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INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACION LOCAL

ACOMODACIONDE LA LEY GENERALTRIBUTARIAA LAS HACIENDASLOCALES

XVII SEMINARIODE INVESTIGA ClaN

INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACION LOCALMADRID1 9 7 2

© 1972, Instituto de Estudios de Administración LocalJoaquín García Morato, 7, Madrid-lO

Depósito Legal: M. 24.802 - 1972

IMP. SUCo DE VDA. DE GALO SÁEz - Mesón de Paños, 6 - MADRID

PRESENTACION

Alberto de Rovira MolQ

PRESENTACION

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Una tarea como ésta, cuyo aspecto material, consistente en recopilar yordenar, priva sobre un escaso bagaje intelectual, ofrece también su agradable compensación. El recorrido por el itinerario del trabajo me ha permitidoir recordando las pocas pero apretadas jornadas de mi estancia en Sevilla,para cumplir allí, junto a inolvidables amigos y compañeros, el encargo recibido del Instituto de Estudios de Administración Local de desarrollar, en colaboración con Antonio Tastet, bajo la acertada batuta del Doctor don laimeGarcía Añoveros y la asistencia constante de don Rafael Barril, el XVII Seminario de Investigación sobre «El Procedimiento tributario en las Corporaciones locales». Al escuchar, en el lenguaje grave de las bandas magnetojónicas, las distintas voces de los asistentes al Seminario, he sentido reviviraquellas horas, intensas y tensas a la vez, transcurridas en el marco acogedordel Salón de Sesiones de la Diputación Provincial de la bella capital andaluza. Al filo de cada intervención nuevamente oída y al nuevo contacto concada anotación tomada entonces en mis papeles han desfilado por la pantallade mi mente los rostros y las actitudes de quienes, a partir de principios demayo de 1971, están ya entrañablemente unidos a mi persona. Sólo lamentoque la lejanía geográfica -que no afectiva- haya impedido a Antonio Tastet compartir conmigo la remembranza de aquellos días.

Desde el Doctor García Añoveros, moderador que unió a su trato cordialísimo una atinada y firme dirección de los debates, hasta el último asistente cuya imagen se me aparezca más borrosa, recibí toda suerte de atenciones, y a todos ellos expreso otra vez mi reconocimiento. Cuando se esagradecido, es difícil olvidar los favores recibidos, y por favor tengo y comoa tal la proclamo, la amistosa y gentil acogida que me dispensaron aquellosentusiastas servidores de la Administración local que en el Seminario demos-

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traron, para exicitar mi contricción, una preparación y unos conoclmlentosque, no por sospechados y esperados, dejaron de admirarme. Cuando uno,interesado desde años por el tema, creía en su humana vanidad estar devuelta, descubrí -y la lección no ha caído en el vacío- que la Ponencia,y más aún la «Coponencia» o Ponencia compartida, de urz Seminario de In··vestigación no es una plataforma para alardear los propios merecimientos,sino un acto de servicio, honroso y leal, que es preciso acometer con humildad.

Aprendí mucho en el Seminario de Sevilla, de verdad. De Alarcón a Zarco me fue dado, no sólo ensanchar los horizontes de mi amistad, que aquíreitero, sino acopiar una riqueza de criterios, un cúmulo de opiniones, unabanico de saberes que ahora he pretendido reflejar.

II

Esta publicación va a nacer con el nombre de «Acomodación de la LeyGeneral Tributaria a las Haciendas locales». No ha de extrañar que, siendoesencialmente el «Informe» del Seminario, su denominación difiera de la queéste llevaba y se le dio. Más de uno recordará, y, si no, las primeras páginasle podrán ayudar, que, como tuve ocasión de manifestar al iniciarse las sesiones, el título primerizo del Seminario, cuando sólo estaba en fase de proyecto, era precisamente aquél, después mutado por el de «El Procedimientotributario en las Corporaciones locales». Pero sigo insistiendo en mi parecerde que es el primero, y no el último y oficial, el más adecuado para rotularun contenido tan heterogéneo como el que presentó el XVII Seminario. LosPonentes comenzamos a preparar nuestro cometido, y le dimos término, sobre la base de que habíamos de ceñirnos a plantear la problemática de laadaptación a las Haciendas locales de la Ley General Tributaria. Con estaorientación, el repertorio de propuestas no se limitó a cuestiones de «procedimiento tributario», sino que, con mayor alcance y en congruencia con lasistemática y desarrollo de dicho texto legal, abarcaba una temática tan amplia y dispar que iba desde difíciles interrogaciones de Ciencia de la Hacienda, en su vertiente local, hasta detalles tan minuciosos como las condicionesrequeridas por un recaudador para el desempeño de su cargo. Como conaudaz ironía manifestó un asistente al finalizar las sesiones, tal vez subconscientemente motivado por el enclaustramiento de dos días y medio, el Seminario había sido una «orgía tributaria». Así fue, si valiera la metáfora, el entusiasmo y el afán puestos por todos en desgranar, uno a uno, los apartadosde la Propuesta de la Ponencia.

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Como la preparación de este volumen ha exigido realizar una verdaderadisección del Seminario, acaso no sobre una referencia a las circunstanciajde su gestación o, más claro, al modo de realizar los Ponentes la coelaboración de la Propuesta. De común acuerdo, Antonio Tastet y yo decidimos, yseguimos, el siguiente procedimiento:

La primera versión del «Guión-Problemática» corrió a mi cargo. Revisada por mi compañero, la amplió notablemente, sobre todo en la últimaparte, incorporando a ella nuevas cuestiones que su acreditado ejercicio profesional, muy superior al mío, le habían suscitado. Recorrimos un caminoinverso en la redacción de la Propuesta propiamente dicha: Tastet formó unprimer texto al que yo di forma definitiva. No obstante, me hizo el señaladofavor de redactar, sólo él, los últimos apartados, creo recordar que desde elnoventa y tantos al final. En cuanto a las conclusiones provisionales, nos dividimos el trance: si yo batallé con la primera parte, la segunda es obra deTastet, superlativamente meritoria por el esfuerzo de síntesis que representa.He de reconocer, y lo hago con gusto, que en la redacción de las conclusionesprovisionales que me incumbían conté con el importante concurso de estegran amigo de todos -y que está entre mis mejores- que se llama RafaelBarril. Su experiencia en esas lides -que contrastaba con mi estreno comoPonente- determinó en gran medida las escasas observaciones que el Seminario hubo de oponer al texto. De este modo, las conclusiones definitivas,hechas a la par por Tastet y por mí, se apartan muy poco de las leídas en laúltima sesión del Seminario.

Los Ponentes no nos hicimos cuestión de que la Ley General Tributariahabía de ser, en principio, aplicable al ámbito tributario local. No pretendimos que el Seminario decidiera, en la situación actual, su aplicabilidad. Quisimos dilucidar qué problemas plantearía su adaptación, porque barruntábamos que una reproducción pura y simple sería descabellada al tratarse deun texto pensado en primera instancia para la Hacienda estatal y -me atrevoa decir- por mentes no demasiado próximas a la Administración local. Coneste criterio, no hicimos tabla rasa de la legislación vigente -o con vigenciadiscutible-, sino que sugerimos en algunas ocasiones ciertas aleaciones normativas que nos parecían aceptables. El Seminario descubrió bastantesfacetas que a nosotros se nos habían mantenido ocultas. De este modo, podemos creer que el contenido del Seminario servirá, el día de mañana, cuandose articule o reglamente una nueva legislación, para perfilar muchos aspectos.

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IV

Esta publicación se estructura en cinco partes o, para decirlo mejor, encinco apartados. respecto a cada conclusión del Seminario. Me ha parecidoel sistema más idóneo a fin de dar el debido realce y una destacada expresividad al esfuerzo de todos, Asistentes, Comunicantes, Ponentes y Moderador.

En primer lugar va inserto el texto definitivo de cada conclusión, numerada correlativamente.

A continuación, figura la Propuesta de la Ponencia precedida del correspondiente Guión-Problemática, con uno o varios números, según el de lostemas o extremos que cada conclusión condensa o sintetiza. Ello Iza obligado.en ocasiones, a desperdigar, o incluso a desmenuzar, la Propuesta circuladacon anterioridad a la celebración del Seminario, pero estoy convencido quecon este método la recopilación y la presentación han ganado claridad y homogeneidad. Siendo así, no tenía sentido conservar la antigua numeración delGuión-Problemática y de la Propuesta, que, por tanto, ha sido suprimida.Se ha mantenido, en cambio, el mecanismo de pregunta-respuesta.

Seguidamente, la «Reseña de Comunicaciones» recoge las opiniones escritas de los Comunicantes, disgregadas -o, como también se suele decir,desagregadas- en función de cada conclusión. De este modo, mejor quereuniendo inorgánicamente, una tras otra, las varias Comunicaciones presentadas, es posible apreciar la confluencia de los diversos criterios hacia unmismo tema. Casi siempre he respetado, en sus propios términos, las palabras del autor. Incluso en algunos casos la amplitud de su exposición haaconsejado destacarlas. Otras veces, en cambio, la similitud de criterios o sucoincidencia con el de la Ponencia, me han inducido a abreviar el texto literalde las Comunicaciones.

Después aparecen los «Criterios del Seminario». Este apartado consiste,como puede suponerse, en el desarrollo de las sesiones. Ha sido elaborado abase de las notas tomadas «in situ» y, sobre todo, de la escucha paciente yatenta de las bandas magnetofónicas. Pese a la fidelidad de los ingenios utilizados para grabar y reproducir, ha resultado inevitable la pérdida de algunos pasajes, afortunadamente pocos, con el cambio de cintas. De otro lado,sobre mis oídos catalanes ha pesado mucho la fonética andaluza, y la castizadicción de algunos asistentes situados algo lejos de los aparatos de captaciónme ha impedido entender su nombre y, por tanto, identificarle; y, lo que esmás grave, comprender su discurso. He intentado salvar estas circunstanciascon mis anotaciones, con éxito variable. Ruego a los afectados quieran ex-

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cusar esta deficiencia y me perdonen si no encuentran en todo momento reflejadas con precisión sus intervenciones.

En cualquier caso, los «Criterios del Seminario» no son una transcripciónde lo hablado. Este volumen hubiera sido considerablemente mayor. Por unaparte, he suprimido casi por completo las explicaciones iniciales de uno uotro Ponente, al abrir cada apartado de la Propuesta, porque casi siempreconsistían en reproducirla. ciertamente con mayor detalle; o justificación, perosustancialmente igual. Por otra, las intervenciones de los asistentes aparecenextractadas, eliminando repeticiones y, sobre todo, cuanto significaba reafirmar criterios ya expuestos. Las explicaciones, aclaraciones o contestacionesde uno u otro Ponente se predican, impersonalmente, de la Ponencia. Lasobservaciones y matizaciones del Doctor García Añoveros se envuelven bajosu cometido de moderador.

Finalmente, con el «Comentario» puesto a casi todas las conclusiones, ycuya responsabilidad es totalmente mía, he pretendido varias finalidades:insistir en algunos puntos, a mi juicio de destacada importancia, no suficientemente tratados en el Seminario, o en criterios propios, no compartidos porel Seminario; completar la conclusión con informaciones complementarias,constituidas por referencias jurisprudenciales o normativas; o aludir al recientemente publicado, cuando escribo estas líneas, Proyecto de Ley de Basesde Régimen Local. Los comentarios son muy irregulares, en función seguramente de mis preferencias, y algunos de ellos reiteran puntos de vista formulados en otras ocasiones.

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Nada más, sino el deseo de haber acertado, al menos, al plasmar en letraimpresa la animada vida local que nos reunió, el 5, ~ y 7 de mayo de 1971,en la encantadora Sevilla.

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l. APLle ABILIDADA LASHACIENDAS LOCALESDE LA LEYGENERAL TRIBUTARIA,REGLAMENTO GENERALDE RECAUDACIONY OTRAS NORMASESTATALES GENERALES

JJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJj

COHERENCIA NORMATIVA

CONCLUSION l.a

1. TEXTO.

El Seminario estima necesaria la uniformidad, en la Hacienda estatal y

en las Haciendas locales, de los principios básicos y de las normas generalesque constituyen el régimen jurídico del sistema tributario del Estado" la Provincia y el Municipio, y ello tanto por elementales postulados de técnica jurídica como por esenciales motivos de pragmatismo administrativo; si bienconsidera que, atendidas las peculiaridades de la vida local, sería precisointroducir, con carácter restrictivo, algunas particularidades respecto del ordenamiento estatal. No obstante, un reducido sector del Seminario ha manifestado algunas reservas acerca de los problemas que entrañaría la expresadauniformidad, sobre todo en relación a la autonomía municipal y ante la variada tipología de las Entidades locales.

2. PROPUESTA DE LA PONENCIA.

2.1. ¿Es necesaria o, cuando menos, conveniente la existencia de losmismos principios básicos y de las mismas normas generales paraintegrar el régimen jurídico del sistema tributario del Estado y elde las Haciendas locales?

La Ponencia estima necesaria la uniformidad, en la Hacienda estatal y enlas Haciendas locales, de los principios básicos y de las normas generales queintegran el régimen jurídico del sistema tributario del Estado, Provincia yMunicipio, tanto por elementales postulados de técnica jurídica como porespeciales motivos de pragmatismo administrativo.

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2.2. ¿Resultarían justificadas las desviaciones de la legislación local respecto de la estatal? En cualquier caso, ¿pueden ser amplias o hande ser mínimas?

Se considera conveniente que en un nuevo texto sobre régimen y procedimiento tributarios locales se consignen algunas particularidades respecto ala legislación estatal en la materia, en atención a la señalada especialidad delas Haciendas locales. Pero, en cualquier caso, es aconsejable introducir dichas particularidades con un criterio restrictivo, en aras de los postulados ymotivaciones aludidos en el anterior apartado 2.1.

3. RESEÑA DE COMUNICACIONES.

En general, las Comunicaciones comparten el criterio de la Ponencia. Así,expresamente, Cámpora, Ribot, Rodríguez Haro y Rojo. Muñoz, al mostrartambién su conformidad, sugiere que, mejor que «desviaciones» -a que aludía la Ponencia-, podría hablarse de «adaptaciones», suficientes para evitaren lo posible la necesidad de recurrir a la legislación estatal como normasupletoria del Derecho fiscal local, lo que, a su vez, obviaría interpretacionesdiversas procedentes de distintas Corporaciones. Por su parte, García Camacho escribe que la Ley General Tributaria ha de inspirar la reforma de lalegislación local y, por tanto, habría de ser tenida en cuenta no sólo en laredacción de sus bases y de su articulado, sino también en sus Reglamentosy en los preceptos que, como de competencia propia, elaboren las propiasCorporaciones locales.

4. CRITERIOS DEL SEMINARIO.

El Seminario debatió ampliamente la problemática propuesta por la Ponencia. Un reducido número de asistentes hicieron observar los posibles inconvenientes y dificultades de establecer, con absoluta uniformidad, tanto enla Hacienda estatal como en las Haciendas locales, los principios básicos ylas normas generales que constituyen el régimen jurídico del sistema tributario del Estado, la Provincia y el Municipio. En esta línea, Rodríguez Haromanifestó que la uniformidad propugnada está en oposición con la autonomíay la diversidad que, según cree, han de inspirar la próxima reforma de lalegislación local. Abundando en el mismo criterio, De la Orden advirtió que,pendiente dicha reforma, no es posible conocer concretamente la parte sustantiva de las futuras Haciendas locales, por lo que se desconocen también

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los principios que las inspiran. De otro lado -añadió-, una clasificación(lrgánica de los Municipios distinta de la vigente podría dar al traste con laaplicación a todos los Municipios de los principios de la Ley General Tributaria. Remón insistió en que no todos los principios básicos de la Ley GeneralTributaria son aplicables a las Haciendas locales, por lo que es preciso distinguir cuáles son aplicables y cuáles no. Finalmente, Rebés quiso matizar lacuestión: partiendo de que la Ley General Tributaria tiende a contemplaruna problemática que, en principio, es ajena a las Haciendas locales, estimóque debe distinguirse entre los principios y los conceptos, de modo que, encuanto a estos últimos, la citada Ley debe aplicarse, pero respecto a los principios el problema debería debatirse, conforme a la posición de Remón.

No obstante, la mayoría del Seminario se inclinó por la propuesta de laPonencia, afirmando la compatibilidad de un principio de coherencia normativa con la diversidad tipológica de Entidades locales. Así, Alarcón, García Ramos, Muñoz, Pineda, Romero y otros. Incluso algunos, como Alarcón,subrayaron que las particularidades de la legislación local respecto a la estatal deberian ser mínimas.

El Moderador intervino para llamar la atención sobre el hecho de que elSeminario debía estudiar el «procedimiento tributario en las Corporacioneslocales», por 10 que no parecía ser tema propio del mismo la consideraciónde los principios de ordenación sustancial de los tributos. La Ponencia contestó y resumió las intervenciones en términos que pueden reducirse a la siguíente argumentación: la primera denominación propuesta para el Seminario era la de «Adaptación de la Ley General Tributaria a las Haciendaslocales», por lo que tanto el Guión-Problemática como la Propuesta de laPonencia partieron de esa base. De otro lado, la Ponencia no se planteó enningún momento el problema de la aplicabilidad de la Ley General Tributaria a las Haciendas locales, cuestión que daba por resuelta en sentido afirmativo, sino que entendió, como función primordial del Seminario la de investigar la problemática de dicha adaptación. Y, finalmente, en" cuanto atañe alcontenido o al texto de las dos primeras propuestas examinadas, la Ponenciapretendió introducir el tema en términos similares a los del artículo 1.0 de laLey General Tributaria, que establece «los principios básicos y las normasfundamentales que constituyen el régimen jurídico del sistema tributarioespañol». Defendió la uniformidad propugnada o, como sugirió el Moderador, la coherencia normativa, señalando que una variada tipología de Entidades locales no podría ser obstáculo para la misma, que es deseable desdemuchos puntos de vista y por muchos motivos. No obstante, la Ponenciaterminó reconociendo que las limitaciones o relatividad de estas primeraspropuestas introductorias serían objeto de mayor atención polémica al serdesarrolladas en propuestas sucesivas.

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5. COMENTARIO.

Insisto en la declaración contenida en el primer inciso de esta conclusiónprimera. La misma Ley General Tributaria constituye su mejor aval. Así, laexposición de motivos contiene párrafos tan expresivos como los siguientes:«La Ley General Tributaria aspira a informar, con criterios de unidad, lasinstituciones y procesos que integran la estructura del sistema tributario, encuanto no requiera ordenación específica excepcional». «Tanto el sistematributario del Estado como los de las Corporaciones locales y los de las Provincias con regímenes especiales no resultan, en consecuencia, alterados ensus fundamentos, ya que la Ley no afecta a su estructura ni a sus respectivasfacultades, sino que, al contrario, el establecimiento de un orden general, común para todos los tributos, proporcionará a las Entidades citadas una consolidación y fortalecimiento en su actual actividad fiscal, dentro de un cuadroigualmente general de garantías para el contribuyente».

De otro lado, parece necesaria una coherencia normativa entre las Haciendas estatal y locales, tanto en el terreno de los principios, como en el delos conceptos, como en el de la regulación. Sobre todo en este último, unacierta uniformidad se impone en aras de la claridad y la simplificación, sinque ello haya de suponer merma alguna de la llamada «autonomía» local,concepto que me parece, compartiendo el criterio de muchos, algo trasnochado y que, en materia fiscal, más bien debería sustituirse por el de «autarquía»económica. Los conceptos y la terminología habrían de ser también idénticosen ambas esferas tributarias, sin prejuzgar si es correcta o adecuada la queutiliza la Ley General Tributaria. En cuanto a los principios, al comentar laconclusión 3.8 me referiré a los contenidos en los artículos 3.° y 4.° de dichaLey. Por lo que se refiere a los restantes, de carácter orgánico, no cabe dudade que deben inspirar asimismo el ordenamiento tributario local.

No obstante, la Propuesta de la Ponencia formulaba la reserva de quelas peculiaridades de la vida local han de comportar necesariamente alguna,a poder ser muy pocas, particularidades, a modo de «desviaciones» o. comoacertadamente sugirió Muñoz, «adaptaciones» del ordenamiento estatal. Loimportante era y sigue siendo proclamar la necesidad de una coherencianormativa entre la Hacienda estatal y las Haciendas locales.

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ARTICULACION LEGAL DEL SISTEMA DE COHERENCIA

CONCLUSION 2.a

l. TEXTO.

El futuro ordenamiento de las Haciendas locales debe contener una partegeneral dedicada a recoger principios y conceptos similares a los insertos enla Ley General Tributaria, pero en algunos casos, para dotar a la sistemáticalegal de una deseable lógica interna, podría admitirse -como han sugeridoalgunos asistentes-la reproducción de normas de la Ley General Tributaria,las cuales, de otro lado, facilitarían una mayor información.


¿Se considera conveniente que la futura normativa de las Haciendaslocales contenga una parte general dedicada a recoger principios comolos consignados, por ejemplo, en la Ley General Tributaria, o, por elcontrario, debe existir una remisión, más o menos en bloque, a dichaLey, o debe, en su caso, establecerse un tercer sistema consistente enrecoger en aquella futura normativa las especialidades de régimen local,con remisión subsidiaria a la Ley General Tributaria?

El tercer sistema de los enunciados parece el más recomendable. No obstante, podría admitirse en algunos casos, para dotar al precepto local de unadeseable coherencia, la inclusión en el mismo de normas reproducidas de laLey General Tributaria.


El contenido de las Comunicaciones se diversifica en las alternativas propuestas por la Ponencia. Rodríguez Haro comparte sin reservas el criterio deésta. Cámpora estima procedente la remisión en bloque a la Ley GeneralTributaria, con la inclusión de algunas normas específicas relativas a las Haciendas locales. Rojo, situado en una posición que propugna una sola Ha:cienda integral, acepta como un mal menor la remisión en bloque a dichaLey, pues se muestra partidario en primer lugar de la virtualidad general delas normas estatales. A juicio de Ribot, no debe hacerse ni una remisión en

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bloque a la Ley General Tributaria, ni proveer a la Administración local conuna normativa genérica peculiar, con remisión subsidiaria a dicha Ley, sinoque debe buscarse una acomodación de los preceptos de la misma a las peculiaridades de la vida locaL Y Muñoz, conforme al criterio expresado por laPonencia, considera conveniente una regulación propia lo más amplia posible,sin perjuicio de que esa regulación siga los principios y conceptos aplicablesen el sistema tributario estatal.


La propuesta de la Ponencia suscitó en este punto escasa controversia enel seno del Seminario. En realidad, el debate estaba implícito en la conclusión primera. Los diferentes criterios, escuetamente manifestados por algunosasistentes, giraron en torno a la elección del sistema más adecuado entre latrilogía sugerida. El texto de la conclusión refleja en síntesis las opinionesemitidas.

5. COMENTARIO.

Esta conclusión, inserta bajo el enunciado de «articulación legal del sistema de coherencia», no es más que un corolario de la primera. Supuesta lanecesidad de una coherencia normativa entre la Hacienda estatal y las locales, se pronuncia sobre la forma de llevarla a cabo. En este punto, no puedodejar de expresar mi personal criterio de que la parte general de un futuroordenamiento. de las Haciendas locales debería contener las menos lagunasposibles, de modo que, aunque comportara una reproducción de preceptosde la Ley General Tributaria en muchos casos, la normativa habría de sercompleta, con fines claramente informativos.

La base 98-2 del Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local estableceque «los preceptos vigentes sobre cualquier materia relativa al régimen económico, financiero, fiscal, presupuestario y contable de las Entidades localesque no hayan sido regulados en esta Ley y no sean incompatibles con lamisma, se acomodarán y adaptarán a los criterios y directrices en ella contenidos, y se refundirán e incorporarán al texto articulado, armonizándolos conla legislación estatal correspondiente en la medida que 10 permitan las características específicas de la Administración local».

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11. PRINCIPIOS GENERALESDELORDEN PUBLICO

SISTEMA DE üRDENACION DE LOS TRIBUTOS

CONCLUSION 3.a

l. TEXTO.

El Seminario ha examinado las implicaciones que podrían surgir de unaadaptación del sistema tributario local a los principios contenidos en los artículos 3.° y 4.° de la Ley General Tributaria; y si en relación al primeromanifiesta una sensible coincidencia en estimar que los tributos locales debenbasarse primordialmente en el principio de capacidad económica, complementado también, sobre todo en materia de tasas y de contribuciones especiales, por el del beneficio, expresa, en cambio, opiniones dispares en lo queatañe al artículo 4.° de la citada Ley. Un sector del Seminario se pronunciapor una mayor beligerancia de la fiscalidad local, con el intento de no desviarla de los fines de la política económica y financiera del Estado, con laque debe coordinarse. Otros asistentes, por el contrario, se han mostrado partidarios de la actual neutralidad del sistema tributario local, por estimar quela Administración local es preferentemente una administración de serviciosde reducida participación en el producto nacional bruto en comparación conel Estado.


¿Se considera que los vigentes tributos locales cumplen los postulados que proclaman los artículos 3.° y 4.° de la Ley General Tributaria?En otros términos, ¿se estima idónea la actual neutralidad de la gestión económica local o parece más eficaz introducir un principio debeligerancia?

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Es parecer de la Ponencia que los vigentes tributos locales ignoran, excepto en algunos casos, los postulados que proclaman los artículos 3.0 y 4.00

de la Ley General Tributaria, debido, sobre todo, a que el sistema tributariolocal está basado primordialmente en la teoría del beneficio o integrado porimpuestos de producto. La Ponencia considera que la actual neutralidad delas Haciendas locales puede ser una de las causas de su atonía. por lo quese pronuncia en favor de la concesión de u.na cierta beligerancia a los tributos locales, en adecuada coordinación con el sistema fiscal del Estado. Nofaltan apoyos en la legislación de régimen local, que sirvan a este efectocomo puntos de partida: los artículos 438; 442-1, d), y 446-2, e), de la Leyde Régimen Local, y los impuestos de radicación establecidos en los Muni·cipios de Madrid y de Barcelona. Teniendo en cuenta que la actuación de losentes locales no puede desvirtuar ni entorpecer los objetivos de la políticaeconómica y financiera nacional, el sistema tributario local debe estructurar·se en forma que coadyuve eficazmente al cumplimiento de dichos objetivos.


Solamente cinco Comunicantes aluden a este tema. Cámpora, Muñoz yRodríguez Haro comparten sin reservas el criterio de la Ponencia. GarcíaCamacho insiste en que los tributos locaks, dentro de su limitado ámbitoterritorial, deben, al igual que los del Estado, cumplir los postulados de generalidad y de equidad y procurar una mejor distribución de la renta local,en cuanto ello sea posible según la naturaleza de las exacciones de que setrate. Ribot aclara que, si bien comparte el criterio de la Ponencia, no setrata realmente de introducir un principio de beligerancia, sino de coherencia dentro de una relativa autonomía de las Corporaciones locales. A su juicio, dichos términos deben ser matizados: coherencia dentro de la políticafiscal nacional, y autonomía como fruto de una concepción basada en ineludibles dictados de la ciencia regional moderna.


Esta cuestión produjo una señalada eSClSIOn en el Seminario, en ordenprincipalmente a la relación de las Haciendas locales con el artículo 4.0 de laLey General Tributaria. Las intervenciones fueron numerosas. Unas, las delos Comunicantes presentes, insistiendo en ]os puntos de vista ya sustentados.ASÍ, por ejemplo, Muñoz. Otras, adhiriéndose, con leves matizaciones, a laposición de la Ponencia. Así, Rebés, Medina y otros. Particularmente, Medina

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hizo observar que el sistema tributario municipal está concebido y configurado con olvido de los principios a que se refiere la Ponencia. Se refirió ala contradicción, existente en bastantes Municipios, entre la política turísticaque persiguen y la aplicación de ciertos tributos municipales. Y concluyóafirmando que, en este punto, no basta una mera declaración, sino que es·necesaria una reordenación tributaria municipal, en concordancia con la Hacienda estatal.

Otros asistentes, en cambio, mostraron su disconformidad con el criterio·mantenido por la Ponencia respecto al citado artículo 4.°. Alguien, especialmente, hizo notar que el problema no está tanto en el ingreso como en elgasto; es decir, la beligerancia propugnada debe referirse a éste y no a aquél.Barril argumentó que la reducida participación de las Haciendas locales enel producto nacional bruto y su baja proporción con los Presupuestos generales del Estado, de un lado, y, de otro, el hecho de que la Administraciónlocal es fundamentalmente una administración de servicios, le hacían dudarde la aplicabilidad a los tributos locales del principio recogido en el artículo 4.° de la Ley General Tributaria.

En definitiva, los diversos puntos de vista expuestos en el Seminario aparecen resumidos en los dos últimos párrafos de la conclusión.

La Ponencia, sin querer imponer su criterio, lo desarrolló con algún de··talle, para aclarar ciertas dudas suscitadas. Recordó que el artículo 3.° de laLey General Tributaria es el principio fundamental en el Derecho tributario~

al proclamar la capacidad económica como soporte de la imposición, tantoen el momento de la creación de la norma como en los de su aplicación einterpretación. Es, precisamente, el criterio diferencial de los ingresos tributarios respecto de los demás ingresos de Derecho público. Y, de otro lado,.subrayó que, como no podía ser de otra manera, el principio de capacidadeconómica informa ya en la actualidad el Derecho tributario municipal. Atal efecto, citó los artículos 438; 442-1, d), Y 446-2, e), de la Ley de RégimenLocal, relativos a las tasas. Respecto al artículo 4.° de la Ley General Tributaria, mucho más polémico, aclaró la Ponencia que la misión del Seminario era no tanto el análisis de lo que actualmente «es», sino la investigación.y determinación de lo que, a su juicio, «debería o podría ser». En estepunto -prosiguió-- no hay que olvidar que los recursos nacionales son únicos, tanto si se atribuyen al Estado como a las Corporaciones locales, y que,frente a la' absoluta neutralidad de las Haciendas locales, debe buscarse y

pretenderse una mayor coherencia con los fines nacionales que el Estadodefiende y tutela. Si respecto de cada Entidad local, la escasa influencia desu fiscalidad la hace totalmente neutral, en el conjunto nacional la cosa esdistinta y, en relación con algunos tributos, puede resultar perturbadora. Citóun trabajo publicado hace pocos años sobre la llamada «perversidad» de las

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Haciendas locales. Concluyó que, en definitiva, de lo que se trata, comoindica el último inciso de la Propuesta de 1.l Ponencia, es de que la actuaciónde los Entes locales no desvirtúe ni entorpezca los objetivos de la políticaeconómica y financiera nacional, por lo que el sistema tributario local debeestructurarse de forma que coadyuve efica:~mente al cumplimiento de dichosobjetivos.

5. COMENTARIO.

Conviene reproducir el texto del artículo 4.° de la Ley General Tributaria: «Los tributos, además de ser medim para recaudar ingresos públicos,han de servir como instrumentos de la política económica general, atendera las exigencias de estabilidad y progreso :;ociales y procurar una mejor distribución de la renta nacional». La Ponencia, al plantear el problema de laneutralidad o beligerancia de las Haciendas locales -para adoptar los dostérminos extremos como referencia-, no desconocía el nulo valor vinculante del transcrito precepto para el legisl idor futuro, pero tenía concienciade su importancia como expresión de una posible colisión entre el principiofundamental de capacidad económica y las exigencias de la economía nacional, uno de cuyos sectores es, precisamente, el local.

La cuestión es, por tanto, ésta: ¿hasta qué punto los tributos que nutrenlas Haciendas locales han de ser sólo medios para recaudar los ingresos quelas nutren, o bien han de servir, además, en adecuada coordinación con losde la Hacienda estatal, como instrumento~, de la política económica general,atender a las exigencias de estabilidad y progreso sociales y procurar unamejor distribución de la renta nacional? la cuestión no es baladí. si se tieneen cuenta que en las Haciendas locales ex :ste una exacción, los arbitrios confines no fiscales, que constituyen un precedente notorio de la moderna finalidad extrafiscal del tributo.

