ANÁLISIS DEL PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO DE CALI …
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ANÁLISIS DEL PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO DE CALI 2008–2011, DESDE UN ENFOQUE DIFERENCIAL CON POLITICA SOCIAL, PARA LAS COMUNIDADES INDÍGENAS DE CALI. MARISOL QUICENO VALENCIA Autora PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES MAESTRIA EN DERECHOS HUMANOS Y CULTURA DE PAZ SANTIAGO DE CALI, MAYO 2016
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ANÁLISIS DEL PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO DE CALI 2008–2011, DESDE UN ENFOQUE
DIFERENCIAL CON POLITICA SOCIAL, PARA LAS COMUNIDADES INDÍGENAS DE CALI.
MARISOL QUICENO VALENCIA
Autora
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES
MAESTRIA EN DERECHOS HUMANOS Y CULTURA DE PAZ
SANTIAGO DE CALI, MAYO 2016
ANÁLISIS DEL PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO DE CALI 2008–2011, DESDE UN ENFOQUE
DIFERENCIAL CON POLITICA SOCIAL, PARA LAS COMUNIDADES INDÍGENAS DE CALI.
MARISOL QUICENO VALENCIA
Autora
ROSALIA CORREA YOUNG
Directora
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES
MAESTRIA EN DERECHOS HUMANOS Y CULTURA DE PAZ
SANTIAGO DE CALI, MAYO 2016
ARTICULO 23 de la Resolución No. 13 del 6 de Julio de 1946, del Reglamento de la Pontificia Universidad Javeriana.
“La Universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus alumnos en sus trabajos de Tesis. Solo velará porque no se publique nada contrario al dogma y la moral católica y porque las Tesis no contengan ataques o polémicas puramente personales; antes bien, se vea en ellas el anhelo de buscar la Verdad y la Justicia”.
ANÁLISIS DEL PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO DE CALI 2008–2011, DESDE UN ENFOQUE
DIFERENCIAL CON POLITICA SOCIAL, PARA LAS COMUNIDADES INDÍGENAS DE CALI.
Tabla de Contenido:
1. Introducción ............................................................................................................ 1
2. Estado del Arte ........................................................................................................ 7
3. Marco Conceptual ................................................................................................. 12
4. Aspectos Jurídicos: Los Derechos de las Comunidades Indígenas ....................... 21
5. Caracterización de las Comunidades Indígenas en Santiago de Cali .................... 26
6. Del Plan de Desarrollo Municipal: marco jurídico ............................................... 35
7. El Plan de Desarrollo Municipal de Cali “Para vivir la vida dignamente”:
Programas y proyectos en función de los indígenas ...................................................................... 39
8. Participación indígena para el reconocimiento de políticas sociales con enfoque
diferencial 59
Índice de Tablas:
Tabla 1: Procedencia de las Comunidades Indígenas en Cali ...................................................................... 26
Tabla 2: Comunidades indígenas en Cali ..................................................................................................... 28
Tabla 3: Macroproyectos que incluyeron proyectos para los indígenas de Cali: Servicios. ........................ 41
Tabla 4: Inversión social según grupo poblacional Cali. 2008-2011 ............................................................ 51
Tabla 5: Macroproyectos que incluyeron proyectos para los indígenas de Cali: Calificación,
Eficacia/Cumplimiento y Ejecución Presupuestal. ...................................................................................... 53
Índice de Ilustraciones:
Ilustración 1: Estratificación Socioeconómica. ............................................................................................ 29
Ilustración 2: Distribución cabildos indígenas en Santiago de Cali ............................................................. 30
Índice de Anexos:
Anexo 1: Guion Entrevista ........................................................................................................................... 76
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1. Introducción
En toda división administrativa, país, departamento o municipio es importante la decisión
política para el mejoramiento de la distribución de recursos; por lo cual se establece la necesidad
de proponer políticas y programas por parte de los gobiernos para atenuar las necesidades de sus
pobladores. Además de estas jurisdicciones, en Colombia la Constitución Política (CP/1991), en
su artículo 330, determinó que los territorios indígenas son otra división más, gobernada por los
consejos indígenas, conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus
comunidades, las cuales ejercen funciones como:
- Aplicar las normas legales sobre usos del suelo de sus territorios.
- Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su
territorio, en armonía con el plan nacional de desarrollo.
- Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por la debida ejecución.
- Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su
territorio.
- Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las
instrucciones y disposiciones del gobierno nacional.
- Representar a los territorios ante el gobierno nacional y las demás que les asigne la ley.
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En la misma línea, las comunidades indígenas que viven en resguardos participan del Sistema
General de Participaciones que hace parte del Presupuesto Nacional con base en el principio de
complementariedad; sin embargo, a diferencia de los cabildos indígenas ubicados en resguardos,
los cabildos indígenas desarrollados en zonas urbanas no son beneficiarios directos de la
autonomía administrativa, ejecutiva y judicial, ni de las rentas nacionales, ya que estos territorios
no cumplen con los requisitos exigidos por el Estado para adquirir el carácter de resguardo,
Entidades Territoriales Indígenas (ETI´s) .
Con base en lo anterior, los indígenas que viven en zonas urbanas han buscado alternativas
creando la figura del Cabildo Urbano; de los 65 que existen en Colombia, seis están en Santiago
de Cali y son los cabildos Inga, Kofán, Guambiano, Nasa, Quichua y Yanacona; ninguno cuenta
con registro del Ministerio del Interior ni posee un protocolo normativo que permita su
legalización como tal.
A lo anterior se suman las condiciones de vida en que habitan, ocupando barrios marginados y
cinturones de miseria. No podemos olvidar que la presencia de indígenas en las grandes urbes
colombianas se debe a diferentes causas, como el conflicto armado en sus territorios ancestrales, -
evidenciado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 del 2004 -, los desastres naturales
o la falta de oportunidades económicas, de salud y educación que persisten desde la llegada de los
españoles. Concretamente en Santiago de Cali, según la Organización Nacional Indígena de
Colombia (ONIC, 2012), el 37% de los indígenas que viven en Cali está por fuera del sistema de
salud y el 11,6% es víctima del desplazamiento forzado.
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Ahora bien, debido a la importancia que han adquirido los derechos humanos: sociales,
económicos y culturales dentro de los planes y programas de los gobiernos, particularmente los
derechos de aquellos grupos en condición de vulnerabilidad como las comunidades indígenas,
que presentan coberturas deficitarias en salud, educación, vivienda, recreación y servicios
públicos, he realizado esta investigación, como parte de los requisitos exigidos por la Maestría en
Derechos Humanos y Cultura de Paz, de la Pontificia Universidad Javeriana de Cali.
En este ejercicio he averiguado por las posibilidades que durante el gobierno de Jorge Iván
Ospina (2008 – 2011), tuvieron las comunidades indígenas asentadas en Cali para ser sujetos de
derechos a través de políticas públicas con enfoque diferencial. En ese orden de ideas, revisé el
Plan de Desarrollo de ese período para identificar programas y proyectos dirigidos a este grupo
poblacional, así como los resultados obtenidos. Finalmente, averigüé, con base en entrevistas
estructuradas realizadas a funcionarios del gobierno local, por la existencia de políticas públicas
ejecutadas, con enfoque diferencial. De igual manera, averigüe con representantes de las
comunidades indígenas por sus resultados y por su participación en el proceso del Plan de
Desarrollo dentro del Consejo Territorial del Planeación y otros espacios de participación local
como las Juntas Administradoras Locales de las comunas donde ellos habitan.
Metodológicamente, este trabajo se enmarca en un estudio de caso. Esta opción
metodológica admite formularse preguntas y respuestas detalladas acerca de un fenómeno
específico a partir de varias fuentes; así como facilitar el análisis y la interpretación de los datos
obtenidos.
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Entre las fuentes de información documental se empleó el Plan de Desarrollo 2008 – 2011,
su evaluación y el Plan de Inversiones. También se revisaron estudios descriptivos sobre los
cabildos indígenas asentados en Cali. A renglón seguido se aplicó el método etnográfico para
realizar las entrevistas a funcionarios y líderes indígenas. Este enfoque metodológico de carácter
cualitativo contribuye a obtener datos descriptivos e inductivos que permiten su relacionamiento
con la hipótesis, aportando de esta manera al conocimiento empírico, útil en estudios
especialmente de tipo social. La investigación cualitativa busca interactuar con el grupo
poblacional e interpretar una realidad social, fenómenos o conductas sociales desde la percepción
de quien hace parte de ese contexto, donde el investigador induce conceptualizaciones con base
en conocimientos, valores y comportamientos (Bonilla y Rodríguez: 1997). De esta manera, la
teoría toma un sentido de referencia que orienta el ejercicio de la observación, exploración e
interpretación de ciertas realidades. Nuestra referencia espacial es el municipio de Santiago de
Cali y el periodo de tiempo: el gobierno de Jorge Iván Ospina: 2008 - 2011.
La intención del trabajo es brindar elementos que confirmen o refuten, la hipótesis de
trabajo, en cuanto presencia de políticas y programas dirigidos a minorías étnicas como es el caso
de los indígenas que viven en Cali. Inicialmente se realizó una revisión del estado de la cuestión
con respecto a la aplicación de políticas sociales dirigidas a las comunidades indígenas;
teóricamente se trabajó bajo la concepción de que el Estado funciona como un selector de
demandas y un proveedor de servicios y son los decisores de políticas y los altos funcionarios
quienes determinan las políticas, mediante un enfoque de elección racional – buscando menores
costos y mayores beneficios- o también bajo el enfoque incremental -mediante el cual, las
políticas se deciden y ejecutan progresivamente-. Estos enfoques minimizan la influencia de
actores sociales y políticos situados en el entorno social, económico, político o internacional. A
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renglón seguido se trabajaron los conceptos que definen política pública y política social; esta
última bajo la perspectiva de enfoque diferencial.
La recolección de la información, para realizar las entrevistas fue difícil y dispendiosa; tanto
por el lado de representantes de la administración municipal, como de los líderes indígenas;
muchos no contaban con tiempo o en algunos casos no parecían estar interesados. Además, a
pesar de que esta herramienta tiene ventajas muy importantes como la de reconstruir hechos
pasados o desentrañar experiencias humanas desde la perspectiva de los entrevistados, el abordaje
de este método generó barreras, principalmente entre líderes indígenas, quienes brindaron
información de manera restringida; sin embargo, se logró acopiar algunas concepciones o
percepciones que fueron útiles para comprender y desarrollar la investigación.
Finalmente, este ejercicio está distribuido de la siguiente manera: una revisión sobre “El
Estado del Arte” respecto a investigaciones previas enfocadas en el tema objeto de este estudio.
En segundo lugar, el marco conceptual, en el cual se hace énfasis en la política pública, su
importancia y obligatoriedad por el Estado, desde una perspectiva de “Estado de Bienestar”,
teniendo en cuenta su abordaje desde una perspectiva de derecho y no de beneficencia. A renglón
seguido se exponen los aspectos jurídicos internacionales y nacionales, en relación a los derechos
de las comunidades indígenas y aquellos que localmente la Alcaldía de Santiago de Cali ha
acordado. En el quinto capítulo se caracterizan socio-demográfica y económicamente las
comunidades indígenas que viven en esta ciudad, explicando los fenómenos migratorios que
incidieron en su llegada.
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En el capítulo sexto, el marco jurídico que antecede el abordaje del “Plan de desarrollo
municipal de Cali 2008-2011: “Para Vivir la Vida Dignamente”, en el que se describen aquellos
programas y macroproyectos con cuya ejecución pudieron haberse favorecido las comunidades
indígenas que residen en Cali. En el capítulo octavo se analizan a la luz de las entrevistas, la
incidencia en las comunidades indígenas de los programas señalados en el capítulo anterior. Aquí
se revisará si hubo alguna tendencia de enfoque diferencial o si este criterio no se tuvo en cuenta
sino que si fueron favorecidos, lo fueron como ciudadanos sujetos de derechos. Posteriormente,
una reflexión final.
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2. Estado del Arte
Los objetivos de esta investigación surgen de la ausencia de estudios previos o evaluaciones
referidas a la ejecución de políticas públicas con enfoque diferencial; principalmente dirigidos a
las comunidades indígenas que habitan en las grandes urbes colombianas. Durante la revisión
bibliográfica se hallaron trabajos que no se refieren directamente al tema ni a la participación
indígena en procesos de formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas, pero procesos
participativos de estas comunidades en función de demandas propias.
Es importante mencionar algunos, dada su contribución para entender la cuestión indígena
en Cali: María Teresa Findji et al (2003), Lineamientos de una política municipal para
comunidades indígenas y espacios de concertación en Santiago de Cali y el documento publicado
en el 2006, Fortalecimiento cultural y sostenibilidad a la productividad de las comunidades
organizadas en cabildos en el municipio Santiago de Cali. En el mismo año, el Cabildo Inga
(2006) formuló un proyecto de Asistencia técnica para la concertación de la política pública para
los pueblos indígenas, en las 21 comunas y 15 corregimientos de Santiago de Cali. En el 2008 se
realizó un Estudio etnológico sobre los cabildos indígenas urbanos Kofán, Inga, Guambiano,
Quichua, Nasa y Yanaconas de Cali. Este documento contiene información relacionada con
aspectos culturales, sociales y económicos que presentan en la ciudad estas comunidades.
También está el trabajo de Nancy Motta (2010) Tejiendo la Vida en la Ciudad de Cali,
Estrategias de adaptación e inclusión de seis cabildos indígenas urbanos, que describe las
estrategias de supervivencia que establecen los indígenas en Cali, reivindicando su sentido étnico.
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Para actualizar el proyecto “Asistencia Técnica para la implementación de la Política Pública
Indígena en Santiago de Cali”, se redactaron en 2010 dos documentos. El primero es una
caracterización de los Pueblos Indígenas: Kofán, Misak -Guámbianos, Quichuas, Ingas,
Yanaconas, Nasas habitantes de Santiago de Cali”, elaborado por Anacona, Cardona y Tunubalá,
y coordinado por el cabildo Misak (Cabildo Misak, 2010) y el segundo es “el Contrato
Interadministrativo celebrado entre el Municipio Santiago de Cali y el Cabildo Indígena
Guambiano de Cali” (cabildo Guambiano, 2010). Estos documentos buscaban complementar la
información de la Asistencia Técnica del 2006.
