Análisis del marco jurídico municipal en

Paraguay PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL DE LA COOPERACIÓN

ESPAÑOLA EN PARAGUAY

VALENTIN MERINO ESTRADA- ENRIQUE RIERA ESCUDERO

RAFAEL SALGADO GIMENO- - ENRIQUE SOSA ARRUA

noviembre 2010

Informe final de la Asistencia Técnica Internacional sobre Normativa Municipal y

Descentralización del Estado en el Paraguay.

Con el apoyo de:

OPACI

AJUMPA

RED DE MUJERES MUNÍCIPES DEL PARAGUAY

SECRETARÍA TÉCNICA DE PLANIFICACIÓN

SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

UNIDAD TÉCNICA DE DESCENTRALIZACIÓN DEL MINISTERIO DE

HACIENDA

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INDICE

ABREVIATURAS

I. INTRODUCCIÓN

1. La Ley Orgánica Municipal y la organización del Estado paraguayo

2. Estructura del análisis

3. Referencias al caso español

II. ANALISIS

1. PRIMER EJE. Las competencias municipales

1.1. Salud, higiene y salubridad.

1.2. Educación, cultura y deportes.

1.3. Medio ambiente.

1.4. Desagüe pluvial. Prestación de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario.

1.5. Mantenimiento de caminos rurales.

1.6. Desarrollo productivo.

1.7. Urbanismo. Planificación y ordenamiento territorial del municipio. Catastro y loteamiento.

1.7.1. El Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial

1.7.2. La Delimitación de las áreas urbanas y rurales del municipio

1.7.3. De los loteamientos

1.7.4. Las competencias municipales en materia de catastro

1.8. Funciones adicionales.

1.9. Funciones no enunciadas. Cláusula de intervención general.

1.10. Las potestades

2. SEGUNDO EJE. Relaciones interinstitucionales.

Asociaciones de municipalidades.

3. TERCER EJE. El Gobierno Municipal

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3.1. La Junta Municipal y el Intendente

3.2. Ordenanzas Municipales

3.3. Novedades y cuestiones que plantea el diseño institucional del gobierno municipal.

4. CUARTO EJE: La gestión municipal: contrataciones públicas,

función pública, administración tributaria, bienes públicos y Policía e inspección municipal.

4.1. Contrataciones públicas

4.2. Función pública

4.3. Administración tributaria

4.4. Administración financiera

4.5. Bienes públicos

4.6. Policía e inspección municipal

5. QUINTO EJE. Relación del ciudadano-contribuyente con el municipio.

5.1. Relación municipalidad–contribuyente. Defensa de los administrados.

5.2. Participación ciudadana en la gestión pública.

III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES GENERALES

ANEXO I LA LEGISLACION ESPAÑOLA EN MATERIA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBANISMO ANEXO II FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES ANEXO III LAS MANCOMUNIDADES EN EL RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL ANEXO IV LOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN LAS ENTIDADES LOCALES ESPAÑOLAS ANEXO V LA ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS DE LOS AYUNTAMIENTOS ESPAÑOLES

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ANEXO VI LOS PRESUPUESTOS GENERALES DE LOS AYUNTAMIENTOS ESPAÑOLES

ANEXO VII ORDENANZA FISCAL REGULADORA DE LAS TASAS POR UTILIZACIONES PRIVATIVAS Y APROVECHAMIENTOS ESPECIALES DEL DOMINIO PÚBLICO MUNICIPAL

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ABREVIATURAS

CN: Constitución Nacional de la República del Paraguay

CC.AA.: Comunidades Autónomas

CGR: Contraloría General de la República

DAU: Delimitación de Áreas Urbanas

DNCP: Dirección Nacional de Contrataciones Públicas .

EIA: Estudio de Impacto Ambiental

EVIA: Evaluación de Impacto Ambiental

INAN: Instituto Nacional de Alimentación

INDERT: Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra

LOM: Ley Orgánica Municipal Nº 3.966/2010

LRBRL: Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local

MEC: Ministerio de Educación y Cultura

MOPC: Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones

MSPBS: Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

PDS: Plan de Desarrollo Sustentable

PGOM: Plan General de Ordenación Municipal

POUT: Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial

ERSSAN: Ente Regulador de Servicios Sanitarios

ESSAP: Empresa de Servicios Sanitario del Paraguay S.A.

SEAM: Secretaría del Ambiente

SFP: Secretaría de la Función Pública

SICP: Sistema de Información de Contrataciones Públicas

SNC: Servicio Nacional de Catastro

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I. INTRODUCCIÓN

1. La Ley Orgánica Municipal y la organización del Estado paraguayo

El presente trabajo tiene por objeto realizar un análisis jurídico de la nueva Ley Orgánica Municipal N° 3.966/2010 (en adelante LOM) y determinar su impacto en el ordenamiento jurídico y administrativo del Estado. Se pretende, en primer término, resaltar las principales novedades, identificar los problemas normativos y prácticos que pueden generarse y la incidencia de la ley en las relaciones de las municipalidades con otras instituciones del sector público. A partir del diagnóstico, se busca proporcionar criterios de interpretación razonables y sugerir mecanismos para el desarrollo de la ley que contribuyan a una aplicación de la nueva normativa.

El análisis toma en cuenta, por un lado, el carácter unitario y descentralizado del Estado, como principios de organización administrativa y, por el otro, la autonomía municipal.

El concepto de autonomía municipal debe entenderse como una calidad jurídica que permite el funcionamiento coordinado del Gobierno Nacional y las municipalidades, en las diversas potestades en el orden normativo, político, administrativo y financiero, pero en un marco de relaciones con otras instancias nacionales y departamentales, que interactúan en un mismo territorio. Por lo demás, no debe perderse de vista que las municipalidades, como todas las administraciones públicas, se encuentran sujetas a las limitaciones de poder emergentes del Estado Constitucional de Derecho, (principios de legalidad, de transparencia, de publicidad, respeto a los derechos y garantías de los ciudadanos).

Si bien las leyes orgánicas se centran por lo general en la organización de una institución, en el caso de la LOM, se verá que incluye capítulos y temas que impactan necesariamente en el proceso de descentralización del Estado y en las relaciones con instancias nacionales y departamentales.

2. Estructura del análisis

Para sistematizar el análisis, el trabajo se aborda a partir de cinco ejes transversales con los cuales se busca determinar el modo de distribución de competencias, su desarrollo e interrelación de las municipalidades con la Administración Nacional y Departamental, los mecanismos de gestión municipal dentro del marco de las normas legales nacionales vigentes y, por ultimo, las relaciones del ciudadano con el municipio.

• El primer eje trata sobre las competencias municipales, profundizando en las nuevas competencias reconocidas por la

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ley. Este aspecto es fundamental porque establece, por un lado las responsabilidades de las autoridades municipales y, por el otro, los derechos exigibles por los ciudadanos justificado la existencia de los municipios como administraciones autónomas. Esto confirma la efectiva implementación de un Estado Paraguayo unitario, indivisible y descentralizado, tal como proclama la Constitución Nacional de la República del Paraguay (en adelante Constitución Nacional o CN) en su primer artículo.

• El segundo eje aborda los principios rectores de las relaciones interinstitucionales, que hacen efectivo el funcionamiento de este Estado descentralizado, tanto en el ejercicio de competencias compartidas como de los mecanismos de delegación de competencias estatales en las municipalidades.

• En el tercer eje se analiza el gobierno municipal, desde el punto de vista de las relaciones internas de los órganos de gobierno municipal, para profundizar su funcionamiento institucional.

• El cuarto eje comprende la gestión municipal en lo que se relaciona con la aplicación de normas nacionales en materia de personal público municipal, contrataciones públicas, administración tributaria y financiera y régimen de bienes, así como la Policía e inspección Municipal que son necesarias para hacer efectiva y eficiente estas competencias municipales.

• Por último, en el quinto eje se trata un punto esencial en cuanto a la legitimidad democrática de todas las Administraciones Públicas y que se refiere a la más importante razón de ser de las mismas: estar al servicio del ciudadano. El ciudadano no solo ha de entenderse como un elemento pasivo en las relaciones con las municipalidades, sino como un elemento activo que puede reclamar a su Municipio la prestación de los servicios, defenderse ante un mal funcionamiento de “lo público”, y que puede participar en la gestión de los servicios. Por ello dentro de este eje se estudia la relación del ciudadano-contribuyente con el municipio y, la participación ciudadana.

3. Referencia al caso español

El presente estudio se ha encargado a un equipo mixto de expertos paraguayos y españoles, en la idea de favorecer el contraste de la situación paraguaya con una referencia externa, sin valor paradigmático pero útil para abrir las perspectivas y opciones frente a elementos concretos de la gestión y el marco jurídico municipal.

Por tal razón se incluye en el texto menciones al caso español, cuando ello resulta útil para dicho contraste y comparativa, aclarando en todo caso que los ejemplos españoles se muestran solamente

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como una opción diferente, que en muchos casos ya sea por tradición, cultura o cualquier otro factor, puede no ser aplicable en Paraguay.

Para facilitar la lectura del texto, la mayor parte de las referencias al caso español se han agrupado en anexos al final del mismo.

II. ANALISIS

1. PRIMER EJE. Las competencias municipales.

“Las municipalidades son los órganos de gobierno local con personalidad jurídica que, dentro de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos”. (art. 166 de la CN).

El factor clave, que delimita la autonomía municipal está constituido por las competencias (materias y potestades), pero -más allá de lo que establece la ley-, éstas se encuentran siempre sujetas a las reales posibilidades financieras y presupuestarias de los gobiernos locales

El “sistema competencial” de las entidades locales es la articulación de tres elementos:

a) Las materias o asuntos públicos que se les encomiendan.

b) Las potestades que se les confiere para ordenar y gestionar esos asuntos.

c) Los recursos financieros asignados para ello.

El nivel de autonomía real viene dado por la fortaleza de estos elementos y el equilibrio entre ellos.

El Capítulo III de la LOM del Paraguay, bajo el epígrafe “De las Funciones Municipales”, desarrolla tanto las materias como las potestades y contiene una pequeña referencia a la suficiencia financiera para asumir la prestación de servicios delegados, así como a las “posibilidades presupuestarias” para ejercer funciones reales.

En comparación con la anterior Ley Orgánica Municipal N° 1.294/87, la nueva LOM presenta un mayor detalle en el desarrollo de las competencias municipales, y posibilita que las municipalidades intervengan en nuevos ámbitos. Desde el punto de vista del ordenamiento jurídico del Estado, el ejercicio de estas competencias por parte de las municipalidades puede incidir en la gestión de diversos organismos y entidades nacionales (ministerios, secretarías), que también tienen competencias sobre las mismas materias.

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La LOM no establece con claridad si se trata de competencias exclusivas o de competencias compartidas con otras instituciones. Tampoco realiza una diferenciación de competencias o servicios mínimos de acuerdo a los grupos o categorías de municipalidades.

El art. 12 de la LOM consagra un principio básico que limita y condiciona el ejercicio de estas competencias, al disponer que “las municipalidades no estarán obligadas a la prestación de servicios que estén a cargo del Gobierno Central mientras no sean transferidos los recursos de acuerdo a convenios de delegación de competencias”.

Esta disposición responde a un antiguo anhelo de las autoridades locales, que sostenían la imposibilidad de cumplimiento de las tareas asignadas por leyes o disposiciones administrativas transfiriendo competencias, sin recursos para hacer frente a ellas. Es una importante limitación que evita imposiciones, y está orientada a la necesidad de acordar voluntades entre instituciones para discutir cómo, cuándo y por qué se le asignan nuevas funciones a las municipalidades, dentro de la gama de los servicios públicos debidos a los ciudadanos.

Junto a este principio esencial conviene recordar lo dispuesto en el art. 177 de la Constitución Nacional, que obliga a las municipalidades, y a todo el sector público a sujetarse a los Planes Nacionales de Desarrollo. Esta disposición también es coherente con el carácter unitario del Estado, y con las disposiciones de la ley que faculta a los gobiernos locales a elaborar y ejecutar planes locales, pero en coordinación con los nacionales. No debe soslayarse además, el rol asignado al Gobierno Departamental en el art. 163 de la CN, de coordinar la acción departamental, organizar los servicios del departamento, y de elaborar el Plan de Desarrollo Departamental, lo cual exige un relacionamiento fluido con las municipalidades.

Pero, lo importante, del listado de funciones enumeradas en el mencionado art. 12, es que abre grandes posibilidades de futuro, para construir un proceso gradual y conjunto de desarrollo, en el que las municipalidades pueden llegar a asumir un papel irremplazable en la implementación de los planes por su cercanía a los ciudadanos.

En este contexto, un aspecto destacable de la nueva ley, es que además de las funciones propias enumeradas en el art. 12, posibilita a las municipalidades asumir el ejercicio de competencias nacionales o departamentales, mediante convenios de delegación (art. 16). En estos convenios debe constar su alcance, contenido, condiciones y duración de éste, así como el control que se reserve la administración delegante, los casos de resolución del convenio, y los recursos que transfiera la administración delegante a la municipalidad. Los convenios deben estar suscriptos por los representantes de la administración delegante y por el Intendente, y deben ser aprobados por la Junta Municipal.

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A continuación, se realiza un estudio de algunas de las competencias enumeradas en la ley, que se enfatizan en el análisis, atendiendo a su importancia cualitativa y conforme a las preocupaciones planteadas a partir de la misma.

1.1. Salud, higiene y salubridad. La CN en su art. 168.1 se refiere a la “asistencia sanitaria”

como una atribución municipal. En la derogada Ley Orgánica Municipal Nº 1.294/87 se hacía alusión al “fomento de la salud pública”. En esta nueva ley, la materia está mejor enunciada: “salud, higiene y salubridad”, al tiempo que tiene un notable desarrollo en 12 funciones.

Se detallan algunos comentarios sobre dichas competencias:

a) Inspección de alimentos y bebidas, tanto de los productos como de los locales en que se fabriquen o vendan. En España, constituye un “servicio mínimo obligatorio” para todos los municipios y, en el Paraguay es una competencia compartida con el Instituto Nacional de Alimentación (en adelante INAN), que depende del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (en adelante MSPBS). En la práctica el cumplimiento de esta competencia, y sobre todo su fiscalización, ofrece muchas dificultades por la informalidad en que se desenvuelve la industria gastronómica en nuestras ciudades, abundando lo que se llama comúnmente “comida casera” (o artesanal). Otro motivo, es la ausencia casi total de laboratorios, instrumentos o insumos (reactivos) en casi la totalidad de las municipalidades del país, para analizar las sustancias de los diferentes productos alimenticios que ingieren los ciudadanos en las ciudades.

b) La protección de los derechos de los consumidores, en estrecha y conjunta colaboración con el Ministerio de Industria y Comercio (en adelante MIC).

c) Reglamentación y control de las condiciones higiénicas de los locales y espacios de concurrencia pública, que cuando se refiere a los lugares de trabajo tiene competencias compartidas con el Ministerio de Justicia y Trabajo dentro del marco de las leyes laborales.

d) Reglamentación y control de tenencia de animales domésticos, que es un tema poco desarrollado sobre todo en los municipios del interior de la republica, donde casi no existen ordenanzas al respecto, pues la mayoría de los animales están sueltos sin control alguno, incluyendo los vacunos (lecheras), que es común ver pastando a la vera de los caminos con los riesgos que ello implica para el tránsito automotor.

e) En cuanto a salud propiamente dicha, las principales son:

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i. La elaboración de planes (locales) de salud.

ii. La elaboración y ejecución de planes de salud reproductiva y sexual.

iii. La organización y coordinación de los Consejos Locales de Salud.

iv. La promoción de la educación sanitaria.

v. La participación en los planes y estrategias nacionales de salud y evaluación de la ejecución del Plan Nacional de Salud, además de la promoción de la salud y prevención de enfermedades, con el MSPBS.

vi. La prestación de servicios de salud. Esta disposición debe ser debidamente reglamentada y delimitada en su justa medida, pues así como esta escrita, puede ser exigida por los ciudadanos a cualquiera de los Intendentes del país, con el consiguiente riesgo de defraudar las expectativas o incumplir la ley, por falta de respuestas a los reclamos ciudadanos, con perjuicio para todos.

Estas competencias en salud parecen estar orientadas a su aplicación dentro del límite geográfico de su distrito y referidos a la atención primaria de la salud (consultas y atenciones), enfocados además a las tareas preventivas.

Y abren un camino de futuro, pues si bien en la actualidad las municipalidades carecen de recursos propios para desarrollarlas en términos eficientes, marcan un derrotero hacia la descentralización de los servicios de salud en toda la Republica. Para ello es necesario, que en el desarrollo del proceso se haga una clara distinción entre los diferentes niveles de responsabilidades.

Estas competencias y visión descentralizadora, concuerdan con lo establecido en la Ley Nº 1.032/96 que establece el Sistema Nacional de Salud.

Conclusiones

• La ley no hace distinciones e impone a las municipalidades la obligación de “prestar servicios de salud”, pero la interpretación razonable es que los nuevos servicios de salud no pueden ser prestados hasta tanto reciban los recursos y tengan la capacidad de asumirlos (art. 12 primer y segundo párrafo). Este articulo más bien, abre un amplio ámbito de posibilidades jurídicas de actuación en materia de salud.

• Atendiendo al art. 13 de la ley, el ejercicio de las competencias en materia de salud debe realizarse de conformidad con la legislación aplicable, en este caso con la Ley N° 1.032/96 que establece el Sistema Nacional de Salud.

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• Otra condición establecida en el precitado art. 13 de la nueva ley, es la obligación de coordinar el ejercicio de las competencias con el Ministerio de Salud y con el Gobierno Departamental. La rectoría y superintendencia en la materia corresponderá en todo caso al MSPBS. Al Gobierno Departamental le corresponde coordinar la acción departamental con las actividades del Gobierno Central, “…en especial lo relacionado con las oficinas de carácter nacional del departamento, primordialmente en el ámbito de la salud y en el de la educación” (art. 163.3 de la CN);

• Para que la municipalidad proyecte el funcionamiento de centros de salud u hospitales municipales, debe contar con la habilitación correspondiente del MSPBS. Es recomendable, que esta habilitación sea parte de un acuerdo mayor que debe plasmarse en un convenio.

• Los planes municipales estarán sujetos a los planes nacionales, art. 177 CN y al art. 12.7. i) de la LOM, por lo que para su elaboración, se tienen que establecer mecanismo para su coordinación. Además, debe coordinarse la planificación municipal con el Plan de Desarrollo Departamental cuya elaboración se encuentra a cargo del Gobierno Departamental (art. 163 .2 de la CN).

• Por otra parte, los convenios de delegación suponen la necesidad de transferencias de fondos del Estado a las municipalidades, durante el período de vigencia de los mismos. Por tanto, en lo que se refiere a la Administración Central, deberá ajustarse a la Ley de Administración Financiera y a la Ley del Presupuesto de Gastos de la Nación, con el fin de posibilitar la transferencia efectiva de los fondos.

• El convenio de delegación, cuando requiera la disponibilidad de recursos humanos, deberá establecer el sistema de traslado del personal (comisionamiento temporal, traslado), conforme a la legislación aplicable (Ley de Presupuesto, Ley de la Función Pública). Además, deben respetarse los derechos adquiridos por los funcionarios y los aportes a las cajas de jubilaciones (las pensiones son distintas según de donde provenga sus aportes).

• En el convenio, en cuanto requiera aporte de bienes materiales, debe definir el régimen de uso (comodato o donación), siendo la donación la mejor opción para los bienes muebles.

• Deberán también tenerse en consideración los antecedentes y experiencias de descentralización de salud por parte del MSPBS con las municipalidades, que fueron realizados con anterioridad a la vigencia de esta ley.

• Por otro lado, es necesario precisar las responsabilidades que tendrán los consejos locales de salud y las municipalidades en

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este nuevo marco, especialmente en la prestación de servicios de salud y de las municipalidades.

• En lo que se refiere a la parte formal, se requiere un convenio previo entre la administración delegante y cada municipalidad, firmado por el Intendente y aprobado por la Junta Municipal, de conformidad con el art. 16 de la LOM.

• Por tanto, el convenio de delegación, además de tener el contenido establecido en el art. 16, debe precisar todo lo que se refiere al régimen de bienes, finanzas y personal.

• Se recomienda la redacción de un convenio marco elaborado entre el Ministerio de la Salud y las asociaciones representantes de las municipalidades, al que se podrán ir adhiriendo las municipalidades con las matizaciones que se requieran, estableciendo el régimen del personal y de los bienes afectos al servicio.1

• La delegación debe contemplar un sistema de financiación y sostenibilidad de los servicios de salud municipales, para poder mantener la gratuidad de salud, que hoy es uno de los ejes de la política oficial del gobierno.

• Por último, se recomienda revisar competencias compartidas con el INAN que depende del MSPBS.

1.2. Educación, cultura y deportes.

En términos genéricos, la materia “educación” figuraba ya en la anterior Ley Orgánica Municipal N° 1.294/87. En esta ley se despliegan en seis “funciones” específicas.

En la experiencia internacional, éstas suelen ser competencias compartidas, ya que intervienen los distintos niveles de gobierno en tareas de reglamentación, gestión y/o fomento, según los casos. Así en España, los municipios tienen competencias compartidas con el

1 En España, la Ley de Procedimiento Administrativo Común en su art. 6 dispone que: Los instrumentos de formalización de los convenios deberán especificar, cuando así proceda:

a) Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes.

b) La competencia que ejerce cada Administración.

c) Su financiación. d) Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento. e) La necesidad o no de establecer una organización para su gestión. f) El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes firmantes del convenio. g) La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así como la forma de terminar las actuaciones en curso para el supuesto de extinción.

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Estado y las Comunidades Autónomas (desde ahora CC.AA.) en materia de “actividades o instalaciones culturales y deportivas”. Y en materia de instalaciones educativas la competencia municipal es de carácter complementario, estando obligados al sostenimiento de los centros docentes públicos de enseñanza primaria y a la cesión de suelo para la construcción de centros de enseñanza secundaria. Y en lo que se refiere a la actividad educativa municipal es voluntaria, centrándose principalmente en la educación preescolar (guarderías) y actividades extraescolares. Pero en lo que se refiere a los programas educativos y expedición de títulos escolares les corresponde esta competencia principalmente a las Comunidades Autónomas. (arts. 25.2 y 28 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local –desde ahora LRBRL-).

En estas materias, lo importante es deslindar el campo de actuación entre los distintos gobiernos y evitar duplicidades o carencias.

Las atribuciones específicas en materia de educación incluidas en la nueva LOM, art. 12.8, son las siguientes:

a) Prestar servicios de educación. Este punto es central, pues al igual que en el tema salud, esta ley habla en términos amplios y genéricos de “prestar servicios”, por tanto, se debe precisar a que prestaciones se refiere. La prestación que debe hacerse conforme a la demanda local, de manera planificada y siempre dentro del marco de las políticas publicas del Ministerio de Educación y Cultura (desde ahora MEC). Además, para el funcionamiento de los locales de instrucción pública se necesitaran de las correspondientes autorizaciones oficiales a los efectos que los cursos prestados sean reconocidos por el MEC, y permitan a los alumnos tener títulos válidos para encarar estudios superiores. Es necesaria una profundización en las experiencias descentralizadoras del ministerio del ramo y en los trabajos conjuntos con la comunidad docente, las asociaciones de padres y autoridades locales para el sostenimiento del sistema de educación.

b) La elaboración de planes municipales de educación.

c) La estimulación de acciones de promoción educativa comunal.

d) La construcción, mejoramiento y mantenimiento de locales educativos, incluyendo equipamiento, mobiliario, insumos y suministros. Este inciso debe ser discutido, reglamentado o, en su defecto concertado con las autoridades del MEC pues puede significar una importante cantidad de recursos que la mayoría de los municipios no dispone. Además, se debe precisar con claridad a que nos referimos con “insumos y suministros”, pues podría ser interpretado como la provisión de útiles escolares

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(que hoy son proveídos por el Gobierno Nacional) o el “vaso de leche” (que son financiados por las Gobernaciones).

e) El fomento de la cultura, el deporte y el turismo.

f) La promoción de la conciencia cívica y la solidaridad de la población para su participación en actividades de interés comunal, educación cívica local.

Conclusiones

• Al igual que se señaló en el caso de las funciones relativas a salud, la ley no hace distinciones e impone a las municipalidades la obligación de “prestar servicios de educación”. También en este caso, la interpretación razonable es que los nuevos servicios de educación no pueden ser prestados por las municipalidades hasta tanto reciban los recursos y tengan la capacidad de asumirlos (LOM art. 12 primer párrafo). Este articulo más bien, abre un amplio ámbito de actuación en materia de educación.

• De acuerdo con el art. 13 de la LOM, el ejercicio de las competencias en materia de educación debe realizarse de conformidad con la legislación aplicable, en este caso con la Ley General de Educación. Además, debe coordinarse necesariamente con el MEC y con el Gobierno Departamental, correspondiendo la rectoría a la instancia nacional en todos los casos y la coordinación de la acción departamental a la Gobernación. Debe tomarse en cuenta la sujeción de los planes municipales a los planes nacionales de conformidad al art. 177 de la CN, y la necesidad de su armonización con el Plan de Desarrollo Departamental, art. 163 de la CN.

• En lo que respecta a la administración de locales escolares para impartir educación formal, existen dos posibilidades: (i) que las municipalidades habiliten nuevos locales escolares municipales, en cuyo caso no necesitan suscribir un convenio de delegación, pero sí la habilitación correspondiente del Ministerio, debiendo afrontar la municipalidad los gastos del funcionamiento con sus recursos; (ii) que se hagan cargo de escuelas nacionales, en cuyo caso, necesitan suscribir convenios de delegación con el MEC, y recibir las correspondientes transferencias presupuestaras del Gobierno Central.

• El convenio de colaboración será tramitado y deberá regular además de lo dispuesto por el art. 16, los restantes términos comentados en referencia a los convenios de delegación en materia de salud.

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1.3. Medio ambiente. La participación de las municipalidades en materia de ambiente

está consagrada en la propia CN “con arreglo a la ley” (art.168.1). En la nueva LOM, art. 12.4, se detallan las competencias en la materia, en los siguientes términos:

a) la preservación, conservación, recomposición y mejoramiento de los recursos naturales significativos.

b) la regulación y fiscalización de estándares y patrones que garanticen la calidad ambiental del municipio.

c) la fiscalización del cumplimiento de las normas ambientales nacionales, previo convenio con las autoridades nacionales competentes.

d) el establecimiento de un régimen local de servidumbre y de delimitación de las riberas de los ríos, lagos y arroyos.

Prácticamente, todas estas competencias son compartidas con el Gobierno Nacional, específicamente con la Secretaría del Ambiente (desde ahora SEAM), conforme a la legislación nacional aplicable. Ello implica, cuanto menos, la necesidad de coordinar las acciones a encarar.

En el caso de la fiscalización del cumplimiento de las normas nacionales, más que la coordinación, se requiere indefectiblemente la firma de un convenio con la SEAM. Para este caso, se prevé además la posibilidad de cobrar una tasa ambiental a los destinatarios del servicio de fiscalización sobre la base de la Ordenanza que se dicte.

En cuanto a la competencia de delimitación de las riberas de ríos, lagos y arroyos, es necesariamente compartida, no solo con la SEAM en su carácter de autoridad de aplicación de la Ley N° 3.239/07 de Recursos Hídricos, sino también con otros municipios, pues los ríos y grandes lagos casi siempre afectan al territorio de más de un municipio y, además, en el caso de los ríos internacionales hay normas expresas de navegación que son administradas por la Prefectura General Naval.

Conclusiones

• Las funciones de fiscalización de las normas nacionales se ejercerán previo convenio de la delegación (arts. 161 y 12 de la LOM). por lo que no se pueden imponer a las municipalidades sin financiación suficiente.

• De conformidad con el art. 13 de la ley, el ejercicio de las competencias en materia de ambiente debe ejercerse con arreglo a las diversas leyes ambientales, y tomando en cuenta las competencias de la SEAM como autoridad de aplicación de varias de esas leyes. Por ello, se requiere necesariamente de

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una coordinación con dicha autoridad ambiental, más aún por las características de un ambiente cada vez más integrado por cuencas, parques nacionales, zonas de bosques protegidos, humedales, etc., que afectan a más de un municipio. Además, debe tomarse en cuenta la sujeción de los planes municipales en esta materia a los planes nacionales de conformidad al art. 177 de la CN y la necesidad de armonizarlos con el Plan de Desarrollo Departamental de acuerdo al art. 163 de la CN.

1.4. Desagüe pluvial. Prestación de servicios de agua potable

y alcantarillado sanitario. Estas funciones se encuentran establecidas en el art. 12.2.b) de

la LOM, la construcción y mantenimiento de los sistemas de desagüe pluvial del municipio; y 12.2 c) la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, de conformidad con la ley que regula la prestación de dichos servicios, en los casos que estos servicios no fueren prestados por otros organismos públicos.

El desagüe pluvial es una competencia de titularidad de las municipalidades, pues no existe otro organismo nacional ni departamental que tenga dicha responsabilidad.

En el caso de la competencia para la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, la titularidad la tiene el Estado. Además, existe una ley especial que regula la prestación de estos servicios (Ley N° 16142). En el sistema vigente existen tres actores: (i) el titular del servicio, que es el Estado representando por el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (desde ahora MOPC); (ii) el órgano regulador, que es el ERSSAN (Ente Regulador de Servicios Sanitarios); y (iii) el prestador del servicio, en el caso que el Estado no preste el servicio, puede hacerlo a través de terceros mediante una concesión o un permiso. Los terceros pueden ser empresas privadas, empresas de capital enteramente público (ejemplo ESSAP3), entidades de beneficiarios o usuarios (como las Juntas de Saneamiento), o las propias municipalidades. Para ser prestador se necesita indefectiblemente de un permiso, o de una concesión otorgada por el titular del servicio. Por ende, las municipalidades no tienen la titularidad de la competencia del servicio, y solo pueden ejercerla mediante una delegación que realice el Estado a su favor.

Los recursos para implementar estos servicios, pueden conseguirse mediante la financiación de la obra pública municipal, con la imposición de contribuciones especiales regulada en los arts. 163 y siguientes de la LOM. 2 Ley 1.614/2010 General del Marco Regulatorio y Tarifario del Servicio Público de Provisión de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario para la República del Paraguay. 3 Empresa de Servicios Sanitario del Paraguay S.A.

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Por otro lado está previsto en la LOM en su art. 166, la creación de un Fondo Especial para la Pavimentación, Desagüe Pluvial y Alcantarillado Sanitario, mediante la contribución especial de todos los propietarios de inmuebles, en el equivalente a un 10 por 100 adicional al moto del Impuesto Inmobiliario, y la contribución especial de los propietarios de rodados en el equivalente al 10 por 100 adicional a la patente de rodados. También se financiará con otros recursos locales, como los fondos propios de las municipales, royalties y compensaciones provenientes de las binacionales Itaipú y Yacyretá y empréstitos.

Es decir, que la nueva ley, consciente del déficit estructural de las ciudades en estas materias, reconoció la competencia de los Intendentes, para resolver estos problemas reclamados diariamente por los ciudadanos, y estableció los mecanismos legales, para constituir un fondo que permita financiar estas obras. Es necesario reglamentar las disposiciones para evitar errores en la interpretación, que lleven a abusos y al desvío de los recursos, que están expresamente establecidos para inversión en dichas obras, y no para trabajos comunes, y mucho menos para el pago de gastos corrientes.

Si las contribuciones especiales, y el Fondo Especial antedicho están destinados a la de las obras de inversión. La LOM en su art. 158.l), dispone el pago de tasa por la prestación de los servicios de aprovisionamiento de agua, alcantarillado sanitario y desagüe pluvial, siempre que no se hallen a cargo de otros organismos. Tasas, cuyo monto no puede sobrepasar el coste de los servicios efectivamente prestados (art. 162 de la LOM).4

Conclusiones

• En el caso del desagüe pluvial es un servicio de titularidad de las municipalidades. Por tanto, puede prestarse sin necesidad de un convenio de delegación con el Gobierno Nacional.

• Se recomienda elaborar una Ordenanza tipo,5 que desarrolle la regulación sobre el funcionamiento y financiación del Fondo Especial, y la exigencia de contribuciones especiales y el monto de las tasas de conservación de los servicios.6

4 De conformidad con el R. Decreto Legislativo 2/2004 reguladora de las Haciendas Locales (españolas), en su art. 24.2 para la determinación del importe de las tasa se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusivo los de carácter financiero… y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad. 5 Ordenanza que serviría de modelo para aquellas municipalidades que quisieran adoptarlas con los ajustes que estimen. 6 El antedicho R. D. Legislativo 2/2004 en su art. 16 establece que las ordenanzas fiscales contendrán: a) La determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo.

b) Los regímenes de declaración y de ingreso.

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• En caso de alcantarillado sanitario y agua potable, para que las municipalidades presten el servicio, se recomienda la firma de un convenio con el Estado a través del órgano que ejerce la representación del titular del servicio, el MOPC, de conformidad a Ley Nº 1614 de Agua Potable y Alcantarillado De este modo, las municipalidades quedarán habilitadas a cobrar una tarifa a los usuarios por la prestación de dichos servicios. El régimen de tarifas estará sujeto a las disposiciones establecidas por el ERSSAN en su carácter de ente regulador

• Al momento de definir las responsabilidades de la municipalidad en la prestación del servicio de agua potable y alcantarillado sanitario, se debe tener en cuenta cual es el rol que pretende asumir en dichos servicios. Si el gobierno local pretende ser solo prestador, deberá solicitar un permiso al Estado, pero si pretende ejercer la titularidad en nombre y representación del Estado, debe firmar un convenio mediante el cual éste delegue dicha competencia.

• En todos los casos, las municipalidades deben coordinar sus planes y proyectos de prestación del servicio de agua potable y alcantarillado sanitario con el MOPC, como organismo encargado de ejercer las funciones del titular, y con el ERSSAN como ente regulador. Esta labor es fundamental, para no superponer sus actuaciones con las que están desarrollando los actuales prestadores del servicio, Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay S.A. (en adelante ESSAP), Juntas de Saneamiento, empresas privadas de aguatería). Además, deben articular sus planes y acciones con los Gobiernos Departamentales, a quienes corresponde participar en la organización de los servicios departamentales, entre ellos, el servicio de agua potable, de acuerdo al art. 163 de la CN.

• Si las municipalidades pretenden contratar a empresas privadas para la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, deben recibir previamente la delegación del ejercicio de la competencia por parte del titular. Para ello, es preciso suscribir los convenios pertinentes con el MOPC en el marco de las reglas técnicas del ente regulador. Lo mismo cabe decir si la municipalidad pretende otorgar permisos a las Juntas de Saneamiento.

1.5. Mantenimiento de caminos rurales. El art. 12.2.l) recoge dentro de las funciones municipales en

materia de infraestructuras públicas y servicios, “la construcción, equipamiento y mantenimiento de los caminos vecinales rurales y otras vías de comunicación que no estén a cargo de otros organismos públicos”.

c) Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación

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La competencia para el mantenimiento de caminos rurales la tiene el MOPC. Por lo tanto, para que las municipalidades ejerzan dicha competencia es preciso que reciban previamente la delegación del ejercicio de la competencia de aquel, mediante la firma del convenio pertinente.