La neutralidad económica de las Haciendas locales es una característicade ellas que se arrastra hasta nuestros dÍé.s. Los actuales ordenamientos delrégimen fiscal local ignoran casi totalment ~ las modernas concepciones sobrela función del Presupuesto y de los tributos. Se exige todavía la regla delequilibrio presupuestario. Los tributos, au:orizados por la Ley como «numeros clausus» (salvo alguna excepción), se establecen, aplican y perciben sinconsiderar sus efectos económicos. Para e' Estado, el sistema tributario locales solamente un medio real que pone a disposición de las Corporaciones dede este orden para el cumplimiento de sus fines. En el ámbito de actuaciónde las Entidades locales, el tributo no se toma aún en consideración comoinstrumento de la política económica, que sirva para atender a las exigencias

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de estabilidad y progreso sociales y para procurar una mejor distribuciónde la renta nacional. La fiscalización, por instancias superiores de la Administración estatal, de los Presupuestos y de los actos de imposición y ordenación tributaria procedentes de los Ayuntamientos y de las Diputaciones provinciales, versa casi exclusivamente sobre el aspecto jurídico, con el objetode velar por la observancia y cumplimiento de la Ley. Las implicacioneseconómicas normalmente se dejan de lado. Cada Municipio, aunque lascuentas de todos se integren en la contabilidad nacional, es tratado como unagente pasivo del sistema económico y, por tanto, se desconoce su posibleinfluencia sobre la economía. Se olvida que, dentro del sector público, laAdministración local ocupa un lugar importante, por la magnitud de susfines y el volumen de su actividad económico-política.

¿Es posible explicar esta situación? Cuando la intervención del sector público en la economía era mínima, el Estado no tenía por qué preocuparse dela actividad de las Corporaciones locales, cuyo volumen también era escaso.Cuando, en cambio, las nociones de política presupuestaria y de políticafiscal han penetrado e inspirado, con más o menos fortuna, la actuación delEstado, éste ha seguido, en relación a la Administración local, una dobledirección: una, asumiendo, sucesiva y progresivamente, bajo diversas circunstancias y con distintas justificaciones, competencias de los Municipios;y otra, succionando, cada vez con mayor fruición, los más caudalosos flujosde ingresos públicos, para dejar a las Corporaciones municipales con merosresiduos de su antiguo complejo impositivo. El papel activo de un Municipioen una fiscalidad dinámica ha dejado su puesto a una actitud pasiva, en elseno de una Hacienda estática alimentada en buena parte por transferenciasdel Estado en forma de subvenciones, ayudas y participaciones. De tal guisadeviene inevitable la persistencia de una neutralidad de la acción tributarialocal: desposeyendo a las Corporaciones locales de los tributos con más influencia económica y reduciendo su intervención a la de ilustres mandatariosretribuidos.

Pero, ¿deben permanecer neutrales las Corporaciones locales? La neutralidad de su gestión económica no puede concebirse en el futuro. La intervención de ellas debe ser mucho más activa. No se trata, como es natural,de aislar a las Entidades locales del contexto de la nación. Los problemaslocales no son sino un aspecto de los problemas nacionales. Es indudable laexistencia de directrices trazadas por el Estado, pero esas directrices debenfijar y delimitar el ámbito de aplicación de una y otra esfera, sin interferencias perjudiciales, en definitiva, para el desarrollo económico. Es preciso elliderazgo del Estado para formar los planes y señalar las líneas de la políticaeconómica nacional, a la que deben ajustarse Ayuntamientos y Diputacionesprovinciales, mas ello ha de ser sin perjuicio de dotar a éstos de capacidad

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de maniobra, con competencias y medios adecuados y suficientes. Nada depasividad municipal, que relegue a los Mu nicipios al papel de meros agentesejecutores, sino actividad prudentemente dirigida y sabiamente aprovechada,.que deje a salvo las prioridades de la Na ción. Por ello, los tributos localesdeben estar perfectamente coordinados Cl m los que constituyen el sistemafiscal del Estado. Precisamente la exposici< ID de motivos del Proyecto de Leyde Bases de Régimen Local alude a que el incremento de los ingresos localesha de hacerse sin atentar a la unidad de la política fiscal, principio que hainspirado las reformas iniciadas a partir de 1962.

POTESTAD DE ORDENAC'ION TRIBUTARIA

CONCLUSIO N 4.a

1. TEXTO.

El Seminario considera que la potestat.' reglamentaria de las Corporaciones locales, reconocida en la Ley General Tributaria y manifestada a travésde la aprobación de Ordenanzas fiscales, debe mantenerse íntegramente según las líneas de la legislación actual, ya ql ~e la variedad de la vida local comporta una diversidad de supuestos difícib "lente subsumibles en una normativa de carácter general.


Suponiendo que en el futuro se regule a nivel ministerial de Hacienda, y no en la Ley de Régimen Local, toda la materia de las Haciendas locales, ¿se considera convellÍente, o necesario, que subsista ensu integridad actual la potestad regl: tmentaria de las Entidades locales,manifestada a través de la formaci( ID y aprobación de las correspondientes Ordenanzas fiscales?

Se considera que la potestad reglamen taria de las Corporaciones locales,manifestada a través de la formación y al >robación de las Ordenanzas fiscales, debe mantenerse íntegramente, ya que la variedad de la vida local comporta una diversidad de supuestos difícil: nente subsumibles en una normativa de carácter general.

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Casi todas las Comunicaciones recibidas se pronuncian en términos similares a los de la Propuesta de la Ponencia. Así, Cámpora estima necesaria lasubsistencia de la potestad reglamentaria de las Corporaciones locales. Rodríguez Haro comparte íntegramente el criterio de la Ponencia. Ribot afirmaque dicha potestad debe ser conservada, porque a través de ella se logra laadecuación de las normas legales, forzosamente genéricas, a las peculiaridades de cada Entidad local. Muñoz, al manifestar también su acuerdo sustancial con la Ponencia, arguye que dicha potestad puede lograr la complementariedad y colaboración con los fines de la política económica del Estado.

No obstante, dos Comunicaciones introducen una salvedad que no fuerecogida en la conclusión. Por una parte, García Camacho hace observar quela actual potestad reglamentaria de las Corporaciones locales debe hacersecasi innecesaria mediante la existencia de normas reglamentarias de carácter.general que, contemplando la variedad de Corporaciones, medios y circunstancias distintos, contenga los supuestos necesarios, de modo que los acuerdos corporativos deberían circunscribirse, dentro de los límites máximos ymínimos que se fijaran, al señalamiento de tarifas y otros extremos, según lascircunstancias de cada Entidad. En suma, a juicio de García Camacho, unReglamento suficientemente amplio y detallado reduciría al mínimo la importancia de las Ordenanzas fiscales y, a la vez, constituiría la mejor garantíade funcionamiento y agilidad de las Entidades locales, beneficiaría a los contribuyentes, proporcionándoles un conocimiento fiel y completo de sus derechos, obligaciones y deberes y conseguiría una gran estabilidad y suficienciaen los medios de aquéllas. De otro lado, De la Nuez, en el Documento especial aportado y relativo precisamente a esta cuestión, argumenta que la potestad reglamentaria debe subsistir únicamente cuando la Corporación localtiene facultad para decidir sobre el establecimiento del tributo autorizadopor la Ley, pero no cuando la propia Ley, como ocurre, por ejemplo, conel impuesto de circulación de vehículos creado por la de 23 de julio de 1966.número 48/1966. sobre Modificación parcial del régimen local, impone a lasCorporaciones locales la aplicación y efectividad del gravamen, sin posible-opción.


El debate sobre este punto fue ciertamente animado. El tema fue introducido por la Ponencia, que destacó la aparente contradicción existente entrelos artículos 5.° y 2.° de la Ley General Tributaria, para concluir que la

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potestad de imposición y ordenación de los tributos es siempre, en el ámbitolocal, una potestad derivada de la del Estado, basada en la autorización deuna Ley ordinaria.

Abundando en el criterio de la Ponencia, algunos asistentes fueron másallá, propugnando una ampliación de las actuales facultades normativas delas Corporaciones locales. Remón, en cambio, cuidó de advertir los riesgosde una posible discrecionalidad en la imposición local. Otros asistentes, encambio, no estimaron necesaria la potestad de Ordenanza si los Reglamentosgenerales fueran 10 suficientemente detallados. En este sentido, RodríguezHaro, Medina, Cifuentes y otros manifesta l·on su punto de vista bastanteescéptico sobre el planteamiento de la Ponencia. A su juicio, la potestad reglamentaria de las Corporaciones locales tiene en la actualidad poco campoen el que producirse, y aun así, tiene el carácter de mera propuesta, al penderla firmeza del correspondiente acuerdo de una decisión superior. Rebés objetó que antes de tratar sobre la potestad de ordenación de las exacciones, elSeminario debería pronunciarse sobre los límites de la potestad de imposición,.pero el Moderador hizo observar que la Ponencia no planteaba esta cuestión. Finalmente, el mismo Moderador resumió la controversia, recordando'el alcance y los límites de los poderes municipales en materia de imposicióny ordenación de exacciones, los cuales nunca pueden contrariar a los delEstado, a quien constitucionalmente ha de atribuirse la facultar de establecertributos.

5. COMENTARIO.

Estimo correcto el criterio vertido en la Propuesta de la Ponencia y enla conclusión. Sin embargo, tengo mis dudas sobre la conveniencia de quepara el futuro deba «mantenerse íntegramente según las líneas de la legislación actual» la potestad reglamentaria de las Corporaciones locales, tanto deimposición como de ordenación. Cuando la imposición es obligatoria por'precepto de la legislación de base y ésta, además, ya predetermina los elementos necesarios y suficientes para la aplicación del tributo de que se trate, lafacultad de las Corporaciones debe quedar, sin duda, reducida en sus propiostérminos a una mera facultad, no a una obligación. Esto sucederá normalmente en materia de impuestos y dependerá, como es lógico, de la amplitudy detalle de las regulaciones contenidas en el futuro texto articulado de laLey de Bases de Régimen Local y en el futuro Reglamento de HaciendasLocales. En materia de ordenación, sucede otro tanto, más agudizado todavía. Al comentar una próxima conclusión, volveré sobre este punto.

De otro lado, pese a compartir las matizaciones formuladas por García

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Camacho, disiento en cuanto se refieren a reservar precisamente a los acuerdos corporativos lo relativo a la fijación de tarifas, es decir, de tipos degravamen. Admito este criterio si se quiere significar la atribución a lasCorporaciones locales de la facultad de elegir entre tipos máximos y mínimos,ya que, respecto de algunos tributos, la uniformidad de carga para todo elterritorio nacional puede ser absurda e incluso perjudicial; pero, en cambio,creo que en ningún caso puede dejarse a las propias Corporaciones la determinación autónoma de dichos tipos. Así ocurre actualmente en materia detasas, con las consecuencias anárquicas y perturbadoras a que más adelanteme habré de referir.

ORDENANZA GENERAL

CONCLUSION S.a

l. TEXTO.

Casi todos los asistentes han estimado muy interesante. con el fin de quelos textos reguladores de los distintos tributos alcancen la mayor unidad posible, respondan a la misma estructura y sistemática y se eviten reiteracionesinnecesarias, la existencia de una Ordenanza general que contenga normascomunes, tanto sustantivas como procesales, que se considerarán parte integrante de las Ordenanzas reguladoras de cada uno de los tributos locales. Sinembargo, algunos asistentes han discrepado de esta opinión, considerandoinútil y acaso perturbadora la formulación de dicha Ordenanza general, que,en realidad, consistiría en la reiteración de preceptos de un futuro Reglamento de Haciendas Locales.


¿Se considera interesante la confección de una Ordenanza generalque contenga normas comunes, principalmente de carácter procesal, enrelación con todas las exacciones locales?

La Ponencia estima muy interesante, con el fin de que los textos reguladores de los distintos tributos alcancen la mayor unidad posible, respondana la misma estructura y sistemática y se eviten reiteraciones innecesarias, laexistencia de una Ordenanza general que contenga normas comunes, tantosustantivas como procesales, que se considerarán parte integrante de las Ordenanzas reguladoras de cada uno de los tributos municipales.

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Sobre esta cuestión, Cámpora, Muñoz y Ribot comparten íntegramenteel criterio de la Ponencia. En cambio, Rodríguez Haro no estima interesantela elaboración de una Ordenanza general en los términos propuestos por laPonencia, ya que, a su juicio, los preceptos generales que podrían incluirseen aquélla son los propios de un Reglamento de Haciendas Locales.


La Ponencia justificó su posición, aduciendo que, sobre todo. las ventajasque reportaría el sistema de Ordenanza general serían las de clarificar extraordinariamente el texto de las diversas Ordenanzas particulares relativasa cada exacción, expurgándolo de la referencia a elementos comunes e inalterados. Algunos asistentes se adhirieron a la opinión de Rodríguez Haro,expuesta en su Comunicación, y quien insistió en ella. La Ponencia volvió aintervenir para poner de relieve que la propuesta pretendía dar carácter general a la innovación introducida por el artículo 68 del Reglamento de Hacienda Municipal de Barcelona y reiterada en el artículo 21-2 del Reglamentode Hacienda Municipal de Madrid, y recordó que el artículo 718 de la Leyde Régimen Local no prohibe la formulación de una Ordenanza fiscal general.

La conclusión recoge fielmente tanto el criterio compartido por la- generalidad de asistentes como la discrepancia manifestada por Rodríguez Haroy otros.

5. COMENTARIO.

A mi modo de ver, una Ordenanza fiscal general es conveniente y, enalgunos casos, necesaria en el actual estado de la legislación tributaria local.En el futuro, podrá ser plausible el criterio defendido por Rodríguez Haroy otros, si el nuevo ordenamiento acierta a regular, a nivel de texto articuladode la Ley de Bases de Régimen Local o a nivel reglamentario, la materiaque habría de ser objeto de la Ordenanza general con el debido detalle. Esdifícil pronunciarse taxativamente, porque cabe pensar que, por muy detallada que sea esa regulación, siempre escaparán de una normativa generalciertas particularidades difícilmente subsumibles en ella y que puede inte-resar mantener.

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Considero interesante recordar la motivación que sugirió a la Ponenciala introducción de este tema. El artículo 68 del Reglamento de HaciendaMunicipal de Barcelona (aprobado por el Decreto número 2.086/1961, de9 de noviembre), con el que concuerda el artículo 21-2 del Reglamento deHacienda Municipal de Madrid (aprobado por el Decreto núm. 4.018/1964,de 17 de diciembre) establece que «con el fin de que los textos reguladores delas distintas exacciones alcancen la mayor unidad posible, respondan a lamisma estructura y sistemática y se eviten reiteraciones innecesarias, el Ayuntamiento podrá aprobar una Ordenanza general, que contendrá normas comunes, tanto sustantivas como procesales, que se considerarán parte integrante de las Ordenanzas reguladoras de cada una de las exacciones municipales, y sujeta a la misma tramitación de aquéllas». Como puede observarse,el texto de la Ponencia es reproducción casi literal de la transcrita norma.

El Ayuntamiento de Barcelona, con el fin de conseguir una mayor economía, a base de que los textos reguladores de las distintas exacciones alcanzasen unidad y respondieran a la misma estructura y sistemática, aprobó el9 de septiembre de 1957 una «Ordenanza general» que, salvo ligeros retoques,mereció, por resolución de 13 de diciembre del mismo año, la superioraprobación del Delegado provincial de Hacienda, si bien con la denominación de «Normas complementarias de las Ordenanzas fiscales».

ORDENANZAS-TIPO

CONCLUSION 6.a

1. TEXTO.

El Seminario ha estudiado ampliamente la conveniencia de disponer detextos-tipo de Ordenanzas fiscales, incluso de una Ordef71lnza fiscal general,redactados por órganos ministeriales de asesoramiento, pero ha expresadocriterios diversos respecto al significado, alcance y eficacia de dichos textos.Mientras unos han coincidido en otorgar a las Ordenanzas-tipo el carácter demera recomendación a las Corporaciones locales, con el fin de facilitar ysimplificar la redacción, otros han manifestado su opinión en el sentido deimponer dichos textos con carácter mínimo, de modo que las Corporacioneslocales podrían adicionarlos o desarrollarlos con otras normas, según demandaren o aconsejaren las circunstancias de la localidad; y, para estesegundo supuesto, se propugna la necesidad de que las Ordenanzas-tipomantengan la facultad de Ayuntamientos y Diputaciones provinciales defijar, dentro del marco de "las autorizaciones legales, los tipos de gravamen yotros extremos de la relación jurídica tributaria.

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2.1. ¿Se considera interesante elaborar~ a nivel ministerial, Ordenanzastipo de todas las exacciones locales?

La Ponencia propone la conveniencia de disponer de textos-tipo de Ordenanzas fiscales, redactados por órganos ministeriales de asesoramiento, ycon el significado y eficacia que define el apartado siguiente.

2.2. En el caso de contestar afirmativamente la pregunta anterior, ¿deben imponerse tales Ordenanzas-tipo, incluso de una Ordenanzageneral, con carácter obligatorio a todas las Corporaciones locales;o deben concebirse como normativa a aplicar sólo por las que lodeseen; o, como tercer sistema, y sobre la base del sistema obligatorio, debe establecerse la posibilidad de que aquellas Corporaciones introduzcan en las Ordenanzas ciertas modificaciones o adiciones en casos especiales o excepcionales?

Partiendo de la oportunidad de disponer de Ordenanzas-tipo, formuladasa nivel ministerial, no parece aconsejable imponer rígidamente su aplicaciónen las Entidades locales. La Ponencia estima como sistema más idóneo el dedotar con carácter obligatorio, pero mínimo, a los expresados textos, de modoque cada Corporación, en función de las características y circunstancias desu respectivo territorio, pudiera introducir las adiciones y desarrollos quereputara convenientes, debidamente justificados en el correspondiente expediente.


Excepto García Camacho, todas las Comunicaciones que tratan esta cuestión estiman conveniente la existencia de Ordenanzas-tipo. E incluso coinciden con la Ponencia en la tercera alterativa sugerida~ o sea, en el sentido deimponer dichos textos con carácter mínimo, de modo que las Corporacioneslocales podrían adicionados o desarrollarlos con otras normas, según demandaren o aconsejaren las circunstancias de la localidad, Así, Cámpora, Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva, Muñoz, Ribot, Rodríguez Haro y Rojo.

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La polémica del Seminario en torno al significado, alcance y ef.cacia delas Ordenanzas-tipo fue muy amplia. Las intervenciones fueron numerosas:Barril, Cifuentes, Conde, De la Orden, Durán, Medina, Rebés, Remón, Ribot,Rodríguez Haro, Romero...

La Ponencia inició el debate exponiendo con cierto detalle las ventajas einconvenientes de cada una de las alternativas indicadas en la Propuesta ydefendiendo la que, a su juicio, merecía mayor atención. Rodríguez Haromanifestó que las Ordenanzas-tipo no deberían ser nunca obligatorias, sinoque, a lo más, podrían tener el carácter de mera recomendación. Ribot. ensentido análogo, propugnó que no fueran obligatorias, sino supletorias de lapropia normativa de cada Corporación local. Rebés. compartiendo el criteriode la Ponencia, hizo notar que con las Ordenanzas-tipo se lograrían dosobjetivos: primero. facilitar al contribuyente el conocimiento de todos loselementos del gravamen. y segundo, dotar a todos los Municipios con unamayor homogeneidad normativa. Barril destacó dos cosas, en relación a lasOrdenanzas-tipo: una de ellas. la conveniencia de formular varios modelosde Ordenanzas-tipo, a fin de ofrecer a las Corporaciones locales varias posibilidades; y otra, la trascendencia que pudiera tener la adopción. sin modificaciones, de una Ordenanza-tipo, ya que ello habría de comportar la innecesidad de su exposición al público y del trámite de aprobación definitiva. Sinembargo. Rebés objetó que la formulación y aprobación de una Ordenanzatipo, cualquiera que fuera el órgano de elaboración. habría de estar sujeta afiscalización. Otro asistente sugirió que las Ordenanzas-tipo deberían. encualquier caso, dejar a salvo la facultad de Ayuntamientos y de Diputacionesprovinciales de fijar. dentro del marco de las autorizaciones legales, los tiposde gravamen y otros elementos del tributo, cuando aquéllas permitieran unacierta opción entre alternativas o máximo y mínimo. Los demás intervinientes se adhirieron a uno u otro de los criterios resumidos. El texto de laconclusión sintetiza las diversas opiniones emitidas.

Aclarando ciertas dudas, el Moderador puntualizó que la publicacióndebida a Gabriel del Valle Alonso, Pablo de la Nuez de la Torre, FernandoBeltrán Mendizábal, Rafael Ar_dizone. Cánovas del Castillo y José GómezAlonso, y titulada Ordenanzas-tipo de la Hacienda Municipal (Madrid, Ministerio de Hacienda, Secretaría General Técnica, Servicio de Publicaciones,1970). tiene carácter totalmente particular, por lo que no puede decirse, enpuridad de términos, que su contenido sea legal o ilegal: no es ni una cosani otra, sino, realmente. un trabajo doctrinal.

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5. COMENTARIO.

En realidad, cualquiera de los criterios emitidos en el Seminario resultaponderado y atendible. Sin embargo, creo que carece de eficacia propugnarel carácter de mera recomendación, como quieren Rodríguez Haro y otros,porque en tal supuesto una Ordenanza-tipo no tendría más valor que elmeramente informativo, como la publicación a que aludió el Moderador.Excluida la imposición obligatoria y rígida, en sus propios términos, de laOrdenanza-tipo, las demás soluciones presentan sus particulares ventajas.Por mi parte, pienso que la eficacia mínima, con posibilidad de ampliacióndentro del marco de la Ley, es la mejor solución.

A mi modo de ver, la virtualidad de una Ordenanza-tipo ha de residirjustamente en proporcionar a las Corporaciones locales, sobre todo a lasque carecen de medios personales idóneos de asesoramiento, un instrumentode conocimiento que ha de facilitarles su labor de aplicación de los tributosy, en su caso, normativa. La Ordenanza-tipo no ha de ser una copia servilde la normativa de base, sino un desarrollo de la misma, sugiriendo a lasCorporaciones varias posibilidades, pero siempre dejando la puerta abiertapara que, supuesta la imposibilidad de contemplar todos los casos posibles,aquellas Corporaciones puedan todavía pormenorizada más.

Por otro lado, las observaciones de Barril y Rebés fueron ciertamenteatinadas y dignas de ser tomadas en consideración. Si una Corporación aceptauna Ordenanza-tipo, sin introducir variación alguna, no es necesario someterla a tramitación; pero, en contrapartida, la formulación y aprobación deuna Ordenanza-tipo no puede ser un acto de la Administración estatal, porque ello implicaría desconocer la facultad normativa de las propias Corporaciones. Una cosa es facilitar, y otra muy distinta obligar.

FISCALIZACION NORMATIVA

CONCLUSION 7.a

1. TEXTO.

El Seminario considera suficiente la fiscalización ejercida actualmente porórganos de la Administración estatal sobre el poder tributario y la facultadde ordenación de las Corporaciones locales, de tal modo que estima perturbadora la ampliación del control de legalidad con un control, además, deeficacia. No obstante, una parte del Seminario piensa, en relación al problema de la beligerancia o neutralidad de las Haciendas locales, que si el sistema

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tributario local derivara hacia una mayor coherencia con los fines de la política económica y financiera del Estado, el control externo sobre la imposicióny ordenación de los tributos locales debería contemplar también las implicaciones económicas de su establecimiento y regulación.


¿Resulta suficiente la fiscalización ejercida actualmente por órganosde la Administración estatal sobre el poder tributario y la facultadnormativa de las Corporaciones locales, o es necesario extender dichafiscalización al análisis de las implicaciones económicas del establecimiento y regulación de los tributos locales, especialmente de aquellosque permiten un amplio margen en la imposición y ordenación?

La Ponencia considera que la disyuntiva planteada se relaciona, en primer lugar, con la cuestión propuesta anteriormente sobre la neutralidad obeligerancia de las Haciendas locales, de modo que si ha de persistir la actualneutralidad económica de éstas es lógico que la fiscalización externa sobrela imposición y ordenación de los tributos locales se limite a los aspectosjurídicos; pero si se acuerda cierta beligerancia a algunos tributos no estatales, la fiscalización de órganos de la Administración del Estado deberíaextenderse al análisis de las implicaciones económicas del establecimiento yregulación de dichos tributos. La cuestión se presenta ya en la legalidadvigente respecto a las tasas y, en cierto modo, a las contribuciones especiales,en orden a la fijación de tipos de gravamen, y se seguirá presentando en elfuturo, si existen o subsisten tributos en los que dicho elemento de la obligación tributaria no esté predeterminado en la Ley o lo esté solamente concarácter máximo.


La mayoría de Comunicaciones expresan su parecer contrario al de laPonencia. En este sentido, con diversos matices, se manifiestan Cámpora,García Camacho, Remón, Ribot y Rodríguez Haro. Especialmente, Remónarguye que la extensión de la fiscalización a las implicaciones económicasdel establecimiento y regulación de los tributos imposibilitaría a las Corporaciones locales recurrir eficazmente contra una resolución estatal denegatoriaen todo o en parte de una imposición u ordenación y fundada en razonesde oportunidad y de adecuación a la Ley, y concluye que la fiscalización de

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carácter económico se ejerce ya en la producción de la norma general, a laque deben ajustarse las Corporaciones locales, y no a través de los actossingulares de ejercicio de la potestad normativa. En cambio, Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva, de un lado, y Muñoz, de otro, parecen acercarse alcriterio de la Ponencia. No obstante, los primeros estiman que no pareceser cierto lo que la Ponencia afirma respecto a la legalidad vigente en cuantoa las tasas y contribuciones especiales. Y Muñoz cree que la imposición localno debe estar configurada de modo que sus márgenes sean tan amplios quelleguen a hacer posible la perturbación de los fines de la política económicageneral, por lo que, estructurada la imposición local en íntima correlacióncon el sistema tributario del Estado, debe existir por parte de las Corporaciones locales cierta autonomía de aplicación, a modo de complementariedady colaboración eficaz de los tributos locales a los fines perseguidos por laimposición estatal. De ahí que el actual sistema de aprobación de las Ordenanzas fiscales por el Delegado de Hacienda deba ser el mismo para elfuturo, sin necesidad de acentuar más la fiscalización.


Los escasos asistentes que intervinieron en esta cuestión ratificaron lasposiciones expuestas en sus respectivas Comunicaciones o se adhirieron a latesis contraria a la Ponencia. Así, entre los primeros, Remón, y entre los últimos, Barril, Cifuentes y García Ramos. Pese a cierta insistencia de la Ponencia para resaltar los peligros que pudiera entrañar la falta de un criteriouniforme en orden a la fijación de los tipos de gravamen de las tasas y, encierto modo, de las contribuciones especiales, lo que ya ocurre en la legislación vigente, la mayoría del Seminario defendió una postura autonomistaen esta cuestión, estimando, en consecuencia, que la fiscalización de los órganos de la Administración del Estado debería seguir siendo, en el futuro,estrictamente de legalidad, sin que pudiera extenderse también a un controlde oportunidad o de eficacia, desde el punto de vista de las implicacioneseconómicas de la actuación municipal.

5. COMENTARIO.

Me parece ésta una cuestión muy importante y considero oportuno insistir sobre ella en defensa del criterio de la Ponencia. Como he expuesto enel comentario a la conclusión 3.a , es evidente que en la actualidad la fiscalización de la imposición y ordenación de exacciones locales se limita prácti-

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camente a los aspectos jurídicos. Las implicaciones económicas se dejan delado. Esto es razonable y correcto si ha de persistir la actual neutralidad dela gestión económica de las Corporaciones locales. Pero aún dentro de laactual neutralidad se presentan los casos de las tasas y, en cierto modo, delas contribuciones especiales, respecto de los cuales las Corporaciones locales tienen una notable capacidad de maniobra para fijar los tipos de gravamen. Ocurre entonces que cada Corporación va por su lado, provocandoen conjunto apreciables diferencias de presión fiscal de un lugar a otro. Elextremo opuesto, la rigidez y uniformidad de los tipos de gravamen, tampoco es recomendable. Entonces la solución ha de estar, supuesta la flexibilidad de la imposición, en que el control externo se pronuncie también sobreeste punto, es decir, sobre las implicaciones económicas del establecimientoy regulación de los tributos, sin perjuicio de las orientaciones procedentes,por ejemplo, de las Ordenanzas-tipo.

Por otra parte, si conforme a lo sugerido en la conclusión 2.a, algunostributos locales se abren hacia una mayor beligerancia o, en otros términos,una mayor coherencia con los tributos del Estado a los fines de coordinacióncon la política económica nacional, la fiscalización externa debería abarcartambién los aspectos económicos de la ordenación tributaria local.

El proyecto de Ley de Bases de Régimen Local parece ser contrario, sies que ha tenido en cuenta este problema, al criterio de la Ponencia. Así, labase 98-1 establece que «en materia de administración económica, los Ministerios de Hacienda y de la Gobernación conservarán, en relación con las Corporaciones locales, las respectivas facultades de fiscalización y control que lesatribuyen las disposiciones vigentes». Sin embargo, en otro orden de cosas,se atisba un cierto intervencionismo estatal en la facultad normativa de lasCorporaciones locales en atención a aspectos o repercusiones de carácter económico. Así, la base 100-2 previene que «el Gobierno, a propuesta conjuntade los Ministros de Hacienda y de la Gobernación, estará facultado, conforme se fije en el desarrollo de esta Ley, para acordar la imposición obligatoriapor Ayuntamientos determinados de gravámenes que tengan carácter voluntario, cuando su existencia en otros Municipios, limítrofes o no, así lo aconseje por razones de equidad fiscal».

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TIEMPO DE APR¡OBACION DE LAS ORDENANZAS FISCALES

CONCLUSION 8.a

l. TEXTO.

El Seminario ha examinado, con especial cuidado, el problema de si enla actualidad resulta correcto y conveniente el sistema de período preclusivopara la adopción de acuerdos de imposición y de modificación de Ordenanzasfiscales. Los criterios expresados han sido varios. La mayoría ha estimadoque, con el fin de atribuir una mayor flexibilidad a la fiscalidad local, debería autorizarse a las Corporaciones locales para adoptar, en el transcurso delejercicio, acuerdos de nueva imposición e incluso de modificación de Ordenanzas fiscales vigentes, cuando lo aconsejaren circunstancias derivadas dela implantación de nuevos servicios o ampliación de otros ya existentes, perosin carácter retroactivo. Por el contrario, otro sector del Seminario se hapronunciado por la subsistencia de la legalidad actual, ya que, en otro caso,podrían desconocerse los intereses de los contribuyentes y se llevaría unainnecesaria complicación a los _desarrollos presupuestarios. Finalmente, otrosasistentes han coincidido en postular una duración de cinco años para lasOrdenanzas fiscales de determinados tributos.


¿Es adecuado el ordenamiento vigente, en cuanto establece un período preclusivo o un día fijo para la adopción de acuerdos de imposición y de aprobación inicial de las Ordenanzas fiscales, o es conveniente atribuir mayor flexibilidad al sistema, autorizando la posibilidadde acordar modificaciones durante el ejercicio, cuando las circunstancias lo aconsejen?

La Ponencia aprecia excesiva rigidez en el ordenamiento vigente, encuanto establece un período preclusivo o un día fijo para la adopción deacuerdos de imposición o de aprobación inicial de Ordenanzas fiscales, por loque se pronuncia en favor de atribuir una mayor flexibilidad al sistema y.en consecuencia, propone la conveniencia de que la reforma de las Haciendas locales incluya la autorización a las Corporaciones locales para acordar,en el transcurso del ejercicio, modificaciones de las Ordenanzas fiscales, eincluso nuevas imposiciones, cuando las circunstancias lo aconsejen, debida-

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mente acreditadas en el expediente; lo cual, en definitiva, consistiría en darcarácter general a lo que, en casos especiales, ha surgido en la realidad, como,por ejemplo, en el supuesto a que se refería la norma 3.1 de las Instruccionesaprobadas por la Orden de 21 de octubre de 1966, para la formación de los.Presupuestos locales de 1967.


