta

de este Congreso era explicada por el Libertador de esta forma:

"Cimentar de un modo más sólido y estable las relaciones íntimas que deben existir entre todos y

cada uno de ellos y que les sirva de consejo en los grandes conflictos, de punto de contacto en los

peligros comunes, de fiel intérprete en sus tratados públicos cuando ocurran dificultades y de Juez

Árbitro y Conciliador en sus disputas internacionales."

Así mismo el Libertador expresa:

" Parece que si el mundo hubiese de elegir su capital, el Istmo de Panamá sería señalado para

este augusto destino, colocado como está en el centro del globo, viendo por una parte el Asía, y

por otro al África y Europa. El Istmo de Panamá ha sido ofrecido por el Gobierno de Colombia para

este fin en los tratados existentes. El Istmo está a igual distancia de las extremidades, y por esta

causa podría ser el lugar provisorio de la primera Asamblea de Confederados".

El Libertador, admirador de las instituciones griegas, a las que se refiere en numerosos

documentos como la Carta de Jamaica, habló siempre de repeler la amenaza extranjera a través

de un cuerpo al que llamó anfictiónico, que diera impulso a la defensa de intereses comunes de los

estados que antes habían sido colonias españolas. Este nombre, es un derivado del derecho que

tenían las ciudades confederadas de la antigua Grecia de enviar un representante al Consejo de

Anfictiones. Este Consejo atenuaba las disensiones entre los griegos.

Fue necesario esperar largos meses para la instalación del Congreso de Panamá, el cual, contó

con una asistencia que se vio empobrecida por los problemas que atravesaba la América. La

Convocatoria de Bolívar, se hizo extensiva a Perú, México y la Gran Colombia; estos países a su

vez buscaron la adhesión de otros gobiernos a nivel mundial. El Gobierno de Perú invitó a la

República de Centroamérica, Chile y a las República Unidas de Río de Plata (Argentina). El

Gobierno de la Gran Colombia, por su parte, invitó a los Reinos de Francia, Inglaterra, Brasil y a los

Estados Unidos. Con respecto a los dos últimos países convidados, Bolívar manifestó la

inconveniencia de su presencia en el Congreso; Estados Unidos comprometería a esta Liga con

Inglaterra; La República Unida de Río de Plata podría provocar discordias con Brasil y viceversa.

No obstante, los Estados Unidos fueron invitados por Santander "en la firme convicción de que

nuestros íntimos aliados no dejarán de ver con satisfacción el tomar parte en sus deliberaciones de

un interés común a unos amigos tan sinceros e ilustrados..."(?). Sin duda alguno, los Estados

Unidos habían ganado ciertos puntos delante de Santander con la Doctrina Monroe la cual

establecía "América para los [norte] americanos". Tal doctrina era la piedra que impediría la

presencia de potencias europeas en el hemisferio occidental.

Con respecto a Inglaterra, esta fue la única potencia no Americana invitada a este Congreso.

Bolívar consideró decisiva su presencia en esta Liga: "si nos ligamos a Inglaterra existiremos, si no

nos ligamos perderemos indefectiblemente..." "Por ahora me parece que nos dará una gran

importancia y mucha respetabilidad la alianza con La Gran Bretaña porque bajo su sombra

podríamos crecer haciéndonos hombres, instruirnos y fortalecernos para presentarnos ante las

naciones con el grado de civilización y de poder que son necesarios a un gran pueblo..." No es que

Bolívar no conociera el riesgo de la alianza de naciones débiles con naciones fuertes, solo que

creía que Inglaterra asumiría el protectorado moral de Hispanoamérica. Pronto el Libertador

recibiría una profunda desilusión, al saber oficialmente que Inglaterra no estaba interesada en

relaciones más extensas de las que tenía con América y que la política de esta se limitaría a

impedir la formación de una Liga general dirigida por los Estados Unidos, y a oponerse a las

empresas militares de Colombia y México sobre Cuba.

Un borrador descubierto por Vicente Lecuna, deja entrever los resultados esperados por Bolívar

para este Congreso. En esta Carta dirigida a Santander, Bolívar aprueba la asistencia de los

Estados Unidos y deja abierto el derecho de los demás países de América a adherirse a esta

Federación. Expresa muy ilusionado el Libertador:

"El Congreso de Panamá reunirá todos los representantes del gobierno de América y un agente

diplomático de S.M.B. Este Congreso parece destinado a formar la liga más vasta, más

extraordinaria y más fuerte que ha aparecido hasta el día sobre la tierra. La Santa Alianza será

inferior en poder a esta confederación, siempre que la Gran Bretaña quiera tomar parte en ella,

como miembro constituyente. El género humana daría mil bendiciones a esta liga de salud y la

América como la Gran Bretaña cogerían cosechas de beneficios..."