Una novedad destacable es la establecida en el art. 169, el cual dispone que la conservación de las vías de tránsito no-pavimentadas “será efectuada por la Municipalidad y el costo de ella será cubierto con la contribución especial establecida por Ordenanza…”, lo que permite a las municipalidades cobrar una contribución por el mantenimiento de vías pavimentadas y no pavimentadas, ampliando lo establecido en la anterior Ley Orgánica Municipal, que solo posibilitaba el cobro de contribuciones por mantenimiento de vías pavimentadas. Las municipalidades solo podrán cobrar esta contribución en el caso que ejerzan efectivamente las competencias en la materia, en virtud de los correspondientes convenios con el MOPC. Conclusiones

• La competencia para el mantenimiento de caminos rurales la tiene el MOPC. Por lo tanto, para que las municipalidades ejerzan dicha competencia es preciso que reciban previamente la delegación del ejercicio de la competencia de aquel, mediante la firma del convenio pertinente.

• La conservación de los caminos rurales puede financiarse por contribuciones especiales, siempre que se haya firmado tal convenio de delegación.

• Es recomendable además revisar las experiencias anteriores del MOPC con las municipalidades en esta materia, evaluando si es necesario incorporar ajustes a los convenios ya implementados.

• Por otra parte, es preciso dar intervención al Gobierno Departamental, para la coordinación de los planes y acciones en esta materia, de conformidad a lo dispuesto en el art. 163 de la CN.

1.6. Desarrollo productivo.

En la nueva LOM en su art. 12.9, se detallan las competencias en esta materia, en los siguientes términos:

a) La prestación de servicios de asistencia técnica y de promoción de las micro y pequeñas empresas, y de emprendimientos;

b) La planificación, elaboración y ejecución de proyectos municipales de desarrollo sostenible;

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c) La participación en la formulación de la política y estrategia nacional, regional y local de desarrollo económico, social, ambiental;

d) El desarrollo de planes y programas de empleo en coordinación con las autoridades nacionales competentes, a fin de encausar la oferta y demanda de mano de obra y fomentar el empleo.

Del articulado precedentemente mencionado se advierte por un lado, la función de planificación del desarrollo otorgada a las municipalidades, y por el otro, una función de asistencia técnica y de promoción de emprendimientos y empresas.

La LOM, en su art. 224, marca dos líneas obligatorias de planificación de la actividad municipal de gran interés. El sistema de planificación del municipio constará como mínimo de dos instrumentos: a) Plan de Desarrollo Sustentable del municipio y, b) el Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial (en adelante POUT)

Según el art. 225 de la Ley, el Plan de Desarrollo Sustentable (desde ahora PDS) es un instrumento técnico y de gestión municipal en la que se define los objetivos, líneas estratégicas, programas y proyectos en los ámbitos social, económico, ambiental, institucional y de infraestructura orientado a lograr la equidad social, el crecimiento y la sustentabilidad ecológica en el municipio.

Este Plan, que tiene por finalidad el desarrollo urbano y rural sustentable, constará de: un plan social, un plan económico y un plan ambiental, y los planes operativos y de inversión de la municipalidad deberán responder (es decir ajustarse) al mismo

Otro aspecto importante es que la Administración Central, las entidades descentralizadas y las gobernaciones, coordinarán con las municipalidades sus planes y estrategias, para armonizarlas con sus Planes de Desarrollo municipales. Y no hay que olvidar que el Plan Nacional de Desarrollo es obligatorio para todo el sector público.

Además de las funciones de planificación y de promoción, la ley otorga a las municipalidades la función de “ejecutar proyectos” municipales de desarrollo, lo cual abriría la posibilidad de participar activamente en determinados programas de desarrollo productivo, yendo más allá de la función de fomento.

Estas funciones ofrecen notables posibilidades de futuro para que las municipalidades lleguen a desempeñar un papel importante en el desarrollo económico y la creación de empleo. Este criterio parte de una visión más moderna de los gobiernos locales, que fueron visto tradicionalmente solo como prestadores de servicios públicos, olvidando que además deben ser gestores del desarrollo de sus comunidades.

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Conclusiones • La LOM permite y obliga la elaboración y la ejecución de

programas de desarrollo por parte de las municipalidades. • Los planes están subordinados a los Planes Nacionales y

Departamentales de Desarrollo y exigen labores de coordinación.

• Es necesario profundizar el análisis sobre el alcance de los conceptos de promoción y fomento del desarrollo, así como el de ejecución de proyectos, aclarando en qué medida las municipalidades pueden participar en la actividad económica en competencia con el sector privado.

• Es recomendable estudiar la posibilidad de elaborar instrumentos que regulen las distintas formas de gestión de los proyectos municipales, (cooperativas, fundaciones, sociedades, etc.), pues existen pocos antecedentes de estas formas jurídicas desde la óptica municipal que instrumenten la colaboración público-privada.

• Convendría estudiar la posibilidad de dictar Ordenanzas que fomenten la iniciativa privada para dar apoyo a los emprendedores y a las políticas sociales de empleo. Estas Ordenanzas permitirían, que el sector privado presente proyectos a su costa y luego en el proceso publico de participación, se les reconocerían una puntuación a su favor por la presentación de la iniciativa.

• Es necesario trabajar seriamente, con un fuerte apoyo técnico desde el sector público y privado, en la capacitación de los actores municipales y en la preparación de los diferentes planes locales exigidos por la ley, no solo para el cumplimiento de la misma, sino sobre todo, para incorporar la cultura de la planificación y del desarrollo integral de las ciudades y territorios del Paraguay.

• Es recomendable potenciar la articulación de las municipalidades y los Planes de Desarrollo municipal con el Gobierno Departamental en el proceso de elaboración e implementación del Plan de Desarrollo Departamental.

1.7. Urbanismo. Planificación y ordenamiento territorial del

municipio. Catastro y loteamiento. El art. 12.1 de la LOM consagra las competencias de las

municipalidades en materia de planificación, urbanismo y ordenamiento territorial en los siguientes aspectos:

a) La planificación del municipio a través del POUT;

b) La delimitación de las áreas urbanas y rurales del municipio;

c) El régimen de loteamiento;

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d) Normativa sobre construcciones e instalaciones;

e) El régimen de los conjuntos habitacionales y propiedad horizontal;

f) La expropiación para la ejecución de los planes de desarrollo urbano.

Esta relación no es exhaustiva, pues en esta misma materia, la citada disposición se refiere también a las competencias en materia de reglamentación de uso y ocupación del suelo, y publicidad en la vía pública, entre otras cuestiones. No obstante, al igual que el régimen de loteamiento inmobiliario, y el de las construcciones públicas y privadas, son competencias que cabe considerar implícitamente contenidas en el epígrafe a), es decir en el POUT, como es habitual en estos planes, y como de hecho la propia LOM contempla para los mismos, tal como se describe a continuación.

1.7.1 El Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial

De acuerdo al art. 226 de la ley, el POUT es un instrumento técnico y de gestión municipal, donde se definen los objetivos y estrategias territoriales en concordancia con el Plan de Desarrollo Sustentable. Y tiene por finalidad orientar el uso y ocupación del territorio en el área urbana y rural del municipio para conciliarlos con su soporte natural.

Tal como se señaló en el apartado dedicado a “Desarrollo Productivo”, y en particular a los Planes de Desarrollo Sustentable, el art. 224 de la LOM obliga a las municipalidades a establecer un sistema de planificación, que contará como mínimo de dos instrumentos el PDS y el POUT, planes que deben estar coordinados entre si

El POUT, contendrá como mínimo:

i. La delimitación de las áreas urbana y rural;

ii. la zonificación del territorio por usos a los que se puede destinar, según criterios de compatibilidad, optimización de interacciones y condicionamientos ecológicos del medio natural;

iii. el régimen de fraccionamiento y de loteamiento inmobiliario para cada zona;

iv. el régimen de construcciones;

v. el sistema vial; y,

vi. el sistema de infraestructura y servicios básicos.

Por otra parte, hay que tener en cuenta que la aprobación del POUT se encuentra sujeta a la Evaluación de Impacto Ambiental

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(desde ahora EVIA)7 prevista en la Ley Nº 294/93 de Evaluación de Impacto Ambiental, art. 7, inciso a)8 en los supuestos previsto por su Decreto Reglamentario 14.281/1996 en su art. 5.19.

Es preciso aclarar que el EVIA es un “conjunto de procedimientos”, tal como dice la definición de la ley y, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), es solo uno de los instrumentos del proceso del EVIA.

En lo que se refiere a la tramitación para la aprobación de los POUTs, es necesario hacer unas consideraciones previas, que aclaren suficientemente si se requiere o no la aprobación del mismo por el Servicio Nacional de Catastro (desde ahora SNC), como institución encargada de establecer las normas técnicas para los trabajos catastrales.

Por una parte, el POUT no es un “trabajo catastral”; por otra, la delimitación de áreas urbanas no requiere exactamente la aprobación del SNC. En realidad, lo que dice la ley es que a) el SNC deberá dictar normas técnicas para las delimitaciones de áreas urbanas (DAU); y b) la Intendencia está obligada a remitir el proyecto de Ordenanza de DAU al SNC, para que éste simplemente verifique el cumplimiento de dichas normas. En consecuencia, para poder aplicar la analogía, sería

7 Evaluación de impacto ambiental (EVIA): Es un instrumento de política ambiental, formado por un conjunto de procedimientos capaces de asegurar, desde el inicio del proceso, un examen sistemático de los impactos ambientales de una acción propuesta (proyecto, programa, plan o política) y de sus alternativas. Estudio de Impacto Ambiental (EIA): Es uno de los instrumentos del proceso de evaluación de impacto ambiental, consistente en un documento técnico-científico de análisis de los métodos, procesos, obras y actividades capaces de causar significativa degradación ambiental, puesto a consideración de la autoridad competente con el propósito de decidir sobre la Declaración de Impacto Ambiental 8 Ley Nº 294/93 en su Artículo 7° - Se requerirá EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL para los siguientes proyectos de obras o actividades públicas o privadas. a) Los asentamientos humanos, las colonizaciones y las urbanizaciones, sus planes directores y reguladores. 9 Decreto Reglamentario Nº 14.281/1996. Artículo 5°.- Son actividades sujetas a la

EVIA y consecuente presentación del Estudio de Impacto Ambiental (desde ahora EIA) y su respectivo relatorio de Impacto Ambiental (desde ahora RIMA), como requisito indispensable para su ejecución, las siguientes: 1) Los asentamientos humanos, las colonizaciones y las urbanizaciones, sus planes directores y reguladores. Estarán sujetos al EVIA los desarrollos urbanísticos, con una población propuesta superior a 2.500 habitantes o con una extensión de más de 20 hás., o menores a éstos cuando estén situados en áreas de interés ambiental.

- Desarrollos turísticos que ocupen áreas superiores a las diez (10) hectáreas o menores, si contempla construcciones superiores a 5.000 m2.

- Asentamientos humanos organizados en colonias, conforme a la intensidad del uso de la tierra que se proyecta desarrollar.

- A los proyectos menores que los citados arriba podrá exigírseles un EIA o la aplicación de medidas mitigadoras y compensatorias a criterio de la Dirección de Ordenación Ambiental.

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necesario en primer lugar, que hubiera también unas normas técnicas del SNC para la elaboración de los POUTs, cuestión de viabilidad y legalidad muy discutible, que atenta tanto contra la autonomía municipal, ya que las competencias urbanísticas, a diferencia de otros países que son compartidas, son exclusivas de las municipalidades en Paraguay.

No obstante, es cierto que existe una ambigüedad o equívoco en la ley en esta materia, cuya fuente principal es el hecho de que la DAU aparece regulada bajo dos mecanismos: por una parte, en el marco del POUT aparece la “delimitación de las áreas urbana y rural”, como primer componente (art. 226.a); y por otra parte, aparece de forma autónoma, en capítulo aparte (Cap. II, arts. 232 y 233), la “delimitación de las áreas urbanas” (DAU). Obviamente, ambos procesos corresponden técnicamente a un mismo contenido, lo que sin embargo no implica que los dos procesos tengan una misma tramitación ni finalidad. Una interpretación posible y razonable, de este posible equívoco sería:

• Por una parte, está claro que la DAU no requiere previa elaboración de un POUT, pues aunque en teoría sería bastante lógico que este precediera a aquella, esto no siempre será técnicamente posible para muchas municipalidades. Por ello, se entiende que la ley prevea un procedimiento específico para ese objetivo (desvinculado del POUT), objetivo que, hay que insistir, más que un fin de planificación y ordenamiento en sí mismo, lo que persigue es sobre todo la regularización de la gestión del Impuesto Inmobiliario, legitimando el cobro de valores urbanos en las propiedades incluidas en la delimitación.

• En el caso de elaboración de un POUT, en el momento de su aprobación la municipalidad debería segregar, como subproducto del mismo a efectos catastrales y fiscales, una Ordenanza de DAU, la cual está sujeta al procedimiento de tramitación de los artículos 232 y 233, en relación a las normas del SNC, no así el resto del documento del POUT, que evidentemente, contiene un amplio conjunto de determinaciones adicionales, sobre las cuales poco puede ni debe decir el SNC.

En cualquier caso, la tramitación aplicable a los POUTs, necesitaría, para evitar confusiones de una ulterior clarificación normativa.

Cabe apuntar, que la planificación del ordenamiento territorial de las áreas rurales, debe tomar en cuenta las competencias de los organismos y entidades responsables de la aplicación de la legislación agraria y rural. En particular, la Ley N° 1.863/01, que establece el Estatuto Agrario otorgando competencias al Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), para la creación de asentamientos rurales o colonias. De acuerdo con dicha ley, la

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autoridad de aplicación debe concebir la creación de nuevos asentamientos, en el marco de un plan general que responda a una estrategia de desarrollo regional (art. 22).

La zonificación de los asentamientos coloniales en zonas urbanas, suburbanas y coloniales es regulada en el Estatuto Agrario (art. 27). Por tanto, la regulación del POUT de cada municipalidad, debe atender a estas disposiciones para lo cual es preciso impulsar un mecanismo de coordinación.

Dentro de esta visión integral, debemos señalar el papel asignado a las Gobernaciones por la Ley 426/94, que es básicamente coordinar10 los diferentes planes nacionales, regionales y municipales dentro de un PDS del Departamento.

En Paraguay, los POUTs son atribución exclusiva de las municipalidades, sin embargo estos no pueden, ni deben funcionar como islas desvinculadas de su entorno y su región. Por ello, las normas legales de la nueva LOM, deben interpretarse en concordancia con las facultades de coordinación de las gobernaciones establecidas en la Ley Nº 426/1994.

Es necesario entender, que dentro de la autonomía de los diferentes niveles de gobierno (Nacional, Departamental y Municipal), debe haber un mínimo de coordinación en la preparación y ejecución de los planes de desarrollo. Los términos “coordinación”, “congruencia”, “cooperación” y otros, siempre implican un acuerdo de voluntades de ambas partes. No existe posibilidad de imposición, sino necesidad absoluta de búsqueda de consensos en pro del bien común, para lo que resulta recomendable el estudio de mecanismos para la resolución de conflictos, en caso de intereses contrapuestos que la ley actual no contempla.

Es recomendable, que las instituciones que trabajan para fortalecer los gobiernos locales, así como las asociaciones nacionales de municipalidades (principalmente OPACI y AJUMPA), dediquen sus

10 Ley Nº 426/94 Orgánica Departamental. Artículo 16.- El Gobierno Departamental tiene como objeto: a) Elaborar, aprobar y ejecutar políticas, planes, programas y proyectos para el desarrollo político, económico, social, turístico y cultural del Departamento, cuyos lineamientos fundamentales deberán coordinarse con los del Gobierno Nacional y en particular con el Plan Nacional de Desarrollo. Para el efecto, la Secretaría Técnica de Planificación, o la entidad que la sustituya, asistirá técnicamente a cada Gobierno Departamental en la elaboración de los mismos, para asegurar la congruencia entre políticas y planes nacionales, departamentales y municipales; b) Coordinar planes, programas y proyectos con las Municipalidades del Departamento y cooperar con ellas cuando éstas la soliciten; h) Organizar con los recursos previstos en el Presupuesto del Departamento los servicios departamentales comunes, tales como obras públicas, provisión de energía eléctrica, agua potable, transporte y los demás que afecten conjuntamente a más de un Municipio y dentro del mismo Departamento, en coordinación con los Municipios y con sujeción a las disposiciones legales que rigen la materia.

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mejores esfuerzos a una formidable tarea de concienciación y apoyo técnico a las municipalidades, a los efectos de facilitar el cumplimiento de la ley en lo referente al desarrollo de estos planes, en coordinación con las Gobernaciones y las demás instituciones vinculadas a la gestión del territorio y los recursos naturales como el SNC, la SEAM, el INDERT y otras.

1.7.2. La delimitación de las áreas urbanas y rurales del municipio.

Como veíamos, en el art. 226 LOM, se establece como uno de los contenidos obligatorios del POUT, “la delimitación de las áreas urbana y rural, y por otra parte, en los artículos 232 y 233, la misma ley establece el procedimiento a seguir para la “delimitación de las áreas urbanas” de la municipalidad, la cual deberá ajustarse a las normas técnicas que al efecto dicte el SNC.

Parece claro que se trata de dos acciones con un mismo contenido técnico, pero con diferente efecto legal: por un lado, la delimitación como parte del ordenamiento espacial del municipio, es decir, una acción que se traduce en normas de carácter urbanísticas diferenciadas según áreas y zonas; y por otra la misma delimitación, como acto legitimador de la aplicación de los parámetros fiscales correspondientes al suelo urbano.

Por otra parte, la ley no establece en ningún caso la obligatoriedad de vincular o supeditar mutuamente ambos procesos, esto es, el proceso de elaboración y aprobación del POUT, por una parte, y el de delimitación de áreas urbanas, por otra. Cabe por lo tanto realizar esta última, por razones de urgencia, en municipalidades que aún carezcan de POUT.

Se puede entender de ello, que ya sea en el marco de la aprobación de un POUT, o como acción independiente de este, la delimitación como tal debe sujetarse a las normas técnicas del SNC, así como sujetarse al procedimiento fijado en el art. 233 de revisión por ese organismo, de la verificación de dicho cumplimiento.

El propio art. 232 citado, dispone cómo se han de determinar los límites de las áreas urbanas del municipio. La delimitación debe hacerse mediante ordenanza, teniendo en cuenta lo siguiente:

i. la distribución y densidad de la población;

ii. los equipamientos y servicios disponibles y proyectados;

iii. la expansión urbana proyectada; y,

iv. los límites físicos naturales y artificiales

Con anterioridad a la tramitación del proyecto de Ordenanza, se deberá remitir copia al SNC, con el fin de que verifique el cumplimiento de los reglamentos técnicos. El SNC dispondrá de 60 días para expedir una resolución, y únicamente en el caso de que el

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proyecto no se ajuste a sus normas técnicas, podrá emitir observaciones y formular el requerimiento pertinente a la Intendencia.

De entre los criterios señalados por la ley para la delimitación, cabe destacar el relativo a que deberá tener en cuenta la “expansión urbana proyectada”. Cabría interpretar este criterio, en el sentido de que para incluir terrenos como áreas urbanas, además de cumplir los otros criterios citados, la municipalidad deberá disponer de un instrumento de planificación que respalde formalmente esa previsión de expansión urbana. Dicho instrumento tendría que ser, de acuerdo a la propia ley, el POUT.

Estas áreas pueden ser establecidas en zonas del municipio, distintas a los lugares donde se localizan los núcleos de población existentes, siempre que cumplan las mencionadas normas del SNC.

En cuanto al procedimiento de aprobación de delimitación, conforme al art. 233 se aprobará la Ordenanza en base al informe favorable del SNC mencionado precedentemente.

Conforme al art. 234, cuando la ampliación de las áreas urbanas afecte a tierras fiscales, ellas serán transferidas a título gratuito a las municipalidades, transferencia que será formalizada dentro del plazo de 180 días, a contar desde del de entrada en vigencia de la Ordenanza respectiva, por la Escribanía Mayor del Gobierno.

El problema se puede producir si el Estado no tiene registrados los terrenos fiscales, porque si es así, estaría obligado a incorporarlas en el inventario municipal, pero para ello debe hacer una mensura judicial (conforme al Código Civil), como dispone el art. 137 de la LOM. Estas mensuras judiciales, en algunos casos, supera el valor del bien a inventariar, por ello en algunas legislaciones de países vecinos se están desarrollando mecanismos de mensuras voluntarias administrativas, que permitan formalizar la tenencia de la tierra sin necesidad de burocráticos y onerosos procesos judiciales.

La Intendencia debe remitir al SNC una copia de la Ordenanza, a fin de que registre los nuevos límites fijados en el Catastro Nacional y por tanto, todas las fincas situadas dentro de la delimitación de las áreas urbanas, pasarán a tener la condición de fincas urbanas a efectos del Impuesto sobre Inmuebles.

Cabe señalar, que no todas las tierras del Estado deben ser transferidas a la municipalidad, pues la norma se refiere concretamente, a aquellas que sean fiscales, o carezcan de dueño, por tanto no se aplica a los casos en que tengan titulo a nombre de alguna de las instituciones del Estado y estén cumpliendo un fin especifico (INDI, MEC, MSPBS, por ej.).

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1.7.3.De los loteamientos

La regulación de esta materia, es de las más extensas que recoge la LOM e introduce importantes novedades respecto a su antecedente legislativo que es la Ley N° 1.909/02 de Loteamientos, derogada expresamente por la LOM.

La primera cuestión es que la ley utiliza con un criterio excesivamente amplio la palabra “loteamiento”11, considerando como tal toda división de inmuebles, sin hacer distinciones, mientras que la anterior normativa, solo se refería a aquellas destinadas a la venta en áreas urbanas o a urbanizar.

Con dicho criterio, el art. 240 dispone que el alcance normativo de esta ley se aplique a todos los loteamientos realizados por personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, y que sus disposiciones se aplicarán a aquellos inmuebles provenientes de sucesión o partición de condominio, sea cual fuere el motivo, el origen o la finalidad de la división.

Es decir que la LOM es aplicable a cualquier división de inmuebles (suelo, edificaciones, etc.), ya sea de naturaleza urbana o rústica, y sea cual sea la persona o entidad que la promueva, y la finalidad que se persiga con tal división.

Pero la pregunta que cabe hacerse es, si los requisitos deben ser iguales para cualquier clase de loteamiento12. La respuesta debe ser negativa, porque la generalización lleva a cometer errores serios, que en cuestiones relativas a la tierra, son muy complejos de resolver.

Creemos que no es lo mismo hablar de parcela, fraccionamiento 13, lote 14 o urbanización15, por lo que es recomendable unificar los conceptos para evitar confusiones en toda la ley.

11 La idea fuerza es la de “urbanización”, entendida como acción de transformar un loteo (loteamiento) en un área destina a la ubicación de viviendas provistas de infraestructura urbana básica (vías de comunicación, plazas, áreas verdes y recreativas, sistemas de desagües). 12 La definición propuesta en la LOM está fundada en el significado semántico de los términos utilizados, independientemente de que la palabra: “loteamiento” no exista en el Diccionario de la Lengua Española. La palabra correcta hubiera sido: “loteo”. Sin embargo, creemos que la palabra: “loteamiento” está suficientemente acreditada en la terminología nacional, por lo que debe ser conservada. Pero, a partir de ahí, consideramos que si se analizan los conceptos de “fraccionamiento”, “parcelas”, “lotes” y “urbanización”, se podrá advertir que el concepto de “loteamiento” es el que se describe en la definición propuesta. 13 Fraccionamiento.1. m. Acción y efecto de fraccionar. 2. m. Méx. urbanización núcleo residencial urbanizado). 14 lote. (Del fr. lot).. Cada una de las parcelas en que se divide un terreno destinado a la edificación. 15 Urbanización.1. f. Acción y efecto de urbanizar.2. f. Núcleo residencial urbanizado. Urbanizar. 1. tr. Acondicionar una porción de terreno y prepararlo

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Sin embargo, es importante mencionar que, a la fecha de presentación de este informe, ya está aprobada en ambas Cámaras del Congreso Nacional la modificación del art. 239 de la LOM definiendo que: “Se entenderá por “Loteamiento” toda división o parcelamiento de inmueble en dos o mas fracciones destinadas a la venta en zona urbana, suburbana o rural, con fines de urbanización”, con lo cual se aclaran las dudas manifestadas mas arriba.

En el mismo sentido, también fue modificado el art. 240 de la LOM que manifiesta: “las disposiciones de la presente ley se aplicaran a los loteamientos realizados tanto por personas físicas como jurídicas: publicas o privadas, sin excepción alguna”.

Conviene mencionar, además, que si bien el título del extenso capítulo IV la Ley es “De los loteamientos”, la finalidad y contenido de su articulado se refiere principalmente al proceso de creación de nuevas urbanizaciones, tal como lo confirmó la modificación mencionada. En dicho proceso, el loteamiento o subdivisión del terreno, es solo uno de los instrumentos o pasos a dar para la transformación del uso y ocupación de los terrenos, desde un escenario rural o natural inicial a un escenario urbano final.

Es por eso, que por ejemplo, el art. 241, entre la documentación exigible al informe pericial que debe acompañar a la solicitud de loteamiento, señala la indicación, en su caso (se entiende que el caso es el de loteamientos destinados a nuevas urbanizaciones, o desarrollos urbanísticos), de las fracciones (o lotes) destinados a plazas, viales, y edificios públicos.

En ese mismo sentido, se entiende que la intención del legislador apunta a la regulación del proceso de urbanización, a la vista del art. 242 a), relativo a la exigencia de EVIA (en los supuestos previstos por la Ley 294/93); y del art. 243, que significativamente se denomina “Requisitos urbanísticos”, y en él que se mencionan los conceptos de “desarrollo urbano” y de POUT.

El art. 241 pormenoriza de una forma muy detallada, los requisitos que ha de presentar un proyecto de loteamiento. Y en él podemos distinguir los requisitos que se tienen que dar en todos los casos:

a) Copia autenticada del título de propiedad.

b) Certificado de Condiciones de Dominio.

c) El comprobante del pago del Impuesto Inmobiliario.

d) El informe descriptivo o pericial.

El problema interpretativo en esta materia proviene del art. 247 de la LOM, en el que al regular la contribución inmobiliaria

para su uso urbano, abriendo calles y dotándolas de luz, pavimento y demás servicios.

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obligatoria, no distingue según cual sea la finalidad del loteamiento. No obstante una interpretación razonable de la normativa y coherente con su finalidad y con otras disposiciones, conduce a afirmar que la obligación de transferir las calles, plazas y otros espacios públicos, así como la del cumplimiento de otros requisitos urbanísticos, solo resulta aplicable a inmuebles destinados a fines urbanísticos (en zonas urbanas o a urbanizar).

En efecto, resultaría absurdo y contrario a la finalidad de la normativa, interpretar la aplicabilidad de normativas típicamente urbanísticas, como las delimitaciones de las calles, plazas y edificios públicos, a los meros fraccionamientos o particiones de inmuebles en zonas rurales con fines particulares, (distribución de herencia, venta de parciales de la propiedad, desarrollo de diferentes emprendimientos comerciales o industriales en una misma propiedad, etc.).

En ese sentido, tal como mencionamos, al momento de la preparación del presente informe ha sido aprobada por ambas Cámaras del Congreso Nacional (falta la promulgación del Poder Ejecutivo), un modificación del mencionado art. 247, que confirma nuestra interpretación, quedando establecido que: “se entenderá por “contribución obligatoria”, la superficie de terreno que el propietario de un inmueble deberá transferir gratuitamente a favor de la municipalidad, en concepto de vías de circulación, plazas o edificios públicos.

En los inmuebles que alcancen o superen las dos hectáreas de superficie, la contribución será equivalente al 5% (cinco por ciento) de la superficie, que será destinada a vías de circulación, plazas y/o edificios públicos, en la ubicación que la municipalidad decida según los planes y necesidades urbanísticas.

Si el inmueble fuere igual o superior a tres hectáreas, la contribución será del 7% (siete por ciento).

La contribución que establece este artículo, será obligatoria únicamente en los loteamientos o fraccionamientos destinados a la venta en zona urbana, suburbana o rural, con fines de urbanización, conforme al art. 239.

Cabe señalar aquí que los loteamientos de asentamientos o colonias, deben respetar las disposiciones de la legislación agraria y las competencias de su órgano de aplicación (INDERT). Por ejemplo, el Estatuto Agrario contempla disposiciones especiales y distintas, sobre tamaño de los lotes, uso del suelo en los asentamientos, mensuras, loteamientos, entre otros aspectos que no se regirán por la LOM sino por la legislación sectorial aplicable.

Resulta muy recomendable, que cuando se vaya a producir alguna modificación legislativa de la LOM, se tuviese en cuenta esta distinción. Y mientras esta modificación legislativa se produce, se

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recomienda que la regulación de los loteamientos que establezca el POUT en cada municipalidad contemple diferencias de regulación entre los loteamientos con fines urbanísticos y los de carácter rural.

También en relación a los loteamientos, corresponde subrayar que el art. 227 dispone que “se considerará superficie mínima de lote urbano 360 (trescientos sesenta) metros cuadrados”, si bien cada municipalidad podrá establecer dimensiones mínimas superiores. Aunque también contempla, la posibilidad, de que en casos excepcionales para implementar soluciones habitacionales de carácter social, se pueda reducir esta superficie mínima.

La LOM también dispone en su art. 229 las dimensiones mínimas de calles y avenidas. Y contempla que los loteamientos que linden con rutas nacionales o internacionales deberán prever una calle interna, paralela a dichas rutas.

Otro apartado que llama la atención, y que afectaría a los barrios privados y conjuntos habitacionales, es el art. 165 “Transferencia de Obras Particulares”, que dispone que “Las calles, caminos y puentes abiertos y construidos en los dominios particulares, por sus respectivos dueños, con el objeto de valorizarlos y venderlos, se transferirán gratuitamente a la municipalidad y se inscribirán inmediatamente en el Registro Público. Las obras mencionadas se harán previo permiso municipal y de acuerdo con las ordenanzas.”

Este artículo, que está fuera de la regulación del loteamiento, supone que la apertura de cualquier calle, caminos y puentes, estén o no dentro de un proceso de loteamiento, cuando el destino de estas obras sea el de valorizar los inmuebles beneficiados para venderlos, se han de transferir gratuitamente a la municipalidad.

Sin embargo, en otros artículos, la ley admite la posibilidad de establecer conjuntos habitacionales con “redes viales internas” y “áreas libres para uso recreativo” (arts. 261 y 262).

En el mismo sentido, se debe tener en cuenta lo dispuesto en el art. 62 de la Ley Nº 1.248/31 del Código Rural, que continúa vigente, donde establece que: “Los caminos nacionales, departamentales y vecinales, cuya apertura se autorice y que crucen propiedades particulares, se harán previa indemnización; quedando declaradas de utilidad pública las fracciones de terreno utilizadas al efecto”. Así como el art. 65 del mismo cuerpo legal que establece: “No se tramitarán solicitudes sobre apertura, desviación o clausura de caminos, si no son acompañados de un plano que especifiquen los caminos existentes, las modificaciones proyectadas y una relación de los propietarios cuyos terrenos quedaran afectados”. Deberán estos propietarios ser notificados y oídos, fijándoles el plazo de tres meses para presentar sus observaciones”.

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Además, de las mencionadas disposiciones, no debemos olvidar lo establecido en el art.1.907 del Código Civil que dice: “Los puentes, caminos y cualesquiera otras construcciones hechas a expensas de los particulares en terrenos que les pertenezcan, son del dominio privado de los particulares, aunque los dueños permitan su uso o goce a todos”.

Existe, por ende, una aparente contradicción normativa que debe ser superada realizando una interpretación razonable de la ley, pues si se interpreta de manera inadecuada, se puede llegar al absurdo de afirmar que todo camino interno de una propiedad (en un conjunto habitacional o en una propiedad rural) debe ser transferido gratuitamente a la municipalidad, lo cual sería confiscatorio y contrario a la garantía de la propiedad privada establecida en la CN.

En ese contexto, la interpretación que se ajusta a la razonabilidad y al texto constitucional indica que dicha disposición del art. 165 no es exigible a los propietarios que habilitan caminos internos en áreas rurales (en muchos casos para acceder al establecimiento o a otros puntos de su inmueble), ni a los emprendimientos que son creados como conjuntos habitacionales privados de acceso restringido (barrios cerrados, clubes de campo o propiedad horizontal). Es decir, dicho artículo solo debe ser aplicado a loteamientos comunes, destinados a la venta de parcelas individuales en urbanizaciones abiertas o de acceso público, lo cual sería coherente con la finalidad de la normativa, y con el art. 247 que establece la contribución obligatoria consistente en transferir espacios para calles en los loteamientos.

El art. 242 dispone, que por otra parte que si el inmueble no estuviere adecuadamente delimitado, o existieran dudas sobre dicha delimitación se requerirá la mensura judicial previa.

El procedimiento de aprobación se regula en el art. 245, que contempla una aprobación provisoria de la Intendencia y una aprobación definitiva o ratificación de la Junta Municipal, una vez cumplidas las obligaciones impuestas al propietario, aprobación que deberá hacerse en el plazo de 15 días contados desde la recepción en la sesión ordinaria de la Junta Municipal.

El art. 246 de la LOM establece las obligaciones que ha de cumplir el propietario tras la aprobación provisoria del loteamiento, entre las cuales figura la transferencia e inscripción de los terrenos destinados al uso público determinado por el art. 247 (que ya fue modificado por el Congreso Nacional y está pendiente de promulgación), bajo la denominación de Contribución Inmobiliaria Obligatoria, así como el pago del impuesto de fraccionamiento.

El problema puede surgir, si una vez cumplidas dichas obligaciones por parte de los propietarios, luego la Junta Municipal no

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aprueba definitivamente la solicitud de loteamiento al presentar objeciones a la misma.

Se recomienda considerar una modificación legislativa para superar estos problemas detectados. La aprobación del Loteamiento en el ámbito municipal debería ser competencia del Intendente, dado que se trata de un acto administrativo individual y no de una actividad reglamentaria de alcance general, que como las Ordenanzas necesita de la participación de un órgano colegiado de representación proporcional (como lo es la Junta Municipal).

Ínterin se tramita la modificación de la ley, para mitigar este problema, se podría considerar la posibilidad de someter la transferencia de los espacios públicos a una condición suspensiva hasta tanto quede aprobado el Loteamiento por parte de la Junta Municipal.

1.7.4. Las competencias municipales en materia de catastro

En materia de planificación, urbanismo y ordenamiento territorial (art.12.1), la ley consagra entre las competencias de las municipalidades, el establecimiento, mantenimiento y actualización de un sistema de información catastral municipal. Dichas competencias afectan a las atribuciones del SNC pero mantienen la potestad normativa técnica de esta entidad, asegurando la armonización de la legislación aplicable.

La determinación de la base imponible del Impuesto Inmobiliario, conforme al art. 154 de la LOM, se establece por las municipalidades sobre la base de la reglamentación general que dicte anualmente el SNC, que en el caso de bienes inmuebles urbanos determinará los valores fiscales por metro cuadrado de superficie de terreno y de construcciones, según los servicios disponibles y demás mejoras introducidas en la propiedad. Dichos valores deberán tener en cuenta la ubicación, antigüedad, características de la construcción y pavimentación.

En el caso de inmuebles rurales, la reglamentación del SNC determinará valores fiscales por hectárea, según la ubicación de los inmuebles en el municipio, y las características de la zona.