De las cinco Comunicaciones que aluden a la cuestión planteada, tres semanifiestan en contra y dos a favor de la Propuesta de la Ponencia. Estasúltimas son las firmadas por Cámpora y por Rodríguez Haro, quien aclara.para fundamentar su opinión, que la autorización a las Corporaciones localespara acordar, en el transcurso del ejercicio, modificaciones de las Ordenanzas fiscales, e incluso nuevas imposiciones~cuando lo aconsejaren las cir-cunstancias, se justificaría para cubrir un servicio nuevo o de emergenciao una ampliación de otro ya existente, que no estuvieren dotados en Presupuesto o lo estuvieran de modo insuficiente. Las Comunicaciones contrarias ala Ponencia son las de Muñoz, de Ribot y de Rojo. En resumen, sostienenque tanto la naturaleza y el alcance de los Presupuestos de las Corporacioneslocales como el conocimiento por parte de los administrados de sus obligaciones tributarias en un ejercicio determinado obligan a mantener la rigidezdel período preclusivo o fecha fija, actualmente vigente, ya que si los presupuestos privados hubieran de estar constantemente dependiendo de las variaciones derivadas de la actuación del subsector público local, la inestabilidad de los resultados previstos en aquéllos sería manifiesta y nociva.


La Ponencia inició la consideración del tema propuesto exponiendo queestaba basado en dos realidades: una, que ya actualmente ocurre el fenómenodel que la Propuesta de la Ponencia se hacía eco, como es el caso de modificaciones legislativas, una de las cuales se citaba expresamente en dicha Propuesta. Otra, que el problema se presenta sobre todo en relación a las tasas.No debe olvidarse -continuó- que las Entidades locales se encuentranfrente a los procesos inflacionarios en situación análoga a cualquier economíaprivada; peor aún, la privación de actividad negocial (en términos generales,pese a una posible intensificación del industrialismo) y la rigidez de losdispositivos tributarios las hacen sentirse inermes ante una elevación de losprecios. Existe siempre un desfase más o menos prolongado entre las nece-

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sidades de consumo de las Corporaciones locales y su reacción ante el cambiode circunstancias. La consecuencia inmediata es la reducción del consumomunicipal real y el envilecimiento de los créditos presupuestarios. Finalmente, la Ponencia se opuso al argumento, esgrimido por algún Comunicante,de las necesarias garantías del administrado, ya que éstas en modo algunohabrían de desconocerse, pues la facultad propuesta debería ser ejercitadacon arreglo a los mismos requisitos y trámites que previene la legislaciónvigente.

Como es lógico, los mismos criterios antagónicos contenidos en la Propuesta de la Ponencia y en las Comunicaciones salieron a relucir nuevamenteen el seno del Seminario. Muñoz insistió en su punto de vista, al que se adhirieron algunos asistentes. Rebés, en cambio, compartió la opinión de laPonencia. En el mismo sentido de ésta, pero con ciertas matizaciones, Remóny Conde. Aquél mostró su conformidad hacia el otorgamiento a las Corporaciones locales de la facultad que propone la Ponencia, pero con la reservade que las modificaciones acordadas solamente podrían regir, en cualquiercaso, a partir del ejercicio siguiente. Conde, consciente de que si durante elejercicio y en tiempo inhábil para acordar, según la legislación, nuevas imposiciones o modificación de las existentes, surge una necesidad urgente oimprevista, para dotar la cual la consignación con cargo a «imprevistos»resultare insuficiente, y es necesario atenderla, piensa que es plausible laPropuesta de la Ponencia, pero hace observar la conveniencia de establecernuevas normas para prever la forma de utilizar el complemento de ingresos·que podría obtenerse. Ribot dice que, para aceptar la Propuesta de la Ponencia, es preciso al mismo tiempo configurar la flexibilidad de la imposicióny ordenación de exacciones con una flexibilidad del Presupuesto. Otros asistentes, como Alarcón, suscitaron en este punto otra cuestión nueva, de alcance más rígido, como es la de fijar períodos predeterminados durante loscuales permaneciera inalterada la vigencia de algunas Ordenanzas fiscales.

5. COMENTARIO.

El desarrollo del Seminario tuvo lugar algunas semanas después de la elevación del precio de la gasolina. Esta circunstancia fue traída a colación enla controversia y determinó, tal vez, algunas adhesiones a la postura de laPonencia. Sin duda alguna, Ayuntamientos y Diputaciones provinciales estánsujetos, lo mismo que las economías privadas, a los vaivenes coyunturales delos precios, normalmente siempre al alza. Si se trata de la ejecución de obraspúblicas será, entre otros posibles factores, un nuevo convenio colectivo delramo o el encarecimiento de los materiales. Si se compra maquinaria o equi-

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po, los catálogos registran, en cada nueva adquisición, cifras superiores aotra precedente. Si se sostienen establecimientos de beneficencia o sanidad,la manutención de los acogidos experimenta un coste cada vez más alto. Larigidez actual, al limitar a una sola vez al año la posibilidad de ajustar lostipos de gravemen a nuevas necesidades o circunstancias, coarta al mismotiempo ciertas posibilidades de actuación correcta o eficaz. Por ello, laPonencia propuso que en determinados casos se abriera la posibilidad deacordar modificaciones durante el ejercicio, aparte de las actualmente previstas en la legislación. Estos casos serían normalmente, con las limitacioneslógicas en materia tan delicada, los de las tasas, cuya similitud con los precios privados no hay que poner en duda. Como sería absurdo pasar de unextremo a otro, podría aceptarse que, para mayor garantía de los administrados, las modificaciones no tuvieran efecto retroactivo.

No desconozco que, por lo común, una nueva necesidad de carácter extraordinario, surgida en el transcurso del ejercicio, deberá afrontarse con elrecurso al crédito, con cargo a la partida de «imprevistos» o con habilitacióno transferencia de crédito presupuestario. Pero aquello ocurre solamente encasos de calamidades, como ha sido el reciente caso en Cataluña, cuya Diputación provincial ha podido distribuir entre los Municipios afectados lasmayores disponibilidades de crédito que el Ministerio de Hacienda ha puesto a disposición del Banco de Crédito Local de España. La partida de«imprevistos» puede, naturalmente, resultar insuficiente. Y la transferenciade crédito implica la reducción de otras atenciones que no interese o convenga hacer.

PUBLICIDAD Y DIVULGACION

CONCLUSION 9.a

1. TEXTO.

El Seminario estima que cada Corporación debería tener publicadas susrespectivas Ordenanzas fiscales para garantía e información de sus administrados y presuntos contribuyentes. No obstante, estima también que el pro.blema quedaría notablemente paliado con la existencia de Ordenanzas-tipo.En cualquier caso, considera que debería establecerse el procedimiento adecuado para facilitar a las Corporaciones locales la publicación y divulgaciónobligatorias de las Ordenanzas fiscales que experimentaran variación respecto,de las Ordenanzas-tipo. Algunos asistentes han sugerido concretamente que

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la publicación y divulgación de las Ordenanzas fiscales comprendan las valo

raciones unitarias aprobadas a los efectos de la aplicación del arbitrio sobre

el incremento de valor de los terrenos.


¿Es suficiente la publicidad dada a las Ordenanzas fiscales o seríaoportuno acordarles una mayor divulgación?

La Ponencia parte de la base de que cada Corporación local debería tener publicadas sus respectivas Ordenanzas fiscales, para garantía e información de sus administrados y presuntos contribuyentes. No obstante, ligadoeste punto de la publicidad o divulgación con la propuesta de confección deOrdenanzas-tipo, estima que el problema quedaría notablemente paliado conla existencia de aquéllas. En cualquier caso, considera que debería establecerse el procedimiento adecuado para facilitar a las Corporaciones locales lapublicación de las Ordenanzas fiscales que experimentaran variación respectoa las Ordenanzas-tipo, incluso con ayuda de otros organismos, como podríanser actualmente los Servicios provinciales de Inspección y Asesoramiento delas Corporaciones locales.


Con la excepción de Cámpora, todas las Comunicaciones que tratan estacuestión comparten el criterio de la Ponencia de que es insuficiente la actualpublicidad dada a las Ordenanzas fiscales y que, de otro lado, cada Corporación local debería tener publicadas sus respectivas Ordenanzas fiscales paragarantía e información de sus administrados y presuntos contribuyentes. Así"Muñoz, Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva, Ribot, Rodríguez Haro y Rojo,la mayoría de los cuales son partidarios de una mayor publicidad a travésde los medios informativos y mediante Bandos. Por otra parte, respecto alpunto concreto de la publicación, Rodríguez Haro y Nasarre, Talavera ySánchez Oliva estiman que, con Ordenanzas-tipo, el problema desapareceríaprácticamente si la Corporación no introdujera modificaciones, ya que, ental supuesto, sería inexistente la necesidad de publicación.

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El Seminario registró acerca de esta cuestión pocas intervenciones. LosComunicantes presentes reprodujeron sus respectivas posiciones. Son de destacar las observaciones de Rebés y de Veciana. El primero estimó que lapublicación de las Ordenanzas fiscales debería ser obligatoria para todaCorporación local, ya que el texto definitivo puede no ser el mismo que elexpuesto al público en su día, a virtud de modificaciones producidas comoconsecuencia de la aceptación de reclamaciones. Veciana añadió que, además, deberían publicarse junto con las Ordenanzas fiscales, en los ejerciciosque fuera procedente, las valoraciones unitarias aprobadas a los efectos dela aplicación del arbitrio sobre el incremento de valor de los terrenos.

5. COMENTARIO.

El tema de la pu'blicidad y divulgación de las Ordenanzas fiscales ha sidoescasamente tratado, pero tiene, a mi juicio al menos, una indudable trascendencia. La Ley consigna la necesidad y la exigencia de una Ordenanzapara cada tributo establecido y aplicado. En la Ordenanza han de constar·entre otros extremos, indicaciones tales como la configuración del hechoimponible, sujetos, base impositiva, devengo, tipos de gravamen, formas deliquidación y de pago, exenciones y bonificaciones, o sea, en definitiva, loselementos esenciales de la obligación tributaria. Una Ordenanza fiscal constituye, pues, el texto regulador de un determinado tributo local.

Cierto es que los acuerdos aprobatorios de Ordenanzas y sus modificaciones se exponen al público para que el ciudadano pueda impugnarlos si no leconvienen o no le convencen. Pero, realmente, este trámite es poco aprovechado. El silencio del administrado ante la oportunidad que se le brindaqueda explicado por el hecho, reconocido, como es natural, por la jurisprudencia, de que en los casos de aplicación individual del tributo el contribuyente tiene una nueva ocasión de reclamar contra la Ordenanza, que en modoalguno puede contrariar disposiciones de rango superior. Ello aparte, la atinada observación de Rebés en el Seminario es otro argumento en favor dela publicación obligatoria.

Paradójicamente, la Ley de Régimen Local no obliga a los Ayuntamientos a publicar sus Ordenanzas fiscales. Este olvido legislativo choca con elprincipio de publicidad de las disposiciones y actos administrativos, exigidoen un Estado de Derecho, y a que se refieren el artículo 29 del texto refun-

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dido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26de julio de 1957, y el artículo 46 de la Ley de Procedimiento administrativo,de 17 de julio de 1958. ¿Por qué razón, jurídicamente válida, no se aplica uncriterio similar al contenido en dichas normas en materia de Ordenanzasfiscales locales?

La omisión de la Ley de Régimen Local no tendría mayor importanciasi las Ordenanzas fiscales fueran solamente un mero reflejo de djsposicionesde superior jerarquía normativa, como ocurre normalmente, aunque con destacadas excepciones, cuando regulan impuestos o arbitrios. Pero cuando setrata de Ordenanzas fiscales relativas a tasas, la cosa cambia radicalmente,y que el «relleno» autonómico de la autorización legal se acerca mucho auna verdadera función legislativa.

Si las Corporaciones locales no publican sus Ordenanzas fiscales, el únicolugar donde es posible conocerlas es el expediente custodiado en las correspondientes oficinas. El engorro del ciudadano o el de su asesor es notorioy hay que evitarlo. Ante la carencia de medios económicos de muchas Corporaciones para acometer la publicación, pienso que, más que la inserciónen el Boletín Oficial de la Provincia, la edición de tales textos normativospodría ser tarea a realizar, respecto a las Corporaciones que lo solicitaran..por los Servicios provinciales de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones locales. Al fin y al cabo, completarían de este modo, en atención alciudadano, una labor que ya vienen realizando al publicar anualmente unresumen de los Presupuestos ordinarios municipales.

Desde otro punto de vista, la posibilidad de disponer de varias o muchasversiones autonómicas locales de la regulación de un tributo sería un eficazprocedimiento para contribuir, por vía comparativa, al perfeccionamientonormativo.

REGIMEN: DE IMPUGNACION DE ACUERDOS DE IMPOSICION yDE APROBACION O MODIFICACION DE ORDENANZAS FISCA·LES

CONCLUSION 10.a

1. TEXTO.

A) Por lo que respecta a la posibilidad de impugnar anualmente las Ordenanzas fiscales locales, durante el período de exposición pública del correspondiente Presupuesto ordinario, la mayoría de los asistentes aboga porla derogación del artículo 219-2 del Reglamento de Haciendas Locales, porestimar que el administrado tiene suficientes garantías al poder impugnar la

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Ordenanza en el momento de su aprobación o modificación, y después, conmotivo de los actos concretos de aplicación. Algunos, no obstante, opinanque debería conservarse aquel precepto para no mermar ninguna posibilidadde defensa jurídica del particular.

B) En lo que atañe a !~ <~legitimadón» para impugnar acuerdos de imposición, Ordenanzas-tipo y Ordenanzas fiscales, también opina la mayoríade los asistentes que sería interesante perfilar el artículo 228 del Reglamentode Haciendas Locales; y algún participante sugiere sustituir la simple expresión «interés legítimo», contenida en dicho precepto, por otra fórmulacongruente con la terminología utilizada en punto a legitimación por la Leyreguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

C) Finalmente, en lo relativo a los órganos gubernativos que han de intervenir en la aprobación de acuerdos de imposición y de aprobación o modificación de Ordenanzas fiscales, el Seminario estima preferible, en aras declaros principios de celeridad y seguridad jurídica, unificar el procedimiento,de modo que los acuerdos de los Delegados de Hacienda causen «estado»en la vía administrativa y puedan ser impugnados directamente ante las Salasde lo Contencioso-administrativo de las Audiencias Territoriales. Algún asistente, no obstante, proclama la conveniencia de conservar la actual dualidadrecogida en los artículos 725 y 726 de la Ley de Régimen Local, caso de queel control estatal se ampliase al examen de las implicaciones económicas delos acuerdos de imposición de nuevas exacciones.


2.1. Por lo que se refiere a la posibilidad de impugnar Ordenanzas fiscales en los ejercicios sucesivos, cuando esté expuesto al público elPresupuesto en que figuren incluidas, ¿se considera necesario hacerconstar tal circunstancia, con el debido detalle, en el Boletín Oficialde la Provincia, tablero de anuncios, etc., para mejor garantizar asílos derechos de los contribuyentes?

Si en el futuro se mantiene el precepto del artículo 219-2 del Reglamentode Haciendas Locales, se considera necesario, para una más correcta información del contribuyente, hacer constar la posibilidad de impugnación aque dicha norma se refiere, mediante anuncio publicado en el Boletín Oficialde la Provincia y en el correspondiente tablero de edictos. No obstante, laPonencia aboga por la supresión del citado precepto en la próxima reformadel ordenamiento local, ya que: a) su existencia -supuesta su utilización porel administrado-- determina una inseguridad que puede provocar la del

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Presupuesto, y b) el artículo 23 de la Ley de Régimen jurídico de la Administración del Estado y su aplicación por las Salas de lo Contencioso-administrativo hacen innecesario el mencionado artículo 219-2.

2.2. En lo que atañe a la legitimación para la impugnación de las Ordenanzas fiscales, en vía administrativa y en vía jurisdiccional,¿convendría hacer referencia a esta cuestión en la futura normativa, especificándose quiénes son esos «interesados legítimos» quepueden accionar, en su caso, en aquellas vías?

La Ponencia estima conveniente precisar los «interesados legítimos», a,que alude el artículo 722-1 de la Ley de Régimen Local, si bien reconoce las·dificultades que una mayor concreción habría de presentar.

Por otra parte, convendría también, a juicio de la Ponencia, una aclara·ción respecto al actual artículo 725 de la Ley de Régimen Local, en el sentido de si, en materia de imposición de nuevos tributos, están legitimadospara recurrir quienes no hubieron reclamado durante el período de información pública.

Finalmente, se considera, asimismo, necesaria la debida coordinación delprecepto contenido en el artículo 726-1 de la Ley de Régimen Local con eldel artículo 28-1, b), de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa, ya que son contradictorios o, al menos, pueden provocarconfusión en lo que atañe a la «legitimación» de los administrados con motivo de la aprobación o modificación de Ordenanzas fiscales, las cuales son,naturalmente, «disposiciones de carácter general».

2.3. ¿Se considera útil, desde el punto de vista de la técnica jurídica,que subsista la disyunción, a efectos de impugnación de los respectivos acuerdos del Delegado de Hacienda, del recurso ante el Ministerio de Hacienda, en cuanto a la materia de «imposición denuevas exacciones», y del recurso contencioso-administrativo antela Sala correspondiente de la Audiencia Territorial, en cuanto a la«aprobación o modificación de las Ordenanzas», según el sistemaestablecido por los artículos 725 y 726 de la Ley de Régimen Local?

No se considera útil, desde el punto de vista de la técnica jurídica, la sub'Sistencia, a los efectos de impugnación de los respectivos acuerdos del Delegado de Hacienda, de una diversificación del recurso, de un lado ante elMinisterio de Hacienda en cuanto a la imposición de nuevas exacciones, y deotro ante la Jurisdicción contencioso-administrativa en cuanto a la aprobación o modificación de las Ordenanzas, según el sistema establecido en los

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artículos 725 Y 726 de la Ley de Régimen Local; sino que se estima máslógica y correcta una sola vía de recurso; y, a tales efectos. como más aconsejable, la del artículo 726-1 -para evitar demoras, sobre todo-, siempre y·cuando se aclarase la «legitimación» de los interesados para recurrir.


Respecto al apartado A) de la conclusión, Cámpora, Rodríguez Haro yRojo estiman que la norma del artículo 219-2 del Reglamento de HaciendasLocales debería suprimirse, por ser perturbadora para la estabilidad presupuestaria y, además, contradictoria con el artículo 724 de la Ley de RégimenLocal. En cambio, Muñoz y Ribot abogan por su subsistencia.

En relación al apartado B) de la conclusión, las Comunicaciones presentan diversos matices. Cámpora es partidario de la legislación actual, en suspropios términos. Rodríguez Haro propugna que la legitimación para impugnar acuerdos de imposición de exacciones o de aprobación o modificación de Ordenanzas fiscales se atribuya solamente a titulares de base imponible afectada por aquellos acuerdos y solamente, además, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, a quienes hubieren concurrido a la formación pública. No es partidario de facultar genéricamente a entidades como lasCámaras de la Propiedad y otras similares para impugnar acuerdos tributarios que dicen relación a sus miembros, ya que teme como consecuenciala producción de obstrucciones de tipo político a la gestión económica de lasCorporaciones locales. Remón abunda en este último punto, haciendo hincapié en que, en aras de la claridad y de la seguridad, debería determinarsecon carácter de Ley y en la forma más restrictiva posible, las entidades deDerecho público legitimadas para impugnar acuerdos de imposición y deordenación de exacciones, tanto en vía administrativa como jurisdiccional,por razón de los intereses que representen. Ribot entiende que no es conveniente tasar la legitimación, ya que el sistema actual le parece correcto. Muñoz opina que tal vez conviniera una mayor especificación en la normativalegal y, desde luego, en los anuncios de exposición al público de los acuerdos.

En lo que atañe al apartado C) de la conclusión, todas las Comunicaciones, menos una, proponen la supresión de la actual diversidad de procedimientos que regulan los artículos 725 y 726 de la Ley de Régimen Local. Así,Cámpora, Muñoz, Rodríguez Haro y Rojo, para quienes el sistema uniformedebería basarse en el del actual artículo 725. En cambio, Ribot es partidariodel sistema vigente, pues en la hipótesis del artículo 725 se efectúa una

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tutela jurídico-política que es necesario mantener con el objeto de potenciaruna determinada línea político-fiscal, mientras que el artículo 726 se proponevelar por la aplicación ortodoxa de las normas legales.


El debate sobre los puntos a que afecta esta conclusión fue amplio yprolongado. En resumen, las opiniones emitidas pueden sintetizarse así:

Respecto al apartado A), la mayoría de los asistentes expresaron su parecer de que el artículo 219-2 del Reglamento de Haciendas Locales deberíaser derogado, ya que el administrado tiene suficientes garantías al poder impugnar la Ordenanza en el momento de su aprobación o modificación y después con motivo de los actos concretos de aplicación. Se adujo a este respectola cita de los artículo 23 de la Ley de Régimen jurídico de la Administracióndel Estado, 39 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa y 718-3 de la Ley de Régimen Local. No obstante, algunos asistentes.manifestaron el criterio contrario, que consta en la conclusión, de que dichoartículo 219-2 debería conservarse para no mermar ninguna posibilidad dedefensa al administrado.

En relación al apartado B), se sustentaron opiniones muy dispares, aunque en el fondo todas coincidieron en la necesidad de clarificar la legislaciónvigente, buscando una mayor acomodación al ordenamiento regulador delrecurso contencioso-administrativo. Romero, con apoyo en los artículos 2B:de la Ley jurisdiccional, 35, a), de la de Procedimiento administrativo, 722-1de la de Régimen Local y 228 del Reglamento de Haciendas Locales, propugnó que en los casos de recursos de plena jurisdicción, la legitimación fueraamplia, como ejercicio de un derecho subjetivo general, y en los de anulación, solamente deberían estar legitimados los interesados directamente afectados. El artículo 228 del Reglamento de Haciendas Locales es el que suscitómayor número de criterios, desde el más amplio al restrictivo. En cualquierade ellos, hubo coincidencia en el sentido de que convendría perfilarlo paraevitar dudas y discrepancias.

Finalmente, en lo que atañe al apartado C) de la conclusión, solamenteRibot mantuvo la necesidad de conservar el actual sistema dualista de fiscalización superior. Insistiendo en el contenido de su Comunicación, manifestóque el problema, a su juicio, está íntimamente vinculado con el de las implicaciones económicas de la fiscalidad local, de modo que el Ministerio deHacienda controla la imposición en cuanto al aspecto económico, mientrasque los Tribunales Económico-administrativos y Contencioso-administrativos velan por el aspecto jurídico y la legalidad de los acuerdos corporativoslocales.

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5. COMENTARIO.

Me parece ocioso comentar el contenido del apartado A) de la conclusión.El artículo 219-2 del Reglamento de Haciendas Locales es una norma anómala del sistema y debe derogarse.

En cambio, creo realmente sugestiva la cuestión de la legitimación a quese refiere el apartado B) de la conclusión. Hay que distinguir tres supuestos:

1.o Legitimación para reclamar durante el período de exposición públicade los acuerdos de imposición y de aprobación o modificación de Ordenanzas.El artículo 722-1 de la Ley de Régimen Local alude solamente a los «interesados legítimos». El artículo 228 del Reglamento de Haciendas Locales,queriendo precisar más, establece que «serán interesados legítimos los queresulten directamente afectados por los acuerdos sobre imposición, ordenación, aplicación y efectividad de exacciones locales, así como cualquier contribuyente que tuviera el carácter de subsidiario por algún arbitrio o recargo».En verdad, no es aclarar mucho, porque haría falta, además, precisar lo queha de entenderse por «directamente afectado». Entre otros puntos que quedan en el aire, ¿la afectación directa ha de ser actual o puede ser futura?

2.o Legitimación para recurrir en alzada ante el Ministerio de Haciendacontra los acuerdos del Delegado de Hacienda en materia de imposición deexacciones. El artículo 725 de la Ley de Régimen Local solamente indica,en forma impersonal, que «se podrá recurrir». El artículo 23 de la Ley deProcedimiento administrativo dispone que «se considerarán interesados enel procedimiento administrativo: a) quienes lo promuevan como titulares dederechos o intereses legítimos; b) los que, sin haber iniciado el procedimiento, ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados porla decisión que en el mismo se adopte, y e) aquellos cuyos intereses legítimospersonales y directos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva».Como puede observarse, el «interés legítimo» y la «afectación directa» sereiteran; pero, de otro lado, la copiada norma parece aclarar un punto sugerido por la Ponencia, cual es el de si pueden recurrir quienes no hubieranintervenido en la exposición al público, pues parece dar una respuesta afirmativa.

3.0 Legitimación para interponer recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos del Delegado de Hacienda en materia de ordenación de exacciones. El artículo 726 de la Ley de Régimen Local, también de un modoimpersonal, sólo dice que «se dará recurso contencioso-administrativo». Elartículo 28-1, b), de la Ley jurisdiccional previene que estarán legitimados

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para demandar la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso,la anulación de los actos y disposiciones de la Administración, «las Entidades. Corporaciones e Instituciones de Derecho público y cuantas entidadesostentaren la representación o defensa de intereses de carácter general ocorporativo, siempre que la disposición impugnada afectare directamente alos mismos»; pero esta norma se refiere solamente al recurso que «tuvierepor objeto la impugnación directa de disposiciones de carácter general dela Administración central». En otro caso, sólo están legitimados «los quetuvieren interés directo en ello» (art. 28-1, a).

La necesidad de una clarificación no puede ponerse en duda. A mi modode ver, la norma del artículo 28-1, b), debería extenderse, aclarando de pasolo que deba entenderse concretamente por «interés legítimo» y por «afectación directa», que puede plantear interpretaciones contradictorias. En cualquier caso, soy partidario de una posibilidad generosa de legitimación, otorgándola, en vía administrativa y jurisdiccional, aún en el caso de que elreclamante o recurrente no hubiera comparecido durante el período deexposición pública del correspondiente acuerdo. La Ley otorga dos posibilidades de distinto grado. La renuncia a una de ellas, la primera, no ha deser obstáculo para utilizar la segunda, si al interesado conviene.

Respecto al apartado C) de la conclusión, interesa únicamente hacerreferencia a la base 98-1 del Proyecto de Ley de Régimen Local, según lacual, «en materia de administración económica, los Ministerios de Hacienday de Gobernación conservarán, en relación con las Corporaciones locales, lasrespectivas facultades de fiscalización y control que les atribuyen las disposiciones vigentes». Parece, pues, que el criterio casi unánime del Seminariono habrá de triunfar.

ORDENANZA FISCAL DE CONTRIBUCIONES ESPECIALES

CONCLUSION U.a

1. TEXTO.

El Seminario ha reconsiderado el problema ya examinado en el IV Seminario de Investigación sobre «Actualización de las contribuciones especiales», en relación a la conveniencia o no de suprimir el artículo 18 del Reg~mento de Haciendas Locales y, por tanto, de exigir o no Ordenanza fiscalde contribuciones especiales. Un sector mayoritario ha compartido el criterioreflejado en la conclusión 19.a de las de dicho Seminario. Otro, en cambio,

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ha disentido de esta opinión, por estimar bastantes los documentos a que serefieren los articulas 29 y 39 del Reglamento de Haciendas Locales y, enconsecuencia, correcto el citado articulo 18.


¿Se considera conveniente consignar en la futura normativa algúnprecepto análogo al artículo 18 del Reglamento de Haciendas Locales,sobre la innecesariedad de la existencia de Ordenanza fiscal de contribuciones especiales por cumplir análoga misión la confección de losdocumentos a que se refieren los artículos 29 y 39 de dicho Reglamento?; o, por el contrario, ¿se considera necesario que exista dicha Ordenanza, sin perjuicio de la confección posterior, en su momento oportuno, de los documentos aludidos?

La Ponencia propone decididamente la supresión, en la futura normativadel régimen local, del actual artículo 18 del Reglamento de Haciendas Locales y, en consecuencia, propone asimismo la necesidad de Ordenanza fiscalgeneral de contribuciones especiales y, en congruencia a lo propugnado enotros extremos de la Propuesta, también Ordenanza-tipo de dicho tributo(cfr. conclusión 19.B de las del IV Seminario de Investigación sobre «Actualización de las contribuciones especiales»).


Tres Comunicaciones (Muñoz, Ribot y Rojo) participan del criterio desupresión del actual artículo 18 del Reglamento de Haciendas Locales y, enconsecuencia, proponen la necesidad de que exista Ordenación fiscal decontribuciones especiales, abundando, como la Propuesta de la Ponencia, enel criterio contenido en la conclusión 19.a de las del citado IV Seminario deInvestigación. Muñoz, razonando su opinión, piensa que las contribucionesespeciales no han de tener un tratamiento distinto, a los efectos de su ordenación normativa, de los demás tributos locales, de modo que, siendo laimposición obligatoria, la Ordenanza debe estar aprobada para su aplicaciónen los casos de realización de obras o establecimiento de servicios que comporten la imposición. A su juicio, los documentos a que aluden los artículos 29 y 39 del Reglamento de Haciendas Locales habrán de tener diferentecontenido en cada caso. En cambio, la Ordenanza fiscal consignará normasde carácter general que, sin perjuicio del suficiente detalle, podrán aplicarsea todos los casos individualizados de imposición.

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En cambio, consideran que la Ordenanza fiscal no es necesaria: Cámpora,para quien las contribuciones especiales no son un tributo, sino un prorrateode cánones urbanísticos; Rodríguez Haro, basado en que los preceptos deuna Ordenanza fiscal de contribuciones especiales no podrían ampliar lanormativa legal, según confirma la experiencia, ya que, en general, las Ordenanzas existentes se han limitado a transcribir literalmente o a remitirse a losartículos correspondientes de la Ley o del Reglamento de Haciendas Locales.Según su modo de ver, habrá de ser la disposición que desarrolle el contenidodel artículo 9.0 de la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobre Modificación parcialdel régimen local, la que regule con detalle la normativa aplicable a todas lasCorporaciones; Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva, si bien no estiman necesaria la Ordenanza, creen que tampoco ha de estorbar su existencia, ya quesi está bien elaborada puede constituir un valioso instrumento para facilitarla liquidación del tributo, y Alarcón reputa innecesaria la Ordenanza, perono se opone a su utilización por quienes deseen disponer de una regulaciónmás casuista.


Las intervenciones producidas en esta cuestión en el seno del Seminarioconcuerdan con las sostenidas en las Comunicaciones reseñadas y están recogidas, sintéticamente, en la conclusión. De otro lado, el moderador hizoobservar que, por tratarse de una materia que había ocupado ya especialmente la atención de un Seminario anterior, convenía pasar rápidamentesobre ella.

5. COMENTARIO.

Esta cuestión, como ya advertía la Propuesta de la Ponencia, había sidotratada, como otras relativas a contribuciones especiales, en el IV Seminariode Investigación, cuya conclusión 19.a , en su primer apartado, decía así:«El Seminario estima que la Ordenanza fiscal general de contribuciones especiales puede constituir un instrumento valioso para llegar a una ordenación10 más completa posible de dicha exacción, junto con la ordenación a nivellegal y reglamentario, que constituiría el «bloque del ordenamiento» en unMunicipio concreto en esta materia. Sin embargo, el acuerdo de imposicióndebe ser objeto de especial concreción para cada obra, instalación o servicioy autorizada por la Delegación de Hacienda como acto definitivo en víaadministrativa, salvo en aquellos casos en que los tipos de imposición u

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otros elementos determinantes de la deuda tributaria pudieran quedar taxativamente fijados desde el «bloque del ordenamiento». No obstante la existencia de esta conclusión, la Ponencia consideró oportuno reproducir el problema incluyéndolo por razones sistemáticas en el Guión-Problemática.

No cabe duda alguna de que uno de los problemas capitales que ofrecela aplicación y efectividad de las contribuciones especiales es, al menos hastaahora, el de su imposición y ordenación. Vale la pena detenerse unos minutos,en esta cuestión, que estimo trascendental para el porvenir del tributo.

