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AMPARO EN REVISIÓN 346/2019 QUEJOSOS Y RECURRENTES: CINTHIA JANETT GUILLÉN HERNÁNDEZ Y ***********

PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: EDUARDO ROMERO TAGLE Elaboraron: Jimena Sotelo Gutiérrez y Varinia Estrada García

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación, en sesión de *** de *** de dos mil diecinueve emite la

siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve el recurso de revisión 346/2019 interpuesto

por Cinthia Janett Guillén Hernández, por su propio derecho y en

representación de su menor hijo ***********, contra la sentencia dictada el

veintiocho de mayo de dos mil dieciocho en el juicio de amparo indirecto

301/2018 por el juez Décimo Sexto de Distrito en Materia Administrativa

en la Ciudad de México. En este caso, la Segunda Sala debe responder

la siguiente cuestión: ¿El tercer párrafo del artículo 59 de la Ley de

Migración vulnera los derechos de igualdad y no discriminación de los

visitantes por razones humanitarias e impide que puedan ejercer derechos

fundamentales, como son el derecho al trabajo, a la salud y a la

educación?

1. HECHOS QUE DIERON ORIGEN AL ASUNTO

Cinthia Janett Guillén Hernández y su menor hijo *********** son

originarios de la Ciudad de San Pedro Sula, Departamento de Cortés,

Honduras1.

En junio de dos mil doce, fue asesinado dentro de su domicilio el

esposo de la quejosa y padre del menor2. Después de este hecho y hasta

dos mil catorce, la quejosa recibió diversas amenazas telefónicas contra

ella y su familia por dar seguimiento a las investigaciones del homicidio y

por participar en las audiencias y requerimientos de las autoridades. La

1 Fojas 238-240 del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo 301/2018 del Juzgado Décimo Sexto de Distrito en Materia Administrativa de la Ciudad de México. 2 Foja 18 y 242 del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo 301/2018.

AMPARO EN REVISIÓN 346/2019

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quejosa aduce que la sensación de peligro que le produjeron las amenazas

motivó que, en octubre de dos mil quince, ella y su hijo abandonaran

Honduras e ingresaran a México de forma irregular por la frontera sur3.

El veintiocho de octubre de dos mil quince, solicitaron el

reconocimiento de la condición de refugiados ante la Delegación de

Chiapas de la Coordinación General de la Comisión Mexicana de Ayuda a

Refugiados (COMAR), dicho procedimiento fue radicado con el número de

expediente 20152810-9635215. Obtuvieron el estatus de visitantes por

razones humanitarias con base en el artículo 52 de la Ley de Migración,

que prevé el otorgamiento de esta estancia a las personas extranjeras que

soliciten ante la COMAR el reconocimiento de la condición de refugiados

en tanto se resuelve su procedimiento4.

En noviembre del mismo año, con autorización de COMAR5, se

trasladaron a la Ciudad de México para que la quejosa obtuviera atención

médica6.

El veintiocho de diciembre siguiente, la COMAR negó a los quejosos

la condición de refugiados y el otorgamiento de protección complementaria

(dentro del expediente 20152810-9635215)7.

En contra de esta decisión, los quejosos promovieron, en primer

lugar, un recurso de revisión ante la Dirección de Protección y Retorno de

la Coordinación General de la COMAR –cuya resolución de veintiocho de

marzo de dos mil dieciséis confirma la negativa a reconocer la condición

de refugiados a los quejosos8– y, posteriormente, un juicio de nulidad

radicado bajo el expediente 14780/16-SAM-79 en la Cuarta Sala Regional

Metropolitana del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa10.

3 Fojas 171, 172 y sus reversos del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo indirecto 301/2018. 4 Fojas 28 y 29 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018, donde consta que se expidieron documentos migratorios con el estatus de visitantes por ‘razones humanitarias’ –con Número Único de Extranjero (NUE) **********, para ella, y **********, para su hijo– vigentes hasta el doce de diciembre de dos mil dieciséis. 5 Foja 198 del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo 301/2018. 6 Cinthia Janett Guillén Hernández tiene lupus y desde que entró al país ha requerido asistencia médica, según consta en las fojas 29 a 40 del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo indirecto 301/2018. 7 Fojas 162 a 170 y sus reversos del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo 301/2018. 8 Fojas 23 a 28 y sus reversos del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo 301/2018. 9 Foja 33 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 10 No consta en el expediente el estado actual de dicha resolución.


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El veintidós de noviembre de dos mil diecisiete, la directora General

de Regulación y Archivo Migratorio emitió oficios con números de folio

334096711 y 334096812, renovó la situación migratoria de Cinthia Janett

Guillén Hernández y de su hijo, ***********, debido a que la resolución de

la sala regional del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa seguía pendiente. Por lo tanto, se les autorizó la

permanencia en territorio nacional por un año y se ordenó la expedición de

los documentos migratorios correspondientes. Esta situación migratoria

regía a los quejosos al momento de iniciar el juicio de amparo que da

origen a la presente revisión.

El dieciocho de enero de dos mil dieciocho, Cinthia Janett Guillén

Hernández solicitó al Instituto Nacional de Migración (INM) la expedición

de la Clave Única de Registro de Población (CURP), a través de la

Dirección de Información, Registro Nacional de Extranjeros y Archivo

Migratorio (DGRAM).

El veintitrés de enero siguiente, la DGRAM emitió la contestación

correspondiente en el oficio INM/DGRAM/0427/DRA/2018, donde se le

negó la expedición de la CURP con fundamento en lo previsto en el artículo

59 de la Ley de Migración, que sólo otorga la CURP a los residentes

temporales y permanentes13.

El quince de febrero de dos mil dieciocho, la quejosa presentó un

escrito ante la Dirección General de Registro Nacional de Población e

Identificación Personal (DGRNPIP) solicitando que le fuera expedida la

CURP14. Al momento de promover el juicio de amparo, la DGRNPIP no

había emitido su respuesta.

2. SECUELA PROCESAL

2.1 Demanda de amparo indirecto. Mediante escrito presentado el

dieciséis de febrero de dos mil dieciocho en la Oficina de Correspondencia

11 Fojas 269 y 269 bis del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 12 Fojas 26 y 27 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 13 Foja 30 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 14 Fojas 31 y 32 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018.


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Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad

de México, Cinthia Janett Guillén Hernández, por su propio derecho y en

representación de su menor hijo ***********, demandó el amparo y

protección de la Justicia de la Unión en contra de las autoridades y por los

actos que a continuación se indican:

I. Autoridades responsables

1. En su carácter de ordenadoras:

a. Cámara de Diputados y Cámara de Senadores del Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos.

b. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.

2. En su carácter de ejecutoras:

a. Secretario de Gobernación.

b. Director del Diario Oficial de la Federación.

c. Comisionado del Instituto Nacional de Migración.

d. Director de Información, Registro Nacional de Extranjeros y Archivo Migratorio del Instituto Nacional de Migración.

e. Director General del Registro Nacional de Población e Identificación Personal.

II. Actos reclamados

1. a. De la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión se reclama la iniciativa, discusión, aprobación y expedición del párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de Migración, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) vigente desde el veinticinco de mayo de dos mil once.

1. b. Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos se reclama la aprobación, firma, promulgación y orden de publicación del párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de Migración.

2. a. Del Secretario de Gobernación se reclama el refrendo o firma en términos del artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de Migración.

2. b. Del Director General del Diario Oficial de la Federación se reclama la publicación del párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de Migración.

2. c. Del Comisionado del Instituto Nacional de Migración se reclama la resolución contenida en el oficio No. INM/DGRAM/0427/DRA/2018 a través cual se negó la expedición de la Clave Única de Registro de Población a la quejosa, en razón de lo establecido en el artículo 59 de la Ley de Migración.

2. d. Del Director de Información, Registro Nacional de Extranjeros y Archivo Migratorio del Instituto Nacional de Migración se reclama la resolución contenida en el oficio No. INM/DGRAM/0427/DRA/2018 por virtud del cual se resolvió negar la expedición de la CURP a la quejosa, en razón de lo establecido en el artículo 59 de la Ley de Migración.


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2. e. Del Director General de Registro Nacional de Población e Identificación Personal se reclama la negativa de expedición de la CURP a los visitantes por razones humanitarias bajo el argumento de estar jurídicamente imposibilitado.

En su demanda de amparo, se formularon en esencia los siguientes

conceptos de violación:

Primer concepto de violación. La quejosa argumenta que la

negativa de emisión de la CURP por parte de la DGRAM, fundada en el

artículo 59 de la Ley de Migración, la discriminó como persona en

condición de visitante por razones humanitarias sin motivo alguno,

situación que deriva en la falta de ejercicio de sus derechos humanos.

En específico, indica que el tercer párrafo del artículo referido viola el

derecho a la igualdad y no discriminación15 puesto que excluye a las

personas en condición de estancia por razones humanitarias del derecho

a tramitar la CURP, dando como resultado un trato diferenciado en

comparación con los residentes temporales y permanentes que sí pueden

tramitarla.

Expone que la exclusión de los visitantes por razones humanitarias

del derecho a solicitar la CURP, contenida en el tercer párrafo del artículo

reclamado, carece de justificación, fin legítimo y proporcionalidad, porque

no existe una relación factible entre la medida clasificatoria y el fin que

pretende la norma. Por lo tanto, no cumple con los requisitos para

considerarse constitucionalmente válida.

Plantea, asimismo, la necesidad de observar que la CURP no es sólo

una clave para la mera organización y gestión de la administración pública,

sino un requisito indispensable para el ejercicio de derechos y de acceso

a los servicios que prestan las instituciones públicas. Por tal motivo, señala

15 Protegido por los artículos 1º constitucional; 1º y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 3º del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 4, 5, 6, 7, 8, 9, de la Convención Belém Do Pará; 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 2 de la Convención de los Derechos del Niño; así como 1 y 7 de la Convención Internacional sobre Derechos de los Trabajadores Migratorios.


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que la limitación para el otorgamiento de la CURP restringe los derechos

fundamentales de las personas que tienen la condición de estancia de

visitante por razones humanitarias, pues se ven imposibilitadas a ejercer

sus derechos de manera efectiva.

Segundo concepto de violación. La quejosa aduce que el artículo

59, párrafo tercero, de la Ley de Migración vulnera el derecho al trabajo16,

dado que, en los hechos, los visitantes por razones humanitarias están

impedidos para obtener un empleo formal si no cuentan con CURP.

La quejosa señala que para acceder a un empleo se deben realizar

trámites, como la inscripción al Registro Federal de Contribuyentes (RFC)

del Servicio de Administración Tributaria (SAT) y la obtención de un

número de seguridad social (NSS), para los cuales es necesario contar

con la CURP, de forma tal que se vuelve imposible realizar las gestiones

necesarias para ser contratada en un empleo. Por lo que el permiso para

trabajar que establece la Ley de Migración para los visitantes por razones

humanitarias es fútil.

Tercer concepto de violación. La quejosa sostiene que el artículo

59, párrafo tercero, de la Ley de Migración, vulnera su derecho a la salud17,

al excluir a las personas que tengan la condición de visitantes por razones

humanitarias del derecho a obtener la CURP.

