AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3218/2017 QUEJOSA ......AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3218/2017 3 CUARTO....

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3218/2017 QUEJOSA: PRODUCTOS GATORADE DE MÉXICO, SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA DE CAPITAL VARIABLE

VISTO BUENO SEÑOR MINISTRO

MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO SECRETARIO: ALEJANDRO CASTAÑÓN RAMÍREZ COLABORÓ: ROSALBA ARSUAGA MONTOYA

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día _____

V I S T O S para resolver los autos del amparo directo en

revisión 3218/2017, interpuesto contra la sentencia dictada el nueve

de marzo de dos mil diecisiete, por el Octavo Tribunal Colegiado de

Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región, en auxilio del Cuarto

Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito,

dentro del juicio de amparo directo **********; y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Demanda de amparo. Por escrito presentado el

nueve de agosto de dos mil dieciséis, ante la Oficialía de Partes de las

Salas Regionales Norte-Este del Estado de México del Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, **********, en su calidad de

representante legal de Productos Gatorade de México, Sociedad de

Responsabilidad Limitada de Capital Variable, solicitó el amparo y

la protección de la Justicia Federal, en contra de la autoridad y por el

acto que a continuación se indican:

Autoridad responsable:

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3218/2017

2

Primera Sala Regional Norte-Este del Estado de México, del

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Acto reclamado:

La sentencia de diecinueve de mayo de dos mil dieciséis dictada en el juicio de nulidad **********, así como su aclaración de veinte de junio de dos mil dieciséis.

SEGUNDO. Derechos fundamentales violados. La parte

quejosa señaló como derechos fundamentales violados en su

perjuicio, los contenidos en los artículos 1°, 4°, 14, 16, 17 y 25 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los

artículos 4°, 8°, numeral 1, 11, 12, 15 y 25 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos.

TERCERO. Trámite y resolución del juicio de amparo. El

asunto se turnó al Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa

del Segundo Circuito; mediante acuerdo de dieciocho de agosto de

dos mil dieciséis, ordenó su registro con el número ********** y lo

admitió a trámite, teniendo como tercero interesado al Director

General del Organismo Cuenca Aguas del Valle de México, de la

Comisión Nacional del Agua dependiente de la Secretaría de

Medio Ambiente y de Recursos Naturales, Ciudad de México.

Seguidos los trámites y la remisión correspondiente, en sesión

de nueve de marzo de dos mil diecisiete, el Octavo Tribunal Colegiado

de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región, en auxilio del

Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo

Circuito, emitió la sentencia respectiva en la que se negó el amparo a

la parte quejosa.


3

CUARTO. Interposición del recurso de revisión. Inconforme

con dicha resolución, mediante escrito presentado el veinticuatro de

abril de dos mil diecisiete, la parte quejosa, por conducto de su

autorizado en términos amplios, **********, interpuso recurso de

revisión.

Por auto de nueve de mayo de dos mil diecisiete, la Presidenta

del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo

Circuito, tuvo por interpuesto el medio de impugnación que se trata y

ordenó remitir el escrito de expresión de agravios y el juicio de amparo

del que deriva a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para su

substanciación.

QUINTO. Trámite del recurso de revisión ante la Suprema

Corte de Justicia de la Nación. Con la remisión anterior, el

Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por auto de

veinticuatro de mayo de dos mil diecisiete, ordenó formar y registrar el

expediente impreso y electrónico relativo al recurso de revisión con el

número 3218/2017, asimismo dispuso la admisión del recurso de

revisión. Igualmente, se ordenó turnar el expediente para su estudio al

Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, así como el envío de los autos

a la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Posteriormente, la Presidenta de la Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, por acuerdo de once de julio de dos mil

diecisiete, ordenó el avocamiento para conocer del presente medio de

impugnación y la devolución de los autos al Ministro designado

Ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.


4

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para

conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto

por los artículos 107, fracción IX de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II de la Ley de Amparo

vigente; 21, fracción III, inciso a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial

de la Federación y en relación con los puntos segundo, tercero y

cuarto del Acuerdo General número 5/2013, del Pleno de este Alto

Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de

mayo de dos mil trece, en vigor a partir del día siguiente; esto, toda

vez que el recurso fue interpuesto en contra de una sentencia

pronunciada en amparo directo, en materia administrativa, por un

Tribunal Colegiado de Circuito, en la que se planteó el estudio de

constitucionalidad del artículo 29, bis 3, fracción VI, de la Ley de

Aguas Nacionales, en un asunto cuya resolución no requiere la

intervención del Tribunal Pleno, en virtud de que, no implica la fijación

de un criterio que revista un interés excepcional.

SEGUNDO. Oportunidad del recurso. El recurso de revisión

fue interpuesto oportunamente de conformidad con el artículo 86 de la

Ley de Amparo1, en atención a lo siguiente:

a) La sentencia recurrida se notificó a la parte recurrente, por medio

de lista, el cuatro de abril de dos mil diecisiete.

b) La notificación surtió sus efectos el día hábil siguiente, esto fue el

cinco de abril de la presente anualidad. 1“Artículo 86. El recurso de revisión se interpondrá por conducto del Juez de Distrito, de la autoridad que conozca del juicio, o del Tribunal Colegiado de Circuito en los casos de amparo directo. El término para la interposición del recurso será de diez días, contados desde el siguiente al en que surta sus efectos la notificación de la resolución recurrida. La interposición del recurso, en forma directa, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación o ante el Tribunal Colegiado de Circuito, según corresponda, no interrumpirá el transcurso del término a que se refiere el párrafo anterior.”


5

c) El plazo de diez días para impugnar la resolución recurrida,

transcurrió del seis al veinticuatro de abril de este año.

d) Para calcular dicho plazo, se excluyeron los días ocho, nueve,

quince, dieciséis, veintidós y veintitrés de abril de dos mil

diecisiete, por haber sido inhábiles, de conformidad con lo

establecido en el artículo 19 de la Ley de Amparo; lo mismo

acontece con los días doce, trece y catorce de abril de la misma

anualidad, al haber sido declarados inhábiles por el Pleno del

Consejo de la Judicatura Federal, en sesión ordinaria de quince

de marzo de dos mil diecisiete.

e) Luego, si el escrito de agravios se interpuso ante la Oficina de

Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en

Materia Administrativa del Segundo Circuito, el veinticuatro de

abril de dos mil diecisiete, consecuentemente, debe declararse

oportuna su presentación.

TERCERO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto.

Las consideraciones necesarias para resolver esta instancia son las

que a continuación se sintetizan.

I. Conceptos de violación: La parte quejosa hizo valer distintas

cuestiones de legalidad, y respecto del problema de constitucionalidad

de normas, argumentó en su segundo y tercer concepto de violación lo

siguiente:

Segundo concepto de violación

Indebida interpretación conforme de lo previsto en el artículo 29 Bis

3, fracción VI y, 14 Bis 5, de la Ley de Aguas Nacionales, y en su

caso la inconstitucionalidad de las normas aplicadas conforme al

test de restricción de derechos.


6

Tanto la autoridad del agua, como la sala responsable,

interpretaron los artículos 29 Bis 3, fracción VI, de la Ley de Aguas

Nacionales y 47 de su Reglamento erróneamente y de manera no

conforme con los artículos 14 Bis 5 de la Ley de Aguas Nacionales,

y su relación con el sexto párrafo del artículo 4° constitucional.

Lo anterior, ya que la fracción citada del artículo 29 Bis 3 de la Ley

de Aguas Nacionales hace referencia a la caducidad declarada sin

mediar causa justificada explícita en la Ley en comento y en sus

reglamentos, por lo que debieron considerar no solamente las

causas enlistadas en dicho artículo, sino también, entre otras, la

causa de justificación relativa al ahorro del agua que se desprende

del artículo 14 Bis 5, de la Ley de Aguas Nacionales, que prevé los

principios que sustentan la política hídrica nacional, así como del

artículo 4°, párrafo sexto, de la Constitución. Así, no es materia de

aviso sino de justificación en vía de excepción, pues sólo son

materia de aviso las causales previstas en el artículo 29 Bis 3, por

establecerlo expresamente.

De seguirse la interpretación de la autoridad responsable, en el

sentido de considerar únicamente las causas de justificación

previstas por el artículo 29 Bis 3, fracción VI (las cuales están

sujetas a un aviso) se violarían los derechos humanos de legalidad

y seguridad por la desproporción de la sanción aplicada consistente

en la caducidad del volumen de agua, en relación con el derecho

humano al desarrollo sostenible, medio ambiente sano, acceso y

disposición del agua, así como el derecho a no ser sancionado sino

solo respecto de conductas que resulten incompatibles con la Ley y,

en su caso, que dichas sanciones resulten proporcionales conforme

a lo tutelado por el artículo 22 constitucional.

La violación referida no aprueba un examen de proporcionalidad, ya

que: 1) El propósito de la caducidad es evitar que se acaparen los

recursos hídricos, desincentivar su desperdicio o el


7

aprovechamiento innecesario, y concesionar los volúmenes de

agua no utilizados a otros usuarios y 2) La medida de supeditar la

interrupción de caducidad a un aviso, no obstante tratarse de

causas de justificación legítimas y compatibles con la ley, diversas

a las contenidas en el artículo 29 Bis 3, fracción VI, sanciona a las

empresas que, en colaboración con el Estado, hacen un uso

eficiente y limpio del agua, restringiendo el derecho fundamental de

acceso, saneamiento y disposición del agua, reconocido en el

artículo 4, párrafo 6 de la Constitución, así como en los artículos 2,

30 y 32.2 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos,

4, 11, 12 y 15 del Pacto Internacional Sobre Derechos Económicos,

Sociales y Culturales, lo cual no resulta razonable, proporcional ni

legítimo.

Tercer concepto de violación

Inconstitucionalidad de lo dispuesto por el artículo 29 BIS 3,

fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales, la cual resulta contraria

a los derechos fundamentales de legalidad, en sus vertientes de

reserva de ley y tipicidad, reconocidos por los artículos 14 y 16 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al no

regularse debidamente un procedimiento para determinar la

caducidad de volúmenes de agua no utilizados.

La Sala responsable indicó que del análisis realizado el volumen a

caducar de 223,030 m3 anuales, resultaba del volumen de 570,000

m3 anuales, derivados del título de concesión, menos el volumen

declarado consistente en 226,970 m3 anuales; sin embargo, aun

cuando la autoridad del agua indicó el procedimiento para

cuantificar el volumen de aguas nacionales a caducar, ésta no

invocó fundamento legal o reglamentario que estableciera dicho

procedimiento.


8

El párrafo segundo de la fracción VI del precepto impugnado de la

Ley de Aguas Nacionales, únicamente establece que “la

declaración se tomará considerando en forma conjunta el pago de

derechos que realice el usuario en los términos de la Ley Federal

de Derechos y la determinación presuntiva de los volúmenes

aprovechados”, sin que de la interpretación de ambos dispositivos

pueda advertirse un procedimiento preciso, específico y claro

conforme al cual la autoridad del agua pueda cuantificar el volumen

a caducar.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido

que dada la similitud del derecho administrativo sancionador y el

derecho penal, puede el primero acudir a principios sustantivos del

segundo, como lo es el principio de legalidad, que se compone de

dos subprincipios: el de reserva de ley y el de tipicidad.

El principio de reserva de ley implica que la ley es el único

instrumento idóneo para regular el funcionamiento de determinadas

materias o ciertos desarrollos jurídicos.

El principio de tipicidad exige la predeterminación normativa clara y

precisa de conductas ilícitas y las sanciones correspondientes.

Dado que el artículo impugnado no establece el procedimiento para

determinar el volumen de agua por caducar, viola los subprincipios

mencionados.

II. Consideraciones de la sentencia recurrida. En relación al

problema de constitucionalidad, el Tribunal Colegiado resolvió con

respecto al segundo y tercer concepto de violación, lo siguiente:

Se estimó infundado el segundo concepto de violación, señalando

que la idea central de la quejosa consistía en que la responsable

realizara una interpretación conforme y pro persona del artículo 29

Bis 3, fracción VI, en relación con el numeral 14 Bis 5 de la Ley de


9

Aguas Nacionales, al considerar que esta última prevé una

excepción a la hipótesis de caducidad parcial o total del título de

concesión.

Al respecto, manifestó que el artículo 29, Bis 3, fracción VI, numeral

5, de la Ley de Aguas Nacionales, debía interpretarse en el sentido

de imponer una obligación al concesionario o asignatario a

presentar tanto el aviso de inicio de obras o inversiones,

debidamente sustentado, a fin de que pueda suspenderse el plazo

para la caducidad parcial de los volúmenes de agua que le fueron

concesionados, así como el diverso aviso que informe que éstas

cesaron.

Así también, que el citado numeral no debía interpretarse a la luz

del artículo 14 Bis 5, de la Ley de Aguas Nacionales, pues era claro

en establecer como excepción a la actualización de la figura de

caducidad, la presentación del escrito fundado a la autoridad del

agua dentro de los quince días hábiles siguientes en que se

actualice dicha hipótesis que se encuentra en el supuesto

respectivo; esto, para que la autoridad esté en aptitud de realizar el

cómputo de caducidad, pues estaría imposibilitada para saber el

momento a partir del que debe suspender el plazo de caducidad.

Adicionalmente, afirmó que el artículo 14 Bis 5, de la Ley de Aguas

Nacionales no preveía como una causa de excepción para que se

actualizara la excepción de la caducidad, el realizar inversiones

tendientes a elevar la eficiencia en el uso de agua, pues se

requieren los avisos respectivos para realizar el cómputo para ver

cuándo se suspende el plazo de la caducidad.

Por lo anterior, concluyó que no se requería hacer una

interpretación conforme, al establecer que el artículo 29, Bis 3,

fracción VI, numeral 5, de la Ley de Aguas Nacionales no era

oscura ni admitía dos o más interpretaciones, pues imponía la


10

obligación de presentar los avisos respectivos para que opere la

excepción a la figura de la caducidad.

Además, indicó que la norma no vulneraba el principio pro persona,

pues éste no implicaba que debía resolverse conforme a sus

pretensiones, aunado a que la interpretación había atendido al

principio de seguridad jurídica que impera tratándose del uso y

aprovechamiento eficiente del agua en favor de todos los

beneficiarios de la misma, pues a través de los avisos

previstos en el precepto, la autoridad tiene conocimiento del

inicio y finalización de la suspensión para el plazo de la

caducidad de que se trata; asimismo, la finalidad de la caducidad

es que otras personas y la sociedad puedan beneficiarse del agua

que no es aprovechada por un usuario o concesionario.

Por su parte, declaró infundado el tercer concepto de violación en

donde se alegó que el artículo 29 Bis 3, fracción VI, numeral 3 y

último párrafo de esa fracción, de la Ley de Aguas Nacionales era

contrario a los derechos fundamentales de legalidad en su vertiente

de reserva de ley y tipicidad, reconocidos en los artículos 14 y 16

constitucionales, al no regular un procedimiento para determinar la

caducidad de volúmenes de agua no utilizados.