Con base en esos documentos se caracterizaron 1.898 grupos familiares, de los cuales el
50,5% pertenecía al pueblo Nasa; 32,4% al Yanacona; 6,4% a familias Inga; 4,6% Quichua; 3,3%
Misak y el pueblo Kofán aportó 2,7%. (Cabildo Misak, 2010, p.5 y Cabildo Guambiano 2010,
p.39).
El trabajo de grado de Cristian García (2013b), titulado Los nuevos actores políticos en la
democracia participativa. Afros e Indígenas en la construcción de políticas públicas en Cali,
destaca que durante la administración Ospina hubo cierto fomento a la democracia participativa
hacia las minorías étnicas. No obstante, para García, los mecanismos de participación
establecidos carecieron de eficacia por cuanto a pesar de haber una inclusión discursiva, la
asignación de recursos no se correspondió con el discurso, por lo que el autor lo califica como un
proceso efímero (Pág. 89). De igual manera, el autor indagó por el rol ejercido por las etnias
residentes en Cali en la promoción de políticas públicas y obtuvo como resultado que la
participación de estas comunidades es un hecho real en el momento en que reciben recursos o
instauran alianzas con entes gubernamentales. Ahora bien, comparando la participación de estas
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organizaciones con las afro, encontró que las indígenas son mucho más compactas que las afro,
pues estas últimas, orientan su participación a través de la representación partidista.
El mismo autor describe en el 2013 El viacrucis de las poblaciones étnicas en Cali: la
revictimización de las comunidades afrodescendientes e indígenas. En ese documento, el autor
demuestra que estas comunidades llegan a la ciudad víctimas del conflicto armado y en la ciudad
son recibidos en condiciones inferiores a las que poseían en sus lugares de origen. Esto hace que
se presente su revictimización. En esta línea, no se puede dejar de mencionar el estudio realizado
por Urrea (1993), Pobladores urbanos redescubiertos: presencia indígena en ciudades
colombianas. Urrea indaga sobre la presencia indígena en las ciudades como resultado de
diferentes procesos de desplazamiento tanto rurales como urbanos y cómo estos procesos
migratorios afectan sus características socio-culturales.
Algunas ideas semejantes presenta la académica Posso (2008) en su estudio Indígenas en la
ciudad: etnicidad y estrategias de supervivencia en Cali. En este escrito, la autora expone el rol de
los indígenas en las ciudades y establece una relación entre construcción o reivindicación étnica,
con estrategias de supervivencia, concluyendo que estas comunidades emprenden procesos
políticos como forma de reivindicar su etnicidad. Su principal premisa es que los grupos
indígenas que se auto-organizaron como cabildos en Cali han hecho uso de la diferencia étnica
como herramienta para sacar alguna ventaja en su estrategia de supervivencia económica en la
ciudad o en las actividades económicas que desarrollan (Posso, 2008, p.43). Si bien este estudio
se encuentra orientado a la actividad económica de los cabildos, permite comprender las ventajas
políticas que pueden obtener a través de la defensa de lo simbólico y lo étnico.
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En esta misma línea investigativa, Nancy Motta (2004) ha indagado sobre las comunidades
indígenas en Cali. Con chirimías, lanas y medicinas: hombres y mujeres indígenas reinventando
el cabildo en la ciudad, ante la petición de los cabildos Yanacona, Inga y Quichua a la Alcaldía
de Cali, para su reconocimiento como cabildo. En este escrito, Motta expone el fenómeno de
etnicidad desde la caracterización de los indígenas como actores políticos en su construcción
interior y exterior, teniendo como referentes la comunidad (Pág. 41) y el factor género. Sus
aportes son fundamentales para analizar la forma como las comunidades definen sus
interrelaciones sociales y políticas a través de lo privado -en la familia- y lo público -manifestado
en espacios físicos donde se recrean expresiones de costumbres ancestrales y por lo cual se
configura un espacio intercultural-. Esto significa para la autora que las interrelaciones se
manifiestan con la indianización de los diferentes vínculos.
Nancy Motta y Jeanny Posso publicaron el trabajo: Hacia el reconocimiento de una identidad
indígena urbana en Cali, estudio etnológico de las comunidades indígenas ubicadas en el
municipio de Santiago de Cali, Kofán, Guambianos, Quichuas, Ingas, Yanaconas, Nasas (2007).
Asimismo, Motta escribió sobre Territorios de frontera e historias locales: una etnografía
multilocal (2008), Tejiendo la Vida en la Ciudad de Cali, Estrategias de adaptación e inclusión de
seis cabildos indígenas urbanos (2008). En este último trabajo, la autora nos cuenta sobre la
construcción investigativa del Estudio etnológico de los cabildos indígenas urbanos Kofán, Inga,
Guambiano, Quichua, Nasa y Yanaconas de Cali (Alcaldía Municipal de Cali, 2008) incluyendo
componentes Sociodemográficos, Etnográficos y Socio-jurídicos, así como aspectos
metodológicos cuantitativos y cualitativos (2010, 2). Motta asegura en este aparte, que las
comunidades indígenas de Cali han desarrollado estrategias de adaptación e inclusión, lo que les
ha llevado a redefinir su identidad en la ciudad (Pág. 3). La autora indaga sobre los procesos
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políticos emprendidos por los seis cabildos para reivindicar su diferencia étnica y en
consecuencia los derechos que les asisten, mostrando que en estos procesos hubo cierta
interrelación con la administración municipal.
Los trabajos más recientes fueron los realizados por Ortiz y González (2010); Aproximación
de la experiencia organizativa del cabildo indígena de la Universidad del Valle-CIU. Por otra
parte, el trabajo de Waldor Arias (2011) Mujeres indígenas en Cali. Lugar de la sexualidad en la
constitución de subjetividad femeninas indígenas en la ciudad y finalmente Sonia Quiceno y
Duvan Prada (sin año) escriben sobre los Modos específicos de establecer las relaciones entre el
ejercicio de la espiritualidad y las prácticas políticas de la comunidad indígena Nasa de Alto
Nápoles, como explicación para configurar resistencia ante prácticas oficiales occidentales.
Con base en el funcionamiento institucional de la Alcaldía, la caracterización de los cabildos
y algunas pistas históricas y demográficas, fue fácil demarcar la presente tesis, determinando
unos alcances de lo que se va investigar; el rol de la administración municipal frente a demandas
de la población indígena con respecto a la promoción y garantía de sus derechos, y el incentivo a
su participación en la formulación, ejecución y evaluación de las mismas. Esto en el periodo
fijado entre el 2008 y el 2011.
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3. Marco Conceptual
Las políticas públicas son respuestas del Estado a demandas o problemas sociales. Para
cumplir con ellas, los gobernantes se valen de diferentes instrumentos normativos (planes, leyes,
decretos, acuerdos) y de dinámicas políticas y administrativas para elaborar, decidir, ejecutar y
evaluar sus resultados e impactos en la sociedad.
La perspectiva de la Política Pública se orienta a fortalecer la democracia y la plena vigencia
de los derechos humanos; traza objetivos, programas y proyectos para mejorar situaciones
problemáticas. Al ser el Estado el principal responsable de formular, ejecutar y evaluar, sus
resultados e impactos, su relevancia y calidad repercuten en la aceptación social: credibilidad y
legitimidad política.
El proceso de la política pública comienza con la presencia de conflictos manifiestos en la
sociedad, los cuales son objeto de demandas que deben ser resueltas o manejadas en justos
equilibrios; de lo contrario, el conflicto puede alcanzar proporciones indeterminadas. Es así como
la Política Pública deviene en un proceso que consta de diferentes momentos, sin que ello
signifique un proceso lineal. Inicialmente se identifican los problemas. Al respecto, André-Noël
(2007, p27) sostiene que cuando un tema se torna problemático en la sociedad, obliga al Estado o
a las autoridades públicas a una intervención, por lo cual se requiere su descripción a través de un
diagnóstico y su posterior inscripción en la agenda política. El planteamiento del problema
normalmente es esbozado por el grupo poblacional afectado, quien es el que conoce sus
problemáticas; sin embargo, la administración pública también contribuye desde su perspectiva.
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Un segundo proceso de la política pública es el diseño o formulación, en el que se proponen
planes, programas y proyectos conforme a las respuestas alternativas y al que normalmente se
convoca a la comunidad y otros organismos especializados, generando un espacio de
transacciones políticas y ajuste de intereses para la toma de decisiones. La formulación cuenta
además con uno o varios objetivos para contribuir a superar la situación, y con la definición de
los medios y acciones para su proceso y/o tratamiento.
En el proceso de ejecución o implementación se realizan actividades dirigidas a cumplir los
indicadores de cada objetivo. Durante esta fase existe el monitoreo que ayuda a orientar el
programa que se lleva a cabo. El principal responsable del proceso de ejecución es el Estado,
pues cada secretaría/ministerio o departamento administrativo del gobierno debe implementar
acciones que permitan alcanzar los objetivos ya planteados en la etapa del diseño; no obstante, el
modelo de Estado vigente, Neoliberal, favorece la contratación e intervención de organizaciones
de la sociedad civil: empresas, Juntas de Acción Comunal, ONG´s. que en muchos casos son
copartícipes de su financiamiento, mediante la figura: Alianza Público Privada (APP).
Una última fase para resolver asuntos de interés público es el proceso de evaluación, el cual
facilita aportes para un nuevo ciclo de política pública. En esta fase se hace una revisión del
cumplimiento de los objetivos planteados, así como de la eficacia de los mismos. No obstante, los
gobiernos pueden enfrentar obstáculos que dificultan el cumplimiento de las metas propuestas:
procedimientos administrativos, financieros, disponibilidad de tiempo, conocimientos técnicos, y
en algunos casos, voluntad política de ejecutores y gobernantes. El recurso financiero es
importante porque es el que permite ejecutar las actividades o solventar los programas, además,
requiere de una apropiada planificación económica, pues estos suelen ser limitados. De esta
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manera es necesaria la habilidad en la adecuación del presupuesto para la maximización de
utilidades, así como el establecimiento de mecanismos de asignación del dinero que evite el
derroche o malversación del mismo. El tiempo por otra parte, si no se planifica, puede generar
problemas; en especial, si el objetivo a lograr es de alta complejidad, llevando algunas veces a
tomar decisiones apresuradas sin repercusión a largo plazo sobre el problema tratado. El recurso
humano hace alusión no solo al número de personas que participan en una actividad, sino
también a las habilidades que estas hayan adquirido para desenvolverse en el proceso, su
importancia radica en que deben cumplir con responsabilidades, pues la buena gestión depende
de los recursos humanos. El comportamiento y la actitud política tienen que ver con los intereses,
alianzas y voluntades de quienes cumplen una función en la estructura gubernamental. Durante
todo este proceso hay un diálogo entre poderes e intereses: desde la identificación del problema y
su aceptación como una situación socialmente problemática (Vargas, 1999) la decisión y
aprobación del diseño, como su ejecución. De igual manera, los recursos técnicos, que pueden ser
metodologías, normas, instrumentos, estructuras a aplicar y que aportarán en la dinámica y
fluidez del proceso.
La asignación de estos recursos delimitan la existencia misma de una política pública,
aunado a estos, para Roth (2007, p. 27) se deben tener en cuenta cuatro elementos; implicación
del gobierno, percepción de problemas, definiciones de objetivos y proceso, para lo cual debe
haber un proceso con ciertos objetivos, dirigido a cambiar un estado problemático de las cosas.
La implicación del gobierno parte de una acción de la autoridad pública, que como ya indicamos,
dan respuestas a una problemática por medio de decisiones e iniciativas. La percepción de
problemas, es la que delimita el accionar gubernamental y debe suponer la resolución integral de
los problemas. Las definiciones de objetivos direccionan la política pública y finalmente, las
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definiciones de proceso, que desarrollan los programas de acción del aparato gubernamental y
muestran la puesta en marcha de la política pública a través de procesos políticos y
administrativos, y por lo tanto hacen palpable y verídica la política pública en marcha.
En el argot de la política pública existen diferentes tipologías; entre ellas, la política social.
Esta política tiene una significativa importancia para una sociedad porque su objetivo es generar
oportunidades que contribuyan a superar desigualdades, exclusiones, carencias; en general,
ausencia de “capacidades para vivir una vida digna”. Las políticas sociales son un agregado de
políticas e instituciones que tienen como finalidad promover la igualdad de oportunidades,
redistribuir ingresos o riquezas, sostener mínimos estándares de vida en la población por medio
del mejoramiento del capital humano, aseguramiento de riesgos y reducción de la pobreza. La
pobreza en la política social es entendida como la carencia de factores del bienestar humano, por
lo cual se han usado los enfoques de Necesidades Básicas Insatisfechas y el Enfoque Monetario
(por el que se establece una línea de pobreza para medir el nivel de ingresos), para la aplicación
de las políticas sociales.
Para Jerónimo Molina (2011) la Política Social es una mediación entre la política y la
economía, pues las políticas sociales son las medidas que toman los Estados para abastecer de
bienestar a los ciudadanos, corrigiendo con ello las imperfecciones del mercado. Con base en
ello, la política social es una figura mediadora que equilibró desde sus inicios, los conflictos entre
clases sociales y los extremos económico y político del accionar humano. Se originó en Europa
después de la Revolución Francesa y la Revolución Industrial.
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El concepto de política social fue utilizado por vez primera en 1854 por Wilhelm H. Riehl,
como una mediación entre la economía y el sistema político; sin embargo para Molina, fue Louis
Blanc quien inició un pensamiento dirigido hacia un enfoque de política social promoviendo en
1839 La Organización del trabajo, como una nueva relación de clases a través de cooperativas de
producción, en la cual se promovía el derecho al trabajo, a la asistencia pública, representación
política y democracia social. Otros pensadores de la época también hicieron énfasis en la
necesidad de acotar los problemas surgidos a comienzos de la era capitalista.