Estos valores unitarios, se aplicarán sobre la superficie del inmueble cuyo producto denominado valuación fiscal será aprobado por las Intendencias Municipales.

Una cuestión a definir es la interpretación correcta en relación al momento de aplicar la reevaluación, bien cuando se produce una transferencia del inmueble, o cuando se realiza otro tipo de gestión en el SNC, o cuando se ejecuta el acto (una construcción, por ejemplo), que es la causa de ese revalúo y el municipio toma conocimiento por la aprobación de planos y el pago de los

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correspondientes impuestos a la construcción. Sin embargo, atendiendo a la redacción del art. 155, es posible interpretar que este revalúo se produciría también, con la incorporación o salida de un inmueble de la delimitación del área urbana y cuando se aprueba la ordenanza respectiva. El motivo es que al hacer la delimitación de áreas urbanas o rurales, los valores y criterios de avaluación son diferentes, pues para los urbanos se hace por metro cuadrado además de tener en cuenta las construcciones y mejoras y, para las propiedades rurales se hace por hectáreas. El paso de un inmueble de urbano a rural o viceversa también trae aparejado un cambio de valores fiscales y por ende sujeto al revalúo.

En el caso de construcciones de edificios, conforme al art. 155, el revalúo se produce por la construcción y, el pago del impuesto a la construcción (20% al inicio y 80% a la finalización de la obra antes de la aprobación final) se produce a nuestro juicio, tal como lo mencionamos mas arriba, cuando se finaliza la obra de edificación pero sobre los valores fiscales del inmueble construido, anteriores a la edificación, porque la ley establece que en todos los casos, las modificaciones entraran a regir a partir del año siguiente a aquel en que el inmueble ha sido transformado. Pero, cuando se produce la división o reunión de parcelas o loteamientos al momento de la aprobación del loteamiento, es éste el momento que se debería tomar en cuenta a los efectos del revalúo.

Estas valuaciones aprobadas por las municipalidades, pueden ser objeto de revisión ante el SNC, estableciéndose un plazo de resolución de 90 días corridos.

Conviene recordar que el Decreto 14.956/92, por el cual se define las reglas técnicas para la formación y actualización del Catastro Territorial, regula en su art. 3 las funciones del SNC y recoge entre otras, la determinación y aplicación del catastro geométrico, avalúo catastral y la asignación de la nomenclatura catastral. Y atendiendo a que la LOM asigna al SNC funciones normativas, es necesario, hacer un serio estudio de interpretación y compatibilización de las normas técnicas vigentes con las de la nueva ley para evitar contradicciones.

Por otra parte el art. 230, dispone que las municipalidades establecerán un sistema de información catastral de inmuebles, cuya elaboración y aprobación es una atribución de las Intendencias. El catastro municipal deberá ajustarse a las normas técnicas que elabore el SNC, para lo cual la Intendencia deberá remitir la información catastral a dicho Servicio para que pueda verificar y dictar la resolución pertinente.

Solo en caso de desajustes a esas normas técnicas, el SNC podrá emitir observaciones, lo que deberá hacer en el plazo de 180 días a partir de la presentación por la Intendencia. Transcurrido este

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plazo, sin que el SNC expida una resolución se considerará que la información catastral no tiene reparos. En este caso el catastro municipal será aprobado por resolución de la Intendencia, de la que se enviará copia al SNC para su incorporación al régimen de catastro nacional.

Es importante entender que la intención del legislador es que todos los catastros municipales sean hechos conforme a las normas técnicas del SNC, y que esta institución, única autorizada en la materia, sin violar la autonomía municipal consagrada en la CN, acompañe los procesos catastrales municipales, para que, una vez aprobados, puedan ser homogéneos y formar parte del Catastro Nacional que, no es nada más que la suma de todos los catastros municipales del país.

El art. 231 admite, por primera vez que el catastro elaborado por los municipios pueda ser parcial, es decir de una parte de su distrito y no obligatoriamente de la totalidad como hasta ahora se exigía. Se recoge un antiguo reclamo de los intendentes, en el sentido de permitir la posibilidad de ir haciendo el catastro por zonas determinadas para poder financiar gradualmente su elaboración, sin la obligación de hacerlo en todo el distrito (particularmente en zonas menos rentables).

En la elaboración del catastro rural, además de sujetarse a las normas técnicas del SNC, las municipalidades deben coordinar sus trabajos con el INDERT. Esta entidad, de acuerdo a la Ley N° 2.419/04 que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural de la Tierra, tiene como función mantener un Catastro Agrario y Ambiental, en coordinación con el SNC, el cual sistematizará y mantendrá información técnica actualizada de los inmuebles, que conforman su patrimonio, incluyendo informaciones y datos sobre caracterización ambiental, de aptitud agrológica y de uso del suelo (art. 41).

De acuerdo al mismo artículo, el Catastro Agrario y Ambiental debe generar, información y datos básicos necesarios para la identificación, preparación, ejecución y seguimiento de los planes del Instituto. Asimismo, debe servir de base para la realización de estudios de detección de fracciones no registradas de patrimonio institucional, o excedentes fiscales detentados por particulares, con el fin de regularizar la situación jurídica de los mismos de acuerdo con la ley.

Por lo que se refiere a España, el derecho urbanístico español es una disciplina propia dentro del derecho administrativo, y que dispone de un ordenamiento jurídico específico y diferenciado de la legislación local. Se distingue en esta legislación, entre la ordenación territorial y el derecho urbanístico. El urbanismo tiene por objeto principal la ordenación de la ciudad, incluido su desarrollo y crecimiento. Y la ordenación del territorio comprende la protección y

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ordenación del espació físico en general, comprendiendo tanto las áreas naturales, como las rurales, agrícolas y urbanas. Por otra parte, el equivalente al SNC no interviene en el planeamiento ya que se limita a recoger la clasificación urbana dada por el Planeamiento General de Ordenación Municipal. Para un mayor conocimiento en el ANEXO I se sintetiza el contenido del derecho urbanístico español.

Conclusiones

• El POUT está configurado como un plan obligatorio de los municipios para fijar los objetivos y estrategias territoriales de la municipalidad con el PDS.

• Se recomienda, que en un futuro desarrollo normativo se contemple una regulación del procedimiento de aprobación del POUT así como del PDS.

• La competencia de las municipalidades para establecer un POUT y un PDS ofrece una oportunidad importante, para desarrollar una cultura de la planificación y de la coordinación interinstitucional. Una oportunidad para que dicha coordinación puede darse, en el trámite de la EVIA del POUT ante la SEAM. Se recomienda que la Gobernación asuma un rol protagónico en la coordinación con las municipalidades en esta materia, para lo cual puede ser útil potenciar el asociacionismo municipal de ámbito departamental. También es necesaria la articulación con el Gobierno Nacional y los diferentes organismos involucrados (INDERT, SEAM, MOPC, MEC, MSPBS, etc.) para la correcta ejecución de los planes nacionales, departamentales y municipales en la búsqueda del bien común.

• Las Áreas Urbanas se tienen que delimitar conforme a las normas técnicas del SNC. El informe de este organismo es de carácter vinculante para las municipalidades.

• Los inmuebles fiscales afectados por la ampliación del área urbana deben ser transferidos a las municipalidades. No obstante, deben exceptuarse aquellos inmuebles titulados a nombre del Gobierno Nacional o sometidos al régimen jurídico del Estatuto Agrario (afectados a la reforma agraria), los inmuebles destinados a Comunidades Indígenas y los inmuebles destinados a áreas silvestres protegidas de dominio público (administrados por la SEAM). Por otra parte, en los casos en que corresponda la transferencia a las municipalidades, es necesario que los inmuebles fiscales sean previamente individualizados correctamente, para lo que puede ser necesario la realización de una previa mensura judicial, a fin de que puedan ser registrados debidamente.

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• El avalúo de los inmuebles y la elaboración y actualización del catastro le corresponde al Intendente, pero siempre conforme a las normas del SNC.

Si bien el art. 239 de la LOM, solo define al loteamiento como toda división de inmuebles en dos o más parcelas, una interpretación razonable de la normativa y coherente con su finalidad y con otras disposiciones, conduce a afirmar que la obligación de transferir las calles, plazas y otros espacios públicos así como la del cumplimiento de otros requisitos urbanísticos, solo resulta aplicable al proceso de loteamiento de inmuebles destinados a fines urbanísticos (en zonas urbanas o a urbanizar), tal como establece la modificación de la ley aprobada por ambas Cámaras del Congreso Nacional pero aun pendiente de promulgación por el Poder Ejecutivo

• El art. 165 según el cual “Las calles, caminos y puentes abiertos y construidos en los dominios particulares, por sus respectivos dueños, con el objeto de valorizarlos y venderlos, se transferirán gratuitamente a la municipalidad”, no debe ser exigible a la habilitación de caminos internos en áreas rurales (en muchos casos para acceder al establecimiento o a otros puntos de su inmueble), conjuntos habitacionales privados de acceso restringido (barrios cerrados, clubes de campo o propiedad horizontal). y las propiedades privadas de uso público tal como lo establecen las disposiciones del Código Rural y el Código Civil.

• La intervención de la Junta Municipal en la aprobación de los loteamientos constituye un trámite innecesario e inadecuado que genera inseguridad jurídica. La Junta Municipal debe limitarse a su función reguladora mediante normas de alcance general (Ordenanzas), y a ejercer el control posterior de los actos del Intendente a través de los mecanismos ya establecidos (como es la consideración de la rendición de cuentas de la ejecución presupuestaria, los pedidos de informes, y, en casos graves, el pedido de intervención constitucional). Los loteamientos deben ser aprobados por el Intendente, que es el órgano natural para dictar actos administrativos individuales en las municipalidades.

• Se recomienda promover una legislación específica de urbanismo, ordenación del territorio, loteamientos y uso de suelo (Ley de Ordenamiento Territorial) que: (I) aclare las diferentes situaciones que pueden presentarse en el fraccionamiento o loteamiento de inmuebles; (II) regule con mayor detalle el desarrollo de nuevas urbanizaciones incluyendo especificidades sobre barrios cerrados o clubes de campo; (III) aclare el régimen jurídico en las áreas rurales considerando los diferentes organismos que actúan en dicho territorio (INDERT, SNC); (IV) elimine la intervención de la Junta Municipal en el proceso de aprobación de los loteamientos; (V) aclare el diferente alcance y tramitación de los proyectos de

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delimitación de áreas urbanas, por una parte, y de los POUT, por otra, en especial el papel en cada caso de los diversos organismos del Gobierno Nacional (SEAM, SNC, etc.) y Departamental.

1.8. Funciones adicionales.

Bajo el epígrafe: “Además, tendrán las siguientes funciones...”, (art. 12.11 de la LOM) se recogen seis supuestos de naturaleza diversa y que nada tienen que ver entre sí. No se trata de un bloque material, sino de un cajón de sastre en el que parecen encajar funciones o materias específicas que no tenían lugar en los diez bloques de materias precedentes. Pero ni siquiera es así, porque al menos uno de los supuestos encajan bien en otro apartado. Así, “el control de pesas y medidas”, se asocia a la competencia municipal de control de alimentos y bebidas y comercio. Por otra parte, “la regulación de la apertura, control y funcionamiento de casas de empeño y de institutos municipales de crédito” podría muy bien situarse en el apartado “desarrollo productivo” o en el de “desarrollo humano y social”.

Las funciones de “prevención y atención de situaciones de emergencia y desastres” y la “promoción de soluciones pacíficas de controversias y conflictos comunitarios” no son propiamente ámbitos materiales ni funciones, sino tareas propias de los municipios, que ejercen en función de su proximidad e inmediatez, con eficiencia. La primera es típica de todos los Intendentes y Alcaldes de Europa.

Especial importancia parece tener el apartado 11.c) del citado art. 12 de la LOM que establece las funciones sobre “Organización y funcionamiento de la Policía municipal”, cuestión que es regulada en los arts. 55 y 56 de la misma ley dedicados el primero a la creación de la Policía Municipal y el segundo a definir sus funciones. Las analizamos en el apartado 4.6.: Policía e Inspección Municipal.

1.9. Funciones no enunciadas. Cláusula de intervención general

El art. 14 de la LOM dispone que “Las municipalidades pueden promover, en el ámbito de sus funciones, toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer los intereses locales, en tanto los mismos no estén supeditados a un régimen nacional o departamental”.

Constituye una cláusula de habilitación general para promover todo tipo de políticas públicas en beneficio de la colectividad. Las municipalidades pueden asumir cuantas funciones y servicios no estén atribuidos a otro nivel de gobierno o supeditados a un régimen

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nacional. Una cláusula muy similar en su contenido y expresión a la que ofrece el art. 24.1 de la LRBRL en España, cuando se dice: “el municipio, para gestionar sus intereses y en el ámbito de su competencia, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”.

Esta cláusula resulta positiva, pero también entraña riesgos.

En base a la cláusula de intervención general y ante la presión vecinal, las municipalidades asumen tareas para las que, al no estarles asignadas de forma expresa, no reciben financiación. En España, un 30% aproximadamente de sus actuaciones carecen de cobertura financiera y, creemos que en Paraguay, la cifra puede ser mayor.

Por ello se recomienda que, antes de asumir una de estas prestaciones se elabore un estudio previo de carácter técnico y financiero básico, a los efectos de evitar falsas expectativas que termine defraudando a la ciudadanía y debilitando la credibilidad de los gobiernos locales. Esta tarea correspondería al Intendente, que es quien debe decidir su prestación, pero siempre con la certeza de su sostenibilidad y previa verificación de la inexistencia de otros órganos del Estado que tengan competencias específicas sobre el servicio en cuestión.

1.10. Las potestades.

A la hora de analizar las competencias, las potestades son tan importantes como los ámbitos materiales.

Las potestades administrativas son el correlato jurídico de los instrumentos de intervención social de los poderes públicos. Toda potestad articula un poder de actuar que produce efectos jurídicos frente a terceros, que deberán soportarlos. Pero las potestades políticas tienen como característica peculiar que son conferidas directamente y con carácter general por el ordenamiento jurídico. Las más relevantes son propias del poder público y expresan su supremacía. Sin potestades propias no existe verdadero gobierno. En el caso de las municipalidades, dado que gozan de autonomía, las potestades no serán originarias, pero sí propias, conferidas directamente por la CN y las leyes. El conjunto de potestades que el ordenamiento confiere a las entidades locales básicas, determina su posición como nivel de gobierno, constituyendo una de las claves de su fortaleza como poder autónomo.

La CN de la República del Paraguay (1992), en su art. 168, bajo el epígrafe “De las atribuciones”, se refiere de forma un tanto confusa a las materias y a las potestades, o al menos reconoce algunas importantes. La LOM distingue bien una cosa de la otra. Por un lado

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contempla las materias y funciones: art. 12; y por otro las potestades: art. 15. Esto supone ya de por sí un avance importante.

La lista de potestades que confiere a las municipalidades el art. 15 de la ley es muy extensa, pero técnicamente poco depurada. En general, menciona las más importantes, pero no aparece alguna de gran relevancia, mientras que otras no se pueden llegar a catalogar como verdaderas potestades.

El análisis lo realizamos a partir de la expresión de potestades conferidas en España por la LRBRL:

► Potestad normativa.

La más importante, por cuanto eleva el nivel de una competencia material, haciendo que no sea únicamente ejecutiva.

Está reconocida en el art. 15.a): “dictar y ejecutar las ordenanzas, reglamentos y resoluciones”.

► Potestad de autoorganización.

No aparece como tal. Es cierto que puede entenderse implícita en la anterior, ya que se utilizan los reglamentos para desarrollar la organización básica y crear la complementaria. No obstante, es una cuestión a tener en cuenta. Es importante desarrollar el concepto de autoorganización como clave para la autonomía efectiva, en la línea que marca la Carta Europea de la Autonomía Local.

► Potestad tributaria y financiera.

Está recogida en diversos apartados del art. 15, en términos que pueden considerarse satisfactorios. Son los apartados b), c), d), e) y g).

Únicamente destacar que no se hace referencia al reconocimiento de “prelaciones, preferencias y demás prerrogativas de las Haciendas Públicas”, como se reconoce en el sistema español a las Haciendas Locales así por ejemplo, si se quiere vender un bien inmueble o vehículo ha de acreditarse previamente el estar al corriente del impuesto sobre bienes inmuebles o del impuesto sobre vehículos, según el caso.

► Potestad de programación o planificación.

No aparece expresamente. La entendemos incluida en el apartado p), ya que es una potestad que deriva del “carácter público y autónomo de las municipalidades”.

► Potestad expropiatoria.

En el Paraguay, conforme a la CN, esta potestad corresponde al Congreso Nacional, que mediante ley puede expropiar inmuebles por causa de utilidad pública y previo pago de la correspondiente indemnización al propietario.

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El art. 267 de la nueva LOM reconoce a la Junta Municipal atribuciones para autorizar al Intendente la remisión de la correspondiente solicitud formal de expropiación al Congreso Nacional, para que una vez expropiado el inmueble, se pueda hacer la ejecución de los planes de desarrollo urbano.

En la LOM no se mencionan las potestades de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes. Potestades que tienen los municipios españoles por las que pueden sin tener que acudir a la Justicia para fijar los límites de un bien de su propiedad o ejercer el desahucio por vía administrativa

► Potestades de legitimidad y ejecutividad de sus actos.

Aparecen recogidas de forma adecuada en el art. 15.o): “ejecutar sus resoluciones, en virtud de la presunción de legitimidad, ejecutividad y ejecutoriedad de sus actos”.

No se hace referencia expresa a “la revisión de oficio de sus actos y acuerdos”.

► Potestad sancionadora.

Aparece recogida en el apartado i) con carácter general, y en el h) respecto al personal propio. Las sanciones por faltas están ampliamente desarrolladas en la ley, tanto como las garantías del procedimiento.

► Otras potestades.

El art. 15 de la LOM se refiere:

a) La concesión de licencias, órdenes individuales y prohibiciones.

b) La de contratar y otorgar concesiones.

c) Desconcentrar la gestión de los servicios.

Esta última resulta interesante, en cuanto nos remite a las “formas de gestión”, que no están desarrolladas en Paraguay.

En el desarrollo normativo de la ley se podrían configurar, para lo cual, a modo de simple ejemplo, aportamos en el Anexo II una breve referencia conceptual y normativa de las formas de gestión en España.

d) Suscribir convenios.

e) Constituir asociaciones.

El apartado m) dispone: “Constituir asociaciones entre sí, cooperativas, fundaciones y otras entidades sin fines de lucro; así como con municipalidades de otros países, en el marco de la legislación nacional”.

Se reconoce a las municipalidades el derecho de asociación para al cumplimiento de sus fines y para la defensa de sus intereses.

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Analizamos esta cuestión en apartado correspondiente al SEGUNDO EJE.

2. SEGUNDO EJE. Relaciones interinstitucionales. Asociaciones de municipalidades.

La LOM presenta un nuevo enfoque de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y las municipalidades distinto al plasmado en la derogada Ley Orgánica Municipal Nº 1.294/87. En efecto, en aquella las relaciones se basaban en un ejecutivo municipal designado por el Poder Ejecutivo y el Ministerio del Interior tenía funciones de inspección sobre la actividad de las municipalidades, con lo cual se menoscababa la autonomía municipal. Por otra parte, la anterior Ley Orgánica Municipal no contemplaba las relaciones con el Gobierno Departamental, dado que en la época en que había sido promulgada todavía no se habían creado dichas instancias territoriales.

En la actual LOM priman las relaciones de coordinación y cooperación del Poder Ejecutivo con las municipalidades de conformidad con el marco constitucional. Además, la ley establece en su art. 17 los principios de las relaciones interinstitucionales entre el Gobierno Nacional, los gobiernos departamentales y las municipalidades. Estos principios se basan en el respeto mutuo, la cooperación y la obligación de facilitarse recíprocamente información.

Cabe señalar que no se establece un ministerio exclusivo encargado de las relaciones con las municipalidades, como sí lo contemplaba la anterior ley cuando atribuía al Ministerio del Interior dicha función. Con ello, quedaría a criterio de otras leyes o de decretos del Poder Ejecutivo la definición de la instancia de relacionamiento oficial del Gobierno Nacional con las municipalidades. Obviamente, no debería existir un canal único de relacionamiento, pues hay algunos temas que deben ser tratados directamente con algunas instituciones específicas (como por ejemplo, el catastro con el SNC; o los temas ambientales con la SEAM). No obstante, es conveniente que el Gobierno Nacional establezca una instancia de coordinación de las instituciones de éste con las municipalidades, para impulsar un relacionamiento fluido con los gobiernos locales y promover un desarrollo local que contribuya al desarrollo nacional y a la mayor proximidad de la administración pública a la ciudadanía. En materia de intervención de municipalidades, sigue siendo el Ministerio del Interior la instancia de recepción de las solicitudes, en atención a lo dispuesto en la Ley N° 317/94 que regula la intervención de gobiernos departamentales y municipales.

En el art. 18 de la LOM se regula la figura de los convenios de coordinación estableciéndose los requisitos mínimos que deben contener.

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En el art. 19 se establece la posibilidad de constituir asociaciones de municipalidades para la realización de sus fines, y en el art. 15.m) se permite a las municipalidades conformar cooperativas, fundaciones y otras entidades sin fines de lucro, en el marco de la legislación nacional.

La LOM, no desarrolla el régimen jurídico de las asociaciones de municipalidades, (forma de constitución, actuaciones que pueden desarrollar, régimen de administración financiera, régimen de contratación, entre otros aspectos). Tampoco aclara, si son sujetos de derecho público o de derecho privado. Estos inconvenientes, dejarían de existir en caso de desarrollarse normativamente la figura de las mancomunidades, que tienen naturaleza de derecho público y condición de entidad local. Están reguladas en numerosos países iberoamericanos de forma similar al modelo español, al que nos referimos en el Anexo III.

Haciendo una interpretación de las disposiciones de la LOM, puede sostenerse que las asociaciones de municipalidades tienen la posibilidad de constituirse, bajo las modalidades de entidades sin fines de lucro, previstas en el Código Civil (Asociación de Utilidad Pública o Asociación con Capacidad Restringida), con lo cual contarían con personería jurídica.

Dado que la LOM y la CN, disponen que las municipalidades pueden constituir asociaciones para el cumplimiento de sus fines, es posible que el objeto de una asociación de municipalidades, sea la prestación de determinados servicios, o la realización de obras de interés común, siempre que sean de competencia municipal, o que las municipalidades hayan recibido dichas competencias por delegación.

Si son materias de competencia municipal, como por ejemplo, la recolección o tratamiento de basuras o el mantenimiento de caminos urbanos, bastará que las municipalidades asociadas indiquen en los estatutos de la asociación que la entidad es constituida para ese efecto con lo cual dicha asociación tendrá la posibilidad de contratar la prestación del servicio en cuestión.

Si son competencias delegadas, es recomendable que el acuerdo de delegación se celebre con cada una de las municipalidades, y que en dichos acuerdos se contemple la posibilidad de gestión de las competencias delegadas a través de una asociación de municipalidades.

Ahora bien, no todos los fines de las municipalidades pueden realizarse a través de asociaciones. Por ejemplo, la potestad reglamentaria, la potestad tributaria, el ejercicio del poder de policía y el otorgamiento de licencias constituyen atribuciones que deben ser ejercidas por cada municipalidad, y no a través de la asociación. Por ende, en el caso que se constituya una asociación para prestar un

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servicio, ésta no tendrá las potestades tributarias. No obstante, las asociaciones pueden colaborar con las municipalidades en la organización de la gestión administrativa, como lo haría cualquier prestador de servicios, sin que ello implique asumir las mencionadas potestades. Además, dado que sus miembros o asociados son en su totalidad del sector público, y que administran fondos públicos, es preciso que se establezcan normas específicas que regulen la administración de fondos y la rendición de cuentas, para garantizar la transparencia de sus actos. Lo recomendable es que estas reglas sean

determinadas en una legislación específica Hasta tanto se apruebe dicha normas, podrían coordinarse los criterios con la Contraloría General de la República (desde ahora CGR), en base a lo dispuesto en el art. 280 de la LOM, que atribuye a este órgano constitucional de control, la potestad de reglamentar las disposiciones sobre administración financiera de las municipalidades.

También para la contratación de los servicios deberá tomarse en cuenta el carácter público de los integrantes. En ese sentido, entendemos que deberán aplicarse cuanto menos los principios de las contrataciones públicas, en especial los principios de economía y eficiencia, igualdad y libre competencia, y de transparencia y publicidad. Por lo demás, nada impide que en los estatutos de la asociación se establezcan normas similares a las establecidas en la Ley N° 2.051/03 para su régimen de contratación.

En definitiva, es recomendable que la contratación que efectúe la asociación de municipalidades con un tercero para prestar un servicio público, o ejecutar una obra de competencia municipal, se encuentre regida por los principios y normas de contratación pública.

En materia tributaria, las asociaciones de municipalidades gozan de las ventajas y privilegios que la legislación reconoce a favor del Estado y de las municipalidades, con relación a tributos y demás actos jurídicos que celebren con otras personas (art. 7 de la LOM). No obstante, se recomienda coordinar los criterios con la Subsecretaría de Tributación del Ministerio de Hacienda.

En cuanto a la posibilidad de constituir entidades con personería jurídica con otras instituciones públicas, (Gobiernos Departamentales, entidades del Gobierno Nacional), sería preciso examinar las cartas orgánicas de cada una de esas instituciones, para ver si existe una previsión similar a la establecida en la LOM. Revisada la Ley Orgánica Departamental, se advierte la falta de una disposición que autorice al Gobierno Departamental, a formar parte o constituir asociaciones sin fines de lucro, o entidades de derecho público. En consecuencia, sería necesario promover la aprobación de una ley, que contemple la posibilidad de que las Gobernaciones puedan constituir entes con personería jurídica con una o varias municipalidades.

En la legislación de otros países, se encuentra prevista la figura de los consorcios, que constituyen personas jurídicas de derecho

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público, constituidas voluntariamente por dos o más personas públicas (pueden ser una gobernación y unas municipalidades, por ejemplo). El desarrollo de este tipo de figuras en la legislación paraguaya, podría brindar un importante instrumento de gestión de obras y servicios de interés común. Puede servir como referencia indicativa, la regulación de los consorcios en España, similar a la de las mancomunidades (ver Anexo III).

Finalmente, cabe decir que las municipalidades y las asociaciones de municipalidades, tienen también la posibilidad de constituir fundaciones o cooperativas, en cuyo caso es necesario definir con claridad en sus estatutos temas centrales como el control de los fondos públicos, los sistemas de contrataciones públicas, o la gestión del personal. Quedaría como materia pendiente de una posterior reforma legislativa, el profundizar en las posibilidades de creación de consorcios y sociedades mixtas público-privadas, para permitir una mayor flexibilidad y eficiencia en la prestación de servicios públicos a los ciudadanos, como lo permiten los ordenamientos jurídicos europeos. En el Anexo II se explica la regulación de las formas de gestión de servicios públicos en España.

Conclusiones

• Los principios de las relaciones interinstitucionales se basan en el respeto mutuo, la cooperación, y la obligación de facilitarse recíprocamente información.

• Es conveniente, que el Gobierno Nacional establezca mecanismos de coordinación entre éste y las municipalidades, con el fin de impulsar una relación fluida con los gobiernos locales, y promover un desarrollo local, que contribuya al desarrollo nacional, y a la mayor proximidad de la administración pública a la ciudadanía.

• El Gobierno Departamental, debe participar como instancia de articulación de los planes y acciones de las municipalidades del departamento, de conformidad al art. 163 de la CN.

• Las municipalidades. pueden asociarse para el cumplimiento de sus fines comunes, (defensa de sus intereses, servicios públicos y ejecución de obras de interés común).

• Las asociaciones de municipalidades, podrían contar con personería jurídica, bajo las modalidades de entidades sin fines de lucro previstas en el Código Civil.

• La potestad reglamentaria de percepción de tributos, o del otorgamiento de licencias, constituyen atribuciones que deben ser ejercidas por cada municipalidad y no a través de la asociación.

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• El régimen de contratación de estas asociaciones, se rige por los principios y normas de contratación pública. Se recomienda coordinar los criterios aplicables con la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (desde ahora DNCP).

• El régimen de administración financiera, se debe regir por el principio de transparencia. Se deberán rendir las cuentas de forma similar a las que presentan las entidades que administran fondos públicos. Se recomienda, dictar una normativa específica que contemple dichas reglas. Hasta tanto se apruebe esta legislación, podrían coordinarse los criterios con la CGR en base a lo dispuesto en el art. 280 de la LOM, que atribuye a este órgano la potestad de reglamentar las disposiciones sobre administración financiera de las municipalidades.

• En materia tributaria, las asociaciones de municipalidades, gozan de las ventajas y privilegios que la legislación reconoce a favor del Estado y de las municipalidades, con relación a tributos y demás actos jurídicos que celebre con otras personas (art. 7 de la LOM). No obstante, se recomienda coordinar los criterios con la Subsecretaría de Tributación del Ministerio de Hacienda.

• Se recomienda impulsar la aprobación de una ley, que contemple la posibilidad de constituir entidades con personería jurídica o consorcios de municipalidades, con otras instituciones públicas (Gobiernos Departamentales, entidades del gobierno nacional). El desarrollo de este tipo de figuras en la legislación paraguaya, podría brindar un importante instrumento de gestión de obras y servicios de interés común.

3. TERCER EJE. El Gobierno Municipal

3.1. La Junta Municipal y el Intendente

En el Capítulo I del Título II de la LOM, se define con claridad cómo está integrado el Gobierno Municipal mencionando dos órganos con atribuciones diametralmente diferentes: a) la Intendencia Municipal, que tiene a su cargo la administración general de la Municipalidad y, b) la Junta Municipal, órgano colegiado y esencialmente deliberante, con dos funciones concretas: normativa (legislar) y de control (art.20).

En relación a la Junta Municipal, en el Capítulo II de la LOM, se precisa que los Concejales deberán ser elegidos directamente por el pueblo, conforme a las leyes electorales vigentes (art. 22). Además, en el art. 23, se mencionan los requisitos mínimos para acceder al

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cargo de Intendente y Concejal, asimilando los derechos de los paraguayos con los extranjeros residentes, estableciendo dos pequeñas diferencias: una en relación a la edad mínima, 25 años para Intendente y 23 años para Concejal, y otra referente a los años de residencia en el distrito para poder ser candidato, 5 años para el Intendente y 3 años para Concejal

El número de Concejales, está expresamente establecido en el art. 24: doce miembros titulares para las municipalidades de capitales departamentales y las comprendidas en los grupos Primero o Segundo16, y nueve miembros titulares para las de los grupos Tercero o Cuarto. Asunción en su condición de Capital de la República, tiene 24 miembros titulares.

La LOM establece inhabilidades (art. 25) e incompatibilidades (art. 26) para ser Concejal conforme a las normas de la Constitución Nacional (arts. 197 y 198 CN). Y el art. 27 recoge las prohibiciones a las que están sujetos los Concejales. Así como las inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones que son también aplicables a los Intendentes, conforme al art. 48.

Se aplican a los Concejales y a los Intendentes las prohibiciones dispuestas para los funcionarios públicos previstas en la Ley 1.626/00 de la Función Pública.

Se ponen límites al monto de la dieta mensual para Asunción (ocho salarios mínimos), Primer y Segundo Grupo (hasta el 12% sobre el monto de los ingresos corrientes ejecutados), Tercer Grupo (hasta 14%) y Cuarto Grupo (hasta 18%), limitándole en todos los casos –a excepción de Asunción- hasta un máximo de seis jornales mensuales por Concejal, y sin que puedan tenerse en cuenta las transferencias que reciban las municipalidades para efectuar el cálculo respectivo. Esta norma corrige un antiguo vicio, según el cual, las administraciones municipales “inflaban” artificialmente su presupuesto, para poder cobrar dietas por encima de lo razonable, perjudicando las finanzas municipales. Sin embargo, no hay regulación de los gastos de representación u otros beneficios del cargo (combustible, asesoría legislativa, teléfonos celulares, seguro médico, pasajes, viáticos, etc.), que han sido tradicionalmente una manera de burlar los límites legales establecidos para la dieta.

Se prevén normas básicas de instalación y funcionamiento de la Junta Municipal: para la toma de posesión de sus cargos (art. 29); para la integración de las Comisiones Asesoras y sus

16 El art. 8 de la LOM clasifica las municipalidades de Paraguay, a excepción de

Asunción, en cuatro grupos, atendiendo al monto de los respectivos presupuestos municipales desde el primer grupo que integran las municipalidades cuyo presupuesto es superior al 50 por 100 del promedio anual del total de los montos presupuestarios de las municipalidades capitales departamentales; hasta el cuarto grupo, aquellas cuyo presupuesto es inferior al 3 por 100 de dicho promedio.

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modificaciones (arts. 30 a 33), así como la aprobación de un Reglamento Interno (art. 34), un receso legal de veinte días (art. 35) durante el que funcionará u una Comisión Permanente para los asuntos de urgencia.

Se regulan los deberes y atribuciones de la Junta Municipal (art. 36), estableciéndose la posibilidad de dictar ordenanzas, autorizar y aprobar los pliegos de las licitaciones, aprobar las adjudicaciones y los contratos suscriptos con los adjudicatarios, aprobar la enajenación de bienes del dominio privado municipal, autorizar convenios, sancionar anualmente la ordenanza tributaria, autorizar empréstitos, aceptar legados y donaciones, considerar la rendición de cuentas, designar, enjuiciar y sancionar los jueces de faltas, solicitar informes, y administrar la Junta Municipal en materia de recursos humanos y materiales.

En cuanto al Intendente, en el capítulo III se contemplan sus deberes y atribuciones varias de las cuales tienen relación con sus funciones como administrador general de la municipalidad. Asimismo, se prevé un límite a las remuneraciones de los Intendentes, de hasta el 10% de los ingresos corrientes ejecutados, lo cual representa una novedad en comparación con la anterior Ley Orgánica Municipal, que hacía referencia a los ingresos corrientes estimados. Otro aspecto destacable, constituye la obligación para el Intendente de asistir a las sesiones de la Junta Municipal, por lo menos cada cuatro meses, así como la obligación de responder a los informes de la Junta Municipal en el plazo que ésta determine.

3.2. Ordenanzas Municipales

En cuanto a las Ordenanzas Municipales, la LOM establece que son normas jurídicas de carácter general, para distinguirlas de las resoluciones de carácter particular y tendrán fuerza legal dentro de los límites de su distrito municipal (art. 37).

Su presentación pueden ser a iniciativa del Intendente, de los Concejales, o por iniciativa popular (art. 38), salvo aquellas iniciativas reservadas exclusivamente al Intendente Municipal (presupuesto, creación de cargos y reparticiones, contratación de empréstitos). En el caso de la iniciativa popular, se requiere un número mínimo de firmas de electores (art. 39).

La Ordenanza deberá ser promulgada por el Intendente en el plazo de quince días. Si no lo hace, la Ordenanza queda automáticamente promulgada (art. 41 de la LOM). Se regula el tratamiento de vetos por parte del Intendente (art. 42), aclarando un tema siempre polémico como el veto parcial; estableciendo plazos (cuarenta y cinco días para su tratamiento) y mayorías concretas (absoluta), para evitar dudas en la interpretación del rechazo o aceptación del veto.