Los resultados esperados por Bolívar se resumen en 5 puntos

"-Persiste la idea de la Federación con la colaboración o dirección de Inglaterra.

-El anfictionado Americano se basa en la igualdad, en una política de verdadero equilibrio.

-Habrá una alianza contra el peligro exterior y contra las facciones anárquicas.

-Se evitará toda guerra de razas, preocupación que aparece en la mente de Bolívar con una

intensa nota de sinceridad revelada en esta correspondencia.

-El carácter Continental del arreglo y la base de Igualdad excluyen toda idea hegemónica, aunque

la Federación suponía una dirección moral o política en la que evidentemente iba a corresponderle

a Bolívar un papel decisivo."

A partir de marzo de 1826, una orientación distinta se operó en la mente de Bolívar. "A mediados

del año 1826, a Bolívar ya no le interesaba la Federación americana, aún limitada a México,

Guatemala, Perú, Colombia y Chile..." El pensamiento de Bolívar trascendía la obra de aquel

Congreso; éste proyecto no era otro que el relacionado a la Federación de los Andes "...o sea el

plan de un gran Estado federal andino con su presidencia vitalicia, que venía así a reemplazar en

Bolívar al viejo ideal de la Carta de Jamaica, y un anfictionado continental sobre las bases de

absoluta igualdad."

Los países cuyos delegados concurrieron al Congreso de Panamá fueron: Colombia, que se hizo

representar por Don Pedro Gual y el general Pedro Briceño Méndez; el Perú, que envió como

delegados al doctor Manuel Vidaurre y señor José María Pando; México, mandó como

representantes al general José Mariano Michelena y señor Miguel Dominguez; las Provincias

Unidas de Centroamérica, designaron a los señores Antonio Larrazábal y Pedro Molina. Estados

Unidos fue representado ante la Asamblea al ministro en Bogotá, Mr. Anderson y luego a Mr.

Sergeant. El primero murió en el viaje a Panamá y el segundo llegó después de las sesiones. La

Gran Bretaña envió como observadores a Mr. Dawkins y Holanda al señor Van Veer. Los

representantes de Bolivia no pudieron llegar a tiempo a las sesiones. Chile no pudo enviar

representantes por falta de una autoridad legislativa que permitiera el nombramiento de

representantes. Su "situación anárquica" impidió la entrada a esta Federación. En cuanto a Buenos

Aires, su gobernador presentó ante el Congreso de esta nación, una Ley donde se le permitía al

Poder Ejecutivo para designar Plenipotenciarios. El Congreso adoptó la Ley, no en su totalidad,

como estaba planteada, pero autorizó al Ejecutivo para escoger a los representantes que no fueron

enviados, debido al temor de que el Congreso de Panamá se convirtiera en una autoridad suprema

en el Continente, cuya hegemonía correspondiera al Libertador.

Los Estados Unidos estorbaron los planes de liberar a las Antillas efectuados por Colombia y

México. En numerosas ocasiones, además, traban las acciones de la Liga. "En la misma medida

que avanzaba el ideal bolivariano de unidad para la defensa frente a los peligros foráneos,

arreciaba la embestida de los Estados Unidos para evitar que esa unidad se concretara. No sólo

trabajaron moviendo los hilos de su diplomacia prepotente, sino que también recurrieron al

soborno, al espionaje, la mentira y el apoyo abierto al contrabando de armas en favor de España."

Por esta razón, la Cámara de Representantes autorizó enviar delegados conforme al siguiente

acuerdo: "Se resuelve que el gobierno de los Estados Unidos de América no deberá estar

representado en Panamá sino con carácter diplomático y que dichos Estados no tienen que formar

alianza ofensiva o defensiva o que negociar acerca de tal alianza con todas o algunas de las

Repúblicas Americanas; que los Estados Unidos de Norteamérica no tienen que ser parte

contratante con ellas o con algunas de ellas para hacer declaración común, a fin de impedir la

intervención de cualquier potencia europea contra la independencia de aquellas Repúblicas, o

contra su forma de gobierno o para organizar alguna unión, a fin de impedir la colonización en el

Continente Americano, reservándoos los Estados Unidos de Norteamérica libertad para obrar en

cualquier emergencia de la manera que le dictarán sus sentimientos de amistad hacia aquellas

Repúblicas, su propio honor y su política en el momento de los sucesos."

La prepotencia del gobierno de los Estados Unidos calificó a Bolívar como: "...estadista teórico de

propósitos flotantes e indigestos..."

El 23 de junio de 1826 se instaló en la Sala Capitular del Convento de San Francisco, la Asamblea

de Plenipotenciarios. Durante ésta Segunda Conferencia se acordó por votación que los tratados y

resoluciones de la Asamblea, en cada una de las reuniones tenga un voto insolidum, es decir, que

únicamente admitiera, rechazara o dejara pendiente los artículos del proyecto que se presentarán.