Ya en el siglo XX surgen nuevos enfoques como el de Thomas H. Marshall (1949, p. 328)
estableciendo una caracterización de ciudadanía como sujeto de derechos, los cuales pueden ser
exigidos por medio de demandas sociales y cuyas respuestas serían las políticas sociales. Este
tipo de políticas busca tener un impacto en el bienestar y satisfacción de las necesidades de la
población a través de ingresos o servicios proporcionados por los gobiernos; de esta manera se
reduciría el riesgo y la inseguridad. Ahora bien, los derechos de los que habla Marshall, son
descritos de acuerdo a una tipología de ciudadanía (Molina, 2011, 56). La ciudadanía civil como
sujeto de derechos de libertad de expresión, pensamiento, conciencia y religión, derecho a la
propiedad y la autonomía. La ciudadanía política promueve el derecho a la participación, y la
ciudadanía social que se refiere concretamente a la aplicación de políticas sociales para alcanzar
un mínimo de bienestar económico de acuerdo a los estándares de la sociedad.
Richard Titmuss así mismo, clasificó las políticas sociales con base en diferentes modelos
ideológicos mediante los cuales el Estado se encarga de ejecutarlas (Molina, 2011, 58): la política
residual, basada principalmente en un modelo liberal y hoy en día neoliberal que principalmente
se ejecuta de manera focalizada y con enfoque diferencial, con base en subsidios a la demanda;
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como también cediendo al individuo la búsqueda de sus propias oportunidades. La política de
logro personal o de resultado laboral – modelo de estado conservador o bismarckiano y
finalmente la institucional redistributiva o estado socialdemócrata.
Son pocos los Estados que han acogido este modelo redistributivo – Estados nórdicos -;
Alemania se ciñe por el modelo bismarckiano y en la ola neoliberal que actualmente está en
vigencia, el modelo que prima es el residual. Colombia y América Latina, en gran parte y por
exigencias de organismos internacionales, han diseñado sus políticas sociales con base en este
modelo. Es así como el Estado plantea políticas y dirige recursos públicos a una población
selectiva que se caracteriza por la carencia de beneficios básicos y por la pobreza,
contraponiéndose a políticas universales. La focalización tiene en cuenta primero a los más
necesitados o personas con más carencias, su finalidad es superar o aliviar el problema, el
conflicto social o la ausencia de derechos. El enfoque diferencial o focalización, está en “el
reconocimiento de que hay poblaciones que por sus características particulares, en razón de su
edad, género, orientación sexual, grupo étnico y situación de discapacidad, deben recibir un
tratamiento especial en materia de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación integral”
En épocas recientes la política ha incluido, con base en un enfoque diferencial, a las
poblaciones afro, indígenas u otras etnias aplicando cuatro principios: a) Igualdad, b) Derechos,
c) Equidad y d) principio de participación social e inclusión (Jiménez, 2010) y las formas de
resguardar la ciudadanía diferenciada están definidas como derechos colectivos (Kymlicka, 2010,
p.57), cuyo objetivo es proteger a una comunidad de los impactos que puedan tener las decisiones
políticas y económicas externas a esta, en el que los derechos diferenciados darían una mayor
protección a un grupo pequeño y más vulnerable. Las protecciones externas surgen normalmente
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en Estados pluriétnicos, pues se ven con la necesidad de proteger un grupo étnico del impacto
desestabilizador de las decisiones de la sociedad de la que forman parte.
Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta que los gobiernos por medio de políticas
sociales y por diferentes razones políticas han tratado de superar deudas sociales ancestrales y
conflictos que cada vez se han exacerbado más y han trascendido de las limitaciones propias de la
pobreza, particularmente entre las poblaciones y comunidades indígenas; es importante
considerar con detenimiento el proceso de esas políticas.
Adicional al enfoque ideológico que el Estado aplique a sus políticas sociales, hay que tener
en cuenta las teorías que subyacen en el análisis de los procesos de la política pública, sea porque
se aplique un enfoque diferencial, un enfoque socialdemócrata, etc. En primer lugar, el Estado
puede ser independiente de la sociedad. En este caso es quien determina y decide sobre la acción
pública. En segundo lugar la Sociedad es independiente del Estado y en tercer lugar hay una
mezcla de las dos posiciones: la interdependencia.
En ese orden de ideas, Roth (2010) plantea cuatro enfoques que han adquirido significado: el
secuencial, el tradicional, el integracionista y el interpretativista. El primero considera la
necesidad de subdividir la política pública para su análisis de forma separada (la definición del
problema, construcción de agenda, formulación, toma de decisiones), lo que permite la
especialización del estudio de las políticas públicas, así como la profesionalización de sus
campos específicos.
19
El enfoque tradicional explica las políticas públicas desde el estudio de variables y factores
objetivos medibles, tiene bases teóricas neopositivistas: la elección racional, el individualismo
metodológico y la economía neoclásica. Desde este marco analítico, se considera que la política
pública es el resultado de una lucha o competencia entre diferentes intereses.
El enfoque interpretativista, tiene fundamentos valorativos, argumentativos (subjetividad
discursiva en la retórica y la argumentación) y cognitivos, con los cuales se pretende interpretar
el comportamiento político, toma de decisiones y acciones en las políticas públicas. El enfoque
integracionista o mixto, complementa el estudio de las políticas públicas a través de variables
subjetivas o valorativas. Este enfoque también contiene aportes neopositivistas, Advocacy
Coalitions, enfoque de redes y pospositivistas, además de las perspectivas neoinstitucionales.
El enfoque neoinstitucional propone a las instituciones estatales y a sus componentes -sus
normas y organización- como una estructura formal que construye un sentido, modificando
reglamentos u objetivos e influyendo en las dinámicas sociales desde diferentes roles. Desde este
enfoque, el Estado interactúa con la sociedad en un sentido de regulación; asimismo, en
ocasiones negocia con otras instituciones. En sus diferentes vertientes es histórico, económico o
racional, y sociológico. Todos parten de postulados neoclásicos enfocados a maximizar
utilidades, escala de valores, racionalidad, entre otros. Salomón Kalmanovitz (2003), quien
estudia el enfoque económico explica el comportamiento de actores a partir de unas reglas de
juego que a su vez revelan el desempeño económico de estos, considerando así mismo, que los
alcances para el desarrollo económico dependen de la construcción del pasado. Roth (2010) deja
ver que el análisis de la política pública desde el neoinstitucionalismo económico incluye la
20
perspectiva de elección racional, pues en esta corriente interactúan intereses y preferencias
institucionales.
En síntesis, el enfoque de la política pública y de la política social, en particular, está ligado a
una ideología aplicable al Estado de Bienestar, que es quien jalona el bienestar; a su vez, al
enfoque teórico que explica la relación Estado – Sociedad, sea porque aquel actúe independiente
o dependiendo de ella. En ese orden de ideas, el enfoque diferencial direccionado hacia
poblaciones vulnerables está ligado a un modelo de Estado de Bienestar que en algún momento
por razones estratégicas o por aplacar o afectar el conflicto, actúa independiente de la sociedad y
bajo una racionalidad: costo – beneficio: costos del conflicto vs reducir sus alcances en función
de cambios estructurales.
21
4. Aspectos Jurídicos: Los Derechos de las Comunidades Indígenas
El colonialismo y después el capitalismo han expuesto a las comunidades indígenas a la
marginalidad, racismo y explotación (PADILLA, 2011), lo que ha generado una tendencia
opositora por parte de ellas, manifiesta en movilizaciones, huelgas o paros como expresión de
inconformidad y presión por sus derechos. En esa línea, han ido logrando reconocimiento -
normativo principalmente - de sus derechos, generando una dinámica más fluida y abriendo un
escenario político en Colombia y en el mundo para sus reivindicaciones.
A nivel Internacional se promulgaron, en 1966, los DESCA (Derechos Económicos, Sociales
y Culturales) a raíz de los dos pactos básicos de Derechos Humanos de la Asamblea General de la
Organización de Naciones Unidas, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC) y el Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos (Plataforma
Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, 2011). Estos documentos
promueven derechos como la libre determinación de los pueblos, un nivel de vida adecuado, la
vivienda, la salud, la alimentación, la no discriminación, la igualdad entre géneros, la protección
y asistencia a la familia, la educación, la cultura, el trabajo libremente escogido y aceptado, los
derechos laborales y la seguridad social, derecho a un medio ambiente sano, los derechos de los
niños, personas de la tercera edad y las que estén en condición de discapacidad.
En 1968, la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) aprobó la
Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José); adicionando en 1988, el
22
Protocolo de San Salvador, un Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
En 1983, en Bolivia, se realizó un encuentro de organizaciones y movimientos de América en
el que se instauró para el 5 de septiembre de cada año, la celebración anual del Día Internacional
de la Mujer Indígena. En 1989 surge el Convenio 169 de la OIT, sobre Pueblos Indígenas y
Tribales aprobado por el Estado colombiano a través de la Ley 21 de 1991, en la cual se reconoce
la intención de estas comunidades, de adjudicarse el control de sus instituciones, con el fin de
fortalecer sus identidades. El 23 de diciembre de 1994, la Asamblea General de las Naciones
Unidas propuso el 9 de agosto como día internacional de los pueblos indígenas. Esta efeméride es
utilizada con frecuencia para reflexionar sobre la situación de los pueblos indígenas, anualmente
trata un tema específico que les afecte.
El 13 de septiembre de 2007 se adoptó la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas, indicando, en el artículo 33, que “los pueblos indígenas tienen derecho
a promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus propias costumbres,
espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prácticas y cuando existan, costumbres o sistemas
jurídicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos”.
En el ámbito colombiano el reconocimiento a las comunidades indígenas se ha ido
presentando con base en sus luchas. En primer lugar entre 1914 y 1930 y entre 1950 y 1960,
cuando se instaura la lucha liderada por Manuel Quintín Lame para recuperar la autoridad
indígena en los territorios invadidos por terratenientes. Este fue quizás el fenómeno que vigorizó
la presencia política indígena, logrando que en los años 60´s se empezara a hablar sobre sus
23
libertades, injusticias, desigualdades, y por lo tanto se procesara la interlocución entre
comunidades indígenas y Estado.
Así, a partir de los años 70´s se empezaron a crear diferentes movimientos dentro del proceso
organizativo indígena colombiano (Padilla, 2011) como el Consejo Regional Indígena del Cauca
(CRIC) en 1971; ONIC en 1982, Asociación de Cabildos del Norte del Cauca (ACIN) en 1994;
además, importantes partidos políticos como la Alianza Social Independiente (ASI) que surgió en
1991 bajo el nombre de Alianza Social Indígena y Autoridades Indígenas del Sur Occidente
Colombiano (AISO) creado en 1978, pero que en 1987 se convirtió en Autoridades Indígenas de
Colombia (AICO). De esta manera las comunidades indígenas se fortalecieron en el contexto
colombiano, coincidiendo con un periodo en el cual se amplían procesos democráticos en el país,
con el surgimiento y fortalecimiento de otros movimientos sociales organizados, que reivindican
derechos colectivos y poseen capacidad para influir sobre las decisiones gubernamentales.
La Constitución Política de 1991, da un paso al establecer en el artículo 7º que: “El Estado
reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación Colombiana”. Este paso implicó la
transformación de las organizaciones políticas en torno a la inclusión participativa de las
comunidades étnicas, entre estas las indígenas. Para ese momento, la población indígena que
estaba censada era de 1,5% (Padilla, 2011) mientras en el censo de 2005 ya era de 3,4%.
Con la intención de proteger la diversidad étnica y cultural en Colombia, Padilla (2011) indica
que finalizando 1990, para formular la Constitución que hoy nos rige, fueron elegidos 70
representantes de la sociedad civil a la Asamblea Nacional Constituyente, dos de los cuales
representaron las comunidades indígenas. Es así como este ejercicio democrático y de reforma al
24
Contrato Social logró integrar en la agenda institucional, la diversidad social y cultural existente,
mediante el reconocimiento de un Estado-Nación pluriétnico y multicultural. Con base en lo
anterior, Colombia deja de ser una nación mestiza y comienza a proteger la diversidad étnica y
cultural de todos los nacionales. Para Padilla (2011) este reconocimiento ha llevado a que se
fortalezca la presencia política de los indígenas y otras etnias en corporaciones públicas como el
senado, las asambleas departamentales y los concejos municipales; así como en el poder
ejecutivo asumiendo el cargo de gobernadores o alcaldes. Finalmente, la presencia, en principio,
de movimientos políticos como ASI o AICO.
De otro lado, la Constitución con base en la ley 60 de 1993, estableció en el marco de la
descentralización fiscal recursos para transferir a las comunidades indígenas establecidas en
resguardos o Entidades Territoriales Indígenas (ETI´s) para contribuir en la ejecución de
programas y proyectos de desarrollo social de sus habitantes.
El gobierno nacional, como consecuencia de la avalancha del Río Páez, creó la Ley Páez en
1995 para incentivar a la industria del Valle del Cauca a instalarse en ciertas zonas del
departamento del Cauca, generando empleo en la región y como consecuencia, desarrollo y
mejoramiento de la calidad de vida de los indígenas desplazados por el evento natural.
Por otra parte, con el fin de proteger, promocionar, divulgar, defender los derechos étnicos, y
apoyar el etnodesarrollo autónomo y sostenible, individual y colectivo se estableció en el
Documento CONPES 2773 de 1995, el “Programa de apoyo y fortalecimiento étnico de los
pueblos indígenas 1995–1998”.
25
A nivel nacional, se crea la Comisión de Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas y el
programa especial de atención a los Pueblos Indígenas a través del Decreto 1396 de 1996; de
igual manera, el Decreto 1397 del mismo año manifiesta su intención de establecer mecanismos
para reconocer los cabildos urbanos.
Amparada en las normas señaladas, la administración de Santiago de Cali ha realizado varios
procesos para favorecer las organizaciones indígenas que han migrado a la Ciudad. El 20 de
noviembre de 2003, los cabildos Yanacona, Nasa, Inga, Quichua y Guambiano obtuvieron el
reconocimiento a su estructura institucional. En el 2004, con base en la Política Pública Indígena,
el cabildo Kofán fue articulado a este proyecto y se logró la primera actualización censal de los
indígenas de Cali. Bajo la coordinación de la mesa central de Concertación Indígena se han
realizado tres actividades: una para la concertación de la Política Pública (2006) y dos para la
implementación de esta (ambas en el 2010). La primera, liderada por el cabildo Inga, la segunda
por el cabildo Guambiano, y la última por el Cabildo Misak, todas con el apoyo de la Alcaldía.