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Se han flexibilizado las formas de publicación de Ordenanzas (art. 44 de la LOM), para su entrada en vigor, pues anteriormente se exigía hacerlo en diarios de gran circulación, o en la Gaceta Oficial, que tenía escasos números, ni tenía continuidad o, sencillamente, no se publicaba. Se permite recurrir a distintos medios, e incluso la utilización de nuevos medios de comunicación como internet, que están cada vez mas difundidos por su velocidad y bajo costo.

La regulación del procedimiento con plazos concretos para el estudio de las Ordenanzas (art. 45), y el establecimiento del número de Concejales para el quórum legal (mitad más uno del total de la Junta, remitiendo la ley al art. 185 de la CN17), así como el reconocimiento de las distintas mayorías (simple, absoluta, o de dos tercios) (art. 46), significan un avance importante en la legislación, que puede contribuir a reducir la manipulación política partidaria en la gestión municipal.

3.3. Novedades y cuestiones que plantea el diseño institucional del gobierno municipal.

Tal como se ha señalado, la LOM ha incorporado algunas novedades que contribuyen a una mejor interrelación entre la Junta Municipal y el Intendente. Por ejemplo, en ese contexto, se destacan las aludidas disposiciones sobre el veto parcial, o las limitaciones a las remuneraciones de los Concejales y del Intendente, en relación con los ingresos corrientes efectivamente ejecutados (a diferencia de la anterior Ley Orgánica Municipal, que establecía el cálculo de las remuneraciones en base a ingresos estimados).

No obstante, la LOM, no resuelve algunos problemas en aspectos que son susceptibles de generar o potenciar los conflictos entre la Junta Municipal y el Intendente, como son:

La Intervención de la Junta Municipal para la aprobación de actos del Intendente

En primer término, la LOM sigue manteniendo la intervención de la Junta Municipal para la aprobación de determinados actos del Intendente, que tienen relación con la administración general de la municipalidad. Por ejemplo, en materia de contrataciones públicas, que se abordará en detalle en el cuarto eje del presente trabajo, la Junta Municipal debe autorizar los llamados a licitación pública y licitación por concurso de ofertas, aprobar los pliegos de bases y condiciones y las adjudicaciones y los contratos; en materia de loteamientos, la LOM dispone expresamente que corresponde a la

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En relación al quórum legal para las Cámaras parlamentarias.

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Junta Municipal otorgar la aprobaciones definitivas de las solicitudes que realicen los particulares, en cada caso concreto.

La Intervención de la Junta Municipal en los procedimientos de contratación

La intervención de la Junta Municipal, en los procedimientos de contratación y en los loteamientos burocratiza en exceso la gestión y genera problemas de gobernabilidad institucional. Para una posterior reforma legal, sería recomendable que la Junta Municipal se limite a una función reguladora y a ejercer el control posterior de los actos del Intendente, a través de los mecanismos ya establecidos, como son la aprobación del presupuesto, o la consideración de la rendición de cuentas de la ejecución presupuestaria, los pedidos de informes, y en casos graves, el pedido de intervención constitucional.

La ausencia de una adecuada categorización de las Ordenanzas

Otro problema tiene relación con la ausencia de una adecuada categorización de las Ordenanzas. En el régimen de la LOM toda Ordenanza posterior deroga a la anterior, y por ejemplo, una ordenanza particular o puntual aprobada sin mayoría cualificada puede derogar una ordenanza clave para la gestión municipal como la Ordenanza del Plan Regulador o la que establece el PDS o el POUT. Este sistema puede dificultar la estabilidad normativa, y la seguridad jurídica en las relaciones entre particulares y la administración. Determinadas Ordenanzas fundamentales, deberían tener una jerarquía superior a otras, y un régimen de aprobación con mayorías cualificadas, como por ejemplo, las Ordenanzas que aprueban el POUT y el PDS Esto podría evitar que una Ordenanza particular pueda derogar la Ordenanza de mayor jerarquía, a menos que se consiga la misma mayoría cualificada requerida para la Ordenanza general.18

El control de la Junta Municipal sobre los Juzgados de Faltas

Un tercer aspecto tiene relación con los Juzgados de Faltas. Estos órganos que son los encargados de juzgar las transgresiones a las normas municipales y aplicar sanciones administrativas son designados, enjuiciados y sancionados exclusivamente por la Junta Municipal. Ello genera una dependencia institucional y política de los

18 En España, la doctrina considera que entre normas jurídicas del mismo rango no hay una relación jerárquica, sino de competencia, por lo que por ejemplo una Ordenanza ordinaria no puede regular materias que corresponden al Reglamento Orgánico Municipal, que regula el funcionamiento interno del Ayuntamiento. Y por otra parte, hay determinadas materias que para su aprobación se requiere una mayoría cualificada, como son la aprobación del Reglamento Orgánico, el PGOU, etc.

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Juzgados de Faltas respecto a los Concejales, lo cual atenta contra su independencia, en perjuicio directo de los ciudadanos y contribuyentes, que deben dirimir sus diferencias con las municipalidades en esa instancia.

El control de la Junta Municipal en la rendición de cuentas

Uno de los temas más sensibles en la relación de la Junta Municipal con el Intendente, es el trámite de consideración de la rendición de cuentas de la ejecución presupuestaria. Siguiendo el criterio de la anterior Ley Orgánica Municipal, en la nueva ley (arts. 207 y 208), se establece, que el Intendente debe presentar a la Junta Municipal: (I) informes cuatrimestrales sobre la ejecución presupuestaria; (II) rendición anual de cuentas.

Mientras que los informes cuatrimestrales, solo son remitidos para conocimiento de la Junta Municipal, sin que ésta tenga que aprobarlos o rechazarlos, la rendición de cuentas, debe ser aprobada o rechazada por la Junta Municipal.

El proceso de consideración de la rendición anual de cuentas presenta varios problemas.

Por una parte, la ley no establece qué tipo de controles ejerce la Junta Municipal sobre la rendición, es decir, si se trata de un control de legalidad, de un control financiero, o solamente se trata un control político.

En consecuencia los Concejales, no tienen claro cual es su responsabilidad respecto a la rendición de cuentas, y cual es el alcance del estudio que deben realizar, si deben pedir la documentación respaldatoria, como si se tratase de un control de auditoría, o si solo deben considerar números globales, o bien si sólo deben realizar un control de tipo político.

Por lo demás, la decisión que tome la Junta, aún cuando fuese favorable, no le garantiza al Intendente que con posterioridad sus cuentas sean aprobadas por la CGR.

Dado que la Junta Municipal no constituye un órgano técnico de control (como sí lo es la CGR), no resulta razonable atribuir a los Concejales, la responsabilidad por un control detallado de la documentación, como si se tratase de un examen especial o de una auditoría. En ese sentido, la ley (o en su caso, una reglamentación que dicte la CGR) debería aclarar, que aspectos de la gestión debe controlar la Junta Municipal en la rendición de cuentas. Por ejemplo, podría verificar que existe una documentación general básica con números generales, y un previo informe del Auditor Municipal.

En el sentido expresado, puede ser recomendable potenciar la figura de la Auditoría Municipal, e incluso considerar la posibilidad de

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que el titular del organismo, sea nombrando por acuerdo de la Junta Municipal, y tenga un perfil técnico mínimo (algo así como el papel que cumplen los Síndicos en las sociedades anónimas). La rendición de cuentas podría ser sometida obligatoriamente a la Auditoría, la cual debería emitir un pronunciamiento expreso. No obstante, debería evaluarse si esta propuesta es viable en municipalidades que no cuentan con suficientes recursos, y pensar en un sistema alternativo, que permita abordar el análisis técnico y financiero necesario para la consideración de la rendición de cuentas.19

Conclusiones

� La Intendencia, es el órgano de administración, y la Junta Municipal el órgano de legislación y de control. No obstante, la ley establece en algunos casos, la intervención de la Junta Municipal, para la aprobación de determinados actos del Intendente (loteamientos, pliegos de bases y condiciones y adjudicaciones), lo cual es innecesario e inadecuado, pues burocratiza en exceso la gestión y dificulta la gobernabilidad. Para una posterior reforma legal, sería recomendable que la Junta Municipal se limite a una función reguladora, y a ejercer el control posterior de los actos del Intendente, a través de los mecanismos ya establecidos (como la aprobación del presupuesto, la consideración de la rendición de cuentas de la ejecución presupuestaria, los pedidos de informes, y en casos graves, la petición de intervención constitucional.

� El establecimiento de un tope legal de las dietas de Concejales, constituye una medida acertada. No obstante, ante el vacío en materia de topes para las retribuciones complementarias que perciben los Concejales, se recomienda su reglamentación por parte de la CGR, a fin de evitar su mala utilización.

� Determinadas ordenanzas fundamentales, deberían tener una jerarquía superior a otras, y un régimen de aprobación con mayorías cualificadas (como por ejemplo, las ordenanzas que aprueban el POUT o el PDS) para generar estabilidad normativa. Se recomienda la modificación de la ley para establecer dicha categorización.

� Existe debilidad institucional del Juzgado de Faltas por su dependencia de la Junta Municipal. Es recomendable, impulsar una modificación legal que establezca nuevos mecanismos de designación y destitución de los Jueces de Faltas.

� No está claro, cual es el tipo y el alcance del control que ejerce la Junta Municipal en la consideración de la rendición de cuentas de

19 En España, tal como se detalla en el Anexo IV, se contempla en los supuestos de

municipios que no pueden por sí solos mantener a este funcionario, la figura de la agrupación de municipios para compartir el puesto y los gastos que conlleva.

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la ejecución presupuestaria, si es de legalidad o meramente político. La ley o en su caso una reglamentación que dicte la CGR debería aclarar esta cuestión.

� Puede ser recomendable, potenciar la figura de la Auditoría Municipal, e incluso, plantear la posibilidad de que el titular del organismo sea nombrarlo por acuerdo de la Junta Municipal y con un perfil técnico mínimo. La rendición de cuentas, podría ser sometida obligatoriamente a la auditoria, la cual debería emitir un pronunciamiento expreso, exigible por los Concejales. No obstante, debería evaluarse si esta propuesta es viable en municipalidades que no cuentan con suficientes recursos.

CUARTO EJE: La gestión municipal: contrataciones públicas, función pública, administración tributaria, bienes públicos y Policía e inspección municipal

4.1 Contrataciones públicas

En este ámbito, la LOM establece la aplicabilidad del régimen establecido en la Ley N° 2.051/03 de Contrataciones Públicas con algunas modificaciones, que pasamos a continuación a exponer.

Si bien se mantiene la obligación para las municipalidades, de comunicar a la DNCP los planes anuales de contratación que elaboren, así como el inicio de sus procedimientos de contratación, la LOM aclara que estas comunicaciones se realizan al solo efecto de garantizar la transparencia y el acceso del público a la información, y no implican la sujeción de las contrataciones municipales a autorizaciones o aprobaciones de la DNCP. Esta disposición de la LOM implica que la DNCP no puede oponerse a la publicación de una convocatoria efectuada por una municipalidad. La DNCP debe limitarse a cargar la información suministrada por las municipalidades, en el Sistema de Información de Contrataciones Públicas (en adelante SICP), y no puede demorar o impedir dicha carga de datos en el portal, aún si encontrare observaciones. Con anterioridad, la DNCP podía formular reparos en dicho proceso, los cuales obstaculizaban la carga de la información en el SICP, e impedían el avance del proceso de contratación.

Conforme a lo expuesto, puede decirse que el trámite de comunicación de la convocatoria efectuada por una municipalidad al DNCP, se realiza por su condición de ser el órgano responsable de la administración del SICP. Su cometido por lo tanto, radica en la carga de datos de la convocatoria, y no en el control previo de los documentos. En última instancia, puede formular recomendaciones, en su carácter de órgano técnico con funciones de orientación y asesoramiento a los convocantes, pero definitivamente no puede

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paralizar el proceso de contratación en el trámite de comunicación que realiza la municipalidad, a los efectos de difundir la convocatoria en el portal de internet. Si en ese trámite de comunicación, la DNCP detectara alguna irregularidad, debe limitarse a informar sobre dicha situación a la Junta Municipal y a la CGR.

La LOM no regula el trámite de las protestas, por lo cual siguen vigentes las disposiciones de la Ley N° 2.051/03. Consecuentemente, la DNCP sigue siendo competente para entender en las protestas contra los actos del procedimiento de contratación dictados por las municipalidades.

Una modificación importante introducida por la LOM, se refiere a la excepción que se establece a favor de las municipalidades de la obligación de retener la contribución sobre contratos suscriptos, prevista en el art. 41 de la Ley N° 2.051/03. Esta medida tiene por objeto evitar los inconvenientes que conlleva el trámite de la transferencia de esas retenciones, desde las municipalidades distantes de la capital a la DNCP.

Corresponde aclarar que la aplicabilidad de la Ley N° 2.051/03, no implica una sujeción de las municipalidades a la DNCP. Se trata más bien de una relación de coordinación tendente a promover la aplicabilidad de los principios de la contratación pública, de economía, eficiencia, transparencia, publicidad, igualdad y libre competencia, a las operaciones que realicen las municipalidades. En este contexto, no es recomendable que la DNCP se relacione con las municipalidades a través de resoluciones reglamentarias de imposición obligatoria, pues puede interpretarse que las mismas vulneran la autonomía municipal. Más bien, la DNCP debe priorizar su función de orientación, de capacitación y de asesoramiento técnico a las municipalidades, en una relación compatible con la autonomía municipal, para una adecuada aplicación de las políticas y normas en la materia.

En lo que respecta a la intervención de la Junta Municipal en el procedimiento de contratación, la LOM, en su Título VIII, establece un régimen de contratación municipal en el que el proceso se inicia con la presentación por la Intendencia a la Junta a aprobación en el mismo acto del llamado a licitación y del pliego de bases y condiciones (art. 212), previendo un plazo máximo de 30 días para tratar el tema (art. 214). Aclara además que la adjudicación corresponde a la Intendencia Municipal (art. 215), pero que la aprobación de la misma corresponde nuevamente a la Junta Municipal que tiene un plazo máximo de 20 días para expedirse (art. 216).

Finalmente, culminando el proceso, establece que, aprobada la adjudicación por la Junta Municipal, es la Intendencia quien debe firmar el correspondiente contrato con el adjudicatario exigiendo las

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garantías de fiel cumplimiento del contrato (art. 217) con dictamen previo de la Asesoría Jurídica.

Si se aplicara literalmente lo dispuesto en el Título VIII, la Junta Municipal solo debería intervenir dos veces: 1°) para la autorización del llamado a licitación y aprobación de los pliegos de bases y condiciones, y 2°) para la aprobación de la adjudicación, no así para la aprobación del contrato del adjudicatario. Sin embargo, otro artículo de la misma ley (el art. 36. c) dispone que la Junta Municipal también debe aprobar los contratos, lo cual implicaría un tercer paso.20

A nuestro criterio, lo dispuesto en el artículo 36.c) de la LOM no puede ser soslayado, siendo obligatorio el paso que exige someter a la Junta Municipal no solo la adjudicación sino también el contrato respectivo. No obstante, para abreviar los trámites, es posible remitir a la Junta Municipal la resolución de adjudicación conjuntamente con el contrato ya firmado para que se sometan ambos instrumentos a la aprobación correspondiente. En ese caso, debe incluirse en el contrato una cláusula que aclare que el mismo no entrará en vigencia hasta tanto se dicte la correspondiente aprobación de la Junta Municipal.

Como novedades destacables, deben mencionarse aquellas normas que establecen los plazos para que la Junta se pronuncie, y fundamentalmente los efectos de la falta de este pronunciamiento, considerándose aprobado el llamado, el pliego o la adjudicación, si no se expidiese en el plazo establecido. Esto va a suponer una mayor agilidad en los procedimientos de contratación municipal, evitando que los expedientes queden retenidos arbitrariamente en la Junta Municipal.

No obstante el avance señalado, el procedimiento interno previsto, que exige someter a la Junta Municipal el pliego de bases y condiciones, la adjudicación y el contrato, prolonga innecesariamente la tramitación, lo que obliga frecuentemente a realizar nuevas gestiones, como son las reprogramaciones presupuestarias, y puede provocar el encarecimiento de obras presupuestadas meses atrás, reajuste de precios, o la falta de respuesta oportuna a la ciudadanía.

Debería discutirse, si es necesario que la Junta Municipal intervenga en el procedimiento de contratación, dado que ya lo hace con la aprobación de los presupuestos y en la consideración de la rendición de cuentas de la ejecución presupuestaria.

20 En el sistema español el texto de formalización del l contrato no es aprobado por ningún órgano, en cuanto que sólo recoge las estipulaciones de los pliegos de bases y condiciones y las determinaciones de la adjudicación.

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Existen otras cuestiones que tienen relación con la mayor simplificación de los procedimientos, y con la necesidad de establecer mecanismos que faciliten, la creación de micro y pequeñas empresas y la adopción de medidas contra el paro, pero estas reformas deben ser encaradas dentro del marco de las reformas al régimen general de contrataciones públicas, pues afectan al conjunto de las administraciones públicas.

Es recomendable que las asociaciones representativas de las municipalidades (como la OPACI o la AJUMPA), coordinen con la DNCP unos criterios y reglas de interpretación de la legislación nacional de contrataciones públicas acordes con la realidad y el desarrollo institucional de las municipalidades. Estos criterios y reglas, pueden resultar plasmados en modelos de documentos, instructivos y manuales, que contribuyan a una adecuada aplicación de las leyes y reglamentos.

A título comparativo la contratación de los municipios españoles está sometida a la Legislación estatal, Ley de Contratos del Sector Público, que realmente es la transposición del derecho comunitario europeo, al derecho español. Legislación que no solo regula los contratos celebrados por las Administraciones públicas, sino también la contratación del resto del sector público, como son las sociedades públicas, las fundaciones privadas de las administraciones, aunque a distinto nivel. Contratación que está sujeta a los principios de transparencia, publicidad, igualdad.

Los municipios españoles, tienen bajo este marco jurídico una amplia autonomía en materia de contratación, en el sentido de que no tienen que solicitar autorización de ninguna clase para contratar. El acuerdo de celebración de un contrato, solo está sometido al requisito de que exista consignación presupuestaria, y si se trata de una inversión, que se encuentre contemplado en el anexo de inversiones del presupuesto del Ayuntamiento. Aunque, como todo gasto, está sometido a la fiscalización interna del Interventor de la Corporación y a la fiscalización externa del Tribunal de Cuentas, al que hay que facilitar información sobre los expedientes de contratación, pero a posteriori.

En cuanto a la competencia para la aprobación del expediente de contratación (licitación y adjudicación), a diferencia de Paraguay, interviene un solo órgano, el Alcalde si se trata de contratos que no superen el 10 por 100 de los recursos ordinarios, siempre que no superen los 6 millones de euros ni la duración de 4 años, o el Pleno del Ayuntamiento21 en los demás casos, en los municipios que no son de gran población. Y en los grandes municipios (que tienen una organización más similar a las municipalidades paraguayas), el único

21 El Pleno del Ayuntamiento, español, está integrado por los Concejales y presidido por el Alcalde (Intendente).

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órgano competente es la Junta de Gobierno Local (órgano formado por el Alcalde y los concejales designados por éste), que, como indica su nombre es un órgano de gobierno sometido al control del Pleno del Ayuntamiento.

Conclusiones

� Las municipalidades se siguen rigiendo por las disposiciones de la Ley de Contrataciones Públicas con las excepciones establecidas en la LOM.

� Las municipalidades, deben continuar comunicando sus convocatorias a la DNCP. No obstante, en dicho trámite, la DNCP no puede paralizar el proceso de contratación, sino que debe en cualquier caso, difundir la convocatoria en su portal de internet.

� La DNCP sigue siendo competente, para entender las protestas que se presenten, contra los actos del procedimiento de contratación dictados por las municipalidades.

� Es recomendable, coordinar con la DNCP unos criterios y reglas de interpretación, de la legislación nacional de contrataciones públicas, acordes con la realidad y el desarrollo institucional de las municipalidades. Estos criterios y reglas, pueden resultar plasmados en modelos de documentos, instructivos y manuales, que contribuyan a una adecuada aplicación de las leyes y reglamentos. En esa tarea, pueden asumir un rol importante las asociaciones representativas de las municipalidades.

� Es recomendable, la modificación de la legislación nacional de contrataciones públicas, a fin de lograr una mayor simplificación y celeridad de los procedimientos.

4.2. Función pública

Siguiendo el mismo criterio que en materia de contrataciones públicas, la LOM establece la aplicabilidad del régimen general establecido en la Ley Nº 1.626/00 de la Función Pública con algunas modificaciones.

Las modificaciones son las siguientes: (i) enumeración de los cargos de confianza en el ámbito municipal, dado que la ley vigente solo lo hace en el ámbito nacional; (ii) desconcentración del nombramiento de los jueces sumariantes, facultando a los Intendentes a hacerlo. La Ley de la Función Pública concentra inadecuadamente el nombramiento de estos jueces en la Secretaría de la Función Pública (SFP).

La atribución, para nombrar y remover al personal de la Intendencia corresponde al Intendente, siempre de acuerdo a la ley Nº 1.626/00. La novedad es la facultad del Presidente de la Junta

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Municipal para nombrar y remover al personal de dicho cuerpo colegiado, disposición que no está contemplada en la Ley de la Función Pública.

En cuanto a las sanciones disciplinarias al personal municipal (art. 269 de la LOM), se remite a la Ley Nº 1.626/00 salvo lo referente a la aplicación de los sumarios administrativos cuya competencia para el Intendente fue recuperada por la LOM (art. 223), lo que consideramos un acierto, pues parece coherente que la administración municipal pueda aplicar las correspondiente sanciones a sus funcionarios, para mantener la disciplina interna y facilitar la administración de sus recursos humanos.

Las observaciones a realizar se refieren al régimen general de la función pública regulado en la Ley N° 1.626/00, como por ejemplo, el trámite de los procedimientos disciplinarios, la relación de las municipalidades con la SFP en los aspectos normativos, entre otros temas.

Desde la perspectiva de una administración transparente y eficiente, es conveniente debatir la importancia de implementar procesos objetivos de selección y promoción del personal, eliminando las prácticas prebendarias en ese ámbito. A tales efectos, existen mecanismos como la publicidad de las convocatorias, los concursos, los estímulos al personal, entre otras medidas, que podrían promover la transparencia y eficiencia en la administración de los recursos humanos. Estas reformas deben ser encaradas cuando se proceda a la reforma del régimen general de la función pública, pues alcanzan a todas las administraciones públicas.

Por otra parte, también en este apartado, es recomendable que las asociaciones municipales coordinen con la SFP, unos criterios y reglas de interpretación de la Ley Nº 1.626/00, acordes con la realidad y el desarrollo institucional de las municipalidades. Estos criterios y reglas, pueden resultar plasmados en dictámenes, modelos de reglamentos, documentos instructivos y manuales, que contribuyan a una adecuada aplicación de las leyes y reglamentos.

En el sistema español, cuando se producen cambios en el gobierno de los municipios, la mayoría de los empleados públicos, más del 90 por 100, permanecen en sus puestos de trabajo, lo que ha permitido un grado importante de profesionalidad e imparcialidad.

Uno de los principios constitucionales, que rige la Administración pública española es el de “objetividad”. Y otro, es que la selección de personal al servicio de la Administración pública, se ha de regir bajo los principios de “mérito y capacidad” e “igualdad”. Y además de estos principios, la legislación vigente y el Tribunal Constitucional, añaden el principio de “publicidad y transparencia”. Los empleados públicos locales españoles se sujetan a la legislación

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establecida por el Estado y las CC.AA. En el ANEXO IV se detalla como están estructurados los empleados públicos locales.

Conclusiones

� Las municipalidades se siguen rigiendo por las disposiciones de la Ley de la Función Pública, con las excepciones establecidas en la LOM, a saber. (I) regulación de los cargos de confianza; (II) designación de los jueces instructores, que corresponde a la autoridad que nombra al funcionario y no a la SFP.

� Es recomendable coordinar con la SFP unos criterios y reglas de interpretación de la Ley de la Función Pública, acordes con la realidad y el desarrollo institucional de las municipalidades. Estos criterios y reglas, pueden resultar plasmados en modelos de documentos instructivos y manuales, que contribuyan a una adecuada aplicación de las leyes y reglamentos. En esa tarea, puede asumir un rol importante las asociaciones municipalistas.

� No es recomendable, que la SFP se relacione con las municipalidades a través de resoluciones reglamentarias de imposición obligatoria, pues puede interpretarse que las mismas vulneran la autonomía municipal. Más bien, la SFP debe priorizar su función de orientación, de capacitación y de asesoramiento técnico a las municipalidades, en una relación compatible con la autonomía municipal, para una adecuada aplicación de las políticas y normas en la materia.

� Es recomendable, promover la profesionalización de la función pública municipal, impulsando los concursos públicos y las oposiciones, como método de selección del personal, así como la capacitación continua de los empleados públicos.

4.3. Administración tributaria

La LOM contiene algunas disposiciones en materia tributaria, que constituyen innovaciones importantes, entre las cuales merecen resaltarse las siguientes:

El art. 153 segundo párrafo, que otorga a la Municipalidad de Asunción el 85% del Impuesto Inmobiliario que recaude. Al resto de las municipalidades, le corresponde el 70% de lo que cada una recauda, debiendo distribuir el resto entre el Gobierno Departamental respectivo (un 15%) y las municipalidades de menores recurso (el otro 15%). De conformidad, con lo establecido en el art. 169 de la CN, Asunción conserva un mayor porcentaje, porque no pertenece territorialmente a departamento alguno, y por ser la capital de la República.

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El art. 154 dispone que la base imponible del Impuesto Inmobiliario es la valuación fiscal que establezca la municipalidad, conforme a la reglamentación que dicte el SNC. Con anterioridad era el SNC, quien establecía la valuación fiscal.

El art. 157 contempla la posibilidad de reducción del Impuesto Inmobiliario hasta un 50%, en caso de calamidades de carácter natural.

Debe apuntarse, que hasta la entrada en vigor de la LOM, la regulación del Impuesto Inmobiliario estaba contenida en la Ley Nº 125/91 del Nuevo Régimen Tributario de Paraguay, dictada con anterioridad a la CN que transfirió la competencia de recaudación a las municipalidades.

En materia de tasas, constituye una novedad destacable la tasa ambiental por fiscalización de normas ambientales.

Otra incorporación destacable, es la exoneración tributaria para inmuebles catalogados como patrimonio histórico municipal o nacional.

Como disposición general, se contempla en el art. 172 la aplicabilidad de las disposiciones legales de aplicación general del régimen tributario nacional, en todo lo que no contravenga a la LOM. Esta disposición es importante, porque las municipalidades no cuentan con una legislación desarrollada sobre las potestades y las reglas de actuación general de las autoridades administrativas tributarias municipales, ni sobre el régimen sancionador. Se recomienda, no obstante, realizar un estudio de cuáles son las disposiciones de la legislación nacional que se consideran que están vigentes y las que se consideran derogadas.

Sin perjuicio de lo expresado, es conveniente promover la reforma tributaria municipal integral, para establecer un ordenamiento jurídico general en materia tributaria, dado que las leyes tributarias municipales (Ley Nº 881/81 de Asunción, y Ley N° 620/76 y su actualización, la Ley N° 135/91, de las demás municipalidades) se encuentran desfasadas e insuficientemente reguladas.

Se recomienda por otra parte, una modificación legislativa dirigida a reducir el número de tributos, principalmente en el caso de las tasas, ya que su número es excesivo, y que podrían ser algunas de ellas ineficientes, desde el punto de vista de la relación entre los ingresos proporcionados y su coste de gestión.

En la Hacienda local española, hay una serie de impuestos municipales de exigencia obligatoria, como son los Impuestos sobre Bienes Inmuebles, sobre Vehículos, el de Actividades Económicas, sobre el Incremento del Valor de los Terrenos y sobre

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Construcciones, que en su conjunto estos impuestos representan el 30,09 % del total de los ingresos municipales.

En todos estos impuestos y de acuerdo con la doctrina marcada por el Tribunal Constitucional los Ayuntamientos establecen las cuotas o tipos impositivos dentro de unos máximos y mínimos marcados por la ley, mediante la aprobación de Ordenanzas Fiscales.

Los Ayuntamientos españoles, gozan de potestad recaudatoria, no teniendo que acudir a los Tribunales de Justicia para hacer efectivos los impagos.

En el ANEXO V se recoge la incidencia de los distintos recursos en las Haciendas locales españolas.

Conclusiones

� La LOM contiene algunas disposiciones en materia de Impuesto Inmobiliario, entre ellas la de fijar la valuación fiscal de los inmuebles en base a la reglamentación del SNC. Ello exige, mejorar la coordinación con esta entidad nacional, y capacitar adecuadamente a la administración tributaria municipal.

� La aplicabilidad de las disposiciones generales del régimen tributario nacional (art. 172), es importante porque las municipalidades no cuentan con una legislación desarrollada, sobre las potestades y las reglas de actuación general de las autoridades administrativas tributarias municipales, ni sobre el régimen sancionador. Se recomienda, no obstante, realizar un estudio de cuales son las disposiciones de la legislación nacional actualmente vigentes.

� Es conveniente promover la reforma tributaria municipal integral, dado que las leyes tributarias municipales (Ley 881/81 de Asunción, y Ley N° 620/76 y su actualización, la Ley N° 135/91, de las demás municipalidades), se encuentran desfasadas y su regulación es insuficiente. Además, de aprobar un ordenamiento general tributario, y reducir el número de tributos municipales, para mejorar su eficiencia.

4.4. Administración financiera

De acuerdo al art. 178 de la LOM, en materia de administración financiera, principios generales, sistema de presupuesto, principios presupuestarios, normas presupuestarias, lineamientos, criterios, terminología presupuestaria, clasificador presupuestario, estructura del presupuesto y programación del presupuesto, las municipalidades se regirán por las disposiciones establecidas en la Ley N° 1.535/99 de Administración Financiera del Estado, sus decretos y resoluciones reglamentarias, y por las leyes anuales de Presupuesto.

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Por su parte, el art. 280 establece que la CGR reglamentará las disposiciones sobre administración financiera, establecidas en la LOM, dentro del plazo de seis meses, computado desde su entrada en vigor.

Además de ello, la LOM desarrolla disposiciones específicas, entre otras, en materia de contabilidad, tesorería, crédito y deuda pública, ejecución presupuestaria, varias de ellas adaptadas de la Ley N° 1.535/99 ya citada.

Se tiene, por ende, un complejo sistema normativo en materia de administración financiera, pues, por un lado, se regulan disposiciones legales propias y, por otro lado, se dispone la aplicación de las disposiciones de la legislación de administración financiera del Estado y de las leyes de presupuesto. En materia reglamentaria, la situación de complejidad es similar, pues se aplican, no solo los decretos y resoluciones que reglamentan la legislación de administración financiera del Estado en lo pertinente, sino también la reglamentación que dicte la CGR.

Se comparte, la necesidad de contar con normas armónicas en materia de administración financiera, para contar con reglas de juego claras en el ámbito municipalista. Sin embargo, la diversidad de normas aplicables puede generar diversas contradicciones normativas o dudas acerca de la norma aplicable, lo cual exigirá un esfuerzo importante de interpretación jurídica.

Es recomendable al respecto, dejar en claro cuales son las reglamentaciones aplicables a la administración financiera de las municipalidades, tarea en la cual puede desempeñar un rol importante la función reglamentaria de la CGR. Por ende, se recomienda impulsar cuanto antes dicha reglamentación, con el apoyo técnico del Ministerio de Hacienda y el acompañamiento de las asociaciones municipalista, para lograr un consenso importante en la interpretación de las reglas a ser aplicadas.

No obstante lo expuesto, la LOM al remitirse a la Ley Nº 1.535/99, deja en claro la aplicabilidad de los principios presupuestarios de administración financiera (universalidad, legalidad, unidad, anualidad, equilibrio), y los criterios generales establecidos en la misma.

En lo que respecta, a la elaboración y aprobación del presupuesto, la LOM contiene innovaciones importantes que merecen destacarse.

Así, en el art. 182 se dispone, que en el estudio del proyecto de Ordenanza del Presupuesto, la Junta Municipal no pueda reasignar recursos destinados a inversiones con el propósito de incrementar gastos corrientes. Asimismo, se establece que la Junta Municipal no pueda reasignar una reestimación de ingresos, con la excepción de modificaciones que respondan a una omisión de orden legal. Además

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de ello, cabe reiterar las limitaciones a las dietas de Intendentes y Concejales, las cuales deben ser estimadas en base a los ingresos corrientes efectivamente ejecutados, y no a los ingresos estimados.

Estas disposiciones, constituyen un avance en comparación con la anterior ley, pues promueven un presupuesto más equilibrado y una mayor responsabilidad fiscal, evitando que aquel sea distorsionado con sobreestimaciones irreales en la etapa de consideración por parte de la Junta Municipal. Impide además, que la Junta Municipal afecte a los proyectos de inversiones, reasignando los recursos destinados a ellos hacia los gastos corrientes.

En lo que respecta a la ejecución presupuestaria, la ley (art. 187) desarrolla disposiciones sobre las etapas de la ejecución presupuestaria en gastos e ingresos; también reglas sobre ampliación y modificación presupuestaria, facultando al Intendente a disponer, por resolución fundada la modificación de créditos presupuestarios dentro un mismo programa, debiendo informar con la rendición cuatrimestral del presupuesto, a la Junta Municipal acerca de las modificaciones realizadas (art. 189).

Regula además la contabilidad municipal, disponiendo la aplicabilidad del clasificador presupuestario nacional en lo pertinente (art. 200). Esta remisión a normas nacionales, en materia de clasificador requerirá seguramente algunas adaptaciones para las municipalidades, ya que existen algunas diferencias con la administración del Estado, sobre todo en materia de ingresos.

Cabe decir, que la armonización de la gestión presupuestaria y contable es del todo congruente con un sistema descentralizado, pues es necesario consolidar la información contable y presupuestaria de todas las instituciones del sector público, y hacer efectiva la transparencia de la gestión económico- financiera.

En lo que respecta al sistema de control, la ley establece un sistema de control interno y externo, similar al establecido en la Ley de Administración Financiera del Estado (Capítulo V de la LOM). Se agrega, no obstante, la participación de la Junta Municipal como órgano de control interno, además de las auditorías instituciones de las Intendencias. Nos remitimos a las consideraciones y conclusiones, ya expresados al respecto en el segundo eje de este trabajo (Numeral 2). El control externo, en consonancia con la CN, está a cargo de la CGR.

Para que los controles, principalmente los externos, no puedan llegar a paralizar la actividad normal, se recomienda normas claras y concisas, que rijan la contabilidad y la gestión de los fondos públicos, permitiendo así una mayor transparencia y una mayor seguridad jurídica para todas las partes.

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La regulación presupuestaria de los Ayuntamientos españoles, está sujeta a la Ley estatal de Haciendas Locales. Y la estructura presupuestaria está dispuesta por el Ministerio de Hacienda.

El Presupuesto es aprobado por el Pleno del Ayuntamiento, previa exposición pública mediante anuncio en el “Diario Oficial”. Y se publicará, una vez aprobada, en este mismo Diario.

Correspondiendo a la Intervención municipal el control de la ejecución presupuestaria.

En cuenta a la contabilidad municipal, está sujeta al Plan General de Contabilidad Pública aprobado por el Ministerio de Hacienda a propuesta de la Intervención General del Estado.