Indica que, aunque de conformidad con diversas disposiciones e

incluso en términos del artículo 8 de la misma Ley de Migración los

migrantes tienen derecho a recibir atención médica independientemente

de la situación migratoria en la que se encuentren, dicho derecho humano

se ve limitado por la falta de CURP, pues siempre se pide para prestar

cualquier servicio. La quejosa agrega que la limitación del derecho a la

salud de los visitantes por razones humanitarias impide el acceso a otros

16 Establecido en los artículos 5º y 123 constitucionales, los artículos 6 y 7 del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; los artículos 6 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y los artículos 25, 27, 55 y 70 de la Convención Internacional sobre Derechos de los Trabajadores Migratorios. 17 En contravención a los artículos 4 constitucional; 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 10 del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 4 de la Convención Belém Do Pará; 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 24 de la Convención sobre los Derechos del Niño y los artículos 1, 7, 28, 43, y 45 de la Convención Internacional sobre los Derechos de los Trabajadores Migratorios.


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derechos fundamentales, al repercutir ese derecho en su bienestar

general.

Cuarto concepto de violación. La quejosa indica que el artículo 59,

tercer párrafo, de la Ley de Migración, limita el derecho a la educación,

afectando de manera más grave al menor quejoso18, pues obstaculiza el

derecho a la educación de las personas reconocidas como visitantes por

razones humanitarias, en virtud de que condiciona su acceso a los

servicios de educación por el hecho de no contar con CURP.

Quinto concepto de violación. La quejosa sostiene que con la

negativa de expedición de la CURP, las autoridades están obstaculizando

su derecho de recibir y pedir asilo19, pues ella y su hijo son visitantes por

razones humanitarias al haber solicitado la condición de refugiados. Sin

embargo, no han logrado un nivel de vida digno, ni una integración a la

sociedad, pues de la falta de CURP derivan la imposibilidad de trabajar y

de estudiar de manera formal y, con ello, se afecta el acceso y ejercicio de

sus derechos fundamentales.

Sexto concepto de violación. La quejosa aduce que la negativa de

expedición de la CURP contraviene el principio de progresividad

establecido en el artículo 1º constitucional, el cual entraña ampliar el

alcance y protección de los derechos humanos en la mayor medida posible

hasta lograr su plena efectividad, de acuerdo con las circunstancias

fácticas y jurídicas. Pese a ello, se cambió la práctica de emitir la CURP a

los visitantes por razones humanitarias que se llevaba a cabo

regularmente hasta dos mil dieciséis. Lo que da cuenta de que el artículo

59, párrafo tercero, de la Ley de Migración implica regresividad, sin que se

encuentre justificada.

18 En contravención a los artículos 3 constitucional; 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 13 del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 6 y 8 de la Convención De Belem Do Pará; 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 28 de la Convención del Niño y 30 de la Convención Internacional sobre Derechos de los Trabajadores Migratorios. 19 Establecido en los artículos 11 constitucional, 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 22 de la Convención sobre los Derechos del Niño.


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2.2 Trámite del juicio de amparo. La demanda se turnó al Juzgado

Décimo Sexto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de

México. En auto de veinte de febrero de dos mil dieciocho, el juez ordenó

formar el expediente número 301/2018 y, a efecto de acordar lo

conducente respecto de su admisión o desechamiento (con fundamento

en los artículos 108, fracciones II, IV y V y 114, fracciones I y IV de la Ley

de Amparo), previno a la quejosa para que realizara lo siguiente:

1) Que precisara si el acto reclamado del Director General de

Registro Nacional de Población e Identificación Personal,

consistía en:

a) La omisión de dar contestación a su petición de quince de

febrero de dos mil dieciocho20.

b) La negativa de expedir la CURP (y, en este caso, que

precisara si fue respecto de la quejosa y su menor hijo o

únicamente respecto de la primera, así como precisar si fue

de manera verbal o escrita).

c) O en su caso que precise si fueron ambas: tanto la omisión

de dar contestación a su petición de quince de febrero de

dos mil dieciocho como la negativa de expedir la CURP.

2) Que manifestara si reclamaba de manera específica una

negativa a:

a) Prestar servicios de salud (tanto a ella como a su hijo).

b) Prestar servicios educativos al menor.

c) El acceso al trabajo.

En cada caso, el juez solicitó a la quejosa que señalara con

claridad en qué consiste el acto reclamado, a qué autoridad se

atribuye y, bajo protesta de decir verdad, cuáles son sus

antecedentes.

3) Que precisara si la negativa de expedir la CURP, contenida en

el oficio INM/DGRAM/0427/DRA/2018 emitido por la Dirección

de Información, Registro Nacional de Extranjeros y Archivo

Migratorio del Instituto Nacional de Migración de veintitrés de

enero de dos mil dieciocho, se realizó con respecto a la quejosa

y su hijo o únicamente con respecto a la primera.

20 Cabe señalar que si bien el juez hizo referencia a una petición de “dieciséis de febrero de dos mil diecisiete” (reverso de la foja 44 del juicio de amparo 301/2018), lo cierto es que de las constancias que obran en el expediente se advierte que la fecha de presentación de dicha solicitud es el quince de febrero de dos mil dieciocho (fojas 31 y 32 del cuaderno del juicio de amparo 301/2018).


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Después de diversos requerimientos21, el trece de marzo de dos mil

dieciocho se tuvo por desahogada la prevención formulada a la parte

quejosa, en la cual precisó, en esencia, que reclamaba lo siguiente22:

I. Derecho a la salud:

Autoridad Responsable, en su carácter de ejecutora: el responsable

del Centro de Salud T-III San Mateo Xalpa, institución de salud

perteneciente a la Secretaría de Salud de la Ciudad de México

(SEDESA).

Acto reclamado: la negativa verbal de proporcionar a la quejosa

atención médica de urgencia, así como la valoración médica

adecuada, so pretexto de estar imposibilitados a atenderla por no

contar con Clave Única de Registro de Población (CURP).

II. Derecho a la educación:

Autoridades Responsables, en su carácter de ejecutoras:

- Director del plantel de la Escuela Secundaria Técnica 109.

- Director General del Instituto Nacional para la Educación de

Adultos (INEA).

Actos reclamados:

- Del Director del plantel de la Escuela Secundaria Técnica 109, la

negativa expresada de forma oral para inscribir al hijo de la

quejosa al segundo grado de educación secundaria en la referida

escuela por no contar con CURP y por tener 15 años cumplidos.

- Del Director General del INEA, la negativa expresada de forma oral

para inscribir al hijo de la quejosa en el Programa Especial de

Certificación del INEA, so pretexto que no cuenta con CURP.

III. Derecho al trabajo:

Particular responsable: Fundación Mano Amiga a Mano Anciana,

Institución de Asistencia Privada.

Acto reclamado: La negativa expresada de manera oral de contratar

a la quejosa como enfermera en dicha institución, por no contar con

la CURP.

IV. Expedición de la CURP

Respecto del acto reclamado del Director General de Registro

Nacional de Población e Identificación Personal precisó23 que

reclamaba tanto la omisión de dar contestación a su petición realizada

el quince de febrero de dos mil dieciocho, como la negativa verbal de

expedir a su favor la CURP24.

21 Fojas 44-45, 52-53, 58 y sus reversos del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 22 Fojas 59-64 y sus reversos del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 23 Foja 47 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 24 Al presentar su informe justificado, la autoridad responsable anexó copia del oficio DRCUP/410/178/2018 (foja 264 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018), a través


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Derivado de lo anterior, el juez admitió la demanda, ordenó tramitar

por separado y por duplicado el incidente de suspensión, requirió a las

autoridades la rendición de su informe justificado25 y señaló día y hora para

la audiencia constitucional.

2.3 Sentencia del juicio de amparo. Seguidos los trámites de ley, el

veintitrés de mayo de dos mil dieciocho, el juez de distrito celebró la

audiencia constitucional y el veintiocho siguiente dictó sentencia en la que

analizó la constitucionalidad del artículo 59 de la Ley de Migración. En su

resolución, después de sobreseer respecto ciertos actos y autoridades26,

el juez determinó que el precepto no viola los derechos reclamados

(igualdad y no discriminación, libertad de trabajo, salud, educación, recibir

y pedir asilo), ni el principio de progresividad. Negó el amparo solicitado

con base en las siguientes consideraciones:

- Precisó que del artículo 59, párrafo tercero, de la Ley de Migración

se obtiene que los visitantes por razones humanitarias no tienen derecho

del cual se dio respuesta a la solicitud de la quejosa. En auto de dieciséis de abril de dos mil dieciocho el juez corrió traslado con esta documental a la parte promovente para que manifestara si con ella habían cesado los efectos de la omisión reclamada o, de no ser el caso, optara por ampliar la demanda contra dicho acto (el contenido de la respuesta).

Si bien la parte quejosa presentó un escrito de ampliación de la demanda (fojas 291 a 293 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018) donde precisaba como acto reclamado la respuesta mediante la cual el Director del Registro Nacional de Población e Identificación Personal le negaba la expedición de la CURP, el juez de distrito determinó desechar tal ampliación por no haber sido firmado por la propia quejosa, sino por su representante (foja 294 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018). 25 Con excepción del Secretario de Gobernación y del Director General del Diario Oficial de la Federación, a quienes no se tuvo como responsables. 26 Por lo que hace al Secretario de Gobernación y el Director del Diario Oficial de la Federación, dentro del auto admisorio se determinó no tenerlos como autoridades responsables en virtud de que el refrendo y orden de publicación que les fue atribuido, no se reclamaron por vicios propios.

Por otra parte, al no resultar ciertos los actos reclamados atribuidos al Comisionado del Instituto Nacional de Migración, al Director General de Registro Nacional de Población e Identificación Personal de la Secretaría de Gobernación (por la negativa verbal de expedirle la CURP), al Responsable del Centro de Salud T-II San Mateo Xalpa de Servicios de Salud Pública de la Secretaría de Salud de la Ciudad de México y al Director General del Instituto Nacional para la Educación de Adultos, se determinó sobreseer en el juicio de amparo respecto de dichos actos y autoridades, en términos del artículo 63, fracción IV, de la Ley de Amparo.

Respecto de los actos reclamados al Director General del Registro Nacional de Población e Identificación Personal de la Secretaría de Gobernación cabe precisar que también se sobreseyó por la omisión dar contestación a la solicitud de fecha quince de febrero de dos mil dieciocho, toda vez que cesaron los efectos de ese acto cuando se emitió la respuesta por parte de la autoridad, mediante oficio DRCUP/410/178/2018, razón por la cual se actualizó la causal prevista en la fracción XXI del artículo 61 de la Ley de Amparo.

Finalmente, por lo que hace a la persona moral denominada Fundación de Mano Amiga a Mano Anciana, Institución de Asistencia Privada, se consideró actualizada la causal de improcedencia derivada del artículo 61, fracción XXIII, en relación con el artículo 5, fracción II, de la Ley de Amparo, por no tener el carácter de autoridad responsable para efectos del juicio de amparo, motivo por el cual se sobreseyó respecto del acto que se le atribuía.


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a solicitar la CURP, pues únicamente pueden tramitarla cuando se haya

obtenido la residencia temporal o permanente.