Los Plenipotenciarios de Perú expusieron varios artículos para proyecto de tratado, que fueron

sancionados en las conferencias sucesivas. Durante la séptima y la octava conferencia se planteó

una mediación de Inglaterra para la paz con España, sin embargo, este proyecto no se llevó a

cabo. En la Décima y última Conferencia, celebrada el 15 de julio a las diez de la mañana, se trató:

1.- Un convenio de Unión, Liga y Confederación Perpetua entre los Estados presentes en el

Congreso, al cual otros Estados Americanos podían unirse un año después de haber sido

confirmado.

2.- Convenio para reunirse en tiempo de paz cada dos años, y en tiempos de guerra cada un año.

Se fijó para la próxima reunión la villa de Tacubaya en México.

3.- Los Contingentes deberían aportar una ayuda económica, y dicha contribución variaría con

respecto a la población. Además cada uno se comprometía a ayudar al aliado cuyo territorio fuese

invadido con 200.000 libras esterlinas.

4.- Convención militar, con la finalidad de fijar las bases para el empleo y dirección de tropas.

"Después de ser revisados y corregidos estos documentos, se acordó celebrar el mismo día

durante la noche una sesión solemne en la misma Sala Capitular, hoy Salón Bolívar del Instituto

Bolívar, para los efectos de la firma y sello por las Delegaciones de los Protocolos, el Tratado y

demás Convenciones. A este acto siguió una entusiasta recepción, a la pálida luz de las velas, a

las que asistieron, además de los Plenipotenciarios y sus Secretarios, autoridades y

personalidades panameñas y los observadores extranjeros. "

Finalmente, se resolvió la mudanza del Congreso a la Villa de Tacuyaba, cerca de la Ciudad de

México, lo cual se debió a la insalubridad del Istmo de Panamá. Bolívar no estuvo de acuerdo con

ésta decisión, ya que según él "La traslación de la Asamblea a México va a ponerla sobre el

inmediato influjo de aquella potencia ya demasiado preponderante y también bajo la de los Estados

Unidos del Norte. Estas y otras muchas razones me obligan a decir que no se proceda a la

ratificación de los tratados antes de que yo llegue a Bogotá y antes de que yo los haya examinado

detenida y atentamente con usted y con otros."

El fracaso del mismo no se hizo esperar. Sólo asistieron la mitad de los delegados presentes en la

Asamblea de Panamá y después de una larga espera sólo se reunieron una vez el 9 de octubre de

1828 en la casa del Dr. Pedro Gual. "...donde llegaron a la conclusión de que, no habiendo los

gobiernos aprobado los convenios de Panamá, excepto el de Colombia que sí los sancionó, estos

instrumentos podían considerarse inoperantes y toda aquella ardua y larga labor del Istmo no

había sido más que una utopía de su glorioso autor." El fracaso del Congreso también se debió a la

indiferencia del gobierno americano. Es de hacer notar e importante aclarar que la Anfictionía no

terminó en Panamá sino en La Villa de Tacubaya. Sucesivamente a este Congreso, ocurre un

periodo de reajustes, que recibe el nombre de Caja Pandora, caracterizado por una pésima

administración pública, atraso en todos los ordenes de la vida social, ignorancia, etc.

Poco después, la mala salud del Libertador y su envejecimiento prematuro, dan rienda suelta a los

elementos en conflicto que solo constituían nominalmente la República de Colombia. Ello fue señal

para la disolución de la República.

Resultados del Congreso

Los resultados del Congreso no fueron los esperados por el Libertador. Cuando este se realizó, un

cambió de orientación se había operado en la mente del Libertador, como lo señalamos

anteriormente. En carta fechada el 18 de agosto de 1826 y dirigida a Don Pedro Gual, el Libertador

considera inútil el proyecto de Liga Federal y Militar y se expresa de el de la siguiente forma:

"Pienso ( se refiere a la Liga Federal ) que la primera no será más que nominal, puesto que un

pacto federal con un mundo entero va a ser nulo en la realidad por lo mismo; ya que los mexicanos

quieren una Liga militar, soy de opinión que la formemos entre Colombia, Guatemala y México que

son los únicos Estados que temen ataques por la parte del Norte..."