En el ANEXO VI se amplía información sobre la ordenación presupuestaria y contable en España.

Conclusiones

� Existe un complejo sistema normativo en materia de administración financiera, pues por un lado, se regulan disposiciones legales propias y, por otro lado, se dispone la aplicación de las disposiciones de la legislación de administración financiera del Estado y de las leyes de presupuesto, así como de regulaciones de la CGR. La diversidad de normas aplicables, puede generar diversas contradicciones normativas, o dudas acerca de la norma aplicable, lo cual exigirá un esfuerzo importante de interpretación jurídica.

� Es recomendable dejar en claro, cuáles son las reglamentaciones aplicables a la administración financiera de las municipalidades, tarea en la cual puede desempeñar un rol importante, la función reglamentaria de la CGR, con el apoyo técnico del Ministerio de Hacienda y el acompañamiento de las asociaciones municipalistas.

� Queda clara, la aplicabilidad de los principios presupuestarios de administración financiera (universalidad, legalidad, unidad, anualidad, equilibrio), y los criterios generales establecidos en la Ley N° 1.535/99 de Administración Financiera del Estado.

� Constituyen novedades positivas, las disposiciones que promueven un presupuesto equilibrado y una mayor responsabilidad fiscal, evitando que aquel sea distorsionado con sobreestimaciones irreales, en la etapa de consideración por parte de la Junta Municipal.

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4.5. Bienes públicos

En este aspecto, la LOM mantiene la distinción entre bienes del dominio público municipal y bienes del dominio privado municipal, y se regulan los procedimientos para el arrendamiento y venta de estos últimos.

Como novedad, el art. 275 establece que los bienes del dominio privado no afectados a servicios municipales pueden ser ejecutados, si la Municipalidad no abonase la deuda al acreedor en el término de los doce meses siguientes al vencimiento de la deuda o de la notificación de la sentencia firme.

Otra novedad que ha introducido la LOM y que está causando importantes problemas, es el art. 137, que obliga a las municipalidades a realizar una mensura judicial sobre los bienes de dominio privado situados en las zonas urbanas que carezcan de dueño. El problema se presenta debido a los costos de la mensura judicial que, en algunos casos, supera el valor del bien a inventariar, por ello en algunas legislaciones de países vecinos se están desarrollando mecanismos de mensuras voluntarias administrativas que permitan a las municipalidades y a los propietarios de escasos recursos formalizar la tenencia de la tierra sin necesidad de burocráticos y onerosos procesos judiciales.

El art. 139 dispone que le corresponda a las municipalidades establecer por ordenanza las condiciones de arrendamiento de terrenos municipales. Se recomienda la elaboración de un modelo de ordenanza para facilitar la labor de las municipalidades en este ámbito.

En los bienes de las EE.LL. españolas también se distinguen los bienes de dominio público y bienes patrimoniales. Si bien disponen de potestad para la defensa y recuperación de su patrimonio sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, sobre todo en los bienes de dominio público, y en los patrimoniales de forma más matizada.

Por otra parte, cabe destacar dos aspectos, uno es el régimen de aprovechamiento de dominio público, recogido por el ordenamiento jurídico español, entre los que se encuentra la concesión sobre el dominio público, que es el título habilitante para el uso privativo de bienes de dominio público. Este puede abarcar desde la instalación de kioscos en parques o en la vía pública, hasta la construcción de aparcamientos subterráneos en las vías públicas, mercados municipales, etc., que es un mecanismo eficaz de mejora de las instalaciones públicas, y al mismo tiempo como fuente de ingresos. En este sentido se recomienda disponer de un régimen de aprovechamiento de los bienes municipales por su gran potencialidad.

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Se adjunta la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Valladolid (España) donde se recoge las tasas a las que están sujetos estos aprovechamientos del dominio público, ANEXO VII.

El otro aspecto a destacar, ante la honda preocupación presentada por las municipalidades paraguayas por la necesidad de mensura judicial para titular propiedades fiscales cedidas y no registradas, es el acceso al Registro de la Propiedad de los bienes municipales que no se encuentren inscritos y no tienen título sobre ellos. En primer lugar, todas los Ayuntamiento españoles están obligadas a formar inventarios de todos sus bienes y derechos, inventarios que son responsabilidad de los Secretarios Municipales (funcionario de carrera) y que corresponde a los Plenos Municipales su aprobación. Y también, los Ayuntamientos, están obligadas a inscribir en el Registro de la Propiedad sus bienes inmuebles y derechos reales, de acuerdo con la legislación hipotecaria, legislación que contempla que “Será suficiente, a tal efecto (de su inscripción en el Registro de Propiedad), certificación que, con relación al inventario aprobado por el Ayuntamiento, expida el Secretario, con el visto bueno del Alcalde”, procedimiento este de gran tradición en el sistema español cuya aplicación no ha supuesto ninguna controversia política, o jurídica o social.

Conclusiones

• Respecto a los bienes, en una futura modificación de la ley se debería contemplar la posibilidad de inventariar los bienes fiscales mediante mensura administrativa.

• Es recomendable contar con una ordenanza modelo sobre el régimen de arrendamientos, para facilitar a las municipalidades la elaboración de un instrumento reglamentario útil en este ámbito.

4.6. Policía e inspección municipal

De acuerdo al art. 168 de la CN, las municipalidades tienen atribuciones en materia de cuerpos de inspección y policía. Por su parte, el art. 175 de la CN establece que “La creación de cuerpos de policía independientes podrá ser establecida por ley, la cual fijará sus atribuciones y respectivas competencias, en el ámbito municipal y en el de los otros poderes del Estado.”

En consonancia con la precitada disposición constitucional, la LOM dispone en sus arts. 55 y 56 la creación y las competencias de la Policía Municipal, la cual dependerá directamente de la Intendencia, estando su funcionamiento condicionado por las necesidades y recursos financieros de cada municipalidad.

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Las competencias se extienden más allá del control del tránsito, pues también ejercen funciones en el control de las construcciones, espectáculos públicos, salubridad, higiene de alimentos, control de comercios y demás locales con alta concurrencia de personas; prestación de auxilio en caso de siniestros como incendios, derrumbes, contaminación y otros; vigilancia de los bienes del dominio municipal y de los edificios municipales, entre otras descritas en los arts. 56 y 12.11. c). Es decir, no se trata de una mera “Policía de Tránsito”, sino de un órgano encargado de fiscalizar y hacer cumplir las disposiciones municipales contenidas en Ordenanzas, Reglamentos y Resoluciones.

No se destaca su papel en la protección de la convivencia y seguridad pública, parece incluso que su papel en esta materia queda reducido a solicitar la intervención de la Policía Nacional (art. 56 .g).

Junto a estas funciones propias, cabe recordar que el art. 161 de la LOM también posibilita a las municipalidades la función de fiscalizar el cumplimiento de normas ambientales mediante convenios con las autoridades competentes (SEAM), permitiendo en tales casos que perciban una tasa ambiental de los beneficiarios. Por lo tanto, las funciones de policía e inspección municipal también se podrán extender al ámbito ambiental.

La ley contempla potestades determinadas para el ejercicio de la función de policía. Por ejemplo, el art. 102 dispone – bajo el título de “Medidas de policía”- que: “Si en lugares públicos o en recintos privados de uso público se constataran hechos que verosímilmente puedan ser considerados faltas, los funcionarios municipales podrán actuar de forma inmediata, disponiendo la corrección de la situación ilegal mediante medidas de policía y por los medios lícitos a su alcance.”

Otro artículos importantes referidos a la función de policía son el art. 103 (referente al ingreso a recintos privados), el art. 104 (procedimiento para desocupación o inhabilitación de recintos privados, retiro de circulación o retención de cosas), los arts. 97 y 98 (que tratan sobre el contenido y la validez del acta de constatación de la infracción), entre otras disposiciones de la ley.

El funcionamiento de la Policía está estrechamente relacionado con el funcionamiento del Juzgado de Faltas, el procedimiento sancionador, y el régimen de sanciones.

En definitiva, sin perjuicio de la posibilidad de mejorar el articulado de la ley, el nuevo régimen jurídico otorga el marco legal para el funcionamiento de la Policía Municipal y para la realización de las actuaciones de inspección.

No obstante, debe tenerse presente que el fortalecimiento de la Policía Municipal y de las actuaciones de inspección, no pasa solo por el marco legal. Es primordial que la Policía tenga una organización

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adecuada, recursos financieros suficientes, y sobre todo, un entrenamiento y una capacitación inicial y continua en el conocimiento de las normas jurídicas que les rigen y en las tareas preventivas y operativas, a fin de que puedan actuar con eficacia y eficiencia, y con un comportamiento ajustado a la legalidad.

Las municipalidades deben poner especial énfasis en este tema, pues resulta fundamental para una convivencia colectiva armónica y para la respetabilidad de la institución y del orden jurídico vigente.

El objetivo final debe ser una policía municipal que responda al modelo de prevención, proximidad y calidad, con agentes bien formados, que contribuyan a la defensa de los derechos ciudadanos y aseguren la convivencia.

Este modelo se desarrolla en España al amparo de lo dispuesto en la Disposición Adicional 10ª de la LRBRL: “En el marco de lo dispuesto en las Leyes Orgánicas, de Poder Judicial ; de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, sobre Protección de la Seguridad ciudadana, y en las disposiciones legales reguladoras del régimen local, se potenciará la participación de los Cuerpos de policía local en el mantenimiento de la seguridad ciudadana, como policía de proximidad, así como en el ejercicio de las funciones de policía judicial, a cuyos efectos, por el Gobierno de la Nación, se promoverán las actuaciones necesarias para la elaboración de una norma que defina y concrete el ámbito material de dicha participación”.

Otro aspecto que se nos ha planteado, desde sectores municipalistas, ha sido la cuestión de la posible inconstitucionalidad de la disposición que establece las competencias del Gobierno Nacional sobre las rutas nacionales, también en sus travesías por los cascos urbanos de los municipios, por atentar contra la autonomía municipal. Sin embargo, en nuestra opinión, la disposición de la LOM no vulnera la autonomía municipal, puesto que este es un principio constitucional que no es de carácter absoluto. Por el contrario, está sujeto a límites establecidos en la propia Constitución y en las leyes. En este caso, ha sido el Congreso, ejerciendo sus atribuciones constitucionales, el que ha determinado, por medio de la LOM, que las competencias sobre las rutas nacionales corresponde al Gobierno Nacional, entendiendo que no tiene sentido atribuir competencias a las municipalidades sobre una ruta de carácter nacional que atraviesa múltiples municipios.

En España, al igual que en Paraguay, las travesías de carreteras nacionales por los cascos urbanos son competencia de la Administración General del Estado (Gobierno Nacional), por lo que su vigilancia corresponde a la Guardia Civil de Tráfico, Cuerpo de Seguridad del Estado, y también su ordenación y señalización.

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Conclusiones

� Conforme a la LOM, la Policía Municipal no se reduce a una mera Policía de Tránsito, sino que es un órgano encargado de fiscalizar y hacer cumplir las disposiciones municipales contenidas en Ordenanzas, Reglamentos y Resoluciones, tales como las referentes al control de las construcciones, locales de concurrencia pública, control de alimentos, vigilancia de plazas y parques, entre otras.

� El nuevo régimen jurídico otorga el marco legal para el funcionamiento de la Policía Municipal y para la realización de las actuaciones de inspección. El funcionamiento de la Policía está estrechamente relacionado con el funcionamiento del Juzgado de Faltas, el procedimiento sancionador, y el régimen de sanciones.

� Es primordial que la Policía tenga una organización adecuada, recursos financieros suficientes, y sobre todo, un entrenamiento y una capacitación inicial y continua en el conocimiento de las normas jurídicas que les rigen y en las tareas preventivas y operativas, a fin de que puedan actuar con eficacia y eficiencia, y con un comportamiento ajustado a la legalidad.

� Se recomienda evaluar la posibilidad de contar con un centro nacional de capacitación o entrenamiento de los cuerpos de policía municipal.

� En nuestra opinión, las competencias del Gobierno Nacional sobre las rutas nacionales, también en sus travesías por los cascos urbanos de los municipios, no atentan contra la autonomía municipal.

5. QUINTO EJE. Relación del ciudadano-contribuyente con el municipio.

Este eje es abordado desde dos dimensiones: (I) por un lado, la relación de la municipalidad con los ciudadanos como contribuyentes o titulares de derechos subjetivos y de intereses legítimos afectados por decisiones administrativas, con el objeto de determinar los medios de protección que tienen los administrados frente a la administración, y los derechos a reclamar en la prestación de los servicios; (II) por otro lado, el ciudadano como miembro de una comunidad y las posibilidades de incidencia que tiene en la gestión pública, tanto individual como colectivamente a través de sus asociaciones u organizaciones.

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5.1. Relación municipalidad–contribuyente. Defensa de los administrados.

La LOM contempla algunas disposiciones, que regulan normas de procedimientos relativas a los derechos de los administrados, y a las obligaciones de la Administración para dictar una resolución.

En primer término, cabe mencionar el régimen de recursos administrativos. Se prevé el Recurso de Reconsideración o Reposición (art. 270), que es de carácter optativo, y que es resuelto por el mismo órgano que dictó la resolución. El plazo de interposición es de diez días hábiles, a contar desde el día en que se dicto la resolución. Y el plazo de resolución también es de diez días hábiles, y, si así no lo hiciere o no dictara medidas de mejor proveer, se entenderá que el mismo está denegado.

El Recurso de Apelación o Jerárquico está regulado en el art. 271, y puede interponerse dentro de los cinco días, contra la resolución expresa o tácita de un órgano inferior al Intendente, para que, en un plazo no mayor de dos días, se ponga a consideración de la máxima autoridad (Intendente), que deberá resolver en el plazo de diez días hábiles. En caso que no se adopte resolución en este plazo, se entenderá que el mismo ha sido denegado.

Estas disposiciones implican un avance, pues el agotamiento de los recursos administrativos constituye un requisito establecido en la ley procesal contencioso-administrativa para poder acceder a la justicia. Con anterioridad, los administrados estaban obligados a urgir el pronto despacho en caso de mora administrativa, plantear una acción de amparo de pronto despacho con el solo objeto de obtener un pronunciamiento, lo cual generaba molestias y gastos innecesarios.

Sin embargo, la ley no contempla un plazo para responder a las peticiones formuladas fuera del marco de los recursos administrativos, salvo el plazo de 15 días dispuesto para que las autoridades municipales, respondan las solicitudes de información planteadas por los ciudadanos, que se comentará más adelante.

Otra disposición importante, es que los procedimientos para sancionar administrativamente las infracciones tributarias municipales y el régimen de recursos, se rigen por las disposiciones pertinentes de la legislación tributaria, municipal y nacional (art. 268). Ello obliga, a recurrir a otras disposiciones normativas para determinar las reglas aplicables, lo cual puede generar confusiones y errores en la aplicación de las mismas. Es recomendable que se profundice el análisis de este punto a fin de contar con una opinión legal que pueda armonizar los criterios de interpretación.

En cuanto, a los procedimientos para la aplicación de sanciones a las infracciones a las normas municipales,

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corresponde aplicar las reglas para el juzgamiento de faltas establecidas en la LOM.

Lo que sí se advierte, y no solo con respecto a las municipalidades, es la carencia de una ley general de procedimientos administrativos que contemple las normas relativas a los actos administrativos, las reglas de los procedimientos ordinarios ante peticiones ciudadanas, los plazos para resolver por parte de las autoridades, los efectos del silencio, los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo, entre otros aspectos. Este tipo de normativas, existe en la mayoría de los países iberoamericanos y europeos, incluida España con su Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común.

Es una necesidad imperiosa, para el conjunto de las administraciones públicas, el establecer un régimen jurídico general, que rija de forma clara los procedimientos administrativos y el régimen de protección de los derechos de los administrados.

Otra carencia que se advierte, tiene relación con el derecho de los ciudadanos a reclamar el cumplimiento de servicios mínimos obligatorios, tal como se regula por ejemplo, en España. La LOM, efectivamente no recoge esta idea de servicios mínimos. No obstante, sería precipitado afirmar que por este vacío normativo, la prestación de los servicios municipales, deba considerarse de carácter totalmente voluntario, ya que la administración municipal, como todas las administraciones, tiene su legitimidad en la satisfacción del interés general a través del ejercicio de sus competencias. Si bien es cierto, que no existe un mecanismo jurídico, para que los ciudadanos puedan exigir la prestación de unos servicios mínimos a las autoridades municipales.

Conclusiones

• La previsión de un régimen de recursos administrativos, contra decisiones municipales, con un plazo para que las autoridades se pronuncien y la determinación del efecto del silencio administrativo, constituye un avance, pues facilita a los ciudadanos el acceso a la justicia contencioso-administrativa.

• La ley, no contempla un plazo para responder a las peticiones formuladas fuera del marco de los recursos administrativos, salvo el plazo de 15 días dispuesto para que las autoridades municipales respondan, a las solicitudes de información planteadas por los ciudadanos.

• La remisión al régimen tributario nacional para imponer sanciones por infracciones tributarias, obliga a realizar un esfuerzo de interpretación, para determinar cuales son las normas de la legislación nacional que son aplicables en esta

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materia en el ámbito municipal. Es recomendable, que se profundice el análisis de este punto, a fin de contar con una opinión legal que pueda armonizar los criterios de interpretación.

• Se advierte la carencia de una ley general de procedimientos administrativos, en el ordenamiento jurídico paraguayo, que contemple las normas relativas a los actos administrativos, las reglas de los procedimientos ordinarios ante peticiones ciudadanas, los plazos para que las autoridades resuelvan, los efectos del silencio, los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo entre otros aspectos. Se recomienda, el establecer un régimen jurídico general, que rija de forma clara los procedimientos administrativos y el régimen de protección de los derechos de los administrados.

• No existe un mecanismo jurídico, para que los ciudadanos puedan exigir la prestación de unos servicios mínimos a las autoridades municipales

5.2. Participación ciudadana en la gestión pública.

La participación ciudadana, es abordada en esta nueva ley con un mayor desarrollo que en la ley orgánica municipal anterior.

De acuerdo al art. 66, las municipalidades están obligadas a promover la participación de los habitantes en la gestión municipal y el desarrollo de las asociaciones ciudadanas, para la realización de actividades de interés municipal, que serán reglamentadas por Ordenanza.

Es decir, que la posición de las municipalidades ante la participación ciudadana no es pasiva, sino activa en el sentido de promover y fomentar tal implicación ciudadana en la gestión pública. Por otra parte, cabe resaltar que esta participación, es entendida en la ley no sólo como la obligación de permitir una participación del ciudadano individualmente considerado, sino también de impulsar las asociaciones vecinales para la realización de actividades de interés municipal.

La ley, dispone que la participación ciudadana debe reglamentarse por medio de una Ordenanza Municipal. Ello no debe interpretarse, como la posibilidad de la municipalidad de coartar o restringir derechos, sino de desarrollar instrumentos jurídicos que estimulen tal participación.

No obstante, sin perjuicio del mayor detalle de la regulación en las Ordenanzas, la ley ya desarrolla una diversidad de disposiciones referidas a la participación ciudadana.

En primer término, en el art. 68 se establece expresamente, la obligación de las autoridades municipales, de facilitar información a

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cualquier persona que la solicite dentro del plazo no mayor de 15 días. Esta disposición es importante, porque consagra expresamente el derecho de los ciudadanos de acceder a las fuentes públicas de información, tal como lo establece la CN. No obstante, la ley no regula cual es el procedimiento a seguir en caso de que la municipalidad no cumpla con dicho plazo, y no regula determinadas excepciones como la protección de los datos financieros de los contribuyentes.

En ese contexto, ante la falta de respuesta, el ciudadano deberá acudir a la justicia para obtener la información requerida mediante un amparo judicial.

Más allá de ello, es recomendable, que el acceso a la información pública sea objeto de una regulación especial más detallada, y de un ámbito de aplicación mayor (incluyendo a la administración nacional y departamental), a fin de garantizar el efectivo ejercicio de este derecho constitucional, y compatibilizarlo con otros derechos de similar rango.

En el ámbito de la publicidad del funcionamiento de los órganos de gobierno, merece resaltarse, además la disposición del art. 71 de la LOM, que obliga a publicar los órdenes del día de las sesiones de la Junta Municipal, y la establecida en el art. 70 que consagra el carácter público de dichas sesiones.

En segundo lugar, se incorporan mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública, como son los siguientes:

I. Las audiencias públicas, constituyen un medio regulado en el art. 69, a través del cual las organizaciones ciudadanas tienen la posibilidad de reunirse con las autoridades en un espacio formal. Constituye un medio de consulta, pues posibilita poner a conocimiento de la ciudadanía determinados proyectos, en la que los participantes de la audiencia pueden expresar opiniones, objeciones o aportes a las autoridades, con anterioridad a la aprobación de dichos proyectos. Permite, además a las organizaciones ciudadanas, canalizar sus demandas, inquietudes e iniciativas directamente a las autoridades. También puede constituirse, en un medio de rendición pública de cuentas, es decir, en un mecanismo mediante el cual las autoridades brindan al público, un informe sobre su desempeño en la gestión. Estas audiencias tienen carácter consultivo.

II. La participación en las sesiones de las Comisiones de la Junta Municipal, de las organizaciones ciudadanas En efecto, de acuerdo al art. 72, las organizaciones ciudadanas, pueden solicitar un espacio en las sesiones de las Comisiones Asesoras para efectuar alguna exposición verbal.

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III. La iniciativa popular para la presentación de Ordenanzas, regulada en el art. 39, que permite a los vecinos presentar un proyecto de Ordenanza recogiendo un número determinado de firmas.

La nueva ley, mantiene la figura de las Juntas Comunales de Vecinos, como organismos auxiliares que funcionan en las Compañías y Colonias22, pero con una regulación que les permita una mayor autonomía, pues sus autoridades ya no son designadas por los Intendentes (arts. 57 y siguientes). En lo que respecta a las Comisiones Vecinales, se deja su regulación a cada Junta Municipal, a través de una Ordenanza. Se aclara, no obstante, que la ciudadanía tiene la libertad, de elegir las formas de organización que considere más adecuadas, sin encasillar obligatoriamente su participación en organismos como las Juntas Comunales o Comisiones Vecinales. Además, se obliga a cada municipalidad a contar con una Ordenanza de Participación Ciudadana con el objeto de promover los diversos mecanismos.

Hay algunos mecanismos de participación ciudadana en el derecho comparado que no se regulan en la ley, y cuya regulación sería conveniente promover, para un mayor control de los ciudadanos en la gestión pública. Por ejemplo, la obligación de someter a un periodo de información pública, con carácter previo a la aprobación de proyectos o actos, que tengan una incidencia especial en la vida de los ciudadanos, tales como: (I) los Planes de Desarrollo Sustentable y el Plan de Ordenación Urbana y Territorio; (II) la delimitación de las Áreas Urbanas y Rurales; (III) el Presupuesto General; (IV) la rendición anual de cuentas.

La apertura de etapas de información pública obligatoria, posibilitaría una mayor participación ciudadana en el control de estos actos, sin que esa participación sea de carácter vinculante.

No obstante, y sin perjuicio de insistir en la necesidad de la consagración legal de este procedimiento, se considera posible jurídicamente su incorporación en Ordenanzas de Participación Ciudadana.

Conclusiones

• De acuerdo con la LOM, la posición de las municipalidades ante la participación ciudadana, no es pasiva sino activa, en el sentido de promover y fomentar tal implicación ciudadana en la gestión pública. Por otra parte, la participación es entendida en la ley, no sólo como la obligación de permitir una participación del ciudadano individualmente considerado, sino también de impulsar las asociaciones vecinales para la realización de actividades de interés municipal.

22 Comunidades o asentamientos de población existentes en el territorio del Distrito Municipal

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• La potestad de las municipalidades de dictar una Ordenanza de Participación Ciudadana, no debe interpretarse como la posibilidad de la municipalidad de coartar o restringir derechos, sino de desarrollar instrumentos jurídicos, que estimulen la participación ciudadana individual y colectivamente. Se recomienda elaborar un modelo de estas Ordenanzas.

• Es recomendable, que el acceso a la información pública sea objeto de una regulación especial más detallada y de un ámbito de aplicación mayor (incluyendo a la administración nacional y departamental), a fin de garantizar el ejercicio efectivo de este derecho constitucional y compatibilizarlo con otros derechos constitucionales.

• Es recomendable, promover la consagración legal de las etapas de información pública, con carácter previo y obligatorio a la adopción de determinadas decisiones, que tienen una incidencia especial en la vida de los ciudadanos, tales como: (i) los Planes de Desarrollo Sustentable y el Plan de Ordenación Urbana y Territorio; (ii) la delimitación de las Áreas Urbanas y Rurales; (iii) el Presupuesto General; (iv) la rendición anual de cuentas.

III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES GENERALES

A modo de resumen de lo expuesto, pueden exponerse algunas

conclusiones y recomendaciones generales, que podrán servir de base para la elaboración de una hoja de ruta, que contribuya a una adecuada aplicación de la ley y a una eventual mejora del régimen jurídico.

1. Con la nueva LOM, las municipalidades amplían sus competencias y tienen la posibilidad de ejercer, por delegación, algunas competencias de organismos y entidades nacionales. Estas novedades presentan un potencial importante y dan una cobertura legal para que el Gobierno Nacional, impulse el desarrollo local con una participación más activa de las municipalidades, y para que éstas puedan satisfacer, más adecuadamente las demandas de sus comunidades.

Se recomienda desarrollar modelos de convenios de delegación y de coordinación, y discutir las fuentes y mecanismos de financiamiento de la actividad a delegarse. De acuerdo al art. 16 de la ley, en los convenios de delegación deberá constar el alcance, contenido, condiciones y duración de éste, así como el control que se reserve la administración delegante, los casos de

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resolución del convenio, y los recursos que transfiera la administración delegante a la municipalidad.

2. La competencia de las municipalidades de establecer un Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial (POUT), y un Plan de Desarrollo Sustentable (PDS), presenta una oportunidad importante para desarrollar una cultura de la planificación y de trabajo de forma coordinada con los organismos nacionales y con el Gobierno Departamental. Una oportunidad para la coordinación, puede darse en el trámite de evaluación del impacto ambiental al cual debe someterse el POUT ante la SEAM. Se recomienda, que la Gobernación asuma un rol protagonista en la coordinación con las municipalidades en esta materia, para lo cual puede ser útil, potenciar el asociacionismo municipal de ámbito departamental. También es necesaria la articulación con el Gobierno Nacional y los diferentes organismos involucrados (INDERT, SEAM, MOPC, MEC, MSPBS, etc.), para la correcta ejecución de los planes nacionales, departamentales y municipales en la búsqueda del bien común.

Es conveniente que el Gobierno Nacional establezca una instancia de coordinación de las instituciones del Gobierno Nacional con las municipalidades para impulsar un relacionamiento fluido con los gobiernos locales y promover el desarrollo local que contribuya al desarrollo nacional y a la mayor proximidad de la administración pública a la ciudadanía.

3. El Gobierno Departamental, debe participar como instancia de articulación de los planes y acciones de las municipalidades del departamento, de conformidad al art. 163 de la CN

4. Las asociaciones de municipalidades, pueden constituirse bajo las formas asociativas con personería jurídica reguladas en el Código Civil. Si bien la LOM, no desarrolla en profundidad el régimen jurídico de las asociaciones, queda claro que: (I) pueden tener por objeto la defensa de sus intereses, la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o trabajos de interés común, entre otros; (II) no tienen potestades de percepción de tributos, ni sancionadoras; (III) tienen las ventajas y prerrogativas del Estado en materia tributaria.

Se recomienda desarrollar modelos de estatutos y manuales instructivos, para las contrataciones, administración de personal y administración financiera, de las asociaciones. Además, se recomienda coordinar los criterios de interpretación de las normas aplicables a las asociaciones con las autoridades nacionales pertinentes (Ej. DNCP y CGR.)

5. Se recomienda, impulsar la aprobación de una ley que contemple la posibilidad de constituir entidades con personería

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jurídica, o consorcios, de municipalidades con otras instituciones públicas (gobiernos departamentales, entidades del gobierno nacional). En esa oportunidad, podrán además regularse con mayor detalle, las asociaciones de municipalidades o mancomunidades.

6. La intervención de la Junta Municipal, en actos administrativos individuales (loteamientos), y en el proceso de contratación, es inadecuada pues burocratiza en exceso la gestión y dificulta la gobernabilidad. Para una posterior reforma legal, sería recomendable que la Junta Municipal se limite a una función reguladora, y a ejercer el control posterior de los actos del Intendente a través de los mecanismos ya establecidos.

7. Las municipalidades, se siguen rigiendo por las disposiciones de la Ley de Contrataciones Públicas, con las excepciones establecidas en la LOM. Deben continuar comunicando sus convocatorias a la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, pero este organismo no puede paralizar el trámite. La DNCP sigue siendo competente para entender en las protestas contra los actos del procedimiento de contratación, dictados por las municipalidades.

Es recomendable coordinar con los organismos técnicos nacionales (DNCP y SFP), unos criterios y reglas de interpretación de la legislación nacional. Estos criterios y reglas pueden resultar plasmados en modelos de documentos instructivos y manuales, que contribuyan a una adecuada aplicación de las leyes y reglamentos. Los organismos técnicos nacionales, deberían priorizar su función de orientación, de capacitación y de asesoramiento técnico a las municipalidades, en una relación compatible con la autonomía municipal, para una adecuada aplicación de las políticas y normas en la materia. No es recomendable, que se relacionen con resoluciones reglamentarias de imposición obligatoria a las municipalidades, pues puede interpretarse que las mismas vulneran la autonomía municipal.

8. Es conveniente, promover la reforma tributaria municipal integral, dado que las leyes tributarias municipales (Ley Nº 881/81 de Asunción, Ley N° 620/76 y su actualización, la Ley N° 135/91 de las demás municipalidades) se encuentran desfasadas e insuficientemente reguladas. Además, de dictar una ley general tributaria, sería conveniente una modificación legislativa dirigida al reducir el número de tributos.

9. La diversidad de normas aplicables en materia de administración financiera (además de la LOM, la Ley de Administración Financiera del Estado, la Ley de Presupuesto Nacional, las reglamentaciones nacionales, reglamentaciones de

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la Contraloría General, etc.), puede generar diversas contradicciones normativas o dudas acerca de la norma aplicable, lo cual exigirá un esfuerzo importante de interpretación jurídica.

Es recomendable, que la CGR elabore en la mayor brevedad la reglamentación de las normas de administración financiera, a fin de dejar en claro cuales son las reglamentaciones aplicables a las municipalidades. Esta tarea, puede contar con el apoyo técnico del Ministerio de Hacienda y el acompañamiento de las asociaciones municipalistas.

10. Constituyen novedades positivas, las disposiciones que promueven un presupuesto más equilibrado y una mayor responsabilidad fiscal, evitando que sea distorsionado con sobreestimaciones irreales en la etapa de consideración por parte de la Junta Municipal.

11. Conforme a la LOM, la Policía Municipal no se reduce a una mera Policía de Tránsito, sino que es un órgano encargado de fiscalizar y hacer cumplir las disposiciones municipales, contenidas en Ordenanzas, Reglamentos y resoluciones, tales como las referentes al control de las construcciones, locales de concurrencia pública, control de alimentos, vigilancia de plazas y parques, entre otras. La ley establece un marco importante para las actuaciones municipales de policía e inspección.

Se recomienda, evaluar la posibilidad de contar con un centro nacional de capacitación o entrenamiento de los cuerpos de policía municipal.

12. El régimen jurídico paraguayo carece de una ley general de procedimientos administrativos, que establezca el régimen de los actos administrativos, su revocación, sus caracteres y elementos, los procedimientos ordinarios, los plazos para responder a las peticiones, y el régimen de recursos o impugnación de actos administrativos. Es una necesidad imperiosa, para el conjunto de las administraciones públicas, el establecer un régimen jurídico general, que rija de forma clara los procedimientos administrativos y el régimen de protección de los derechos de los administrados.

13. De acuerdo a la nueva ley, la posición de las municipalidades ante la participación ciudadana no es pasiva sino activa, en el sentido de promover y fomentar tal implicación ciudadana en la gestión pública. Por otra parte, la participación es entendida en la ley, no sólo como la obligación de permitir una participación del ciudadano individualmente considerado, sino también de impulsar las asociaciones vecinales para la realización de actividades de interés municipal.

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La potestad de las municipalidades de dictar una Ordenanza de Participación Ciudadana no debe interpretarse como la posibilidad de la municipalidad de coartar o restringir derechos, sino de desarrollar instrumentos jurídicos que estimulen la participación ciudadana individual y colectivamente. Se recomienda elaborar un modelo de estas Ordenanzas.

14. Si bien, el art. 239 de la ley solo define al loteamiento como toda división de inmuebles en dos o más parcelas, una interpretación razonable de la normativa y coherente con su finalidad y con otras disposiciones, conduce a afirmar que la obligación de transferir las calles, plazas y otros espacios públicos, así como la del cumplimiento de otros requisitos urbanísticos, solo resulta aplicable al proceso de loteamiento de inmuebles destinados a fines urbanísticos (en zonas urbanas o a urbanizar).

15. Se recomienda, promover una modificación legislativa sustancial o una legislación específica de urbanismo, territorio, loteamientos y uso de suelo (Ley de Ordenación Territorial) que: (I) aclare las diferentes situaciones que pueden presentarse en el fraccionamiento o loteamiento de inmuebles; (II) regule con mayor detalle el desarrollo de nuevas urbanizaciones, incluyendo especificidades sobre barrios cerrados o clubes de campo; (III) aclare el régimen jurídico en las áreas rurales, considerando los diferentes organismos que actúan en dicho territorio (INDERT, SNC); (IV) elimine la intervención de la Junta Municipal en el proceso de aprobación de los loteamientos; (V) aclare el diferente alcance y tramitación de proyectos de delimitación de áreas urbanas, por una parte y de los POUT, por otra, en especial el papel en cada caso de los diversos organismos del Gobierno Nacional (SEAM, SNC, etc.) y Departamental.

Como conclusión final, cabe decir que la LOM presenta un potencial importante para el fortalecimiento de las municipalidades en el Paraguay y para el trabajo coordinado con el Gobierno Nacional en el desarrollo local. Presenta además avances destacables en comparación con la anterior normativa en diversos ámbitos tales como el régimen de competencias, algunas disposiciones sobre administración financiera, mecanismos de participación ciudadana, entre otros.

Se recomienda como tareas a corto plazo, (I) desarrollar los modelos de Ordenanzas, convenios, manuales, reglamentos, instructivos mencionados que faciliten y orienten la gestión municipal, en un trabajo coordinado entre las instancias competentes del Gobierno Nacional con las asociaciones municipalistas (II) encarar programas de capacitación y entrenamiento en la aplicación de la nueva normativa; y (III) establecer una instancia de coordinación de

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las instituciones del Gobierno Nacional, para impulsar el trabajo con las municipalidades y sus asociaciones en el desarrollo local. Esta instancia debería tener participación de las asociaciones municipalistas y el Consejo de Gobernadores, y contar con un responsable político de alto rango en la estructura del Poder Ejecutivo.

Sin perjuicio de lo expuesto, debe asumirse la necesidad de promover – también a corto plazo,- reformas normativas sustanciales en materia de gestión municipal, que afecten y aclaren las disposiciones de esta nueva ley. A modo de ejemplo, mencionamos la ley de uso de suelo y loteamientos; la ley de procedimientos administrativos; la ley tributaria municipal; leyes que regulen modos de colaboración interinstitucional como los consorcios, entre otras.