Al respecto, hizo propios los razonamientos de la Primera Sala de

la Suprema Corte al resolver el amparo directo en revisión

605/2016, en donde se analizó la constitucionalidad del artículo 29

Bis 3, fracción VI, primer y segundo párrafo, de la Ley de Aguas

Nacionales y se determinó que para la declaración parcial de

caducidad, “la autoridad debía tomar en forma conjunta el pago de

derechos que realizara el usuario en términos de la Ley Federal de

Derechos y la determinación presuntiva de los volúmenes

aprovechados”; asimismo, destacó que en el asunto citado “la ley

sólo establecía los elementos mínimos para que la autoridad


11

administrativa declarara la caducidad parcial, como eran: 1) El pago

de derechos que realice el usuario en términos de la Ley Federal de

Derechos; y 2) La determinación presuntiva de los volúmenes

aprovechados; lo que ponía de manifiesto que el legislador sí había

previsto un procedimiento para que se declarara la caducidad, sin

que el hecho de que no se hubiese expresado en el precepto

legal cómo debía ser ese procedimiento o cálculo violara el

principio de seguridad jurídica, porque el propio legislador

remitió para una correcta integración normativa a los

reglamentos que para tal efecto tiene la citada ley”.

De esta manera, refirió que la Primera Sala determinó que para

efectuar una adecuada interpretación de la porción normativa,

debía realizarse una correcta integración normativa del citado

ordenamiento con sus reglamentos, como son el Reglamento de

Aguas Nacionales y el Reglamento para la Determinación y Pago

de la Cuota de Garantía de no Caducidad de Derechos de Aguas

Nacionales.

Señaló que, tal como lo destacó la Sala, cobraba relevancia el

Reglamento para la Determinación y Pago de la Cuota de Garantía

de no Caducidad de Derechos de Aguas Nacionales cuyo objeto

consistía en precisar el procedimiento de determinación y pago de

la “cuota de garantía de no caducidad” a que se refiere el artículo

29 Bis 3, fracción VI, numeral 3, de la Ley de Aguas Nacionales; así

se dijo que ordenamiento “definía cuál era el volumen mínimo de

agua sin explotar, usar o aprovechar durante dos años

consecutivos, para efectos de determinar la caducidad y cómo

debía computarse el periodo de dos años”.

Precisó que la Primera Sala advirtió que el Reglamento en

comento, en su artículo 2º establecía que por “volumen mínimo de

agua sin explotar, usar o aprovechar durante dos años

consecutivos”, debía entenderse el volumen mínimo que resulte de


12

comparar el volumen de agua natural que ampara el título de

concesión o asignación menos el volumen de agua explotado,

usado o aprovechado en los primeros 12 meses de los últimos 24

meses, y el volumen de agua anual que ampara el título de

concesión o asignación menos el volumen de agua explotado,

usado o aprovechado en los últimos 12 meses.

Asimismo, que advirtió que el artículo 3º determina que el periodo

de dos años se computará a partir de que se haya dejado de

explotar, usar o aprovechar parcial o totalmente el volumen de

aguas nacionales concesionado o asignado, lo que ocurre cuando

para el pago de derechos se declare una cantidad menor a la que

corresponda al cien por ciento del volumen de aguas nacionales

concesionado o asignado; y, en caso de que tal pago y declaración

no se presenten, se presumirá que, a partir del inicio del periodo de

cálculo del pago correspondiente, el concesionario o asignatario

dejó de explotar, usar o aprovechar el volumen de aguas

nacionales.

En ese sentido, refirió que la Sala consideró que las referidas

disposiciones reglamentarias de la Ley de Aguas Nacionales

pueden hacer posible conseguir seguridad jurídica sobre la base de

los elementos contenidos en la fracción VI del artículo 29 Bis 3 de la

Ley y tomando en cuenta que dicha remisión deriva de la

imposibilidad del legislador de establecer cuestiones técnicas, como

el volumen de agua.

Además, dicho órgano robusteció sus razonamientos con la tesis de

este máximo Tribunal de rubro “DELITOS CONTRA EL AMBIENTE

Y LA GESTIÓN AMBIENTAL. EL ARTÍCULO 420, FRACCIÓN II,

DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE

RESERVA DE LEY”, de cuyo texto se entiende que “en materia de

protección penal del medio ambiente, las normas en blanco no

suponen inseguridad jurídica, pues por la complejidad de aquélla


13

son las únicas que pueden conseguir certeza y seguridad, ya que

tratándose de delitos ambientales la ley es insuficiente por sí sola

para proteger el bien jurídico tutelado a nivel constitucional, porque

en ese campo existen múltiples cuestiones que escapan a una

regulación jurídica y, por tanto, en dicha materia la actuación del

juzgador adquiere especial relevancia para llenar el contenido sobre

la base de aspectos no jurídicos, para lo que forzosamente habrá

de remitirse, con limitaciones precisas, a ordenamientos

administrativos”.

Así, señaló que la Primera Sala concluyó que la Ley de Aguas

Nacionales no deja en un estado de incertidumbre jurídica a los

gobernados, ni da amplio margen a la autoridad del agua para que

se conduzca con ilegalidad, sino que la legislación en trato exige un

análisis sistemático a través del referido reglamento, en el que se

plasmaron los lineamientos que la autoridad debe seguir para

determinar el volumen del recurso sobre el cual operará la

caducidad, pues ello brinda certeza jurídica al concesionario acerca

de las consecuencias de sus actos y proscribe un actuar arbitrario

por parte de la autoridad del agua.

III. Agravios en contra de la sentencia recurrida. La recurrente

esencialmente señaló que:

Consideraciones previas

La sentencia no analizó sus conceptos de violación en donde hizo

valer la inconstitucionalidad del artículo 29 Bis 3, fracción VI, de la

Ley de Aguas Nacionales, por violación a las garantías de legalidad

y seguridad jurídica, en sus vertientes de reserva de ley y tipicidad.

Lo anterior, debido a que el Tribunal Colegiado estableció aplicable

el Reglamento para la Determinación y Pago de la Cuota de

Garantía de no Caducidad de Derechos de Aguas Nacionales;


14

señala que la caducidad tiene la naturaleza de una sanción, en

donde corresponde la aplicación del procedimiento administrativo

sancionador, así como los principios de reserva de ley y tipicidad,

que hacen inaplicable la interpretación sistemática del

ordenamiento jurídico, ni la integración de disposiciones afines que

no resultan expresamente aplicables.

Desde el juicio de nulidad se argumentó que de una interpretación

conforme en sentido amplio con el sistema de normas que

garantizan el derecho al acceso y disposición del agua, debía

darse la oportunidad para que los usuarios que implementen

inversiones con la intención de hacer eficiente el uso y disminuir el

consumo, acreditaran tal hecho como una causa de excepción por

vía de acción o bien, por vía de excepción una vez que cesaran las

inversiones.

El Tribunal Colegiado estimó que no era necesario efectuar una

interpretación conforme ni optar por la más benéfica a la quejosa,

debido a que sólo se admitía una interpretación, consistente en que

se hubiera presentado un aviso inicial dentro de los 15 días

siguientes al inicio de las inversiones y un aviso final una vez que

cesaran; sin embargo, se insiste que el artículo no admite sólo una

interpretación, tomando en cuenta el sistema normativo al que

pertenece, al derecho humano de acceso y disposición de agua,

así como a los mecanismos, técnicas y principios que permiten su

tutela. Tan es evidente lo expuesto que dentro de la sentencia

existió un voto particular apartándose de la referida interpretación.

La infracción consistente en la extinción de los derechos de uso,

aprovechamiento y explotación por caducidad, sin posibilidad de

demostrar las causas de justificación previstas en la ley y el

reglamento por vía de excepción, no supera un juicio de

ponderación, ya que:


15

o La implementación de inversiones que eleven la eficiencia

en el uso del agua implica el cumplimiento de la tarea

fundamental de preservar la cantidad, calidad y

sustentabilidad de las aguas nacionales, coadyuvando

con el Estado en la promoción, respeto, protección y

garantía del derecho fundamental de acceso, disposición

y saneamiento del agua, reconocido por el artículo 4

Constitucional, en relación con los artículos 11 y 12 del

Pacto Internacional de los Derechos Económicos,

Sociales y Culturales, la Declaración de la Segunda

Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, los Objetivos del

Desarrollo del Milenio y el Pacto Mundial.

o Los artículos 29 Bis 3, fracción VI, de la Ley de Aguas

Nacionales y 47 de su Reglamento, sancionan a los

concesionarios o asignatarios que dejen utilizar el

volumen de agua concesionado o asignado sin causa

justificada, con la finalidad de evitar el acaparamiento de

los recursos hídricos, desincentivar su desperdicio o el

aprovechamiento innecesario y concesionar los

volúmenes de agua no utilizados a otros usuarios.

Por lo tanto, el hecho de supeditar la interrupción de caducidad a

un aviso no obstante tener causas de justificación legítimas y

compatibles conforme a la Ley y su Reglamento, resultan una

medida desproporcional y no razonable, al sancionar a empresas

que colaboran con el Estado para un uso eficiente y limpio del agua

con el propósito de salvaguardar el derecho fundamental de

acceso, saneamiento y disposición del agua.

De este modo, resulta necesario efectuar una interpretación

conforme a los preceptos que regulan el derecho humano de

acceso y disposición de aguas, para concluir que los

concesionarios de aguas nacionales pueden demostrar por vía de


16

excepción que se han implementado causas de justificación

previstas en la ley y sus reglamentos.

Primer Agravio. Omisión de la interpretación directa por parte del tribunal colegiado, de los alcances del artículo 4º, sexto párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano es parte y la interpretación conforme de los artículos 29 Bis3, fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales y 47 de su Reglamento.

Contrariamente a lo aseverado por el Tribunal Colegiado y la

autoridad tercero interesada, de la interpretación del artículo 29 Bis

3, fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales no se aprecia de

manera indiscutible y unívoca el sentido de la norma. Por el

contrario se admiten dos interpretaciones en cuanto al requisito

formal de presentar un aviso cuando se actualiza la causal de

suspensión de la caducidad por realizar inversiones tendientes a

elevar la eficiencia en el uso del agua, que pueden ser:

1. La obligación de presentar un aviso inicial dentro de los

quince días siguientes a aquel en que las inversiones

comiencen y un aviso final, dentro de los quince días

siguientes a aquel en que las inversiones cesen.

2. La obligación de presentar sólo un aviso cuando las

inversiones cesen.

Para la elección entre las dos interpretaciones posibles, en contra

de lo resuelto –cuya decisión no fue unánime-, debe realizarse una

interpretación conforme del artículo 29 Bis, fracción VI, de la Ley de

Aguas Nacionales para hacerlo congruente con el derecho humano

de acceso disposición y saneamiento del agua, previsto en el

artículo 4º, párrafo 6, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos y del artículo 14 Bis 5 de la Ley de Aguas

Nacionales, ya que debe beneficiarse a aquellas personas que

hacen uso eficiente del agua y no castigársele. Así, únicamente


17

debe presentarse un aviso, evitando la imposición de cargas

administrativas innecesarias que condicionan la existencia del

derecho al agua.

Contrariamente a lo determinado por la mayoría de los integrantes

del Tribunal Colegiado, el artículo no es suficiente claro a fin de

generar plena certeza en el sentido que deberá aplicarse el mismo,

dado que el tiempo de los verbos utilizados permite inferir que los

avisos se presentarán una vez que las inversiones se traten de

cosa pasada y terminada; esto, sin que en ninguna parte se indique

que el aviso con el que se informe a la autoridad del agua deba

presentarse cuando se inicien las inversiones, pues su numeral 5

dispone expresamente que “el concesionario o asignatario haya

realizado inversiones”, en tanto que su párrafo quinto señala que:

“el concesionario o asignatario que se encuentre en alguno de los

supuestos previstos en este Artículo”, de donde se colige que el

aviso deberá presentarse una vez que las inversiones se hayan

realizado, es decir, que hayan terminado o culminado (lo que se

reitera en su séptimo párrafo).

Luego, no existe una referencia expresa indubitable en la que deba

acreditarse la realización de inversiones como excluyente de la

caducidad de los volúmenes; de ahí que, es indispensable que se

trate de la presentación de un aviso final. Al ser una carga

impuesta al usuario, debería ser suficientemente clara para que se

permita su debido cumplimiento y evitar las consecuencias

jurídicas adversas.

La elección entre las dos interpretaciones no conlleva sólo un

estudio de legalidad, sino que trasciende en temas constitucionales

y convencionales relacionados con los mecanismos y principios

que permiten el respeto al derecho humano de acceso, disposición

y saneamiento del agua. La causa excluyente de la extinción de la

concesión tiene como objeto la participación y coadyuvancia de los


18

usuarios en el uso sostenible del recurso hídrico, en términos del

artículo 4° constitucional, que conforme a la reforma de dos mil

once, integró el derecho de acceso, disposición y saneamiento del

agua potable como reclamable por las personas.

En tales términos, tomando en consideración el proceso legislativo

y las bases que dieron reconocimiento al derecho humano de

acceso, disposición y saneamiento del agua, para su plena

realización, el Estado debe definir mecanismos para que el uso sea

sustentable (o sostenible), es decir, que el uso de agua permita el

desarrollo económico y social del presente y al mismo tiempo,

garantizar que la integridad del medio ambiente se mantenga para

generaciones futuras; por lo cual, en ejercicio de ese deber, está

facultado para establecer deberes a cargo de la sociedad civil,

sector privado y ciudadanía, o bien, promover conductas y

acciones que permitan la consecución de esos fines.

Así, el artículo 14 bis 5, fracción XVIII, de la Ley de Aguas

Nacionales –que desarrolla lo previsto en el sexto párrafo del

artículo 4° constitucional- prevé incentivos para las personas que

hagan un uso eficiente y limpio del agua, obligando a que la

interpretación de las disposiciones permita el ejercicio de esos

beneficios, como es el impedir la caducidad parcial o total de

volúmenes de agua concesionados o asignados por su falta de

uso, aprovechamiento o explotación por dos años consecutivos.

Consecuentemente, el Tribunal Colegiado omitió analizar el artículo

29 bis 3, fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales de manera

sistemática con los principios de política hídrica, al establecer que

sólo existe una interpretación, debido a que se sanciona a los

usuarios con caducidad parcial o total ante la omisión de presentar

un requisito de índole formal como es la presentación de un aviso

dentro de los quince días siguientes a aquel en que se actualice el


19

supuesto, no obstante que su actuación tiene propósito de permitir

un uso sustentable del recurso hídrico.

Se omitió analizar los argumentos de la demanda de amparo con

los que se evidenció que no se efectúo un control difuso de

constitucionalidad y convencionalidad, al no efectuar una

interpretación armónica del sistema normativo y los principios

hídricos, o bien, optar por la interpretación que se adaptara al

contenido del derecho humano en cuestión.