- Sostuvo que entre los rasgos que distinguen a la condición de

estancia de visitante por razones humanitarias son su provisionalidad e

incertidumbre, debido a que se encuentra sujeta a la resolución de

diversos procedimientos. A diferencia de los casos de la residencia

temporal y permanente, donde existe certeza respecto del tiempo que el

extranjero permanecerá en territorio nacional y, en ese sentido, puede

considerarse que tiene el carácter de definitiva y no provisional.

- Indicó que de lo establecido en las normas que rigen la adopción de

la CURP se desprende que ésta tiene como propósito fundamental

registrar a las personas que integran la población del país, con datos que

permitan certificar y acreditar de manera fehaciente su identidad. En las

normas también se establece la conveniencia de adoptar dicha clave en

todos los trámites oficiales y en los registros que lleven las dependencias

y entidades federales y locales, atendiendo a razones de economía,

celeridad, eficacia y modernización administrativa.

- Precisó que el carácter instrumental de la CURP implica registrar e

identificar de manera individual a quienes conforman la población del

país, la cual se integra por los mexicanos –con independencia de su lugar

de residencia– y por los extranjeros que sean residentes, esto es, cuya

permanencia no tenga carácter de provisional.

- Expuso que para considerar que existe un quebrantamiento al

principio de igualdad, es indispensable que el trato desigual establecido

por la norma se otorgue respecto de supuestos de hecho equivalentes y

que carezca de una justificación objetiva y razonable.

- Detalló que esta situación no ocurre en el caso concreto, puesto que

existen aspectos objetivos que distinguen sustancialmente a las

condiciones migratorias, pues las razones y objetivos de la estancia de

las personas extranjeras en el territorio nacional son diferentes y

trascienden en la temporalidad por la que se prolongará su permanencia

y, consecuentemente, en el carácter de provisional o definitiva que


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tengan, así como en los derechos y obligaciones que derivan de cada

condición. Por tanto, el juez concluyó que no se está ante situaciones de

hecho susceptibles de comparación.

- Desde esta perspectiva, el juez identificó que la razón para permitir

la obtención de la CURP únicamente a los residentes extranjeros

obedece a que su permanencia es definitiva, en oposición a aquella de

los visitantes por razones humanitarias, que es de carácter provisional,

pues se encuentra sujeta a diversas condiciones. Afirmó que, por estas

consideraciones, carecería de practicidad incluir en el Registro Nacional

de Población a personas cuyo estatus no es de carácter definitivo –y que

incluso pueden obtener la residencia permanente una vez que se

cumplan las condiciones mencionadas–, pues perdería su carácter

instrumental para identificar y registrar a la población.

- Por estas razones, concluye que el artículo no vulnera el principio

de igualdad, que dicho precepto no establece un trato desigual respecto

de situaciones equivalentes, pues las condiciones de estancia de

residente y de visitante por razones humanitarias no son comparables.

- En lo relativo a que el artículo reclamado vulnera los derechos al

trabajo, a la salud y a la educación, estimó que dicha norma, por sí

misma, no implica una afectación a tales derechos, pues establece que

únicamente los extranjeros que sean residentes –temporales o

permanentes– podrán obtener la CURP, sin que ello implique una

restricción para ejercer derechos fundamentales.

- Sostuvo que, si bien de conformidad con el Acuerdo para la

adopción y uso por la Administración Pública Federal de la Clave Única

de Registro de Población (en adelante, el Acuerdo)27, las autoridades

tienen la obligación de adoptar la CURP y, por ello, deben exigirla como

requisito para registrar e identificar a las personas en los trámites oficiales

que se realicen ante éstas, lo cierto es que la Constitución, la Ley de

Migración y las normas internacionales establecen mandatos claros a las

autoridades para que garanticen los derechos al trabajo, a la salud y a la

educación, con independencia de la situación migratoria de las personas.

27 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y seis, pp.3-7.


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Por lo tanto, concluyó que la CURP no puede configurarse como un

requisito para el ejercicio de tales derechos.

- Explicó que el hecho de que los extranjeros con residencia pueden

contar con la CURP no se sigue que pueda restringirse el acceso a

trámites relacionados con los derechos mencionados a quienes no sean

residentes temporales o permanentes, independientemente de la

situación migratoria que tengan. Es decir, que de la norma reclamada per

se no se sigue que la CURP se configure como requisito para el ejercicio

de tales derechos.

- De manera similar concluyó respecto a la vulneración al derecho a

pedir y recibir asilo, pues expuso que no es la norma en sí misma la que

restringe el acceso y ejercicio a derechos y a trámites relacionados con

éstos, sino que, en todo caso, serán los actos o prácticas concretas que

exijan tal requisito a los migrantes no residentes las que deberán

analizarse para determinar si constituyen una restricción al ejercicio de

derechos.

- Por lo que hace a la contravención al principio de progresividad

alegada (en atención a que hasta dos mil dieciséis se emitía la CURP a

los migrantes en situación de visitantes por razones humanitarias) el juez

estimó que la quejosa no aportó ningún elemento de prueba para

acreditar dicho argumento.

De esta manera, al resultar infundados e inoperantes los argumentos

expresados contra el artículo 59, párrafo tercero, de la Ley de Migración,

el juez negó el amparo respecto del precepto reclamado.

Dicha negativa se hizo extensiva al oficio

INM/DGRAM/0427/DRA/2018, de veintitrés de febrero de dos mil

dieciocho, dado que la parte quejosa no lo controvirtió por vicios propios,

sino con motivo de la aplicación del artículo 59, párrafo tercero, de la Ley

de Migración.

Una vez que el juez analizó los argumentos que combaten la

constitucionalidad del artículo 59 de la Ley de Migración, mediante la


14

suplencia de la queja28, determinó que –por tratarse de una persona menor

de edad, migrante, solicitante de la condición de refugiado, con una

situación especial de vulnerabilidad– se debía estudiar si el acto

reclamado a la directora de la Escuela Secundaria Técnica 109,

consistente en la negativa de inscribir al menor quejoso como estudiante

de segundo grado de educación secundaria, resultaba o no acorde con el

marco jurídico nacional e internacional relativo al derecho a la educación.

Al respecto, consideró que la autoridad mencionada, al rendir informe

justificado, se limitó a negar el acto basándose en el hecho de que la

conducta se atribuyó ‘al director’ y no ‘a la directora’. Lo que condujo a

tener por presuntivamente el acto reclamado.

Estimó que la negativa de inscripción del menor quejoso al segundo

grado de educación secundaria en la Escuela Secundaria Técnica 109

motivada por el hecho de no contar con la CURP trasgredió el derecho a

la educación y contravino el principio de interés superior del menor.

Por estas razones, el juzgador concedió la protección constitucional

al menor quejoso respecto de dicho acto, para el efecto de que la directora

de la Escuela Secundaria Técnica 109 realizara todas las medidas

necesarias para inscribirlo al grado de secundaria que le correspondiera,

en el ciclo escolar que se encontrara próximo a iniciar, en la institución

académica mencionada.

2.4 Recurso de revisión. Inconformes con esa determinación,

mediante escrito presentado el quince de junio de dos mil dieciocho, los

quejosos interpusieron recurso de revisión. El asunto fue turnado al

Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,

donde se registró con el número de expediente 261/2018 y, en auto de

once de julio de dos mil dieciocho, la Magistrada Presidenta admitió el

recurso en cuestión. En el mismo auto se dio vista al agente del Ministerio

Público de la Federación de la adscripción, quien no formuló pedimento29.

28 Conforme al artículo 79, fracción VII, de la Ley de Amparo. 29 Fojas 3 (interposición del recurso) y 33 (admisión del recurso de revisión) del cuaderno del amparo en revisión 261/2018 del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.


15

En sus agravios, la parte recurrente expone, en esencia, los

siguientes argumentos:

Primer agravio. Señala que no conceder el amparo por considerar

constitucional la negativa de otorgarles la CURP a los visitantes por

razones humanitarias viola el derecho a la igualdad y no discriminación

reconocido por la Constitución y por los convenios internacionales.

Asegura que el artículo 59 de la Ley de Migración incluye una

negativa tácita para que la CURP se entregue a visitantes por razones

humanitarias, puesto que sólo la prevé como un derecho para residentes

temporales y permanentes.

Argumenta que el juez de distrito consideró que la diferenciación

entre visitantes y residentes no es discriminatoria por tratarse de

supuestos de hecho distintos. No obstante, señala que tal distinción deriva

de que la legislación discrimina a aquellas personas con la condición de

estancia de visitantes por razones humanitarias frente a los residentes

temporales y permanentes y también frente a las personas mexicanas, sin

que exista una justificación razonable para realizar tal distinción y mucho

menos una finalidad objetiva y constitucionalmente válida.

Afirma que existen similitudes y diferencias entre las tres condiciones

migratorias (residentes temporales, permanentes y visitantes por razones

humanitarias); no obstante, todas las personas independientemente de su

situación migratoria tienen derechos humanos.

Aunque coincide con lo expresado en la sentencia respecto a que el

ejercicio de estos derechos no puede estar supeditado a un trámite

administrativo, ni a una situación migratoria regular, reitera que en la

práctica sus derechos se ven violentados por no contar con la CURP.

Asimismo, señala que la negativa de las autoridades responsables de

asignar una CURP a los visitantes por razones humanitarias se contrapone

con el artículo 1° del Acuerdo para la adopción y uso por la Administración


16

Pública Federal de la Clave Única de Registro de Población de mil

novecientos noventa y seis, previamente referido.

Adicionalmente, plantea que, aunque el juez afirmó que se trata de

situaciones de hecho no comparables porque (i) las razones y objetivos de

su estancia son diferentes, (ii) la temporalidad de la estancia es diferente

y (iii) los derechos y obligaciones son diferentes, lo cierto es que las

condiciones migratorias analizadas no difieren significativamente. Al

respecto, señala que la comparación no debió hacerse sobre estos puntos,

sino sobre las necesidades de realizar trámites para satisfacer y ejercer

sus derechos, las cuales son exactamente las mismas que las de los

residentes y los mexicanos.

También advierte que la distinción por temporalidad tampoco es

suficiente porque un migrante por razones humanitarias (cuyo permiso

tiene una vigencia de un año, prorrogable mientras dure la condición por

la cual se otorgó el mismo) puede tener una estancia más larga en el país

que uno con residencia temporal (que puede estar desde cuatro meses

hasta cuatro años), como ha ocurrido en su caso.

Por último, respecto a las consideraciones sobre la falta de

practicidad que el juez señaló al procedimiento de asignar la CURP a los

visitantes (dado que su estatus migratorio no es definitivo), la parte

recurrente manifiesta que la practicidad referida no es un objetivo

constitucionalmente válido y que el juez debió justificar qué era lo que

perseguía el gobierno mexicano al no asignar las claves a visitantes por

razones humanitarias.

En consecuencia, considera que el juez construyó una diferenciación

artificial sobre las condiciones de residente y visitante. Por lo tanto, expone

que la falta de asignación de la CURP genera una restricción no justificada

por no existir razonabilidad en ese trato diferenciado.