22 de Noviembre de 2010

LOS CONSULTORES

Valentín Merino Enrique Riera

Rafael Salgado Enrique Sosa

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ANEXO I

LA LEGISLACION ESPAÑOLA EN MATERIA DE

ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBANISMO

En el sistema español, la legislación que regula la ordenación

del territorio y el urbanismo corresponde al segundo nivel es decir a las Comunidades Autónomas (CC.AA.). Legislación muy especializada y que está fuera del ámbito de la Legislación Local.

Se distingue en esta legislación, entre la ordenación territorial y el derecho urbanístico.

El urbanismo tiene por objeto principal la ordenación de la ciudad, incluido su desarrollo y crecimiento y la ordenación del territorio comprendería la protección y ordenación del espacio físico en general, abarcando tanto las áreas naturales como las rurales, agrícolas y urbanas.

Las competencias en materia urbanística son básicamente municipales, aunque con matices, y dentro de estas competencias se incluye la ordenación del territorio municipal en su totalidad, incluyendo las áreas urbanas, urbanizables y las no urbanizables o rurales.

Y la ordenación del territorio, abarcando el ámbito de varios o todos los municipios de la Comunidad Autónoma, es de competencia autonómica.

En el urbanismo se distinguen tres ramas: Planeamiento urbanístico; gestión urbanística y disciplina urbanística

Planeamiento urbanístico

Es definido por la Legislación Urbanística de Castilla y León, como el conjunto de instrumentos establecidos para la ordenación del uso del suelo, y el establecimiento de las condiciones para su transformación o conservación.

En la planificación urbanística, es donde se encuadraría el POUT paraguayo, y se podría equiparar en el sistema español al Plan General de Ordenación Municipal (desde ahora PGOM).

El PGOM tiene un contenido mínimo entre los que podemos destacar:

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a) La clasificación de todo el término municipal en alguna de las clases de suelo que son: el suelo urbano, urbanizable y no urbanizable o rústico.

El suelo urbano es aquel suelo que cuenta con los servicios necesarios como son el acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de agua y suministro de energía eléctrica, o por estar situado en áreas consolidadas por las edificaciones existentes. El PGOM delimita el perímetro o perímetros, si existen varios núcleos urbanos, de esta clase de suelo y determina sus usos (residenciales, industriales…), determina las vías públicas, las zonas y espacios libres (parques, zonas deportivas) que se consideran sistemas locales, superficie mínima de los solares, condiciones edificatorias (edificabilidad, alturas…).

El suelo urbanizable es aquel suelo, que es apto para ser urbanizado, es decir, es un suelo que se establece como una previsión para el crecimiento de la ciudad. Es un suelo que no tiene las dotaciones para ser considerado urbano, pero que el PGOM delimita los sectores de esta clase de suelo, y contempla unas determinaciones que podemos considerar más genéricas, para poderlo transformar en suelo urbano.

El suelo no urbanizable, o rústico, es aquel suelo que por sus valores ecológicos, rústicos o medioambientales no puede urbanizarse y se le dota de una protección para evitar su invasión urbana.

b) Previsión de los sistemas generales de vías públicas, servicios urbanos espacios públicos y equipamientos.

c) Delimitación del suelo urbanizable.

d) Normas de protección del suelo no urbanizable o rústico.

Para transformar el suelo en urbano, es necesaria la aprobación de Planes Parciales que son unos planes subordinados jerárquicamente al PGOM, y por tanto no puede contravenir a éste. Planes Parciales que han de determinar las zonas dotacionales, destinadas no solo a zonas verdes, sino deportivas, escolares, etc. Aquí la ley establece unos estándares urbanísticos de dotaciones públicas, que ha de cumplir cada Plan Parcial que suele venir relacionado con la densidad de población o viviendas previstas. Una de las características del desarrollo de las ciudades españolas, es el gran equipamiento del que disfrutan las zonas de “expansión” que se pueden considerar en general mejor dotadas, que el centro urbano tradicional, porque se han previsto una importante cantidad de suelo para estos fines, que el Ayuntamiento recibe gratuitamente como cargas urbanísticas que soporta el promotor.

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El órgano municipal competente, para la aprobación el PGOM y los Planes Parciales es el Pleno del Ayuntamiento, pero siempre previo período de información pública. Si bien su aprobación definitiva le corresponde en el caso del PGOM a las CC.AA. Para los Planes Parciales según su tamaño: menores de 20.000 habitantes corresponde a las CC.AA., y en los demás al propio Ayuntamiento.

Las principales diferencias entre el sistema paraguayo y español que pueden destacarse:

Desde el punto de vista procedimental, el Planeamiento está sometido a información pública, es decir se contempla una participación ciudadana. Y la competencia para su aprobación se puede decir que es compartida por los Municipios y las CC.AA. Y en el sistema paraguayo no se contempla esta audiencia y es aprobado por la Municipalidad, sin intervención posterior de la Administración Departamental.

En el sistema español, no interviene el equivalente al Servicio Nacional de Catastro. En este se limita a recoger la clasificación urbana dada por el PGOM una vez aprobado. Si se requieren, sin embargo, informes, incluso vinculantes, de otras entidades como es la administración responsable de medio ambiente, recursos hidráulicos, de carreteras, de gestión de agua y saneamiento, energía eléctrica, etc.

Gestión urbanística

Definida como el conjunto de procedimientos establecidos por la ley para la transformación del uso del suelo, y en especial para su urbanización y edificación, en ejecución del planeamiento urbanístico.

Si el planeamiento define como se ordena la ciudad, la gestión determina como se debe intervenir en las diferentes clases de suelo, en especial en el suelo urbano no consolidado (terrenos urbanos que precisan actuaciones de urbanización), y lo urbanizable que se ha ordenado por el PGOM y el Plan Parcial, transformándose así en suelo urbano dotado con todos los servicios.

La gestión contempla distintos supuestos: que la actuación urbanística sea realizada por los propietarios del suelo (tanto la totalidad como solo una parte de ellos, si no hay acuerdo entre todos) o por el propio Ayuntamiento, llegando incluso a la expropiación en ciertas circunstancias.

La gestión se rige sobre el principio de equidistribución de cargas y beneficios entre los propietarios afectados.

La competencia para aprobar los instrumentos de gestión corresponde exclusivamente al Ayuntamiento.

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Disciplina urbanística

Esta es la última parte en que se estructura el derecho urbanístico español, que se manifiesta principalmente de dos formas, mediante la sujeción a la licencia urbanística de la actividad edificatoria, para asegurar su sujeción a la legislación y planeamiento urbanístico. Y a través del ejercicio de la potestad sancionadora, en el supuesto que se cometan infracciones urbanísticas.

Esta competencia, salvo para infracciones muy graves, corresponde a los municipios.

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ANEXO II

FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

LOCALES

ESQUEMA GENERAL DE LAS FORMAS DE GESTIÓN

La prestación eficaz de un Servicio Público precisa una organización encargada del mismo, encuadrada o vinculada a la Administración conforme a fórmula jurídica adecuada.

La combinación de estos elementos –tipo de organización y fórmula jurídica- nos conduce a la noción de los modos de gestión.

Los términos Formas o Modos de gestión hacen referencia a una gama de posibilidades o modalidades de organización y régimen jurídico de los servicios públicos.

Conforme al art. 85.2 de la LRBRL. son:

1- GESTIÓN DIRECTA

1.1.- Gestión por la propia Entidad Local

1.1.1.- Sin diferenciación orgánica

1.1.2.- Con órgano especializado de administración

1.2.- Organismo Autónomo Local

1.3.- Entidad Pública Empresarial Local

1.4.- Sociedad Mercantil Local

2- GESTIÓN INDIRECTA

Mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el art. 253 de la Ley de Contratos del Sector Público:

2.1.- Concesión

2.2.- Gestión interesada

2.3.- Concierto

2.4. Sociedad de Economía Mixta

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La distinción entre directa e indirecta no es muy afortunada desde el punto de vista lingüístico, pues en alguna de las formas directas se utiliza una organización interpuesta, aunque dependiente.

El elemento diferenciador es la participación o no de una organización independiente, en la gestión.

La titularidad del Servicio, que conlleva los poderes de implantación, orientación, modificación, supervisión y extinción, es separable de la gestión.

En todo caso, existirá un gestor, que toma a su cargo el desarrollo de todas las actividades precisas para la realización del fin y que corre con el riesgo económico o de resultados.

En las formas directas, la Administración asume tanto la titularidad como la gestión. Esta última, la lleva a efecto con su propia organización o mediante organización personificada (de derecho público o privado) pero totalmente dependiente.

Por ello, asume plenamente el riesgo económico y responde íntegramente del resultado.

En las formas indirectas, la Administración correspondiente se reserva, en todo caso, la titularidad, pero otra organización independiente –por lo general una empresa privada- participa de forma más o menos intensa en la gestión.

En la gestión directa sin organización especializada, la Entidad titular asume la gestión sin intermediación. Utiliza funcionarios y personal laboral de la propia plantilla. Todos los poderes de decisión corresponden a los órganos de gobierno.

En la gestión directa con órgano especial de administración, existe una organización diferenciada pero sin personalidad jurídica. Habrá un Gerente y un Consejo de Administración, así como sección presupuestaria propia y contabilidad separada. Esta forma de gestión, favorece la agilidad y la gestión eficiente, manteniendo al tiempo la cohesión organizativa y los debidos controles desde los órganos de gobierno.

El Organismo Autónomo Local tiene personalidad jurídica y cierta autonomía. Se rige plenamente por el derecho administrativo. Por ello, no se gana en agilidad respecto a la formula anterior y se debilita el control. Además se suelen producir duplicidades y dispendios en materia de personal y medios materiales.

Hasta la reforma de 2003 los Organismos Autónomos han sido una figura escasamente regulada. El nuevo tratamiento que les da el art. 85 bis de la LRBRL., con la necesaria adaptación de los Estatutos, supone un avance de homogeneidad. La adscripción a una Concejalía

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o Área, con los consiguientes controles específicos puede contribuir a evitar los señalados dispendios.

La Sociedad Mercantil supone una organización personalizada pero que opera conforme al derecho mercantil. Resulta muy adecuada para la gestión directa de servicios económicos, pues favorece la eficiencia.

La reforma de 2003 ha introducido una nueva modalidad, “a mitad de camino” entre los Organismos Autónomos y las Sociedades Mercantiles: la Entidad Pública Empresarial, regulada en los arts. 53 a 60 de la Ley 6/97, de 14 de abril. Siempre es positivo que se amplíe el abanico de posibilidades. Pero habrá que esperar y realizar los análisis oportunos para valorar la potencialidad real de esta modalidad en el ámbito local.

Entre los modos indirectos, únicamente tienen importancia la Concesión y la Empresa Mixta.

En la empresa mixta el control es más fuerte que en la concesión pues a los poderes de titularidad se añade el que se ejerce desde el Consejo de Administración. La gestión es privada por lo que puede ser más ágil y eficiente pero el control es fuerte.

Resulta muy aconsejable para gestionar servicios económicos que requieran importantes aportes de capital y/o gestión compleja.

LA ELECCIÓN DE LA FORMA DE GESTIÓN

Las Entidades Locales tienen plena potestad para constituir, organizar, modificar y suprimir los servicios de su competencia.

Se trata de una manifestación de la potestad de autoorganización que implica la libre elección de la forma de gestión, siguiendo criterios “de oportunidad y buena administración” como ha reiterado nuestro Tribunal Supremo.

El pleno respeto a esta potestad nos lleva a considerar el listado de los “modos” de gestión del art. 85 de la LRBRL como “lista abierta” y no en sentido de “numerus clausus”, o al menos a contemplar las distintas modalidades con flexibilidad, en el marco de la legislación aplicable.

La única limitación expresa y relevante que el legislador impone es la del art. 85.3: “En ningún caso podrá prestarse por gestión indirecta ni mediante mercantil de capital social exclusivamente local, los servicios públicos que impliquen ejercicio de autoridad”. Es lógica y no tiene verdadera repercusión práctica, porque en realidad, los llamados servicios “de autoridad”, no son tales, sino funciones públicas de naturaleza no prestacional, ajenas al concepto de Servicio Público Local.

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La elección de la forma de gestión corresponde al Pleno Municipal (art. 22.2.f) de la LRBRL.). Es libre pero no arbitraria y por ello debe responder a criterios objetivos de eficiencia y CALIDAD, sustentados en análisis, estudios y evaluaciones.

El moderno concepto de CALIDAD equivale al más tradicional de “buena administración” al que se refiere la jurisprudencia.

CALIDAD es satisfacer las demandas y expectativas del ciudadano-cliente con amabilidad, prontitud y eficacia, a costes moderados.

¿Qué forma o modo de gestión nos puede ofrecer una mayor calidad de servicio? Ese es el criterio de elección.

De ahí la importancia de los estudios y análisis previos, desde una orientación de diseño pensada en el ciudadano-cliente.

Este es el camino actual de la buena administración.

CAMBIOS EN EL ANTEPROYECTO DE LA LEY DE BASES DEL GOBIERNO Y AMINITRACIÓN LOCAL

A) Gestión Propia o directa:

a) Por la propia entidad local, con o sin órgano desconcentrado23.

b) Organismo autónomo local.

c) Entidad pública empresarial local.

d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.

e) Cualquier otra fórmula organizativa prevista en las leyes.

B) Gestión contractual o indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en las normas reguladoras de los contratos de las Administraciones Públicas”.

● Se refuerza el sentido abierto de la elección.

● En cuanto a los Organismos Autónomos y a las Entidades Públicas Empresariales (EPEs), remite su regulación a lo dispuesto en los arts. 45 a 52 y 53 a 60 de la Ley 6/97, de 14 de abril de Organización y Orgánica de

23 Órgano especializado de administración, es aquella organización sin personalidad jurídica, que se crea expresamente para la gestión de servicios y que está a cargo de un Consejo de Administración y un Gerente.

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Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) ley, con determinadas especialidades.

Dichas especialidades están en la línea marcada por el actual art. 85 bis de la LRBRL.

Deja muy claro que en ambas formas directas, el régimen de recursos humanos y de contratación es de derecho administrativo. Lo que plantea dudas sobre la utilidad de las EPEs que es una figura muy poco empleada por los municipios españoles

● En relación a las Sociedades Mercantiles Locales, mantiene su configuración actual con una novedad: por disposición legal, la Junta General al ser socio único será en Consejo de Gobierno (Junta de Gobierno) y donde no exista, el Alcalde.

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ANEXO III

LAS MANCOMUNIDADES EN EL RÉGIMEN LOCAL

ESPAÑOL

1.-Expresión del derecho de asociación de los municipios.

El derecho de asociación es piedra angular y punto de referencia de todo el sistema de derechos y libertades, resultando su amplitud y profundidad un relevante indicador del desarrollo democrático de la sociedad.

Sin el reconocimiento del derecho de asociación a los municipios y su plena efectividad no puede haber fortalecimiento de la democracia local.

Dos son los grandes ámbitos del asociacionismo municipal, singularizados por el fin que en cada caso se persigue, y que dan lugar a figuras de régimen jurídico, potencialidades y efectos diferentes:

1º. Asociacionismo municipal para el ejercicio más eficaz de sus competencias, realizando en común obras y servicios determinados.

2º. Asociacionismo municipal para la protección y promoción de intereses comunes.

Estos dos ámbitos asociativos aparecen claramente expresados y diferenciados en el art. 9 de la Carta Europea de la Autonomía Local, aprobada por la Conferencia de Poderes Locales y Regionales el 29 de octubre de 1981, titulado “El derecho de asociación de las Colectividades Locales: En el ejercicio de su competencia, las colectividades locales tienen derecho a asociarse para la realización de ciertas actividades que superan la posibilidad de una sola colectividad local, o para la defensa y la promoción de sus intereses comunes”.

En España, responden exactamente a las regulaciones básicas del art. 44 y de las Disposición adicional 5ª, respectivamente, de la Ley 7/85, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL).

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En el primer ámbito, los municipios crean una nueva Entidad Local, con potestades propias, para el ejercicio de unas competencias específicas que se le atribuyen. En el segundo, se trata de asociaciones de interés que no conforman una Entidad Local.

Se trata pues de ámbitos muy distintos, que comparten una nota caracterizadora importante: en los dos casos estamos ante una creación propia y voluntaria de los municipios como manifestación de su derecho de asociación. En el caso de las mancomunidades, es además exclusiva, pues no se admite la integración de otras entidades locales.

La LRBRL, introdujo una importante novedad en el régimen de constitución de las mancomunidades al suprimir toda posible aprobación que no fuera la de los propios municipios y, con ello, las mancomunidades de Municipios adquirieron su perfil actual: son la expresión genuina del derecho incuestionable de los municipios a asociarse para la prestación de servicios de su competencia. Esto les distingue de otras formas de integración municipal para la cooperación, como las comarcas, áreas metropolitanas…., en las que no se da la característica esencial de libertad asociativa positiva y negativa. Y en esa característica que las mancomunidades poseen reside tanto su valor y potencialidad como la base de algunas de sus limitaciones.

Precisamente por ser obra de los municipios y para los municipios, las mancomunidades tienen un gran potencial de prestación de servicios y de racionalización de las estructuras municipales, sin pérdida ni menoscabo de la autonomía local. Así lo entendió el legislador de 1985 y las Comunidades Autónomas, que, desde el primer momento realizaron una importante tarea normativa y de fomento. En estos últimos años, la figura de las mancomunidades municipales se ha desarrollado enormemente, contribuyendo de forma decisiva a la implantación generalizada de servicios como abastecimiento y depuración de aguas; recogida y tratamiento de residuos; mantenimiento de infraestructuras; servicios sociales básicos, etc. Algunos de estos servicios se han generalizado en el medio rural, entre los pequeños municipios, gracias a las mancomunidades.

2.-Principios de regulación básica.

La regulación básica de las mancomunidades, atendiendo a su naturaleza, debe ser concisa, para permitir la autonomía y la flexibilidad, pero suficientemente precisa y clara, de forma que contribuya a fijar un perfil nítido de la institución. En general, el contenido del art. 44 de la LRBRL responde a estas características.

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a) Principios comunes y esenciales del procedimiento de constitución, modificación y disolución de las mancomunidades. Aprobación de los Estatutos.

Se establecen algunos principios de carácter procedimental, lógicos y adecuados, si bien alguno está expresado de forma un tanto confusa.

En primer lugar, se dispone que “la elaboración de los Estatutos corresponderá a la totalidad de los concejales de los municipios promotores, constituidos en Asamblea”.

La redacción de esta disposición no fue muy afortunada, pues difícilmente una asamblea puede “elaborar” un texto.

Parece que lo deseado por el legislador fue que el Proyecto de Estatutos cuente desde sus inicios con un amplio consenso y para ello sea elaborado con la mayor participación posible.

Sin duda es necesaria la intervención de una Ponencia o Comisión promotora, siendo lo esencial:

1. Que a la Asamblea que apruebe el Proyecto sean convocados todos los Concejales de los Municipios. 2. Que el texto salga de la Asamblea con el mayor grado de asentimiento posible.

En segundo lugar, “la Diputación o Diputaciones interesadas emitirán Informe sobre el Proyecto de Estatuto”.

Este Informe tiene carácter preceptivo y no vinculante. En cuanto a su contenido, parece libre, siempre que se refiera al Proyecto de Estatutos.

En tercer lugar, como no podía ser de otra manera, se dispone que “los Estatutos son aprobados por los Plenos de todos y cada uno de los Ayuntamientos”. Los acuerdos deben adoptarse por mayoría absoluta del número legal de miembros del Pleno del Ayuntamiento o Diputación.

b) Principios comunes y esenciales sobre el contenido mínimo de los Estatutos.

Los Estatutos han de regular (entre otros aspecto) “el ámbito territorial de la Entidad, su objeto y competencia, órganos de

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gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios”.

La expresión final deja claro que se trata de una relación de contenido mínimo.

Al establecer los órganos de gobierno y representación, deberá fijarse la sede. Junto a las competencias materiales, será precisa una referencia a las potestades.

En cuanto al régimen económico y financiero, resulta conveniente desarrollarlo con la mayor precisión posible, y no sólo los recursos.

c) Precisiones y principios sobre el gobierno y administración de las mancomunidades.

El Gobierno y la Administración de las mancomunidades corresponde a los órganos que se fijen libremente en sus Estatutos, sin más limitaciones que la establecida en el art. 44.2 de la LRBRL: dichos órganos de gobierno deben ser representativos de los ayuntamientos mancomunados.

Siguiendo el modelo de las Entidades Locales territoriales, deberán al menos existir:

● Un órgano unipersonal: Presidente, con atribuciones similares a las del Alcalde de régimen común, acomodadas a las peculiaridades del Ente asociativo.

● Un órgano colegiado, representativo de todos los ayuntamientos mancomunados, con atribuciones similares a las de un Pleno Municipal.

Para que en este órgano se cumpla el principio de representatividad, todo municipio mancomunado tendrá al menos un representante y ninguno por sí solo tendrá la mayoría absoluta.

Además, donde el número de municipios mancomunados u otras circunstancias lo aconsejen, podrá configurarse otro órgano colegiado de carácter ejecutivo, Junta de Gobierno. Nada impide que los Estatutos le confieran atribuciones propias.

El art. 44 de la LRBRL, es muy claro: “El procedimiento de aprobación de los estatutos de las mancomunidades se determinará por la legislación de las Comunidades Autónomas…..”. Se refiere al procedimiento, no al contenido. Conforme al propio art. 44, apartado 2, los Estatutos han de regular, entre otros extremos, los órganos de

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gobierno. ¿Qué órganos y con qué denominación? Esta determinación forma parte del contenido de la potestad de autoorganización. No parece claro ni mucho menos que las Comunidades Autónomas puedan imponer un modelo orgánico. Algunas lo han hecho y de forma desafortunada, con una tendencia a sobredimensionar la organización y a generar cierta confusión.

d) Precisiones y principios sobre financiación de las mancomunidades.

Un aspecto tan importante está prácticamente sin regular.

El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, se refiere a los ingresos de las entidades locales asociativas con imprecisión y parquedad. Resulta clara la exclusión de impuesto y de recargos sobre impuestos municipales, que sí se fijan para las áreas metropolitanas.

Las tres grandes fuentes de financiación de las mancomunidades son:

1. Las aportaciones ordinarias o extraordinarias de los Municipios.

2. Las tasas por la prestación de servicios y las contribuciones especiales. Precios públicos24.

3. Las subvenciones, para inversiones, para los gastos corrientes o mixtos.

La tendencia general es a financiarse con subvenciones y aportaciones. Son pocas las mancomunidades que imponen y gestionan sus propias tasas o precios públicos por los servicios, y esto entraña una gran debilidad y dependencia.

La definición de un marco general de financiación, con reglas básicas que impulsen la autogestión financiera puede resultar conveniente para el funcionamiento de las mancomunidades.

3.-Flexibilidad y polivalencia.

La potencialidad de las mancomunidades deriva en gran medida del diseño flexible de que gozan como Entidad. Asociación de

24 Precios públicos son ingresos de derecho público que no tienen naturaleza tributaria y que son definidos por la legislación española como las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Por ejemplo, las tarifas que pagan lo usuarios por la utilización de instalaciones deportivas municipales.

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municipios, personalidad jurídica y potestad de auto-organización. Estos son los rasgos básicos. Más allá, casi todo es posible.

Conforme a los principios de libertad asociativa y capacidad de auto-organización, pueden variar el número y características de los municipios, que no tienen por qué ser limítrofes. Igualmente variarán los fines, que pueden ir de uno a la casi totalidad. La organización y, con limitaciones, el régimen económico, pueden adaptarse al tamaño, composición y fines de cada mancomunidad.

Las mancomunidades pueden elegir cualquier modalidad de gestión para los servicios de su competencia, con criterios en cada caso de eficiencia y calidad.

La flexibilidad hace que la mancomunidad, como ente instrumental, pueda contribuir a dar solución a casos muy variados.

En España, el fenómeno asociativo se ha desarrollado en todas las Comunidades Autónomas, en grandes proporciones, en los últimos años, y nos encontramos con una gran variedad y tipología de mancomunidades.

Sintetizando y aproximándonos a un diseño de modelos, podemos distinguir tres tipos funcionales:

a.- Mancomunidades rurales.

Agrupan a pequeños municipios. Con frecuencia, se articulan en torno a uno algo mayor, por ser cabecera tradicional o por disponer de más desarrollo y dinamismo.

Estas mancomunidades atienden servicios básicos, que cada municipio por sí solo no puede atender. Es pues, la tipología funcional prototípica, el modelo que más interesa extender en el territorio, por la calidad de servicios y la racionalidad de las estructuras locales. No obstante suelen tener problemas de financiación, de gobierno y administración; etc. Se consolidan en la medida que los resuelven y tienden a ocupar espacios viables, de carácter comarcal o “subcomarcal”.

b.- Mancomunidades en áreas de desarrollo turístico.

Agrupan a municipios en expansión urbanística y de servicios, para acometer obras de infraestructura, coordinar actuaciones y prestar servicios que interactúan traspasando los límites municipales. Estas mancomunidades, más allá de las ventajas de gestión eficiente,

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pueden aportar valor por la gestión de las políticas de desarrollo sostenible.

c.- Mancomunidades Ciudad-entorno.

Agrupan a una ciudad y a municipios próximos a ella, muy interrelacionados entre sí, debido a los abundantes flujos que traspasan los términos municipales.

El espacio delimitador del municipio es el término municipal. Pero en realidad, el territorio es un espacio continuo en el que fluyen personas, bienes e información, sobre la base de condiciones que pueden generar lugares diferenciados, pero nunca estrictamente delimitados. En la sociedad abierta actual, la influencia de la ciudad se extiende a grandes espacios, de difícil precisión y muy variados. Se habla así de espacios interurbanos, conurbaciones, espacios metropolinizados o petropolizados, ciudades-región, diversos en estructura e intensidad, que requieren soluciones institucionales de carácter plural y contingente.

La mancomunidad “ciudad-entorno” es sin duda una de esas soluciones, especialmente si se trata de ordenar un servicio concreto o dar solución a un problema que sobrepasa a los límites municipales. Si las interacciones son muy intensas y muy desarrolladas de los núcleos en su conjunto, sin descartar la mancomunidad, quizás resulten más pertinentes otras figuras de integración.

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MODELO DE ESTATUTO TIPO PARA MANCOMUNIDADES MUNICIPALES.

CAPÍTULO I.- DISPOSICIONES GENERALES.

Artículo 1º.- Constitución, denominación y plazo de vigencia. 1.- De conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento

jurídico, se constituye una Mancomunidad voluntaria de municipios integrada por los de -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.

2.- La referida Mancomunidad se denominará ----------------------------------------------------.

3.- La Mancomunidad tendrá duración indefinida en el tiempo.

Artículo 2º.- Consideración legal y domicilio de la Mancomunidad.

1.- La Mancomunidad gozará de personalidad jurídica propia y tendrá la consideración de Entidad Local.

2.- Sus órganos de gobierno y administración tendrán su sede en ------------------------------------------.

CAPÍTULO II.- FINES Y POTESTADES DE LA MANCOMUNIDAD.

Artículo 3º.- Fines. Son fines de la Mancomunidad:

• La prestación del servicio de ---------------------------- • La prestación del servicio de --------------------------- ● Con carácter general, la ejecución de obras de interés

común para todos o algunos de los municipios mancomunados, y la prestación conjunta de otros servicios de carácter local, que en ningún caso podrán extenderse a la totalidad de los que sean de competencia de los municipios.

Artículo 4º.- Potestades. Para la realización de sus fines y en el ámbito de sus

competencias, corresponden a esta Mancomunidad: • Las potestades normativa y de autoorganización. • Las potestades tributaria y financiera. • La potestad de programación y planificación. • Todas las demás potestades reconocidas a las Entidades

Locales de carácter territorial por la legislación básica de Régimen Local, de acuerdo con las normas legales aplicables específicamente a cada una de ellas.

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CAPÍTULO III.- RÉGIMEN ORGÁNICO Y FUNCIONAL.

Artículo 5º.-Estructura orgánica básica. El gobierno, administración y representación de la

Mancomunidad corresponde a los siguientes órganos: • Consejo General. • Junta de Gobierno. • Presidente.

Artículo 6º.-Elección de Presidente, Vicepresidente y Junta de Gobierno.

1.- El Presidente de la Mancomunidad será elegido por mayoría absoluta del número legal de miembros, por el Consejo General, de entre sus miembros.

2.- Si ningún candidato obtuviera la mayoría absoluta legal en primera votación, se procederá a celebrar una segunda, en la que resultará elegido Presidente el candidato que obtenga la mayoría simple de los votos emitidos y, en caso de empate, será Presidente el candidato del partido o coalición con mayor número de votos en las últimas elecciones municipales, en el conjunto de los municipios mancomunados.

3.- Una vez designado el Presidente de la Mancomunidad, el Consejo General elegirá por el mismo procedimiento que el establecido en el párrafo anterior un Vicepresidente, que sustituirá al Presidente en casos de ausencia, enfermedad y en general por cualquier causa justificada.

4.- La Junta de Gobierno estará integrada por el Presidente, que la preside, y un número de miembros del Consejo General designado libremente por el Presidente, que no podrá ser superior al tercio del número legal de miembros del Consejo General.

Artículo 7º.-Funciones de los órganos de la Mancomunidad. Corresponderán al Presidente y al Consejo General aquellas

atribuciones que la normativa legal vigente otorga como de competencia del Alcalde y Pleno corporativo en los municipios de régimen común, cuando sean de aplicación a la naturaleza y fines de la Mancomunidad. La Junta de Gobierno ejercerá las atribuciones que le deleguen el Presidente o el Consejo General y en todo caso la asistencia al Presidente.

Artículo 8º.-Composición y elección del Consejo General. 1.- El Consejo General estará integrado por los siguientes

vocales representantes de los ayuntamientos mancomunados. 2.- Los vocales será elegidos por los respectivos Plenos de los

municipios mancomunados, entre los concejales del Ayuntamiento. 3.- La pérdida de la condición de concejal llevará aparejada la

de vocal del Consejo General. En este caso el Pleno del ayuntamiento afectado procederá a elegir un nuevo vocal.

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4.- El mandato de los vocales del Consejo General coincidirá con el de sus respectivas Corporaciones.

Tras la celebración de elecciones locales, y dentro del plazo previsto por la ley para la designación de representantes en órganos colegiados, los ayuntamientos mancomunados deberán nombrar el o los vocales representantes del municipio en el Consejo General de la Mancomunidad.

Transcurrido el plazo para la designación de los vocales por los ayuntamientos, y dentro de los diez días siguientes, se procederá a la constitución del nuevo Consejo General y designación de su Presidente.

Hasta la fecha de constitución del Consejo General, actuarán en funciones el anterior y su Presidente en todo aquello que afecte únicamente a la gestión de los asuntos de ordinaria administración de la Mancomunidad, dando cuenta de tales actuaciones al Consejo General entrante tan pronto como éste se constituya.

Artículo 9º.-Sesiones del Consejo General de la Mancomunidad.

El régimen de sesiones del Consejo será el establecido con carácter general y básico en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local para el Ayuntamiento Pleno.

Artículo 10º.- Acuerdos del Consejo. Los acuerdos del Consejo General se adoptarán por mayoría

simple de los vocales presentes. Existe mayoría simple cuando los votos favorables afirmativos son más que los negativos.

Será necesario el voto favorable de una mayoría cualificada para la validez de los siguientes asuntos:_____________

_____________ _____________

Artículo 11º.- Régimen general de funcionamiento. En lo no previsto por este Estatuto, el funcionamiento de los

órganos de la Mancomunidad se regulará en el Reglamento de Régimen Interior que aprobará el Consejo General de la Mancomunidad por mayoría absoluta del número legal, siendo aplicable con carácter supletorio lo dispuesto por la legislación local para la organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Corporaciones Locales.

Artículo 12º.- Secretaría, Intervención y Tesorería. Las funciones de Secretaría e Intervención serán desempeñadas

por funcionarios con habilitación de carácter nacional que ejerzan en alguno de los municipios mancomunados, a elección del Consejo General.

100

CAPÍTULO IV.- RECURSOS Y ADMINISTRACIÓN ECONÓMICA.

Artículo 13º.- Recursos de la Mancomunidad. Constituyen recursos propios de la Mancomunidad los

siguientes: a) Los ingresos de derecho privado. b) Las tasas por la prestación de servicios o la realización de

actividades de su competencia. c) Las contribuciones especiales para la ejecución de obras o

para el establecimiento de servicios. d) Las participaciones en impuestos del Estado o de la

Comunidad Autónoma que se establezcan a favor de las mancomunidades y en la forma que corresponda.

e) Las subvenciones que se obtengan del Estado, de la Comunidad Autónoma o de cualquier otra Entidad pública.

f) Los procedentes de operaciones de crédito. g) Las multas. h) Las aportaciones ordinarias y extraordinarias que pueda

realizar la Diputación Provincial de ------------- i) Las aportaciones ordinarias y extraordinarias que con cargo

a sus presupuestos realicen los municipios integrantes.

Artículo 14º.- Aportaciones de los municipios. Las aportaciones anuales, así como en su caso las

extraordinarias, a que se refiere el artículo anterior, serán fijadas por el Consejo General de la Mancomunidad, por mayoría absoluta del número legal de miembros, teniendo en cuenta como criterio general la utilización de los servicios que se traten de financiar, en la medida en que no se cubra su coste con las tasas o contribuciones especiales y atendiendo al número de núcleos, la distancia y los usuarios efectivos.

Artículo 15º.- Recursos crediticios. La Mancomunidad podrá acudir al crédito público en las mismas

condiciones y con las mismas formalidades y garantías que la legislación de régimen local establece para los ayuntamientos.

Artículo 16º.- Presupuesto. El Consejo General aprobará anualmente un presupuesto, que

comprenderá tanto los gastos ordinarios como de inversiones, según el procedimiento establecido para los ayuntamientos.

CAPÍTULO V.- MODIFICACIÓN DE ESTATUTOS.

Artículo 17º. La modificación de Estatutos se ajustará a lo preceptuado en los

artículos -------- de la Ley ----- de Régimen Local de ----------

101

CAPÍTULO VI.- INCORPORACIONES Y SEPARACIONES.

Artículo 18º.- Incorporación de nuevos miembros. 1.- Para la incorporación a la Mancomunidad de un nuevo

municipio será necesario: a) El voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de

los miembros del Ayuntamiento interesado. b) Información pública por espacio de un mes para posibles

alegaciones. c) Informe de la Diputación Provincial y de la Consejería de ----

--------------------------------------------------, en los términos y plazos establecidos en la legislación de régimen local de la Comunidad Autónoma.

d) Acuerdo del Consejo General de la Mancomunidad, adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros.

2.- La aportación inicial de los municipios incorporados a la Mancomunidad con posterioridad a su constitución se fijará por el Consejo General, teniendo en cuenta las aportaciones realizadas hasta esa fecha por los municipios mancomunados, actualizadas en su valoración, aplicándose los criterios que determinaron las aportaciones de éstos.