Debe tomarse en consideración que la Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, en el amparo directo en revisión

731/2012, así como la jurisprudencia 99/2016 de la Segunda Sala,

pues hacen referencia a la caducidad como una figura que

promueve la utilización racional y eficiente del agua. Debe

entenderse en ese sentido, ya que su falta de utilización por dos

años denota el desinterés absoluto del concesionario o asignatario

de seguir utilizando las aguas o la necesidad de que se ajuste el

aprovechamiento, uso o explotación a sus requerimientos reales.

De esta forma, si bien la caducidad tiene el propósito de regular la

distribución, control y preservación de las aguas, deben analizarse

las circunstancias particulares de aquellos usuarios que efectúen

inversiones con el fin de elevar la eficiencia en el uso del recurso

hídrico, y, por ende, utilicen un volumen menor al concesionado;

ello en términos de lo dispuesto por el artículo 4º Constitucional, los

tratados internacionales en la materia y los principios de política

hídrica.

En ese contexto, el artículo 29 Bis 3, fracción VI, de la Ley de

Aguas Nacionales hace depender la existencia de los incentivos de

los usuarios que coadyuvan con el Estado en la plena eficacia y

realización del derecho humano del acceso al agua, a la

satisfacción de determinados requisitos formales que no son

suficientemente claros, lo que conlleva a que la restricción no


20

cumpla con las notas de idoneidad ni proporcionalidad para efecto

de los fines mencionados.

Dada la presunción de constitucionalidad de las leyes, el primer

paso es armonizar las disposiciones contenidas en el precepto en

comento con el bloque constitucional y convencional que

contempla el derecho humano al agua (interpretación conforme en

sentido amplio) y, en caso de existir dos interpretaciones

contradictorias, optar por la que resulte acorde con dicho derecho

humano (interpretación conforme en sentido estricto).

Así, de una interpretación conforme en sentido amplio del

artículo referido se desprende que existen causas de excepción a

la caducidad previstas no sólo en este precepto, sino también en la

ley y sus reglamentos. Por lo cual, del artículo 14 Bis 5, fracciones

VIII y XVIII de la Ley de Aguas Nacionales, resulta una causa de

justificación consistente en el uso eficiente y limpio del agua, la

cual no depende del cumplimiento de determinados requisitos

formales.

En caso de que lo anterior no sea posible y dado que el artículo en

comento no tiene una interpretación unívoca como lo refleja el voto

disidente en la sentencia de amparo, mediante una interpretación

conforme en sentido estricto, se deja de lado la interpretación

del precepto por la que se establece la necesidad de presentar un

aviso inicial y uno final y se opta por la interpretación que sólo

exige un aviso final. Máxime si se toma en consideración que de

los verbos utilizados por el legislador en la redacción del precepto,

se infiere que los avisos se presentan una vez que las inversiones

se traten de un hecho pasado o terminado.

Adicionalmente, en aplicación de los derechos de seguridad y

certeza jurídica previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales,

las cargas u obligaciones previstas en las normas para los

particulares, deben ser suficientemente claras y puedan cumplirse


21

debidamente y evitar consecuencias jurídicas adversas. No

obstante, no se cumple con lo señalado, pues el artículo 29 bis 3,

fracción VI, numeral 5, de la Ley de Aguas Nacionales no da

certeza para conocer cuándo ni el número de avisos que deben

hacerse al realizar inversiones que hagan eficiente el uso de agua.

Como se indicó, la interpretación teleológica de la reforma del

artículo 4, sexto párrafo, de la Constitución Federal de ocho de

febrero de dos mil doce, no sólo se reconoce el derecho humano al

acceso, disposición y saneamiento del agua. También se

estableció que el Estado garantizará el derecho y la ley establecerá

los apoyos al uso sustentable de los recursos hídricos con la

participación conjunta de los tres niveles de gobierno y la

ciudadanía.

En ese marco, se estableció que el artículo 14 bis 5, fracciones VII

y XVIII, de la Ley de Aguas Nacionales indican que servirán de

mandatos de optimización para la aplicación e interpretación de los

demás preceptos de la misma ley, así como sus reglamentos. En

esa directriz, se contemplan los incentivos para que las personas

privadas hagan un uso eficiente y limpio del agua.

Por ello, si los particulares llevan a cabo inversiones para el uso

eficiente del agua en cooperación con los fines constitucionales,

entonces no deben establecerse cargas administrativas

innecesarias como lo sería la obligación de presentar un aviso al

inicio y otro al final.

No es óbice a lo anterior lo señalado por el tribunal colegiado en el

sentido de que sólo con la presentación de los avisos inicial y final

se puede generar certeza a la autoridad de cuánto tiempo se

suspendió el plazo para la caducidad de volúmenes. En realidad,

con la presentación del aviso final deben presentarse las pruebas

con las que se acredite que el usuario se encuentra en el supuesto

de excepción y, evidentemente, se comprobaría el inicio y final de


22

las inversiones, con lo que se tendría certeza del tiempo que debe

suspenderse el plazo de dos años.

Segundo Agravio. Análisis indebido de los argumentos en los que se planteó la inconstitucionalidad del artículo 29 bis 3, fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales, por no disponer de lineamientos claros y precisos para cuantificar los volúmenes a caducar.

Desde la demanda de amparo se indicó que el artículo 29 bis 3,

fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales era contrario a los

derechos fundamentales de legalidad en su vertiente de reserva de

ley y tipicidad, reconocidos en los artículos 14 y 16

constitucionales. Se estimó lo anterior, toda vez que no se regula

un procedimiento para determinar la caducidad de volúmenes de

agua no utilizados.

Si bien es cierto que en la imposición de sanciones y penas

relativas a delitos e infracciones con cierto nivel técnico, existe la

reserva de ley para remitir a reglamentos u ordenamientos

administrativos donde se definan cuestiones que escapan a la

regulación jurídica, no acontece en el caso del artículo 29 bis 3,

fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales.

En el siguiente párrafo de la fracción VI del artículo impugnado, se

dispone que “Esta declaración se tomará considerando en forma

conjunta el pago de derechos que realice el usuario en los términos

de la Ley Federal de Derechos y la determinación presuntiva de los

volúmenes aprovechados”. Así, se debe tomar en cuenta

simultáneamente el pago de derechos y la determinación

presuntiva de volúmenes aprovechados, con lo que se sigue que

se permitiría a la autoridad del agua determinar el volumen a

caducar considerando cualquiera de las declaraciones de pago de

derechos conforme a los métodos de determinación previstos en el

artículo 229 de la Ley Federal de Derechos.


23

No obstante, en ningún momento se hace remisión expresa al

Reglamento para la Determinación y Pago de la Cuota de Garantía

de no Caducidad de Derechos y Aguas Nacionales, ni establece un

elemento preciso y objetivo para delimitar cómo sería un volumen

mínimo durante dos años consecutivos.

Es cierto que al resolver el amparo directo en revisión 500/2012, se

estableció que en el Derecho Penal especial existirá una reserva

relativa en tanto se considera legítimo que el Poder Ejecutivo tenga

un espacio de intervención limitado; esto, ante cuestiones técnicas,

científicas o con especificaciones de datos. Así, en materia penal

específica, las “normas en blanco” no suponen inseguridad jurídica,

ya que por la complejidad de algunas materias, la ley sería

insuficiente para proteger el bien jurídico tutelado en casos de

delitos especiales. Pero debe tenerse en cuenta que es posible

hacer remisiones, pero con limitaciones precisas.

Sustenta su dicho con la tesis aislada de esta Primera Sala, de

rubro: “DELITOS CONTRA EL AMBIENTE Y LA GESTIÓN

AMBIENTAL. EL ARTÍCULO 420, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO

PENAL FEDERAL NO VIOLA EL PRINCIPIO DE RESERVA DE

LEY”. Igualmente, es aplicable la jurisprudencia del Tribunal Pleno

de rubro: “TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO,

NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES

APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES

ADMINISTRATIVAS”.

Así, es inconcuso que la remisión a un ordenamiento administrativo

para definir determinadas cuestiones debe hacerse con

limitaciones precisas, y en el caso concreto, el artículo citado no

precisa que deba remitirse a ordenamientos administrativos

diversos.

En el caso concreto se contraviene el principio de legalidad, pues

en materia de sanciones implica una determinación clara y precisa


24

de los elementos de la infracción y la sanción aplicable. Dado que

el artículo 29 bis 3, fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales no

establece el procedimiento para determinar el volumen de aguas

por caducar, ni establece elementos necesarios y unívocos para

conocer cuál será la sanción aplicable cuando se deje de explotar,

usar o aprovechar aguas, de forma total o parcial, entonces debe

declararse la inconstitucionalidad del precepto.

CUARTO. Procedencia del recurso. De conformidad con lo

dispuesto por los artículos 107, fracción IX de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II de la Ley de Amparo;

21, fracción III, inciso a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, para la procedencia del recurso de revisión interpuesto en

contra de resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien

los Tribunales Colegiados, es necesario en primer lugar, que las

mismas decidan sobre la inconstitucionalidad de una norma general o

establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución

Federal o de los derechos humanos establecidos en los tratados

internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien, que

en dichas sentencias se omita el estudio de las cuestiones

mencionadas cuando se hubieren planteado en la demanda de

garantías, previa presentación oportuna del recurso; y en segundo

lugar, que el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un

criterio de importancia y trascendencia, a juicio de la Sala

respectiva, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno.

En ese sentido, el Acuerdo General Plenario 9/2015, publicado

en el Diario Oficial de la Federación el doce de junio de dos mil quince,

para que un recurso de revisión en amparo directo sea procedente,

deben reunirse los siguientes requisitos:


25

1. Que en la sentencia recurrida se decida sobre la

constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o

se establezca la interpretación directa de un precepto

constitucional o de los derechos humanos establecidos en los

tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea

parte, o bien si en dicha sentencia, se omita el estudio de las

cuestiones de constitucionalidad planteadas en la demanda de

amparo; y,

2. Que el problema de constitucionalidad referido entrañe la

fijación de un criterio de importancia y trascendencia a juicio del

Pleno o de la Sala respectiva de la Suprema Corte.

En el entendido de que la resolución dictada en un amparo

directo en revisión, permitirá la fijación de un criterio de importancia y

trascendencia, sólo cuando:

a) La cuestión de constitucionalidad planteada, de lugar a un

pronunciamiento novedoso o de relevancia, para el orden jurídico

nacional; o,

b) Lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el

desconocimiento de un criterio sostenido por este Alto Tribunal,

relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por

haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su

aplicación.

En virtud de lo anterior, debe señalarse que el primer requisito

sí se cumple en el recurso de mérito, pues la quejosa en su demanda

de garantías impugnó la constitucionalidad del artículo 29, bis 3,

fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales, y en la sentencia que


26

aquí se recurre, el Tribunal Colegiado del conocimiento, desestimó los

conceptos de violación hechos valer al respecto.

Establecido lo anterior, debe analizarse si se satisface el

segundo requisito, consistente en que el problema de

constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio de importancia y

trascendencia a que hace alusión el artículo 107, fracción IX, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a lo

determinado por el Tribunal Pleno en el Acuerdo General 9/2015, que

“establece las bases generales para la procedencia y tramitación de

los recursos de revisión en amparo directo”.

El referido Acuerdo establece que un asunto es de importancia o

transcendencia, siempre que la cuestión de constitucionalidad

planteada de lugar a un pronunciamiento novedoso o de

relevancia, para el orden jurídico nacional; o cuando lo decidido en la

sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio

sostenido por este Alto Tribunal, relacionado con alguna cuestión

propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho

criterio o se hubiere omitido su aplicación.

Dicho requisito también se satisface, pues en los conceptos

de violación hechos valer en la demanda de amparo, se controvirtió la

constitucionalidad del numeral antes aludido, sin que de los registros

de este Alto Tribunal, se advierta que exista jurisprudencia que

resuelva el tema planteado, por tanto, también se satisface el segundo

requisito de procedencia del amparo directo en revisión.

QUINTO. Estudio relacionado con los agravios en los que se

alega la inconstitucionalidad del artículo 29 bis 3, fracción VI, por

violar el derecho a la seguridad jurídica y el artículo 4°


27

constitucional. Previo a analizar el primer agravio, se reitera la parte

relativa de lo que resolvió el Tribunal Colegiado:

“Las alegaciones de la quejosa giran en torno a la idea central de que la Sala debió realizar una interpretación conforme y pro persona del artículo 29 Bis 3, fracción VI, en relación con el numeral 14 Bis 5 de la Ley de Aguas Nacionales, al considerar que esta última prevé una excepción a la hipótesis de caducidad parcial o total del título de concesión. El principio de “interpretación conforme” exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Sirve de apoyo a la anterior consideración la jurisprudencia 2a./J. 176/2010, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXXII, diciembre del dos mil diez, página 646, cuyo rubro y texto son: ‘PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN. La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Así, el Juez constitucional, en el despliegue y ejercicio del control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico’. Por su parte, el principio constitucional “pro persona” implica que la interpretación jurídica de una norma siempre debe buscar el mayor beneficio para el hombre, esto es, que debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación extensiva cuando se trata de derechos protegidos, y por el contrario, a la norma o a la interpretación más restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio; sin embargo, ello no implica que tal interpretación suponga desconocer a la ley en cada caso hasta lograr su mayor beneficio, ignorar la norma realmente aplicable en la especie, ni mucho menos desaplicar una norma de carácter constitucional, que constituye la fuente de todo el ordenamiento jurídico, así como la interpretación que de ésta realizó en criterio obligatorio el Máximo Tribunal del país. Resulta aplicable la jurisprudencia 1a./J.104/2013 (10a.), de la Primera Sala del Alto Tribunal del país, publicada en la página 906, Libro XXV, Octubre de 2013 Tomo 2, Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:


28

‘PRINCIPIO PRO PERSONA. DE ÉSTE NO DERIVA NECESARIAMENTE QUE LOS ARGUMENTOS PLANTEADOS POR LOS GOBERNADOS DEBAN RESOLVERSE CONFORME A SUS PRETENSIONES. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 1a./J. 107/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIII, Tomo 2, octubre de 2012, página 799, con el rubro: ‘PRINCIPIO PRO PERSONA. CRITERIO DE SELECCIÓN DE LA NORMA DE DERECHO FUNDAMENTAL APLICABLE.’, reconoció de que por virtud del texto vigente del artículo 1o. constitucional, modificado por el decreto de reforma constitucional en materia de derechos fundamentales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, el ordenamiento jurídico mexicano, en su plano superior, debe entenderse integrado por dos fuentes medulares: a) los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, b) todos aquellos derechos humanos establecidos en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. También deriva de la aludida tesis, que los valores, principios y derechos que materializan las normas provenientes de esas dos fuentes, al ser supremas del ordenamiento jurídico mexicano, deben permear en todo el orden jurídico, y obligar a todas las autoridades a su aplicación y, en aquellos casos en que sea procedente, a su interpretación. Sin embargo, del principio pro homine o pro persona no deriva necesariamente que las cuestiones planteadas por los gobernados deban ser resueltas de manera favorable a sus pretensiones, ni siquiera so pretexto de establecer la interpretación más amplia o extensiva que se aduzca, ya que en modo alguno ese principio puede ser constitutivo de "derechos" alegados o dar cabida a las interpretaciones más favorables que sean aducidas, cuando tales interpretaciones no encuentran sustento en las reglas de derecho aplicables, ni pueden derivarse de éstas, porque, al final, es conforme a las últimas que deben ser resueltas las controversias correspondientes’. Ahora, ya se dijo en párrafos precedentes que el artículo 29 Bis 3, fracción VI, inciso 5, de la Ley de Aguas Nacionales, debe interpretarse en el sentido de que impone la obligación al concesionario o asignatario a presentar tanto el aviso de inicio de obras o inversiones, debidamente sustentado, a fin de que pueda suspenderse el plazo para la caducidad parcial de los volúmenes de agua que le fueron concesionados, así como el diverso aviso que informe que éstas cesaron. Además, que el citado numeral no debe interpretarse a la luz del artículo 14 Bis 5 de la Ley de Aguas Nacionales, pues es claro en establecer como excepción a la actualización de la figura de caducidad la presentación del escrito fundamentando a la autoridad del agua dentro de los quince días hábiles siguientes en que se actualice dicha hipótesis que se encuentra en el supuesto respectivo, para que la autoridad esté en aptitud de realizar el cómputo de caducidad, pues estaría imposibilitada para saber el