Segundo agravio. Por otro lado, plantea que, a pesar de que el juez

de distrito concedió el amparo, a fin de que se realizaran todas las medidas

necesarias para inscribir al menor en la institución académica señalada

como autoridad responsable con el propósito de garantizar el acceso

efectivo a la educación para el menor, lo cierto es que esta medida de


17

protección es restringida, porque la falta de acceso efectivo al derecho a

la educación deviene de la negativa de expedirles la CURP.

Resaltó que el juzgador omitió analizar en la sentencia emitida lo

referente a la vulneración del deber de las autoridades educativas

mexicanas de proveer el acceso efectivo a la educación del menor quejoso

en condiciones de igualdad de trato, respecto a nacionales mexicanos, al

impedir de facto que *********** esté en posibilidad de contar con un

documento que acredite su nivel educativo de acuerdo a los logros

académicos por él obtenidos.

Argumenta que el juez falló en contra de aquellos fines perseguidos

en el juicio amparo, particularmente, al limitar la protección constitucional

concedida al menor quejoso, pues no estudió de fondo el sentido e

implicaciones que derivan del deber de todas las autoridades en México

de garantizar a niños y niñas adolescentes el acceso a los servicios

educativos a que tienen derecho, independientemente de su situación

migratoria.

Explica que, al omitir el tema de certificación como pieza

imprescindible del derecho a la educación, el juez limitó el derecho a la

educación del menor de edad.

También aduce que, aunque el juez identificó las vulnerabilidades y

retos propios del presente asunto, fue omiso en pronunciarse respecto de

la determinación de las normas mínimas para garantizar el acceso,

permanencia y tránsito del menor en los servicios de educación básica

correspondientes al nivel secundaria. Una decisión que deja de lado el

deber de esta autoridad jurisdiccional de atender el principio de interés

superior del menor.

Finalmente, reclama que el juez no realizó un estudio completo y

armónico de todos los argumentos vertidos en el juicio sobre la vulneración

específica al derecho a la educación, así como tampoco advirtió que las

implicaciones de las cuestiones demandadas derivan de la falta de la

CURP.


18

Tercer agravio. Sostiene que el juez declaró de forma injustificada

como inoperante el concepto de violación relativo a que las autoridades

migratorias habían violado el principio de proporcionalidad, toda vez que,

contrario a lo que ocurría en ese momento, antes de dos mil dieciséis sí

se otorgaba la CURP a los visitantes por razones humanitarias.

La parte recurrente afirma que, con el fin de acreditar esta situación,

ofrecieron en la demanda de amparo el documento migratorio de una

persona con la condición de visitante por razones humanitarias a la que sí

se le expidió la CURP en el año dos mil quince. Por este motivo, se duele

de que el juez soslayó la prueba ofrecida. Indica que, en términos del

artículo 117 de la Ley de Amparo, el acto reclamado debió tenerse por

cierto, sin embargo, el juez sustituyó a la responsable aduciendo que la

parte quejosa no logró acreditar el cambio de política en el otorgamiento

de la CURP.

2.5 Resolución del tribunal colegiado. El tribunal colegiado

determinó que, al no haber sido impugnado por la parte a quien perjudica,

no sería materia de estudio el resolutivo primero –que se rige por el

considerando tercero de la sentencia– en el que se sobreseyó en el juicio

de amparo respecto de la inexistencia de los siguientes actos y

autoridades:

- Comisionado del Instituto Nacional de Migración, consistente en el

oficio INM/DGRAM/0427/DRA/2018, de veintitrés de febrero de dos mil

dieciocho;

- Director General de Registro Nacional de Población e Identificación

Personal de la Secretaría de Gobernación, consistente en la negativa

verbal de expedir la clave única de registro de población;

- Responsable del Centro de Salud T-II San Mateo Xalpa de

SEDESA, consistente en la negativa de proporcionar atención médica de

urgencia y valoración médica adecuadas a la quejosa, por no contar con

la clave única de registro poblacional; y,

- Director General del Instituto Nacional para la Educación de Adultos,

consistente en la negativa de inscribir al menor quejoso en el programa

especial de certificación del referido instituto, por no contar con la CURP.


19

Por otra parte, el tribunal colegiado estimó que carecía de

competencia legal para conocer del recurso de revisión, toda vez que en

la demanda de amparo se recurrió una ley federal y en el recurso subsiste

el problema de constitucionalidad de la norma reclamada, siendo que, en

la especie, la parte quejosa demandó el amparo y protección de la Justicia

de la Unión respecto del artículo 59 de la Ley de Migración, que tiene el

carácter de ley federal, con motivo de su aplicación en la resolución de

veintitrés de enero de dos mil dieciocho, contenido en el oficio número

INM/DGRAM/0427/DRA/2018 emitido por la DGRAM.

Al enfrentarse a un caso en el que la norma combatida corresponde

a un ordenamiento federal, en el que no existe jurisprudencia sobre el tema

debatido y tampoco existen tres precedentes del pleno o de las salas

relativos a la cuestión planteada, el colegiado consideró que no se surte

alguno de los supuestos en que sea legalmente competente para resolver

el problema de la constitucionalidad del dispositivo legal reclamado y, por

tanto, remitió los autos del recurso a esta Suprema Corte de Justicia.

2.6 Trámite ante esta Suprema Corte. Por acuerdo de tres de mayo

de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación determinó asumir la competencia originaria para

conocer el recurso de revisión. Por lo que ordenó su admisión y el registro

del asunto con el número de amparo en revisión 346/2019, turnó el

expediente para su resolución al Ministro Eduardo Medina Mora I. e

instruyó su envío a la Sala de su adscripción30. Por acuerdo de ocho de

agosto de dos mil diecinueve, el Presidente de esta Segunda Sala

determinó que ésta se avocaba al conocimiento del asunto y ordenó remitir

el expediente a la ponencia del Ministro Eduardo Medina Mora I., para la

elaboración del proyecto de resolución respectivo31.

Finalmente, el proyecto de sentencia fue publicado de conformidad

con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo en vigor.

30 Fojas 46-50 y sus reversos del cuaderno del amparo en revisión 346/2019 (registro y turno). 31 Foja 85 del cuaderno del amparo en revisión 346/2019 (avocamiento).


20

3. PRESUPUESTOS PROCESALES

En el presente apartado, se analizarán los requisitos o condiciones

que deben acreditarse para que esta Segunda Sala pueda emitir un

pronunciamiento sobre lo planteado por los recurrentes en relación con la

controversia jurídica que hicieron valer:

3.1 Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente

recurso de revisión32, toda vez que se interpuso en contra de una

resolución dictada en audiencia constitucional dentro de un juicio de

amparo indirecto y en la demanda se combatió la inconstitucionalidad de

un artículo de la Ley de Migración, sin que resulte necesaria la intervención

del Tribunal Pleno.

3.2 Oportunidad. Este aspecto no será abordado en la presente

sentencia, pues el tribunal colegiado que conoció del asunto determinó en

su resolución de cinco de abril de dos mil diecinueve que el recurso de

revisión fue interpuesto dentro del plazo legal correspondiente33.

3.3 Legitimación. Si bien el tribunal colegiado que conoció del asunto

no analizó la legitimación para interponer el recurso de revisión, lo cierto

es que tal requisito debe tenerse como acreditado, pues el escrito en

cuestión fue firmado por la quejosa que actúa por propio derecho, así como

en representación de su menor hijo, en términos del artículo 5, fracción I,

de la Ley de Amparo34.

4. FIRMEZA DE ASPECTOS NO RECURRIDOS

Esta Segunda Sala advierte que el tribunal colegiado, dentro de la

fijación de la materia de estudio del recurso, no se pronunció respecto del

sobreseimiento en el juicio de amparo referente la persona moral

denominada Fundación de Mano Amiga a Mano Anciana, Institución de

Asistencia Privada y los actos que se le atribuían.

32 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 83 de la Ley de Amparo; 11, fracción V, y 21, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y los puntos Primero y Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación, veintiuno de mayo de dos mil trece. 33 Foja 7 del cuaderno del amparo en revisión 261/2019 del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito (considerando segundo de la resolución). 34 Foja 13 del cuaderno del amparo en revisión 346/2018 (escrito del recurso de revisión).


21

Lo mismo ocurre con el sobreseimiento decretado por el acto de

autoridad atribuido al Director General de Registro Nacional de Población

e Identificación Personal de la Secretaría de Gobernación consistente en

la omisión dar respuesta a la solicitud de la expedición de la CURP a favor

de la quejosa (realizada el quince de febrero de dos mil dieciocho).

No obstante, al observarse que tales determinaciones no fueron

recurridas por la parte a quien perjudican, resulta procedente declarar que

éstas deben mantenerse firmes.

5. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

En primer término, debe decirse que aun cuando por regla general las

consideraciones del juez de distrito que no fueron combatidas en agravio

deben quedar firmes, lo cierto es que dicho principio no opera en forma

absoluta en lo relativo a la procedencia de la acción constitucional, que es

de orden público y su análisis debe efectuarse sin importar que las partes

la aleguen o no en cualquier instancia en que el juicio se encuentre, pues

así lo prescribe expresamente el artículo 62 de la Ley de Amparo35.

Lo anterior tiene justificación cuando, encontrándose el asunto en

revisión, se advierte la existencia de una o varias causas de improcedencia

diferentes a las que el juzgador de primer grado estimó actualizadas,

desestimadas, o bien, al advertirse un motivo distinto de los apreciados en

relación con una misma causa de improcedencia; dado que, en esos

casos, es indudable que el tribunal revisor, de oficio, debe emprender el

estudio de la procedencia de la acción.

La afirmación que precede se encuentra sustentada en lo dispuesto

por el artículo 93, fracción III, de la Ley de Amparo, que establece que el

órgano jurisdiccional podrá examinar de oficio y decretar la actualización

de las causales de improcedencia desestimadas por el juzgador de origen,

siempre que los motivos sean diversos a los considerados por el órgano

35 Artículo 62. Las causas de improcedencia se analizarán de oficio por el órgano jurisdiccional que conozca del juicio de amparo.


22

de primera instancia36. En otras palabras, el legislador permite al tribunal

revisor examinar la procedencia del amparo bajo supuestos diversos que

no sólo involucran las hipótesis legales analizadas por el juez de primer

grado.

En este sentido, el principio de congruencia consiste en que la

procedencia del juicio de garantías es de orden público y conduce a

considerar que, a pesar de que el juzgador haya tenido por actualizada o

desestimada determinada hipótesis de improcedencia, el tribunal revisor

bien puede abordar el estudio bajo un matiz distinto, que puede ser

alumbrado por diversa causa (constitucional, legal o jurisprudencial) o ante

la misma causa pero por diverso motivo, si se considera que un supuesto

de improcedencia puede generarse por otras razones37.

En ejercicio de la facultad descrita, esta Segunda Sala advierte que,

respecto de los actos reclamados por el menor quejoso, se actualiza una

causal de improcedencia que conduce al sobreseimiento en el juicio.

Se llega a esa conclusión debido a que, como se expresa en el juicio

de amparo y en el recurso de revisión, tanto el menor quejoso como su

madre plantean la vulneración de sus derechos fundamentales como

consecuencia de no poseer la CURP. Es así que como parte de los actos

reclamados, se señala la negativa del Director General del Registro

Nacional de Población e Identificación Personal de expedir la CURP

solicitada a favor de la quejosa Cinthia Janett Guillén Hernández. Y es

debido a que la autoridad fundamentó su negativa en el artículo 59 de la

Ley de Migración que también se cuestionó la constitucionalidad de este

precepto, por considerarlo violatorio del derecho de igualdad.