Con ciertas vacilaciones, la jurisprudencia parece haber requerido un actoparticular de imposición y, por tanto, también un acto concreto de fiscalización superior, en relación a cada expediente de realización de obras o deinstalaciones, o de establecimiento o de ampliación de servicios públicos;e incluso, en algunos fallos, aunque exista Ordenanza fiscal reguladora deltributo. Con los debidos respetos para quienes la sostienen, esta posición meparece absurda si la Ordenal1za fiscal predetermina los elementos esencialesde la obligación tributaria, porque, entre otras razones, conduce o puedeconducir a la inoperancia de las contribuciones especiales. Esta tesis desconoce que en la exacción de 1.ts contribuciones especiales, como en cualquierotro tributo municipal o provincial, y a consecuencia del poder tributariomeramente derivativo que las Corporaciones locales ostentan, deben distinguirse dos momentos. Uno, en primer lugar, de imposición general del tributo. Es el acuerdo de la Corporación por el que ésta decide incluir las contribuciones especiales en el elenco de su fiscalidad. Otro momento posteriores el acto corporativo por el que, en desarrollo y efectividad de aquel acuerdo, aplica el tributo a casos concretos. Al primer momento debe ir ligada laordenación autonómica del tributo, adaptando la normativa general a las circunstancias de la Entidad de que se trate. El acuerdo general de imposición,cunstancias de la Entidad de que se trate. El acuerdo general ~e imposicióny el de ordenación son fiscalizables por los órganos centrales o provincialesdel Ministerio de Hacienda y, en último término, por la Jurisdicción contencioso-administrativa. La aplicación del tributo a casos concretos no ha deser controlable sino a través de los actos individuales de aplicación y efectividad, reclamables ante los Tribunales Económico-administrativos provinciales y, ulteriormente, revisables por la Jurisdicción contencioso-administrativa. El acuerdo general de imposición y el de ordenación habrán de seradoptados, como es lógico, por el Pleno de la Corporación. Los actos deaplicación a casos concretos, por la Comisión permanente u órgano similar,y los actos particulares de aplicación y efectividad o, en otros términos, lasliquidaciones tributarias, por ésta, e incluso -ésta es otra cuestión- porfuncionarios.

ss

No veo dificultades insalvables para llegar a la formulación de un bloquenormativo que predetermine en forma suficiente el contenido de la obligacióntributaria relativa a contribuciones especiales. En distinta gradación, la Ley.el Reglamento y cada Ordenanza fiscal han de despejar toda duda, dentrode un marco de relatividad, en la aplicación del tributo. Si el criterio de lafiscalización de cada acto concreto, no habiendo Ordenanza, puede ser atendible en Corporaciones que tramitan pocos expedientes de contribucionesespeciales al año, es totalmente rechazable en Corporaciones de mayor volumen, cuya actividad quedaría, en este orden, paralizada, aparte de que losórganos superiores de fiscalización quedarían desbordados en su afán dedespachar su tarea en tiempo hábil.

La conclusión de todo ello parece, pues, la supresión del artículo 18 delReglamento de Haciendas Locales, que constituye una injustificada excepcióndel artículo 718 de la Ley de Régimen Local. Sin embargo, el problema sepresenta más sutilmente ante la normativa que declara obligatoria la imposición de contribuciones especiales. Me refiero, claro está, al artículo 9. 0 dela Ley 48/1966, de 23 de julio, sobre Modificación parcial del régimen local,cuyo contenido aparece reiterado, en términos análogos, en las bases 74 y 92(en relación a Municipios y Provincias, respectivamente) del Proyecto de Leyde Régimen Local. Si entonces, en puridad, no es necesario acuerdo de imposición general del tributo, ¿para qué la Ordenanza fiscal, ocurre preguntar? Mi parecer es que, aún en estos casos, la Ordenanza fiscal es necesaria..a no ser -lo que estimo muy improbable- que la regulación legal y reglamentaria sean tan detalladas que ellas solas actúen como «bloque normativo».Pero la experiencia relativa a otros tributos y la problemática específica delas contribuciones especiales inducen a creer 10 contrario.

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111. NORMAS TRIBUTARIAS

PRINCIPIOS GENERALES Y APLICACION DE LAS NORMAS

CONCLUSION 12.a

1. TEXTO.

El Seminario postula la inserción en la futura normativa de régimen localde los oportunos preceptos que adapten a las peculiaridades de aquél y,.sobre todo, en relación al poder tributario meramente derivativo que ostentanlas Corporaciones, los «principios generales» y la «aplicación de las normas»que regulan los artículos 9.° al 25.°, ambos inclusive, de la Ley General Tributaria, si bien aclara que, en realidad, solamente los artículos 20.° al 25.°.de dicho texto legal tienen acomodo en el marco de las Haciendas locales.


¿Se considera interesante consignar en la futura normativa algúnprecepto relativo a los «principios generales» o a la «aplicación de lasnormas» que contenga alguna especialidad respecto a la regulación establecida en los artículos 9.° al 25.°, ambos inclusive, de la Ley GeneralTributaria?

Se considera interesante consignar, en la futura normativa de régimenlocal, los oportunos preceptos que adapten a las peculiaridades de aquél y,sobre todo, en relación al poder tributario meramente derivativo que lasCorporaciones locales ostentan, los «principios generales» y la «aplicaciónde las normas» que regulan los artículos 9.° al 25.°, ambos inclusive, de laLey General Tributaria, y en tal sentido se formulan propuestas concretasen algunos de los apartados siguientes.

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Las cuatro Comunicaciones que aluden a este punto coinciden en proponer la adaptación de las normas contenidas en los artículos 9.° al 25.° de laLey General Tributaria a las peculiaridades del régimen local. Cámpora, Ri·bot, Rodríguez Haro y Muñoz se manifiestan en este sentido. Estos dos últimos explican más detalladamente su postura.

Rodríguez Haro, teniendo en cuenta que una gran mayoría de Corporaciones municipales carecen de Interventor de Fondos y, también en granparte, de Secretario con título superior, y, por tanto, pueden difícilmenteorientarse con claro concepto interpretativo en un sistema de remisión anormas generales, estima que la futura Ley de Régimen Local debería contener sus propios principios básicos, aunque inspirados y coherentes con losde la Ley General Tributaria.

Muñoz, al propugnar la adaptación, aclara que la traslación íntegra delos citados preceptos al ordenamiento local sería inadecuada y carecería enalgunos casos de sentido, pero piensa que, sustantivamente, aquellos pr~

ceptos podrían mantenerse.


El examen de esta cuestión en el seno del Seminario fue más bien breve,.ya que, como aclaró la Ponencia, se trataba en realidad de un punto introductorio que había de ser desarrollado en apartados sucesivos de la Propuesta. En realidad, importaba solamente establecer una posición de partida,congruente con la conclusión primera. En esta línea, De la Orden y Rebés seadhirieron a la tesis de la adaptación, a lo que se opuso Remón, por estimarque los artículos 9.° al 25.0 de la Ley General Tributaria no podían ser aplicables sin más a las Haciendas locales, sino que era preciso distinguir entrelos principios que obedecen a la justicia conmutativa y los restantes, de manera que sólo los primeros habían de ser objeto de adaptación, ya que enotro caso eran privativos de la Hacienda estatal. Intervino el Moderadorpara exponer que, a su juicio, era necesario matizar más la cuestión y que,en principio, debía distinguirse entre las normas de los artículos 9. 0 al 25.°'en conjunto y las de los artículos 20. 0 al 25.° en particular, de modo queparecía que solamente estos últimos podrían tener fácil acomodo en el futuroordenamiento local. El Seminario se adhirió a esta matización.

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5. COMENTARIO.

Estimo conveniente una aclaración sobre el contenido de la conclusión 12.a y, en particular, sobre la tajante separación, a que la misma alude,respecto a los artículos 20.° al 25.° de la Ley General Tributaria. Un examendetenido, aunque ligero, de los artículos 9.° y siguientes de dicha Ley puedeconfirmar mis reservas en esta cuestión.

El artículo 9.° puede ser fácilmente adaptado. La enunciación de lasfuentes del Derecho tributario local es una materia interesante y que, paramayor claridad, podría ser regulada expresamente en una futura normativa.Asimismo, el artículo 10.°, cuyas semejanzas, al menos en el propósito, conel artículo 718 de la Ley de Régimen Local, son evidentes, podría tambiénser objeto de acomodación a la legislación local. En realidad, donde la LeyGeneral Tributaria dice «Ley» la expresión habría de transformarse, en elorden local, en órgano plenario de la Corporación en algunos casos. Lo que,en cualquier supuesto, parece indispensable es precisar el principio de legalidad y el de reserva de Ley en el ámbito fiscal local. Por análoga razón,puede ser conveniente incorporar al ordenamiento tributario local una normaanáloga a la del artículo 11.° de la Ley General Tributaria y mediante lacual el Pleno corporativo pudiera delegar en el Presidente de la Diputacióno en el Alcalde o en otro órgano local determmadas materias, sobre todo enrelación a funciones tributarias. El artículo 12.° parece, en principio, no sersusceptible de traslado al régimen local. No obstante, si se recuerda el comentario a la conclusión 8.a , habría de convenirse en que un precepto de talcarácter o alcance sería muy interesante en el ámbito local a fin de hacerposible el reajuste de los tipos de gravamen de las tasas en función delaumento del coste de la vida, sin necesidad de acudir al expediente demodificación de las correspondientes Ordenanzas. Los artiículos 13.° al 14.°'Son específicos del orden tributario estatal. No cabe sobre ello la menorduda. Pero el primero es ya aplicable en sus propios términos a las Haciendas locales por su misma virtualidad imperativa. El segundo, si se confirieraa las Corporaciones locales alguna facultad en orden al establecimiento debeneficios tributarios -cosa que se examinará en la conclusión siguiente-,podría entenderse, por adaptación, como que el Interventor de Fondos haríalas veces del Ministerio de Hacienda. En cuanto al artículo 15.°, en la conclusión siguiente se examinan los problemas que sugiere en relación a lasHaciendas locales. El artículo 16.° puede ser plenamente aplicable. No asíel 17.°. En cambio, se estima imprescindible una norma similar al artículo 18.°,que determine el órgano competente en materia de aclaración de normas

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tributarias autonómicas locales. Pienso que habría de ser el Pleno corporativo, que las acuerda o aprueba inicialmente. El artículo 19.° ya es aplicable.Finalmente, como confirmó el Seminario, son adaptables -y añado, deberían adaptarse- las normas de los artículos 20.° al 25.°.

BENEFICIOS TRIBUTARIOS

CONCLUSION 13.a

1. TEXTO.

El Seminario ha examinado diversos aspectos del problema que planteanlos beneficios tributarios en el ámbito de las Haciendas locales:

a) En primer lugar, propone distinguir nítidamente entre exenciones tributarias y supuestos de no sujeción, ya que ambos conceptos son diferentesy, por tanto, efectuar las correspondientes aplicaciones al regular los diversostributos locales.

b) Estima perfectible la enumeración de exenciones, bonificaciones y reducciones fiscales contenidas en la vigente legislación de régimen local, Y'conveniente, o incluso necesario, sistematizar y depurar los diversos y variados supuestos de beneficios tributarios actualmente dispersos en distintostextos de diferente rango legal, como los relativos a la Compañía TelefónicaNacional de España, Banco de España, industrias de interés nacional y viviendas de protección oficial.

c) Expresa diversos criterios sobre la aplicabilidad a las Haciendas locales de la limitación temporal de las exenciones, establecida en el artículo 15de la Ley General Tributaria, aunque la mayoría se pronuncia en sentidonegativo.

d) Debate con gran amplitud la cuestión de si, a los efectos de uniformidad tributaria, los beneficios de esta naturaleza reconocidos en el ámbitoestatal han de alcanzar también al local. La mayoría de asistentes manifiestaun criterio restrictivo en este punto, y algunos aclaran que no parece recomendable la aplicación de beneficios a los tributos compensadores -incremento de valor de los terrenos y contribuciones especiales-, a las tasas y alos impuestos finalistas.

e) Algunas intervenciones sostienen la tesis de que la concesión de beneficios tributarios, en los casos previstos en la Ley, debería ser objeto de unaadecuada compensación a través de la técnica de la subvención, a fin defacilitar de este modo una más correcta determinación de los costes.

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f) Coincide, respecto a si las Corporaciones locales deberían o podríanestablecer beneficios tributarios no previstos en la Ley, en no recomendarcon carácter general un reconocimiento de tal autorización o facultad, aunque lo estima justificado en algunos casos, pero un reducido sector de asistentes propugna la conveniencia de otorgar a las Corporaciones locales unamayor libertad y flexibilidad en la concesión de exenciones, con el fin defomentar determinadas actividades en el respectivo término municipal, ensimilitud de tratamiento con las posibilidades estatales en este orden.

g) Finalmente, el Seminario comparte la inquietud, expresada por algunos asistentes, por el hecho de que, en muchos casos, a consecuencia dela traslación de la carga tributaria, los beneficios de esta naturaleza favorecen a quienes son ajenos a la justificación del beneficio, por lo que consideranecesario que la legislación cuide de evitar tales anomalías.


2.1. ¿Existen, o pueden existir, supuestos de «no sujeción» en la regulación de los tributos locales? ¿Cuáles podrían ser?

Es indudable que en el ordenamiento tributario local existen supuestosde no sujeción, lo mismo que en el estatal, por lo que sería deseable ponerespecial cuidado en la elaboración y redacción de los textos legales y reglamentarios y de las Ordenanzas fiscales, a fin de distinguir adecuadamentecuándo se está ante una «exención» o una «no sujeción», lo cual habríade contribuir eficazmente a una más correcta configuración del hecho imponible.

2.2. ¿Se estima perfectible la enumeración de exenciones y bonificaciones que se realiza en la actual normativa de régimen local, al examinarse los distintos tributos?

Se estima perfectible la enumeración de beneficios tributarios contenidosen la viRente legislación de régimen local, pero considerando la complejidadde la cuestión, la Ponencia cree que su cometido debe ceñirse a trazar laslíneas generales, a no ser que el Seminario se pronuncie por una propuestapormenorizada, descendiendo a un casuismo más o menos exhaustivo.

2.3. ¿Sería conveniente recoger en la futura normativa hacendística locallos diversos casos de exenciones o bonificaciones, dispersos en variados textos y relativos, por ejemplo, a viviendas de protección

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oficial, Compañía Telefónica Nacional de España, C. A. M. P. S. A.,Banco de España, etc.?

La Ponencia estima deseable, e incluso necesario, que el futuro ordenamiento local sistematice y depure los diversos y variados supuestos de beneficios tributarios actualmente dispersos en distintos textos de diferente rangolegal, aclarando debidamente las zonas polémicas, como, por ejemplo, lasurgida a raíz de la interpretación del artículo 3.° del Decreto-ley de 7 dejulio de 1962, sobre nacionalización del Banco de España, y que dio lugara la interesante sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 1964(Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi, 1964, núm. 5.249).

2.4. ¿Podría aplicarse literalmente el artículo 15 de la Ley General Tributaria, o convendría efectuar algunas precisiones, o modificaciones, respecto a las exenciones o bonificaciones proyectadas sobrelas exacciones locales?

Se estima de dudosa aplicación en el ámbito de las Haciendas locales, yen sus términos literales, el artículo 15 de la Ley General Tributaria, aunque,en congruencia con la primera propuesta de la Ponencia, por razón de unadeseable uniformidad, la legislación local debería seguir las directrices dela estatal.

2.5. ¿Se estima conveniente, a los efectos de uniformidad tributaria, quelos beneficios de esta naturaleza en el ámbito estatal alcancen también al local? En caso afirmativo, ¿no parece oportuno establecerla excepción de ciertos tributos locales que persiguen fines muyparticulares?

Se estima adecuado, en principio, a los efectos de uniformidad, que losbeneficios tributarios relativos a la Hacienda estatal se apliquen también alas exacc'nnes locales. No obstante, la Ponencia manifiesta su criterio de queno parece recomendable dicha aplicación en casos como los de tributoscompens~tiores -incremento de valor de los terrenos y contribuciones especiales- y finalistas -aunque el rendimiento de estos últimos no tenga unaafectación específica- y de tasas.

2.6. ¿Se considera procedente que las Ordenanzas fiscales locales contuvieran beneficios tributarios no previstos en la Ley que autorizala imposición de la exacción correspondiente, o, por el contrario,habría de limitarse tal posibilidad al específico caso del artículo 438de la Ley de Régimen Local?

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La Ponencia, sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, considera procedente reservar a las Corporaciones locales la facultad de concederbeneficios tributarios, determinados en las correspondientes Ordenanzas fis-cales, en casos no regulados expresamente en la Ley, dando carácter generala la orientación señalada en los artículos 438; 446-2, e), y 552-1 de la Leyde Régimen Local.

':"'a cuestión, a juicio de la Ponencia, es de límites, en el sentido de si,-convenida la necesidad o la conveniencia de otorgar aquella facultad, enatención a las peculiaridades de la vida local, es preciso configurarla ampliamente o si, por el contrario, su ejercicio ha de someterse a fuertes condicionamientos; y, a este respecto, podría sugerirse la introducción de un informevinculante del Ministerio de Hacienda, previo a la aprobación definitiva debeneficios tributarios locales no establecidos o autorizados por la legislación.


Las Comunicaciones aludieron a las diversas cuestiones planteadas por laPonencia y que fueron recogidas en la conclusión, en los siguientes términos:

A) Solamente Rodríguez Haro y Muñoz se refieren a la distinción entresupuestos de «no sujeción» y de «exención». El primero se opone a la Propuesta de la Ponencia, basado en razones de tipo práctico y no técnico, cuales son que la mayoría de Municipios no disponen de personal bien formadoen la técnica fiscal, por lo que debe evitarse una complicación de los textosque han de aplicar. A su juicio, la mención de «supuestos de no sujeción»,que emplea el artículo 29 de la Ley General Tributaria, podría sustituirseventajosamente por la de «exenciones», como hace la vigente Ley de Régimen Local. Muñoz, en cambio, compartiendo el criterio de la Ponencia,estima que de la misma manera que en la imposición estatal existen supuestosde no sujeción, perfectamente diferenciados de los de exención, parece lógicoadmitirlos en la legislación local, en la regulación concreta de cada una delas exacciones.

B) Cámpora, Muñoz y Rodríguez Haro están conformes con la Ponencia, en el sentido de que sería necesario que el futuro ordenamiento localsistematizara y depurara los diversos y variados supuestos de beneficios tributarios actualmente dispersos en distintos textos de diferente rango legal.Remón se extiende en este punto, haciendo ver la conveniencia de recogerla doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 1964, de modo que la obligación de contribuir sea general y sinexcepciones por los tributos locales que obedezcan a la justicia conmutativa(por su naturaleza y no precisamente sólo por su denominación), y que las

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exenciones afecten únicamente a las exacciones derivadas del ejercicio depotestad impositiva. Además. piensa que una Ley formal debería establecerconcretamente los supuestos de beneficios tributarios en la esfera local. enforma restrictiva. sin que. como es lógico, pudieran tener virtualidad algunalos citados en otras disposiciones de rango inferior. Finalmente, Ribot haceobservar que algunas de las exenciones vigentes, como la establecida a favorde la Compañía Telefónica Nacional de España. fueron concedidas en unascircunstancias de hecho y en forma tal que hacen dudar de sus efectividadactual: de ahí, concluye, es conveniente replantear, a nivel legislativo. lasubsistencia de las exenciones subjetivas.

De otro lado. las Comunicaciones coinciden en estimar perfectible laenumeración de beneficios tributarios recogida en la vigente l~gislación derégimen local, aunque hacen notar, pese a que sería deseable. las dificultadescon que tropezaría una propuesta pormenorizada (Cámpora, Alarcón, Rodríguez Haro, Muñoz, Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva. Ribot y Rojo).

C) Sobre la aplicación en el ámbito de las Haciendas locales del artículo 15 de la Ley General Tributaria, Cámpora es partidario de la aplicaciónliteral por razón de una deseable uniformidad entre la legislación estatal yla local. Rodríguez Haro, consciente de las ventajas indudables que reportaría al contribuyente un tratamiento uniforme, cuida de señalar que una posible flexibilidad a este respecto exigiría garantías tutelares de organismostécnicos contra posibles discriminaciones fundadas sólo en consideracionespolíticas. Ribot estima que la acomodación de este artículo 15 debería hacerse cabalmente de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 2.° del artículo 10-1 de la Ley de 24 de diciembre de 1962, o que incluso podría preverseel reconocimiento genérico de exenciones por el Pleno de la Corporación.siempre que existiera una posterior fiscalización del Delegado de Hacienda.Muñoz, haciéndose eco en esta cuestión de las dudas de la Ponencia. creeque el citado precepto no parece literalmente aplicable dentro del régimenlocal. En todo caso -añade- la iniciativa de la propuesta debería partirconjuntamente de los Ministerios de Hacienda y de la Gobernación.

D) Cámpora estima adecuado, en principio, en aras de la uniformidad,que los beneficios tributarios relativos a la Hacienda estatal se apliquentambién a los tributos locales, aun cuando dicha aplicación no parece recomendable a los tributos compensadores y a los de carácter finalista. así comoa las tasas, según sugiere la Ponencia. Para Rojo, la aplicación de exencionesen el ámbito local se justifica si también están concedidas en el ámbitoestatal. pero no por razón de las personas, sino en fuerza de la función oacto sometidos a gravamen. Rodríguez Haro estima que los beneficios tributarios establecidos en el ámbito estatal sólo deberían aplicarse en las Haciendas locales a voluntad de las respectivas Corporaciones. y que, en caso de

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concesión por Ley, el Estado habría de disponer la compensación oportuna,conforme previene actualmente el artículo 721 de la Ley de Régimen Local.Según Ribot, la política de fomento practicada por el Estado en materiafiscal no puede ignorarse en las Haciendas locales, aunque reconoce quealgunas figuras tributarias locales, como los arbitrios con fines no fiscales, nopueden admitir beneficios tributarios de ninguna clase. Por último, Muñozrecuerda que el VI Seminario de Investigación, sobre «Actualización de lasnormas de recaudación de las Corporaciones locales», llegó a la conclusiónde que «en los casos de moratorias concedidas por el Estado mediante Ley,se considerarán éstas aplicables automáticamente a las exacciones localesen los supuestos tributarios de naturaleza análoga». Sin embargo, el mismocomunicante considera que este principio general debería ser objeto de algunas excepciones, mencionadas expresamente en la disposición reguladora dela moratoria, y que, en cualquier caso, deberían quedar al margen de losbeneficios tributarios otorgados por el Estado exacciones tales como lascontribuciones especiales, el arbitrio sobre el incremento de valor de losterrenos y las tasas por prestación de servicios.

F) Sobre el problema de si se considera procedente que las Ordenanzasfiscales contengan beneficios tributarios no previstos en la Ley que autorizala exacción correspondiente, Cámpora se pronuncia en sentido afirmativo,como sugería la Ponencia, propugnando dar carácter general a la orientacióncontenida en los artículos 438, 446-2, e), y 552-1 de la Ley de Régimen Local.El mismo criterio es compartido por Rodríguez Haro. Por su parte, Nasarre,Talavera y Sánchez Oliva advierten que los beneficios tributarios no previstosen la Ley no estarían tampoco incluidos en las Ordenanzas-tipo y, por tanto,por constituir modificaciones de las mismas, habrían de seguir los trámitescorrespondientes a éstas. Para Ribot, de acuerdo con la Propuesta de laPonencia, sería conveniente, siempre que existiera un principio de tasaciónlegal, la posibilidad de establecer, por acuerdo plenario de la Corporación,beneficios tributarios no reconocidos por Ley.

Muñoz, profundizando más en la cuestión, entiende que los beneficiostributarios deben estar previstos en la Ley que autoriza la exacción correspondiente, al menos en cuanto a las líneas generales. Estas líneas generalesdeberían estar orientadas en criterios muy restrictivos, conforme al principiode generalidad de la obligación de contribuir. Podría, no obstante, dejarseabierto un cauce para aquellos supuestos claramente fundamentados, perono comprendidos en el lineamiento general establecido por la Ley, queaconsejaran permitir a las Corporaciones locales la incorporación a susOrdenanzas fiscales de otros beneficios tributarios. Dicho cauce habría de

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ser, a su juicio, el del expediente razonado que, elevado a informe del Ministerio de la Gobernación y con la conformidad del de Hacienda, promoviera el correspondiente proyecto de Ley.


La amplitud de la conclusión permite ya formar una idea de los criteriosmanifestados en el Seminario respecto al tema de los beneficios tributarios.Resumiendo el extenso debate sostenido, podría decirse que fueron ratificadas por sus autores asistentes las opiniones vertidas en sus respectivas Co·municaciones en relación a los puntos a), b), e), d) y f) de la conclusión.

Sobre el punto a), el Seminario, pese a la opinión de Rodríguez Haro,basada en razones de tipo práctico, coincidió en ser deseable que las normastributarias de cualquier rango distinguieran nítidamente los supuestos de «nosujeción» de los de «exención», 10 cual habría de contribuir eficazmente auna más correcta configuración del hecho imponible.

Sobre el punto b) hubo también unanimidad: la materia de beneficiostributarios en el ámbito local es hoy día anárquica, de modo que su clarificación y sistematización se imponen. En definitiva, su reconsideración total esnecesaria. Sin embargo, los asistentes creyeron que no constituía ocupaciónpropia del Seminario descender al detalle determinando todos y cada uno delos casos de exenciones en todos y cada uno de los tributos municipales. Estimaron que la labor del Seminario había de limitarse a establecer el principio.

Sobre la aplicabilidad del artículo 15 de la Ley General Tributaria, seadhirieron a la tesis negativa Rebés y Remón.

Sobre el punto d), la mayoría de los asistentes se pronunciaron en contrade extender al ámbito local, sin discriminación, los beneficios tributarios reconocidos en la esfera estatal. Destacaron, en este sentido, las intervenciones de García Ramos, Rebés y Remón.

Respecto al punto f), el Seminario se dividió en dos posiciones antagónicas, que a lo largo del debate fueron matizadas. Frente a la tesis negativade Rebés, fuertemente defendida, Carrillo opuso la conveniencia de concedera las Corporaciones locales una cierta flexibilidad, sobre todo con el fin defomentar, en igualdad de oportunidades con el Estado, determinadas actividades en el respectivo término municipal.

En diversos momentos, tanto la Ponencia como el Moderador precisaronalgunos extremos, aportando aclaraciones para centrar la problemática debatida. Particularmente, el Moderador adujo que en cualquier caso deberíaprevalecer un criterio restrictivo en la concesión de beneficios tributarios, que

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según la Ley General Tributaria solamente pueden ser establecidos por Ley,si bien en algunos casos estaría justificado dotar a las Corporaciones localesde los dispositivos adecuados para conceder beneficios no previstos en disposición legal, sin perjuicio de la responsabilidad en que pudieran incurrirsus autoridades. miembros y funcionarios por rebasar los límites legales.

En relación al tema de los beneficios tributarios, se suscitaron dos cuestiones nuevas. Una de ellas, propuesta por Veciana y compartida expresamente por Barril, se refería a que los beneficios tributarios derivados de laaplicación de una norma legal estatal deberían ser objeto de una adecuadacompensación, a través de la técnica de la subvención, a fin de facilitar, deeste modo, una más correcta determinación de los costes de los servicios. Elotro punto, sugerido por Medina y compartido por Alarcón, De la Orden,Rebés y otros. expresaba la inquietud por el hecho de que, en muchos casos,a consecuencia del fenómeno de la traslación de la carga tributaria. los beneficios de esta naturaleza favorecen a quienes son ajenos a la justificacióndel beneficio, por lo que se consideraba necesario que la legislación futuracuide de evitar tales anomalías. Ambas propuestas se recogen en la conclusión casi en los propios términos en que fueron formuladas.

5. COMENTARIO.

Indudablemente, el tema a que se refiere la presente conclusión es uno delos más importantes examinados en el Seminario. Preocupa intensamente alos administradores locales lo que en la práctica ocurre en esta materia.Pese al principio de jerarquía normativa, se van sucediendo las concesionesde exenciones que afectan también a tributos locales, muchas veces sin justificación clara. El tratamiento de esta cuestión estaba, pues, plenamentereconocido.

En primer lugar. se suscitó un problema meramente técnico. pero quepuede tener un alcance práctico indudable. Me refiero, claro está, a la distinción entre «no sujeción» y «exención». Sabido es que el hecho o actoexento se subsume (encaja) en la descripción legal que configura la hipótesisde hecho de la norma tributaria y que es un hecho imponible, aunque 00

resulte, en definitiva, gravado, en virtud de una norma de carácter especialque, por razones extratributarias, excluye al hecho o acto exento de la consecuencia jurídica prevista con carácter general en la norma tributaria. Porel contrario, el acto no sujeto no encaja en la descripción que hace la normatributaria en la hipótesis de hecho; cae fuera de la figura fiscal y queda, portanto, excluido, no el efecto jurídico de la norma, como ocurre con el actoexento, sino de su hipótesis o presupuesto, como supuesto ajeno y extraño

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al ámbito material de aplicación del tributo. El Tribunal Supremo, en sentencia de 10 de marzo de 1956, había declarado que «la exención es un privilegio contra derecho por razón del tiempo o de la causa, y sólo puede producirse precisamente cuando hay sujeción al tributo, constituyéndose en unamera suspensión de la efectividad de él, lo cual es cosa distinta de la nosujeción al tributo, que es la que conduce a la exclusión del mismo cuandono se da en cada caso la razón que lo motiva».

Los supuestos de no sujeción, como se ha dicho acertadamente, constituyen una manera de delimitar negativamente el hecho imponible. Por tanto,supuesto de no sujeción no es cualquiera, sino aquel que aparentemente puedeconfundirse con el hecho imponible. Los supuestos de no sujeción cumplenuna doble finalidad. De un lado, completan la ,'onfiguración ideal del hechoimponible, y de otro, tratan de fijarlo concretamente. En la primera hipótesis, la Ley considera que la definición del hecho imponible no resulta totaly completamente lograda y entonces para conseguirlo recurre a los supuestosde no sujeción. En la segunda hipótesis, el sU¡".1esto funciona para fijar o determinar concretamente el hecho imponible. Si este último tiene normalmenteuna formulación general y más bien abstracta, la labor de concretarla quedaría atribuida a los supuestos de no sujeción.

En la vigente legislación local, cabe registrar varios supuestos de confusión de ambos conceptos, «no sujeción» y «exención». Así, por ejemplo, elartículo 497-1 de la Ley de Régimen Local (cuyo contenido está reproducidoen el 69-2 del Reglamento de Haciendas Locales) establece que «quedanexceptuadas las sociedades que tengan exclusivamente un fin social, educativo o benéfico»; pero es evidente que se está, más que ante una exención,ante una descripción delimitadora del tributo por vía negativa, toda vez quesi una sociedad tiene exclusivamente un fin social, educativo o benéfico ya noes un casino o círculo de recreo, a los efectos de la citada normativa. Encambio, en el supuesto del artículo 184-4 de la Ley sobre Régimen delSuelo y Ordenación Urbana, que dispone que «no estarán sujetos» al arbitrio sobre ordenación urbanística los jardines de propiedad particular cuyasplantaciones respondan a un trazado u ordenación adecuados, parece quese trata de una verdadera exención, que debería detallarse en la correspondiente Ordenanza.

En cualquier caso, es conveniente, como propone la conclusión, unamayor claridad de los textos, legales, reglamentarios o autonómicos. en estacuestión. Precisamente, contra lo que creía Rodríguez Haro, cuanto másperfilados estén los contornos del hecho imponible (y un procedimiento paralograr esta finalidad es la mención de los supuestos de no sujedón), más fácilo menos difícil habrá de ser la aplicación de la norma, sobre todo para personal no excesivamente cualificado.