29

momento a partir del que debe suspenderse el plazo para la caducidad. Lo anterior porque el artículo 14 Bis 5 de la aludida legislación no prevé como una causa de excepción para que se actualice la excepción de la caducidad el realizar inversiones para hacer un uso eficiente del recurso del agua pues, como se explicó, se requieren de los avisos respectivos para realizar el cómputo para ver cuándo se suspende el plazo de la caducidad. De ahí que no se requiera hacer una interpretación conforme pues el artículo 29 Bis 3, fracción VI, inciso 5, de la Ley de Aguas Nacionales, no es obscura ni admite dos o más interpretaciones, pues impone la obligación de presentar los avisos respectivos para que opere la excepción a la figura jurídica de la caducidad. Además, la interpretación que realizó la Sala de la aludida norma no vulnera el “principio pro persona”, pues dicho principio no implica que deba resolverse conforme a sus pretensiones; aunado a que la interpretación realizada atiende al principio de seguridad jurídica que debe imperar tratándose de uso y aprovechamiento eficiente del agua en favor de todos los beneficiaros de la misma, pues es a través de los avisos que establece dicho precepto que la autoridad tiene conocimiento del inicio y finalización de la suspensión para el plazo de la caducidad de que se trata; caducidad cuya finalidad es que otras personas y la sociedad puedan beneficiarse del agua que no es aprovechada por un usuario o concesionario”.

De la transcripción anterior, se advierte que el Tribunal

Colegiado: (i) confirmó la interpretación del artículo 29 bis 3, fracción

VI, que llevó a cabo la Sala responsable; (ii) indicó que el numeral

impugnado no debía interpretarse de la manera en que pretendía la

parte quejosa, pues su sentido era claro; y (iii) determinó que el

artículo 14 bis 5 aludido no preveía las inversiones para hacer un uso

eficiente del agua, como causa de excepción a la caducidad.

Por ello, concluyó, por una parte, que no era necesario hacer

una interpretación conforme, ya que el artículo impugnado no era

oscuro ni admitía dos o más interpretaciones; por otra, tampoco

advirtió violación al principio pro persona, ya que la interpretación


30

atendía al principio de seguridad jurídica y dicho principio no implicaba

resolver en el sentido de las pretensiones de la entonces quejosa.

Finalmente, estimó que el precepto atendía al principio de

seguridad jurídica que impera tratándose del uso y

aprovechamiento eficiente del agua en favor de todos los

beneficiarios de la misma, pues a través de los avisos previstos

en el precepto, la autoridad tiene conocimiento del inicio y

finalización de la suspensión para el plazo de la caducidad de que

se trata, y que la finalidad de la caducidad es que otras personas y la

sociedad puedan beneficiarse del agua que no es aprovechada por un

usuario o concesionario.

En el primer agravio, la recurrente insiste que la interpretación

que convalida el Tribunal Colegiado del artículo 29 bis 3, fracción VI,

de la Ley de Aguas Nacionales es incorrecta y violatoria del principio

de seguridad jurídica, así como el artículo 4°, párrafo sexto, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues lejos de

incentivar a las personas que hacen uso eficiente del agua, las castiga

a través de la caducidad, ante la omisión de un requisito formal, como

es la presentación de un aviso dentro de los quince días siguientes a

aquel en que se actualice el supuesto. Refiere que no existe claridad

en el artículo 29 bis 3, fracción VI, numeral 5, de la Ley de Aguas

Nacionales para conocer cuándo y el número de avisos que deben

hacerse al realizar inversiones que hagan eficiente el uso de agua.

También indica que no es óbice a lo anterior, que sólo con la

presentación de los avisos inicial y final se puede generar certeza a la

autoridad de cuánto tiempo se suspendió el plazo para la caducidad

de volúmenes. En realidad, con la presentación del aviso final deben

presentarse las pruebas con las que se acredite que el usuario se


31

encuentra en el supuesto de excepción y, evidentemente, se

comprobaría el inicio y final de las inversiones, con lo que se tendría

certeza del tiempo que debe suspenderse el plazo de dos años.

Esta Primera Sala estima infundados los argumentos. Para

arribar a lo anterior, debe partirse de una interpretación sistemática de

toda la fracción VI del artículo impugnado y no sólo del párrafo sexto al

que hace referencia la recurrente.

De esta forma, el texto del artículo en comento señala:

“ARTICULO 29 BIS 3. La concesión o asignación para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales sólo podrá extinguirse por: […] VI. Caducidad parcial o total declarada por "la Autoridad del Agua" cuando se deje parcial o totalmente de explotar, usar o aprovechar aguas nacionales durante dos años consecutivos, sin mediar causa justificada explícita en la presente Ley y sus reglamentos. Esta declaración se tomará considerando en forma conjunta el pago de derechos que realice el usuario en los términos de la Ley Federal de Derechos y la determinación presuntiva de los volúmenes aprovechados. No se aplicará la extinción por caducidad parcial o total, cuando: 1. La falta de uso total o parcial del volumen de agua concesionada o asignada, obedezca a caso fortuito o fuerza mayor; 2. Se haya emitido mandamiento judicial o resolución administrativa que impidan al concesionario o asignatario disponer temporalmente de los volúmenes de agua concesionados o asignados, siempre y cuando éstos no hayan sido emitidos por causa imputable al propio usuario en los términos de las disposiciones aplicables; 3. El concesionario o asignatario pague una cuota de garantía de no caducidad, proporcional y acorde con las disposiciones que se establezcan, antes de dos años consecutivos sin explotar, usar o aprovechar aguas nacionales hasta por el total del volumen concesionado o asignado con el propósito de no perder sus derechos, y en términos de los reglamentos de esta Ley. En todos los casos, "la Autoridad del Agua" verificará la aplicación puntual de las disposiciones en materia de transmisión de derechos y su regulación;


32

4. Porque ceda o trasmita sus derechos temporalmente a "la Autoridad del Agua" en circunstancias especiales. Este es el único caso permitido de transmisión temporal y se refiere a la cesión de los derechos a "la Autoridad del Agua" para que atienda sequías extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos o estados similares de necesidad o urgencia; 5. El concesionario o asignatario haya realizado inversiones tendientes a elevar la eficiencia en el uso del agua, por lo que sólo utilice una parte del volumen de agua concesionado o asignado; 6. El concesionario o asignatario esté realizando las inversiones que correspondan, o ejecutando las obras autorizadas para la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, siempre que se encuentre dentro del plazo otorgado al efecto”.

De la transcripción anterior se advierte que las concesiones o

asignaciones para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas

nacionales pueden extinguirse por diversos supuestos, entre ellos, la

caducidad total o parcial declarada por la autoridad del agua; esto,

como consecuencia de no llevar a cabo el principal objeto de la

concesión por una temporalidad específica: “dejar parcial o totalmente

de explotar, usar o aprovechar aguas nacionales durante dos años

consecutivos, sin mediar causa justificada explícita en la presente Ley

y sus reglamentos”.

Del mismo texto se desprende que la caducidad se interrumpe,

siempre que medie causa justificada “explicitada” en la Ley de Aguas

Nacionales y sus reglamentos; de ahí que, son limitados los supuestos

que pueden invocarse para evitar que la concesión o asignación se

extinga parcial o totalmente por virtud de la figura jurídica en comento

y sólo pueden tomarse como tales las que expresamente indica el

artículo.

Luego, dentro de los seis supuestos específicos, el legislador

contempló: (i) el caso fortuito o fuerza mayor; (ii) un mandamiento


33

judicial o resolución administrativa; (iii) el pago de cuota de garantía;

(iv) la cesión de derechos a la autoridad del agua en casos especiales;

(v) el hecho de hacer inversiones para elevar la eficiencia en el uso del

agua; y (vi) la realización de inversiones u obras para la explotación,

uso o aprovechamiento de las aguas nacionales.

Continuando con la lectura del artículo, se advierte que no basta

que el concesionario o asignatario actualice alguno de los supuestos

para que no proceda la caducidad de los volúmenes, sino que se debe

dar aviso de esta situación a la autoridad del agua en los términos

especificados:

“El concesionario o asignatario que se encuentre en alguno de los supuestos previstos en este Artículo, deberá presentar escrito fundamentado a "la Autoridad del Agua" dentro de los quince días hábiles siguientes a aquel en que se surta el supuesto respectivo. A dicho escrito deberá acompañar las pruebas que acrediten que se encuentra dentro del supuesto de suspensión que invoque. El concesionario o asignatario presentará escrito a "la Autoridad del Agua" dentro de los quince días siguientes a aquel en que cesen los supuestos a que se refieren los incisos 1, 5 y 6 del presente Artículo. Con independencia de la aplicación de las sanciones que procedan, la falta de presentación del escrito a que se refiere el párrafo anterior dará lugar a que no se tenga por suspendido el plazo para la caducidad y se compute el mismo en la forma prevista a que se refiere la Fracción VI de este Artículo, salvo que el concesionario o asignatario acredite que los supuestos cesaron antes del plazo de dos años”.

Una vez delimitados los supuestos específicos en los que no se

computa el tiempo para la caducidad, el artículo señala que al

actualizarse alguno de los casos de excepción, el concesionario o

asignatario deberá presentar el aviso en que señale que se encuentra

en alguna de las hipótesis, así como las pruebas para acreditar su

hecho; para cumplir con esta obligación se tienen quince días hábiles

a partir de que se encuentra en esa situación. Adicionalmente, en el

siguiente párrafo se determina que para los supuestos 1, 5 y 6 (caso


34

fortuito o fuerza mayor, realización de inversiones para elevar la

eficiencia del uso del agua; y la realización de inversiones u obras

autorizadas para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas

nacionales), se debe presentar un aviso dentro de los quince días, una

vez que cesen dichos acontecimientos.

No obstante lo anterior, la recurrente indica que esos dos

párrafos son excluyentes, de forma que el legislador establece que el

primer aviso, cuando se actualiza el supuesto, es sólo para los casos

2, 3 y 4, así como que para los supuestos 1, 5 y 6 el legislador

únicamente previó que los concesionarios o asignatarios presenten un

aviso final; sin embargo, esta Primera Sala estima que no le asiste la

razón.

En primer lugar, cuando se refiere al primer aviso, no se hace

distinción alguna; incluso, se establece que el concesionario o

asignatario que se encuentre en “alguno de los supuestos previstos

en este Artículo, deberá presentar escrito fundamentado a ‘la

Autoridad del Agua’ dentro de los quince días hábiles siguientes a

aquel en que se surta el supuesto respectivo”. Así, la obligación de

presentar el aviso inicial es una exigencia para los casos, toda vez que

se debe dar a conocer tal circunstancia extraordinaria y excepcional a

la Autoridad del Agua.

En contraposición, sí se hace una distinción para determinados

tipos de concesionarios y asignatarios tratándose del aviso final, pues

además del aviso inicial, en los supuestos de caso fortuito o fuerza

mayor (1), inversiones para hacer eficiente el uso de agua (5) y las

obras para el uso, aprovechamiento y explotación de aguas nacionales

(6) se genera la obligación de presentar un aviso de terminación; esto,

obedece a la necesidad de generar certeza a la Autoridad del Agua.


35

Se afirma lo anterior, ya que los seis supuestos que se

establecen como casos excepcionales para interrumpir la caducidad

previstos en el artículo 29 bis 3, fracción VI, de la Ley de Aguas

Nacionales, se pueden clasificar en dos grupos, atendiendo a la

manera en que la Autoridad del Agua puede conocer su

materialización.

Inicialmente, se parte de la base de que en todos los supuestos

es necesario el aviso inicial, toda vez que el concesionario o

asignatario tiene conocimiento inmediatamente del momento en el que

el volumen a usar disminuye por las causas enunciadas; asimismo, es

quien tiene mayor acceso a los medios para hacer del conocimiento de

forma fundada a la autoridad.

Hecho del conocimiento a la autoridad que el concesionario o

asignatario se encuentra en algún supuesto mediante el cual se verá

imposibilitado para usar, aprovechar o explotar el volumen permitido,

una vez que dejan de estar presentes las circunstancias que dieron

lugar a actualizar el supuesto de excepción, puede o no ser necesario

dar a conocer su finalización, ya que en algunos casos, la propia

autoridad tiene los medios para saber, incluso, determinar que cesaron

los casos de excepción.

En otras palabras, si se analizan los supuestos 2, 3 y 4, se

advierte que una vez que la Autoridad del Agua conoce y acredita que

se actualizó el supuesto de excepción, determinar la finalización

depende de otra autoridad o de la misma Comisión Nacional del Agua:

Cuando se impide que el concesionario o asignatario

disponga temporalmente de volúmenes de agua (sin

causas imputables a estos) por mandamiento judicial o


36

resolución administrativa, es justo esta autoridad judicial o

administrativa la que en un futuro determinará que los

supuestos cesaron, así como lo hizo en un principio y

procederá a ordenar los trámites correspondientes para

regresar las cosas al estado que guardaban.

Cuando el concesionario o asignatario paga una cuota de

garantía de no caducidad, el trámite se hace ante la

Autoridad del Agua, por lo que ésta aprueba que la cuota

pagada sea la adecuada para un volumen y tiempo

específicos en los que no se llevará a cabo el uso,

explotación o aprovechamiento de aguas nacionales; de

ahí que, la autoridad ya conoce en qué momento la cuota

dejará de cubrir el plazo en el que se justifica no alcanzar

los volúmenes concesionados o asignados.

Igualmente, la cesión temporal de los derechos a la

Autoridad del Agua para que atienda circunstancias

urgentes implica que sea ésta quien determine cuándo

cesa el supuesto, ya que es la misma autoridad quien se

encarga de la política hídrica del país.