En correspondencia dirigida al General Briceño Méndez, agrega estas significativas palabras:

" El (Tratado) de Unión, Liga y Confederación, contiene artículos cuya admisión puede embarazar

la ejecución de proyectos que he concebido y en mi concepto muy útiles y de gran magnitud. "

Muchos países presentaron inconvenientes con el Tratado de Unión, Liga y Confederación. El Perú

expuso que si entraría en la Liga con los Estados Americanos, no contribuiría con tropas ni dinero,

que sus tropas no pasarían más allá del Río Mayo, en los límites con Colombia y solamente en

caso de que se necesitara emplearse, sólo en Colombia; que México sólo sería auxiliado con

dinero por parte de Perú, igual que en Colombia y Centroamérica; y que Perú no estaba dispuesto

a formar un ejército federal, y que no firmaría convenios comerciales, hasta que el Congreso no

haya dicho los puntos. Los países Colombia y México no estaban en capacidad para aportar la

suma de dinero que sus delegados habían estipulado. "Y sobre todo los recelos de los gobernantes

Americanos que miraban en el Congreso de Panamá un instrumento hegemónico de Colombia,

contribuyeron a su fracaso." ( 12 ) Además por la anarquía que en aquellos momentos había en

América: Buenos Aires contra Brasil; Salvador en pelea con Guatemala; México en disputas civiles;

Bolivia en disturbios militares; Perú le declara la guerra a Colombia; Venezuela ignora al gobierno

de Bogotá, y la pelea entre Santander y Bolívar, revelaban los días finales de Colombia.

El Libertador desesperanzado le escribía a Páez: "El Congreso de Panamá, institución que debiera

ser admirable si tuviera más eficacia, no es otra cosa que aquel loco griego que pretendía dirigir

desde una roca los buques que navegaban. Su poder será una sombra y sus decretos consejos

nada más."

La obra de Bolívar no fue infructuosa, ya que nos dejó la libertad de toda Hispanoamérica, y a

partir de ello ha surgido completamente naciones prósperas. Su ideal que era la unión continental,

que llegó a su punto culminante en el Congreso de Panamá, el cual, son un ejemplo de

inteligencia, perseverancia, valor y patriotismo Americano.

Relaciones del Congreso de Panamá con la actual organización de Estados Americanos.

El presidente del Consejo Permanente de la OEA, Dr. Julio C. Carasales, se expresó en estos

términos en la sesión protocolar de la organización celebrada en Panamá el 21 de junio de 1976:

"Fue producto de las deliberaciones del Congreso Anfictiónico en Pacto de Unión, Liga y

Confederación Perpetua suscrito el 15 de julio de 1826. Como todos sabemos, el Tratado no llegó

a entrar en vigor y el Congreso de Panamá no tuvo epígonos. Fue común en períodos posteriores

hablar de frustración y de fracaso. ¡Cuán equivocado e injusto nos parece hoy este juicio! Por el

contrario, pocas simientes más fértiles se plantaron en el suelo de este hemisferio. El noble ideal

se mantuvo latente en generaciones de Americanos y fue germinado paulatinamente a medida que

las circunstancias del tiempo y el espacio fueron brindando el ámbito propicio para la

materialización de los principios enunciados en el prototipo Bolivariano."

La organización de los Estados Americanos, constituye el testimonio de los principios generales

que rezaba el pacto del 1826, los cuales son hoy las bases de lo que actualmente está formada la

OEA, es decir, es el precursor del sistema americano que nos rige: el respeto a la soberanía, la

integridad territorial y la igualdad jurídica de los Estados, la defensa común y solidaria; el repudio

de la guerra, de la conquista, del imperio colonialista y de la intervención extranjera; la seguridad

colectiva y la solución pacífica de los enfrentamientos; la promoción del desarrollo de los países

Americanos y tantos otros principios que son orgullo de América.

El Congreso celebrado en junio de 1976, revivió la celebración del Congreso Anfictiónico de

Panamá, considerado como el más grande acontecimiento histórico del siglo XIX, en el que la OEA

jugó un papel importantísimo como factor de integración de los pueblos hispanoamericanos. "Este

Congreso conmemorativo de aquél de 1826 dará nueva vida a la OEA, nacida de la entraña misma

de estos pueblos en 1889. También el Congreso Anfictiónico puede atribuirse con justo derecho la

paternidad de la Sociedad de las Naciones, concede en Europa, y de las Naciones Unidas,

organismo como este que surgió en San Francisco, California, ciento diecinueve años después de

1826. " El 21 de julio de 1976, el presidente de la OEA, y los cancilleres de Panamá y Venezuela

coincidieron en señalar el Congreso Anfictiónico de Panamá, presidido por el eminente

internacionalista Don Pedro Gual, como fuente de iniciativas para el entendimiento mutuo de los

países del continente y como punto de partida para la adecuada revisión de sus relaciones

permanentes con los demás países del mundo.

Bolívar es igualmente el inspirador de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)...

concebida como un instrumento de desarrollo que trata de superar más de ciento cincuenta años

de aislamiento geográfico y de celos regionales.

La integración mas que nunca en la actualidad debe hacerse realidad. Los hombres de ésta

América, la América de Bolívar, habremos de esforzarnos, por impulsar a su realización lo que no

puede seguir siendo sueño.