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También me interesa puntualizar debidamente el punto relativo a la eficacia de la legislación local en orden a otras disposiciones estatales queconceden exenciones. Exagerando un poco, acaso podría afirmarse que elartículo 719, a), de la Ley de Régimen Local es inoperante. Por un lado,este precepto obliga a las Corporaciones locales, en el momento de procedera la imposición y ordenación de exacciones, a sujetarse, en materia de exenciones, a los propios preceptos de la Ley de Régimen Local, no pudiendoconsignar en las Ordenanzas fiscales sino exenciones concretamente previstasy autorizadas en ella. Esta norma, de tan terminante declaración, viene completada, en cuanto a la aplicación y efectividad de las exacciones, por el artículo 659-1 de la Ley de Régimen Local. Pero, además, el artículo 719, a),obliga asimismo al Gobierno a no conceder exenciones sino dentro de loslímites de las previstas en la propia Ley de Régimen Local. De otra parte,el citado artículo establece una verdadera disposición derogatoria de todaslas exenciones a la sazón vigentes, la cual hay que entender alcanza a todaslas no reconocidas expresamente en la Ley de Régimen Local, cualquieraque sea su fundamento y el rango legal con que hubiesen sido concedidas, yaque la norma no sólo no hace distinción alguna por la que pudiera filtrarsealguna excepción, sino que cuida expresamente de vedar la aplicación deexenciones no reconocidas en la Ley de Régimen Local, aunque se fundenen razones de equidad, equivalencia y clase o fuero, y rechaza también expresamente la aplicación analógica de las exenciones.

Sin embargo, esta doble virtualidad -de derogación respecto al paso yde prohibición para el futuro- no fue reconocida por el Tribunal Supremoen la sentencia de 15 de noviembre de 1956, cuando declaró que «oo. el artículo 693 (se refería al texto articulado de 16 de diciembre de 1950, equivalente al 719 del texto refundido todavía vigente) es de contenido pragmático que obliga solamente a las Corporaciones locales en el trance de acordarla imposición y ordenar las exacciones, y cuando con eSe significado normativo determina que se tenga por expresamente derogada toda exención queen la actualidad de su promulgación estuviera en vigor, lo hace con referencia a las que hubieren podido ser acordadas por la misma Corporación opor el Gobierno, y entre ellas no se puede incluir las que se hubieran concedido por una Ley, porque sería tanto como confundir en una sola dosfuentes del Derecho distintas, como son la Ley y el Gobierno, y porque,igualmente, el contenido de la disposición transitoria 9.a (del texto de 1950,idéntica a la 4.a del actual de 1955) hace referencia a las exenciones de origenconvencional concedidas por los Ayuntamientos o por el Estado, sin aludir alas derivadas de la Ley».

La Ley de Régimen Local en modo alguno quería decir -y, desde luego,no lo dice- lo que pretendía este fallo del Tribunal Supremo para dejar

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subsistentes los privilegios fiscales establecidos en el artículo 10 de la Leyde Mutualidades, de 6 de diciembre de 1941. En efecto, si no puede negarseque el artículo 719, a), se refiere verdaderamente, con finalidad programática~

a las Corporaciones y al Gobierno para ordenarles que en el futuro noacuerden ni decreten, respectivamente, otras exenciones que las determinadas en la Ley, no es menos verdad que con la expresión «debiendo tenersepor expresamente derogada toda otra exención actualmente en vigor», aquelprecepto se dirige a todos --obsérvese que emplea el infinitivo impersonal«tenerse»- para derogar «toda otra exención actualmente en vigor», sindistinguir entre las establecidas en una Ley formal y las concedidas por unadisposición administrativa, pues al no aparecer esa distinción en la normalegal, no es lícito -como intentaba el Tribunal Supremo- derivar de unafrase en la que, si el precepto legal cita al Gobierno y a las Corporacioneslocales, es sólo para prescribirles la conducta a seguir en el futuro en esteaspecto; lo cual no podía ser de otro modo, toda vez que una Ley, por Leyformal que sea, si no es de rango constitucional, no puede vincular la futuraactividad legislativa y sí sólo derogar, como sucede en este caso, las disposiciones legales existentes en la fecha de su promulgación.

La tesis sostenida en la sentencia de 15 de noviembre de 1956 no podíaprevalecer, y el mismo Tribunal Supremo la rectificó en la de 25 de marzode 1961. En ésta se lee: «Que... ha de convenirse en que ciertamente el artículo 719 de la Ley... establece una generalidad en la obligación de contribuir suficiente para que cualquier Ordenanza fiscal que se confeccionaraal efecto hiciera caso omiso de los privilegios que a favor del Consejo ordenador de minerales especiales de interés militar estableció la suya fundacionalde 1941, sin necesidad de respetar más que aquellos a que se refieren las numerosas excepciones a la regla general que a favor del Estado contiene elarticulado de la Ley de 1955...».

Remón trajo a colación al Seminario la doctrina contenida en la sentenciadel Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 1964 (Repertorio de Jurispru

dencia, Aranzadi, núm. 5.249). Creo interesante transcribir aquí parte deldel 2.u Considerando de dicha sentencia:

«Que... se hace obligado desentrañar el alcance del último párrafo del artículo 3.° del Decreto-ley de 7 de junio de 1962, quenacionalizó el Banco de España, aunque sin confundirlo con el propio Estado, y el citado precepto establece en favor del Banco exención de toda clase de contribuciones, impuestos y demás gravámenes del Estado, Provincia o Municipio, conceptos los dos primeros

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que se refieren a los impuestos del Estado en los que todavía seconservan las denominaciones de contribución, como la territorial,e impuesto, como el de sociedades, el de derechos reales y otros,mientras que el término gravámenes, aunque no excluya otras prestaciones económicas distintas, debidas al Estado en virtud de unarelación tributaria, comprende principalmente los impuestos cuyatitularidad activa se reconoce a las Provincias y a los Municipios,bajo la denominación legal de arbitrios, entre los que se debe incluir,aunque en rigor algunas de ellas no 10 sean, todas las exaccionesprovinciales y municipales que no tengan otro fundamento distintodel de la potestad tributaria reconocida al propio sujeto públicoque las exige; pero no debe suceder lo mismo con las exaccionescuya exigibilidad se apoya en un principio de auténtica justiciaconmutativa, por tener su causa inmediata en una prestación económicamente estimable de la Administración en favor de los administrados, como sucede con las tasas, que son la retribución de unservicio público individualizado, o de un aprovechamiento especialde los bienes de uso común, pues si un Municipio presta el serviciode aprovechamiento de agua a domicilio, o hace en una calle unainstalación especial de alumbrado público, a petición de los vecinosde la misma, las tasas que podría percibir por tales conceptos notendrían su razón de ser en la potestad tributaria de aquél, sino enlos servicios prestados, cuyo alcance cuantitativo puede quedar avoluntad del usuario, el que no tiene por qué recibir trato distintocuando el servicio se 10 preste un particular que cuando 10 recibadirectamente de la Administración municipal.»

Finalmente, me interesaba comentar si conviene, en el futuro, otorgar alas Corporaciones locales ciertas facultades para conceder beneficios tributarios en casos no previstos en la Ley. Viene a la memoria en esta ocasión elrecuerdo del artículo 10, b), de la Ley General Tributaria y su posible adaptación a las Haciendas locales, según he comentado en relación a la conclusión anterior. No debe ponerse en duda que, en algunos casos, esta facultadresultaría indispensable, como oportunamente mencionó algún asistente, afin de fomentar determinadas actividades en el respectivo término municipal,en similitud de tratamiento con las posibilidades estatales en este orden. Precisamente un caso típico en que la cuestión se planteó es el del arbitrio deradicación en el Ayuntamiento de Barcelona respecto a los garajes-aparcamiento. Dicha Corporación pretendía conceder exención, pero el Ministeriode Hacienda, en el ejercicio de su función fiscalizadora, denegó la autoriza-

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ción, por no estar prevista en la Ley reguladora del tributo, o sea, la Ley deRégimen especial para el Municipio de Barcelona. Un punto de partidapodría ser, como sugería Ribot, el precepto contenido en el inciso 2.° del artículo 10-1 de la Ley 85/1962, de 24 de diciembre, sobre Reforma de lasHaciendas Municipales: «Queda facultado el Gobierno para regular el sistema de exenciones o bonificaciones en materia de exacciones municipaies».

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IV. LOS TRIBUTOS

CLASES DE TRIBUTOS

CONCLUSION 14.a

l. TEXTO.

El Seminario considera conveniente, de acuerdo con lo propugnado en laconclusión primera, adaptar la terminología tributaria local a la utilizada enla Ley General Tributaria y conforme a la clasificación establecida en elartículo 26 de la misma, salvo en lo relativo a la dualidad de las contribuciones especiales. En particular, propone que la legislación contenga una definición de los diversos tipos de tributos locales.


¿Se considera interesante perfilar o modificar la terminología tributaria local, contenida especialmente en los artículos 434 y 477 de laLey de Régimen Local, a la vista de la clasificación establecida en elartículo 26 de la Ley General Tributaria?

Se considera conveniente adaptar la terminología tributaria local a lautilizada en la Ley General Tributaria y conforme a la clasificación establecida en el artículo 26 de la misma.


Las cinco Comunicaciones que aluden a esta cuestión comparten, en principio, la tesis de la Ponencia. No obstante, excepto Cámpora, las otras cuatroformulan ciertas reservas o matizaciones. Así, Rojo está de acuerdo con la

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Ponencia, siempre que no fuera posible el establecimiento de un impuestoúnico, por el que se inclina. Rodríguez Haro sostiene que convendría suprimirla expresión «derechos y tasas», pues al haber suprimido el texto vigente deRégimen Local la limitación de las segundas al coste aproximado de losservicios (que ordenaban los artículos 370 y 371 del Estatuto Municipal de8 de marzo de 1924, inspirado en el concepto tradicional del «servicio público divisible» o de uso individualizado), la tasa tiene carácter de auténticoimpuesto, por lo que postula el uso del término «derechos» suprimiendo elde «tasas». Ribot dice que de la misma forma que el artículo 26 de la LeyGeneral Tributaria ha producido un aquilatamiento de la normativa generalexistente en esta materia (por ejemplo, Ley de 26 de diciembre de 1958, sobreTasas y Exacciones parafiscales), parece también oportuno realizar una laborparecida en orden a la imposición local. Según piensa, esta labor consistiría.prácticamente en transcribir el citado artículo 26, con adición del conceptode arbitrio con fines no fiscales, ya definido en la Ley de Régimen Local, ycon supresión de los restantes conceptos contenidos en los artículos 434 yconcordantes de dicha Ley. Finalmente, Muñoz quiere salvar su particularcriterio de que el término «exacciones» tiene en el ámbito local mayor rai-·gambre y tradición que el de «tributos», aparte de que el mantenimiento dela distinción permite a la vez distinguir automáticamente el orden fiscal dereferencia. Igual opinión sustenta respecto a las palabras «arbitrio» e «impuesto».


Esta cuestién suscitó escasa controversia entre los asistentes. Hechas algunas precisiones por la Ponencia, en relación a las indudables ventajas deuna uniformidad terminológica, el Seminario aceptó sin reservas su Propuesta. Solamente varios asistentes hicieron observar que, respecto al artículo 26-b)de la Ley General Tributaria, la definición de contribuciones especiales habría de rectificarse para hacerla congruente con lo sostenido por la Ponenciaen otro apartado posterior de su Propuesta. Finalmente, Rebés planteó comoaspecto nuevo el de la necesidad de que el mismo texto legal defina 10 quedeba entenderse por tributos locales, a fin de perfilar más adecuadamente elhecho imponible respectivo. El Seminario se adhirió a ambas propuestas.

5. COMENTARIO.

En relación a este punto, me interesa hacer algunas observaciones:a) En primer lugar, ha de recordarse que el objeto del Seminario no

comprendía examinar la cuestión, no propuesta por la Ponencia, del tributo

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único en el ámbito local. Sabido es que esta cuestión, tan debatida en la doctrina hacendística, tiene un interés marcadamente dogmático como aspiraciónideal que, en la realidad, no puede alcanzarse. Aparte de que, si se quiereprofundizar en ella, a meros efectos dialécticos, nos tendríamos que definirsobre si el tributo único que se propugna debería ser un impuesto, una tasao una contribución especial.

b) Respecto a la reserva formulada por Rodríguez Haro, no compartoen absoluto su punto de vista. En primer término, en la legislación españolala categoría tributaria de la «tasa» tiene hoy día sustantividad propia, comoespecie perfectamente diferenciable del impuesto en función de la necesidadde actividad administrativa casi siempre provocada por los interesados, requisito que no se da en los impuestos. De otro lado, no es cierta más que enparte la supresión de la limitación de la tasa al coste del servicio, pues esalimitación existe concretamente en el régimen fiscal especial del Municipiode Barcelona. Véase, a este respecto, el artículo 5.°-5 del Reglamento deHacienda Municipal de 9 de noviembre de 1961, según el cual», «en las exacciones que mantengan la naturaleza de tasas por prestación de servicios, surendimiento no podrá exceder del coste del servicio». A lo más, si quisieraaprovecharse la voz «derechos», podría identificarse con la cuota tributariade la tasa.

e) En cuanto a la sugerencia de Muñoz, en el sentido de conservar lapalabra «exacción», como de mayor raigambre y tradición que la de «tributo», he de recordar que, como dice el preámbulo de la Ley General Tributaria, «la clasificación (del artículo 26) cumple fundamentalmente finesterminológcos al pronunciarse por la voz tributos como comprensiva detodos los que pueden establecerse en uso de las facultades reconocidas en elartículo segundo». Por ello, sostengo que la tradición debe ceder en aras deuna deseable uniformidad, ya que la misma naturaleza tienen los tributos estatales que las hasta ahora denominadas «exacciones» locales. Que la orientación del legislador parecía ser ésta lo demuestra, además de la misma LeyGeneral Tributaria (vid. preámbulo y artículo 5.°), la Ley 48/66, de 23 dejulio, sobre Modificación parcial del régimen local, al crear el «impuesto»(y no el «arbitrio») de circulación de vehículos. A mi juicio, pues, en elfuturo debería hablarse de tributos locales y de impuestos locales, en sustitución, respectivamente, de exacciones y de arbitrios. Sin embargo, el proyectode Ley de Bases de Régimen Local parece dar la razón a Muñoz, ya que serefiere (base 71) a las «exacciones». ¿Será, pues, que contra toda lógica lafiiscalidad estatal girará en torno al «tributo» y la local en torno a la«exacción»?

d) Respecto a los denominados «arbitrios con fines no fiscales», noconstituyen, a mi modo de ver, una especial categoría tributaria, sino una

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subespecie de los impuestos. En definitiva, como ha sostenido y demostradouna solvente doctrina, la finalidad de la recaudación no forma parte del concepto de tributo, al menos exclusivamente, pues ello constituye Ulna característica común a todos los ingresos públicos (vid. artículo 4.° de la Ley GeneralTributaria) y pertenece a la esfera del Derecho presupuestario del gasto. Noobstante, la citada base 71 del proyecto de Ley de Bases de Régimen Localmantiene la categoría, con la denominación de «exacciones con fines nofiscales», al mismo nivel que las tasas, las contribuciones especiales y losimpuestos. La base 89 aclara que «las exacciones con fines no fiscales procederán en las circunstancias y con las limitaciones que establecen estas basesy la legislación vigente. Se fijarán los supuestos en que los Ayuntamientosvengan obligados a establecer esta imposición».

Más grave todavía es que la mencionada base 71 considere como exacciones las «multas», en manifiesta contradicción con lo establecido en el artículo 58-2, e), de la Ley General Tributaria. La falta de técnica es evidente.Como escribió Eheberg (Hacienda pública, traducción de la 19 ed. alemanapor E. Rodríguez Sastre, Barcelona, 1929, pág. 128), «sólo en su más ampliosentido se incluyen también entre las exacciones las multas y penas pecuniarias, pero éstas no son objeto de construcción científica en el campo de laHacienda pública; los puntos de vista según los cuales se imponen y midenno son de naturaleza financiera, y solamente el hecho de que su importecontribuye a satisfacer las necesidades del Estado justifica su mención en losTratados de Hacienda». El proyecto de Ley de Bases persiste, por tanto, enseguir el criterio práctico de oportunidad, en el sentido de que siendo lasmultas una sanción pecuniaria, su importe, en la técnica de la administracióneconómica de las Entidades públicas, ha de contabilizarse e ingresarse enCaja, de donde constituye un recurso de la Hacienda. Pero, desde este puntode vista, estimo que hubiera sido más correcto reputarla como «ingreso»,pero no como «exacción».

e) Finalmente, respecto a la propuesta formulada por Rebes, no estoyplenamente de acuerdo con ella, pues, pese a la afición del legislador, lasnormas definitorias carecen de imperatividad y pueden llegar a ser perturbadoras si la regulación del tributo correspondiente no es congruente conellas. Lo que importa es, efectivamente, la precisa delimitación del hechoimponible o tributario, pero no una mera definición. En realidad, a pesar detodos los intentos, las definiciones nunca son perfectas, y las legales no escapan a este hecho. A este respecto, basta remitirse a la que de impuesto dael artículo 26, c), de la Ley General Tributaria, que en realidad define eltributo y no el impuesto.

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ARBITRIOS CON FINES NO FISCALES

CONCLUSION 15.a

1. TEXTO.

El Seminario se muestra dividido en cuanto a la subsistencia de los llamados arbitrios con fines no fiscales. Algunos asistentes propugnan decididamente su supresión, por estimar que la finalidad que pretenden cumplirpuede ser lograda con mayor ventaja por aplicación de la multa coercitivay otros medios de compulsión previstos en la Ley de Procedimiento administrativo, aunque algunos asistentes, fundados en razones de carácter práctico,dudan de la eficacia de este sistema. Otro sector del Seminario, más numeroso, aboga por la conservación de los arbitrios con fines no fiscales y, dentro de este sector, se han manifestado criterios diversos, en el sentido decambiar la denominación actual de esta peculiar figura; especificar con mayordetalle las modalidades posibles de la misma, eliminando de su repertorioaquellos supuestos que, en realidad, son impuestos o tasas, y suprimir laintervención del Gobernador civil en los expedientes de aprobación de laimposición.


2.1. Caso de subsistir la exacción en el futuro, ¿se reputa fundamentadoque los arbitrios con fines no fiscales hayan de someterse a la aprobación del Gobierno civil de la Provincia?

La Ponencia expresa su parecer, en relación a los llamados «arbitrios confines no fiscales», que, en el caso de subsistir dicho tributo en el futuro ordenamiento local, debería eliminarse la intervención, en el trámite de aprobación, del Gobierno civil respectivo, aplicando el sistema normal de los artículos 722 y siguientes de la Ley de Régimen Local (salvo las precisionesrealizadas en otro apartado respecto a este punto).

2.2. Sobre estos mismos arbitrios, ¿convendría efectuar una enumeración de los mismos, más o menos exhaustiva, a la vista de los datosque proporciona la práctica jurídica?

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Se podría completar la enumeración «ad exemplum» del artículo 473-4de la Ley de Régimen Local con la cita de otras figuras específicas de arbitrios con fines no fiscales, que comúnmente viene admitiendo la práctica municipalista.


Todas las Comunicaciones relativas a este punto están de acuerdo enque la enumeración de figuras específicas de arbitrios con fines no fiscales nodebe ser exhaustiva o limitativa en la Ley, sino abierta. Así, Cámpora, Rodríguez Haro, Ribot y Muñoz. Sin embargo, los Comunicantes disientenrespecto a la intervención del Gobierno civil. Cámpora es partidario de lasubsistencia de los arbitrios con fines no fiscales y de la intervención delGobernador civil, conforme al régimen actual. Rodríguez Haro, en cambio..estima que el Gobernador civil no debe tener intervención alguna en laordenación tributaria de las Corporaciones locales, aun cuando la exacciónse establezca con fin no fiscal. Ribot cree que nada hay que cambiar, puestoque por razón de la finalidad de la exacción (corregir costumbres, evitar inmoralidades, etc.), el Gobernador civil encarna una figura orgánica especialmente idónea para tal función de fiscalización. Sin embargo, matiza que elaspecto de control y de tutela debe ceder ante necesidades de coordinación.Por último, Muñoz alega que difícilmente puede concebirse que los Ayuntamientos no puedan disponer de otros medios que los arbitrios con fines nofiscales para evitar las anomalías que con los mismos puede pretendersecorregir. En consecuencia, no pudiendo ser considerados esencialmente comomedios de allegar fondos al erario local, deben desaparecer. Pero en caso de!)ubsistir -añade-, debe admitirse que por un lado ofrecen un aspecto deorden público y por otro un aspecto económico, por lo que, aún reconociendo los numerosos inconvenientes que la práctica ofrece, no puede prescindirse de la intervención del Gobernador civil y debe ser asimismo necesaria la del Delegado de Hacienda. Insinúa, finalmente, que ]podría establecerse una competencia superior a ambas autoridades a fin de dirimir los posibles desacuerdos en que incurrieran.


El Seminario debatió ampliamente el problema de la subsistencia o node los arbitrios con fines no fiscales. Algunos asistentes, apoyados por laPonencia, propugnaron decididamente su supresión, por estimar que la fina-

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lidad que pretenden cumplir puede ser lograda con mayor ventaja por aplicación de la multa coercitiva prevista en la Ley de Procedimiento administrativo, así como otros medios de compulsión. En este sentido, Rebés, quepropone suprimir dichos tributos o, al menos, cambiar su denominación, yaplicar, en los casos que convenga, la multa coercitiva. Muñoz y otros seadhirieron a esta tesis. En cambio, un sector más numeroso del Seminarioabogó por la conservación de dichos arbitrios. Entre ellos, Barril propugnaque la intervención del Gobernador civil subsista en algunos casos y en otrosno. Remón se opone a la aplicación de las multas coercitivas en la esferalocal y, como otros, duda de su eficacia. Medina y otros asistentes aportanargumentos en favor de la subsistencia de los arbitrios con fines no fiscales,sobre todo de carácter recaudatorio.

El Moderador hace observar a la Ponencia que parece confiar mucho enla multa coercitiva, la cual, teóricamente, es, desde luego, mejor instrumentoque los arbitrios con fines no fiscales, pero duda que en la práctica seaeficaz. A su juicio, solamente podría sustituir con ventaja a dichos arbitriossi revistiera los caracteres de progresiva y automática. La Ponencia aclaraque éste es el sentido de su Propuesta.

5. COMENTARIO.

A mi juicio, los arbitrios con fines no fiscales deberían desaparecer delelenco de figuras tributarias municipales. Como dice muy bien Rebés, si subsistieran deberían cambiar de nombre o, lo que es lo mismo, si se consideraconveniente el gravamen de la materia sujeta a dichos arbitrios, que 10sea, según proceda, en forma de impuesto o de tasa. Por ejemplo, sobretenencia de perros u otros animales domésticos. En otros casos, la multacoercitiva cumpliría adecuadamente la función. No comparto el criterio delos que dudan de su eficacia práctica. Menos han demostrado, y de verdad,los arbitrios con fines no fiscales. Desde el punto de vista recaudatorio, ofrecen una menguada productividad. Con una muestra obtenida de 30 capitalesde Provincia y de 6 Municipios de la Comarca de Barcelona, he podidoconstatar que en 1967 los ingresos previstos procedentes de los arbitrios confines no fiscales no alcanzaban, como promedio, sino un 0,46 por 100 delos respectivos Presupuestos ordinarios. Donde más, un 2,51 por 100. Dondemenos, un 0,013 por 100: 5.500 pesetas sobre un total de 40 millones.

Debe recordarse que los arbitrios con fines no fiscales deben su origena las necesidades económicas de las Corporaciones municipales. Una Ley de21 de julio de 1878 autorizó a los Municipios, cuando los recursos ordinariosno bastaran para nivelar sus Presupuestos, a establecer arbitrios extraordi-

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narios. Eran los actuales arbitrios con fines no fiscales, aunque con estaanómala denominación no aparecen hasta el Proyecto de Exacciones Municipales de González Besada, de 1918, y con refrendo legislativo, hasta elEstatuto Municipal de Calvo Sotelo, de 1924, del que han pasado a la vigenteLey de Régimen Local e incluso a la del Suelo, con el arbitrio sobre edificación deficiente.

Los Ayuntamientos, siempre a la caza de más ingresos y ante el agotamiento de las fuentes tributarias propias, han venido echando mano de tanheterogéneo recurso. El resultado es un variadísimo y pintoresco repertoriode minúsculas gabelas, incluidas en los Presupuestos y Ordenanzas de losMunicipios españoles. ¡Hasta cuarenta figuras distintas es posible inventariara lo largo y ancho de la geografía municipal! Lo más chocante no es sólola paradoja conceptual de la figura, sino las contradicciones en que incurre]a propia Ley al autorizarla y regularla. Por una parte, prohibe establecerarbitrios con fines no fiscales cuando hay otros medios coercitivos para lograrla finalidad del arbitrio mismo, precepto honrado más bien por la inobservancia que por el cumplimiento, pues si se hubiera hecho caso de él, aun sinexcesivo rigor, no existiría hoy casi ninguno de los arbitrios con fines nofiscales que se aplican. Por otra parte, ordena que los Ayuntamientos nodeberían utilizar los ingresos procedentes de los arbitrios o impuestos sinagotar antes los de la gestión económica de los bienes patrimoniales, de lastasas y de los arbitrios con fines no fiscales. Si éstos han de utilizarse únicamente con extremada cautela, en casos excepcionales, ¿cómo la Ley impulsay compulsa a los Ayuntamientos a hacer un uso intensivo de ellos? Al dar alos arbitrios con fines no fiscales un carácter general y una posibilidad de«numerus apertus», con olvido de su origen, quedaron totalmente desnaturalizados. Puestas a un lado las figuras existentes y, al otro, los medioscoercitivos de que disponen los Ayuntamientos para lograr las correlativasfinalidades que se supone aquéllos han de conseguir, no me atrevo a apostarpor la subsistencia de ninguno. ¿Cómo un arbitrio con fin no fiscal puedegravar el disparo de cohetes, si al mismo tiempo el Ayuntamiento concedelicencia para lanzar fuegos de artificio, y aun los promueve por su cuenta enla Fiesta Mayor?

En definitiva, con las facultades de intervención y de fomento atribuidasa las Corporaciones municipales, es mucho más efectivo el uso de la ordeny de la prohibición, con la consiguiente multa, sobre todo la multa coercitivaprevista en la Ley de Procedimiento administrativo, con los caracteres deprogresividad y automatismo que advertía el Moderador.

De otro lado, si han de seguir subsistiendo estas figuras formadas en laescuela del malabarismo tributario y que recorren sin aplauso la cuerda flojade la fiscalidad municipal -y éste es, como he recordado en el comentario

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a la conclusión anterior, el criterio del Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local-, entiendo que la supresión de la intervención del Gobernadorcivil es conveniente. Frente a las opiniones emitidas en el Seminario porMuñoz y por Ribot, estimo que, sin perjuicio de rozar materias de ordenpúblico -lo que parece justificar la intervención de dicha autoridad-, elexamen del requisito o condición de existencia de los arbitrios con fines nofiscales (inexistencia de otros medios coercitivos) es cuestión que ha de calificar el Delegado de Hacienda. o Ministro de Hacienda en su caso, pues,como digo, está puesta como condición para autorizar el tributo.

TRIBUTOS FINALISTAS

CONCLUSION l6.s

l. TEXTO.

El Seminario no considera oportuna, en princIpIO, la existencia de tributos afectados, cuyo rendimiento se destine a atenciones específicas, porentf!nder que los mismos objetivos que persiguen tales tributos pueden lograrse correctamente a través de una. adecuada programación financiera delgasto. No obstante, estima conveniente mantener los tributos meramentefinalistas que persiguen objetivos determinados o específicos, pero sin afectación concreta del producto de la recaudación. En cualquier caso, el Seminario no cree útil establecimiento de Fondos especiales de gestión respectoa tales tributos.


¿Se considera oportuna la existencia de tributos finalistas en las Haciendas locales, cuyo rendimiento se destinaría a atenciones específicas?En caso afirmativo, ¿cabría establecer fondos particulares de gestión?¿Cómo se articularían los mismos dentro de la Hacienda municipal?

La Ponencia no considera oportuna, en principio, la existencia de tributos finalistas o, más exactamente, «afectados», cuyo rendimiento se destinaría a atenciones específicas, por entender que los mismos objetivos que persiguen tales tributos pueden lograrse correctamente a través de una adecuadaprogramación financiera del gasto. Sin embargo, la Ponencia estima que las

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contribuciones especiales deberían seguir siendo una exacción afectada. enlos términos del artículo 464 de la Ley de Régimen Local.

De otro lado. podría pensarse, para dar a dicho tributo finalista susignificado de contribución del sector privado a la financiación de obraspúblicas, en la creación de un fondo especial de gestión, que se constituyeraen administrador de aquel tributo, al modo como se practica en algunospaíses extranjeros.


Los Comunicantes expresan opiniones muy interesantes respecto a lostributos finalistas o, más exactamente, afectados. Para Cámpora, es peligrosala subsistencia de tales tributos, aunque no explica el motivo de la peligrosidad. Según Rojo, estos tributos restan libertad a las Corporaciones paraaplicar adecuadamente sus ingresos, por lo que deben considerarse comolos demás a efectos de libre disposición. A juicio de Rodríguez Haro, no conviene descartar totalmente la posibilidad de exacciones finalistas en las Haciendas locales, pero su juego de tesorería y contabilidad debería quedarcanalizado en virtud de créditos ampliables, en ingresos y gastos, que sereflejarían en la cuenta general. Al decir de Nasarre, Talavera y SánchezOliva, sin necesidad de acudir a la creación de un fondo especial de gestión, tal como propuso la Ponencia, la misma finalidad se está consiguiendoen la práctica con los Presupuestos extraordinarios para determinadas obrasy servicios. Ribot es partidario de que sean finalistas, entre otros tributos,los arbitrios de solares sin edificar y de incremento de valor de los terrenos,cuya recaudación debería constituir un fondo particular adscrito al cumplimiento de la Ley del Suelo en relación a la formación del patrimonio municipal del suelo.

Muñoz, extendiéndose sobre esta cuestión, considera que la introducciónde tributos finalistas en un sistema fiscal tiene un fundamento principalmentepolítico. Es un medio de estimular al contribuyente por razón de tal tributo,de llegar más profundamente a su conciencia ciudadana alejándole de latentación del fraude fiscal, presentándole unas realizaciones concretas financiadas con el rendimiento del tributo finalista, excitando su satisfacción porhaber cooperado y paliando su sacrificio económico. En cierto modo, es unmedio de desarrollar una buena política de relaciones públicas dentro delbinomio Administración-administrado. Por tal motivo, aunque entiende quedesde el punto de vista estricto de la técnica presupuestaria no es necesariasu presencia, tampoco se atreve a desecharlo totalmente. Su aplicación generalizada podría incluso llegar a ser perturbadora para la buena marcha de

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determinados sectores de la actuación administrativa. Sin embargo, en casosmuy concretos puede ser beneficiosa. De otro lado, Muñoz no considerapreciso el establecimiento de fondos particulares de gestión, que podrían, asu juicio, ser contrarios al principio de unidad de caja. Bastaría con que lascantidades consignadas en ingresos y en gastos estuviesen debidamente correlacionadas. En el supuesto de un gasto previsto, cuyo monto fuera superior al rendimiento estimado del tributo finalista, podrían establecerse dospartidas distintas: una, en correlación con el rendimiento del tributo; y otra,independiente de aquél; financiada con los fondos generales e indiferenciadosdel Presupuesto de ingresos. Esto sería suficiente, afirma, para permitir larendición de cuentas de gestión del tributo, desglosada de la liquidación delPresupuesto.


El Seminario expresó una absoluta unanimidad, en contra de la sugerencia de la Ponencia, sobre la conveniencia de constituir fondos especiales de.gestión respecto a los tributos finalistas o afectados. En cambio, se dividiórespecto a la subsistencia de tales tributos, aunque la casi totalidad se mostró partidaria del sistema de libertad de destino de los ingresos. A la primeraintervención de Alarcón en este sentido se sumaron otros asistentes. Solamente Muñoz defendió la postura sostenida en su Comunicación.