Por el contrario, la obligación establecida en el párrafo sexto, de

la fracción VI, del artículo 29 bis 3, atiende que ante las circunstancias

a las que remite –supuestos 1, 5 y 6 de excepción–, no es posible que

la Autoridad del Agua tenga certeza de que finalizaron los supuestos,

si no es mediante el aviso del concesionario o el asignatario. Son justo

estos sujetos los interesados y quienes tienen la información suficiente

para determinar, dar a conocer y demostrar que ya no están vigentes

las circunstancias que dieron lugar a la excepción:

El caso fortuito o fuerza mayor se entiende como aquellos

sucesos de la naturaleza o hechos del hombre que afectan

la esfera jurídica de una persona y le impiden el


37

cumplimiento de una obligación; esto, sin que tales

circunstancias le sean imputables y cuya afectación no

pueda evitar con los instrumentos que normalmente se

disponga en el medio social en el que se desenvuelve, ya

para prevenir el acontecimiento o para oponerse a éste y

resistirlo2. Ante las infinitas particularidades, circunstancias

e incertidumbre que genera el caso fortuito o fuerza mayor,

la mejor forma de allegarse de su terminación es mediante

la confirmación de quien lo sufre.

En cuanto a la realización de inversiones tendientes a

elevar la eficiencia del uso del agua, los titulares de la

concesión y asignación son quienes llevan a cabo las

obras o inversiones para modificar su uso, y por ello, sólo

estos determinan el momento preciso en el que las

medidas implementadas concluyen y cumplen con los fines

para los que fueron hechas.

De forma muy similar funciona el supuesto mediante el cual

los concesionarios o asignatarios llevan a cabo inversiones

u obras autorizadas para poder llevar a cabo los fines del

título de la concesión o asignación. Así, en diversas

ocasiones se consiguen estos títulos aun cuando no se

cuenta con la infraestructura suficiente para poder usar,

explotar o aprovechar aguas nacionales, con lo que los

concesionarios o asignatarios son quienes saben el

2 Tesis de rubro y texto: “CASO FORTUITO O FUERZA MAYOR. ELEMENTOS. Independientemente del criterio doctrinal que se adopte acerca de si los conceptos fuerza mayor y caso fortuito tienen una misma o diversa significación, no se puede negar que sus elementos fundamentales y sus efectos son los mismos, pues se trata de sucesos de la naturaleza o de hechos del hombre que, siendo extraños al obligado, lo afectan en su esfera jurídica, impidiéndole temporal o definitivamente el cumplimiento parcial o total de una obligación, sin que tales hechos le sean imputables directa o indirectamente por culpa, y cuya afectación no puede evitar con los instrumentos de que normalmente se disponga en el medio social en el que se desenvuelve, ya para prevenir el acontecimiento o para oponerse a él y resistirlo”. Semanario Judicial de la Federación, 245709, Séptima Época, Volumen 121-126, Séptima Parte, página: 81.


38

momento preciso en el culminan las obras y se lleva a cabo

el consumo como se tenía planeado.

Expuesto lo anterior, se hace evidente que no existe violación al

principio de seguridad jurídica, pues el precepto en análisis establece

claramente que en todos los casos se debe advertir y probar ante la

Comisión Nacional del Agua que se presentaron las circunstancias

que no permitirán explotar, usar o aprovechar el volumen del recurso

(aviso inicial) y que no pueden afectar negativamente la esfera jurídica

de los concesionarios o asignatarios.

Se entiende que estos eventos no son perpetuos, por lo que

también debe saberse en qué momento culminan; lo cual, en

ocasiones y por el trámite que siguen desde el primer aviso, es posible

que la propia autoridad –sea la Comisión Nacional del Agua o una

diversa autoridad judicial o administrativa– dentro de sus facultades,

conozca y determine el momento preciso en el que ya no es posible

exceptuar la omisión de los titulares.

Sin embargo, existen otras ocasiones en las que la Autoridad del

Agua no puede conocer que ya no existen las circunstancias de los

supuestos que dieron lugar a justificar la no caducidad del volumen, y

por ello, se requiere y se exige la cooperación de los concesionarios y

asignatarios para allegarse de esa información.

Aunado a lo anterior, la razón de un aviso inicial adquiere mayor

importancia en atención a lo dispuesto en el párrafo séptimo del

artículo 29 bis 3:

“Con independencia de la aplicación de las sanciones que procedan, la falta de presentación del escrito a que se refiere el párrafo anterior dará lugar a que no se tenga por suspendido el plazo para la caducidad y se


39

compute el mismo en la forma prevista a que se refiere la Fracción VI de este Artículo, salvo que el concesionario o asignatario acredite que los supuestos cesaron antes del plazo de dos años”.

De dicha transcripción, el legislador se refiere a las

consecuencias de no presentar el aviso final una vez que concluyeron

los eventos que justifican la interrupción del plazo para la caducidad

de los volúmenes. Señala que en adición a las sanciones que sean

procedentes por la omisión atribuible a los concesionarios y

asignatarios de presentar el escrito, se determinó que operará la

caducidad.

No obstante, el propio artículo toma en cuenta que la omisión de

la presentación del aviso, no en todos los casos surge de la mala fe de

los titulares y permite que –a pesar del incumplimiento de la

obligación– se presenten pruebas para demostrar que los supuestos

cesaron antes del plazo de dos años. Así, a pesar de la falta del aviso

de terminación se presumiría que antes de la actualización de la

caducidad existieron circunstancias que justificaron el no uso del

volumen designado.

En razón de lo anterior, la totalidad de la fracción VI del artículo

29 bis 3, de la Ley de Aguas Nacionales, permite a la Autoridad del

Agua tener certeza del inicio de la reducción del uso, explotación o

aprovechamiento de aguas nacionales por causa justificada, así como

el tiempo que se mantendrá suspendido el cómputo para el inicio de la

caducidad. Igualmente, en caso de que se incumpla con la obligación

de presentar el aviso de terminación, el legislador permite con

posterioridad acreditar el fin de los hechos que dieron lugar al

supuesto de excepción.


40

En ese sentido, como bien lo refirió el Tribunal Colegiado, no se

advierte una violación a la seguridad jurídica, pues el precepto es claro

en su aplicación, máxime que el reclamo de la recurrente no se refiere

a una falta de precisión de la norma, sino que busca incorporar al texto

legal elementos no previstos, para crear un nuevo supuesto de

excepción que le permita evitar la caducidad en el caso concreto.

A mayor abundamiento, el hecho de presentar sólo un aviso una

vez que concluyó el supuesto, implicaría que durante todo ese tiempo,

el concesionario o asignatario dejó de usar agua que era susceptible

de darle otro destino, que pudiera cubrir las necesidades permanentes

o extraordinarias de la población en general o de los demás

concesionarios y asignatarios.

Así, tal como lo sostuvo el Tribunal Colegiado, la necesidad de

presentar los avisos (iniciales en los seis casos y de conclusión en

sólo tres de ellos) y el consecuente conocimiento que le permite

obtener a la Autoridad del Agua, tiene una razón de ser más allá de

establecer una causal de extinción de las concesiones o asignaciones.

Para ello, debe hacerse especial énfasis en que el texto actual

del artículo 29 bis 3 se adicionó mediante el Decreto por el que se

reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de

Aguas Nacionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el

veintinueve de abril del dos mil cuatro. En esa misma reforma de dos

mil cuatro, se reestructuró la Ley de Aguas Nacionales, por lo que se

modificó la denominación y orden de los títulos y capítulos de la

legislación. En lo que interesa, el artículo impugnado se encuentra en

el Título Cuarto denominado “Derechos de explotación, uso o

aprovechamiento de aguas nacionales”, y dentro del mismo, se ubica


41

en el Capítulo III “Derechos y obligaciones de concesionarios o

asignatarios”.

De la exposición de motivos de la Cámara de Senadores, de

quince de diciembre de dos mil uno, se indicó que:

“[…] El marco regulatorio en materia de aguas nacionales se integra por el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento, normas oficiales mexicanas, así como por disposiciones jurídicas de diversas leyes; asimismo, cabe destacar que la Comisión Nacional del Agua, como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, es la encargada de cumplir y hacer cumplir los mandamientos constitucionales y legales correspondientes en materia de aguas nacionales, con la ineludible tarea de salvaguardar y administrar ese patrimonio nacional. […] Dentro de la estructura de la Ley de Aguas Nacionales en vigor, la Comisión Nacional del Agua tiene como funciones torales: administrar y custodiar las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes; manejar y controlar el sistema hidrológico, y; promover e inducir el desarrollo social. Para viabilizar el primero de sus encargos debe ejecutar las siguientes acciones: formular el programa hidráulico, actualizarlo y mantener su cumplimiento; expedir títulos de concesión, asignación y permisos; llevar el Registro Público de Derechos de Agua; ejercer atribuciones fiscales; y verificar el cumplimiento de la ley en cita. Para cumplir con el segundo de los encargos debe: proyectar, construir y operar la infraestructura hidráulica federal; prevenir y atender emergencias por fenómenos metereológicos y climatológicos; desarrollar y operar infraestructura para el control de inundaciones; desarrollar y operar sistemas hidrométricos y metereológicos. Para cumplir con el tercer encargo debe: apoyar sistemas de riego y drenaje agrícolas; fomentar el desarrollo de sistemas de agua potable, alcantarillado, saneamiento y reuso; y desarrollar y operar infraestructura cuando las autoridades locales o los organismos no pudieren hacerlo. No obstante lo anterior, las aguas nacionales, de ser un problema de prioridad nacional, se han convertido en tema de seguridad nacional, a pesar del marco constitucional y legal, así como de la existencia de un organismo especializado para la administración del recurso del líquido vital. Basta un simple procedimiento de lógica, en el que la premisa mayor sean los problemas del agua, la premisa menor los instrumentos jurídicos y técnicos que le resultan aplicables, y tendremos que la


42

conclusión no puede ser sino en el sentido de que esos instrumentos, sobre todo la Ley de Aguas Nacionales, han resultado insuficientes no ya para resolver el problema sino para, cuando menos, disminuir su grado. Aunado a lo anterior, debe tenerse muy en consideración que uno de los graves problemas en la aplicación de la Ley consiste en la falta de capacidad institucional por parte de las instancias aplicadoras para dar cabal y efectivo cumplimiento a las tareas que les son encomendadas por Ley. Por esta razón resulta indispensable que la presente propuesta de reformas a la Ley de Aguas Nacionales, se acompañe con el correlativo fortalecimiento de la capacidad institucional de los órganos aplicadores de las misma, en este caso, de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y de la Comisión Nacional del Agua, ya que de otra forma será imposible concretar los primordiales objetivos que esta propuesta pretende alcanzar, convirtiendo a la Ley de Aguas Nacionales en solo un manojo de buenas intenciones. Es por todo lo anteriormente expuesto que la presente iniciativa propone reformas a la Ley de Aguas Nacionales en los siguientes rubros: […] Obligaciones de la Comisión Nacional del Agua Como consecuencia de los reclamos sociales expuestos en los Foros de Consulta realizados, se consideró pertinente adicionar la Ley de Aguas Nacionales con un artículo en el que se establezcan obligaciones para la Comisión Nacional del Agua, con el solo objetivo de mejorar la administración del agua que tiene encomendada, lo cual redunda de manera directa en el beneficio de los usuarios y en la preservación del recurso. Las obligaciones más significativas impuestas a la Comisión Nacional del Agua son las siguientes: Mantener actualizados los estudios técnicos de disponibilidad de las aguas nacionales y publicar anualmente los resultados de dichos estudios técnicos. Resulta indispensable mantener actualizados dichos estudios técnicos en virtud de que son el instrumento fundamental para la toma de decisiones en materia de administración del agua por parte de la Comisión, ya que los mismos constituyen el eje rector en el otorgamiento de concesiones y asignaciones para la explotación de aguas nacionales. El no contar con estos estudios actualizados se traduce en una administración de las aguas nacionales hecha a ciegas. […]


43

Concesiones y Asignaciones de Aguas Nacionales Para agilizar los servicios prestados por la Comisión Nacional del Agua, la presente reforma reduce los plazos para el otorgamiento de concesiones y asignaciones de 90 a 60 días, ya que la misma Comisión ha admitido que cuenta con la capacidad para resolver dicho trámite en el plazo propuesto; asimismo, delimita el plazo en que los particulares deberán solicitar la prórroga de sus títulos de concesión o asignación, a realizar dicho trámite dentro de los primeros seis meses del último año de vigencia, para que la Comisión esté en condiciones de realizar una planeación adecuada de la administración de las aguas nacionales y a su vez los usuarios tengan certeza sobre la renovación o no de sus derechos con la debida antelación. Por lo que se refiere a los derechos y obligaciones de los concesionarios, se modifican y adicionan los mismos para lograr una optimización en el aprovechamiento de las aguas nacionales, acotando la esfera jurídica de los usuarios en aras de la preservación del recurso y de facilitar la vigilancia por parte de la autoridad. Para estos efectos, se establece la prohibición expresa para los concesionarios o asignatarios dispongan de mayores volúmenes de agua que los expresamente autorizados en el título respectivo; aunada a la obligación de contar con medidores de consumo, los usuarios difícilmente podrán burlar a la autoridad respecto a los volúmenes efectivamente explotados o aprovechados. Se establecen como causales de la suspensión de la concesión, asignación o permiso, la falta de inscripción de los títulos respectivos en el Registro Público de Derechos de Agua en los plazos establecidos para tal efecto, con el objeto de obligar a los usuarios a inscribir sus derechos y con ello establecer certidumbre jurídica respecto de los mismos y sus posibles transmisiones en un mercado de agua. Se establece también como causal de suspensión de la concesión, asignación o permiso, el vertido de aguas residuales que afecten o pongan en peligro las fuentes de abastecimiento de agua potable o la salud pública, como medida de protección a la sociedad, cuyos intereses se anteponen a los particulares. Se incrementan las causales de terminación de la concesión o asignación, como en el caso de cegamientos del aprovechamiento a petición del titular; nulidad; caducidad parcial o total declarada por la Comisión cuando se deje de explotar, usar o aprovechar aguas nacionales durante dos años consecutivos; de esta manera se permite otorgar a otros usuarios la oportunidad de aprovechar los volúmenes de agua objeto de la concesión o asignación que se declara terminada. Se incrementan las obligaciones a cargo de los concesionarios o asignatarios, en especial se incluye la obligación de contar con


44

medidores de aguas, dispositivos o procedimientos que tiendan precisamente a determinar el volumen de consumo de las mismas, en congruencia con la imperiosa necesidad de establecer mayores y más estrictos controles en el aprovechamiento del vital y escaso líquido. […]”.

En un primer momento, se hizo especial énfasis en que el tema

de aguas nacionales pasó de ser una prioridad del país a una cuestión

de seguridad nacional. Dentro de los problemas se advirtió que era

necesaria la reforma, toda vez que la legislación era insuficiente y

existía “falta de capacidad institucional por parte de las instancias

aplicadoras para dar cabal y efectivo cumplimiento a las tareas que les

son encomendadas por Ley”. Así, se reiteró que debía reformarse la

Ley de Aguas Nacionales, pero conjuntamente fortalecer la capacidad

institucional de los órganos que la aplican: la Procuraduría Federal de

Protección al Ambiente y la Comisión Nacional del Agua.