26
5. Caracterización de las Comunidades Indígenas en Santiago de Cali
Las comunidades indígenas colombianas habitan en un 90% en zonas rurales1 y el resto en
zonas urbanas. Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE, 2010), el
fenómeno de comunidades indígenas en las ciudades va en aumento por razones migratorias2. En
Cali, el estudio etnológico (2007) muestra varias causas, de las cuales se destacan las pocas
oportunidades laborales con las que cuentan en sus territorios de origen y en segundo lugar, la
violencia, principalmente aquella que ha golpeado el departamento del Cauca, el más cercano a
Cali y de donde proviene un buen porcentaje de ellas.
Tabla 1: Procedencia de las Comunidades Indígenas en Cali3
Motivo/Cabildo Yanacona Nasa Quichua Inga Kofán Guambiano
Trabajo 70,4 61,7 66,7 49,3 21,1 35,0
Estudio 3,3 5,0 0,0 9,0 15,8 27,5
Violencia / desplazamiento forzado 7,6 17,8 0,0 10,4 42,1 20,0
Razones familiares 15,8 11,6 28,6 22,4 10,5 12,5
Motivos de salud 0,7 1,7 0,0 0,0 5,3 0,0
Ninguna de las anteriores 2,3 2,0 4,8 7,5 5,3 5,0
No sabe/no responde 0,0 0,3 0,0 1,5 0,0 0,0
Total 100 100 100 100 100 100
Fuente: Motta, Posso, Estudio Etnológico, 2007.
Para el año 2010, Cali contaba con 2.119.908 habitantes, de los cuales, el 73,10% se
declararon mestizos, el 26,4% afros, y un 0,5% (10.341 personas) se auto reconoció como
1 Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006
2 “Las comunidades étnicas han migrado en los últimos años del área resto de los municipios a las cabeceras
municipales, por razones familiares, por la búsqueda de mejores condiciones de vida, por necesidades de educación,
y por amenazas contra la vida” (DANE, 2010, p.28). 3 Lo nombres de las comunidades indígenas que aparecen en el cuadro, son los de aquellos de los cuales se tiene
registro, viven en Cali.
27
indígena (Motta, 2010). De 102 pueblos indígenas con los cuales cuenta Colombia (ONIC, 2011),
actualmente existen en Cali seis; Nasa, Yanacona, Misak – Guambiano, Inga, Quichua y Kofán.
Los cinco primeros se posesionaron en el 2003, y el último en el 20044.
5.1 Particularidades Sociodemográficas
Los Pueblos Indígenas: Kofán, Misak-Guámbianos, Quichuas, Ingas, Yanaconas y Nasas,
habitan la zona urbana de Cali. Los Quichua en el 2006, eran 245 personas y 69 familias. Los
Nasa, 2.108 personas y 584 familias; los Ingas 329 personas y 87 familias; los Kofanes, 117
personas y 33 familias; los Guambianos 126 personas y 38 familias y los Yanaconas 1.256
personas y 523 familias. En su totalidad: 2.191 mujeres y 1.976 hombres. “1334 familias
indígenas con un promedio de 3.1 personas por familia, para un total de cuatro mil 181
habitantes” (Asistencia Técnica del 2006, Cabildo Inga, 2006, p.62).
En el estudio realizado por Anacona y otros (Cabildo Misak, 2010), entre el 2009 y 2010 se
identificaron 1.898 familias organizadas así; 50,5% Nasas, 32,4% Yanaconas, 6,4% Ingas, 4,6%
Quichuas, 3,3% del pueblo Misak y del pueblo Kofán 2,7%. La población, por rangos de edad es
en su mayoría joven, en edad productiva: entre 21 y 30 años.
4
La posesión es una ceremonia de recibimiento de la nueva dirección del cabildo, en el que se nombran cargos y se
ratifica a través de un acta, si alguno de ellos continúa ejerciendo su labor durante el nuevo periodo. Al finalizar la
ceremonia se alzan los bastones para hacer un juramento y compromiso de realizar un trabajo al servicio de la
comunidad.
28
Tabla 2: Comunidades indígenas en Cali Distribución Etárea Hombres Mujeres Mayores de 70 años 2,1% 2,2%
Entre 61 y 70 años 3,1% 3,8%
Entre 51 y 60 años 6,5% 6,9%
Entre 41 y 50 años 12,1% 14,0%
Entre 31 y 40 años 13,5% 15,8%
Entre 21 y 30 años 19,1% 19,5%
Entre 16 y 20 años 11,2% 11,0%
Entre 11 y 15 años 12,2% 10,3%
Entre 5 y 10 años 10,9% 9,0%
Entre 0 y 5 años 9,20% 7,4%
Total 100% 100%
Fuente: Cabildo Guambiano, 2010
El hogar5 posee dos personas en promedio, aunque existen hogares con hasta 10 integrantes. El
69,6% vive en una casa; un 9,43% en apartamento; un 9,38% en una vivienda tipo cuarto y en
menores proporciones aparecen otros tipos de vivienda. El 57,8% de la población vive en
arriendo, un 26,5% manifiesta tener vivienda completamente pagada (Pág. 46). Ahora bien, de
acuerdo con la siguiente Tabla, “los indígenas que están organizados en cabildos en Cali
pertenecen a un nivel socioeconómico medio bajo y bajo” (Posso, 2008, p.23). Además, según la
estratificación, la mayoría de indígenas: un 33,5%, habita en viviendas de estrato 3, el 31,3% se
ubica en estrato 1 y el 24,1% en estrato 2. En menores registros se encuentran habitando el 2,7%
en estrato 4, y el 0,4% en estrato 5 (Estas dos últimas corresponden en su mayoría a mujeres que
laboran en el servicio doméstico) y el 0,8% en condiciones subnormales, finalmente, el 7,3% no
registró el estrato socioeconómico en el que habitaba por razones de desconocimiento o por
inestabilidad en su lugar habitacional. De acuerdo a este registro, los indígenas en Cali se ubican
entre los estratos medio-bajos.
5 Ver ilustración No. 2: Mapa Distribución cabildos indígenas en Santiago de Cali.
29
Ilustración 1: Estratificación Socioeconómica.
Indígenas en la Ciudad de Cali
Fuente: Alcaldía de Cali, Estudio Etnológico 2007
Con base en la siguiente imagen, los indígenas en Cali habitan el oriente, el centro y la ladera;
zonas receptoras de desplazados y de estratos socioeconómicos 1, 2 y 3. Los Quichua parecen
estar más concentrados que los otros cabildos; sin embargo, en general hay dispersión.
0,8%
31,3%
24,1%
33,5%
2,7% 0,4%
7,3%
ESTRATIFICACION SOCIOECONÓMICA INDÍGENAS EN LA CIUDAD DE CALI
Subnormal
Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
No registra
30
Ilustración 2: Distribución cabildos indígenas en Santiago de Cali
Fuente: Oscar Bermudez y Wilmar Loaiza (2007)
31
Una problemática que les afecta es la desigualdad en términos de formación, economía y
actividades en las que se desempeñan frente a otros sectores étnicos de la ciudad; por ejemplo, en
los Yanaconas según Adriana Anacona (2012): El 25.9% tiene como máximo nivel educativo
primaria incompleta, mientras que un 22.8% cuenta con bachillerato incompleto. En su orden
aparece un 18.5% que cuenta con secundaria completa y un 17% con primaria completa… y
solo el 32,8% de los niños menores se encuentra estudiando.
Ilustración 3: Asistencia Escolar Según Edad
(Cabildo Guambiano Nu Pachik Chak Santiago de Cali, 2010, p.42).
Según la caracterización de pueblos Indígenas de Cali (Alcaldía de Cali, 2010), el 22,8% de
los indígenas tenía para ese año la primaria incompleta, el 22,6% el bachillerato incompleto, y el
4,9% ningún tipo de escolaridad. Estas cifras muestran marginalidad y exclusión desde el punto
de vista de desarrollo humano, no hay aseguramiento en las condiciones para un progreso
equilibrado y cuestiona el nivel de pluriculturalidad del país. Este es uno de los aspectos que
marcan un faltante para condiciones de vida digna.
32
El panorama planteado pudo generarse a consecuencia del faltante de una vinculación de las
comunidades indígenas en un proceso claro de inserción a la ciudad. Para el Estudio de
Caracterización de Pueblos Indígenas en Santiago de Cali (2009), el 75.4% de los Yanaconas,
antes de su desplazamiento, se dedicaban a actividades agrícolas, el 29.0% a labores domésticas,
12.5% estudio, 5.4% labores comunitarias y 3.9% a labores artesanales, lo cual se ve reflejado en
actividades no muy bien configuradas dentro del contexto ciudad, por lo cual la vinculación en la
ciudad se ha dado hasta la actualidad, dentro del siguiente marco: “Es histórica la baja
autoestima… por la pérdida de la identidad que se puede incrementar de forma masiva en las
nuevas generaciones… La falta de oportunidades en los pueblos indígenas de origen, hacen ver
a la ciudad de Cali, como una posibilidad, sin embargo su situación en la ciudad, es bien difícil,
debido a la minimización, la exclusión, la falta de formación, la marginación y la subvaloración
del trabajo que estas comunidades desempeñan en la ciudad” (Cabildo Inga, 2006, p.69).
En asuntos de salud, el 51%6 contaba con régimen subsidiado de registro indígena, el 16% con
Régimen Contributivo y el 33% no tenía ningún tipo de cobertura (Posso, 2008, p. 45). Sin
embargo, a pesar de contar con una cobertura del 67% en salud, esta podría contener mayor
enfoque diferencial institucionalizando la medicina tradicional de cada comunidad. Para los
entrevistados en general, este aspecto es importante para la conservación de cada cultura
indígena, teniendo en cuenta que no es sólo un método de salubridad, sino un valor que las
comunidades le han dado a sus tradiciones curativas. Para la cosmovisión indígena, la medicina
6 Los cabildos de Cali cuentan con el Decreto 1811 de 1990: "Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 10 de
1990 en lo referente a la prestación de servicios de salud para las comunidades indígenas", los cuales son gratuitos.
Así mismo, la ley 691 de 2001 reglamenta la participación de los Grupos Étnicos en el Sistema General de Seguridad
Social en Colombia.
33
ancestral es más efectiva que la occidental, además de que con sus técnicas, consideran que no
corren riesgos que si correrían por los efectos secundarios de la medicina occidental.
Tenemos entonces que la comunidad indígena de Cali, a pesar de migrar en su mayoría a la
ciudad en busca de un mayor nivel educativo, mejores ingresos o calidad de vida, no ha logrado
esta finalidad a través de los años; los datos recogidos para esta investigación muestran un nivel
socioeconómico aún muy bajo, en todos aquellos asuntos que tienen relación con el desarrollo
humano y con los derechos sociales y económicos a los que se refiere Amartya Sen, pues los
factores político-sociales son fundamentales para la libertad individual. Desde esta perspectiva,
para Amartya Sen (2000), el Estado7 debe cumplir con el compromiso social y con base en los
resultados que se advierten, se requiere un mayor énfasis en el desarrollo humano para este
segmento poblacional: desarrollo de las libertades y capacidades económicas, políticas y sociales
(educación, asistencia sanitaria), así como las garantías de transparencia y seguridad protectora.
Teniendo en cuenta la tesis del autor, hasta que no exista una expansión de las libertades no
podremos hablar del desarrollo de los individuos que representan este grupo poblacional. Como
lo ha indicado la asistencia técnica de los cabildos indígenas y los entrevistados, una
problemática sigue siendo la pobreza, lo que Sen indicaría como privación de libertad, así como
escasez de oportunidades económicas.
7 Y desde una perspectiva neoinstitucional, Amatya Sen indica que los mecanismos sociales afectan no solo la figura
estatal y sus autoridades locales, sino a otras instituciones como el mercado, el sistema jurídico, partidos políticos,
medios de comunicación, entre otros.
34
Finalmente, en el texto sobre Asistencia Técnica (Cabildo Inga, 2006, p.42) se indicaba que
“Los ingresos económicos de los grupos familiares son precarios, para cubrir sus necesidades”.
De acuerdo con este estudio etnológico, 61% de los indígenas residentes en Cali, recibía para ese
momento menos de 1 SMMLV, el 31% 1 SMMLV, el 4% no recibía ningún salario y sólo el 3%
recibía más de 1 SMMLV.
35
6. Del Plan de Desarrollo Municipal: marco jurídico
El Plan de Desarrollo Municipal es el documento que recoge los propósitos del programa de
gobierno de las autoridades locales. Se constituye, durante cuatro años, en la brújula del
desarrollo socioeconómico, ambiental y cultural de sus habitantes. Adicionalmente, está
articulado a las directrices políticas del Plan Nacional y del Plan Departamental, cumpliendo así
los postulados de la ley 152 de 19948. Los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) fueron
reglamentados por la Constitución política de Colombia de 1991 mediante el Artículo 339 del
Título XII: "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", Capítulo II indicando que:
Se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica,
social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. Las entidades territoriales elaborarán y
adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el
objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que
les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. (Art. 339 CPC 1991).
Según la ley, una de las estrategias para efectuar la implementación de las Políticas Públicas
es a través de los Planes de Desarrollo. Además, la Ley establece la participación ciudadana, a
través de los Consejos Territoriales de Planeación como órganos consultivos durante el proceso
de aprobación, seguimiento y control. El artículo 34 establece su integración con personas
designadas por el gobernador o el alcalde de ternas que representen las autoridades y
organizaciones de acuerdo con la composición definidas por las asambleas o concejos, y como
8 En el gobierno del expresidente Gaviria se reglamentó la Ley 152 de 1994, por la que se estableció la Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo, extendiendo la práctica de planeación a los entes territoriales locales, municipales, distritales
o departamentales.
36
mínimo integrados por representantes de los sectores ecológicos, económicos, culturales, sociales
y comunitarios.
El Decreto 028 de 2008 “Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento
y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”,
asigna a los Consejos Territoriales de Planeación en el Artículo 17, la función de expedir un
concepto técnico semestral sobre el nivel de cumplimiento del plan de desarrollo.