La Ponencia matizó la cuestión, distinguiendo entre tributos finalistas ytributos afectados. La repulsa se refiere a estos últimos, que coartan la libredisposición de los ingresos para subvenir a las necesidades de gasto. Encambio, en cuanto a los tributos meramente finalistas, subsisten ya en larealidad, puesto todos los tributos, conforme al artículo 4.0 de la Ley GeneralTributaria, tienen otras finalidades, además de la puramente recaudatoria.Más específicamente, pueden tener otros objetivos concretos, como seríanlos de los actuales arbitrios con fines no fiscales, cuya conversión en impuestos o tasas se propugna en la conclusión anterior.

5. COMENTARIO.

El impuesto finalista o, más exactamente, el impuesto afectado sugiere,por asociación de ideas, la práctica doméstica, tan típica en una economíafamiliar subdesarrollada, del sobre con el dinero preciso y exacto para elalquiler, otra para la electricidad... y los demás necesarios para encerrar unasmenguadas disponibilidades. Como diría Matías Cortés Domínguez, recuerda

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adorables costumbres del ama de casa. Hay que decir no al impuesto afectado. -Una economía pública, aunque no siempre puede hacerlo así, debepartir de la identificación y valoración de las necesidades para allegar, paraJelamente, los ingresos requeridos. En otros términos, la previsión del montodel gasto ha de preceder a la del importe del ingreso, e incluso, a diferenciade un particular, el Ente público puede estirar más el brazo que la manga.El impuesto afectado parece contradecir el principio de la primacía de lanecesidad de gasto.

Las dos motivaciones subyacentes en todo impuesto, psicológica una ysocial la otra, no llegan a convencer de la oportunidad de utilizar esta modalidad tributaria. Presentar como reclamo de un nuevo impuesto la óptimafinalidad de un servicio al que, exclusivamente, va a financiar, se antojaargumento poco consistente. En nuestro sistema tributario, el impuesto general sobre la renta de las personas físicas está destinado a nutrir el loableFondo de Igualdad de Oportunidades. No obstante, el contribuyente españolno parece haber respondido plenamente al estímulo. En el ámbito municipal~

es difícil topar con un caso más agudo de impopularidad fiscal que la tasade estacionamiento autorizada por la Ley de Régimen Especial para el Municipio de Barcelona, y cuyo rendimiento quedaba especialmente afecto a laatención de toda clase de gastos producidos por la conservación de pavimentos, vigilancia en general de las vías públicas, regulación del tránsito y suseñalización y cualesquiera otros servicios y prestaciones complementariosde los anteriores. Al ser transformada, con alcance nacional, en impuestode circulación de vehículos, perdió su carácter finalista.

De otro lado, si con el impuesto finalista se quiere dar preferencia entodo caso y cobertura económica suficiente y necesaria a un servicio de señalado interés social, sin tener en cuenta la situación financiera y presupuestaria de la Entidad que lo presta, pueden producirse consecuencias ciertamente graves. La rígida vinculación del ingreso a un determinado gasto, conolvido de otras necesidades, entraña el riesgo de dotación insuficiente delservicio, si la recaudación es escasa, o de despilfarro absurdo, si el productoexcede de la obligación. Muñoz parece establecer el criterio de «afectacióncon carácter de dotación mínima», lo cual, a mi juicio, no sirve de nada siel rendimiento no alcanza, y si rebasa las necesidades, una de dos: o elexceso se malgasta o se destina a otras atenciones.

Estimo que en este punto de los impuestos afectados se complica innecesariamente una loable pretensión: la de promover, por medios tll"ibutarios, ladotación adecuada de determinados servicios considerados de primordialinterés público o social. El fin perseguido es correcto, pero incongruenteel medio elegido para alcanzarlo. El impuesto afectado no llega a sus últimasconsecuencias lógicas, que consistirían en aumentar su volumen recaudatorio

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al compás del crecimiento de las necesidades que ha de satisfacer. Ocurriríaentonces algo inadmisible: la intensificación del gravamen sobre una determinada materia imponible y sobre un determinado sector de contribuyentes,perturbando acaso las exigencias de estabilidad y progreso sociales y lasaspiraciones de una mejor distribución de la renta nacional, que son, comose sabe, fines de la imposición.

Ante la escasez de recursos, cabe alcanzar los mismos objetivos del impuesto afectado con otra instrumentación técnica: una correcta programaciónfinanciera, con aplicación de adecuados criterios de selección del gasto, facilita una mayor flexibilidad a la actuación pública, evitando además otrastrabas formales en orden a administración y contabilidad. Pienso que solamente las contribuciones especiales y, en cierto modo, los recargos especialespara amortización de empréstitos deben seguir siendo tributos afectados.Puede también ser plausible la sugerencia de Ribot, en orden a los impuestossobre solares sin edificar e incremento de valor de los terrenos, así como, engeneral, a los tributos urbanísticos. En cualquier caso, debe recordarse que ellegislador parece ser partidario de un criterio restrictivo en esta materia. Asílo demuestra el artículo 27 de la Ley General Tributaria, según el cual, «elrendimiento de los tributos del Estado se destinará a cubrir sus gastos generales, a menos que a título excepcional y mediante una Ley se establezcauna afectación concreta».

¿Qué postura adopta en esta cuestión el Proyecto de Ley de Bases deRégimen Local? Desde luego, en materia de contribuciones especiales nadadice en contra de que sigan siendo tributos finalistas. Al contrario, labase 74-2 parece confirmarlo. En cuanto a los recargos especiales para amortización de empréstitos, propone la subsistencia del régimen actual: labase 72-4 establece que «Se mantendrán los recargos ordinarios, extraordinarios, especiales o de otro tipo sobre exacciones locales que autorizan lasnormas en vigor, y para los fines que en ellas se previenen». De otro lado,la base 82-1, en su último inciso, parece dar la razón a Muñoz cuando, alautorizar un impuesto municipal sobre el consumo de agua, previene que «surendimiento se destinará, preferentemente, a la instalación, mejora y entretenimiento de las estaciones depuradoras de aguas residuales». De otro lado,.al regular los ingresos provinciales, se hace un uso algo generoso de losingresos afectados. Así, base 93-4: «El rendimiento de las veinte centésimasque a las Diputaciones se reconoce en el tipo del impuesto municipal sobreventas al por menor, según el número 6 de la base 81, se destinará por lascitadas Diputaciones a la asistencia a los pequeños Municipios de escasa capacidad económica, especialmente a través de las fórmulas asociativas deámbito comarcal o supramunicipa1»; base 94-2: el recargo provincial sobreel impuesto estatal de tráfico de empresas y de fabricación de alcoholes y

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'Otros productos «se aplicará, cualquiera que sea la forma que se utilice, parael pago del correspondiente impuesto estatal»; y misma base 94-3: «La actual participación del 10 por 100 atribuida a los Ayuntamientos en los recargos provinciales sobre el tráfico de las empresas y sobre la fabricación dealcoholes y otros productos, se destinará en adelante a completar los ingresosde aquellas Entidades municipales que por su insuficiencia financiera precisende esta ayuda económica, en las condiciones que señale el Texto articulado».

Finalmente, la base 17-5, a), establece, con relación a los Municipiosturísticos, que «los gravámenes previstos en las bases 78 y 79 (es decir, impuestos sobre ordenación urbanística y sobre el incremento de valor de losterrenos) se afectarán a las necesidades de orden turístico-urbanístico».

CONTRIBUCIONES ESPECIALES

CONCLUSION 17.a

l. TEXTO.

El Seminario estima preferible la unicidad de las contribuciones especiales según parece haber establecido el artículo 9.° de la Ley 48/1963, de 23de julio, sobre Modificación parcial del régimen local, frente a la dualidadde modalidades recogidas en los artículos 451-1 de la Ley de Régimen Localy 26, b), de la Ley General Tributaria y, en este sentido, se remite a lasconclusiones del IV Seminario de Investigación, sobre «Actualización de lascontribuciones especiales». No obstante, un pequeño sector del Seminarioopone ciertos reparos a esta conclusión ante la eficacia práctica. en bastantescasos, de la imposición por aumento de valor, por lo que propugna, para elcaso de prosperar en el futuro la uniciddd del tributo, establecer claramente,aparte de la obligatoriedad de la imposición, la presunción «iuris et de iure»del beneficio, conforme a la conclusión primera del citado Seminario.


2.1. ¿Se reputa correcta la conceptuación de las contribuciones especiales, contenida en el artículo 26, b), de la Ley General Tributaria,que coincide con la dualidad establecida en el artículo 451-1 de laLey de Régimen Local, o se estima preferible la unicidad de lafigura en los términos del artículo 9.0 de la Ley 48/1966, de 23 dejulio, sobre Modificación parcial del régimen local?

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La Ponencia estima preferible, dentro del marco de la legislación vigente,la unicidad de las contribuciones especiales, según parece haber establecidoel artículo 9.° de la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobre Modificación parcialdel régimen local, sobre la dualidad de modalidades recogida en los artículos 26, b), de la Ley General Tributaria y 451-1 de la de Régimen Local, yen este sentido se remite a las conclusiones del IV Seminario de investigación, sobre «Actualización de las contribuciones especiales».

No obstante, la Ponencia no desconoce la eficacia práctica, en bastantescasos, de la imposición por aumento de valor, y propugna, para el caso deprosperar en el futuro la unicidad del tributo, establecer claramente la presunción «iuris et de iure» del beneficio (cfr. conclusión primera del citadoIV Seminario).

2.2. ¿Estima correcto el Seminario que la imposición de dichas contribuciones especiales sea «obligatoria» en los términos proclamadosen el artículo 9.°, norma 2.a

, de la citada Ley 48/1966?

Se considera que la imposición de contribuciones especiales ha de ser-obligatoria, en los términos acertadamente contenidos en el artículo 9.°, norma 2.a , de la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobre Modificación parcial del régimen local.


Todas las Comunicaciones relativas a este punto, excepto dos, compartenlos criterios de la Ponencia, en orden a la obligatoriedad de las contribuciones especiales y a la unicidad de la figura, con presunción «iuris et de iure»del beneficio. Así, Alarcón, Muñoz, Rodríguez Haro y Rojo. Las excepciones son Cámpora y Ribot. El primero se pronuncia por la dualidad de figuras y por la obligatoriedad de la imposición, sólo en cuanto a las contribuciones por beneficio especial, pero sin implicar a los funcionarios, como hacela Ley de 23 de julio de 1966. Ribot, por su parte, es partidario de la duplicidad, porque la distinción, a su juicio, ha calado hondo en el mundo tributario y merece ser mantenida.

El particular interés que reviste la Comunicación de Alarcón sobre estetema aconseja transcribirla casi literalmente:

«Es sobradamente conocido que el dualismo de las contribuciones especiales que hasta ahora viene rigiendo por imperativo legales causa de una complicación innecesaria en la tramitación de los

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expedientes de imposición de dichas contribuciones y, lo que espeor, de la mayoría de los recursos que contra los mismos se interponen y que en numerosos casos se fallan contra la Administración local.

Desde un punto de vista doctrinal, es perfectamente aceptable laexistencia de las dos clases de contribuciones especiales: por aumentos determinados de valor y por beneficios especiales, pero enla práctica la determinación del aumento de valor resulta de reali·zación difícil y no siempre, casi diríamos que nunca, exacta e inatacable. Hay que solicitar el concurso y el dictamen de peritos. Nopuede el Ayuntamiento (aunque en la práctica se haga) establecerque la ejecución de una obra produzca en las fincas afectadas un.aumento de valor cuantificado, por ejemplo, en un porcentaje dellíquido imponible, porque esta decisión le entrega sin defensa enmanos del posible recurrente. Y cuando la Corporación acude a peritos, éstos se ven forzados a apreciar el aumento de valor «apriori», es decir, antes de que se produzca y, por tanto, no menosatacable su aprecio que cuando se hace sólo por decisión municipaLPorque no debe olvidarse que el aumento ha de ser determinado,esto es, preciso y exacto: no basta que el aumento real exista.

Distinto es el caso de las contribuciones por «beneficios especiales», ya que la sola existencia de éste, sin necesidad de determinación en cantidad concreta, justifica la imposición. Y aún más justificada queda y, por tanto, menos expuesta a recurso, en el casocontemplado en el artículo 451-1, b), de la Ley de Régimen Local,«cuando las obras... se provocaran de un modo especiaL.» por laspersonas o clases beneficiadas.

y no cabe duda de que si determinadas personas o clases, propietarios, pongamos por caso, de las casas de una calle que se va apavimentar, provocan la obra es porque les conviene; si no la provocan, porque la iniciativa es municipal, no ofrece tampoco dudaque las casas serán más valiosas en renta y en venta cuando el pavimento sea un hecho. El mayor valor beneficia a los dueños, esdecir, beneficia especialmente a los propietarios de las casas en lacalle de que se trate.

Podría decirse que dicho beneficio consiste realmente en unaumento de valor. No hay por qué negarlo, pero debe aclararseque se trataría de un aumento no determinado, cuya difícil determinación aconseja no hacer uso de la primera modalidad de imposición.

Pero, además, ocurre que la simultaneidad impositiva, por au-·

mento de valor y por beneficio especial, que el artículo 462 de laLey de Régimen Local autoriza, da lugar claramente a una dobleimposición, ya que las contribuciones por aumento de valor puedenabsorber prácticamente todo el beneficio que experimenten los inmuebles y las contribuciones por beneficio especial gravan las causas del aumento de valor. Y al opinar así, seguimos el criterio delcompañero Leach Albert, Ponente que fue del IV Seminario deInvestigación sobre «Actualización de las contribuciones especiales».

Por consiguiente, no estimamos que deba conservarse la dualidad expresada en el artículo 26, b), de la Ley General Tributaria.coincidente con el artículo 451-1 de la de Régimen Local, antes alcontrario, creemos preferible desarrollar la unicidad establecida porel artículo 9.° de la Ley 48/1966, de 23 de julio, que muchos comenzamos a aplicar hasta que se conoció el criterio del ServicioNacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales, en el sentido de continuar aplicando le Ley de Régimen Local;criterio que, como es natural, respetamos aunque no lo compartiéramos, ya que si, según la disposición final primera de la citada Leyde 23 de julio de 1966, ésta debía entrar en vigor el día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, salvo las excepciones queexpresamente consigna, no figura entre ellas el artículo 9.°, que serefiere a las contribuciones especiales. No nos explicamos el fundamento de dicho criterio, no ya desde un punto de vista legal, sinoincluso práctico, al menos en lo que hemos podido apreciar en laparcela de la Administración municipal en que nos desenvolvemos.

Porque, en efecto: es indudablemente más práctico que hayauna sola figura de contribuciones especiales, en lugar de dos, sobretodo si los matices que diferencian una y otra son escasos y puedenconfundirse fácilmente, o, más aún, superponerse incurriendo en ladoble imposición a que antes aludíamos. Y, sobre todo, el caráctermás práctico de la unicidad viene abonado por la supresión de lamodalidad de aumento determinado de valor que más dificultadesde justificación y aplicación presenta. Esta eliminación facilitará engrado sumo la tramitación de los expedientes y hará desaparecerlas motivaciones de muchos recursos.

Creemos, por tanto, que el artículo 9.° de la Ley de 23 de juliode 1966, sobre Modificación parcial del régimen local, debe ser mantenido y desarrollado en el correspondiente Reglamento, anunciando, por ejemplo, en «numerus apertus» los casos en que se ha deaplicar el 50 por 100 del coste de la obra, a que alude el apartado e)de dicha norma, como indicación muy útil para los funcionarios

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encargados de aplicar la Ley en una materia que de suyo tantasdificultades suscita.

Finalmente, creemos también que la obligatoriedad de las contribuciones especiales únicas debe mantenerse por la misma razónexpuesta en el párrafo anterior: evitar la tendencia a aplicar defectuosamente o a no aplicar normas imperativas. Es más lucido ysimpático arreglar una calle sin cobrar nada a los vecinos principalmente beneficiados por la obra, pagándolo el Ayuntamiento conlos fondos generales, es decir, con el de todos los contribuyentes,aunque no sean los directamente beneficiados. Y conste que estoque decimos fue en tiempos nuestra personal experiencia. Actualmente, con una mejor educación ciudadana, es frecuente la comparecencia de vecinos de una calle o barriada que ofrecen al Ayuntamiento sus aportaciones a fin de que éste realice determinadas obraso establezca o mejore determinados servicios. Pero lo que paranosotros fue una experiencia felizmente pasada, sigue siendo unarealidad para otros compañeros, y por eso pedimos la facilidadindicada para su labor.

No obstante, pese a la tesis sostenida de suprimir la imposiciónpor aumento de valor, nos parece que, en sustitución de dicha modalidad, podría concederse a los Ayuntamientos la facultad (excepcional, o sea, en casos muy justificados) de aumentar las cuotas porbeneficio especial hasta cubrir la totalidad del gasto, exigiéndose ental supuesto la intervención preceptiva de las Asociaciones administrativas de contribuyentes.

En conclusión, desearíamos que esta importante institución financiera local que son las contribuciones especiales, a fin de que cumpla mejor su trascendental cometido de promover la realización deobras y el establecimiento o instalación de servicios en tantos pueblos necesitados de unas y otros, se regulara bajo los siguientes supuestos:

1.o Simplificación, desarrollando adecuadamente lo establecidoen la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobre la base de una sola modalidad por beneficio especial.

2.0 Determinación, lo más extensa posible, pero siempre am-pliable, de las obras y servicios respecto de los cuales sea obligatoria la imposición de contribuciones especiales.

3.° Regulación, más concreta que en los artículos 454 y 455de la Ley de Régimen Local, de las aportaciones voluntarias o auxilios de los interesados en las obras y servicios que puedan llevarsea cabo mediante la imposición de contribuciones especiales. su

compensación en el importe de éstas y la posibilidad, prevista enel artículo 461 de la Ley de Régimen Local, de que los propiosinteresados, con las cautelas que se estimen precisas, se encarguende la ejecución directa de las obras (en el sentido amplio de quelas ejecuten por su cuenta). O bien regulación de la aportaciónmunicipal a las obras de interés público pero de iniciativa privada,con la limitación lógica de que la aportación municipal no excedade la que hubiere correspondido en caso de aplicación de contribuciones especiales, lo que en cierto modo ya está previsto en el mismo artículo 461, pero agilizando su aplicación mediante la modificación de la limitación de que los conciertos de ejecución no podránextenderse a la totalidad de la obra o instalación, sino cuando sucoste deba sufragarse íntegramente por los interesados, en el sentido de que pueda hacerse tan sólo con que la mayor parte sea sufragada por ellos. Así se contaría más fácilmente con la iniciativaprivada, la cual está demostrando que, debidamente encauzada, suele actuar eficazmente en la prestación de servicios o en la realización de obras públicas.»


Esta cuestión pasó rápidamente por la consideración del Seminario. LaPonencia explicó sucintamente los motivos por los que incluyó el tema ensu Propuesta, aunque había sido ya objeto de tratamiento en el IV Seminariode Investigación; y salvo un pequeño sector, representado especialmente porDe la Orden, partidario de la dualidad, sobre todo por razones prácticas,basadas en la experiencia de los respectivos Municipios a los que sirven, casitodos los asistentes comulgaron con el criterio de la Ponencia. Cabe destacarsolamente que Rodríguez Haro propuso remitir, sin más aclaración, a lasconclusiones del citado IV Seminario; que Alarcón reprodujo las observaciones hechas en su Comunicación, y que Remón insistió en que debía suprimirse el apartado 2 del artículo 470 de la Ley de Régimen Local.

5. CO~ARIO.

Esta conclusión, como ya advirtió la Ponencia, trata un tema del que yase ocupó el IV Seminario de Investigación sobre «Actualización de las contribuciones especiales», pero, por razones sistemáticas y, además, por su importancia relevante, se estimó aconsejarla incluirla nuevamente en un Seminario.

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Sobre este punto, qUIsIera solamente hacer algunas observaciones. Laprimera de ellas, en realidad, no debería plantearse si la Ley de 23 de juliode 1966 estuviera redactada con mayor claridad. Me refiero al artículo 9.°,en relación con la disposición final 4.a, primero. La citada Ley guarda silencio respecto a la dualidad de motivos por los que, según la Ley de RégimenLocal y también la Ley General Tributaria, pueden establecerse contribuciones especiales, y alude expresamente a uno sólo, el beneficio especial, lo queparece dar a entender que en la futura regulación únicamente podrá imponerse este tipo de tributo por causa del beneficio especial que la realizaciónde obras o instalaciones o el establecimiento o ampliación de servicios reporte a los presuntos contribuyentes. En verdad, el informe de la Ponencia dela Comisión de las Cortes que dictaminó el Proyecto, al referirse a la enmienda núm. 51, apoyada en la distinción de beneficios, concluía: «La Ponencia rechaza la enmienda, por entender que el actual Proyecto elimina elsistema dualista de contribuciones especiales y, consiguientemente, la enmienda cae por su base». Y por igual razón rechazó parte de la enmiendanúmero 77. No obstante, después de las sentencias del Tribunal Supremode 6 de junio y de 3 de diciembre de 1970 (Repertorio de Jurisprudencia,Aranzadi, núms. 3.121 y 4.967, respectivamente), es forzoso convenir que,hoy por hoy, las contribuciones especiales pueden también exigirse cuandose produzca un aumento determinado del valor de ciertas fincas por efectode la actuación pública. En otros términos: la jurisprudencia se ha decididopor la dualidad, en espera de lo que resulte del cumplimiento de la disposición final 4.a , primero, de la citada Ley de 23 de julio de 1966. La realidades que, precisamente a raíz de la promulgación de dicha Ley, muchos Ayuntamientos, atraídos por la modalidad exactora del aumento de valor, empezaron a utilizarla con probado éxito y eficacia recaudatoria.

Pero comparto el criterio de la unicidad de las contribuciones especiales.En favor de esta posición interviene la dificultad práctica de estimar (o másbien determinar) pacífica y justamente, clara y objetivamente, el aumento devalor que experimenten las fincas como resultado de la actuación pública, yque fundamente y justifique la imposición, como acertadamente lo ha recordado Alarcón en su Comunicación. Es decir, la existencia del aumento devalor no se discute, pero se hace contienda de la determinación y concreciónde su magnitud. La consecuencia inmediata es el litigio entre Administracióny administrados y su secuela lógica, la inseguridad y el retraso en la percepción de las cuotas.

Por tanto, estimo correcto estructurar las contribuciones especiales conun criterio unitario. Con ello se consigue mayor sencillez y simplificación,que son caminos abiertos que conducen a la eficacia. Pero, a la vez, debemodificarse la postura que actualmente se sigue en orden a la determinación

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.del beneficio. Si se eliminan las contribuciones especiales basadas en el aumento de valor porque llevan consigo una importante y perturbadora dosisde inseguridad y de discrecionalidad, también en la figura única, basada enel beneficio, debe extirparse todo asomo de carácter subjetivo para lograr lamáxima objetivación. Aceptando la unidad de la figura de las contribuciones.especiales, fundamentada en la producción u obtención de un beneficio particular en razón de la obra pública, es necesario llevar esta tesis a sus últimasconsecuencias: objetivar totalmente la imposición, evitando el requisito deprobar y estimar la existencia del beneficio. Está bien que el fundamentodel hecho imponible de las contribuciones especiales resida en el beneficioderivado de las obras, instalaciones o servicios a favor de particulares, perosería mucho más eficaz que dicho beneficio se presumiera en cualquier caso,con el carácter de una presunción· «iuris et de iure», por el mero hecho dela realización de las obras. La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de f~

brero de 1971 (Repertorio de Jurisprudencia, Aranzadi, núm. 537) pareceiniciar una orientación en tal sentido, ya propugnada en el IV Seminario. deInvestigación sobre «Actualización de las contribuciones especiales». pie.t;lsoque esto es fundamental para la pervivencia de las contribuciones especiales.Si no se logra enfocar la legislación en este sentido, la figura arrastrará unvicio de origen, una tara congénita, que impidirá, como lo ha hecho hastaahora, el pleno desenvolvimiento de las posibilidades que contiene.

No ha de ser difícil llegar por la vía legal y la reglamentaria (con las matizaciones que puedan establecer las correspondientes Ordenanzas fiscales) aun repertorio de hechos imponibles totalmente objetivados, que priven de·discutir la existencia del beneficio. La Ley de 23 de julio de 1966 es un puntode partida totalmente aprovechable, al indicar que el beneficio no ha de.estimarse necesariamente en cantidad concreta. Pero habría que avanzar unpaso más.

¿Da este paso el Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local? Desdeluego, se pronuncia abiertamente por la contribución especial única, pero noestá tan clara la cuestión últimamente aludida, aunque parece dejar resquiciospor donde entender que el desarrollo articulado podrá aclararla definitivamente. Así, leemos en la base 74-1 y 2: «Procederá la imposición de contribuciones especiales por la ejecución de obras o el establecimiento, ampliación o mejora de aquellos servicios municipales que, no obstante su interéscomún o general, beneficien especialmente a personas o clases determinadaso se provoquen de modo especial por las mismas. El incremento de valor defincas o establecimientos afectados tendrá la consideración de beneficios atales efectos. La regulación de las contribuciones especiales se inspirará enel principio de que la ejecución de obras o el establecimiento, ampliación() mejora de servicios que supongan beneficio para personas determinadas,

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obligan a la imposición de tales contribuciones, sin que en ningún caso losgastos originados por dichas causas puedan financiarse exclusivamente conotros recursos municipales. El texto articulado especificará: a) las obras oservicios municipales que darán lugar a la imposición de contribuciones especiales; b) los casos en que será obligatoria tal imposición, y c) las responsabilidades que originará el incumplimiento de la obligación de establecercontribuciones especiales».

De otro lado, la misma base 74-S previene que «se autoriza a las Corporaciones locales para recargar todas o algunas de sus propias exacciones,.previa aprobación de la Ordenanza por el Ministerio de Hacienda, con laobligación de destinar el importe de estos recargos a la financiación de obrasde inversión, siempre que no proceda la imposición de contribuciones especiales y supuesto que los recargos se fijen en la cuantía y por el tiemponecesarios para cubrir dicha financiación». Esta norma, a la par de constituir otro caso de tributo afectado, es, en realidad, una extensión del ámbitomaterial de aplicación de las contribuciones especiales, aunque con distintonombre.

TASAS

CONCLUSION lS.a

l. TEXTO.

El Seminario piensa que la producción de controversias en vía adminis-trativa e incluso jurisdiccional no justifica, ni es razón suficiente, para aconsejar la supresión de los apartados 26. 0 del artículo 440 y 25.0 del artículo 444,.ambos de la Ley de Régimen Local, sino que es partidario del actual sis-·tema de «numerus apertus», ante la dificultad de llegar a una enumeraciónexhaustiva de servicios y aprovechamientos posibles en el ámbito local y'susceptibles de ser financiados o retribuidos a través de tasas. No obstante,algunos asistentes propugnan definir o perfilar la analogía a que dichos apartados se refieren.

Podría admitirse, a juicio de algunos asistentes, el «numerus clausus» delas tasas por prestación de servicios, si se estableciera en las Haciendas focales, en lugar de la multiplicidad actual, unas pocas figuras tributarias deesta naturaleza, de sustancioso rendimiento.

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Para evitar controversias en vía administrativa, e incluso jurisdiccional, ¿se considera conveniente la eliminación de los apartados 26.0

del artículo 440 de la Ley de Régimen Local y 25. 0 del artículo 444del mismo texto, que consagran una especie de «numerus apertus»sobre las tasas?

A juicio de la Ponencia, la producción de controversias en vía administrativa, e incluso jurisdiccional, no justifica ni es razón suficiente para aconsejar la supresión de los apartados vigésimosexto del artículo 440 y vigésimoquinto del artículo 444, ambos de la Ley de Régimen Local, sino que espartidaria del actual sistema de <<numerus apertus» ante la dificultad de llegar a una enumeración exhaustiva de servicios y aprovechamientos posiblesen el ámbito local y susceptibles de ser financiados o retribuidos a través detasas. Podría admitirse, acaso, el «numerus clausus» en las tasas por prestación de servicios si se estableciera en las Haciendas locales, en lugar de lamultiplicidad actual, una sola, o pocas, figuras de tasas, sobre la base de larenta· local, para financiar los servicios públicos de esta naturaleza.


Las Comunicaciones coinciden en estimar preferible la subsistencia del«numerus apertus» en orden a la posibilidad de establecer figuras específicasde tasas en el ámbito local, y que permiten los artículos 440-26 y 444-25 dela Ley de Régimen Local. Así, Cámpora, Muñoz, Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva, Ribot, Rodríguez Haro y Rojo. Cámpora, además, es partidariode la ampliación de la relación enunciativa que contiene los citados preceptos, para disminuir el número de posibles figuras análogas a las propuestasespecíficamente por la Ley. Para Ribot, el mantenimiento de la analogía,caso de adoptarse o mantenerse el sistema de la generalidad, es imprescindible. Rodríguez Haro, al defender la subsistencia del «numerus apertus»,aduce que la intervención del Delegado de Hacienda puede cortar todo posible abuso en la imposición y en su ordenación. Finalmente, Rojo apuntala conveniencia de «reducir las figuras impositivas a las verdaderamenteeficientes».

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No hubo discrepancias, en el seno del Seminario. en relación a la Propuesta de la Ponencia, sino que hubo unanimidad, con ligeras matizacionesexpresadas por Remón y por Ribot, al sugerir la permanencia del actual sistema de «numerus apertus» que admiten los artículos 440-26 y 444-25 de laLey de Régimen Local, ante la dificultad de llegar a una enumeraciónexhaustiva de servicios y aprovechamientos posibles en el ámbito local ysusceptibles de ser financiados o retribuidos mediante tasas.

La Propuesta de la Ponencia contenía un segundo inciso, coincidente enlo sustancial con la Comunicación de Rojo. En las sesiones del Seminario,Barril abundó en este punto en la opinión de la Ponencia, así como otrosasistentes. Así quedó reflejado en la conclusión.

Finalmente, Rebés hizo observar la conveniencia de que en un futurotexto de la Ley de Régimen Local se aclarase la jurisprudencia producidaen torno a los citados artículos 440-26 y 444-25, para evitar en lo posiblela producción de controversias a que la Propuesta de la Ponencia se r~fiere.

En concreto, aludió a la problemática planteada en torno a las ~asas por instalación de .elementos industriales, motivo el más claro para propugnar lanecesidad de precisar en qué consiste la analogía prevista en las mencionadasnormas y su posible contradicción con el artículo 24-1 de la Ley GeneralTributaria.

5. COMENTARIO.

El «dubio» propuesto por la Ponencia tenía, y sigue teniendo, una evidente justificación. Las tasas plantean en el ámbito local una problemáticacuya trascendencia no es posible desconocer. En principio, la tasa sugiere laidea de medida, de límite, de contención. No obstante, en materia tributariamunicipal, y por una curiosa paradoja, que tan grata resulta a los Ayuntamientos, las tasas no están tasadas. En los impuestos o arbitrios, la Leypropone a las Corporaciones locales el repertorio de figuras posibles, sin queaquéllas puedan inventar o establecer otras distintas; y, además, señala concarácter también imperativo los demás elementos de la obligación tributaria.incluso los tipos de gravamen, en forma de módulo fijo o máximo. No ocurre así en las tasas municipales. La legislación local enumera un amplioelenco de posibilidades específicas, pero deja la puerta abierta a los Ayun-

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tamientos para imponer y exigir tasas «por cualesquiera otros servicios oaprovechamientos de naturaleza análoga» a los que expresamente cita.

Parece que hay demasiadas figuras de tasas. Si, según la Ley de Procedimiento administrativo, «la actuación administrativa se desarrollará con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia», es evidente que la multiplicidad de tasas provoca efectos contrarios. Primero, sufre la economía, porlos inevitables gastos de recaudación y excesiva presión fiscal indirecta sobrelos contribuyentes. Segundo, padece la celeridad, porque el ingreso municipalno se obtiene en única y caudalosa fuente, sino en varios y breves manantiales, con mucho esfuerzo y lentitud. Y tercero, se resiente la eficacia, tantopor el lado de la Administración como del administrado.