En la exposición, también se establece cuál es el marco

regulatorio en materia de aguas nacionales (entre otros, el artículo 27

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley

de Aguas Nacionales), así como la autoridad encargada de su

observancia y cumplimiento. Luego, se indica que el hecho de hacer

cumplir la ley por parte de la Comisión Nacional del Agua tiene fines

trascendentes: (i) por una parte administra y custodia las aguas

nacionales y sus bienes públicos inherentes; (ii) maneja y controla el

sistema hidrológico; y (iii) promueve e induce el desarrollo social.

Por lo que hace a la primera tarea –indica la exposición de

motivos- la Comisión Nacional del Agua debe formular el programa

hidráulico, actualizarlo y mantener su cumplimiento; expedir títulos de

concesión, asignación y permisos; llevar el Registro Público de


45

Derechos de Agua; ejercer atribuciones fiscales; y verificar el

cumplimiento de la ley.

En relación, de la exposición de motivos se enlista las

obligaciones más importantes que debe cumplir la Comisión Nacional

del Agua para realizar la encomienda constitucional y legal que se le

ha asignado. Así, resulta sumamente importante que, entre otras, la

autoridad debe mantener actualizados los estudios técnicos de

disponibilidad de aguas nacionales y hacerlos públicos; esto, con la

intención de estar en aptitud de tomar decisiones para la

administración del agua, esencialmente para otorgar concesiones y

asignaciones de forma responsable, pues se trata de un recurso

limitado.

Específicamente, por lo que hace a las concesiones y

asignaciones de aguas nacionales, se propuso modificar los derechos

y obligaciones de los concesionarios para optimizar el

aprovechamiento de aguas nacionales para preservar el recurso y

facilitar la vigilancia por parte de la autoridad. Incluso, el legislador

indica que se incrementan las obligaciones de los concesionarios y

asignatarios, enfatizando en contar con medidores para determinar de

forma precisa el volumen de consumo, pues es necesario establecer

controles mayores y más estrictos para aprovechar el recurso natural

limitado.

En cuanto a las causales de terminación de las concesiones y

asignaciones, el legislador introduce la caducidad total o parcial

declarada por la Comisión Nacional del Agua cuando se deje de

explotar, usar o aprovechar aguas nacionales durante dos años

consecutivos; esto, para otorgar a otros usuarios la oportunidad de

aprovechar los volúmenes de agua que no se estaba usando.


46

De lo expuesto hasta el momento, se observa que la reforma que

dio origen al artículo impugnado, surgió en un contexto donde se

reconoció que el agua es un recurso vital que debe cubrir múltiples

necesidades en el país, al grado de considerarlo un tema de seguridad

nacional, pues debido a su escasez, sobreexplotación o contaminación

se aprecia como un recurso susceptible de agotarse, lo cual

representa un grave problema nacional. Así, se estimó urgente

replantear la legislación para revertir este problema y la forma de

materializar ese fin.

Adicionalmente, como bien se menciona en la exposición de

motivos, la administración y uso del agua encuentra el principal

fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos. En el artículo 27 se hace referencia al uso,

aprovechamiento o explotación de las aguas nacionales:

“Artículo 27.- La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. […] Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije (sic) Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un


47

país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. […]”.

De lo anterior se desprende que las aguas nacionales son

propiedad de la Nación, el dominio de éstas es inalienable e

imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los

recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades

constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino

mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo

con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Entonces, las

concesiones en materia de agua pertenecen al régimen jurídico

específico de la Federación que deriva del artículo 27 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por tratarse de

bienes de dominio público3.

3 Sirve de apoyo en lo aplicable la tesis: 2a. LXXVIII/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXII, Agosto de 2010, página: 468, de rubro y contenido: “PROPIEDAD ORIGINARIA DE LA NACIÓN Y DOMINIO DIRECTO DE LOS RECURSOS NATURALES. SUS DIFERENCIAS. El artículo 27, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala expresamente que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, quien ejerce un poder máximo sobre aquéllas y, con base en él, puede cederlas a los particulares para constituir la propiedad privada, o bien, una vez transmitido su dominio, si es necesario, disponer de aquéllas por medio de las vías previstas en la propia Ley Suprema, siendo que tanto el Congreso Constituyente de 1916, como la doctrina han denominado a dicha propiedad como "propiedad absoluta", "dominio supremo", "dominio pleno" o "dominio eminente", similar al existente en el derecho colonial o virreinal, delimitado actualmente por el derecho internacional. Así, aunque la propiedad de las tierras y aguas puede transmitirse a particulares, no implica que siempre se transfiera el dominio de los recursos naturales encontrados en ellas, porque los párrafos cuarto y quinto del referido precepto constitucional establecen que corresponde a la Nación su dominio directo, es decir, sólo ella puede disponer de los recursos o bienes, vivos o no, descritos en esos párrafos, pero en uso de esa soberanía autoriza a los gobernados -sin que en estos casos pueda constituirse la propiedad privada-, su explotación y


48

Siguiendo la preocupación del legislador, se pretende garantizar

un desarrollo y acceso a los recursos de forma equilibrada. Las

condiciones y reglas con base en las cuales se pretende garantizar el

desarrollo sustentable del agua, está basado en una política hídrica

cuya finalidad es la preservación en cantidad y calidad de este

recurso. Entonces, al ser un recurso limitado, se busca que su

distribución y uso se haga de la mejor forma posible para satisfacer,

en la mayor medida posible, las necesidades de la población actual,

así como las futuras.

Por mandato constitucional, el legislador tiene la facultad para

definir las bases y modalidades para el acceso y uso sustentable de

los recursos hídricos, estableciendo la participación de los sectores

público y privado. Por virtud de lo anterior, el legislador puede

determinar los requisitos formales necesarios para el uso del agua por

parte de los particulares, siempre que estos sean razonables.

Efectivamente, dentro de las modalidades se encuentran las

limitaciones al ejercicio del derecho u obligación de los concesionarios

o asignatarios y una de ellas es la caducidad. Consecuentemente, la

figura jurídica de la caducidad de la concesión o asignación para la

explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, prevista en

el artículo 29 Bis 3, fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales, tiene

como fin evitar el acaparamiento del agua y promover su uso,

aprovechamiento y explotación efectivo.

No obstante, esa situación no es una circunstancia aislada, sino

que la terminación de la asignación o asignación por caducidad o la

suspensión, puede liberar un determinado volumen de agua de forma

aprovechamiento temporal a través de una concesión, salvo los casos de excepción previstos en el sexto párrafo del artículo 27 de la Ley Fundamental”.


49

temporal o permanente, lo que influye en la política hídrica que está a

cargo de la Comisión Nacional del Agua. De este modo, los avisos

iniciales, principalmente, y finales (requisitos formales) tienen especial

relevancia para que esta autoridad pueda saber a partir de qué

momento se reanudará el uso regular de los derechos concesionados

o asignados. Los requisitos formales para evitar la caducidad tienen

razón de ser al permitir que la Autoridad del Agua cumpla su función

de procurar el uso y aprovechamiento eficiente del recurso hídrico, la

medida es razonable y, consecuentemente, constitucional.

De esta forma, no es posible alcanzar ese objetivo si no se lleva

a cabo una adecuada planeación; por ello, el fortalecimiento de una

institución –como la Comisión Nacional del Agua- y la centralización

de obligaciones y atribuciones, son fundamentales para que ésta

pueda allegarse de la mayor información posible y tomar las

decisiones que impliquen un mayor beneficio para el interés común.

Ahora bien, aun cuando la recurrente insista que la interpretación

del artículo impugnado por el Tribunal Colegiado es contraria al

mandato establecido en el artículo 4º, párrafo sexto, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considera que su

afirmación es infundada. El artículo constitucional que se aduce

violado, en lo que interesa, señala:

“Artículo 4o. […] […] Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines”.


50

A partir de la adición de este párrafo sexto, el Constituyente

reconoció que se trata de un derecho humano el acceso, disposición y

saneamiento del agua para el consumo personal y doméstico en forma

suficiente, salubre, aceptable y asequible. Adicionalmente, se

estableció que el Estado tiene la obligación de garantizar ese derecho

y que el legislador secundario definirá las bases, apoyos y

modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los

recursos hídricos con la participación conjunta de la Federación,

entidades federativas, municipios y la ciudadanía.

Esta reforma tuvo su origen a partir de ocho iniciativas

presentadas en diversas fechas. Dentro de las más relevantes –las

que incluyen la participación ciudadana para conseguir los fines del

derecho del acceso al agua- para el presente asunto, se encuentra la

presentada el veintinueve de abril de dos mil diez por el grupo

parlamentario del Partido Revolución Democrática y la diversa de

diecinueve de enero de dos mil once, por parte del grupo

parlamentario del Partido Verde Ecologista de México.

En cuanto a la primera de las iniciativas mencionadas, se

argumentó que:

“[…] Es indiscutible que el agua es un elemento indispensable para la vida humana, para la salud básica y por tanto un elemento esencial para la supervivencia, así como para la producción de alimentos y para las actividades económicas. Sin embargo en México, de acuerdo a diversas fuentes y cifras oficiales como las del Consejo Nacional de Población, el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática y la Comisión Nacional del Agua se estima que 12.8 millones de personas carecen de agua potable. Se debe tener en cuenta que sólo el 2.5 por ciento (cerca de 35 millones de km3) del volumen de agua total en la Tierra (estimado en alrededor de 1400 millones de km3), es dulce. De esta agua, la porción utilizable para consumo humano, es menos del 1 por ciento.


51

El consumo global de agua se ha estado duplicando cada 20 años a un ritmo más del doble que la tasa de crecimiento poblacional. Si persiste el ritmo de sobreexplotación del recurso y el ritmo de crecimiento de la población mundial para el 2025 la demanda de agua podría incrementarse en más del 50 por ciento, por lo que la situación se tornará más grave en muchos de los países en desarrollo, -como el nuestro-, donde se espera el mayor incremento en la demanda, y donde la erosión, la contaminación y el agotamiento de las fuentes de agua, están reduciendo la disponibilidad de agua dulce. Tanto a nivel nacional como global, estos problemas se agravan con la creciente competencia entre usos y usuarios, de la desigual distribución geográfica del agua, de la inequidad en el acceso a la misma, y de las insuficiencias en el diseño institucional y alcance de las políticas públicas que afectan su gestión. Actualmente, la desigualdad en la disponibilidad del agua está marcando la diferencia entre las naciones, el estado de pobreza de un amplio porcentaje de la población mundial es a la vez un síntoma y una causa de la crisis del agua, el hecho de facilitar a la población vulnerable, marginada y en condición de pobreza el acceso al agua mejor gestionada puede contribuir a la erradicación de la pobreza, tal como lo expresa el Informe de las Naciones Unidas sobre el desarrollo de los recursos hídricos en el mundo, coordinado por la UNESCO mediante el cual se conmina a los países miembros a adoptar una serie de medidas y regulaciones para lograrlo. […] De tal definición se establecen algunos factores que deberán estar presentes para asegurar el derecho al agua, tales como: la disponibilidad para el abastecimiento de agua continuo y disponible; la calidad del agua disponible debe ser salubre; la accesibilidad física, económica y a la información, así como la no discriminación, que comprende la posibilidad de que todos accedan al agua sobre todos los sectores más vulnerables y marginados de la población. Apegada a la consecución de esos lineamientos y observancia de esos criterios es que esta iniciativa propone adicionar un párrafo al artículo 4 constitucional para dar cumplimiento a la obligación del Estado mexicano de adecuar la legislación interna, bajo un marco de observancia general, conforme al derecho internacional de los derechos humanos, prevista en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Toda persona o colectividad tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo humano, suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos y establecerá la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines. […]


52

Los elementos del derecho al agua deben ser adecuados a la dignidad, la vida y la salud humanas. Lo adecuado del agua no debe interpretarse de forma restrictiva, simplemente en relación con cantidades volumétricas y tecnologías. El agua debe tratarse como un bien social y cultural, y no fundamentalmente como un bien económico. El modo en que se ejerza el derecho al agua también debe ser sostenible, de manera que este derecho pueda ser ejercido por las generaciones actuales y futuras. Bajo ese tenor es que esta iniciativa responde a la imprescindible e impostergable necesidad de mandatar desde la Constitución, el diseño de políticas públicas que garanticen el derecho social al agua y que a su vez se garantice la calidad y cantidad para el consumo humano y el aprovechamiento sustentable del recurso tal como lo expresan los pactos internacionales suscritos y ratificados por México cuyos lineamientos y compromisos aún no han sido plasmados en nuestra Carta Magna”.

En la segunda de las iniciativas mencionadas, el diputado del

Partido Verde Ecologista de México indicó que:

“El desarrollo sostenible puede ser definido como "un desarrollo que satisfaga las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades". Esta definición fue empleada por primera vez en 1987 en la Comisión Mundial del Medio Ambiente de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), creada en 1983. Sin embargo, el tema del ambiente tiene antecedentes más lejanos. Naciones Unidas ha sido precursora al tratar el tema, centrándose inicialmente en el estudio y la utilización de los recursos naturales y en la lucha porque los países -en especial los que están en desarrollo- ejercieran control de sus recursos naturales. El agua es un recurso natural limitado, por lo que su uso y conservación deben ser estimados como de interés público. México posee en todo momento el derecho de transmitir el dominio del recurso hídrico a los particulares. El agua es un bien fundamental para la vida y la salud; también, condición necesaria para la vida misma y para la realización de los demás derechos. Se utiliza como insumo básico para la producción de alimentos y energía y para el funcionamiento de toda la cadena productiva de prácticamente todos los ramos de la industria. No puede soslayarse que actualmente la sociedad mexicana padece problemas asociados con el suministro, drenaje y tratamiento de las aguas, así como el efecto que éstos tienen en la vida nacional. Es necesaria una gestión que tome en cuenta los intereses de todos los involucrados y favorezca su organización. No puede darse un uso sustentable al agua sin preservar el ambiente.