El Artículo 340 de la Constitución Política de 1991, establece que habrá un Consejo Nacional
de Planeación, unos integrantes, con carácter consultivo y de foro para la discusión del PND, la
designación por el presidente de la república, su periodo y renovación, la existencia de consejos
territoriales de planeación y la constitución del Sistema Nacional de Planeación.
Una normatividad transversal, y que permite identificar la participación de grupos
poblacionales, es la Ley 388 de 1997 – Ley de Desarrollo Territorial, la cual establece
mecanismos para permitir a los municipios y distritos, en ejercicio de su autonomía, promover el
ordenamiento de su territorio. En el Artículo 24, Instancias de Concertación y Consulta, el alcalde
municipal, a través de las oficinas de planeación, coordina la formulación oportuna del proyecto
del Plan de Ordenamiento Territorial, y lo somete a consideración del Consejo de Gobierno. Una
vez revisado el proyecto, por las autoridades municipales, en los asuntos de su competencia, se
somete a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir
concepto y formular recomendaciones en los treinta días hábiles siguientes.
37
La Sentencia C-015 de 1996 de la Corte Constitucional, indica frente a la emisión del
concepto sobre el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial que debe emitir el CNP y
los CTP, que es un paso obligatorio para la validez de la ordenanza o acuerdo mediante el cual se
sancione el plan de desarrollo.
Así mismo, de acuerdo a la Sentencia C-191 de 1996 frente a la participación democrática en
el Plan de Desarrollo, la Corte señala que es permitido que el Plan de Desarrollo establezca
medidas o mecanismos de participación democrática.
En la Sentencia C-524 de 2003, sobre el papel de los CTP en relación con el Plan de
Desarrollo de la respectiva entidad territorial, se determina que la función consultiva de los
Consejos Territoriales de Planeación no se concluye en la fase de discusión del Plan, sino que va
hasta las etapas sucesivas de modificación.
Para garantizar el funcionamiento de los Consejos Territoriales de Planeación, la Ley 152 de
1994 estableció que las oficinas de Planeación de las entidades territoriales deben garantizar los
recursos requeridos para realizar su labor; lo cual se corrobora con la Sentencia C-524 de 2003.
Ahora bien, se presume que conforme a la Constitución de 1991, la Ley 152 de 1994, la Ley
388 de 1997 y los Decretos y Sentencias posteriores a aquellas, se promovería la participación
ciudadana; sin embargo, la normativa y la práctica del sistema nacional no tiene procesos
consolidados, pues entre las problemáticas para que los Consejos Territoriales de Planeación
cumplan con su labor están: (a) Que los conceptos emitidos por el CT no son de obligatorio
cumplimiento por parte del gobierno, por lo cual se puede hacer caso omiso de ellos sin ninguna
38
regulación; (b) Algunos consejeros no tienen formación en estos asuntos o su nivel académico es
bajo, y no siempre están capacitados para realizar aportes técnicos; (c) Los plazos establecidos
para emitir conceptos, de manera técnicamente apropiada son muy cortos; (d) Aunque la labor
exige ciertos niveles de formación, no genera contraprestaciones ni incentivos por el servicio
brindado; (e) Aunque los integrantes del Consejo representan una serie de instituciones o sectores
sociales, como puede ser la representación indígena, no existen parámetros para que las
comunidades le exijan rendición de cuentas a quienes les representan en esos espacios, ni
tampoco, pareciera vinculante, el seguimiento a lo ejecutado, así muchas de sus propuestas no
hayan quedado plasmadas en el Plan. Es así como existe la tendencia a que, una vez se aprueba el
Plan de Desarrollo, el Consejo Territorial de Planeación se desintegra. Este es un debate político
de fondo, ya que se plantean aspectos de la cultura de participación ciudadana y de compromiso
con sus representados, de parte de quienes integran este tipo de espacios que ofrece la democracia
participativa. Este debe ser un tema a investigar en profundidad, puesto que lo que se advierte es
una gran deficiencia en el cumplimiento de los objetivos propuestos para los consejos territoriales
de planeación.
A continuación se describe el contenido del Plan de Desarrollo del municipio de Santiago de
Cali, con el fin de evidenciar en él, programas o proyectos que contribuyeran a garantizar los
derechos sociales de las comunidades indígenas residentes allí.
39
7. El Plan de Desarrollo Municipal de Cali “Para vivir la vida dignamente”: Programas y proyectos en función de los
indígenas
El Plan de Desarrollo de Cali 2008 – 2011, del cual se ocupa esta investigación, fue
formulado con base en cuatro dimensiones estratégicas: Gobierno, Población, Territorio y
Desarrollo Humano y Social: “Para vivir la vida dignamente”. Por su contenido programático,
estas dimensiones abordaban propuestas de solución a problemáticas propias de los derechos
sociales: salud, educación, vivienda y derechos económicos: el empleo.
La dimensión estratégica Población, contenía programas9 enfocados en los derechos sociales y
orientados a todos los grupos poblacionales; principalmente hacia las comunidades vulnerables
en condición de pobreza extrema y/o desplazamiento forzado, en proceso de reintegración y hacia
grupos poblacionales históricamente excluidos: Cali es nuestra gente, Cali Saludable y
educadora, Cali es Vida. El primer programa buscaba mitigar las condiciones de pobreza y
vulnerabilidad de amplios sectores sociales reconociendo y valorando la diversidad étnica,
sexual, cultural, generacional, con enfoque de género y de derechos humanos; se concentraba en
los Macroproyectos: Sembrando Esperanza, Nueva Generación Nueva Opción, la Sabiduría
Patrimonio de Todos, Todos participamos Todos somos responsables.
El segundo programa tenía como objetivo buscar que el Estado y los actores sociales y
comunitarios aunaran esfuerzos para construir un municipio integrado a partir del aprendizaje
colectivo, de los valores democráticos y del respeto por la vida; mejorando así las condiciones de
9 Los programas se desarrollan a través de macroproyectos y estos mediante ejes de proyectos, los cuales se
clasifican en diversas categorías: equipamientos, unidades de información y de servicios, procesos y eventos.
40
trabajo, educación, salud, recreación, deporte y cultura, estableciendo una relación armónica con
el medio ambiente físico y natural, para el mejoramiento de la calidad de vida, bajo una relación
equilibrada entre cobertura y calidad de los servicios. Con base en esta definición se centraba en
los macroproyectos: Comprometidos con la Vida, Cali asegura, protege y atiende, la Diferencia
es nuestra mayor riqueza, Ciudadelas Educativa y Una Nueva Cultura Educativa.
El programa Cali es Vida se enfocaba en construir un orden municipal que privilegiara el
respeto a la vida y garantizara el ejercicio de los derechos humanos. Para ello establecía los
siguientes macroproyectos: Cali Segura y Amable, Redes para los Derechos Humanos, Cali
actuando frente a las Drogas, Familias en Paz y Conviviendo sin Pandillas.
Finalmente, la Dimensión Territorio, de la cual se tiene en cuenta para esta investigación el
programa Cali es mi casa, y concretamente el macroproyecto Cali Renueva, uno de cuyos
objetivos era reducir el déficit habitacional y recuperar zonas deterioradas del centro de Cali. De
igual manera, el programa Cali Emprendedora e Innovadora que promovía el empleo, el
emprendimiento y la recuperación del espíritu innovador que generara oportunidades para todos y
todas a través del macroproyecto Cadenas Productivas, la Unión hace la Fuerza.
Con base en lo anterior, de los 8 programas que buscaban responder por los derechos sociales
y económicos de la población caleña, solo tres favorecían el enfoque diferencial hacia la
población indígena; a saber: Cali es nuestra gente, Cali saludable y educadora y Cali
emprendedora e innovadora. Así mismo, de los 28 macroproyectos formulados para ejecutar esos
tres programas, sólo 9 incluyeron de alguna manera el factor indígena o étnico (ver tabla
seguida).
41
Tabla 3: Macroproyectos que incluyeron proyectos para los indígenas de Cali: Servicios.
Programa Macroproyecto Servicios
Cali es nuestra
gente
Sembrando
Esperanza.
Atención integral a mujeres cabeza de familia.
Atención integral a la familia.
Atención integral al adulto mayor.
Atención integral a la niñez, la infancia, la adolescencia y la juventud.
Atención integral a grupos étnicos, (comunidades afro descendientes e
indígenas).
Atención social integral a comunidades en condiciones de
vulnerabilidad y riesgo: desplazadas y en proceso de reintegración.
Acceso al sistema educativo de la población vulnerable.
Ampliación y optimización del programa familias en acción.
Implementación de la red para la superación de la pobreza extrema,
JUNTOS.
Nueva Generación,
Nueva Opción
Atención integral a la niñez, la infancia, la adolescencia y la juventud.
Apoyo a iniciativas juveniles.
Acompañamiento, asesoría, y capacitación a los líderes educadores
para la atención a los menores y sus familias
Atención educativa a niños(as) entre 2 y 4 años en el sistema
La Sabiduría es
Patrimonio de Todos
Atención social integral al adulto mayor.
Promoción de encuentros intergeneracionales.
Recuperación de la memoria y los saberes del adulto mayor.
Transferencia de conocimientos y saberes de abuelos a la comunidad.
Todos Participamos,
Todos Somos
Responsables
Acompañamiento y asesoría a las organizaciones sociales
Formación de liderazgos colectivos
Apertura de oportunidades para el desarrollo de iniciativas
comunitarias
Cali saludable
y educadora
Comprometidos con
la Vida.
Promoción de la recreación y el deporte.
Promoción de eventos deportivos.
Escuelas populares de formación deportiva
Promoción y prevención en vacunación
Promoción y prevención en estilos de vida saludable
Promoción, prevención y vigilancia en enfermedades prevalentes
infantiles (EDA - IRA)
Promoción, prevención y vigilancia en seguridad alimentaria y
nutricional.
Promoción, prevención y vigilancia en salud sexual y reproductiva
Promoción de las prácticas ancestrales de salud de grupos étnicos.
Cali Asegura Protege
y Atiende
Afiliación al sistema de protección social en salud a los creadores y
gestores culturales.
La Diferencia es
Nuestra Mayor
Riqueza
Promoción y difusión de expresiones culturales urbanas, rurales,
étnicas y singulares.
Promoción y difusión de Festivales Petronio Álvarez, Mercedes
Montaño, Inti Raymi, del Arte, de Teatro y Feria del Libro, entre
42
otros.
Ampliación de oportunidades de formación deportiva, artística y
gestión cultural.
Creación, recuperación y dinamización de espacios de libre acceso
para la creatividad y el talento.
Promoción de nuevos talentos, deportivos, artísticos, culturales,
académicos, políticos, sociales y étnicos.
Formación de agentes culturales multiplicadores de la diversidad y
riqueza cultural en las Instituciones Educativas.
Una Nueva Cultura
Educativa
Ampliación de la cobertura educativa oficial.
Implementación de la gratuidad educativa para los estratos
socioeconómicos 1 y 2.
Fomento a la etnoeducación.
Fortalecimiento de la educación artística.
Restitución del derecho a la educación de la población desplazada
asentada en la ciudad.
Cali
emprendedora
e innovadora
Cadenas Productivas:
la Unión Hace la
Fuerza
Promoción del trabajo y el empleo (énfasis en grupos vulnerables,
comunidades étnicas y desplazados).
Fuente: Alcaldía de Santiago de Cali. 2008. Pág. 73.
Ahora bien, de los nueve macroproyectos que de manera indirecta incluyeron a los indígenas,
el macroproyecto Sembrando Esperanza tenía como meta final atender a 10.000 personas en
estado de vulnerabilidad y según los informes de Planeación Municipal se atendieron 14.479,
superando la meta establecida para el cuatrienio. Pero, aunque se infiere que las comunidades
indígenas fueron beneficiadas con ese proyecto, no hay evidencia acerca de las metas o
indicadores del cumplimiento para este grupo poblacional; probablemente porque un modelo de
estado bajo el enfoque neoliberal, establece estrategias como el SISBEN10
para la focalización de
la población vulnerable y no necesariamente tiene en cuenta, como variable, el componente
étnico.
10
Sistema General de Beneficiarios de subsidios.
43
Con base en las entrevistas, se ratifica que hay varios macroproyectos que no están orientados
a los indígenas explícita y directamente, pero ello no implica que no fuesen beneficiados como
grupo étnico; el macroproyecto Sembrando Esperanza es una opción de que se favoreció a la
población indígena. Mediante este macroproyecto se facilitó el acceso al sistema educativo de la
población vulnerable, la atención integral a la madre comunitaria, atención y orientación al
desplazado – UAO - y la Atención nutricional (comedores comunitarios y escolares, lactancia
materna).
Es así como alguna de las personas entrevistadas señaló que dentro del macroproyecto
Sembrando Esperanza, uno de los servicios específicos brindado a las comunidades indígenas fue
la “Atención integral a mujeres cabeza de familia”, dentro de la política de la Mujer y dentro de
esta, la mujer indígena. Con base en ello, las personas entrevistadas manifestaban, que la política
pública indígena, no se pensaba como algo separado sino mediante políticas que hicieran
sinergia, “pues lo que se pretendía era que las mismas políticas públicas del municipio,
favorecieran el enfoque diferencial indígena” y no de manera aislada o segmentada.
Aunque funcionarios entrevistados están de acuerdo con que se ejecutaron programas como la
“Atención integral a mujeres cabeza de familia” un entrevistado de la propia comunidad señaló
“que no existió ningún tipo de atención para las mujeres cabeza de hogar”; ni a la familia ni al
adulto mayor enfocado a los indígenas, de manera particular.
Dentro de las comunidades indígenas residentes en Cali, hay contradicciones y esta se observa
cuando se refieren a la atención integral a la niñez, la infancia, la adolescencia y la juventud;
mientras unos señalan que no hubo ningún proyecto, otros manifiestan que en este mismo
44
periodo se realizó la política pública de infancia, para el cual la organización SILDER fue el
operador para la Alcaldía. Para esta política se hizo un diagnóstico sobre niños y niñas indígenas
(con el grupo focal de la Escuela Integral Indígena). No obstante, los niños indígenas padecen
problemas por falta de espacios de recreación, y sus padres no los llevan a centros recreativos
que hay en la ciudad porque no tienen tiempo o recursos. Otro es la seguridad, pues los padres
consideran que en la calle corren peligro.