Artículo 19º.- Separación de miembros. 1.- Para la separación voluntaria de la Mancomunidad de

cualquiera de los Municipios que la integran, será necesario: a) Que el Pleno del Ayuntamiento interesado adopte acuerdo de

separación de la Mancomunidad por mayoría absoluta del número legal de sus miembros y dé traslado del mismo al Consejo General de la Mancomunidad.

b) Información pública, por espacio de un mes. c) Informe de la Diputación Provincial y de la Consejería de ----

--------------------------------------------, en los términos y plazos establecidos en la legislación de régimen local de la Comunidad Autónoma.

2.- La separación de uno o varios Municipios requerirá que los mismos abonen previamente sus deudas pendientes con la Mancomunidad. No obstante, producida la separación, ésta no obligará al Consejo General de la Mancomunidad a abonarles el saldo acreedor que tales Municipios tengan, en su caso, respecto de la Mancomunidad, quedando el correspondiente derecho en suspenso hasta el día de la disolución de ésta, fecha en la que se les abonará la parte alícuota que les corresponda en los bienes de la Mancomunidad.

3.- No podrán los Municipios separados alegar derecho a la utilización de los bienes o servicios de la Mancomunidad con carácter previo a la disolución de la misma, aunque tales bienes radiquen en su término municipal.

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CAPÍTULO VII.- DISOLUCIÓN DE LA MANCOMUNIDAD.

Artículo 20º. 1.- La disolución de la Mancomunidad podrá producirse por las

causas generales establecidas para las personas jurídicas por el ordenamiento vigente, en la medida en que sean aplicables a aquéllas, por la naturaleza de sus fines.

2.- El procedimiento para la disolución deberá ajustarse a cuanto disponen los artículos ------ de la Ley de Régimen Local de ------------ y artículo 44 de la Ley 7/85, de 2 de abril.

3.- El acuerdo de disolución determinará la forma de liquidar los bienes y obligaciones pendientes, atendiendo a criterios de proporcionalidad en relación con el coste total de las respectivas aportaciones de cada municipio.

DISPOSICIONES ADICIONALES.

Primera. Una vez aprobados definitivamente los presentes Estatutos, los

Plenos de las Corporaciones elegirán sus representantes en el Consejo General en un plazo improrrogable de 20 días, constituyéndose dicho Consejo General en el término de 30 días naturales, contados a partir de la finalización del plazo antedicho.

Segunda. El primer periodo, desde la constitución de la Mancomunidad,

finalizará con las primeras elecciones locales que se celebren.

DISPOSICIÓN FINAL En lo no previsto en los presentes Estatutos serán de aplicación

la Ley ----- de Régimen Local de ------------, Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, sus Reglamentos, RDL 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local y disposiciones dictadas por la Comunidad Autónoma de --------------------------- en la materia.

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ANEXO IV

LOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN LAS ENTIDADES

LOCALES ESPAÑOLAS

Uno de los principios constitucionales que rige la Administración

pública española es el de “objetividad”. Y otro es que la selección de personal al servicio de la Administración pública se ha de regir bajo los principios de “mérito y capacidad” e “igualdad”. Y además de estos principios la legislación vigente y el Tribunal Constitucional añaden el principio de “publicidad y transparencia”. Los empleados públicos locales españoles se sujetan a la legislación establecida por el Estado y las CC.AA.

Dentro del personal al servicio de las Entidades Locales podemos distinguir diversas clases de empleados públicos:

Funcionario público:

Es la persona vinculada a la Administración por una relación de servicios profesionales y retribuidos regulada por el derecho administrativo (definición del profesor SOSA WAGNER25).

Dentro de esta clase se distingue:

Funcionario de carrera: es aquel que en virtud de nombramiento legal desempeña servicios de carácter permanente.

Funcionario interino: aquel que ocupa una plaza de forma transitoria hasta que sea ocupada por un funcionario de carrera.

Los funcionarios en el ámbito local tienen una serie de funciones reservadas a ellos como son aquellas que supongan el ejercicio de autoridad, la fe pública, el asesoramiento legal preceptivo, control y fiscalización interna.

Una de las principales características de los funcionarios es que tienen una relación profesional permanente, por lo que no pueden ser cesados salvo en el caso de infracciones muy graves y siguiendo un riguroso procedimiento. Y por lo que se refiere a las obligaciones profesionales de los funcionarios públicos, para garantizar esa objetivad e imparcialidad en su actuar, los funcionarios con puestos directivos están sometidos a un estricto régimen de

25

SOSA WAGNER: Manual Básico de Derecho Administrativo

104

incompatibilidades, al igual que los cargos públicos. Y también están sujetos a un régimen disciplinario más estricto.

Dentro de los funcionarios locales se distinguen:

• Los funcionarios con habilitación estatal: que son puestos que han de existir en todas las corporaciones locales, aunque se hacen diferenciación según la población, y que son los puestos de Secretario al que le corresponde la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo, el Interventor al que le corresponde el control y fiscalización interna. Y el Tesorero al que le corresponde la tesorería y recaudación. La habilitación de este personal corre a cargo de las CC.AA. y su nombramiento se realiza mediante concurso, salvo en las grandes corporaciones que se contempla la posibilidad de la libre designación, pero aun en estos casos si se produce el cese el Ayuntamiento debe asignar al “cesado” algún puesto de trabajo.

La agrupación de municipios para el mantenimiento de puestos de trabajo

Uno de los problemas españoles es que hay un número excesivo de municipios, 8.111, la mayoría de pequeño tamaño, y algunos tan pequeños (menores de 1.000 habitantes) que no pueden soportar el mantener ellos solos un puesto de funcionario de habilitación, que como hemos dicho es obligatorio, para lo cual existe la figura de agrupación de municipios para compartir el puesto y los gastos del funcionario.

• Los funcionarios locales restantes: son seleccionados y nombrados por el propio Ayuntamiento. Selección que se hace mediante convocatoria pública y bajo los principios citados anteriormente. La selección la hace un tribunal de composición exclusivamente técnica para evitar cualquier ingerencia política.

Personal laboral

Este personal no puede ejercer funciones reservadas a funcionarios públicos. Y su régimen, como indica su propio nombre, está sujeto al derecho laboral, no al administrativo. Por lo que no está garantizado el derecho de permanencia, aunque en la práctica el personal laboral fijo casi tiene garantizada su permanencia por la tradición y por la regulación del despido de la legislación laboral española.

Se suele emplear, en la práctica, este personal para trabajos menos administrativos

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Su selección está regida bajo los mismos principios que los funcionarios.

Personal eventual

Es el personal que desempeña puestos de confianza o asesoramiento especial. Su nombramiento es libre, corresponde al Alcalde y su cese también es libre. (Definición del profesor SOSA WAGNER26). Este es el único personal que es nombrado y cesado libremente y que cesan también cuando termina el mandato de la autoridad que les nombró.

Las políticas de empleo público

Las políticas de empleo público dentro del ámbito de los Ayuntamientos se plasman en los siguientes instrumentos:

• La plantilla de puestos de trabajo, que es una relación de todos los puestos de trabajos contemplados en el Ayuntamiento, sean de funcionarios, personal laboral o eventual, incluyendo denominación cometidos principales, formación requerida y retribuciones.

Las plantillas son aprobadas por los Ayuntamientos, pero han de ajustarse las normas establecidas por el Estado o las CC.AA. Y siempre han de figurar los puestos reservados a habilitados que se han comentado anteriormente.

La plantilla se fija anualmente y ha de figurar dentro de los Presupuestos Generales del Ayuntamiento.

• La oferta de empleo público, que se forma con las plazas que figuran en la plantilla y están dotadas presupuestariamente, y es aprobada y publicada anualmente.

Tanto la plantilla como la oferta de empleo son objeto de negociación entre el Ayuntamiento y los representantes de los funcionarios y del personal laboral.

Una vez publicada la oferta de empleo público, la selección se hace mediante una convocatoria pública que se publica en los “Diarios Oficiales” junto al programa en el que se indica el temario o materia que van a ser objeto de los exámenes.

El gasto de personal de los Ayuntamientos españoles.

El número de empleados públicos municipales en España en el año 2009, conforme a los datos publicados por el Ministerio de

26 SOSA WAGNER: Manual Básico de Derecho Administrativo

106

Presidencia27 era de: 672.092, de los que 214.165 funcionarios de carrera (34,15 %) 368.029 empleados laborales (58,69 %) y 44.898 entre personal eventual y funcionarios interinos (7,16 %).

Tomando como base los datos del Ministerio de Economía y Hacienda en el año 200828 el gasto de personal de los municipios ascendió a 16.417 millones de euros, que sobre unos presupuestos municipales totales de 50.827 millones representa el 32,30 % del gasto total lo que estaría dentro de los límites establecidos por el art. 179 de la LOM. Sobre la población española de 45.525.552 habitantes supone un gasto de 410 euros por habitante, representado el gasto total de los municipios 1.116 euros por habitante.

27 Fuente: Ministerio de la Presidencia: Registro Central de Personal 2010

(http://www.mpr.es/servicios/publicaciones.html

28 FUENTE: Ministerio de Economía y Hacienda: Haciendas Locales en cifras Avance 2008

(http://www.meh.es/Documentacion/Publico/DGCFEL/HaciendasLocalesEnCifras/HHLL%20en%20cifras.%20Avance%202008.pdf

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ANEXO V

LA ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS DE LOS

AYUNTAMIENTOS ESPAÑOLES

Los recursos de los municipios españoles, tomando como base los mencionados datos del Ministerio de Economía para el año 200829 se pueden estructurar en los siguientes bloques:

Tributos, precios públicos y multas que suponen el 49,14 % de los ingresos, siendo el Impuesto sobre Bienes Inmuebles el más importante ya que asciende al 17,05 %.

Transferencias, que suponen el 38,16 %

Ingresos patrimoniales: 5,74 %

Ingresos financieros el 6,97 %.

Dentro de los impuestos municipales hay una serie de ellos de exigencia obligatoria como son el de Bienes Inmuebles, el de Vehículos, el de Actividades Económicas, el de Incremento del Valor de los Terrenos y el Impuesto sobre Construcciones los cuales suponen el 30,09 % del total de los ingresos municipales.

Para estos impuestos y de acuerdo con la doctrina marcada por el Tribunal Constitucional, los Ayuntamientos disponen las cuotas o tipos impositivos dentro de unos máximos y mínimos marcados por la ley.

La regulación de los tributos municipales junto a la Legislación de Haciendas Locales se recoge por las Ordenanzas Fiscales aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento, previo periodo de información pública. Y las liquidaciones tributarias son aprobadas por el Alcalde.

Otro aspecto que conviene destacar comparando el sistema paraguayo al español es el que se refiere a la recaudación.

En el sistema español los Ayuntamientos, al igual que el Estado y las CC.AA., tienen potestad recaudatoria de sus ingresos de derecho público, lo que supone que en caso de impago durante el

29 FUENTE: Ministerio de Economía y Hacienda: Haciendas Locales en cifras Avance 2008

(http://www.meh.es/Documentacion/Publico/DGCFEL/HaciendasLocalesEnCifras/HHLL%20en%20cifras.%20Avance%202008.pdf

108

período voluntario, los propios Ayuntamientos pueden hacer efectivas estas deudas sin necesidad de acudir a la vía judicial.

Mediante la vía ejecutiva las deudas se cobran con un recargo del 20%, además de los intereses de demora y se puede llegar al embargo del patrimonio del contribuyente deudor, eso sí siguiendo un estricto procedimiento que garantiza los derechos al administrado.

El resultado de la eficacia recaudatoria de los Ayuntamientos españoles, conforme a los datos del Ministerio de Economía, en el año 2008 fue

Impuestos directos (IBI, IVTM, IAE, IIVT): 85,52 %

Impuestos indirectos (ICIO): 78,94 %

Tasas, precios públicos y multas: 75,33 %.

La potestad recaudatoria de los Ayuntamientos tiene amplia tradición en el sistema español y europeo y no supone ninguna controversia política o jurídica.

109

ANEXO VI

LOS PRESUPUESTOS GENERALES DE LOS

AYUNTAMIENTOS ESPAÑOLES

Los presupuestos municipales son definidos, al igual que los del Estado y las CC.AA., como la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo pueden reconocer los Ayuntamientos y sus organismos autónomos y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingreso y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente al Municipio correspondiente.

Los principios presupuestarios son:

• El de unidad: se recogerán todos los presupuestos de la propia entidad, de sus organismos autónomos y la previsión de ingresos y gastos de las sociedades municipales.

• El de universalidad, por lo que se aplicarán las obligaciones y derechos íntegramente.

• El de anualidad.

• El de equilibrio presupuestario: no se pueden aprobar el presupuesto con déficit inicial.

La estructura presupuestaria, dispone la Legislación de Haciendas Locales, será determinada por el Ministerio de Hacienda.

Los estados de gastos de los presupuestos se clasificaran de acuerdo con los criterios siguientes:

• Clasificación económica, que determina en qué se gasta. Y que establece tres niveles: capítulo, artículo y concepto.

• Clasificación funcional, que determinara para qué se gaste y que consta también de tres niveles.

El presupuesto se elabora por el Alcalde, al que se unirá una Memoria explicativa del contenido, la Liquidación del ejercicio anterior, el Anexo de personal de la entidad local, y el Anexo de inversiones a realizar en el ejercicio.

El presupuesto es aprobado por el Pleno del Ayuntamiento, previa exposición pública mediante anuncio en el “Diario Oficial”. Y se publicará una vez aprobada en este mismo Diario.

110

Los presupuestos pueden ser modificados pero siempre respetando los principios presupuestarios, incluido el de equilibrio presupuestario.

Los presupuestos se liquidan con efectos de 31 de diciembre de cada año, determinándose las obligaciones reconocidas, pagadas y pendientes de pago, y los derechos liquidados, cobrados y pendientes de recaudar. La diferencia entre las obligaciones no satisfechas y los derechos pendientes de cobro constituye el remanente de tesorería que puede ser positivo o negativo.

Si el remanente es negativo el presupuesto del ejercicio siguiente se tendrá que modificar, principalmente mediante la reducción de gastos hasta recuperar el equilibrio.

La liquidación corresponde al Alcalde.

DE LA CONTABILIDAD PÚBLICA. CONTROL Y FISCALIZACIÓN EN LAS EE.LL. ESPAÑOLAS.

La legislación de las haciendas locales españolas establece que los Ayuntamientos y sus organismos autónomos quedan sometidos al régimen de contabilidad pública establecida por la ley. Y la contabilidad de las sociedades municipales se somete también a la contabilidad pública sin perjuicio que se adapte al Plan General Contable.

Corresponde al Ministerio de Hacienda, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, aprobar: las normas contables a las que ha de ajustarse la contabilidad de los Ayuntamientos, el Plan General de Cuentas, establecer los libros, determinar las estructuras y justificación de las cuentas.

Y corresponde a la Intervención de los Ayuntamientos llevar la contabilidad financiera y seguimiento en términos financieros de la ejecución de los presupuestos, el control interno.

Como se ha visto, el de Interventor es un puesto de existencia obligatoria en todos los Ayuntamientos, cuyo desempeño corresponde a un funcionario con habilitación estatal, que es seleccionado por las CC.AA. y nombrado por lo general mediante concurso por el Alcalde y que no puede por lo tanto ser cesado en su cargo.

Al Interventor que le corresponde el fiscalizar todos los actos que den lugar al reconocimiento de obligaciones y derechos, fiscalizando todos los pagos y la comprobación de las inversiones. Y si el Interventor está en desacuerdo con los actos que tiene que intervenir formulará su reparo, lo que suspenderá la tramitación del acto cuando se refiere a una insuficiencia presupuestaria. Si el órgano al que afecta el reparo discrepa del mismo corresponderá al

111

Pleno del Ayuntamiento la resolución del conflicto cuando la razón sea la insuficiencia de crédito.

Cada Ayuntamiento, a través de su Pleno, tendrá que aprobar sus Cuentas Generales que habrán de rendir ante el Tribunal de Cuentas30 al que le corresponde su fiscalización.

30 El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de cuentas y gestión económica de

todas las Administraciones Públicas españolas y su sector público. Y depende directamente de las Cortes Generales (Parlamento Nacional)

112

ANEXO VII

ORDENANZA FISCAL REGULADORA DE LAS TASAS POR UTILIZACIONES PRIVATIVAS Y

APROVECHAMIENTOS ESPECIALES DEL DOMINIO PÚBLICO MUNICIPAL

En uso de las facultades concedidas por el artículo 57 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 15 y siguientes del mismo texto legal, el Excmo. Ayuntamiento de Valladolid establece las tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local que se fijan en los siguientes epígrafes:

I.- TASA POR EL ESTACIONAMIENTO DE LOS VEHÍCULOS DE TRACCIÓN MECÁNICA EN LAS VÍAS MUNICIPALES

HECHO IMPONIBLE

ARTÍCULO 1º

Constituye el hecho imponible de la tasa, el estacionamiento de los vehículos de tracción mecánica en las vías públicas dentro de las zonas reglamentariamente determinadas en la Ordenanza Municipal Reguladora de los Aparcamientos Limitados.

Se entenderá por estacionamiento de vehículos de tracción mecánica, cualquier inmovilización de duración superior a dos minutos, siempre que no esté motivada por imperativos de la circulación, dentro de las zonas delimitadas para este aprovechamiento y con las limitaciones que pudieran establecerse.

No estará sujeto a la tasa el estacionamiento de los siguientes vehículos:

a) Motocicletas, ciclos, ciclomotores y bicicletas.

b) Los vehículos estacionados en zonas reservadas para su categoría o actividad.

113

c) Los vehículos autotaxis cuando el conductor esté presente.

d) Los vehículos en servicio oficial, debidamente identificados, propiedad de organismos del Estado, Comunidad Autónoma o Entidades Autónomas, que estén destinados directa y exclusivamente a la prestación de los servicios públicos de su competencia, cuando estén realizando tales servicios.

e) Los vehículos de representaciones diplomáticas acreditadas en España, externamente identificados con placas de matrícula diplomática, a condición de reciprocidad.

f) Los vehículos destinados a la asistencia sanitaria que pertenezcan a la Seguridad Social o Cruz Roja y las ambulancias.

g) Los vehículos propiedad de minusválidos, cuando estén en posesión de la correspondiente autorización especial que expide la Administración Municipal.

SUJETO PASIVO

ARTÍCULO 2º.

a) Son sujetos pasivos de la tasa los conductores que estacionen sus vehículos dentro de las zonas reglamentariamente determinadas por la Alcaldía Presidencia.

Salvo prueba en contrario, se presumirá como conductor la persona propietaria del vehículo en los términos mencionados en el apartado b) de este artículo.

b) En el supuesto de tarifa especial del artículo 3b) se considerará como sujeto pasivo al propietario del vehículo, presumiéndose como tal a quien figure como titular del mismo en el permiso de circulación expedido por la correspondiente Jefatura Provincial de Tráfico.

ARTÍCULO 3º

La cuota tributaria de la tasa vendrá determinada por la aplicación de las tarifas:

A La cuota tributaria de la tasa vendrá determinada por la aplicación de las tarifas:

a) Tarifa general por el área:

1. Por la primera hora de estacionamiento: 0,65 €

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Se permite a los usuarios la utilización de todas las fracciones de 0,05 euros que deseen con un mínimo en todo caso de 0,20 euros.

2. Por la segunda hora de estacionamiento: 1,55 €

Se permite igualmente la utilización de fracciones de 0,05 euros.

3. No obstante la obligatoriedad de colocar los tickets atendiendo al tiempo de ocupación que se vaya a producir, el usuario que se exceda hasta un máximo de treinta minutos sobre la ocupación prevista podrá satisfacer un ticket de 2,10 €.

Asimismo, el usuario que se exceda hasta un máximo de 60 minutos podrá satisfacer un ticket de 4,05 €.

b) Tarifa correspondiente a los aparcamientos disuasorios urbanos:

1.- Régimen común:

- Mañana completa: 1,25 euros

- Tarde completa: 1,25 euros

- Día completo: 2,50 euros

- Hora de estacionamiento: 0,30 euros

- Media hora o fracción: 0,15 euros

2.Régimen específico establecido para el aparcamiento disuasorio sito en c/ Ramón Pradera c/v a Avda. de Vicente Mortés:

- Mañana completa de domingo o festivo: 2,50 euros

- Tarde completa de sábado, domingo o festivo: 2,50 euros

- Día completo de domingo o festivo: 5,00 euros

- Hora de estacionamiento: 0,60 euros

- Media hora o fracción: 0,30 euros

3. No obstante la obligatoriedad de colocar los tickets atendiendo al tiempo de ocupación que se vaya a producir, el usuario que se exceda del límite de tiempo del ticket podrá satisfacer la tarifa correspondiente al tiempo excedido conforme a las frecuencias de tiempo señaladas en los apartados anteriores, según el

115

régimen que sea de aplicación, redondeada a fracción de media hora.

c) Tarifa especial para cada zona del área:

- Cuota por cada año natural, por cada vehículo de residente, minusválidos, vehículo oficial de representaciones diplomáticas, institucionales o de medios de comunicación, o industrial tipo furgoneta: ....................................................... 32,45 €

- Cuota por trimestre natural, por vehículo............. 13,05 €

A los efectos de aplicación de la tarifa especial, se otorgarán distintivos a las personas establecidas en los artículos 8 al 13 de la Ordenanza Municipal Reguladora de los Aparcamientos Limitados.

Las cuotas anuales se prorratearán por trimestres naturales en los supuestos de altas o bajas. Si se ha abonado la cuota anual y el interesado desea renunciar a la autorización concedida, deberá solicitarlo por escrito y tendrá derecho a la devolución del importe de los trimestres completos que resten desde la fecha en que se haga entrega de la tarjeta hasta la finalización del ejercicio, siendo requisito indispensable para ello la entrega en las oficinas municipales del distintivo o tarjeta de la ORA.

En cuanto a las cuotas trimestrales, serán irreducibles y no podrán ser disminuidas por razón de uso en período inferior al trimestre.

ARTÍCULO 4º

La tasa se devengará:

1. Cuando se trate de estacionamiento de vehículos a que se refieren los apartados a) y b) del artículo 3º, en el momento en que se efectúe dicho estacionamiento en las vías públicas que reglamentariamente se determinen por la Alcaldía Presidencia.

2. Tratándose del estacionamiento de vehículos recogido en el apartado c) del artículo 3º, cuando se solicite la autorización del aprovechamiento al comienzo del mismo y periódicamente una vez concedida la autorización, coincidiendo con el año natural, devengándose la tasa el primer día del periodo impositivo.

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NORMAS DE GESTIÓN

ARTÍCULO 5º

El Ayuntamiento hará pública la relación de los barrios, zonas, áreas, lugares o vías públicas a las que afecte, según se determine reglamentariamente, la obligación de pago de la presente tasa.

Los lugares o vías públicas en que se preste el servicio de estacionamiento vigilado, serán objeto de la debida señalización que facilite a los usuarios el conocimiento de tal extremo.

El Ayuntamiento aprobará los modelos oficiales de los distintivos de los residentes.

Las tarjetas de estacionamiento y los recibos anual o trimestral de residentes deberán exhibirse en lugar bien visible del parabrisas delantero.

Cuando se instalen parquímetros, el Ayuntamiento señalará la marca o modelo y se utilizarán, conforme a sus características, para satisfacer las cuotas que resulten por aplicación a las tarifas aquí establecidas.

Las personas que abonen la tarifa especial y transfieran vehículos sujetos a esta modalidad de pago comunicarán, en el plazo de un mes a partir de la transferencia, al Servicio de Gestión de Ingresos el hecho de la misma y el nombre, apellidos y domicilio del adquirente, devolviendo el distintivo.

Los tickets de estacionamiento y los recibos de los residentes, habrán de ser adquiridos en los lugares que señale el Ayuntamiento.

Las autorizaciones de estacionamiento para residentes en zonas de estacionamiento con limitación horaria, estarán vigentes hasta la finalización del año natural, entendiendo que las mismas se prorrogan tácitamente si antes del 31 de diciembre de cada año el interesado no manifiesta por escrito su deseo de renunciar a la misma, por lo que quedaría obligado al pago de la tasa en el siguiente ejercicio.

El pago de la tasa se efectuará en la siguiente forma:

a. En los casos de las tarifas general y correspondiente a los aparcamientos disuasorios urbanos (apartados a) y b) del artículo 3º), al proveerse del correspondiente ticket de estacionamiento. Cuando se instalen parquímetros en las zonas de estacionamiento vigilado, el pago de la tasa en estas modalidades se realizará mediante la utilización de los mismos,

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introduciendo las monedas que procedan según las tarifas y horarios establecidos.

b. En el caso de la tarifa especial (apartado c) del artículo 3º), al proveerse del distintivo anual o trimestral, bien entendido que los residentes acogidos a esta tarifa especial se someterán a los regímenes establecidos en las distintas zonas ajenas al área de influencia de su residencia.

II.- TASA POR APERTURA DE CALICATAS O ZANJAS EN TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO O CUALQUIER REMOCIÓN DEL PAVIMENTO O ACERAS EN LA VÍA PÚBLICA

ARTÍCULO 6º

El hecho imponible vendrá determinado por la utilización privativa o aprovechamiento especial de la vía pública mediante la realización de las obras que se mencionan en el cuadro especificado en las tarifas.

ARTÍCULO 7º

Son sujetos pasivos obligados al pago de la tasa las personas que disfruten, realicen o se beneficien del aprovechamiento.

A estos efectos, se entenderá como beneficiario de la utilización, disfrute o aprovechamiento la persona solicitante de la licencia o autorización, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

Serán sustitutos del contribuyente en el supuesto previsto en el apartado 1 del artículo 8 los propietarios de las fincas y locales a que den acceso dichas entradas de vehículos, quienes podrán repercutir, en su caso, las cuotas sobre los respectivos beneficiarios.

ARTÍCULO 8º

La base imponible vendrá determinada por la aplicación de las siguientes tarifas:

1.- Rebaje de aceras para construcción, supresión o reparación de entradas de vehículos:

a) Construcción ............................. 100,10 €

b) Supresión o reparación............... 40,29 €

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c) Obras ejecutadas por los particulares, de apertura de calicatas o zanjas, con ancho mínimo a medir de un metro, con independencia del coste de reparación ..... ..............134,29 €

ARTÍCULO 9º

La tasa se devengará desde el momento en que se inicie el uso o aprovechamiento especial.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, el sujeto pasivo deberá efectuar el pago en régimen de autoliquidación en el momento de solicitar la correspondiente licencia o autorización, sin cuya justificación no se dará curso al expediente administrativo.

ARTÍCULO 10º

La autoliquidación practicada por el sujeto pasivo, una vez revisada por la Administración, podrá ser homologada por ésta haciendo suyo el acto del contribuyente y elevándolo a la consideración de liquidación definitiva. Caso de denegarse la concesión el interesado podrá instar la devolución de la cuota satisfecha.

III.- TASA POR OCUPACIÓN DE TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO CON MESAS Y SILLAS

ARTÍCULO 11º

Constituye el hecho imponible la ocupación de los terrenos de dominio público municipal con mesas y sillas, con finalidad lucrativa.

ARTÍCULO 12º

Serán sujetos pasivos de la tasa los titulares de la licencia o autorización municipal y, en todo caso, quienes disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

ARTÍCULO 13º

La cuantía de las tasas vendrá determinada por el resultado de aplicar las cuotas especificadas en las tarifas en función de las categorías de las calles que se incluyen en la presente Ordenanza.

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Tarifas: por cada mesa y cuatro sillas:

Calle de 1ª categoría ............................ 75,44 €

Calle de 2ª categoría............................. 60,50 €

Calle de 3ª categoría............................. 50,32 €

Tratándose de vías públicas peatonales, la tarifa aplicable se incrementará en un 35%. A efectos del cobro de esta tasa, se considerarán calles peatonales las que tengan totalmente prohibido el tráfico rodado y aquellas que lo tengan restringido únicamente a vehículos de transporte público o para el acceso de residentes a los garajes.

En el supuesto de que se instalen toldos, sombrillas u otros elementos que impliquen aprovechamiento de vuelo de la vía pública, la tarifa se incrementará un 10%, acumulativo al anterior. Este aumento es aplicable aunque el aprovechamiento se produzca dentro de la superficie delimitada para otras ocupaciones y es compatible con las tarifas que correspondiera aplicar por ellas.

Cuando para la instalación de mesas y sillas se utilicen elementos que acoten el perímetro reservado con vallas, jardineras, toldos, etc., la tarifa se incrementará un 25%. Este incremento será también acumulativo, en su caso, a los dos anteriores.

ARTÍCULO 14º

La tasa se devengará desde el momento en que el aprovechamiento sea autorizado o realizado.

ARTÍCULO 15º

El sujeto pasivo vendrá obligado a realizar una autoliquidación por el importe señalado en las tarifas, con carácter previo a la presentación de la correspondiente autorización, ya sea en supuesto de primera ocupación o con la finalidad de prorrogar la concedida en el ejercicio anterior.

Las cuotas serán irreducibles por el periodo de temporada autorizado.

Para la tramitación y concesión de las autorizaciones de ocupación de dominio público reguladas en este epígrafe, deberá acreditarse estar al corriente de pago de las tasas devengadas en autorizaciones anteriores.

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ARTÍCULO 16º

La autoliquidación practicada por el sujeto pasivo, una vez revisada por la Administración, podrá ser ratificada por ésta haciendo suyo el acto del contribuyente y elevándolo a la consideración de liquidación definitiva. Caso de denegarse la concesión el interesado podrá instar la devolución de la cuota satisfecha, que se hará efectiva previa la comprobación de que la ocupación no ha llegado a producirse.

Si el aprovechamiento se realiza sin licencia, se practicará liquidación por los datos acreditados en el expediente.

ARTÍCULO 17º

Previa comprobación municipal, podrá reducirse esta Tasa en atención a determinadas circunstancias tales como obras en las vías públicas y supuestos de fuerza mayor, de acuerdo con los porcentajes siguientes:

Duración Porcentaje reducción De uno a dos meses 30% De dos a tres meses 60 % Más de tres meses 80%

Únicamente se tendrá derecho a dicha reducción, cuando las obras duren un mes como mínimo, y tengan lugar entre los meses de junio y septiembre. La solicitud de reducción se realizará con posterioridad al abono de la tasa anual.

IV.- TASA POR LA UTILIZACIÓN PRIVATIVA O APROVECHAMIENTO ESPECIAL DEL DOMINIO PÚBLICO MUNICIPAL MEDIANTE LA INSTALACIÓN DE QUIOSCOS EN LA VÍA PÚBLICA

ARTÍCULO 18º

El hecho imponible vendrá determinado por la utilización privativa o aprovechamiento especial de la vía pública derivada de concesión o autorización administrativas para la instalación y permanencia de quioscos para la venta de pan, leche, prensa o cualquier otro artículo de legítimo comercio, así como por la cesión o traspaso de la misma.

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ARTÍCULO 19º

En el supuesto previsto en el párrafo 2º del art. 20, no estará sujeto a la tasa los cambios de titularidad autorizados por el Ayuntamiento y producidos como consecuencia de fallecimiento del sujeto pasivo a favor de sus herederos legítimos en primer grado así como las cesiones por invalidez o jubilación del mismo a favor del cónyuge o los hijos de éste y siempre que no haya mediado precio por el traspaso autorizado.

ARTÍCULO 20º

Serán sujetos pasivos las personas a cuyo favor se otorguen las correspondientes autorizaciones, adjudicaciones y concesiones.

En caso de cesión o traspaso será sujeto pasivo el cedente.

ARTÍCULO 21º

La tasa se devengará desde el momento en que se otorgue la correspondiente autorización o concesión. Posteriormente el 1 de enero de cada año.

ARTÍCULO 22º

La base imponible vendrá determinada por el número de metros cuadrados ocupados por el quiosco instalado en la vía pública.

ARTÍCULO 23º

La cuota a satisfacer será el resultado de la aplicación de las siguientes tarifas:

a) Por cada quiosco instalado en la vía pública .:. 59,96 €/m2 y año.

b) Por cesión o traspaso el 15% del precio de la cantidad fijada por el mismo.

El Ayuntamiento, podrá optar por acudir en este caso a ejercitar los derechos de tanteo y retracto cuando lo estime conveniente.

La cuota resultante a que se refiere el apartado a) del presente artículo se prorrateará por trimestres naturales para los supuestos de altas o bajas. Cuando se haya abonado la cuota anual y se produzca la baja de la titularidad del quiosco, se devolverá el importe de los trimestres completos que resten hasta la finalización del ejercicio.

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No se dará el prorrateo trimestral en los casos de cambio de la titularidad en una autorización anteriormente concedida.

En estos supuestos, la tasa deberá ser satisfecha en su totalidad por el titular que lo fuera al comienzo del ejercicio, es decir, el uno de enero de cada año. Los cambios de titularidad tendrán efectividad en el devengo de esta tasa en el ejercicio inmediatamente posterior.

No se tramitará la autorización de ningún traspaso si el cedente no está al corriente de los pagos de esta tasa.

ARTÍCULO 24º

Anualmente y para los aprovechamientos concedidos en el ejercicio anterior el Ayuntamiento aprobará un Padrón Fiscal que incluirá todos ellos con las cuotas que procedan.

Dicho padrón se tramitará en la forma reglamentariamente establecida.

Las cuotas serán anuales e irreducibles y se satisfarán en la forma y plazos que se señalen.

V.- TASA POR APROVECHAMIENTO ESPECIAL DE LAS VÍAS PÚBLICAS MUNICIPALES POR ENTRADAS DE VEHÍCULOS A TRAVÉS DE LAS ACERAS Y RESERVAS DE ESPACIO PARA APARCAMIENTO, CARGA Y DESCARGA DE MERCANCÍAS DE CUALQUIER CLASE

ARTÍCULO 25º

El hecho imponible vendrá constituido por el aprovechamiento especial de la vía pública municipal por:

1. Entrada de vehículos a través de aceras o calzadas. 2. Reservas de espacio permanente para el servicio de

aparcamiento de vehículos. 3. Reservas de espacio de la vía pública para descarga de

combustibles, muebles y otros análogos. 4. Reservas de espacio con motivo de la ejecución de obras. 5. Cualquier otro aprovechamiento especial autorizado o realizado

no recogido en epígrafes anteriores.

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ARTÍCULO 26º

Serán sujetos pasivos de la tasa los titulares de la licencia o autorización municipal y, en todo caso, quienes disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

ARTÍCULO 27º

La base imponible vendrá determinada por los metros lineales de la entrada y de la reserva de los espacios, distancia que se computará desde el punto de mayor amplitud o anchura del aprovechamiento. Para las entradas de vehículos, y como regla general, la base imponible de esta tasa será la longitud en metros lineales de la entrada o paso de vehículos de la parte de mayor amplitud o base mayor del trapecio que conforma la superficie del aprovechamiento, la cual, en todo caso, no será inferior a la longitud de la línea de fachada correspondiente al hueco libre de entrada, incrementado en un metro a cada lado. A los efectos de lo establecido en el párrafo anterior, la longitud del paso se determinará por los metros lineales del bordillo rebajado en los casos en que exista dicho rebaje, computándose en los demás casos, el ancho del hueco libre para la entrada y salida de vehículos incrementada en dos metros.

En el supuesto de existir un solo paso de vehículos construido para el acceso a dos o más inmuebles de distintos propietarios, se calculará la longitud de cada uno de ellos considerando la medida obtenida al trazar la perpendicular al bordillo desde la línea divisoria o pared medianera existente entre dichos inmuebles hasta el punto en que termina el rebaje.