53

No hay ninguna condición o escenario suplente para que el Estado no garantice mediante políticas públicas con visión de largo plazo para dar atención prioritaria a la distribución, aprovechamiento conservación y uso racional del agua. Establecer el acceso al agua como un derecho inalienable, así como atender eficazmente la gestión integral de los recursos hídricos con la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno y de la sociedad, resulta imperante, pues sólo asumiendo plenamente su reto y responsabilidad puede asegurarse la permanencia de los sistemas hídricos que permiten satisfacer las necesidades del agua. Elevar a rango constitucional el derecho al agua expresa el compromiso que asume el Congreso para el bienestar de los ciudadanos. […] El manejo inadecuado de los recursos hídricos desencadena consecuencias adversas como la proliferación de enfermedades por la falta de agua potable o por su contaminación, la higiene es un factor para la salud y el agua es un factor para ésta, sin mencionar que el deterioro del ambiente y la imposibilidad de garantizar el abasto futuro debido al agotamiento de los mantos destruye la vida. Es común que quienes menos recursos tienen paguen más por el agua potable, lo cual impide romper el círculo transgeneracional de la pobreza. Lo anterior constituye un trato discriminatorio y no equitativo. El cuidado del ambiente conlleva a conservar los acuíferos y las cuencas hidrológicas y asegura la permanencia de los sistemas que hacen posible el abasto para cubrir las necesidades básicas de la población. Por ello deben concebirse el agua y la protección del ambiente como una política de Estado prioritaria. La disponibilidad de agua en México presenta una desigual distribución regional y estacional que dificulta su aprovechamiento sustentable. En el norte del país, la disponibilidad de agua por habitante alcanza niveles de escasez críticos, mientras que en el centro y en el sur es abundante. Entre 2000 y 2005, la disponibilidad por habitante disminuyó de 4 mil 841 metros cúbicos por año a 4 mil 573 metros cúbicos por año, y los escenarios estudiados por la Comisión Nacional del Agua, así como las proyecciones del Consejo Nacional de Población, indican que para 2030 la disponibilidad media de agua por habitante se reducirá a 3 mil 705 metros cúbicos por año. […] Por otro lado, asegurar el abasto de agua potable a las comunidades que aún no reciben el servicio es un objetivo prioritario, pero también es necesario tomar medidas de prevención para mantener el abasto regular en las regiones que al presente lo reciben. Para la consecución de este objetivo se requiere no sólo incrementar la


54

capacidad de distribución de agua, sino también tomar medidas orientadas a lograr el uso eficiente, el aprovechamiento sustentable y la reutilización. […] Resulta prudente establecer a escala constitucional de manera más precisa el derecho al medio ambiente sano, en virtud de que el Estado con la participación solidaria de la ciudadanía debe contar con políticas públicas, que permitan prevenir y mitigar la degradación ambiental. En conclusión: el derecho al agua y del ambiente sano para todos, es una precondición necesaria para obtener el desarraigo de la pobreza en el mundo. Por tanto, el reconocimiento formal de éste, es un paso fundamental en la actuación del derecho a la vida para todos. La calidad de vida y la salud de las personas, incluida su supervivencia, dependen del acceso al agua y el ambiente sano como su escenario de desarrollo, y que siendo éste conjunto un recurso natural finito, su escasez y deterioro resulta una amenaza real para la sociedad humana. Por tanto, el reconocimiento del agua como derecho humano, es un paso fundamental para el desarrollo de las poblaciones obedeciendo a la lógica de conservar la vida del individuo y su derecho al medio ambiente como el contexto de conservación y desarrollo. Por ser el acceso a los servicios básicos de agua y saneamiento un derecho fundamental, los Estados tienen la obligación de proveer estos servicios a la población en general, sin discriminación alguna, no pudiendo eximirse de este deber bajo la justificación de falta de recursos, por lo que hace al ambiente los gobiernos y la sociedad deben actuar en conjunto para darles uso y aprovechamiento sustentable con la finalidad de mejorar la calidad de vida, acceder a una mejor calidad de vida y que las futuras generaciones puedan permitirse una aceptable calidad de vida”.

Como se aprecia de las iniciativas, es claro que el acceso al

agua inició como un tema de seguridad nacional, pero siguió hasta ser

un derecho humano reconocido en la Constitución Federal. Así, no

sólo se busca satisfacer las necesidades actuales de la población,

pues sería una solución inmediata que podría acabar con el problema

de momento, pero comprometería los recursos de generaciones

futuras, sino que se requieren políticas públicas coordinadas para

garantizar este derecho a corto y largo plazo.

No obstante, no debe pasar desapercibido que las políticas

públicas y estrategias encaminadas a utilizar los recursos limitados


55

para satisfacer las necesidades de generaciones presentes sin

comprometer las de generaciones futuras, requiere aún mayor

planeación y un actuar sumamente diligente de las autoridades

encargadas de la política hídrica del país. Por ello, el propio artículo

constitucional permite que el legislador defina las bases, apoyos y

modalidades para fomentar el acceso equitativo y sustentable de los

recursos hídricos, tanto entre autoridades de los tres niveles de

gobierno, como entre éstas y los ciudadanos.

Por mandato constitucional, el legislador tiene la facultad para

definir las bases y modalidades para el acceso y uso sustentable de

los recursos hídricos, estableciendo la participación de los sectores

público y privado. Por virtud de lo anterior, el legislador puede

determinar los requisitos formales necesarios para el ejercicio del

derecho humano al agua, siempre que estos sean razonables.

Entonces, existe una libertad configurativa para llevar a cabo

esta finalidad como lo es el artículo 29 bis 3, fracción VI, de la Ley de

Aguas Nacionales. Mediante ese artículo, se reconoce la importancia y

el esfuerzo que realizan los cocesionarios y asignatarios al realizar

inversiones que conlleven al uso eficiente del agua. Así, el legislador

estimó que no es justo que quien destina recursos para hacer eficiente

un recurso natural limitado como es el agua, entonces esté

exceptuado de sufrir la caducidad del volumen que le fue

concesionado o asignado.

Sin embargo, el propio legislador determinó que no era suficiente

que los concesionarios y asignatarios realizaran esas inversiones, sino

que además y por una cuestión de certeza, era fundamental que se

diera a conocer el inicio y el fin de esa situación, así como que

presentara las pruebas para acreditar su dicho; esto pues, se insiste,


56

la Comisión Nacional del Agua requiere tener la mayor información

posible para tomar decisiones acertadas en la medida de lo posible.

Así, el hecho de reconocer el acceso al agua como derecho

humano, la obligación de satisfacer su acceso con las características

enumeradas constitucionalmente y, aún más importante, con el

concepto de desarrollo sostenible (satisfaciendo ese derecho en el

presente, pero sin comprometer el futuro), es por ello que con mayor

razón se necesita diligencia por parte de la Autoridad del Agua en la

planeación de la política hídrica del país con base en información real

y oportuna del estado de las cuencas y acuíferos de la nación.

Los incentivos para las inversiones que permitan un uso eficiente

del agua y coadyuvar a los planes y programas para el uso

sustentable de recursos limitados no implica que quienes las realizan

tengan un beneficio absoluto sin que se sujeten a obligación alguna; lo

anterior, se insiste, la propia Constitución Federal permite establecer

las modalidades para fomentar esa actividad.

De esta forma, no es dable aceptar –como intenta la quejosa-

que los incentivos son permisos absolutos para dejar de observar las

modalidades que el legislador estableció para mantener el equilibrio,

por una parte, de fomentar una actividad y, por otra, mantener el

control que necesita la Autoridad del Agua. En el caso, el incentivo es

claro y consiste en que no caduquen los volúmenes concesionados o

asignados cuando se llevan a cabo inversiones para un uso eficiente

del agua, pero ello no implica que deban pasarse por alto las

modalidades establecidas para probar que se llevan a cabo y cuánto

tiempo durará esa situación.


57

SEXTO. Estudio relacionado con los agravios en los que se

alega la inconstitucionalidad del artículo 29 bis 3 por violar los

derechos humanos de legalidad y seguridad jurídica en sus

vertientes de reserva de ley y tipicidad. En el segundo de sus

agravios, la recurrente señala que fue incorrecta la decisión del

Colegiado de establecer que no existió vulneración al principio de

reserva de ley y que el Tribunal Colegiado omitió el estudio del

planteamiento referente al principio de tipicidad.

Derivado de lo anterior, la recurrente insiste en la violación al

principio de reserva de ley, pues señala que contrario a lo

argumentado por el órgano de amparo, el artículo 29 bis 3, fracción VI,

de la Ley de Aguas Nacionales no establece que deba remitirse a un

reglamento o disposición administrativa para calcular el volumen a

caducar (mucho menos al Reglamento para la Determinación y Pago

de la Cuota de Garantía de no Caducidad de Derechos de Aguas

Nacionales). Así, el texto del artículo no contempla un elemento

preciso y objetivo para determinar el volumen mínimo durante dos

años consecutivos, sino que sólo se advierte que deben tomarse en

cuenta conjuntamente dos aspectos: (i) el pago de derechos que

realice el usuario en términos de la Ley Federal de Derechos; y (ii) la

determinación presuntiva de volúmenes aprovechados.

Adicionalmente, indica que con base en esos elementos y

exclusivamente estos, la Autoridad del Agua podría determinar el

volumen a caducar considerando cualquiera de las declaraciones de

pago de derechos de agua conforme a los métodos para la

determinación presuntiva de volúmenes de agua previstos en el

artículo 229 de la Ley Federal de Derechos.


58

Así, retoma el amparo en revisión 500/2012 en el que se

estableció que en el derecho penal existe la posibilidad limitada para

remitir a otros ordenamientos de carácter administrativo en los que se

desarrollen aspectos técnicos, científicos o específicos que no podrían

contemplarse en la ley; es decir, se determinan cuestiones que

escapan del conocimiento jurídico. Sustentó su dicho con la tesis

aislada de esta Primera Sala de rubro: “DELITOS CONTRA EL

AMBIENTE Y LA GESTIÓN AMBIENTAL. EL ARTÍCULO 420,

FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, NO VIOLA EL

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY”.

Finalmente indica que como el artículo impugnado no establece

el procedimiento para determinar el volumen de aguas por caducar, en

realidad no existen los elementos necesarios para conocer cuál será la

sanción aplicable. Sus argumentos los apoyó en la jurisprudencia del

Pleno de rubro: “TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO,

NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES

APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES

ADMINISTRATIVAS”.

Por lo que hace al argumento referente a la violación del

principio de reserva de ley, se estima inoperante, toda vez que la

recurrente no combate las consideraciones que expresó el Tribunal

Colegiado, como se explica a continuación:

En esta temática, el Tribunal Colegiado hizo suyas las

consideraciones que esta Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación expuso al resolver el amparo directo en revisión

605/2016. En tal asunto, se analizó la constitucionalidad de la fracción

VI, del artículo 29 bis 3, de la Ley de Aguas Nacionales.


59

Así, en la sentencia, el órgano colegiado sintetizó que la ley sólo

estableció los elementos mínimos para que la autoridad administrativa

declarara la caducidad parcial, como: (i) el pago de derechos que

realice el usuario en términos de la Ley Federal de Derechos; y (ii) la

determinación presuntiva de los volúmenes aprovechados. Luego,

esta determinación ponía de manifiesto que el legislador previó un

procedimiento para que la autoridad declare la caducidad, sin que la

fracción impugnada indique cómo debe ser ese procedimiento, pero

esta circunstancia no lo hacía violatorio del principio de seguridad

jurídica en perjuicio de la recurrente, pues el propio legislador remitió

para una correcta integración normativa a los reglamentos que para tal

efecto tiene la Ley de Aguas Nacionales.

Igualmente, hizo notar que esta Primera Sala determinó que para

efectuar una interpretación adecuada –por lo que hace a la caducidad

parcial cuando se deja de explotar, usar o aprovechar aguas

nacionales durante dos años consecutivos– debe realizarse un análisis

sistemático de la ley de la materia y sus reglamentos. Así, destacó que

era relevante al caso el Reglamento para la Determinación y Pago de

la Cuota de Garantía de no Caducidad de Derechos de Aguas

Nacionales, pues si bien tiene como objeto precisar el procedimiento

de determinación y pago de la cuota de garantía de no caducidad, lo

cierto era que se define en los artículos 2° y 3°: (i) cuál es el volumen

mínimo de agua sin explotar, usar o aprovechar durante dos años

consecutivos, para efectos de determinar la caducidad del volumen; y

(ii) cómo debe computarse el periodo de dos años cuando se haya

dejado de explotar, usar o aprovechar parcial o totalmente el volumen

de aguas nacionales concesionado o asignado.

Posteriormente, retomó que la conducta que origina la extinción

de la concesión para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas


60

nacionales está definida perfectamente en la fracción VI, del artículo

29 bis 3, de la Ley de Aguas Nacionales: se establecen los elementos

en torno a la caducidad, así como el término de dos años consecutivos

en los que se deje de hacer la conducta y con la condición que no

medie causa justificada. También recalcó el pronunciamiento de la

Primera Sala consistente en que no era óbice a lo anterior, el hecho

que la norma impugnada estuviera modulada en un reglamento por lo

que hace a la medición del volumen mínimo de agua y el cómputo del

periodo de dos años, toda vez que existían cuestiones técnicas que

escapan a las posibilidades de una regulación en la ley.

Igualmente, refirió que la Primera Sala consideró que la

disposición reglamentaria permite conseguir certeza y seguridad

jurídica, sobre la base de que los propios elementos contenidos en la

fracción VI, del artículo 29 bis 3, de la ley, han de interpretarse con la

ayuda de otros ordenamientos. Lo anterior, ya que la remisión no es

para definir la conducta que origina la extinción de la concesión, sino

de la imposibilidad del legislador de establecer cuestiones técnicas

como el cálculo del volumen de agua. Indicó que la determinación de

la Primera Sala se había robustecido con la tesis aislada de rubro:

“DELITOS CONTRA EL AMBIENTE Y LA GESTIÓN AMBIENTAL.

EL ARTÍCULO 420, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL,

NO VIOLA EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY”.

Finalmente, sintetizó que la conclusión a la que llegó esta

Primera Sala consistente en que la Ley de Aguas Nacionales no deja

en un estado de incertidumbre jurídica ni da amplio margen a la

autoridad del agua para que se conduzca con ilegalidad, sino que la

legislación exige un análisis sistemático con el reglamento, en el que

se plasman los lineamientos que la autoridad debe seguir para


61

determinar el volumen sobre el cual opera la caducidad, ello brinda

certeza jurídica.

Así, la inoperancia deviene, toda vez que la recurrente no

controvierte que no sea posible realizar la interpretación sistemática de

la ley, con los reglamentos y simplemente reitera que el artículo 29 bis

3, fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales, no contiene los

elementos mínimos para conocer el volumen a caducar ni indica

expresamente que deba remitirse a un reglamento o disposición

administrativa para calcular el volumen mencionado.

Ahora bien, por lo que hace al segundo argumento relativo a la

violación del principio de tipicidad, éste se estima fundado pero

inoperante, pues aun cuando el Tribunal Colegiado no llevó a cabo

pronunciamiento al respecto, su estudio no es posible en este caso, ya

que la recurrente parte de una falsa premisa.

La base de su argumento consiste en clasificar la figura de la

caducidad dentro del derecho administrativo sancionador, por lo que

considera que es aplicable el principio de tipicidad. Así, esta Primera

Sala estima que deben hacerse las siguientes precisiones.

En principio se ha establecido que dentro de las facultades del

Estado que forman parte del llamado derecho punitivo, existe la

especie del derecho administrativo sancionador. Esta rama del

Derecho tiene por objeto garantizar a la colectividad, el desarrollo

correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes

administrativas, utilizando el poder del Estado para lograr los objetivos

de éstas.