Frente a la atención integral a grupos étnicos (afrodescendientes e indígenas), y atención
social integral a comunidades en condiciones de vulnerabilidad y riesgo: desplazadas y en
proceso de reintegración, los entrevistados no se refirieron explícitamente a ella.
En cuanto al acceso al sistema educativo de la población vulnerable, el Municipio ejecutó un
diplomado en etnoeducación dirigido a docentes y líderes de la comunidad, para formular la ruta
pedagógica para la población indígena. Otro programa se dirigió a la escuela integral indígena
con el transporte, pero fue intermitente debido a que se interrumpió por varios meses. Del
programa Familias en Acción, implementación de la red para la superación de la pobreza
extrema, JUNTOS, los pueblos indígenas residentes en Cali no participan del él como tampoco el
de Jóvenes en Acción y Adulto Mayor, porque el Ministerio del Interior exige el registro del
cabildo y ellos no lo poseen, porque como ya se ha señalado, no hay hasta el momento el
reconocimiento de cabildos urbanos.
El macroproyecto Nueva Generación, Nueva Opción que impulsaba las capacidades de la
niñez, infancia, adolescencia y juventud dentro del marco de la diversidad étnica y pluricultural,
45
no registró metas e indicadores dirigidos a los grupos étnicos indígenas, como tampoco se pudo
comprobar que hubiese indígenas residentes en Cali, beneficiados con este programa.
El macroproyecto La Sabiduría es Patrimonio de Todos pretendía atender al adulto mayor,
generar encuentros intergeneracionales, recuperar memorias y saberes del adulto mayor y
transferir estos conocimientos a la comunidad. Según el departamento Administrativo de
Planeación, este macroproyecto sólo se cumplió en un 29.9% debido a que no se adelantaron
gestiones para cumplir con las metas establecidas inicialmente. Es posible inferir que demandas
de los indígenas como el intercambio de saberes entre diversas generaciones y culturas, no se
dieron como parte de la recuperación de la memoria, las tradiciones y los saberes del adulto
mayor indígena y constituir una importante herramienta para la transferencia de conocimientos
ancestrales.
El macroproyecto Todos Participamos, Todos Somos Responsables incluyó metas e
indicadores para las comunidades indígenas de Cali. La evaluación indica que hubo “224,515
participantes en cabildos”11
y “2,061 grupos multiculturales participando en espacios y procesos
de construcción de ciudad”; no obstante, no hay claridad acerca del número de indígenas
vinculados a estos procesos, aunque dentro de este macroproyecto se realizó un estudio
sociodemográfico sobre la población afrodescendiente e indígena12
.
El programa Cali saludable y educadora contaba con tres macroproyectos que incluían a los
indígenas. Buscaba fomentar un aprendizaje colectivo a través de la interlocución entre los
11
Información suministrada por SGRAL - Asesoría Social. 12
Información suministrada por SDTBS – (Departamento Administrativo de Planeación, 2012, p.33).
46
diferentes actores. Este programa se cumplió en un 56,2% y en lo presupuestado, un 87,4%
(DAP, 2012). Entre los tres macroproyectos se encontraba Comprometidos con la Vida, que a
pesar de la satisfactoria ejecución presupuestal, su meta fue muy baja. Al finalizar esta
administración se alcanzó a formular “un proyecto de medicina tradicional, de los tres
propuestos” (DAP, 2012, p.37) que consistió en la promoción de las prácticas ancestrales de
salud de los grupos étnicos. Este proyecto fue uno de entre los cuales los cabildos indígenas de
Cali hicieron mayor presión para fortalecer los conocimientos ancestrales de medicina, pero la
secretaría de Salud indicó que desde el orden nacional no tenían directrices claras frente a como
intervenir este asunto y solo en el 2014 se logró incorporar.
En el programa Cali Saludable y Educadora, el macroproyecto Cali Asegura Protege y
Atiende buscaba la afiliación al sistema de protección social en salud a los gestores culturales
asegurando al 95% de la población clasificada en el nivel 1 y 2 del SISBEN. Este macroproyecto
se cumplió en un 71.7% (Evaluación-DAP 2011, pág. 12) llegando a 3,700 gestores afiliados al
sistema social de salud y se pudo fomentar la atención integral a indígenas en términos de
etnosalud. Por otra parte, el macroproyecto Ciudadelas Educativas, no adelantó ningún proyecto
con perspectiva etnoeducativa indígena.
En el macroproyecto la Diferencia es Nuestra Mayor Riqueza se propuso apoyar mediante el
programa estímulos a 60 creadores y/o gestores culturales. Este se cumplió medianamente,
logrando el apoyo a 30 gestores (Evaluación-DAP 2011, pág. 62), que inicialmente no
mencionaba el tipo de gestores y solo hasta su evaluación se dilucidó que se trataba de los
Guardas Cívicos. En este macroproyecto se incluyó a la comunidad indígena a través del servicio
47
Promoción y difusión de Festivales Mercedes Montaño, Inti Raymi, del Arte, de Teatro y Feria
del Libro, entre otros. El Inti Raymi recibió apoyo a través de la secretaria de Cultura.
En el proyecto Ampliación de Oportunidades a través de la formación deportiva, artística y
gestión cultural, a pesar de que la política pública como tal, no se aprobó, algunas demandas se
cumplieron y de alguna manera favorecieron cierto enfoque diferencial: Las olimpiadas indígenas
que se realizaron entre el 2007 y el 2008; estas se realizaron finalizando el año y pretendían
fortalecer los juegos ancestrales (información suministrada en entrevista).
De los otros servicios que pudieron incluir un enfoque diferencial para indígenas - Creación,
recuperación y dinamización de espacios de libres; acceso para la creatividad y el talento;
formación de agentes culturales multiplicadores de la diversidad y riqueza cultural en las
instituciones educativas; promoción de nuevos talentos, deportivos, artísticos, culturales,
académicos, políticos, sociales y étnicos; formación de agentes culturales multiplicadores de la
diversidad y riqueza cultural en las Instituciones Educativas - no hubo ninguna gestión.
El macroproyecto Una Nueva Cultura Educativa contó con la inversión más alta (1, 256,608
millones de pesos); sin embargo, a pesar de mencionar el fomento a la etnoeducación, sucede lo
mismo de otros macroproyectos: no hay evidencia de metas para los indígenas. La evaluación
tampoco mencionó el nivel de alcance de ejecución del tema de etnoeducación, ya que esta solo
tuvo en cuenta el logro de metas desde una perspectiva global. Además, varios macroproyectos
formulados en el Plan de Desarrollo Municipal no indicaban metas concretas a cumplir, razón por
la cual para su evaluación no era fácil ningún tipo de confirmación.
48
Por último, el tercer programa que incluyó el tema étnico fue Cali Emprendedora e
Innovadora, mediante el macroproyecto Cadenas Productivas: la Unión hace la Fuerza, que
pretendía una promoción integral de la economía popular y solidaria. Pero, como en la mayoría
de los macroproyectos de este Plan de Desarrollo si bien se mencionaron las comunidades
indígenas, no se especificaron para ellas de manera concreta, metas o servicios. Por tal razón, no
se puede demostrar, qué tanto este macroproyecto influyó en los derechos económicos de este
grupo a pesar de la eficacia relativamente lograda (51,4%), (DAP, 2012. Pág. 12). El
macroproyecto estuvo concentrado en el fomento de la infraestructura hotelera, gastronómica,
confecciones y marroquinería, sin especificar las poblaciones beneficiadas (DAP, 2012, p.68).
En conclusión, los macroproyectos que hicieron referencia a los indígenas, se caracterizaron
por no determinar metas específicas para ellos; por lo tanto, al evaluar el rendimiento del Plan de
Desarrollo 2008 – 2011, en función del enfoque diferencial hacia este grupo poblacional, como
compromiso de ese gobierno, no es posible confirmar coberturas y beneficios. Es así como el
empleo de diversas etimologías en el contenido del Plan de Desarrollo para diferenciar entre sí a
los grupos poblacionales de Cali por su vulnerabilidad, cultura, género, origen étnico y religioso,
conlleva a diferentes interpretaciones. En primer lugar se quiso presentar a través del discurso,
una posición democrática y de inclusión, pero se ocultó o invisibilizó, al no establecer metas o
indicadores igualmente diferenciadores, la capacidad estatal para generar una mayor cobertura
hacia ciertos grupos poblacionales y continuar con la exclusión y marginalidad en que han
permanecido. En segundo lugar, el manejo del enfoque diferencial conlleva dificultades, pues hoy
son unos los favorecidos y otros los desfavorecidos dentro de un gobierno, cuyos recursos son
escasos para atender las demandas sociales de una diversidad de intereses y necesidades que cada
vez más, se expresan a través de la importancia que han ido adquiriendo los derechos humanos y
49
los espacios de participación e intervención social. Estos conceptos no necesariamente se refieren
a grupos indígenas sino a los diferentes grupos, que hoy reclaman la aceptación de sus
características y condiciones, con base en políticas públicas exclusivas. Esta búsqueda de
inclusión de la diferencia, puede conllevar exclusión porque genera dispersión, fraccionamiento
del presupuesto y de las acciones públicas, lo que trae como consecuencia pérdida de recursos e
ineficiencias. Finalmente, es una demostración de la debilidad del Estado para asumir, en la
práctica, políticas públicas con enfoque diferencial; en este caso concreto, con enfoque étnico.
Ahora bien, de acuerdo con los principios de gestión de este plan de desarrollo, “La familia, la
niñez, la juventud y la población vulnerable tienen especial atención en las políticas municipales”
(Alcaldía de Santiago de Cali, 2008, p.2). Este principio significaría que para la administración
de Ospina, de manera implícita, los indígenas son parte de la población vulnerable13
, por las
condiciones en que se encuentran y de las cuales se ha hecho mención. Además, cada vez se
enuncia más las probabilidades de su extinción a consecuencia de sus enfermedades y de la
calidad de vida con que cuentan. Entonces, es posible inferir que en la ejecución de los
programas y macroproyectos, de este periodo de gobierno que incluyeron población vulnerable,
podríamos imaginarnos la incidencia en algún porcentaje de población indígena, por el concepto
de vulnerabilidad, más que de identidad étnica.
Para este análisis es pertinente tomar los apuntes de Tubino (Ariel, 2001), quien sostiene que
para aceptar las diferentes condiciones sociales, en nuestro caso para aceptar que las
comunidades indígenas se encuentran en un estado de vulnerabilidad, es necesaria la perspectiva
13
La ONIC publica el número de homicidios a indígenas, cuyos resultados muestran que en el año 2003 se
presentaron 199, en el 2004-143, 2005-65, 2006-81, 2007-38, 2008-99, 2009-109, 2010-114, 2011-111, y en el año
2012, 104 homicidios selectivos. (Lozano, 2013, p.112).
50
intercultural, con el fin de incluir diferentes apreciaciones valorativas de la pluralidad con
legitimidad, generando equidad de oportunidades bajo la visión de cada cultura, representada en
cualquier espacio democrático que busque la integración de sectores. Para Tubino, el Estado
democrático se debe construir bajo los principios de igualdad y diferencia. El primero plantea la
protección a las libertades individuales y la promoción a la justicia distributiva, mientras que el
segundo pretende generar equidad social.
Plan de Inversiones
Para el tema financiero iniciamos con un aporte de Cristian García (2013a, p.2), quien indica
que las políticas que se dirigen hacia los grupos étnicos gozan de ambigüedad y una serie de
contradicciones… especialmente en temas como la participación y la instrumentalización de un
discurso sobre la democracia participativa, por lo cual el Estado o sus entes administrativos, no
son a un aliado confiable para las comunidades étnicas en Cali. En la siguiente tabla se presenta
el plan de inversiones en el periodo 2008-2011, en el que se observa que la inclusión indígena no
pasa de ser discursiva, puesto que su inversión sólo fue del 3,2% con relación a otros grupos
poblacionales.
Pese al porcentaje de inversión, y a que no hay manera de explicar la incidencia directa de los
programas en la población indígena, el hecho de destinar estos recursos, debe indicar que de algo
se beneficiaron. Además, debe tenerse en cuenta cual es el porcentaje de población indígena
respecto del resto de la ciudad, que es reducido para obtener un porcentaje mayor de beneficio de
la inversión. Otro punto a tener en cuenta es el hecho de que muy posiblemente infancia,
51
adolescencia, adulto mayor, mujeres, pudieron ser referentes para la inclusión a indígenas de
forma indirecta.
Tabla 4: Inversión social según grupo poblacional Cali. 2008-2011
Fuente: García (2013).
De acuerdo con el Artículo 18 de la Proyección de Ingresos, la Administración buscaría la
gestión de “recursos de orden local, regional, nacional o internacional” (Alcaldía de Cali, 2008,
p.71), dejando para la temática indígena la opción de recursos internacionales de cooperación. En
una entrevista se indica que esta tendencia se practicó en el período del alcalde Ospina:
Dentro del marco del proceso con ACDI-VOCA, que es la agencia de cooperación
internacional que está administrando los recursos de USAID aquí en Cali14
, tienen
una línea que es el fortalecimiento del gobierno colombiano. Aquí se revisan si hay
políticas públicas para indígenas o para afrodescendientes, si hay indicadores
pertinentes a la dinámica cultural, y como medir los impactos en la población. A
través de un proceso de Asistencia Técnica, le están preguntando al municipio que
requerimos.
14
Este convenio fue firmado en el año 2013.
52
Evaluación del Plan de Desarrollo Municipal de Cali 2008-2011: “Para vivir la vida
dignamente” según el Departamento Administrativo de Planeación.
La evaluación al Plan de desarrollo se realiza para dar cumplimiento a la Ley 152 de 1994 o
ley orgánica del Plan de Desarrollo que incluye los procesos de control de los programas de
gobierno. Es realizada por cada dependencia, secretaría y departamento15
siguiendo los
lineamientos de los programas bajo su responsabilidad y con base en la ejecución presupuestal y
el alcance de las metas. A renglón seguido hay una segunda instancia de evaluación que es el
Departamento Administrativo de Planeación (DAP). Con base en ello, estos son los resultados
finales que obtuvieron para aquellos macroproyectos que discursivamente incluyeron el enfoque
étnico (DAP: 2012).