No obstante, como se observa de la declaración expresa de la

quejosa al responder el requerimiento realizado por el juez de distrito –con

el fin de precisar los actos que pretendía impugnar38– la CURP solo fue

36 Artículo 93. Al conocer de los asuntos en revisión, el órgano jurisdiccional observará las reglas siguientes: […] III. Para los efectos de las fracciones I y II, podrá examinar de oficio y, en su caso, decretar la actualización de las causales de improcedencia desestimadas por el juzgador de origen, siempre que los motivos sean diversos a los considerados por el órgano de primera instancia; […] 37 Jurisprudencia 122/99, IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE

MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA, Tribunal Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo X, noviembre de mil novecientos noventa y nueve, p. 28, registro: 192902. 38 Fojas 44, su reverso y 45 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018.


23

solicitada a favor de ella, Cinthia Janett Guillén Hernández. Manifestación

que se corrobora con las constancias que obran en autos, de las que se

advierte que los escritos donde se solicitaba la expedición de la CURP,

presentados el dieciocho de enero y quince de febrero de dos mil dieciocho

ante la autoridad migratoria, solo se hizo la petición de la CURP de la

quejosa y no de su menor hijo39.

En este sentido, al ser el oficio INM/DGRAM/0427/DRA/201840, de

veintitrés de enero de dos mil dieciocho, el acto reclamado a través del

cual se aplicó el artículo 59 de la Ley de Migración para fundamentar la

negativa de asignar CURP, se concluye válidamente que éste únicamente

afecta a Cinthia Janett Guillén Hernández y no a ***********.

Consecuentemente, se actualiza la causal prevista en la fracción XII

del artículo 61 de la Ley de Amparo, en la que se establece que el juicio

de amparo es improcedente contra actos que no afecten los intereses

jurídicos o legítimos del quejoso, en los términos establecidos en la

fracción I del artículo 5 del mismo ordenamiento, así como contra normas

generales que requieran de un acto de aplicación posterior al inicio de su

vigencia41.

En el caso concreto, se advierte la actualización de ambos supuestos:

Por un lado, la falta de solicitud de la CURP a favor del menor impide que

la negativa resuelta por la autoridad responsable le afecte real y

actualmente en su esfera jurídica. Por el otro lado, dada la naturaleza

heteroaplicativa de la norma reclamada, para que proceda su impugnación

es necesario que exista un acto de autoridad que la aplique, situación que

39 Fojas 30 y 31 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 40 Foja 30 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 41 Artículo 5. Son partes en el juicio de amparo: I. El quejoso, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que la norma, acto u omisión reclamados violan los derechos previstos en el artículo 1o de la presente Ley y con ello se produzca una afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.

Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente: […] XII. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos o legítimos del quejoso, en los términos establecidos en la fracción I del artículo 5o de la presente Ley, y contra normas generales que requieran de un acto de aplicación posterior al inicio de su vigencia; […]


24

no ocurrió en este caso, porque el menor quejoso no solicitó la expedición

de la CURP y, por tanto, no fue afectado por la norma en comento.

En vista de lo anterior, lo que corresponde es declarar el

sobreseimiento del juicio presentado por el menor quejoso ***********, en

relación con el artículo 59 de la Ley de Migración, así como respecto de

su acto de aplicación, pues no le causan afectación alguna, por lo que no

puede impugnar la constitucionalidad de este precepto legal, sin que dicho

sobreseimiento implique modificar o revocar la protección constitucional

que el juez de distrito concedió a este quejoso, en tanto tal porción de la

sentencia recurrida no fue combatida por la autoridad responsable a la cual

se le atribuyó el acto en cuestión.

Cabe señalar que, en términos de lo previsto por el artículo 64,

segundo párrafo de la Ley de Amparo42 se dio vista a la parte quejosa

mediante acuerdo de XXXX de XXXX de dos mil diecinueve para que

manifestara lo que en su derecho legal conviniera.

La parte quejosa presentó un escrito mediante el cual manifestó

XXXX (se ajustará en el engrose).

6. PRECISIÓN DE LA MATERIA DE LA REVISIÓN

En el presente recurso, sólo serán objeto del conocimiento y estudio

de esta Segunda Sala los argumentos de inconstitucionalidad que

subsisten en el primer agravio del recurso de revisión, por lo que no se

analizarán los agravios segundo y tercero.

En términos de la resolución dictada por parte del tribunal colegiado,

éste se declaró legalmente incompetente para resolver el problema de

constitucionalidad que subsiste respecto del tercer párrafo del artículo 59

de la Ley de Migración. Por ello, al surtirse la hipótesis que actualiza la

competencia originaria de este órgano, las cuestiones que esta Sala

analizará y resolverá son las siguientes:

1) Determinar si el tercer párrafo del artículo 59 de la Ley de

Migración que prevé que los residentes temporales y

42 Artículo 64. […]. Cuando un órgano jurisdiccional de amparo advierta de oficio una causal de improcedencia no alegada por alguna de las partes ni analizada por un órgano jurisdiccional inferior, dará vista al quejoso para que en el plazo de tres días, manifieste lo que a su derecho convenga.


25

permanentes tendrán derecho a obtener de la Secretaría la CURP

vulnera los derechos de igualdad y no discriminación.

2) Determinar si esta porción normativa impide u obstaculiza que las

personas en una condición migratoria distinta, como son las

visitantes por razones humanitarias, gocen o ejerzan otros

derechos fundamentales como son el derecho al trabajo, la salud

y la educación, en contravención a la Constitución y los tratados

e instrumentos internacionales ratificados por el Estado

mexicano.

7. ESTUDIO

7.1 Análisis de la vulneración de los derechos de igualdad y no

discriminación

A juicio de la recurrente, el artículo 59 de la Ley de Migración vulnera

los derechos de igualdad y no discriminación, toda vez que el legislador

otorga el derecho a obtener la CURP solo a los residentes permanentes y

temporales. Por lo que da un trato diferenciado a las personas en atención

a su situación migratoria. Lo que deriva en una restricción de derechos que

no tiene una justificación razonable ni una finalidad objetiva para

considerarse una distinción constitucionalmente válida. Señala que este

precepto legal discrimina a aquellas personas con la condición de estancia

de visitantes por razones humanitarias frente a los residentes temporales

y permanentes e, incluso, frente a las personas mexicanas.

Para abordar el estudio de la inconstitucionalidad del precepto

reclamado, esta Segunda Sala revisará, primero, la naturaleza de la CURP

–derivada de sus antecedentes, de su objetivo de creación y de su

regulación–; posteriormente, elaborará un test de igualdad para determinar

si dicha norma viola, por sí misma, los derechos de igualdad y no

discriminación, protegidos por el artículo 1° constitucional, al establecer

mecanismos diferenciados para la obtención de la CURP por parte de


26

residentes temporales y permanentes en comparación con los visitantes

por razones humanitarias.

(a) La Clave Única de Registro de Población

Durante las últimas décadas del siglo XX, se creó la CURP como parte

de una política de registro poblacional. Es un código que homologa o

unifica los criterios para el registro de las personas a partir de una serie

alfanumérica ordenada compuesta por dieciocho caracteres en los que se

codifica información personal (nombre, sexo, fecha y lugar de nacimiento,

etcétera).

La CURP se integró al artículo 91 de la Ley General de Población con

la reforma de mil novecientos noventa y dos43. Cuatro años después, fue

adoptada por las dependencias e instancias federales mediante el

Acuerdo para la adopción y uso por la Administración Pública Federal de

la Clave Única de Registro de Población44, referido previamente, cuyas

consideraciones explican lo siguiente:

CONSIDERANDO

[…]

Que las dependencias y entidades de la administración pública federal, en cumplimiento de las atribuciones que les confiere la ley llevan diversos registros de personas y que en la asignación de las claves necesarias para el ejercicio de derechos se utilizan en gran parte los mismos datos, pero se aplican métodos muy diferentes de integración, lo que origina que los particulares cuenten con números distintos según el trámite o servicio que solicitan;

Que por razones de economía, celeridad, eficacia y modernización administrativa, resulta conveniente que en los registros de personas a que se refiere el párrafo anterior, se asigne una clave única, personal e irrepetible, que constituya una respuesta del Gobierno de la República para agilitar los diversos trámites que efectúan los ciudadanos, haciéndose posible la reducción de tiempos en la prestación de servicios y el ejercicio de derechos;

[…]

Asimismo, en otras consideraciones del Acuerdo citado, queda

asentado que la adopción de la CURP en todos los registros de personas

a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública

Federal constituye un “elemento de apoyo” para el diseño y conducción de

43 Artículo 91. Al incorporar a una persona en el Registro Nacional de Población, se le asignará una clave que se denominará Clave Única de Registro de Población. Esta servirá para registrarla e identificarla en forma individual. 44 Publicado en el DOF el veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y seis, p.3-7.


27

una “adecuada política de población”, pues conforma “un instrumento de

registro y acreditación fehaciente y confiable en la identidad de la

población”.

Todo esto apunta a que la carencia de CURP no debe interpretarse

directamente como un impedimento absoluto para el acceso a trámites y

servicios. Si la intención detrás de la clave única es contar con una

herramienta de registro que tiene como efecto facilitar y agilizar trámites

en las instancias federales, carecer de CURP no puede representar un

candado o impedimento para el acceso a servicios o para el ejercicio de

derechos.

(b) Test de igualdad

Esta Suprema Corte de justicia ha sostenido que la igualdad en

nuestro texto constitucional conforma un principio complejo que no sólo

otorga a las personas la garantía de que serán iguales ante la ley en su

condición de destinatarios de las normas y de usuarios del sistema de

administración de justicia, sino también en la ley con relación a su

contenido. Ahora, el principio de igualdad debe entenderse como la

exigencia constitucional de tratar igual a los iguales y desigual a los

desiguales, de ahí que, en algunas ocasiones, hacer distinciones estará

vedado, mientras que, en otras, estará permitido o incluso será

constitucionalmente exigido45.

Es así que el legislador está facultado para emitir leyes (normas

generales, impersonales y abstractas) que establecen tratos diferenciados

para grupos específicos de personas. Este distinto tratamiento no será

considerado contrario al derecho de igualdad y no discriminación

plasmado en el artículo 1° constitucional, siempre que no represente una

intención tácita o explícita de vulnerar los derechos de las personas o del

grupo o diferenciado.

45 Jurisprudencia 55/2006, IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE

PRINCIPIO CONSTITUCIONAL, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIV, p. 75, septiembre de dos mil seis, registro: 174247.


28

Es decir, esta libertad configurativa del legislador no es absoluta, se

encuentra limitada por el reconocimiento de derechos humanos

plasmados en la Constitución y en los tratados internacionales de los que

el Estado mexicano forma parte46.

Sobre este tema, la Segunda Sala ha reconocido que el legislador

tiene la obligación de no utilizar palabras que puedan generar un efecto

discriminatorio, por lo que la terminología empleada en la formulación de

leyes no debe conducir a una desigualdad o interpretación discriminatoria

con base en alguna categoría prohibida o sospechosa47.