ARTÍCULO 28º

La cuota tributaria se fijará de acuerdo con las siguientes tarifas:

1 .- Entrada de vehículos: - A) Hasta 5 metros de anchura Calle de 1ª categoría 264,20 euros Calle de 2ª categoría 204,79 euros Calle de 3ª categoría 126,07 euros

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- B) De más de 5 metros hasta 10 metros de anchura Calle de 1ª categoría 334,75 euros Calle de 2ª categoría 262,93 euros Calle de 3ª categoría 191,72 euros -.C) De más de 10 metros de anchura Calle de 1ª categoría 409,26 euros Calle de 2ª categoría 343,46 euros Calle de 3ª categoría 260,43 euros Las tarifas anteriores se reducirán:

a) En un 50% cuando se trate de aprovechamientos especiales de la vía pública por entrada de vehículos a través de las aceras que afecten a viviendas unifamiliares con capacidad para 2 vehículos como máximo.

b) En un 50% cuando se trate de aprovechamientos especiales de la vía pública por entrada de vehículos a través de las aceras que afecten a empresas cuyos establecimientos estén ubicados en suelo con la calificación de uso industrial.

2.1- Reserva de espacio permanente sin limitación horaria para el servicio de aparcamiento de vehículos, por cada año, cada metro lineal de reserva (o fracción)

Calle de 1ª categoría 147,86 euros Calle de 2ª categoría 118,52 euros Calle de 3ª categoría 106,67 euros

2.2- Reserva de espacio permanente con limitación horaria para el servicio de aparcamiento de vehículos, por cada año, cada metro lineal de reserva (o fracción)

Calle de 1ª categoría 77,83 euros Calle de 2ª categoría 68,10 euros Calle de 3ª categoría 58,36 euros

3.- Reserva permanente para descarga de combustible, muebles y otros análogos, al año:

Calle de 1ª categoría 77,83 euros Calle de 2ª categoría 68,10 euros Calle de 3ª categoría 58,36 euros

4.- Reservas temporales. Reservas de espacio en el caso de obras, durante la ejecución de las mismas, por cada mes (o fracción), cada metro lineal de reserva (o fracción):

Calle de 1ª categoría 12,54 euros Calle de 2ª categoría 10,06 euros Calle de 3ª categoría 8,81 euros

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5.- Reservas de espacio no incluidas en apartados anteriores, por día o fracción:

Que supongan el corte de tráfico de la calle correspondiente, por día o fracción:

Calle de 1ª categoría 83,92 euros Calle de 2ª categoría 51,17 euros Calle de 3ª categoría 34,06 euros

Que no supongan el corte de tráfico de la calle correspondiente, por día o fracción:

Calle de 1ª categoría 19,51 euros Calle de 2ª categoría 17,49 euros Calle de 3ª categoría 15,60 euros

La cuota resultante por entrada de vehículos y por reservas permanentes, previstas en los apartados 1,2 y 3 del presente artículo, se prorratearán por trimestres naturales para los supuestos de altas o bajas. Cuando se haya abonado la cuota anual y se produzca la baja de la entrada de vehículos o reserva permanente, se devolverá el importe de los trimestres completos que resten hasta la finalización del ejercicio. No se dará el prorrateo trimestral en los casos de cambio de la titularidad en una autorización anteriormente concedida.

En estos supuestos, la tasa deberá ser satisfecha en su totalidad por el titular que lo fuera al comienzo del ejercicio, es decir, el 1 de enero de cada año. Los cambios de titularidad tendrán efectividad en el devengo de esta tasa en el ejercicio inmediatamente posterior.

ARTÍCULO 29º

La tasa se devengará desde el momento en que el aprovechamiento sea autorizado o realizado

ARTÍCULO 30º

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el pago deberá realizarse:

a) En los supuestos incluidos en los apartados 1,2 y 3 del art. 28:

En los casos de alta, se emitirá la liquidación correspondiente al primer año del aprovechamiento, liquidación que será notificada individualmente al sujeto pasivo.

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Si se produce un cambio de titularidad, se notificará igualmente de forma individualizada al adquirente la liquidación que corresponda al primer ejercicio en que sea el sujeto pasivo de la tasa.

En las autorizaciones ya concedidas, se aprobará el correspondiente padrón de contribuyentes, que coincidirá con el año natural.

b) En los aprovechamientos previstos en los apartados 4, 5 y 6, mediante autoliquidación en el momento de solicitar la correspondiente autorización, sin cuya justificación no se dará curso al expediente administrativo.

El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, así como los Organismos Autónomos del Estado y las Entidades de derecho público de análogo carácter de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, quedan eximidos de la obligación de abonar la autoliquidación en el momento de presentar la correspondiente solicitud de licencia, sin perjuicio de la liquidación que será practicada posteriormente por el Servicio de Gestión de Ingresos.

ARTÍCULO 31º

La autoliquidación practicada por el sujeto pasivo, tendrá carácter provisional. La Administración municipal comprobará que las autoliquidaciones se han realizado mediante la correcta aplicación de las normas contenidas en esta Ordenanza y que las cuotas reflejadas corresponden con el resultado de tales normas. Si la autoliquidación presentada no se ajusta a la Ordenanza, se practicará liquidación definitiva rectificando los elementos tributarios mal aplicados o los errores aritméticos producidos.

Caso de denegarse la concesión y siempre que no se realice el aprovechamiento, el interesado podrá instar la devolución de la cuota satisfecha.

Para el cómputo del plazo por el que se concede la ocupación, se tendrá como día inicial el que figure en la propia autorización o, si no se concreta ninguna fecha, aquel que el solicitante comunique al Ayuntamiento. En caso de que éste no realice la preceptiva comunicación, se tendrá por día inicial el del otorgamiento de la licencia. Dicha comunicación deberá realizarse con anterioridad a proceder al efectivo aprovechamiento.

Si finaliza el periodo de vigencia de la autorización y se necesitara una prórroga o fuera precisa la ocupación por un concepto distinto al concedido, el particular deberá presentar ante este Ayuntamiento,

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antes de que el plazo finalice o de realizar la ocupación por distinto concepto, una nueva solicitud de licencia, efectuando de nuevo una autoliquidación por el concepto y periodo que corresponda.

Asimismo, si desea renunciar a autorizaciones concedidas, el interesado deberá comunicarlo por escrito con anterioridad a la fecha de inicio de la licencia de ocupación, entendiéndose, en caso contrario, que se hace uso de la misma.

Si la ocupación se realiza sin licencia, se liquidará por el periodo de ocupación acreditado en el expediente.

VI.- OCUPACIÓN DE TERRENOS DE USO PÚBLICO CON MERCANCÍAS, MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN, ESCOMBROS, VALLAS, PUNTALES, ASNILLAS, ANDAMIOS, CONTENEDORES Y OTRAS INSTALACIONES ANÁLOGAS

ARTÍCULO 32º

Constituye el hecho imponible de esta tasa la ocupación del dominio público con mercancías, materiales de construcción, escombros, vallas, puntales, asnillas, andamios, contenedores y otras instalaciones análogas.

ARTÍCULO 33º

Serán sujetos pasivos de la tasa los titulares de la licencia o autorización municipal y, en todo caso, quienes disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

ARTÍCULO 34º

Se tomará como base de gravamen la superficie delimitada o sobrevolada por medio de las instalaciones descritas en el artículo 32, incluida, en su caso, la zona destinada a paso de viandantes

ARTÍCULO 35º

La determinación de la cuota tributaria se llevará a cabo conforme a los criterios y tarifas que se especifican a continuación: Calle 1ª categoría (metro cuadrado o fracción)..................... 18,19 euros Calle 2ª categoría (metro cuadrado o fracción)..................... 15,80 euros

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Calle 3ª categoría (metro cuadrado o fracción)..................... 13,34 euros En los casos de andamios colgantes y aquellos que sobresalgan pero no tengan apoyos en la vía pública, sobre la tarifa general se aplicará una reducción del 50%. El periodo será mensual y se computará de fecha a fecha, siendo irreducibles las tarifas por periodos inferiores, excepto para las ocupaciones de duración inferior a 7 días, en cuyo caso la tarifa se reducirá al 25%. Cuando la ocupación se produzca en solares o terrenos municipales que no tengan la consideración de vías públicas o espacios públicos, se aplicará a las tarifas una bonificación del ochenta y cinco por ciento (85%). La ocupación de terrenos de dominio público sin la oportuna autorización administrativa devengará, en todo caso, la tasa correspondiente.

ARTÍCULO 36º

La tasa se devengará desde el momento en que el aprovechamiento sea autorizado o realizado, computándose el plazo de la ocupación en los términos establecidos en el artículo 38 de la presente Ordenanza.

ARTÍCULO 37º

El pago de la tasa se realizará mediante la correspondiente autoliquidación en el momento de solicitar la correspondiente licencia, sin cuya justificación no se dará curso al expediente administrativo.

La autoliquidación practicada por el sujeto pasivo, una vez revisada por la Administración, podrá ser homologada por ésta, haciendo suyo el acto del contribuyente y elevándolo a la consideración de liquidación definitiva.

El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, así como los Organismos Autónomos del Estado y las Entidades de derecho público de análogo carácter de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, quedan eximidos de la obligación de abonar la autoliquidación en el momento de presentar la correspondiente solicitud de licencia, sin perjuicio de la liquidación que será practicada posteriormente por el Servicio de Gestión de Ingresos.

Caso de denegarse la concesión, el interesado podrá instar la devolución de la cuota satisfecha, que se realizará siempre y cuando no exista constancia de que se haya producido la ocupación.

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ARTÍCULO 38º

Para el cómputo del plazo por el que se concede la ocupación, se tendrá como día inicial, aquel que el solicitante comunique al ayuntamiento. En caso de que éste no realice la preceptiva comunicación, se tendrá por día inicial el del otorgamiento de la licencia. Dicha comunicación deberá realizarse con anterioridad a proceder a la efectiva ocupación de la vía pública.

Si la ocupación se realiza sin licencia, se liquidará por el periodo y la superficie acreditada en el expediente.

ARTÍCULO 39º

Cuando finalizado dicho plazo, fuera precisa la ocupación por un nuevo período o se precisara ocupación por concepto distinto al concedido, el particular deberá presentar ante este Ayuntamiento, antes de que el plazo finalice, o de realizar la ocupación por distinto concepto, nueva solicitud de licencia efectuando de nuevo autoliquidación por el cómputo del tiempo en que nuevamente se solicite la citada ocupación.

Asimismo, en caso de renuncia a autorizaciones concedidas, el interesado deberá comunicarlo por escrito con anterioridad a la fecha de inicio de la licencia de ocupación, entendiéndose, en caso contrario, que se hace uso de la misma.

VII. INSTALACIÓN DE PUESTOS, BARRACAS, CASETAS DE VENTA, ESPECTÁCULOS, ATRACCIONES O RECREO EN TERRENOS DE USO PÚBLICO LOCAL, ASI COMO INDUSTRIAS CALLEJERAS Y AMBULANTES Y RODAJE CINEMATOGRÁFICO

ARTÍCULO 40º

Constituye el hecho imponible de esta tasa la ocupación de los terrenos de dominio público mediante la instalación de puestos, barracas, casetas de venta, espectáculos o atracciones en terrenos de dominio público e industrias callejeras o ambulantes, así como los rodajes cinematográficos o publicitarios y televisivos.

.ARTÍCULO 41º

Serán sujetos pasivos de la tasa los titulares de las respectivas licencias, autorizaciones, adjudicaciones o concesiones o los

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beneficiarios de los distintos aprovechamientos, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

ARTÍCULO 42º

La base imponible de la tasa vendrá determinada por la utilización privativa o aprovechamiento especial de las vías públicas ya sea, con carácter estable o ambulante sin parada fija.

ARTÍCULO 43º

Las tarifas aplicables serán las siguientes:

A.-Instalaciones y puestos de venta o exposición autorizados, así como las ocupaciones para la realización de espectáculos y actividades recreativas y de promoción. 1) Hasta 6 m2, por cada m2 o fracción y día, 1,85 €. 2) En los puestos o instalaciones cuya superficie supere los seis metros cuadrados de ocupación la liquidación se practicará de acuerdo con el siguiente cuadro: a) Los primeros seis metros cuadrados, por cada m2 o fracción al

día .... 1,85 € b) Los cuatro m2 siguientes, por cada m2 o fracción al día:

bonificación del 20% sobre la tarifa mencionada en el apartado a).

c) Los veinte m2 siguientes, por cada m2 o fracción al día: bonificación del 60 % sobre la tarifa mencionada el apartado a)

d) Cada m2 que exceda de 30 m2 sin superar los 500 m2: bonificación del 80 % sobre la tarifa mencionada el apartado a)

e) Cada m2 que exceda los 500 m2: bonificación del 90 % sobre la tarifa mencionada el apartado a)

Cuando las ocupaciones de suelo de dominio público para

realizar espectáculos, actividades recreativas, promocionales o de propaganda, prácticas de conducción o seguridad vial y similares no precisen instalación alguna, sino únicamente una acotación de la superficie ocupada o reservada, la tarifa fijada se reducirá en un 50%.

Se entenderá que existe instalación cuando se utilicen elementos de acotamiento tales como carpas, camiones promocionales o elementos de similar naturaleza.

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B.- Espectáculos circenses y análogos.

Por cada instalación . 80 € al día.

Los anexos que puedan acompañar las grandes atracciones como camiones, coches vivienda, caravanas, etc. se considerarán parte de la instalación a los efectos del pago de la tarifa señalada.

C.- Rodajes cinematográficos. 92.5 € al día.

En el supuesto que los rodajes impliquen un aprovechamiento privativo de la vía pública, con acotamiento de espacio, las tarifas aplicables serán las recogidas en el apartado A de este artículo.

D.- Ocupación de la Pérgola del Campo Grande para la realización de espectáculos públicos y actividades recreativas tales como la realización de bailes, conciertos, representaciones y diversiones análogas, actos públicos cualquiera que sea su naturaleza, así como cualquier otra utilización debidamente autorizada: 270,00 euros espectáculo y día.

E.- Cuando se trate de actividades que suponen aprovechamiento

de la vía pública:

Subasta de puestos para venta de helados, los tipos serán los siguientes: -Puestos instalados en calles de 1ª categoría: 244,14 € -Puestos instalados en calles de 2ª categoría: 122,08 € -Puestos instalados en calles de 3ª categoría: 97,66 € Los puestos cuyas dimensiones sea el doble de la normal abonarán la tarifa correspondiente multiplicada por dos. En el caso de puestos de helados que se instalen sin haber accedido a la subasta, la tarifa aplicable será la recogida en al apartado a) de este artículo.

F.- Autorizaciones anuales por la ocupación con puestos en mercadillos y rastro:

Por cada puesto en cada uno de los mercadillos o rastro: 12,21 € al mes.

G.- Quedan excluidas las ocupaciones de terrenos de dominio público con ocasión de ferias, verbenas, festejos populares y otros eventos en los supuestos en que el Ayuntamiento o las fundaciones Municipales organicen, patrocinen o colaboren en su realización, salvo que el Ayuntamiento considere que por

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concurrir otro tipo de circunstancias ajenas al interés público deban satisfacer la presente tasa.

ARTÍCULO 44º

El pago de la tasa se realizará mediante la correspondiente liquidación en el momento de solicitar la correspondiente licencia sin cuya justificación no se dará curso al expediente administrativo.

Para la tramitación y concesión de las autorizaciones de ocupación de dominio público reguladas en este epígrafe, deberá acreditarse estar al corriente de pago de las tasas devengadas en autorizaciones anteriores.

En los supuestos previstos en el apartado C, en el momento de la adjudicación del terreno.

Las cantidades exigibles con arreglo a las tarifas se liquidarán por cada aprovechamiento solicitado o autorizado y serán irreducibles por el período anual o de temporada autorizado.

La autorización tendrá vigencia para el período solicitado, transcurrido el cual deberá volverse a solicitar, sin que en ningún caso se pueda entender prorrogada.

El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, así como los Organismos Autónomos del Estado y las Entidades de derecho público de análogo carácter de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, quedan eximidos de la obligación de abonar la autoliquidación en el momento de presentar la correspondiente solicitud, sin perjuicio de la liquidación que será practicada posteriormente por el Servicio de Gestión de Ingresos.

VIII.- APROVECHAMIENTOS ESPECIALES DEL SUBSUELO, SUELO Y VUELO DEL DOMINIO PÚBLICO CON RIELES, POSTES, CABLES, PALOMILLAS, CAJAS DE AMARRE, DE DISTRIBUCIÓN O DE REGISTRO, ASCENSORES ADOSADOS A EDIFICIOS EXISTENTES, BÁSCULAS, APARATOS PARA LA VENTA AUTOMÁTICA Y OTROS ANÁLOGOS

ARTÍCULO 45º

Constituye el hecho imponible de esta tasa el aprovechamiento especial del suelo, subsuelo y vuelo del dominio público con rieles, postes, cables, palomillas, cajas de amarre, de distribución o de

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registro, ascensores adosados a edificios existentes, básculas, aparatos para la venta automática y otros análogos.

ARTÍCULO 46º

Serán sujetos pasivos de la tasa los titulares de las respectivas licencias, autorizaciones, adjudicaciones o concesiones o quienes disfruten, utilicen o sean beneficiarios de los distintos aprovechamientos, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

ARTÍCULO 47º

1. La base imponible vendrá determinada por la aplicación de las siguientes tarifas:

1.1.-Por metro lineal o fracción con tuberías o/y cables, al año o fracción.

1,15 euros

1.2.- Con tanques o depósitos de combustible u otros líquidos, por m2 o fracción, al año o fracción.

59,92 euros

2. Ocupación del suelo:

2.1.-Por cada poste, columna o palomilla de cualquier clase, al año o fracción.

9,66 euros

2.2.-Por cada aparato o máquina de venta automática, de expedición de cualquier producto, cabina telefónica, ascensor adosado a edificio existente, básculas de peso, al año, por cada m2 o fracción.

121,80 euros

2.3.-Por cada transformador o estación eléctrica, al año, por m2 o fracción.

12,03 euros

2.4.-Por cada caja de amarre, distribución o registro, al año o fracción.

7,31 euros

2.5.-Por cada jardinera, expositor, mástil, revistero, macetero, atracciones infantiles y similares, por m2 o fracción, al año o fracción.

14,61 euros

2.6.- Por cada cajero automático cuya utilización

deba realizarse directamente desde la vía pública.

277,93 euros

2.7.-Por los demás aprovechamientos con base por

elementos unitarios, por cada m2 o fracción, al año

o fracción.

14,61 euros

134

En los casos de alta, se emitirá la liquidación correspondiente al primer año del aprovechamiento, liquidación que será notificada individualmente al sujeto pasivo.

En las autorizaciones ya concedidas, se aprobará el correspondiente padrón de contribuyentes, que coincidirá con el año natural.

La cuota resultante se prorrateará por trimestres naturales para los supuestos de altas o bajas. Cuando se haya abonado la cuota anual y se produzca la baja, se devolverá el importe de los trimestres completos que resten hasta la finalización del ejercicio.

Respecto al aprovechamiento con cajeros automáticos (apartado 2.6), las entidades financieras estarán obligadas a comunicar al Servicio de Gestión de Ingresos tanto las nuevas instalaciones como la supresión de los citados cajeros, sin perjuicio de otras autorizaciones que sean necesarias. La declaración de baja se presentará en el plazo de un mes a contar desde la fecha en que tenga lugar; en caso de presentación fuera de este plazo, no producirá efectos tributarios hasta el ejercicio siguiente al de dicha presentación.

3. Ocupación sobre el vuelo.

3.1.- Por cada grúa cuyo brazo o pluma ocupe en un recorrido el vuelo de la vía pública, al año o fracción, prorrateándose por trimestres naturales los periodos inferiores al año...........................................

714,35 €

3.2.- Por cable aéreo o línea de alta tensión que vuele sobre la vía pública, por metro lineal o fracción, al año o fracción de año...............................................................

1,29 €

3.3.- Por la ocupación del dominio publico mediante la instalación de vallas publicitarias, excluidas las derivadas de concesión municipal, por cada metro cuadrado o fracción de superficie publicitaria de la valla, al año o fracción.

149,29 €

3.4.- Por otros aprovechamientos del vuelo de la vía pública por cada metro lineal o fracción, al año o fracción:

1,20 €

4. Estarán excluidos de las tasas establecidas por ocupación de suelo, por la instalación de vallas publicitarias y por la instalación de banderolas o elementos publicitarios colgados de farolas o posters:

a) Los autorizados por la Administración Electoral al uso de los espacios cedidos por el Ayuntamiento con ocasión de la

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celebración de elecciones, comicios y consultas convocadas por las instituciones del Estado.

b) La utilización de estos soportes para la difusión de actividades organizadas o patrocinadas por el Ayuntamiento.

ARTÍCULO 48º

La tasa se devengará en el momento en que se inicie el aprovechamiento especial.

Si se trata de autorizaciones ya concedidas, el primer día de cada año natural.

ARTÍCULO 49º

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el pago deberá realizarse:

1.- Mediante autoliquidación en el momento de solicitar la correspondiente autorización, sin cuya justificación no se dará curso al expediente administrativo.

El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, así como los Organismos Autónomos del Estado y las Entidades de derecho público de análogo carácter de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, quedan eximidos de la obligación de abonar la autoliquidación en el momento de presentar la correspondiente solicitud, sin perjuicio de la liquidación que será practicada posteriormente por el Servicio de Gestión de Ingresos.

2.- Si el aprovechamiento se realiza sin licencia, se practicará liquidación por el periodo de ocupación acreditado en el expediente.

3. En las tasas por aprovechamiento especial del dominio público a favor de empresas o entidades que utilizan el dominio público para prestar los servicios de suministro, las compañías suministradoras deberán presentar al Ayuntamiento antes del 30 de abril de cada año la declaración correspondiente al importe de los ingresos brutos facturados en el ejercicio inmediatamente anterior.

Las empresas que utilicen redes ajenas deberán acreditar la cantidad satisfecha al propietario de las redes, en orden a justificar la minoración de ingresos.

El Ayuntamiento comprobará el contenido de la declaración y practicará la liquidación de la tasa, que se notificará a los interesados a los efectos oportunos.

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Se podrán establecer convenios con los sujetos pasivos de la tasa o con sus representantes, para simplificar el cumplimiento de las obligaciones de declaración, liquidación y recaudación.

IX.- APROVECHAMIENTOS ESPECIALES CONSTITUIDOS EN EL SUBSUELO, SUELO Y VUELO DEL DOMINIO PÚBLICO A FAVOR DE EMPRESAS EXPLOTADORAS DE SERVICIOS DE SUMINISTROS DE INTERÉS GENERAL.

ARTÍCULO 50º

Hecho imponible

Constituye el hecho imponible de la tasa el disfrute de la utilización privativa o el aprovechamiento especial del suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario.

El aprovechamiento especial del dominio público se producirá siempre que para la prestación del servicio de suministro se deban utilizar redes o instalaciones que materialmente ocupen el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, independientemente de quien sea el titular de aquéllas.

La tasa regulada en este epígrafe es compatible con otras tasas establecidas o que pueda establecer el Ayuntamiento, por la prestación de servicios o realización de actividades de competencia local, de las cuales las mencionadas empresas hayan de ser sujetos pasivos.

Asimismo, es compatible con las cuantías o tarifas que, con carácter puntual o periódico, puedan exigirse como consecuencia de la cesión de uso de infraestructuras destinadas específicamente o habilitadas por el Ayuntamiento para alojar redes de servicios.

ARTÍCULO 51º

Sujetos pasivos

Son sujetos pasivos de la tasa las empresas o entidades que utilicen el dominio público para prestar los servicios de suministro de agua, gas, electricidad, telecomunicaciones (para telefonía fija o telefonía móvil) y otros análogos, así como las empresas que

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exploten la red de comunicación interna mediante sistemas de fibra óptica, televisión por cable o cualquier otra técnica, que utilicen redes o instalaciones en el dominio público local, cuyos servicios resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, independientemente de su carácter público o privado.

Tienen la consideración de empresas explotadoras de suministros, con independencia de su carácter público o privado, las siguientes:

- Las empresas suministradoras de electricidad, agua o gas.

- Las que presten servicios de telecomunicaciones disponibles al público con la utilización total o parcial de redes públicas de telecomunicaciones, que ocupen el suelo, subsuelo o vuelo público, con independencia de la titularidad de las redes o instalaciones.

- Cualesquiera otras empresas de servicios de suministros que utilicen para su prestación tuberías, cables u otras instalaciones que ocupen el suelo, subsuelo o vuelo público municipal.

Se incluyen entre las empresas explotadoras de dichos servicios las empresas transportadoras, distribuidoras y comercializadoras de los mismos.

A los efectos de esta tasa, tiene la consideración de sujetos pasivos las empresas o entidades explotadoras a que se refiere el párrafo anterior, tanto si son titulares de las correspondientes redes a través de las cuales se efectúan los suministros como si, no siendo titulares de dichas redes, lo son de sus derechos de uso, acceso o interconexión a las mismas.

Las empresas titulares de las redes físicas, a las cuales no resulte aplicable lo previsto en los apartados anteriores, están sujetos a la tasa por ocupaciones del suelo, subsuelo y vuelo de la vía pública, regulado en el epígrafe VIII.

ARTICULO 52º

Periodo impositivo y devengo

La presente tasa tiene naturaleza periódica, devengándose el primer día del periodo impositivo, que coincidirá con el año natural, salvo en los supuestos de inicio o cese en el uso privativo o el aprovechamiento especial, en que el periodo impositivo se ajustará a estas circunstancias, prorrateándose la cuota por trimestres naturales completos, conforme a las siguientes reglas:

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a) En los supuestos de alta, el periodo impositivo coincidirá con los trimestres naturales que resten para finalizar el ejercicio, computándose desde aquel en que se inicia la utilización privativa o el aprovechamiento especial.

b) En los supuestos de baja, el periodo impositivo coincidirá con los trimestres naturales transcurridos desde el inicio del ejercicio, computándose aquel en el que se produce el cese de la utilización privativa o el aprovechamiento especial.

c) En aquellos supuestos en los que el aprovechamiento no requiera licencia o autorización, desde el momento en que se ha iniciado dicho aprovechamiento. A estos efectos, se entenderá que ha empezado el aprovechamiento en el momento en que se inició la prestación del servicio solicitado.

ARTÍCULO 53º

1.-Régimen especial de cuantificación por ingresos brutos derivados de la facturación.

A) BASE IMPONIBLE Y CUOTA TRIBUTARIA

Los servicios de telefonía móvil quedan excluidos expresamente de este régimen de cuantificación de la tasa.

Para el resto de los sujetos pasivos determinados en el artículo 51, tanto si son propietarios de la red que ocupa el suelo, subsuelo o vuelo mediante el que se produce el disfrute del aprovechamiento especial del dominio público local, como si lo son únicamente de derechos de uso, de acceso o de interconexión a las mismas, la cuantía de esta tasa, sin excepción, está constituido por el 1,5% de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en el término municipal.

Las empresas que empleen redes ajenas para efectuar los suministros deducirán de sus ingresos brutos de facturación las cantidades satisfechas a otras empresas en concepto de acceso o interconexión a las redes de las mismas. Las empresas titulares de tales redes deberán computar las cantidades percibidas por tal concepto entre sus ingresos brutos de facturación.

A efectos de los apartados anteriores, tienen la consideración de ingresos brutos procedentes de la facturación aquéllos que, siendo imputables a cada entidad, hayan sido obtenidos como contraprestación por los servicios prestados en este término municipal en desarrollo de la actividad ordinaria; sólo se excluirán los ingresos originados por hechos o actividades extraordinarias.

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Constituyen ingresos brutos las facturaciones por los siguientes conceptos:

1.- Suministros o servicios de interés general propios de la actividad de la empresa, que corresponden a consumos de los abonados del municipio.

2.- Servicios prestados a los consumidores necesarios para la recepción del suministro o servicio propio del objeto de la empresa, incluyendo los enlaces en la red, puesta en marcha, conservación, modificación, conexión, desconexión y sustitución de los contadores, equipos o instalaciones propiedad de las empresas o los usuarios.

3.-Alquileres que han de pagar los consumidores por el uso de los contadores u otros medios utilizados en la prestación del servicio o suministro.

4.- En general, todos aquellos ingresos que procedan de la facturación realizada por servicios derivados de la actividad propia de la empresa suministradora, así como los suministros prestados gratuitamente a un tercero, los consumos propios y los no retribuidos en dinero, que deberán facturarse al precio medio de los análogos de su clase.

Estos ingresos se minorarán únicamente con las partidas que correspondan a importes indebidamente facturados por error y que hayan sido objeto de anulación o rectificación.

No se incluirán entre los ingresos brutos procedentes de la facturación, a estos efectos, los siguientes conceptos:

a) Los impuestos indirectos que graven los servicios prestados. b) Las partidas o cantidades cobradas por cuenta de terceros

que no constituyen un ingreso propio de la entidad sujeto pasivo de la tasa.

c) Las subvenciones de explotación o de capital públicas o privadas, o cantidades derivadas de donaciones, herencias o cualquier otro título lucrativo que las empresas suministradoras puedan percibir.

d) Las indemnizaciones exigidas por daños y perjuicios, salvo que fueran en compensación o contraprestación por cantidades no cobradas que hubieran de incluirse en los ingresos brutos.

e) Los ingresos financieros, tales como intereses, dividendos y cualesquiera otros de análoga naturaleza.

f) Los trabajos realizados por la empresa para su inmovilizado. g) El mayor valor de sus activos como consecuencia de las

regularizaciones que realicen de sus balances.

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h) Las cantidades procedentes de la enajenación de bienes y derechos que formen parte de su patrimonio.

B) NORMAS DE GESTIÓN.

Los sujetos pasivos de esta tasa por el régimen especial de cuantificación por ingresos brutos procedentes de la facturación deberán presentar al Ayuntamiento, antes de finalizar el cuarto trimestre de cada año natural, declaración de los ingresos brutos facturados por cada uno de los conceptos integrantes de la base imponible durante el ejercicio inmediatamente anterior.

El Ayuntamiento practicará liquidaciones trimestrales a cuenta de la liquidación anual, que serán notificadas a los sujetos pasivos.

El importe de cada liquidación trimestral se calculará sobre el 25% de la cuantía total de los ingresos brutos procedentes de la facturación realizada dentro del término municipal durante el penúltimo ejercicio anterior al del devengo de la tasa.

Una vez que se realice la declaración de ingresos brutos en el cuarto trimestre de cada año, referida al ejercicio inmediatamente anterior, el Ayuntamiento practicará la liquidación anual de dicho ejercicio. La cantidad a ingresar será la diferencia entre el importe de la liquidación anual y los ingresos a cuenta hechos por el sujeto pasivo en las liquidaciones trimestrales en relación con el mismo ejercicio.

Si de la liquidación anual resultara un saldo negativo, el exceso satisfecho al Ayuntamiento se compensará en el primer pago a cuenta o en los sucesivos.

La declaración de ingresos brutos realizada por las empresas suministradoras habrá de acompañarse de un extracto de su contabilidad y de la documentación acreditativa de la declaración. Los servicios municipales procederán a la comprobación, por cualquiera de los medios previstos en los art. 52 y 115 de la Ley General Tributaria y a la modificación, si procede, de la base imponible utilizada por el interesado y practicará la liquidación definitiva correspondiente. El Ayuntamiento podrá requerir al interesado cualquier otra documentación que pueda considerarse válida para la cuantificación de la tasa.

La falta de presentación de forma completa y correcta de las declaraciones y documentos necesarios para la liquidación de la tasa constituye una infracción tributaria tipificada en el art. 192 de la Ley General Tributaria, infracción que se calificará y sancionará según dispone dicho artículo.

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Régimen de cuantificación de la tasa por servicios de telefonía móvil.

A) BASE IMPONIBLE Y CUOTA TRIBUTARIA.

Para determinar la cuantía de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público municipal por parte las empresas o entidades que prestan los servicios de telefonía móvil que precisan utilizar la red de telefonía fija instalada en este Municipio, se utilizará la siguiente fórmula:

BI = (Cmf * Nt) + (NH * Cmm) La fórmula a aplicar tiene dos componentes: a) Los ingresos obtenidos por la telefonía móvil en las

llamadas que se realizan a teléfonos fijos, y b) Los ingresos obtenidos en las llamadas realizadas

entre dos teléfonos móviles (deducidos los ingresos del punto a).

Cmf = es la relación existente entre la facturación total de

telefonía móvil dirigida a red fija nacional y el número de líneas existente de telefonía fija.

Nt= es el número de teléfonos fijos en el municipio en el ejercicio

anterior al año del devengo. Cmm= es el consumo medio estimado por telefonía móvil,

deducida la parte incorporada en el elemento Cmf NH= índice de penetración de teléfonos móviles en el municipio

de Valladolid o en su defecto el que figure más aproximado de acuerdo con los datos facilitados por la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, por número de habitantes del término municipal.

CUOTA BASICA: La cuota básica global vendrá determinada por

la aplicación a la base imponible del tipo del 1,5 % CUOTA TRIBUTARIA: Se determinará aplicando a la cuota básica

el coeficiente específico atribuible a cada operador según su participación en el mercado.

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B) NORMAS DE GESTIÓN.

Los sujetos pasivos de la tasa regulada mediante este régimen de cuantificación deberán presentar, en el cuarto trimestre de cada año natural, declaración ante el Ayuntamiento a los efectos de la determinación del coeficiente real atribuible como operador en función de su cuota de participación en el mercado, así como del número de usuarios por los que el sujeto pasivo opere en el término municipal, que incluirá tanto los servicios de pospago como los servicios de prepago.

La falta de declaración por parte de los interesados dentro del

plazo indicado facultará al Ayuntamiento para proceder a la cuantificación de la tasa, en función de las cuotas de mercado respectivas de cada operador en el municipio según los datos que ofrece para cada ejercicio el informe de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.

El Ayuntamiento practicará las liquidaciones trimestrales a cuenta de la liquidación anual que serán notificadas a los sujetos pasivos.

El importe de cada liquidación trimestral corresponderá con el 25 % de la cuantía total resultante de aplicación de la Tarifa a que se refiere el apartado 2 A del artículo 53, referida al año inmediatamente anterior.

Una vez que se publiquen por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones los parámetros relativos al correspondiente ejercicio, el Ayuntamiento practicará la liquidación anual. La cantidad a ingresar, será la diferencia entre el importe de la liquidación anual y los ingresos a cuenta realizados por el sujeto pasivo en las liquidaciones trimestrales en relación con el mismo ejercicio.

Si de la liquidación anual resultara saldo negativo, el exceso

satisfecho al Ayuntamiento se compensará en el primer pago a cuenta o en los sucesivos.

En caso de inicio de la actividad la liquidación se practicará por el Ayuntamiento una vez se publique por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones los parámetros relativos a ejercicio de inicio de la actividad.

A los efectos de lo previsto en el artículo 29.2 a) de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre General de Telecomunicaciones, se dará

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traslado de esta ordenanza a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.

DISPOSICIÓN FINAL

Las modificaciones de la presente Ordenanza entrarán en vigor el 1 de enero de 2010 salvo que en esa fecha no se hubieran cumplimentado los trámites y plazos previstos en la legislación aplicable para ello, en cuyo caso la vigencia se determinará a partir del día siguiente hábil a la terminación del procedimiento legalmente establecido.