15
Secretaría General, Dirección Jurídica, Dirección de Desarrollo Administrativo, Dirección de Control Disciplinario
Interno, Departamento Administrativo de Hacienda, Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente
(DAGMA), Secretaría de Infraestructura Vial, Secretaría de Tránsito y Transporte, Metrocali S.A., Secretaría de
Educación, Secretaría de Cultura y Turismo, Secretaría de Salud Pública, Secretaría de Desarrollo Territorial y
Bienestar Social, Secretaría de Vivienda Social, Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad, Secretaría de
Deporte y Recreación, Escuela Nacional del Deporte (END), Empresa de Renovación Urbana (EMRU) y el
Departamento Administrativo de Planeación.
53
Tabla 5: Macroproyectos que incluyeron proyectos para los indígenas de Cali: Calificación,
Eficacia/Cumplimiento y Ejecución Presupuestal.
Dimensión Macroproyecto
Evaluación
Calificación
Eficacia
vs
Cumplimiento
Ejecución Presupuestal
Dimensión
Estratégica
Población
Cali es nuestra gente
Sembrando Esperanza. S 92,4% 83,8%
Nueva Generación, Nueva Opción MA 58,7% 97,9%
La Sabiduría, Patrimonio de Todos B 29,9% 95,0%
Todos Participamos, Todos Somos Responsables A 29,9% 87,8%
Cali saludable y educadora
Comprometidos con la Vida. A 73,6% 85,8%
Cali Asegura, Protege y Atiende. A 71,7% 81,4%
La Diferencia es Nuestra Mayor Riqueza MA 69,3% 87,9%
Una Nueva Cultura Educativa. M 42,7% 80,9%
Dimensión
Estratégica
Territorio
Cali emprendedora e innovadora
Cadenas Productivas: la Unión Hace la Fuerza MA 51,4% 90,8%
Total Promedio 57.73% 87,9%
Fuente: Departamento Administrativo de Planeación. 2012. Pág. 12
Para abordar la eficacia y cumplimiento, es necesario comprender que son indicadores con
criterios para evaluar y hacer seguimiento al alcance de las metas, y por lo tanto, a la gestión de
las entidades responsables de su ejecución. El indicador de eficacia particularmente, observa la
calidad, tiempo, precio, lo esperado por el beneficiario y el proceso, así que cuantifica el logro de
una meta, programa o proyecto que se espera alcanzar en un tiempo determinado. La eficacia
muestra de esta manera, la capacidad del gobierno para administrar y organizar recursos, para
cubrir las problemáticas y demandas de la sociedad. La eficacia requiere de una óptima
administración y racionalidad económica e implicaría un adecuado diseño en la formulación e
impactos de la política pública.
54
El cumplimiento de los planes de desarrollo representa las acciones de responsabilidad del
Estado con logro de objetivos, permite medir los impactos reales en el bienestar económico y
social de la población. La eficacia mide efectos a mediano y largo plazo, mientras que el
cumplimiento observa las metas de resultado al final de un ciclo.
De acuerdo con la evaluación sobre eficacia y cumplimiento16
, de los tres macroproyectos con
inclusión indígena fueron; Cali es nuestra gente: (71,8%), Cali saludable y educadora: (59,3%) y
Cali emprendedora e innovadora: (68,8%) de eficacia del Plan de Desarrollo, fue medio alto, con
66,0%17
.
El programa Cali Emprendedora e Innovadora obtuvo el porcentaje más bajo de ejecución
presupuestal (62,6%) para la ejecución de la inversión, los demás obtuvieron un porcentaje
promedio de 84,4%, así mismo, el porcentaje de participación de este programa en la ejecución
presupuestal también fue el más bajo entre los ocho; 0,3%.
Por otra parte, el Programa Cali es nuestra gente, tuvo el porcentaje más alto en el promedio de
ejecución presupuestal; 89,2%, es decir, de $227.655 millones, ejecutó en sus Megaproyectos
$180.737. A pesar de que aún faltó una proyección para el uso de lo que se había planificado, el
porcentaje de ejecución debió servir para una ejecución completa de las metas propuestas en este
Programa con el fin de fortalecer el tejido social y la participación ciudadana.
16
Las calificaciones de medición de la eficacia en la evaluación del Plan de Desarrollo Municipal “Para vivir la vida
dignamente”, fueron; Muy Bajo (MB): 0-20% de eficacia, Bajo (B): 21-40%, Medio (M): 41-50%, Medio Alto
(MA): 51-70%, Alto (A): 71-90% y Muy Alto (S): 91-100%. 17
El índice de eficacia por año fue de: 64% 2008, 62,0% 2009, 64,5% 2010 y 49,4% para el 2011 (Departamento
Administrativo de Planeación, 2012).
55
Así mismo, el Programa General Cali saludable y educadora fue el que mayor asignación
presupuestal tuvo en el período 2008 – 2011, con un presupuesto definitivo de $3,374,136
millones que representa el 63,5% del total (Evaluación, DAP: 2012, pág. 16), lo cual debería
reflejar una ejecución completa de las metas propuestas en este programa, sin embargo,
recordemos que obtuvo el tercer lugar más bajo en el índice de eficacia (59,3%), de igual manera,
este Programa fue bastante amplio al incluir gestores culturales de todo tipo, la evaluación así
como el Plan de Desarrollo, no determinan cual fue la inversión o acciones ejecutadas para
nuestro grupo poblacional.
La Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social, encargada de los asuntos indígenas,
manejó un presupuesto de $57.092 millones, ejecutó el 84,7%, y una eficacia del 74,1%, lo que
debería mostrar una correlación positiva con los alcances de esta dependencia; sin embargo, al
tener esta dependencia una cantidad amplia de funciones18
es posible que distribuyera sus
recursos, de tal manera que la inversión hacia la población indígena fuese limitada.
La participación presupuestal de esta secretaría fue del 1,2%, en contraste, las dependencias
que más absorbieron inversión presupuestal fueron la Secretaría de Educación con una
participación del 39,2%, Salud Pública 21,3% e Infraestructura y Valorización 17,2%.
La evaluación de este Plan de Desarrollo considera que “la no correcta planificación ha
incidido desfavorablemente en la calificación de la eficacia del Plan de Desarrollo, puesto que en
18
Tiene como funciones atender de forma integral a aquellas personas que por su condición económica o física, se
encuentran en debilidad manifiesta, se les debe garantizar una atención integral a diferentes grupos temáticos;
discapacidad, mujer, LGTBI, niños, niñas, jóvenes, adolescentes, familia, recicladores, carretilleros, víctimas de
conflicto armado, afrodescendientes, adulto mayor, entre otros.
56
términos porcentuales las dependencias han dejado de aportar a su cumplimiento en un 34%”
(DAP, 2012, p.25). De igual manera, de acuerdo con Planeación, en este Plan de Desarrollo “se
incorporaron metas difíciles de alcanzar en el cuatrienio, mal formuladas y que no contaban con
línea de base, aspecto fundamental para medir su avance” (2012, 23). Planeación Municipal
además concluyó en su evaluación que muchas dependencias, dispusieron del presupuesto para
ejecutar las diferentes actividades y acercarse a las metas establecidas; sin embargo, no
ejecutaron el 100% de ese presupuesto (DAP, 2012, p.79).
La gobernabilidad de un alcalde, gobernador o presidente de la república no es exclusiva de él,
porque “la gobernabilidad supera los problemas específicos de la acción de gobierno (p.e. las
relaciones del ejecutivo con los demás poderes del Estado) y se proyecta ampliamente como una
capacidad social, como atributo colectivo de toda la sociedad para dotarse de un sistema de
gobierno que empuje el carro de los objetivos del desarrollo humano (Prats, Joan, 2001), por tal
razón, el cumplimiento de los planes de desarrollo no es un asunto tan racional y objetivo.
En ese contexto, aunque el Plan de Desarrollo “Para Vivir la Vida dignamente” propuso
macroproyectos y proyectos enfocados en los derechos sociales, económicos, ambientales,
fomentar la participación política y superar la exclusión de los diferentes grupos poblacionales,
en los que objetivamente debería centrarse, si bien ejecutó parte ellos, su principal gestión se
concentró en el diseño y ejecución de 21 megaobras, todas ellas como una macropolítica de
infraestructura; formulada y aprobada poco después de iniciado el gobierno, porque no estaba
contenida, ni como programa, ni como macroproyecto dentro del documento Plan de Desarrollo
2008 – 2011.
57
Además, el director del DAP de ese periodo señaló que la evaluación del Plan, frente a su
cumplimiento, se hace teniendo en cuenta metas y objetivos desde la perspectiva de cada
secretaría; es una evaluación eminentemente cuantitativa sin realizar observaciones acerca de lo
que pudo ser y no fue; por ejemplo, en este caso particular, una secretaría o un departamento no
diría si se aplicó o no el enfoque diferencial.
Sin embargo, la intervención y la acción de los gobiernos (Meny & Thoenig, 1992) pretende
lograr legitimidad a través de su gestión porque la soberanía del Estado se puede erosionar
(Molina, 2006). Por tal razón, revisada la gestión del gobierno de Jorge Iván Ospina en materia
de política social para las comunidades indígenas residentes en Cali y al no confirmar
explícitamente ejecución de programas dirigidos a ellos con enfoque diferencial, su legitimidad
pudo haber quedado en entredicho.
Molina (2006) manifiesta que la soberanía, el poder y autonomía del Estado son cuestionados
porque no logra disminuir los niveles de pobreza y exclusión. Esta situación afecta directamente
la gobernabilidad desde la perspectiva de los indígenas, relacionada con la in-eficacia de la
administración y organización de recursos y políticas públicas.
En efecto, es necesario recalcar que las políticas sociales se manifiestan por acción - cuando
quedan plasmadas en políticas que darán respuesta a intereses determinados- o por omisión -
cuando se decide que no es un tema prioritario para formular como política pública-, por lo que
debemos determinar que las problemáticas sociales focalizadas en los indígenas no quedaron
inmersas en el Plan de Desarrollo Municipal, no por su inexistencia, sino porque estos asuntos no
58
fueron del interés ni de la preocupación del gobernante de turno; por consiguiente, no hicieron
parte de su agenda.
Los derechos de las comunidades indígenas no pueden ser reducidos o minimizados con el
discurso de que existen situaciones de mayor problemática en una ciudad. Los derechos humanos
de todos los grupos poblacionales tienen la misma importancia y demandan el mismo interés y
respeto. Por lo tanto, todo gobierno debe reconocer la importancia del enfoque diferencial,
mediante el cual se puedan definir políticas sociales para las poblaciones excluidas.
El desafío aparte de la voluntad política a través del diálogo y la concertación con autoridades,
consiste en una adecuación institucional que requiere de formación para los funcionarios, para
comprender el significado de enfoque diferencial en la formulación y ejecución de proyectos y
programas.
59
8. Participación indígena para el reconocimiento de políticas sociales con enfoque diferencial
Teniendo en cuenta la incidencia de la Administración municipal en los problemas alusivos a
los indígenas de Cali para el periodo seleccionado, en este capítulo se pretende dar respuesta al
interrogante ¿Cómo y cuáles fueron los espacios establecidos por la administración municipal
para incentivar la participación de los indígenas en la formulación de la Política Pública durante
el periodo 2008-2011?
Pues bien, uno de los espacios de participación ciudadana, en el cual tiene asiento la población
indígena es el Consejo Territorial de Planeación. Este tiene una función consultiva y de
evaluación. Consultiva respecto al contenido del plan de Desarrollo previo a ser estudiado y
aprobado o rechazado por el Concejo Municipal. Evaluativo, en la medida en que
periódicamente, sus integrantes realizan control social a su ejecución en los diferentes ítems
contemplados en el documento final.
El Consejo Territorial de Planeación de Cali, por varios años consecutivos ha contado con
Carlos Imbachí en representación de los indígenas para participar e incidir en el contenido de los
PMD. No obstante, no basta con hacer parte de una instancia de participación para que se
cumplan los propósitos para los cuales fue creada. En primer lugar, se requieren conocimientos
técnicos y analíticos para incidir, así como claridad sobre la dinámica organizacional y jurídica de
la administración pública. En segundo lugar, capacidad organizativa y liderazgo para trabajar en
60
un colectivo donde hay representación de diferentes estamentos; cada cual con sus intereses y
motivaciones políticas. En tercer lugar, continuidad y permanencia.
No es fácil contar con esos requisitos y lograr el impacto esperado. Los Consejos Territoriales
de Planeación se caracterizan, según algunos expertos, por su dispersión e incapacidad para
concertar y consolidarse como grupo consultivo con reconocimiento. En ese orden de ideas, la
representación indígena no deja de ser “un canto a la bandera” y el interés porque dentro del Plan
se refleje el “enfoque diferencial”, un sofisma. Además, porque desde la misma institucionalidad
falta reconocimiento para que los conceptos y las apreciaciones del CTP dejen de ser
recomendaciones y sean de cumplimiento obligatorio. En la actualidad, quienes participan en este
espacio consideran que su incidencia es nula.
La participación a través de los CTP tiene como objetivo promover el ejercicio de nuevas
expresiones democráticas. A través de esta, “la ciudadanía hace saber sus demandas y realiza los
controles sociales”. Se indica también en los principios de gestión que “la ciudadanía tiene
derecho a participar en las decisiones que los afectan”, con lo cual se pretende “fortalecer la
gobernabilidad y afianzar la democracia, garantizar la presencia del Estado, estimular y
materializar las alianzas sociales y políticas necesarias para la ejecución del Plan” (Alcaldía de
Santiago de Cali, 2008, p.7).
Ahora bien, la experiencia de las comunidades indígenas en la formulación del Plan de
Desarrollo se realizó por medio de la Constituyente por Cali,19
materializada en el macroproyecto
19
La Constituyente por Cali fue una propuesta electoral que buscaba por medio de procesos y acciones, la inclusión
y participación de la comunidad. Para esta dinámica se convocó a organizaciones sociales e instancias de
61
Todos participamos, todos somos responsables, donde se abrió una discusión que se realizó en
varias oportunidades en el velódromo de la Ciudad: Alcides Nieto Patiño. En ese espacio se
expuso a la comunidad el contenido del Plan para dar paso a sus apreciaciones e indicaciones
acerca de sus acuerdos y desacuerdos; propuestas y demandas.