De este modo, no todos los tratos diferenciados o distinciones

normativas son contrarios a los derechos fundamentales, sino solo

aquellos que sean discriminatorios, fundados en alguna de las categorías

prohibidas por la Constitución, como es cualquiera que esté motivada por

origen étnico o nacional, género, edad, discapacidad, condición social,

condiciones de salud, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado

civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por

objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Ahora bien, esta Segunda Sala ha sostenido que la igualdad

normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más

regímenes jurídicos. Esto debido a que un régimen jurídico no es

discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro. Por ello,

el control de la constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de

la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto de adecuación

entre la norma combatida y el precepto constitucional que sirve de

parámetro, sino que debe incluir otro régimen jurídico que funcione como

punto de referencia a la luz de un término de comparación relevante para

el caso concreto48.

46 Jurisprudencia 45/2015, LIBERTAD CONFIGURATIVA DEL LEGISLADOR. ESTÁ LIMITADA POR LOS

DERECHOS FUNDAMENTALES A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN QUE OPERAN DE MANERA

TRANSVERSAL, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 19, tomo I, p. 533, junio de dos mil quince, registro: 2009405. 47 Tesis aislada XII/2017, DISCRIMINACIÓN. OBLIGACIÓN DEL LEGISLADOR DE NO USAR PALABRAS QUE

GENEREN ESE EFECTO, Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 40, tomo II, p. 1389, marzo de dos mil diecisiete, registro: 2013787. 48Jurisprudencia 42/2010, IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA

CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXXI, p. 427, abril de dos mil diez, registro: 164779.


29

Bajo esta lógica, para analizar si una norma del sistema respeta la

garantía de igualdad, primeramente, se deberá elegir el término de

comparación apropiado que permita contrastar a los sujetos desde un

determinado punto de vista49; posteriormente, se deberá determinar si

existe una finalidad constitucionalmente válida50, así como evaluar una

adecuación entre medios y fines51, para finalmente analizar su

proporcionalidad52.

Finalmente, la jurisprudencia 37/2008 señala que siempre que la

acción clasificadora del legislador incida en los derechos fundamentales

garantizados constitucionalmente, será necesario aplicar con especial

intensidad las exigencias derivadas del principio de igualdad y no

discriminación53.

Además, este criterio advierte que el párrafo tercero del artículo

primero constitucional muestra la voluntad de extender la garantía de

igualdad a ámbitos que trascienden el campo delimitado por el respeto a

los derechos fundamentales explícitamente otorgados por la Constitución,

al prohibir al legislador que en el desarrollo general de su labor incurra en

una discriminación por origen étnico o nacional, género, edad,

capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión,

opiniones, preferencias, estado civil o en cualquier otro que atente contra

49 Con ello se deberá establecer si las personas se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual en cuestión. 50 Con ello se deberá establecer si las personas se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual en cuestión. 51 En la que se analizará si la medida sea capaz de causar su objetivo (bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que quepa exigir que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento). 52 Donde se verificará que la medida guarde una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. 53 Jurisprudencia 37/2008, IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN

ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1O. DE

LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS), Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVII, p.175, abril de dos mil ocho, registro: 169877.


30

la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos

y libertades de las personas.

No obstante, extender estas garantías implícitas en el principio de

igualdad al ámbito de las acciones legislativas que tienen un impacto

significativo en la libertad y la dignidad de las personas, así como al ámbito

de aquellas que se articulan en torno al uso de una serie de criterios

clasificatorios, tampoco implica que al legislador le esté vedado

absolutamente el uso de categorías en el desarrollo de su labor normativa,

sino que debe ser especialmente cuidadoso al hacerlo.

Razones por las cuales, en esos casos, el juez constitucional deberá

someter la labor del legislador a un escrutinio especialmente cuidadoso

desde el punto de vista del respeto a la garantía de igualdad. Esto es, a

menor grado de libertad de configuración en la creación de la norma,

mayor severidad de control judicial54. Situación que ocurre en el caso bajo

estudio, donde la libertad configurativa del legislador se encuentra acotada

por las categorías prohibidas y por la terminología empleada.

Caso concreto. Antes de proceder al test de igualdad conviene

transcribir el artículo reclamado, precisando que la porción combatida es

específicamente su párrafo tercero:

Artículo 59. Los residentes temporales y permanentes, con excepción de aquellos que soliciten asilo político, reconocimiento de la condición de refugiado o determinación de apátridas, tendrán un plazo de treinta días naturales contados a partir de su ingreso a territorio nacional, para gestionar ante el Instituto la tarjeta de residencia correspondiente, misma que permanecerá vigente por el tiempo que se haya autorizado la estancia. Con esta tarjeta acreditarán su situación migratoria regular en territorio nacional mientras esté vigente.

Los solicitantes de asilo político, reconocimiento de la condición de refugiado, que sean determinados como apátridas o que se les otorgue protección complementaria, obtendrán su tarjeta de residencia permanente a la conclusión del procedimiento correspondiente.

Obtenida la tarjeta de residencia, los residentes temporales y permanentes tendrán derecho a obtener de la Secretaría la Clave Única de Registro de Población.

Los requisitos y procedimientos para obtener la tarjeta de residencia correspondiente serán establecidos en el Reglamento.

54 Jurisprudencia 84/2006, ANÁLISIS CONSTITUCIONAL. SU INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS

DEMOCRÁTICO Y DE DIVISIÓN DE PODERES, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, p. 29, septiembre de dos mil seis, registro: 173957.


31

Ahora bien, para concluir si la distinción normativa prevista por el

artículo antes citado, consistente en reconocer el derecho que tienen los

residentes permanentes y temporales para recibir la CURP, constituye un

trato diferenciado contrario a la Constitución y a los tratados

internacionales, es preciso analizar si en el caso concreto concurren los

criterios del test de igualdad antes expuestos:

1) Situaciones a comparar. Para que exista una vulneración al

principio de igualdad, es indispensable que el trato desigual establecido

por la norma se otorgue respecto de supuestos de hecho equivalentes y

que carezca de una justificación objetiva y razonable.

En el caso estudiado, la quejosa alega que el precepto reclamado

establece una distinción violatoria del principio de igualdad entre los

residentes y los visitantes por razones humanitarias.

En primer lugar, se debe destacar que este punto de comparación

surge a partir de los planteamientos realizados por la recurrente, dado que

de la porción normativa bajo estudio no se advierte una expresión que

impida a las personas con una condición migratoria distinta a la de

residente la posibilidad de obtener la CURP y que, por tanto, configure la

existencia de un trato diferenciado.

Puesto que, como se verá más adelante, el hecho de que la norma

vaya dirigida a la categoría de los residentes (temporales o permanentes)

no significa que excluya a otro tipo de categoría migratoria como pueden

ser los visitantes por razones humanitarias o, dicho de otra forma, que el

artículo establezca una lista taxativa o limitativa de las categorías

migratorias que sí pueden acceder a la CURP con respecto a las que no.

Con independencia de lo anterior, también es cierto que, como lo

sostuvo el juez de distrito, existen aspectos objetivos que distinguen

sustancialmente ambas condiciones migratorias, pues las razones y

finalidades de su estancia en el territorio nacional son diferentes y


32

trascienden en la temporalidad por la que se prolongará su permanencia

y, consecuentemente, en el carácter de provisional o definitiva que tengan,

así como en los derechos y obligaciones que derivan de cada condición.

Por tanto, es dable concluir que no se está ante situaciones de hecho

susceptibles de comparación.

En efecto, aunque ambos grupos cuentan con una situación

migratoria regular, que permite su estancia legal en el país, estas

condiciones no pueden contrastarse porque la autorización de los

visitantes por razones humanitarias es de carácter provisional (es decir,

únicamente se otorga mientras culmine el proceso, se emita la resolución

o se realicen los trámites que correspondan) pues no se tiene certeza de

su duración, mientras que la condición de residencia tiene un plazo cierto,

que, según sea el caso, puede ser por un tiempo determinado o definitivo.

La diferencia en el tiempo de estancia dentro del país asociado a la

condición migratoria que se ostenta resulta relevante para la conformación

del Registro Nacional de Población y, por tanto, para la asignación de la

CURP. Esto es así porque, como se explicó anteriormente, esta clave

unifica los criterios para elaborar el registro poblacional.

En la esfera de regulación migratoria, existe una diferencia de trato

entre residentes (temporales y permanentes) y visitantes por razones

humanitarias, que les depara ciertas prerrogativas y obligaciones distintas,

las cuales se encuentran justificadas en los objetivos y temporalidad de

cada estancia, en términos de lo previsto por el artículo 52 de la Ley de

Migración55.

55 Artículo 52. Los extranjeros podrán permanecer en el territorio nacional en las condiciones de estancia de visitante, residente temporal y residente permanente, siempre que cumplan con los requisitos establecidos en esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones jurídicas aplicables, de conformidad con lo siguiente: […] V. VISITANTE POR RAZONES HUMANITARIAS. Se autorizará esta condición de estancia a los extranjeros que se encuentren en cualquiera de los siguientes supuestos: a) Ser ofendido, víctima o testigo de algún delito cometido en territorio nacional. Para efectos de esta Ley, sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones jurídicas aplicables, se considerará ofendido o víctima a la persona que sea el sujeto pasivo de la conducta delictiva, independientemente de que se identifique, aprehenda, enjuicie o condene al perpetrador e independientemente de la relación familiar entre el perpetrador y la víctima. Al ofendido, víctima o testigo de un delito a quien se autorice la condición de estancia de Visitante por Razones Humanitarias, se le autorizará para permanecer en el país hasta que concluya el proceso, al término del cual deberán salir del país o solicitar una nueva condición de estancia, con derecho a entrar y salir del país cuantas veces lo desee y con permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país. Posteriormente, podrá solicitar la condición de estancia de residente permanente;