62

De esta forma, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación ha señalado que las sanciones administrativas

tienen una similitud fundamental con las penas: ambas surgen como

una reacción frente a lo antijurídico que puede derivar del

incumplimiento de una conducta humana que es ordenada o prohibida;

de ahí que, se traten de manifestaciones de la potestad punitiva del

Estado, siendo la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas

de seguridad ante la comisión de ilícitos. Sirve de apoyo la

jurisprudencia P./J. 99/2006 del Pleno de este Alto Tribunal, de rubro y

texto:

Tesis: P./J. 99/2006

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Novena Época 174488 1 de 1

Pleno Tomo XXIV, Agosto de 2006 Pág. 1565 Jurisprudencia(Constitucional, Administrativa)

“DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido


63

tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal”.

Como se mencionó, existe una similitud entra las

manifestaciones de la facultad punitiva, pero para aplicar las reglas y

principios del derecho penal al derecho administrativo, debe existir

identidad en la naturaleza de las normas de las materias

mencionadas, de forma que ambas impongan una consecuencia ante

la realización de una conducta antijurídica; luego, para que sea válido

estudiar una norma administrativa mediante la óptica de los principios

aplicables en derecho penal, necesariamente, debe formar parte de

las infracciones administrativas. Entonces, sólo serán parte del

derecho administrativo sancionador aquellas normas que conllevan a

una imposición de penas o medidas de seguridad ante la comisión de

ilícitos. Sustenta lo anterior y se comparte la tesis de la Segunda Sala

de rubro y texto:

Tesis: 2a. LXVI/2017 (10a.)

Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Décima Época 2014223 1 de 1

Segunda Sala

Libro 42, Mayo de 2017, Tomo I Pág. 720 Tesis Aislada(Constitucional)

“DECLARACIONES INFORMATIVAS DE PARTES RELACIONADAS. A LA OBLIGACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76-A DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA, VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2016, NO LE SON APLICABLES LAS REGLAS Y PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. Para aplicar las reglas y principios del derecho penal al derecho administrativo, debe existir identidad en la naturaleza de las normas de una y otra materias, de manera que ambas deben imponer una consecuencia frente a una conducta antijurídica. Concretamente, la norma administrativa de que se trate debe formar parte del régimen de infracciones administrativas, para que le sean aplicables las reglas y principios del derecho administrativo sancionador, el cual es consecuencia de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que éste tiene de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. En ese contexto, al artículo 76-A de la Ley del Impuesto sobre la Renta, adicionado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de noviembre de 2015, no le son aplicables esas reglas y principios, como el de presunción de inocencia y de no autoincriminación, porque sólo prevé una obligación formal


64

consistente en presentar las declaraciones informativas de partes relacionadas denominadas maestra, local y país por país, sin constituir una medida que suponga una sanción, pues no forma parte del régimen de infracciones administrativas”.

De esta forma, previo al estudio que solicita la recurrente debe

determinarse la naturaleza jurídica de la caducidad contemplada en el

artículo 29 bis 3, fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales, para

determinar cómo debe estudiarse la falta de precisión que aduce la

recurrente. De conformidad con el Diccionario Jurídico Mexicano4,

respecto del vocablo “caducidad” se indica:

1. Implica la acción o el efecto de caducar, perder su

fuerza una ley o un derecho. Doctrinalmente se

entiende como una sanción por falta de ejercicio

oportuno de un derecho. El legislador subordina la

adquisición de un derecho a una manifestación de

voluntad en cierto plazo o bien permite una opción. Si

esa manifestación no se produce en ese tiempo, se

pierde el derecho o la opción.

2. Es una figura procedimental que consiste en la pérdida o

extinción de las facultades de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público, por el transcurso del tiempo, al no

haberlas ejercido dentro del lapso prefijado y que no está

sujeto a la interrupción o suspensión.

3. Mediante la caducidad se pretende poner fin a largos e

interminables procedimientos administrativos que afectan

la seguridad jurídica de los particulares, al tener la certeza

que las autoridades hacendarias no podrán ejercer sus

facultades en término de cinco años.

4 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, Ed. Porrúa-UNAM, México, 1982, t. II, pp. 14-5.


65

De lo expuesto, se aprecia que, de forma general, la caducidad

se entiende como una sanción mediante la cual se pierde un derecho

por la falta del ejercicio oportuno del mismo; por lo que en el caso

concreto, el derecho a caducar, de conformidad con el artículo 29 bis

3, fracción VI, consiste en la facultad que tiene un particular para usar,

explotar o aprovechar determinado volumen de agua nacional porque

no se llevó a cabo ese derecho.

Si bien es cierto que se trata de una sanción, no debe pasar

inadvertido que este término es ambiguo por las diversas acepciones

que tiene y que influyen en la naturaleza de la figura que se trata.

Como lo ha mencionado esta Primera Sala, la sanción jurídica

–estructuralmente hablando– es una reacción positiva o negativa –por

lo general, predomina el segundo aspecto– ante ciertas conductas

establecidas por derecho. Por ejemplo, la nulidad es una sanción

consecuencia del incumplimiento de requisitos de validez o existencia

que conforman un acto jurídico, pero es claro que es sustancialmente

diferente a una sanción como un reproche de una conducta antijurídica

(infracción o multa) que da lugar al surgimiento de responsabilidad

civil, política, administrativa o penal. Sirve de apoyo la siguiente tesis

aislada:

Tesis: 1a. XXXV/2017 (10a.)

Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

Décima Época

2013954 1 de 1

Primera Sala Libro 40, Marzo de 2017, Tomo I Pág. 441 Tesis Aislada(Administrativa)

“DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. CONCEPTO DE SANCIÓN QUE DA LUGAR A SU APLICACIÓN. El término "sanción" es ambiguo, pues admite distintas formas o tiene significados diversos. En principio, se concluye que la sanción jurídica es, desde un punto de vista estructural, una reacción -positiva o negativa- frente a ciertas conductas establecidas por el derecho. Ahora bien, partiendo de la noción de sanción que se centra en la reacción negativa prevista por el derecho frente a ciertas conductas, es posible distinguir diferentes acepciones cuya naturaleza diverge considerablemente una de la otra. Así, por ejemplo, la nulidad de un acto puede considerarse como una sanción, pero aquella que establece una consecuencia para el incumplimiento de ciertos requisitos de validez o existencia de un


66

acto jurídico es distinta de la sanción entendida como reproche de una conducta que se desvía de la juridicidad y que da lugar al surgimiento de responsabilidad -civil, política, administrativa o penal-. A partir de los precedentes de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los que se ha dicho que el derecho administrativo tiene dos grandes vertientes, dependiendo de si el Estado actúa en su faceta reguladora -en ejercicio de su facultad constitucional de planificación de actividades económicas, sociales y culturales, para la realización de ciertos fines- o en la de policía o vigilante, resulta evidente que, aun cuando ambas facetas prevén la imposición de sanciones -comprendiendo incluso nulidades-, sólo la faceta de "Estado-policía" prevé la posibilidad de sancionar, en sentido estricto, infracciones administrativas que dan lugar al surgimiento de responsabilidad a cargo de las y los servidores públicos mediante el uso de la potestad punitiva. Es precisamente éste el ámbito en el cual tiene cabida la intervención de los órganos internos de control y de los tribunales administrativos y en el que, atendiendo a la proyección que tiene sobre la vida de las personas, se ha considerado necesario reconocer la existencia de un debido proceso administrativo, con los alcances que le han dado este alto tribunal y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En estos términos, estaremos ante una manifestación del derecho administrativo sancionador cuando el procedimiento: 1) presuponga la existencia de un tipo administrativo que conlleve el reproche a una infracción -que entrañe la transgresión a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observarse en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones públicos- y dé lugar al surgimiento de responsabilidad administrativa; 2) se siga en forma de juicio, en el cual se determine si la conducta -acción u omisión- de quien desempeñe el servicio público contraviene aquellas prohibiciones a las cuales se sujeta el ejercicio de su función; y, 3) tenga por finalidad procurar la correcta actuación de los servidores públicos, sancionar a los infractores y, en su caso, lograr la restitución de aquellos bienes jurídicos que fueron afectados con su irregular actuación”.

Como consecuencia, no es posible determinar que la caducidad

de los volúmenes de agua que impugna la recurrente, forme parte del

procedimiento administrativo sancionador, ya que se trata de una

forma de terminación de concesiones derivado de la falta de ejercicio

del derecho principal contemplado en el título; esto es congruente con

la definición de la concesión que se entiende como:

“[E]l acto administrativo por medio del cual la administración pública federal confiere a una persona una condición o poder jurídico para ejercer ciertas prerrogativas públicas con determinadas obligaciones y


67

derechos para la explotación de un servicio público sobre bienes del Estado sobre sus privilegios exclusivos”5.

Por ello, si la concesión confiere derechos6 para ejercer

prerrogativas públicas, así como derechos para la explotación de un

servicio público de bienes nacionales, la falta del ejercicio del mismo

tiene la consecuencia de perderse, pues no se tiene la voluntad de

hacerlo (a menos que medie causa justificada). Esta circunstancia no

constituye, de forma alguna, una conducta ilícita reprochable que deba

castigarse mediante la facultad punitiva del Estado, toda vez que no se

busca inhibir la conducta, sino que caduca por la presunción de falta

de interés de ejercer un derecho por parte del concesionario o

asignatario.

Adicionalmente, debe hacerse especial énfasis que la caducidad

prevista en el artículo 29 bis 3, fracción VI, de la Ley de Aguas

Nacionales –se insiste- no tiene por objeto reprochar una conducta

antijurídica, sino que es un mecanismo de control y redistribución del

recurso natural no aprovechado por el concesionario. De esta forma,

no debe pasar inadvertido que la autoridad debe destinar los recursos

hídricos oportunamente para su mejor uso, pues el derecho a explotar

y aprovechar aguas nacionales proviene de la obligación constitucional

que tiene el Estado, consistente en garantizar el derecho humano del

acceso al agua equitativo y sustentable de un bien dominio de la

nación.

5 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Nuevo diccionario jurídico mexicano, Ed. Porrúa-UNAM, México, 1998, p. 687. 6 “CONCESIONES MINERAS, NATURALEZA JURIDICA DE LAS. Las concesiones en sí mismas consideradas, no son derechos reales ni personales, sino actos de la autoridad administrativa que otorga determinados derechos, entre los cuales existen algunos de carácter real. El artículo 42, fracción II, de la Ley Minera vigente, faculta al concesionario para establecer servidumbres reales a favor del fundo minero, lo que presupone necesariamente que los derechos dimanados de la concesión sobre el fundo son reales, ya que no se concibe que se constituya un derecho real cuando únicamente se tiene uno personal sobre el inmueble de que se trate”. Localización: [TA]; 5a. Época; 3a. Sala; S.J.F.; Tomo CV; Pág. 173.


68

Expuesto lo anterior, es posible determinar que si la norma que

se impugna no conforma parte del procedimiento administrativo

sancionador, no es posible continuar el estudio en ese sentido; de ahí

que, no se supera el primer paso según la metodología establecida

para ello por esta Primera Sala:

Tesis: 1a. CCCLXXI/2014 (10a.)

Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

Décima Época

2007800 1 de 1

Primera Sala Libro 11, Octubre de 2014, Tomo I Pág. 607 Tesis Aislada(Constitucional)

“NORMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. METODOLOGÍA PARA ANALIZAR SI ÉSTAS VIOLAN DERECHOS FUNDAMENTALES QUE RIGEN EN MATERIA PENAL. Cuando se plantea que una norma de derecho administrativo viola un derecho fundamental o garantía aplicable en materia penal, se requiere seguir una metodología que permita establecer sucesivamente varias premisas hasta llegar al estudio del problema de constitucionalidad: (1) determinar si las normas impugnadas regulan efectivamente un procedimiento administrativo sancionador o un procedimiento donde se pueda obtener evidencia que después pueda ser utilizada en un procedimiento administrativo sancionador; (2) precisar cuál es el contenido del derecho o garantía penal cuya violación se esté aduciendo; (3) aclarar si el derecho en cuestión es compatible con el derecho administrativo sancionador; (4) modular el contenido que el derecho fundamental invocado tiene en sede penal para poder trasladarlo al procedimiento administrativo sancionador; y (5) finalmente, contrastar la disposición impugnada con el contenido que se determinó para el derecho en sede administrativa”.

No es óbice a lo anterior, la tesis aislada emitida por esta

Primera Sala de rubro “AGUAS NACIONALES. EL ARTÍCULO 119,

FRACCIÓN XV, DE LA LEY RELATIVA NO VIOLA EL PRINCIPIO

DE TIPICIDAD”7, que derivó al resolver el Amparo Directo en Revisión

1534/2008; lo anterior, ya que en ese caso se refiere a infracciones y

multas que tienen una naturaleza jurídica que difiere a la caducidad

por lo que hace tanto a la forma en que surgen como su finalidad. Así, 7 “El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de tipicidad se cumple cuando en la norma consta una predeterminación inteligible de la conducta ilícita y de la sanción correspondiente, así como que dicho principio, normalmente referido a la materia penal, también es extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, para lo cual el juzgador sólo tiene que asegurarse de conocer el alcance y significado de la norma al realizar la adecuación típica y la correlación de sus elementos. En ese sentido, se concluye que el artículo 119, fracción XV, de la Ley de Aguas Nacionales no viola el principio de tipicidad al establecer que el incumplimiento de las obligaciones consignadas en el título de concesión correspondiente constituye una infracción que se sanciona en los términos de la propia Ley de la materia, pues tal determinación no requiere de la pormenorización de mayores elementos, ya que si se toma en cuenta el contexto normativo al que pertenece, resulta evidente que tanto el titular de la concesión como los terceros solidarios -en caso de transmisión de derechos- necesariamente conocen las obligaciones derivadas y expresamente consignadas en el título de concesión y, en todo caso, la sanción se aplica a quien las incumpla”. Localización: [TA]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIX, Mayo de 2009; Pág. 83. 1a. LXXXI/2009.


69

las primeras derivan del incumplimiento de obligaciones establecidas

en el título de concesión y que conllevan a –se insiste como distinción

sustancial- una conducta reprochable, y la segunda surge ante no

ejercer un derecho que depende de una obligación del Estado de

prestar un servicio público de un bien nacional (razón que da origen a

la caducidad de una concesión para el uso, explotación

aprovechamiento de aguas nacionales).

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta

Primera Sala, se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

Productos Gatorade de México, Sociedad de Responsabilidad

Limitada de Capital Variable, contra la sentencia definitiva dictada el

el nueve de marzo de dos mil diecisiete, por el Octavo Tribunal

Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región.

Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,

devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad,

archívese el presente toca como asunto concluido.

En términos de lo previsto en los artículos 110, 113 y 118, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como el Acuerdo General 11/2017 emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cinco de septiembre de dos mil diecisiete, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3218/2017 QUEJOSA ......AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3218/2017 3 CUARTO....

Documents

Transcript of AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3218/2017 QUEJOSA ......AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3218/2017 3 CUARTO....