Un primer paso en la senda del perfeccionamiento lo dio la Ley de Régimen Especial para el Municipio de Barcelona, al disponer la refundición,en los dos fundamentales impuestos de riqueza urbana y de radicación, delas tasas recayentes sobre la propiedad inmobiliaria y la actividad empresarial. Poco después, la Ley de Reforma de las Haciendas Municipales, de 24de diciembre de 1962, siguió, aunque más tímidamente, el mismo camino,al ordenar una refundición meramente formal, es decir, la recaudación enun solo recibo.

Ante una reforma de las Haciendas municipales, las tasas deberían merecer una preferente atención. Sin perjuicio de vigorizar los recursos de losAyuntamientos, manteniendo y, desde luego, poniendo en práctica el postulado de la autofinanciación de los servicios, conviene preguntarse si no seríaoportuno introducir una sustancial modificación en el régimen de las tasas.Hasta ahora, la normativa reguladora del poder tributario municipal se haido formando -aquÍ, y en casi todos los países- por aluvión. Las sucesivas reformas de la legislación han traído causa, por lo común, de las urgencias del momento y no de una meditada consideración de la problemáticaglobal. Sería deseable, para las Corporaciones locales y para los contribuyentes, sustituir el vigente «numerus apertus» de las tasas -puesta que abrea un exterior de anarquía y heterogeneidad- por una o muy pocas figuras,de fácil y pacífica exacción y de seguro y sustancioso rendimiento. Podríaalcanzarse esta meta estableciendo una tasa general sobre la base liquidablede la contribución territorial urbana, repercutible a los arrendatarios delocales de negocio y a los inquilinos u ocupantes de vivienda, pero la actualLey de Arrendamientos urbanos constituye un serio obstáculo para estructurar, en forma de tasa, una eficaz financiación de los servicios municipalescon justicia distributiva. Si existiera un impuesto municipal sobre la renta, elproblema encontraría también una pronta solución. En cualquier caso, estacuestión, ligada a una reforma general de la fiscalidad .Jocal, representa unpunto de atracción para el legislador.

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Sin embargo, el Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local persisteclaramente en la tesis del «numerus apertus». En este punto concreto, labase 73 no aporta nada nuevo. Cabe aludir solamente a que «se preveránlos casos en que la utilización de los bienes, aunque no sea privativa ni produzca restricciones del uso público general, deba motivar la imposición detasas» (apartado 2). Y, de otro lado, la base 77, tras regular la imposiciónmunicipal sobre la radicación de establecimientos industriales, comerciales yprofesionales. dice que «se señalarán las tasas actualmente vigentes que podrán refundirse con el impuesto municipal sobre radicación» (apartado 7).

TRIBUTOS URBANISTICOS

CONCLUSlON 19.a

1. TEXTO.

El Seminario estima muy conveniente, a los efectos de una más adecuada sistematización jurídica, recoger en un mismo título o capítulo del futurotexto legal de Haciendas locales todos los tributos de carácter urbanístico,tales como el arbitrio con fin no fiscal sobre edificación deficiente y los arbitrios sobre aumento de volumen de edificación (artículos 162, 184 Y 187. respectivamente, de la Ley del Suelo) y los arbitrios sobre solares sin edificar,sobre incremento de valor de los terrenos y sobre solares edificados y sinedificar (artículos 499 y sigs.; 510 y sigs.• y 590, respectivamente, de la Leyde Régimen Local). ya que. persiguiendo, en realidad, dichos tributos finalidades no exclusivamente fiscales. resulta aconsejable regular orgánicamentey con criterio uniforme los diversos elementos de la obligación tributariaderivada de tales tributos; si bien algunos asistentes hacen constar su oposición a incluir en dicho tratamiento orgánico el arbitrio sobre el incrementode valor de los terrenos.


A los efectos de una más adecuada sistematización jurídica, ¿se estima interesante recoger en un mismo texto, y en un mismo capítuloo título del mismo, todos los tributos de carácter urbanístico, tales comoel arbitrio con fines no fiscales sobre edificación deficiente (artículo 162de la Ley del Suelo), arbitrio sobre ordenación urbanística (artículo 184de la misma Ley), arbitrio sobre aumento de volumen de edificación

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(artículo 187 del mismo texto legal), arbitrio sobre solares sin edificar(artículo 499 y siguientes de la Ley de Régimen Local) e incluso elarbitrio sobre el incremento de valor de los terrenos?

Se estima muy conveniente, a los efectos de una más adecuada sistematización jurídica, recoger en un mismo título o capítulo del texto legal todoslos tributos de carácter urbanístico, como el arbitrio con fin no fiscal sobre·edificación deficiente y los arbitrios sobre ordenación urbanística y sobreaumento de volumen de edificación (artículos 162, 184 Y 187, respectivamente, de la Ley del Suelo), sobre solares sin edificar, sobre incremento de valorde los terrenos y sobre solares edificados y sin edificar (artículos 499 y sigs.;510 y sigs., y 590, respectivamente, de la Ley de Régimen Local), ya quepersiguiendo, en realidad, tales tributos finalidades extrafiscales, es aconsejable regular orgánicamente y con criterio uniforme diversos elementos de larelación jurídica tributaria.


Cámpora, Muñoz, Ribot, Rodríguez Haro y Rojo mostraron su conformidad con el criterio de la Ponencia. Solamente Nasarre, Talavera y SánchezOliva hicieron observar que el arbitrio sobre el incremento de valor de losterrenos no tiene una fundamentación exclusivamente urbanística, por loque podría resultar peligroso incluirlo en un solo grupo junto a los demástributos a que alude la Propuesta de la Ponencia, ya que supondría unalimitación más para su aplicación y un nuevo argumento para sus detractores. Aparte de ello, dichos Comunicantes alegan que el citado arbitrio noafecta sólo a terrenos urbanos o urbanizables, sino a todos aquellos terrenosdel término municipal no destinados a algunas de las explotaciones citadasen la Ley.


El Seminario compartió en líneas generales el criterio de la Ponencia, peroun sector del mismo, encabezado por Rebés, adhiriéndose a la observaciónformulada por Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva en su reseñada Comunicación, consideró que el impuesto de plusvalía habría de excluirse del tratamiento uniforme sugerido, ya que por su raigambre y sustantividad propiamerece una regulación específica. De la Orden, por su parte, quiso observarque la unificación propugnada no debería hacer perder a las exacciones re-

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fundidas su carácter finalista. Finalmente, Miquel propuso que en la Propuesta de la Ponencia se integrara también el impuesto estatal sobre el incremento de valor de terrenos rústicos y urbanos, creado por la Ley 41/1964,de 11 de junio, sobre Reforma del Sistema tributario, pero el Moderadorhizo observar que la alusión a un impuesto estatal no era objeto del Seminario.

5. COMENTARIO.

A mi juicio, el Seminario, arrastrado por la Propuesta de la Ponencia, sepronunció muy tímidamente sobre esta cuestión, al propugnar solamente unaregulación orgánica y con sentido uniformista de los diversos elementos dela relación jurídica tributaria de los tributos a que alude la conclusión.

Por mi parte, creo que en este problema hubiera sido necesario profundizar más, en relación, sobre todo, al gravamen o fuerte incidencia que pesasobre la propiedad inmobiliaria urbana. No cabe desconocer que muchos delos gravámenes actualmente existentes se trasladan al sector personal a travésde las repercusiones autorizadas por la Ley de Arrendamientos urbanos;pero esa incidencia posterior, o no se produce en todos los casos, o tienelugar de un modo anárquico. Unos ocupantes pagan mucho, y otros poco,.en proporción inversa a lo mucho o poco que paguen los respectivos propietarios. No existe en España, como en otros países, una norma que dosifique convenientemente la carga entre el propietario y el ocupante del bieninmueble.

He dicho que el Seminario fue tímido en esta cuestión, porque, profundizando más en ella, tal vez esté una solución armónica, sustancial y no meramente formal. De un lado, un impuesto sobre la propiedad urbana estáticamente considerada, sobre la base del actual impuesto territorial (que, cedidoíntegramente a los Municipios, habría de absorber o refundir los demás gravámenes de la misma naturaleza), con la gama de posibles modalidades deimposición existentes: valor en renta, valor en venta, etc. De otro lado, unimpuesto con clara finalidad antiespeculativa, con tipos de gravamen altamente progresivos, no sólo en función del tiempo que el suelo permanezca ensituación de discordancia con su destino urbanístico, sino también a la calificación urbanística de dicho suelo por zonas: un impuesto, en suma, queatendiera estrictamente a la función social de la propiedad, recuperando parala comunidad los lucros inmerecidos o injustificados. y, finalmente, un tercer impuesto, no en discordia, sino complementario de los otros dos, quegravara los incrementos de valor, al modo del actual impuesto de plusvalía,pero con reducción de los supuestos de sujeción, de los cuales se excluirían

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las primeras transmisiones de fincas edificadas. las transmisiones hereditariasy la llamada «tasa de equivalencia» por no implicar finalidad especulativa.El primer impuesto podría ser compartido por los ocupantes y los otros doshabrían de procurar que el gravamen recayera efectivamente sobre el sujetopasivo incidido.

El Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local acepta en parte esta tesis.No precisamente en cuanto a la cesión total a los Municipios de la contribución territorial urbana. Solamente la base 72-2 previene que «los Ayuntamientos que dispongan de medios técnicos suficientes colaborarán en los diversos aspectos de la gestión de la contribución territorial urbana. de acuerdocon las normas que al efecto se establezcan», declaración que, como se lee,es tan vaga que puede significar, en la práctica, mucho o poco. De otrolado, la base 76-1 establece que «los actuales recargos a favor de los Ayuntamientos sobre las respectivas contribuciones estatales del mismo nombre seconvertirán en recargos del impuesto municipal correspondiente. sin variación de la actual presión tributaria. Cuando tales recargos sean permanenteso de duración indefinida. se refundirán en el tipo del impuesto municipal».

Más interés tienen, a los efectos de la conclusión que comento, las bases 78 y 79. La primera ordena que «los actuales arbitrios municipales sobresolares sin edificar, ordenación urbanística y aumento del volumen de edificación, así como el arbitrio no fiscal sobre edificación deficiente. reguladosen las Leyes de Régimen Local y de Régimen del Suelo. se refunden en unnuevo impuesto municipal que se denominará de ordenación urbanística. Elnuevo impuesto municipal gravará los mismos terrenos que están sujetos alque gira sobre el incremento de valor de los terrenos». La base 79 conservala sustantividad del arbitrio de plusvalía, pero «el Gobierno podrá acordarque se refunda con esta exacción local, a favor de los Ayuntamiento y sinaumento de la presión fiscal, el impuesto estatal sobre el aumento de valorde las fincas rústicas y urbanas creado por el artículo 143, b), de laLey 41/1964».

En el Proyecto de Ley de Bases no se alude al actual arbitrio sobre solares edificados y sin edificar, que como recurso para amortización de empréstitos autoriza el artículo 590 de la Ley de Régimen Local. No obstante,debe entenderse comprendido en la referencia general contenida en la disposición final primera. según la cual, «se respetarán, asimismo, los gravámenes fiscales de carácter especial, tradicional o extraordinario a favor de aquellas Entidades locales que los tengan reconocidos al amparo de la legislaciónvigente».

lOS

HECHO IMPONIBLE

CONCLUSION 20.a

1. TEXTO.

El Seminario considera, sobre la base de la definición contenida en elartículo 28 de la Ley General Tributaria, que, con relación a algunos tributos locales, deben efectuarse algunas modificaciones para precisar correctamente los contornos del hecho imponible, recogiendo, en lo menester, lasacertadas orientaciones de la jurisprudencia en algunos supuestos, como respecto al arbitrio sobre el incremento de valor de los terrenos, así como unificar los conceptos de solar de las Leyes de Régimen Local y del Suelo.No obstante, algunos participantes se inclinan por la subsistencia de los preceptos actuales sobre el citado arbitrio de plusvalía, e incluso un asistentehace hincapié en la necesidad de respetar el concepto de solar del artículo 499 de la Ley de Régimen Local, en razón a que requiere un tratamientodistinto de los solares a que se refiere la Ley del Suelo.


Sobre la base de la definición contenida en el artículo 28 de la LeyGeneral Tributaria, ¿se considera que deben efectuarse algunas modificaciones en la actual regulación de las exacciones locales en los preceptos correspondientes al «hecho imponible»?

La Ponencia considera, sobre la base de la definición contenida en el artículo 28 de la Ley General Tributaria, que con relación a algunos tributoslocales, deben efectuarse algunas modificaciones para precisar correctamentelos contornos del «hecho imponible». En concreto, y por vía de ejemplo,pueden citarse:

a) Las contribuciones especiales, según las directrices sugeridas por elIV Seminario de Investigación, en el sentido de que el beneficio habría depresumirse necesariamente.

b) El arbitrio sobre el incremento de valor de los terrenos, cuyo «objeto», delimitado en el artículo 510-1 de la Ley de Régimen Local, deberíaperfilarse con mayor cuidado, a la vista de una reciente doctrina jurisprudencial, que se pronuncia sobre los conceptos de explotaciones agrícolas, fores-

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tales, etc. (vid., entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de 20 demayo de 1968 y de 19 de enero de 1969).

e) Los tributos de significación urbanística y, en particular, el conceptode solar, para unificar el contenido en la Ley del Suelo y el recogido en lade Régimen Local, evitando las actuales discrepancias en el caso del arbitriosobre solares sin edificar (vid, sentencias del Tribunal Supremo de 25 dejunio y de 5 de julio de 1969, entre otras).


Muñoz opina que la definición del hecho imponible contenida en el artículo 28 de la Ley General Tributaria parece correcta, como conceptogeneral. Sin embargo -añade-, sería conveniente aplicar dicho conceptoy perfilarlo con precisión con referencia a cada una de las exacciones locales.

Ribot comparte el criterio de la Ponencia al estimar convelÍlente unaacomodación de las exacciones locales al citado artículo 28, y al efectorecuerda el siguiente párrafo de la exposición de motivos de la Ley GeneralTributaria: «Es indudable que corresponde al criterio discrecional del legislador tal determinación del hecho imponible. De ahí que las leyes específicasde los tributos deben traducir con fidelidad, precisión y términos jurídicosunívocos los conceptos elaborados por la ciencia de la Hacienda públicaen orden al concepto de las distintas clases de tributos...».

Rojo estima que el artículo 28 de la Ley General Tributaria es demasiado amplio y teórico, por lo que sería deseable una mayor matización y concreción, como reconoce el artículo siguiente. Por lo demás, agrega que respecto a las contribuciones especiales y, sobre todo, al impuesto sobre elincremento de valor de los terrenos, surgen serias dudas sobre la delimita'ción del hecho imponible, y de ahí que propugne aclaraciones legislativas eneste sentido.

Finalmente, Remón, aludiendo especialmente al apartado e) de la Propuesta de la Ponencia, entiende que probablemente no resulte aconsejableequiparar los conceptos de solar de las Leyes de Régimen Local y del Suelo,ya que persiguen fines distintos: el de la Ley del Suelo, un fin estrictamenteurbanístico, cual es el de que el terreno para edificar cuente con los cuatroservicios mínimos, y el de la Ley de Régimen Local, un fin fiscal -aunquede modo mediato persiga también una finalidad urbanística-, cual es el dela aplicación de los arbitrios sobre solares sin edificar y de plusvalía, queno exigen disponer de la totalidad de dichos servicios. De otro lado, ambosfines son compatibles, a su juicio, pues el propietario de un solar gravadopor el arbitrio de solares sin edificar puede eximirse del gravamen medianteurbanizar y edificar.

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El Seminario coincidió, en términos generales, con el criterio de la Ponencia. No discutió la necesidad de perfilar lo más finamente posible, haciendo aplicación del concepto general del artículo 28 de la Ley GeneralTributaria, los contornos del hecho imponible de cada uno de los tributoslocales. No era labor del Seminario hacerlo en todos los casos posibles~

sino solamente poner de manifiesto dicha necesidad en algunos supuestosconcretos, en atención a la destacada importancia que revisten. Así, las contribuciones especiales, el arbitrio sobre el incremento de valor de los terre··nos y el concepto de solar. No obstante, algunas voces se levantaron parahacer observaciones específicas. Barril y Rebés objetaron que la determinación del hecho imponible es ya correcta en el impuesto de plusvalía, demodo que la necesidad de rectificar se ciñe a los supuestos de no sujeción,que actualmente inducen a confusión. Por su parte, Remón insistió en elpunto de vista formulado en su Comunicación, acerca de la compatibilidadde los conceptos distintos de solar contenidos en la Ley de Régimen Localy en la del Suelo.

5. COMENTARIO.

Recordemos que el artículo 28 de la Ley General Tributaria, al definirel hecho imponoble, dice que «es el presupuesto de naturaleza jurídica oeconómica fijado por la Ley para' configurar cada tributo y cuya realizaciónorigina el nacimiento de la obligación tributaria». Aparte de la crítica quemerezca el texto de dicho precepto definitorio, y que no es ocasión de formular aquí, conviene subrayar que el artículo 28 no hace más que dar unadefinición general. Por consiguiente, ha de ser la normativa reguladora decada tributo en particular la que delimite su propio hecho imponible, tantopor vía positiva como por vía negativa con la mención de los supuestos de'no sujeción. Si esto es así, no cabe duda de que respecto de algunos tributos'locales, parece conveniente, o incluso necesario, efectuar algunas modificaciones para precisar correctamente los contornos del hecho imponible.

En primer lugar, hay que insistir respecto a las contribuciones especiales,en el sentido apuntado en otro comentario: establecer de un modo claro y'rotundo que el beneficio ha de presumirse necesariamente. Ya hemos vistoque el Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local no se manifiesta claramente en este punto.

En otro caso, el arbitrio sobre el incremento de valor de los terrenoS'plantea numerosos problemas. Acaso tiene razón Rebés al decir que, másque problemas del hecho imponible, lo que interesa es dilucidar perfecta-

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mente los supuestos de no sujeción, pero, en realidad, su objeción reconduceal mismo problema, la identificación del hecho imponible. Las sentencias delTribunal Supremo a que alude la Propuesta de la Ponencia indican claramente la necesidad de pulir la expresión legal en cuanto a lo que, a efectosdel ámbito material de sujeción al tributo, habría de entenderse por «explotación». Sin embargo, esta cuestión parece haber sido dilucidada por elProyecto de Ley de Bases. En efecto, la base 79 establece, respecto a laimposición municipal sobre el incremento de valor de los terrenos, que«quedarán sujetos en lo sucesivo a este impuesto todos los terrenos a quese refieren los números del apartado 1 del artículo 4.° del actual texto refundido de la contribución territorial urbana, incluso cuando ésta vengaexigiéndose de acuerdo con el régimen transitorio de la misma». Y labase 78, al regular la imposición municipal sobre la ordenación urbanística,en la que se refunde, entre otros, el arbitrio sobre solares sin edificar, dice·que el nuevo impuesto «gravará los mismos terrenos que están sujetos al·que gira sobre el incremento de valor de éstos».

SUJETO PASIVO

CONCLUSION 21.a

1. TEXTO.

El Seminario no aprecia obstáculo alguno para aplicar íntegramente a lasHaciendas locales la normativa contenida en el capítulo III del título II de.la Ley General Tributaria, pero algunos asistentes manifiestan expresamente.su opinión, que el Seminario comparte, de que los preceptos de dichos títuloy capítulo son perfeccionables y deberían, por tanto, ser perfeccionados altrasladarlos a la futura legislación local. En particular, algún asistente seopone a la utilización en las Haciendas locales de la figura del «sustituto», a.no ser con retención o premio de cobranza.


2.1. ¿Existe algún obstáculo para aplicar íntegramente a las Haciendaslocales la normativa contenida en el capítulo nI del título n de laLey General Tributaria?

No se aprecia obstáculo alguno para aplicar íntegramente a las Haciendas locales la normativa en el capítulo nI del título n de la Ley GeneralTributaria.

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2.2. En especial, ¿hay algún inconveniente o desventaja en introduciren el ámbito local, con un alcance general a todos los tributos~

los preceptos relativos a la responsabilidad solidaria y subsidiaria~

y a la sucesión en la deuda tributaria?

En particular, tampoco se observa ningún inconveniente o desventaja enaplicar, en el ámbito de las Haciendas locales, con un alcance general a todoslos tributos, los preceptos relativos a la responsabilidad solidaria y subsidiaria y a la sucesión en la deuda tributaria.

2.3. A la vista de la normativa establecida en los artículos 30 al 44 dela Ley General Tributaria, y suponiendo que la misma se estimeaplicable íntegramente a las Haciendas locales, ¿qué preceptos dela actual regulación habrían de modificarse para conseguir la adecuación de ella a la Ley General Tributaria?

Los artículos 30 al 44, ambos inclusive, de la Ley General Tributaria.deben aplicarse en materia tributaria local solamente con ligeras variacionesterminológicas, a los efectos de una correcta adaptación. En consecuencia..sería preciso acomodar a los citados preceptos los de la legislación de régimen local que inciden en los supuestos por aquéllos contemplados, en tantoen cuanto no constituyan especialidades dignas de conservarse.


En principio, las Comunicaciones, lo mismo que la Ponencia, no aprecian obstáculo alguno para aplicar íntegramente a las Haciendas locales loS'artículos 30 al 44, ambos inclusive, relativos al sujeto pasivo, agrupados enlas secciones de «principios generales», «responsables del tributo», «capacidad de obrar en el orden tributrio» y «domicilio fiscal». Así, Cámpora.Muñoz, Ribot y Rojo. No obstante, algunas Comunicaciones registran algunas matizaciones. Rodríguez Haro hace observar que la aplicación integrano es posible, pues las definiciones de los artículos 30 y siguientes de la LeyGeneral Tributaria están enfocadas hacia la gestión de tributos estatales,por lo que sería preciso realizar un estudio detallado de la aplicabilidadde aquella normativa al ámbito local. En particular, los citados Comunican..tes tampoco observan ningún inconveniente o desventaja en aplicar, en elámbito de las Haciendas locales, con un alcance general a todos los tributos•.los preceptos relativos a la responsabilidad solidaria y subsidiaria y a lasucesión en la deuda tributaria. con la reserva formulada por Rodríguez

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Haro. Sobre este punto concreto, Muñoz subraya que en una futura normativa de los tributos locales quizá debería sistematizarse mejor que la LeyGeneral Tributaria la materia relativa a la responsabilidad, de modo quequedara claramente expresado que la responsabilidad puede ser directa osubsidiaria y, tanto una como otra, en el supuesto de concurrencia de variosresponsables, mancomunada o solidaria.

Respecto a la cuestión planteada por la Ponencia sobre los preceptos dela legislación vigente que habrían de ser objeto de modificación para lograrsu adecuación a la Ley General Tributaria, el mismo Muñoz declara quelos artículos 30 al 44 parecen aplicables con escasas adaptaciones, por loque la modificación habría de afectar a los preceptos locales que estuvierancon aquéllos en posición conflictiva. Ribot, más concretamente, cita losartículos 517, 518, 555, 556, 608 Y otros de la Ley de Régimen Local, y 112Y 228 del Reglamento de Haciendas Locales, aunque advierte que, de todasformas, más que una adecuación de preceptos aislados, debería procedersea incorporar sistemáticamente un título dedicado a la versión subjetiva dela relación tributaria. Cámpora es partidario de la aplicación íntegra.


En el seno del Seminario esta' cuestión suscitó pocas intervenciones. Elsentir general era el traslado puro y simple de la normativa de la Ley General Tributaria a las Haciendas locales, en aras de la coherencia normativaa que se refiere la conclusión primera. Todo lo que sea uniformar la legislación es bien recibido. Sin embar¡:o, después de la intervención de Muñozreiterando los términos expuestos en su Comunicación, también con unanimidad se manifestó el criterio, opuesto al de Cámpora, de que más que unpuro y simple traslado, debería realizarse una adaptación, en la que, alpropio tiempo, mirara de perfeccionarse la regulación de la Ley GeneralTributaria, que en algunos puntos adolece de notorias imperfecciones.

De otro lado, Rebés, en oposición a la Ponencia, planteó lo cuestión, ala que se adhirieron otros asistentes, de no aceptar para las Haciendas locales la figura del sustituto del contribuyente, que establecen y regulan losartículos 30 y 32 de la Ley General Tributaria, o, a lo más, si se aceptara.que el sustituto lo fuera con retención o premio de cobranza. La Ponenciareplicó en este punto aludiendo a ciertos antecedentes que, con mayor detalle, expongo en el Comentario.

El Moderador, adhiriéndose sustancialmente a la Propuesta de la Ponencia, se mostró partidario de acoger la terminología y los conceptos de laLey General Tributaria, pero hizo observar que los artículos 30 al 44 de la

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misma constituyen una de las partes más detestables de dicho texto, y quepuede ser notablemente mejorada al realizar la adaptación que el Seminariopropugna.

5. COMENTARIO.

El criterio establecido por el Seminario en la conclusión 21.a es totalmente plausible, en aras de la coherencia normativa establecida en la conclusión primera. Si bien se mira, todos los preceptos, desde ere artículo 30al 46, son plenamente aplicables en el ámbito local, con la acertada observación que formula Muñoz respecto a la necesidad de clarificar la materiarelativa a la responsabilidad y a su clasificación. Por tanto, numerosos preceptos de nuestra legislación local vigente habrían de ser objeto de modificación, tanto en el aspecto sustancial como en el meramente terminológico.Véase también, a este respecto, el contenido de los artículos 100 al 103 delReglamento de Hacienda Municipal de Madrid.

En particular, estimo interesante detenerme en el último inciso de laconclusión, es decir, en 10 relativo a la incorporación a las Haciendas localesde la figura del sustituto del contribuyente, ya que ello constituiría una relativa novedad, que Rebés y otros sólo aceptarían en el caso de que existieraretención o premio de cobranza.

He de recordar a este respecto que una de las conclusiones de la II Semana de Estudios sobre los «Problemas de Limpieza de Ciudades y Recogida y Tratamiento de Basuras», celebrada en Barcelona entre el 25 y el 29de mayo de 1970, y en la que tuve el honor de desarrollar el tema «Coste yFinanciación de los servicios», rezaba así: «Los sujetos pasivos contribuyentes serán, en todo caso, los usuarios de los servicios. No obstante, enrelación a los de carácter obligatorio, puede llegarse e imponer prestacionesaccesorias a los propietarios de los inmuebles e incluso atribuirles la cualidad de sustitutos, sobre todo en Municipios de población turística o en determinadas épocas del año». Y pese a la oposición manifestada por algúnasistente a dicha II Semana en el sentido de que, con arreglo a la legislaciónactual de régimen local, no se autorizaría a los Ayuntamientos la figura delsustituto en relación a la tasa de recogida de basuras, lo cierto es que estáautorizada en el Ayuntamiento de Barcelona desde el ejercicio de 1971.Véase, a este respecto, lo que dicen la Ordenanza general y la Ordenanzafiscal núm. 18 (Tasa sobre saneamiento y limpieza):

Ordenanza general. El artículo 5.°-1 establece que <das personasfísicas o jurídicas obligadas al pago de una exacción lo serán por

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alguno de estos conceptos: a) sujeto pasivo, sea como contribuyente o sustituto, o b) responsable, sea subsidiario o solidario, comosucesor en la titularidad de bienes afectos por la Ley al pago dela deuda tributaria».

Ordenanza fiscal, núm. 18.Artículo 6.0

:

«1. La tasa recae sobre los que posean u ocupen por cualquiertítulo vivienda, local, solar o espacio donde se preste servicio decarácter general y obligatorio.

2. No obstante, en concepto de sujetos pasivos sustitutos vienen obligados al pago los propietarios o comunidad de propietariosde los inmuebles beneficiados por el servicio, sin perjuicio a su derecho a repercutir sobre los inquilinos la tasa satisfecha en la formaque prevé el artículo 32 de la Ley General Tributaria y el artículo 80 de la Ley de Régimen especial, conforme a la legislaciónvigente.

3. En los servicios de carácter voluntario será sujeto pasivosu peticionario directamente.»

Artículo 13:«1. La tasa por servicios de 'carácter obligatorio se devengará

por meses completos, el día 1 de cada mes, pero será exigido semestralmente a los contribuyentes sustitutos con el carácter de irreducible, salvo que la obligación de contribuir se hubiese producidopor menor período.

2. En los casos de prestación general y obligatoria, si el inquilino o arrendatario se negare a satisfacer la alícuota de su cuotarepercutida justamente por el contribuyente sustituto, éste quedaráexonerado de aquella deuda tributaria al dar cuenta de la negativa,suficientemente probada, a la Administración, la cual procederáejecutivamente contra el moroso, sin perjuicio de la sanción que corresponda imponer; de la interrupción automática de la prestacióndel servicio que recibe, y del cumplimiento de la Ordenanza dePolicía de la vía pública.»

Con fines informativos, transcribo a continuación el Considerando de laresolución ministerial que autorizó la introducción de la figura del sustitutoen la tasa de recogida de basuras, resolviendo las reclamaciones planteadas:

«Considerando: Que la Ordenanza núm. 18, relativa a la tasade Saneamiento y Limpieza -sustancialmente modificada por lanueva configuración dada a la exacción, más en armonía con la

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naturaleza de los servIcIos municipales refundidos en dicho concepto tributario--, ha sido objeto de seis reclamaciones...; examinados los motivos de impugnación alegados, para decidir sobre las.distintas cuestiones planteadas es pertinente formular las siguientespuntualizaciones:

1.0 Que, atendiendo a la naturaleza de exacción unitaria quetiene la tasa que nos ocupa en virtud de lo establecido en el artículo 8.° del Reglamento de Hacienda Municipal de Barcelona, queordenó se refundiría en una tasa de Saneamiento y Limpieza lasque autorizan los núms. 14 y 15 del artículo 440 de la Ley de Ré·gimen Local, incluso, como dice el precepto, sin perjuicio de suunificación formal en otro concepto, conforme al párrafo 3 del artículo 4.0 del mismo Reglamento, según el cual, «para la unificaciónformal de varias exacciones en un solo documento liquidatorio bastará que así se disponga en la Ordenanza correspondiente», delas citadas normas es forzoso deducir que el propósito plasmadoen el artículo 21 de la Ordenanza cuestionada, al prevenir que latasa podrá ser percibida mediante recibo tributario único, comprensivo de las cuotas de recogida de basuras y de! servicio dealcantarillado, obliga a considerar que tal unificación a efectos recaudatorios queda amparada en las citadas normas reglamentariasque desarrollaron el régimen de Carta concedido a la ciudad deBarcelona por su Ley especial.

2.° Que no puede olvidarse que tales propósitos refundidoresde exacciones a su vez respondían al mandato contenido en el artículo 59-2 de la Ley especial para el Municipio de Barcelona,texto articulado de 23 de mayo de 1960, sobre que los sistemas deexacción se estructurarán de forma que procurasen la máximaeconomía administrativa en su aplicación; señalando también elmismo precepto como finalidad esencial la de así lograr «la reducción de la presión tributaria indirecta». Mandatos legales que, porconsiguiente, amparaban plenamente la refundición de conceptosfiscales para la unificación del proceso recaudatorio, que establecióluego el Reglamento de Hacienda Municipal de aquella ciudad parael desarrollo de su Ley especial.

3.° Que, sentadas las anteriores premisas, procede desestimarla impugnación que al artículo 6.°-2 de la Ordenanza fiscal formula..., por atribuir dicha norma la condición de sujeto pasivo sustituto a los propietarios o comunidades de propietarios de los inmuebles beneficiados por el servicio de recogida de basuras, pues, enbase a los fundamentos anteriores y por consecuencia de la mencio-

nada refundición tributaria, a efectos recaudatorios forzosamenteha de ser la misma persona la obligada al pago de la tasa, si bien,como especifica la Ordenanza, la tasa de basuras recae sobre losocupantes de las viviendas o locales al que se preste el servicio;solución que indudablemente responde a los propósitos legales demáxima economía administrativa y de reducción de la presión tributaria indirecta, que lógicamente resultaría mucho más elevada encaso contrario por la proliferación de documentos cobratorios.