33

Se hace énfasis en que estas categorías no caen dentro de los tipos

prohibidos por la Constitución, ya que tanto los residentes temporales o

definitivos, como los visitantes por razones humanitarias son personas de

origen extranjero a las que no se les distingue por su origen étnico o

b) Ser niña, niño o adolescente migrante no acompañado, en términos del artículo 74 de esta Ley. c) Ser solicitante de asilo político, de reconocimiento de la condición de refugiado o de protección complementaria del Estado Mexicano, hasta en tanto no se resuelva su situación migratoria. Si la solicitud es positiva se les otorgará la condición de estancia de residente permanente, en términos del artículo 54 de esta Ley. También la Secretaría podrá autorizar la condición de estancia de visitante por razones humanitarias a los extranjeros que no se ubiquen en los supuestos anteriores, cuando exista una causa humanitaria o de interés público que haga necesaria su internación o regularización en el país, en cuyo caso contarán con permiso para trabajar a cambio de una remuneración. […] VII. RESIDENTE TEMPORAL. Autoriza al extranjero para permanecer en el país por un tiempo no mayor a cuatro años, con la posibilidad de obtener un permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país, sujeto a una oferta de empleo con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee y con derecho a la preservación de la unidad familiar por lo que podrá ingresar con o solicitar posteriormente la internación de las personas que se señalan a continuación, quienes podrán residir regularmente en territorio nacional por el tiempo que dure el permiso del residente temporal: a) Hijos del residente temporal y los hijos del cónyuge, concubinario o concubina, siempre y cuando sean niñas, niños y adolescentes y no hayan contraído matrimonio, o se encuentren bajo su tutela o custodia; b) Cónyuge; c) Concubinario, concubina o figura equivalente, acreditando dicha situación jurídica conforme a los supuestos que señala la legislación mexicana, y d) Padre o madre del residente temporal. Las personas a que se refieren los incisos anteriores serán autorizados para residir regularmente en territorio nacional bajo la condición de estancia de residente temporal, con la posibilidad de obtener un permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país sujeto a una oferta de empleo, y con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo deseen. En el caso de que el residente temporal cuente con una oferta de empleo, se le otorgará permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país, en la actividad relacionada con dicha oferta de empleo. Los extranjeros a quienes se les otorgue la condición de estancia de residentes temporales podrán introducir sus bienes muebles, en la forma y términos que determine la legislación aplicable. VIII. RESIDENTE TEMPORAL ESTUDIANTE. Autoriza al extranjero para permanecer en el territorio nacional por el tiempo que duren los cursos, estudios, proyectos de investigación o formación que acredite que va a realizar en instituciones educativas pertenecientes al sistema educativo nacional, hasta la obtención del certificado, constancia, diploma, título o grado académico correspondiente, con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee, con permiso para realizar actividades remuneradas cuando se trate de estudios de nivel superior, posgrado e investigación. La autorización de estancia de los estudiantes está sujeta a la presentación por parte del extranjero de la carta de invitación o de aceptación de la institución educativa correspondiente y deberá renovarse anualmente, para lo cual el extranjero acreditará que subsisten las condiciones requeridas para la expedición de la autorización inicial. La autorización para realizar actividades remuneradas se otorgará por el Instituto cuando exista carta de conformidad de la institución educativa correspondiente y estará sujeta a una oferta de trabajo en actividades relacionadas con la materia de sus estudios. El residente temporal estudiante tendrá derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee y contará también con el derecho a la preservación de la unidad familiar, por lo que podrá ingresar con o solicitar posteriormente el ingreso de las personas que se señalan en la fracción anterior. IX. RESIDENTE PERMANENTE. Autoriza al extranjero para permanecer en el territorio nacional de manera indefinida, con permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país.


34

nacional, sino por los objetivos de su estancia y la condición migratoria que

ostentan dentro de nuestro país. Además de que la categorización hecha

por la Ley de Migración, artículo 52 previamente referido, no atenta contra

la dignidad humana, ni tiene por objeto anular o menoscabar los derechos

y libertades de las personas.

El reconocimiento de esta diferencia trasciende a otras materias,

como puede ser la regulación del Registro Nacional de Población que,

como su nombre indica, tiene por objeto el registro y la acreditación de la

población y que utiliza la CURP como un instrumento para su integración.

Por las razones antes expuestas, no se acredita la violación a la

garantía individual en cuestión, debido a que la diferencia alegada está

basada en categorías válidas no comparables, en las que el trato desigual

en materia de registro poblacional se encuentra justificado.

Al no superarse la primera grada del test de igualdad, no es necesario

continuar con el análisis del resto de los parámetros establecidos. Sin

embargo, se considera pertinente realizar las siguientes consideraciones

a fin de dar una respuesta integral a los planteamientos de la recurrente:

En primer término, cabe aclarar que la obtención de la CURP no

puede ser equiparada a un derecho fundamental, dado que el objetivo de

su creación fue el diseño de un instrumento de registro poblacional por

parte de la administración pública. Por tanto, no es exigible la asignación

de la CURP a todas las personas y, con menor razón, puede vincularse

su uso o posesión al goce o ejercicio de un derecho fundamental.

En segundo término, la norma combatida tampoco expresa un trato

diferenciado que deba justificarse constitucionalmente, toda vez que el

artículo regula a los extranjeros que cuentan con una situación migratoria

específica, sin que se establezca una lista limitativa de las categorías

migratorias que tienen derecho a acceder a la CURP.

Es decir, la interpretación armónica del precepto reclamado con el

sistema de protección de derechos humanos que rige en nuestro país

obliga a entender que el párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de

Migración únicamente regula a los extranjeros residentes temporales y

permanentes, sin que se afecte la posibilidad de obtener la CURP por parte

de personas que ostentan una condición migratoria distinta, como son los


35

visitantes por razones humanitarias.

Dar una interpretación distinta a este artículo –como sería reconocer

que establece una restricción tácita al acceso de una clave que, a juicio de

la recurrente, condiciona el ejercicio de otros derechos fundamentales–

sería incompatible con la Constitución y los criterios jurisprudenciales

sostenidos por esta Suprema Corte de Justicia, que exigen que este tipo

de limitaciones se encuentren expresamente en ley, persigan un objetivo

constitucionalmente válido y cumplan con los criterios de idoneidad,

necesidad y proporcionalidad, en el entendido de que los derechos

humanos no pueden estar supeditados a la obtención de una CURP.

En suma, se reitera que la norma combatida solo regula el momento

en que los residentes temporales y permanentes tendrán derecho a

obtener la CURP, por lo que no significa una prohibición o una limitación

para que personas con una condición migratoria regular distinta la

obtengan a través de otro procedimiento. Tan es así que del análisis a la

normativa en la materia se aprecia que existen otros mecanismos para que

las personas que no tienen la calidad de residente también tengan la

posibilidad de acceder a una clave. Por tales motivos, la negativa de

expedición de la CURP no es atribuible al precepto bajo estudio, sino a las

autoridades que interpretaron y aplicaron restrictivamente el artículo 59 de

la Ley de Migración.

Como resultado de la aplicación del test de igualdad, se concluye que

no se acreditó la existencia, por un lado, de categorías comparables

merecedoras de un trato igual y, por el otro, de una distinción real entre

éstas que debiera justificar su legitimidad constitucional, o bien, la

limitación de un derecho, razones por las cuales resulta pertinente

determinar la constitucionalidad del párrafo tercero del artículo 59 de la

Ley de Migración.

7.2 Interferencia en el goce y ejercicio de otros derechos


36

fundamentales

En el apartado anterior, se concluyó que el párrafo tercero del artículo

59 de la Ley de Migración es constitucional debido a que tal precepto por

sí mismo no hace una distinción que discrimine56. No obstante, la

recurrente también se duele de que la falta de asignación de la CURP, en

la práctica, le ha impedido el ejercicio y acceso a otros derechos

fundamentales como son el derecho al trabajo, la salud y la educación.

Sobre este punto, es preciso reiterar que la CURP surgió legalmente

como una política de registro poblacional que sirve como insumo para

integrar el Registro Nacional de Población.

Por otra parte, también es cierto que en el Acuerdo para la adopción

y uso por la Administración Pública Federal de la Clave Única de Registro

de Población de mil novecientos noventa y seis se señala que la CURP

tiene como efecto una agilización de los trámites de los ciudadanos, a

partir de la economía, celeridad, eficacia y modernización administrativa

en los registros de personas que ejercen sus derechos ante las distintas

dependencias y entidades de la administración pública federal.

Sin embargo, a pesar de que la CURP pueda generar tales

beneficios, tanto a la administración pública federal y local, como a las

personas que la posean, la realidad es que el marco jurídico

constitucional y convencional impide la subordinación del ejercicio

de cualquier derecho fundamental a la posesión de un documento de

registro poblacional como es la CURP.

El Estado no puede exigir la presentación de la CURP para reconocer

o prestar un servicio derivado de un derecho fundamental: como puede

ser la salud, la educación o el trabajo, porque esa exigencia constituye una

interferencia indebida en el goce y ejercicio de los derechos humanos de

las personas, contraria a la Constitución y a los tratados internacionales

ratificados en la materia.

Lo anterior se debe a que los derechos humanos son una clase

especial de derechos subjetivos, inherentes y reconocidos a todo ser

56 Pues solo regula el momento en que los residentes temporales y permanentes tendrán derecho a obtener la CURP, por lo que no significa una prohibición o una limitación para que personas con una condición migratoria regular distinta la obtengan a través de otro procedimiento.


37

humano, que revisten propiedades específicas y son protegidos por la

Constitución y el derecho internacional. Es su ubicación dentro del

apartado material del ordenamiento de mayor jerarquía lo que les otorga

su principal característica: la fundamentalidad. Esta condición vuelve a los

derechos posiciones reforzadas o resistentes frente a todos los poderes

del Estado, que gozan de garantías especiales de las que no disponen

otros derechos no fundamentales57.

Asimismo, al encontrarse en la cúspide del sistema normativo, se

convierten en principios objetivos del ordenamiento jurídico en su conjunto,

por lo que deben ser considerados como criterios materiales de validez del

resto de las normas del sistema, que deben tenerse en cuenta en toda

operación de creación y aplicación de derecho.

La importancia del respeto y protección de los derechos humanos no

solo debe entenderse desde su visión subjetiva, referente a la

individualidad y titularidad de los derechos, sino que también debe

advertirse como un conjunto de normas que constituyen la base del estado

de derecho. Se trata de un criterio básico de la legitimidad del poder, ya

que el Estado se justifica porque sirve al desarrollo objetivo de la dignidad

al comprometerse con el reconocimiento y protección de los derechos

humanos58.

En este sentido, la validez de todas las normas y actos jurídicos del

sistema dependen de su coherencia y armonía con los derechos

fundamentales y no al revés. Razón por la cual un instrumento que se

implementó como un medio para integrar un registro de población y que,

como parte de sus efectos desplegó beneficios y facilidades al acceso de

diversos derechos prestados por la administración pública, no puede

constituirse ahora en un obstáculo para el ejercicio de esos mismos

57 Barranco, María del Carmen, 2009, Teoría del Derecho y Derechos Fundamentales. Lima: Palestra Editores, pp. 9-10. 58 Peces-Barba, Gregorio, 2014, Curso de Derechos Fundamentales. Madrid: Universidad Carlos III de Madrid, p. 21; Prieto, Luis, 1990, Estudios sobre derechos fundamentales. Madrid: Debate p. 20.


38

derechos por parte de una persona o un grupo de personas,

independientemente de su condición migratoria.

Un país que se precie de contar con un estado de derecho no puede

sujetar el ejercicio de los derechos fundamentales a la obtención de un

documento que fue diseñado para efectuar el control poblacional e

implementado para generar practicidad en el acceso precisamente a los

servicios a cargo del Estado.

En este contexto, si bien la recurrente reclama que, en la práctica, por

no contar con CURP le ha sido negado el acceso a servicios de salud y

educación y que se le ha impedido ejercer su derecho al trabajo, lo cierto

es que tal situación no puede desprenderse de lo dispuesto en la norma

combatida, sino que proviene de un problema de aplicación e

interpretación por parte de las autoridades de las distintas dependencias

de la administración pública, derivado de un erróneo o indebido

entendimiento del marco normativo y del rol que tienen las respectivas

autoridades en la promoción, respeto, protección y garantía de los

derechos humanos.

En todo caso, esos actos de autoridad deberán ser combatidos en lo

individual a través de los mecanismos legales dispuestos para tal efecto,

porque realizar esa distinción entre personas con CURP y sin ella para

negar la prestación de derechos fundamentales, como son la educación,

la salud y el trabajo, no cuenta con ningún sustento constitucional

(conforme a sus artículos 1, 3, 4, 5 y 123).