Consecutivamente, se abrió otro espacio en el Centro Cultural de Cali que funcionó los dos
primeros años de la alcaldía. En ese espacio se crearon los Cuadernos de Ciudad para trabajar el
tema de desarrollo humano e inclusión social con líderes comunitarios. La convocatoria era
voluntaria para todos los sectores sociales y organizaciones de base, incluyendo el indígena.
Otra forma de participación de la representación indígena en la formulación del Plan
Municipal de Desarrollo, se efectuó radicando un oficio ante el director de Planeación Municipal,
solicitando la inclusión de lineamientos en educación, Sistema Intercultural de Salud Propia
(SISPI), vivienda y gobernabilidad. En este proceso, la comunidad indígena conformó equipos
que observaban los diagnósticos desde diferentes temáticas. Al presentar el borrador ante el
Consejo Municipal, quedaron estipulados indicadores para la Secretaría de Cultura:
Fortalecimiento cultural; de música y danza y el estado de las lenguas nativas. Para la Secretaría
de Bienestar Social (Elaboración de los Planes de Vida de los cabildos de Cali, creación de la
escuela de derecho propio y fortalecimiento de las capacidades humanas y saberes ancestrales de
los grupos étnicos afro e indígenas) y para la Secretaría de Deportes (recuperación de juegos
tradicionales).
participación ciudadana para representar en el diseño y formulación del Plan de Desarrollo. Sin embargo para
muchos, esta iniciativa no pasó de ser una estrategia de campaña electoral.
62
A nivel de los Consejos Territoriales de Planeación hay delegados por sectores; étnico, mujer,
entre otros. En el étnico se presentó un delegado por cada uno de los cabildos indígenas, y un
representante por los seis cabildos (Carlos Imbachí), y con este, un Consejo Consultivo (observa
y recomienda, no toma decisiones). A pesar de que hubo varias solicitudes, solo se logró la
realización del estudio socioeconómico y socio-demográfico con base en el censo DANE 2005, a
través del cual se conocerían las problemáticas de los indígenas.
La participación de los gobernadores, con un representante en el Consejo Territorial de
Planeación, muestra que las comunidades tienen un espacio donde no hay poder de decisión. Esto
puede verse reflejado en que no todas las temáticas fueron incluidas; por ejemplo la política de
salud propia para los indígenas (SISPI). El argumento dado por la Secretaria de Salud municipal
fue que “a nivel nacional apenas se daba el modelo, por lo cual no había claridad al respecto”.
Además de que no todos los planteamientos de la comunidad fueron tenidos en cuenta, debe
indicarse así mismo que al realizarse la solicitud de la comunidad como resultado de una sola
asamblea, pudo no recoger todos los requerimientos de los cabildantes.
Se rescata que las autoridades indígenas promovieron el diálogo con la administración
municipal a través del director de Planeación. Esta actividad fue considerada por la comunidad
indígena como un diálogo entre autoridad y autoridad (municipal e indígena), mediante el cual,
de acuerdo con los entrevistados, se abrió el camino para que en el siguiente periodo de gobierno
se tuviese una posición más deliberante: “fue un avance desde la perspectiva de empezar a
visibilizar la realidad de las comunidades indígenas”. Sin embargo, de acuerdo con los resultados,
es oportuno indicar que la inclusión participativa a pesar de haberse dado durante la fase de
formulación del Plan, la ejecución no tuvo este mismo resultado. Finalmente, las entrevistas
63
dejan entrever que el enfoque diferencial en el Plan de Desarrollo se aplicó mínimamente y no se
tuvieron en cuenta los ejes temáticos que se trataron durante el periodo de consulta al Consejo
Territorial, del que hace parte un líder indígena.
64
Conclusiones
Con base en el objetivo que propendía estudiar los programas y proyectos del Plan de
Desarrollo Para Vivir la Vida Dignamente en función de los derechos de las comunidades
indígenas, el enfoque diferencial hacia esta población, no tuvo una relevancia directa y explícita
en los documentos analizados, particularmente cuando se trató de las políticas sociales. Este
enfoque no fue evidente documentalmente y tampoco lo fue para el proceso de ejecución. En
primer lugar, porque el documento fue redactado de manera general, sin especificidades étnicas,
ni de diferenciaciones en los diferentes programas y macroproyectos, metas e indicadores.
Generalmente, la cobertura de los derechos se presenta desde la perspectiva de ciudadano, no
de grupo étnico, por lo cual la población indígena se sigue valiendo de otros criterios, como el de
estrato socio económico para alcanzar la garantía de sus derechos y desde el concepto de
vulnerabilidad. Si bien se realizaron acciones que pudieron haberlos favorecido, este
favorecimiento parece haber sido marginal porque al revisar las metas, muchas de las cuales no
se cumplieron en un porcentaje significativo, es de suponer que apenas hubiesen atendido un
reducido número de indígenas.
De esta manera, la teoría del enfoque diferencial no parece ser una opción práctica en las
políticas sociales y se ha limitado a ser una herramienta de exigencia de derechos más no de
resultados tangibles. De aquí surge un cuestionamiento y es ¿cuál es el objetivo práctico del
enfoque diferencial?, ¿este es funcional o no en nuestro modelo de Estado?
65
Las Políticas Públicas hacen parte constitutiva del régimen democrático, pero en nuestro país
dada la magnitud de diferentes problemáticas y los escasos recursos de que se dispone, no hay
una significativa respuesta a los problemas que llevan a su formulación; como también por el
juego de poder en la medida que sus decisiones dependen de los intereses y valores de los
gobernantes o de ciertos actores estratégicos los cuales, según la agenda de gobierno y los favores
políticos que deben cumplir, privilegian unos asuntos sobre otros; se añade a esta tensión, la
cultura política y la forma de las relaciones Estado - sociedad. Así, el enfoque diferencial se
limita a ser un discurso del gobierno nacional, más que una realidad.
De esta manera llegamos a considerar que la cobertura con base en el enfoque diferencial
conlleva a dificultades de aplicación; por lo cual, el enfoque diferencial como concepto, es un
sofisma que no pasa a una aplicación práctica real. Nos encontramos frente a una dimensión tan
compleja de aplicación, que en los intentos de su desarrollo, el Estado ha asumido diferentes
enfoques para responder a las demandas sociales. Históricamente se ha comportado como un
Estado de Bienestar paternalista y clientelista en Colombia, un modelo que lo ha llevado a una
crisis de legitimidad y de recursos. En esa experiencia, el Estado, por exigencias de organismos
internacionales, ha tratado de establecer un nuevo modelo: El modelo neoliberal, llamado
también residual, de focalización y dirigido a la población vulnerable; aquella que está expuesta a
múltiples riesgos de diferentes orígenes, naturales o humanos como la enfermedad, la violencia,
el desempleo, entre otros. Estos eventos afectan a las personas, a las comunidades y a las regiones
de manera impredecible, generando y profundizando la pobreza.
En ese orden de ideas, el enfoque de vulnerabilidad respecto del enfoque diferencial puede
estar siendo privilegiado en el proceso de las políticas públicas; máxime si la población indígena
66
es sujeto de ambas circunstancias; demanda su reconocimiento como etnia con características
socioculturales, económicas y ambientales pero a su vez, su pobreza y exclusión es resultado de
una deuda social, ancestral. Entonces, es posible que un gobierno con recursos escasos enfoque
sus intereses en atender la vulnerabilidad, la superación de la pobreza, más que en responder a
demandas específicas como las de las comunidades indígenas.
Otra de las dificultades en la aplicación del enfoque diferencial es que los municipios, y uno
como Cali, cuentan con recursos principalmente de las transferencias de la nación y estos no
están definidos ni asignados para distribuir con base en diferenciaciones étnicas, de género, entre
otros. Los recursos de libre destinación, propios del municipio, que serían los que podrían
destinarse a eso nichos poblacionales, han estado muy reducidos en Cali a consecuencia del
excesivo endeudamiento que a finales de los años 90 lo llevó a su inviabilidad financiera y debió
acogerse a la ley 550 de 1999 que regula la intervención en la economía y en las entidades
territoriales mediante acuerdos de reestructuración del pago de sus pasivos.
El gobierno de Cali en general y el de Jorge Iván Ospina en particular, se ha enfocado, para la
selección de demandas ciudadanas en el modelo de elección racional incremental, en la
aplicación de la relación costo / beneficio: bajos costos y mayores beneficios, ejecutando de
forma progresiva algunos proyectos en los que incluyó a la población indígena pero minimizando
planes como las políticas con enfoque diferencial.
De esta manera, el papel de la Administración local y su gobernabilidad en función de
políticas públicas con enfoque diferencial, quedan en una situación de tensión por cuanto los
recursos no pueden segmentarse o fraccionarse con miras a proporcionar beneficios para
67
pequeños grupos. En este sentido, las políticas públicas se pueden explicar desde la teoría de
elección racional, pues es el resultado de una lucha entre diferentes intereses y preferencias,
donde todos los actores buscan la maximización de sus utilidades. Esta dinámica genera un
comportamiento racional que hace que el beneficiado tenga que elegir entre las opciones que en
este caso, le ofreció su benefactor. Aquí juega un papel importante las habilidades de los
participantes para poner en la agenda política las necesidades que quiere le sean favorecidas.
Los mecanismos de focalización esbozados por el Estado para administrar recursos públicos a
una población identificada por la carencia de beneficios básicos, siguen siendo dominados por las
políticas universales dirigidas a la población en general. Se comprende lo difícil que es para una
alcaldía distribuir los recursos bajo la premisa del enfoque diferencial, pues al tratar de incluir a
un grupo determinado, se puede estar excluyendo al resto de la población. Por lo cual existirá
siempre el dilema de que tan representativas son las problemáticas de los grupos diferenciales.
A partir de lo anterior, quedan unos cuestionamientos que dejan como reflexión que la
inclusión indígena en las ciudades sigue siendo un reto; una voluntad política comprometida,
pero también, nuevas preguntas e inquietudes para nuevos estudios que se lleven a cabo sobre el
tema en cuestión:
¿Cómo pueden actuar los cabildos indígenas para lograr en la formulación y ejecución de
políticas públicas, el enfoque diferencial?
Si la aplicación del enfoque diferencial contiene tan complejos entramados, ¿Cómo debería
proceder la comunidad indígena para que los Planes de Vida y la política pública indígena ya
68
formulada pero no aprobada se ejecuten efectivamente? ¿Cómo se puede evitar que estas corran
la misma suerte de la aplicación del enfoque diferencial en los Planes de Desarrollo?
Finalmente y como recomendación, reconociendo las dificultades que puede enfrentar la
Administración Pública para generar políticas públicas con enfoque diferencial es importante que
futuras administraciones tengan en cuenta ciertos procesos a seguir, como serían:
- Facilitar procesos de formación para líderes indígenas con el fin de que puedan incidir, en
igualdad de condiciones con otros actores sociales en los espacios de participación
ciudadana existentes en Cali.
- Mejorar la participación de las comunidades indígenas en los espacios de toma de
decisión política, social, económica y cultural en el Municipio de Santiago de Cali.
- Incluir en diferentes cargos públicas, según sus capacidades y habilidades representación
de líderes indígenas.
- Avanzar en el reconocimiento de la capacidad de decisión y liderazgo de los indígenas,
para ensanchar su acceso a las instancias de toma de decisiones, como una forma de
empoderamiento a estos grupos.
- Visibilizar su existencia en Cali, ya que su condición de cabildo urbano le exige un rol en
la sociedad caleña.
- Contribuir a la divulgación de los principios indígenas como principios morales y como
importancia histórico cultural.
- Generar un cambio de paradigma que favorezca un escenario intercultural.
- Promover, desde las autoridades municipales y regionales la importancia del registro
como cabildo urbano ante el Ministerio del Interior sin que se exija el carácter de
resguardo.
69
- Fortalecer los liderazgos de las comunidades y el acceso a sus derechos. Este
fortalecimiento debería ser también en lo económico, teniendo en cuenta que las
comunidades indígenas de Cali pretenden una autonomía.
Si bien, a través del liderazgo de unos cuantos representantes indígenas se han logrado ciertos
avances, aún necesitan fortalecerse como grupo para obtener mayores beneficios a sus demandas
y lograr niveles de inclusión superiores, no solo superando el riesgo de caer en la extrema
pobreza y posible desaparición, sino también conservando su identidad en ciertos asuntos
ancestrales como la etnoeducación, la etnomedicina y sus relaciones de parentesco.
70
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a través del siguiente link http://planeacion.cali.gov.co/dapweb/index.asp?ID=587.
76
Anexos
Anexo 1: Guion Entrevista
Guion de Entrevista21
¿El Municipio incentivó la participación de la población indígena en el proceso del Plan de Desarrollo 2008 -
2011? ¿De qué manera?
¿Qué programas y proyectos se ejecutaron durante el período 2008-2011 para favorecer los derechos sociales y
económicos de las comunidades indígenas que habitan en Cali?... Políticas de ampliación Cobertura en
educación, en salud, en vivienda?
¿Qué monto de recursos se emplearon para su financiación?
¿Cuál es la fuente de financiación para los programas de las comunidades indígenas de Cali?
¿Considera que hubo un impacto diferencial, en la ejecución del Plan de Desarrollo 2008-2011 para las
comunidades indígenas?
¿Los programas planteados estuvieron dirigidos directamente a favor de la población indígena residente en Cali?
Si no, ¿por qué esta comunidad no se tuvo en cuenta?
¿Qué desafíos políticos considera que tienen las futuras administraciones locales para la implementación de un
enfoque diferencial?
¿Hay alguna recomendación para que desde la Administración Municipal se mejore y dinamice el acceso a los
derechos de las comunidades indígenas?
¿Las comunidades indígenas urbanas cuentan con mecanismos o rutas de exigibilidad de derechos? ¿De qué
manera? ¿Son estas aisladas de los mecanismos de territorio de origen?
¿Considera que a las comunidades indígenas de Cali se les reconoce como sujetos colectivos de derechos?
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Este guion de entrevista es general, las entrevistas fueron adaptadas a cada persona, de acuerdo a su área de
desempeño.