A fin de reafirmar estas consideraciones, se tiene que, de una revisión

de las disposiciones que desarrollan y garantizan el ejercicio de los

derechos a la educación, la salud y el trabajo, tanto en las leyes

generales59 como en la normativa emitida por las instancias que proveen

los servicios vinculados al ejercicio de estos derechos60, en ningún

59 Artículos 6, 8 y 52, fracciones II, IV, V, VII, VIII y IX, de la Ley de Migración; 2 y 32 de la Ley General de Educación; 1, 3, 6 y 13 de la Ley General de Salud; 1, 2, 3 y 4, de la Ley Federal del Trabajo. 60 Educación: Normas 1.11, 3.3 y 3.7 de las Normas Específicas de Control Escolar Relativas a la Inscripción, Reinscripción, Acreditación, Promoción, Regularización y Certificación en la Educación Básica, emitidas el veintinueve de abril de dos mil diecinueve por la Dirección General de Acreditación, Incorporación y Revalidación de la Secretaría de Educación Pública; 1, 11, 22 y 26 de las Normas Específicas de Control Escolar Relativas a la Inscripción, Reinscripción, Acreditación y Certificación en la Educación Básica para Adultos, emitidas por la Dirección General de Acreditación, Incorporación y Revalidación de la Secretaría de Educación Pública el ocho de febrero de dos mil dieciséis; y los puntos 18.2 y 48 del Acuerdo número 286 por el que


39

momento, se establece la necesidad restrictiva de contar con la

CURP para acceder a ellos. Por el contrario, en diversos ordenamientos

se establece explícitamente que la presentación de la CURP no es un

requisito indispensable para obtener acceso a los servicios. Por ejemplo,

en las reglas para la inscripción a la educación básica de la SEP se

especifica61:

3.7. Criterios aplicables a la falta de presentación de documentos: En

caso de no contar con algún(os) documento(s) de los referido(s) en la

Norma 3.3., el Director de la institución educativa pública o particular con

autorización, deberá inscribir o reinscribir al alumno al grado que le

corresponda de conformidad con lo siguiente:

[…]

3.7.2. Clave Única de Registro de Población (CURP). En el caso

de que el educando no cuente con la CURP, el Director de la

institución educativa pública o particular con autorización, deberá

orientar a la madre, padre de familia o tutor para que acuda a

tramitarla ante la autoridad competente. No obstante, el alumno

podrá ingresar a los servicios educativos. La presentación de la

CURP no es un requisito indispensable para autorizar la

inscripción del aspirante.

A mayor abundamiento, el año pasado se publicó el Instructivo

normativo para la asignación de la Clave Única de Registro de Población62,

emitido por la Dirección General del Registro Nacional de Población e

Identificación Personal de la Secretaría de Gobernación. En las

consideraciones de dicho documento, se confirman las principales

observaciones que se plantearon desde el Acuerdo de mil novecientos

noventa y seis: (i) que la CURP forma un elemento de apoyo para el diseño

se establecen los lineamientos que determinan las normas y criterios generales, a que se ajustarán la revalidación y equivalencia de estudios, así como los procedimientos por medio de los cuales se acreditarán conocimientos correspondientes a niveles educativos o grados escolares adquiridos en forma autodidacta, a través de la experiencia laboral o con base en el régimen de certificación referido a la formación para el trabajo, publicado en el DOF, el dieciocho de abril de dos mil diecisiete. Salud: Artículos 3.3 y 3.4 del Acuerdo mediante el cual se establecen las Reglas de Operación del Programa IMSS-BIENESTAR para el ejercicio fiscal 2019, emitido por el IMSS y publicado en el DOF el veintisiete de febrero de dos mil diecinueve. Trabajo: Reglas 2.4.2. y 2.4.15. de la Resolución Miscelánea Fiscal para la inscripción al RFC y su ficha 39/CFF contenida en el Anexo 1, vinculada al trámite: ‘Solicitud de inscripción en el RFC de personas físicas’, publicada en el DOF el veinte de agosto de dos mil diecinueve. 61 Normas Específicas de Control Escolar Relativas a la Inscripción, Reinscripción, Acreditación, Promoción, Regularización y Certificación en la Educación Básica, emitidas el veintinueve de abril de dos mil diecinueve por la SEP. 62 Publicado en el DOF, el dieciocho de junio de dos mil dieciocho.


40

y conducción de una adecuada política de población, (ii) que la adopción

de la CURP es indispensable para la conformación del Registro Nacional

de Población, (iii) que las entidades y dependencias federales integran

registros de personas y que, al hacerlo, se utilizan casi siempre los mismos

datos, (iv) que por razones de economía, celeridad, eficacia y

modernización administrativa, resulta conveniente que en dichos registros

se asigne una clave única, personal e irrepetible, para agilizar los trámites

que efectúan las personas y para reducir los tiempos en la prestación de

servicios gubernamentales y el ejercicio de derechos y (v) que es

necesario identificar las disposiciones generales para la generación de la

CURP en sus diversas modalidades. Con respecto a este último punto se

establecieron las siguientes disposiciones63:

CUARTO. Asignación de la CURP:

La asignación de la CURP se realizará conforme a lo siguiente:

[…]

3. Para los extranjeros solicitantes de la condición de refugiado y

protección complementaria.

La CURP se asignará a los extranjeros solicitantes de la condición de

refugiado y de protección complementaria, que se encuentren en

territorio nacional, posterior a la obtención del documento

correspondiente expedido por la COMAR, el cual debe contener una

CURP por cada persona que se inscriba en dicho documento y debe

estar asociada a la CUR.

La CURP asignada tendrá carácter temporal, por un periodo no mayor a

los 180 días naturales, hasta en tanto la COMAR resuelva, a través de

la expedición del documento correspondiente, que se reconoce la

condición de refugiado o protección complementaria. En este caso, se

establecerá el carácter permanente de la CURP una vez que el INM

emita el documento migratorio que corresponda.

La CURP asignada a los extranjeros que hayan obtenido la constancia

de trámite de la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado

se dará de baja por medio de la DGRNPIP cuando:

a. El solicitante de la condición de refugiado abandone el trámite

ante la COMAR y se dé por concluido.

b. El solicitante presente su desistimiento para continuar con el

procedimiento del reconocimiento de la condición de refugiado

ante la COMAR.

c. La COMAR haya emitido resolución definitiva en sentido negativo

a la solicitud de la condición de refugiado o de protección

complementaria.

63 Instructivo normativo para la asignación de la Clave Única de Registro de Población, DOF, 18 de junio de 2018.


41

d. La Secretaría de Gobernación, por medio de la COMAR, haya

cesado, revocado o cancelado el reconocimiento de la condición

de refugiado o de protección complementaria, en términos de lo

establecido en la legislación de la materia.

[…]

De este instructivo se desprende una política de registro poblacional

por parte de la administración pública en la que se puede asignar una

CURP temporal a personas que se encuentran en la condición migratoria

de la recurrente; condición que podría cambiar a la de residente

permanente en caso de que la resolución de su situación como refugiada

fuera favorable.

Esta Segunda Sala reitera que dicha clave tiene un propósito de

registro poblacional que puede tener como efecto benéfico facilitar el

acceso a ciertos derechos; sin embargo, no puede ser exigida para el

ejercicio de ningún derecho fundamental. Por lo que, con independencia

de la eventual emisión de este instructivo, se debe dejar claro que los

derechos fundamentales de ninguna manera pueden restringirse por

no contar con dicho documento.

Para concluir, esta Segunda Sala resalta la obligación que tienen

todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, de promover,

respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con

los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y

progresividad.

Dicha obligación se traduce en eliminar o aligerar todos aquellos

obstáculos que puedan impedir que una persona sin CURP goce y ejerza

efectivamente sus derechos fundamentales en condiciones diferentes a

aquellas personas que sí la poseen. Toda vez que sería inconsistente

reconocer los derechos fundamentales a todas las personas y no admitir

que los mismos resultan violados cuando se omite otorgar los medios


42

necesarios o se imponen barreras, de cualquier tipo, para su goce y

disfrute64.

De conformidad con el Acuerdo General 5/2013, a esta Suprema

Corte le corresponde, exclusivamente, pronunciarse sobre la regularidad

constitucional del artículo que fue reclamado.

En dado caso, la violación a los derechos fundamentales de la

quejosa no deriva de dicho artículo, sino de una indebida interpretación y

aplicación que las autoridades competentes realizan del marco normativo

en materia migratoria y de sus respectivas atribuciones y obligaciones.

Toda vez que dicha vulneración no se genera con motivo del artículo

reclamado, corresponderá al tribunal colegiado del conocimiento

pronunciarse sobre los actos de aplicación, a partir de la interpretación que

sobre dicho ámbito ha desarrollado esta Suprema Corte.

Finalmente, cabe agregar que en este asunto y en futuros litigios

sobre esta materia los tribunales y juzgadores del orden federal habrán de

emitir sus fallos en concordancia con los lineamientos establecidos por

esta Segunda Sala de la Suprema Corte, procurando en todo caso que las

autoridades no hagan depender el ejercicio de los derechos

fundamentales a la exhibición de un documento cuya naturaleza y alcance

atiende, única y exclusivamente, a aspectos de política pública en materia

de control poblacional.

8. RESERVA DE JURISDICCIÓN AL TRIBUNAL COLEGIADO

Al subsistir los agravios hechos valer en relación con el resto de actos

reclamados, procede reservar jurisdicción al Segundo Tribunal Colegiado

en Materia Administrativa del Primer Circuito para que estudie los temas

propios de su competencia.

Cabe precisar que el tribunal colegiado, al resolver el resto de la

materia de la revisión, deberá tomar en cuenta, por una parte, el

sobreseimiento decretado por esta Segunda Sala respecto de ciertos

actos reclamados por el menor quejoso y, por la otra, deberá tener en

64 Vázquez, Rodolfo, 2016, Derechos humanos. Una lectura liberal igualitaria. México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, ITAM y Centro de Estudios de Actualización en Derecho, p. XXI.


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consideración, en lo que resulte aplicable, la interpretación que se ha

sostenido en la presente sentencia relativa a la naturaleza y función de la

CURP y de los trámites correspondientes para su otorgamiento.

Por lo antes expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación

RESUELVE:

PRIMERO. Se declaran firmes los sobreseimientos decretados en el

considerando quinto de la sentencia recurrida.

SEGUNDO. En la materia de la revisión, competencia de esta

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se modifica

la sentencia recurrida.

TERCERO. Se sobresee en el juicio de amparo respecto del menor

quejoso *********** en relación con los actos precisados en el apartado

quinto de esta resolución.

CUARTO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Cinthia

Janett Guillén Hernández, respecto de los actos y por los motivos

expuestos en el apartado séptimo de este fallo.

QUINTO. Se reserva jurisdicción al tribunal colegiado de circuito

que previno en el conocimiento del amparo en revisión, en términos de lo

previsto en el apartado octavo de la presente sentencia.

Notifíquese; con testimonio de la presente resolución, devuélvanse

los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como

asunto concluido.

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