4.o Que, por añadidura, tampoco cabe desconocer que el servicio de recogida de basuras se presta de ordinario utilizándosepara ello recipientes comunes a los que previamente vierten susbasuras los habitantes de un mismo inmueble, lo que siempre justificaría el cobro conjunto de la tasa a las comunidades de propietarios o propietarios individuales de las fincas, dada dicha circunstancia de utilización común de los medios de recogida de basuras; loque, a su vez, presupone una anteposición de otras personas o entidades al beneficiario directo del servicio, conforme al artículo 80de la Ley especial del Municipio de Barcelona, al que expresamentese remite la Ordenanza impugnada.»

Aunque pueda no convencer el anterior argumento o, aun convenciendo,se apoye en normativa muy específica, expresa muy claramente la necesidadde utilizar la figura del sustituto en las Haciendas locales.

DOMICILIO TRIBUTARIO

CONCLUSION 22.a

1. TEXTO.

El Seminario propone que los artículos 45 y 46 de la Ley General Tributaria sobre domicilio fiscal sean completados por un precepto análogo alartículo 49 de la Ley de Régimen Local; o, en otros términos, que subsistaéste, pese a la aplicabilidad de aquéllos.


¿Sería oportuno completar los artículos 45 y 46 de la Ley General Tributaria, sobre domicilio fiscal, con un precepto análogo al artículo 49 de la Ley de Régimen Local?

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La Ponencia estima oportuno proponer que los artículos 45 y 46 de laLey General Tributaria, sobre domicilio fiscal, sean completados por unprecepto análogo al artículo 49 de la Ley de Régimen Local; o, en otrostérminos, que subsista éste, pese a la aplicabilidad de aquéllos.


Cámpora, Muñoz, Ribot, Rodríguez Haro y Rojo comparten el criteriode la Ponencia. Pero Ribot hace observar que el artículo 49 de la Ley deRégimen Local persigue los mismos efectos que el artículo 46 de la LeyGeneral Tributaria respecto a los extranjeros. Y Muñoz propone, además,que resultaría conveniente la adición de un cuarto apartado a los tres contenidos en el citado artículo 49, en el que se hicieran mención, en defecto delas personas enumeradas en los tres apartados que el artículo contiene, a loscriados o familiares de los propietarios, a efectos de notificaciones.


Esta cuestión no levantó objeción alguna. Se aprobó la conclusión porunanimidad. Unicamente Cifuentes hizo observar que debía aclararse en unfuturo texto que el domicilio de las personas jurídicas, en el ámbito local y alos efectos de gestión tributaria, fuera el de la «actividad» de tales personasen el respectivo término municipal.

5. COMENTARIO.

Como muy bien hizo observar Ribot en su Comunicación, el artículo 49de la Ley de Régimen Local persigue los mismos fines, respecto a los propietarios ausentes, que el artículo 46 de la Ley General Tributaria respectoa los extranjeros con negocios o bienes en territorio español. Conviene recordar dicho precepto de la Ley de Régimen Local, que dice así: «Paracuanto se refiere a la administración económica local y al régimen de derechos y obligaciones que de ella emanen para los residentes, los propietariosausentes tendrán obligación de comunicar a la Alcaldía el nombre de lapersona que los represente. Faltando esta comunicación, tendrán la consideración de representantes de los propietarios por las fincas que labren, ocupeno administren: 1.o Los administradores, apoderados o encargados de lospropietarios forasteros. 2.° En defecto de los anteriores, los colonos, arrendatarios o aparceros de las fincas rústicas, cuando sus propietarios o administradores no residieran en el término municipal. 3.° Los inquilinos de fincas

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urbanas cuando cada una de ellas estuviera arrendada a una sola personay no residiera en la localidad el dueño, administrador o encargado».

Por otro lado, me parece también muy atinada la observación de Muñoz.No obstante, yo añadiría que el artículo 49 de la Ley de Régimen Local habría de referirse, además, a los representantes de locales de negocio, enausencia de sus titulares. Así la norma sería más completa. Debe recordarseen este punto que el artículo 103 del Reglamento de Hacienda Municipal deMadrid establece que «el domicilio fiscal de las personas naturales o jurídicas residentes en España o en el extranjero se determinará con arreglo a lasdisposiciones de la Ley General Tributaria».

Finalmente, respecto a la observación de Cifuentes, es interesante consignar que la base 84-5 del proyecto de Ley de Bases de Régimen Local, relativa a la imposición municipal sobre la circulación de vehículos por la víapública -tributo respecto del que la observación de Cifuentes cobra su mayor virtualidad-, previene que el texto articulado «señalará los criteriospara la determinación del domicilio fiscal de las personas jurídicas, a efectosdel impuesto municipal». Aunque la conclusión no recoge esta matización,es importante tenerla en cuenta.

DETERMINACION DE BASES IMPONIBLES

CONCLUSION 23.a

1. TEXTO.

El Seminario, en relación a la aplicabilidad a las Haciendas locales delos regímenes de estimación directa, estimación objetiva y estimación porjurados, establecidos para la determinación de la base imponible en el artículo 47 de la Ley General Tributaria, considera que debe distinguirse, antetodo, la forma y el fondo de la cuestión.

En cuanto a la forma, no existe inconveniente en adoptar y utilizar en elámbito tributario local la trilogía terminológica y conceptual de dicha Ley,pero, en cuanto al fondo, el Seminario estima conveniente precisar:

a) El régimen de estimación directa resulta plenamente aplicable a lasHaciendas locales.

b) El régimen de estimación objetiva tiene menos aplicación en el régimen tributario local, al menos en la legislación vigente, si bien no puede ponerse en duda la existencia de algunos tributos aptos para que sus basesimponibles sean determinadas con arreglo a dicho régimen, como son, dellado provincial, el arbitrio sobre el tráfico de las empresas (artículo 233-2de la Ley 41/1'964, de 11 de junio, sobre Reforma del Sistema tributario)

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y, del lado municipal, el arbitrio sobre incremento de valor de los terrenos(artículos 510 y siguientes de la Ley de Régimen Local) y los epígrafes subsistentes, entre los cedidos, de la tarifa V de la antigua contribución de usosy consumos (artículos 478 y siguientes de la Ley de Régimen Local, en relación al 1.°-3 de la Ley de 85/1962, de 24 de diciembre, sobre Reforma de lasHaciendas Municipales). En todo caso, el Seminario estima que las escasasposibilidades que ofrece la legislación actual no han de constituir obstáculopara la admisión generalizada del sistema, si la futura normativa crea o autoriza tributos locales más aptos para el uso del mismo,· y, en un plano muyconcreto, el Seminario ha examinado, sin adoptar conclusión al respecto,por discrepancia de opiniones, la posibilidad de constituir Juntas mixtas dereparto similares a las Juntas de evaluación global, a los efectos de aplicación de las contribuciones especiales.

e) Finalmente, en cuanto al régimen de estimación por jurados, el Seminario enti~nde que, aunque en teoría pueda admitirse la posibilidad deestablecer en las Haciendas locales Jurados tributarios distintos de los estatales, en la práctica su constitución y funcionamiento independiente originarían problemas de muy difícil solución, aparte de que aquella posibilidadqueda constreñida, al menos en la legislación vigente, por dos importanteslimitaciones: de una parte, sólo en Municipios grandes el sistema podríaresultar conveniente y útil, y, de otra, sólo con relación a muy pocos tributossería eficaz, como en el impuesto de consumos de lujo. En definitiva, el Seminario estima que, al igual que en el apartado anterior b), la oportunidaddel régimen de estimación por jurado depende de si la estructura tributarialocal se abre nuevamente hacia los impuestos indirectos; y, en cuanto a suconstitución, algunos asistentes abogan por la creación de una sección especial de Haciendas locales en los Jurados territoriales tributarios, y otros,por la creación de Jurados verdaderamente locales, similares a los autorizados en las respectivas Leyes de Régimen especial de los Municipios de Barcelona y de Madrid.


2.1. Acerca de la determinación de la base imponible, ¿se reputan aplicables al ámbito local los regímenes de «estimación directa», «estimación objetiva» y «estimación por jurados». aludidos en el artículo 47 de la Ley General Tributaria?

La Ponencia, en relación a la aplicabilidad a las Haciendas locales de losregímenes de «estimación directa», «estimación objetiva» y «estimación por

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jurados», establecidos para la determinación de la base imponible en el artículo 47 de la Ley General Tributaria, considera que debe distinguirse,ante todo, la forma y el fondo de la cuestión:

a) En cuanto a la forma, no existe inconveniente en adoptar y utilizar,en el ámbito tributario local, la trilogía terminológica y conceptual de la Ley·General Tributaria; pero,

b) En cuanto al fondo, parece, estableciendo un orden de gradación, quemientras el régimen de estimación directa resulta plenamente aplicable a lasHaciendas locales, el de estimación objetiva lo es menos y el de estimaciónpor jurado con carácter mínimo, al menos en la situación actual del sistematributario local.

2.2. ¿Hay tributos locales con aptitud suficiente para que sus basesimponibles sean determinadas en régimen de estimación objetiva?

En lo que atañe concretamente al régimen de estimación objetiva, la actual legislación local registra la existencia de algunos tributos cuya aptitudpara que sus bases imponibles sean determinadas con arreglo a dicho régimen no puede ponerse en duda: tales son, de lado provincial, el arbitriosobre el tráfico de las empresas, creado por el artículo 233-2 de la Ley 41{1964, de 11 de junio, sobre Reforma del Sistema tributario; y, del ladomunicipal, los epígrafes subsistentes, entre los cedidos, de la tarifa V de la.antigua contribución de usos y consumos (artículos 478 y siguientes de laLey de Régimen Local, en relación al 1.°-3 de la Ley 85{1962, de 24 dediciembre, sobre Reforma de las Haciendas Municipales).

Sin embargo, la Ponencia piensa que, fuera de dichos casos, habría de.ser difícil la aplicabilidad, en sus propios términos, a los tributos locales, dela preceptiva sobre estimación objetiva regulada en la Ley General Tributaria, aunque, por lo demás, se den en algunos tributos locales ciertos elemen- .tos de los aludidos en el artículo 49-1 de dicho texto legal (como, por ejemplo, en el arbitrio sobre incremento de valor de los terrenos, en orden a lautilización de «tipos unitarios», con vigencia trienal, equivalentes a los «índices» mencionados en el citado precepto).

En cualquier caso, las escasas posibilidades que ofrece la legislación actual no han de constituir obstáculo para la admisión generalizada del sistema,si la futura normativa crea o autoriza tributos locales más aptos para eluso del mismo; y en un plano muy concreto, cabría sugerir la constituciónde Juntas mixtas de reparto, similares a las Juntas de evaluación global, alos efectos de exacción de contribuciones especiales.

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2.3. ¿Es posible y, en caso afirmativo, eficaz establecer Jurados tributarios en la Administración local, distintos de los estatales? ¿Sobrequé tributos tendrían aplicación?

La Ponencia cree poder afirmar la posibilidad de establecer Jurados tributarios, distintos de los estatales, para actuar en el ámbito de la Administración tributaria local, pero, a la vez, debe constatar que dicha posibilidad, almenos en la legislación vigente, queda constreñida por dos importantes limitaciones: de una parte, sólo en Municipios grandes y medianos el sistemapodría resultar necesario o conveniente; de otra, sólo con relación a muypocos tributos sería eficaz, como el citado impuesto de consumos de lujo.

En definitiva, la Ponencia estima que, al igual que en el apartado anterior,respecto a la estimación objetiva, la oportunidad del régimen de estimaciónpor jurados depende de si la estructura tributaria local se abre nuevamentehacia los impuestos indirectos.

2.4. En caso de que se entendiera admisible el sistema de jurados enlas Haciendas locales, ¿qué procedimiento habría de seguirse parasu constitución y funcionamiento?

La Ponencia insiste en que, si bien en teoría puede admitirse la posibilidad de establecer en las Haciendas locales jurados tributarios, distintos delos estatales, en la práctica su constitución y funcionamiento independientespodrían originar problemas de muy difícil solución.

Por ello, entiende que, en el hipotético supuesto de que se crearan en elrégimen local, lo más fácil sería adscribirlos a los actuales Jurados tributarios, como una Sección más, en la que se integrarían representantes de laAdministración local que examinarían, junto con los restantes miembros dedichos organismos, los problemas de Hacienda local sometidos a su juicio.

Actualmente, en los textos legislativos, son órganos análogos a los Jurados territoriales el «Jurado Municipal de Estimación», regulado en los articulos 105 y siguientes del Reglamento de Hacienda Municipal de Madrid,de 17 de diciembre de 1964, y el «Jurado Mixto de Estimación», previsto enlos artículos 102 y siguientes del Reglamento de Hacienda Municipal deBarcelona, de 9 de noviembre de 1961; pero, como demuestran las regulaciones particulares de los regímenes especiales, el sistema de jurados apenassi es aconsejable más que en grandes Corporaciones como las señaladas, entanto las Haciendas locales no deriven hacia la revitalización de la imposiciónindirecta.

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La Ponencia planteaba, en primer término, con carácter general, la cues-tión de si se reputan aplicables al ámbito local los regímenes de estimacióndirecta, estimación objetiva y estimación por jurados, establecidos en el artículo 47 de la Ley General Tributaria. Cámpora contesta que sí, siempreque una futura normativa incluya tributos con entidad bastante. Rojo, en elmismo sentido, pone de manifiesto la actual falta de aptitud de las exaccioneslocales para un tratamiento objetivo de sus bases imponibles, pero, a sujuicio, la futura normativa debe contemplar este aspecto. Rodríguez Haroestima que en la actualidad dichos sistemas son escasamente aplicables o nolo son en absoluto, pero hace suyas las observaciones de la Ponencia. Ribotexpresa el criterio de que hay que tender a una unificación procesal, especialmente en materia de determinación de bases y, por tanto, aunque laaplicabilidad de algún sistema sea muy relativa. Finalmente, Muñoz, com-partiendo sustancialmente el criterio de la Ponencia, estima que la aplicaciónde los sistemas configurados en la Ley General Tributaria no parece imposible en el plano local, pero que este problema está en relación con la naturaleza de las distintas figuras impositivas que en definitiva puedan llegar aintegrar el futuro sistema tributario local.

El segundo punto planteado por la Ponencia, relativo a esta cuestión,afecta en particular al sistema de estimación objetiva. Cámpora cree que enla actualidad dicho sistema no es aplicable en las Haciendas locales. Rojomantiene la posición negativa, pero propugna que la futura normativa tengaen cuenta el problema. Rodríguez Haro también opina que en la actualidadno hay posibilidad de aplicación, pero comparte las observaciones de laPonencia. Alarcón estima que en el caso de las contribuciones especiales, lasAsociaciones administrativas de contribuyentes podrían actuar como Juntas.mixtas de reparto. Concretamente, en su Comunicación propone lo siguiente:«Regular, simplificándolo, el trámite de constitución de las Asociaciones administrativas de contribuyentes e incluir entre las atribuciones de sus Juntasde Delegados las propias de Juntas mixtas de reparto, similares a las Juntasde evaluación global de la Ley General Tributaria». Ribot escribe que, dehecho, los «valores en venta» del arbitrio sobre solares sin edificar y del querecae sobre el incremento de valor de los terrenos son, en cierta forma, determinados por un sistema de carácter objetivo. Análogamente, Muñoz entiendeque los epígrafes subsistentes de la antigua contribución de usos y consumosson susceptibles de este sistema de determinación de bases, así como, en los.regímenes especiales de Madrid y de Barcelona, el arbitrio de radicación.

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Por último, respecto a los Jurados tributarios, solamente se pronuncianexpresamente Cámpora, Rojo y Muñoz. El primero afirma rotundamente queno los considera aplicables en la esfera local. Rojo, partiendo de las observaciones de la Ponencia, sostiene que, en caso de existir, habrían de formarparte de los mismos el Jefe del Servicio Provincial de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales, el Interventor de Fondos de la respectiva Diputación provincial y, como representante de los demás Interventores,el que lo fuera en el Colegio provincial. Y Muñoz, finalmente, subraya que,a partir de un determinado nivel de Entidades locales, no parece que puedaexistir inconveniente para establecer Jurados de Estimación distintos de losde la Administración tributaria estatal.

4. CRITERIOS DEL SEMiNARIO.

La problemática planteada por la Ponencia comprendía los tres puntosantes señalados. Con carácter general, el Seminario se pronunció unánimemente en el sentido de que, en cuanto al aspecto formal de la cuestión, noexistía inconveniente alguno en utilizar en el ámbito tributario local la trilogíaterminológica y conceptual establecida en el artículo 47 de la Ley GeneralTributaria.

En cuanto al fondo, tampoco hubo discrepancia con la Propuesta de laPonencia, según la cual, el régimen de estimación directa resulta plenamenteaplicable a las Haciendas locales. En cambio, en lo referente a la estimaciónobjetiva, los pareceres estuvieron divididos. Remón sostuvo que el régimende estimación objetiva no es aplicable en las Haciendas locales, ni en cuantoal arbitrio sobre el incremento de valor de los terrenos, ya que se trata deun impuesto muy reglado. En cualquier caso, la incorporación de dichosistema en el ámbito municipal enturbiaría la normativa, tesis esta últimaque expresamente compartió De la Orden. El Moderador hizo observar que,en el ordenamiento vigente, el arbitrio de plusvalía constituye un caso deaplicación del sistema de estimación objetiva, que significa sustancialmentela utilización de «índices», en contraposición, por ejemplo, a la valoraciónque se practica a efectos de expropiación forzosa, que es una estimacióndirecta.

Otros asistentes, en cambio, como Muñoz y Rodríguez Haro, hicieron notar, con la Ponencia, que la vigente legislación local registra algunos tributoscuya aptitud para que sus bases imponibles sean determinadas con arregloa estimación objetiva no puede ponerse en duda. La Ponencia intervino paraponer de relieve que el Seminario se refería -yen este sentido se produjola Propuesta de la Ponencia- a posibles modificaciones de l~ legislación

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actual. más que a analizarla en sus términos vigentes, por lo que, conformeal principio de coherencia expresamente declarado en la conclusión primera,no podía descartarse que, pese a las escasas posibilidades que la normativaactual ofrece. éstas no han de constituir obstáculo para una admisión generalizada del sistema de estimación objetiva si la futura Ley de RégimenLocal crea o autoriza tributos locales más aptos para el uso del mismo; yen un plano muy concreto, cabría sugerir, como lo hizo Alarcón en su Comunicación, la constitución de Juntas mixtas de reparto, similares a lasJuntas de evaluación global, a los efectos de exacción de contribuciones especiales. Sin embargo, este último punto, defendido por el mismo Alarcón,suscitó viva oposición en el seno del Seminario.

Finalmente, en el punto de los Jurados tributarios, un sector mayoritariodel Seminario se pronunció en contra. Destacaron, en esta tesis, Barril, Dela Orden, Remón y otros. Especialmente, De la Orden entendió que los Jurados de ámbito local plantearían una problemática muy compleja, no ofrecerían las suficiente independencia y podrían estar sometidos a influenciaspolíticas; y, al respecto, recordó que las antiguas Juntas de repartimientocondujeron al desprestigio del antiguo repartimiento general de utilidades. En,cambio, Medina, cuya opinión siguió también Alarcón. estimó que podíanadmitirse con carácter potestativo. La Ponencia, sin querer imponer su criterio, manifestó que si no se hubieran suprimido los impuestos sobre elconsumo, en virtud de la Ley 85/1962, de 24 de diciembre, sobre Reforma·de las Haciendas Municipales, el planteamiento cobraría mayor virtualidadrespecto a las grandes y medianas Corporaciones. Finalmente, el Moderadorquiso puntualizar que el sistema de estimación por jurados no constituyesolamente un aspecto de la estimación objetiva, ya que este organismo, enel régimen de la Ley General Tributaria y disposiciones complementarias,interviene también en la estimación directa y en cuestiones de Derecho.

Tampoco hubo acuerdo entre los asistentes en relación' a la estructura,-organización y composición de los Jurados locales, para el caso de aceptarsu existencia. La conclusión recoge fielmente la disparidad de opiniones.

5. COMENTARIO.

Creo que esta cuestión de la aplicabilidad del artículo 47 de la Ley General Tributaria a las Haciendas locales está suficientemente tratada. Encualquier caso, la orientación señalada por el artículo 104 del Reglamentode Hacienda Municipal de Madrid no debe perderse de vista, porque responde a una justificación que recogió la Ponencia en su Propuesta. Solamentecabe insistir en que se está ante un problema, no de ser, sino de «poder ser».Es decir, en la actualidad no cabe duda que la Propuesta de la Ponencia era

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correcta en el sentido de distinguir la forma y el fondo de la cuestión, y encuanto a éste, la distinta gradación que aquélla proponía. Pero, de cara alfuturo, no cabe desechar la posibilidad de una más intensa aplicación delrégimen de estimación objetiva en el ámbito tributario municipal. Incluso elsistema de estimación por jurados, tan lánguido actualmente aún en los Municipios de Barcelona y de Madrid, donde está legalmente previsto y ampliamente regulado, puede tener mucha utilidad en el porvenir. Ahora bien, enel supuesto de que adquiera algún desarrollo, me inclino por la constituciónde Jurados autónomos, establecidos en el seno de las propias Corporaciones,.o agrupaciones de ellas, y no por Secciones insertas en los Jurados territoriales del Estado, cuyos miembros desconocen o no están en tan íntimocontacto con las características y circunstancias de aplicación de los tributos locales.

Una última observación, relativa a la que formula Muñoz en su Comuni-cación, en el sentido de que el arbitrio de radicación podría ser objeto deestimación objetiva. Discrepo totalmente de este criterio, en la hipótesis,claro está, de que su aplicación generalizada se base en la vigente normativade Barcelona y de Madrid, ya que constituyendo la base imponible de dichotributo la superficie del local sujeto, no hay dificultad en que los serviciosmunicipales procedan a su exacta medición, sin necesidad de acudir a ningún «índice».

COMPROBACION DE VALORES

CONCLUSION 24.a

l. TEXTO.

El régimen de comprobación de valores, a que se refiere el artículo 52'de la Ley General Tributaria, puede tener aplicación en el campo de las Haciendas locales, pero debería establecerse el desarrollo reglamentario adecuado al modo como, respecto a los tributos estatales, está previsto en el'apartado tercero del citado precepto; y, en todo caso, habría de introducirse,para mayor garantía del contribuyente, el sistema de tasación pericial contradictoria.


¿Puede trasplantarse el régimen de «comprobación de valores» delartículo 52 de la Ley General Tributaria a las Haciendas locales?

La Ponencia comparte el criterio de que el régimen de «comprobaciónde valores» del artículo 52 de la Ley General Tributaria puede tener apli-

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cación en el campo de las Haciendas locales, y que, en tal supuesto, seríanecesario establecer los desarrollos reglamentarios adecuados al modo como,respecto a los impuestos estatales, está previsto en el apartado tercero delindicado precepto.


Cámpora, Muñoz, Rodríguez Haro y Rojo comparten plenamente el cri·terio de la Ponencia. En cambio, Ribot estima que, precisamente, por razónde la determinación objetiva de los valores, el sistema de comprobación delartículo 52 de la Ley General Tributaria no tiene sentido.


Algunos asistentes se adhirieron a la tesis sostenida por Ribot. Otros, encambio, estuvieron de acuerdo con la Ponencia. El Moderador terció en eldebate sugiriendo que, para mayor garantía del contribuyente, se admitierael sistema de tasación pericial contradictoria, que resulta especialmente aprovechable. Aceptada por el Seminario, esta sugerencia se reflejó en la con·clusión.

5. COMENTARIO.

En realidad, ocurre respecto a la aplicación del artículo 52 de la Ley General Tributaria, es decir, al régimen de comprobación de valores que establece, algo similar a lo indicado en relación a los regímenes de estimaciónobjetiva y estimación por jurados: las escasas posibilidades actuales no debendescartar una futura utilización. Hay pocas exacciones aptas para la com·probación de valores, pero, contrariamente a lo que supone Ribot en suComunicación, las hay: por ejemplo, todas las que tienen por base un alquiler u otros parámetros, como sucede en algunas tasas. En tal sentido, fuemuy atinada la observación del Moderador sugiriendo la admisión en lasHaciendas locales del principio de la tasación pericial contradictoria, a laque se refiere el apartado 1, e), del citado artículo 52. En cualquier caso, laaplicación de este sistema habría de reglamentarse adecuadamente para queresultara eficaz y no quedara como letra muerta en la Ley.

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BASES IMPONIBLES

CONCLUSION 25.B

1. TEXTO.

El Seminario considera conveniente una reelaboración del ordenamientoen vigor respecto a la fijación de bases imponibles de los diversos tributoslocales, y a pesar de que una tarea de detalle sobre este punto rebasa quizálos límites asignados al Seminario, éste ha contemplado especialmente lossiguientes supuestos:

a) En materia de tasas, debe corregirse la actual indeterminaci6n en lafijación de bases imponibles, ya que, supuesto el vigente «status» legal, lasCorporaciones locales realizan una verdadera función legislativa, la cuarrequiere, para evitar diferencias excesivamente acusadas entre Corporaciones,la existencia de normas, al menos orientadoras. El Seminario estima que si"la futura ordenación tributaria local se orienta hacia la recuperaci6n públicade los costes sociales, la determinación de bases y tipos de gravamen de las·tasas habrá de hacerse según directrices análogas a las señaladas por la legislaci6n especial del Municipio de Barcelona (artículo 5.°-5 del Reglamento·de Hacienda Municipal, de 9 de noviembre de 1961J.

b) En materia de contribuciones especiales, el Seminario se remite, al'examinar el artículo 9.°, norma 4.a, de la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobreModificaci6n parcial del régimen local, a la conclusi6n 17.a del IV Seminariode Investigación sobre «Actualización de las contribuciones especiales»; pero,a propuesta de algunos asistentes, estima conveniente conservar en sus propios términos el precepto del artículo 454 de la Ley de Régimen Local, y,además, resolver adecuadamente la cuesti6n planteada en los casos en queel Ayuntamiento aporte subvención a la realización de obras e instalacioneso al establecimiento o ampliación de servicios que ha de ejecutar otro organismo o entidad.

e) En el arbitrio sobre el incremento de valor de los terrenos, el Seminario ha debatido algunos aspectos que presenta la determinación de la baseimponible, y aceptando las sugerencias y observaciones formuladas por algunos asistentes, considera oportuno proponer:

1.° Acoger e incluso desarrollar más ampliamente la norma contenida'en el apartado 3.B.3.3 de la Orden de 10 de agosto de 1965, sobre formacióny tramitación de los Presupuestos de las Corporaciones locales para 1966,previendo, además, otras circunstancias de especial trascendencia y dando'carácter automático a la regla del artículo 512-3 de la Ley de Régimen local..

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2.° Recoger en la futura normativa una fórmula similar a la contenidaen el artículo 15-2, en relación al 13, de la Ordenanza fiscal número 31 delAyuntamiento de Barcelona, para la determinación del valor inicial de losterrenos.

3.° Graduar la aplicación del artículo 511-2 de la Ley de Régimen Local,respecto a la utilización del margen discrecional del 20 por lOO, a que dichoprecepto alude, y aclarar que la citada utilización habrá de ser, en su caso,practicada una sola vez por razón de la misma finca durante el período trienal de vigencia de las valoraciones unitarias.

4.° Dictar normas generales sobre la fijación de valoraciones unitarias,a fin de que no existan diferencias apreciables entre Municipios de análogascaracterísticas.

Finalmente, en relación también al impuesto de plusvalía, algunos asistentes proponen establecer coeficientes reductores sobre la base imponibleen los casos en que el terreno estuviere dificado.


2.1. ¿Se considera adecuado el actual sistema de la legislación de régimen local sobre fijación de las bases de los distintos tributos? ¿Quémodificaciones podrían hacerse?

La Ponencia, partiendo de la base de que todo sistema es perfectible,considera conveniente una reelaboración del ordenamiento vigente relativo ala fijación de bases imponibles de los diversos tributos locales, si bien debeconstatar que ello constituye una tarea de detalle que rebasa los límites deeste Seminario.

No obstante, no puede silenciar un aspecto que precisa con mayor urgencia una meditada reforma, y es el que ofrece el vigente artículo 442-1 de lavigente Ley de Régimen Local (aunque se refiera sólo expresamente a lostipos de gravamen). La Ponencia cree que si la futura ordenación tributarialocal se orienta por la senda marcada por la realidad, habrían de establecerseadecuadas directrices para la determinación de las bases y tipos de gravamende las tasas, según la orientación señalada por la Ley de Régimen Especialpara el Municipio de Barcelona (cfr. artículo 5.°-5 del Reglamento de Hacienda, de 9 de noviembre de 1961).

2.2. En especial, ¿no convendría que no fueran tan indeterminadas lasbases de los derechos y tasas? ¿Qué más convendría perfilar?

Sin duda alguna, no es conveniente la actual indeterminación en orden ala fijación de bases imponibles de las tasas, ya que supuesto el vigente «sta-

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tus» legal, las Corporaciones locales realizan, en materia de regulación detasas, una verdadera función legislativa, la cual requiere, para evitar diferencias excesivamente acusadas, la existencia de unas normas, al menosorientadoras.

2.3. ¿Es suficiente el precepto contenido en el artículo 9.°, norma 4.",de la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobre Modificación parcial delrégimen local? ¿Qué desarrollo habría de tener?

La Ponencia considera obligatorio remitir, en este punto, a la conclusión 17.a del IV Seminario de Investigación sobre «Actualización de las contribuciones especiales».

2.4. ¿Podría perfeccionarse el sistema establecido para el arbitrio deplusvalía?

La Ponencia manifiesta su opinión de que el sistema establecido para el.arbitrio sobre el incremento de valor de los terrenos podría perfeccionarse,y, a este respecto, recuerda como norma perfectamente orientada la contenida en el apartado 3.B.3.3 de la Orden de 10 de agosto de 1965, sobre formación y tramitación de los Presupuestos de las Corporaciones locales para1966, la cual debería recogerse e incluso desarrollarse más ampliamente enla nueva Ley, previendo otras circunstancias de especial trascendencia y-dando carácter automático al precepto del artículo 512-3 de la Ley de Ré.gimen Local.


Respecto a las bases imponibles, la Ponencia proponía tres aspectos: tasas, contribuciones especiales e impuesto sobre el incremento de valor de losterrenos.

En cuanto a las tasas, Cámpora es partidario del actual sistema de indeterminación. Rojo, en cambio, está de acuerdo con la Ponencia. Por suparte, Rodríguez Haro estima preferible el mal menor, o sea, el actual sistema de determinar la base imponible, si no lo está en Ley o Reglamento, enla respectiva Ordenanza fiscal. y, de otro lado, insistiendo en lo ya apuntadoen otra cuestión anterior, le parece necesario aclarar en la nueva normativacuáles son las bases imponibles de los derechos y tasas. A su juicio, y comonorma orientadora, podría reservarse el término «impuesto» para los supuestos del apartado letra e) del artículo 26 de la Ley General Tributaria;

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la voz «derecho» para designar el devengo por servicios prestados sin aprovechamiento material (estudio de proyectos de obras particulares, reconocimiento de locales y otras actuaciones previas a la concesión de licencias), yla palabra «tasa» -si se mantuviera la dualidad «derechos y tasas»- parareferirse a las contraprestaciones dinerarias por un aprovechamiento o utilización material (ocupación de la vía pública, recogida de basuras, aperturade zanjas, etc.). Para Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva, la determinación delas bases o normas orientadoras para su fijación, podría efectuarse respecto.a las tasas en las correspondientes Ordenanzas-tipo. Ribot argumenta así: enprimer lugar, partidario como es de los sistemas de carácter objetivo, estimaque la determinación de bases debería hacerse por comités paritarios de contribuyentes y funcionarios, análogos a las Juntas mixtas de la contribuciónterritorial rústica o a las Juntas de evaluación global del impuesto industrial.En otro aspecto, no hay otra alternativa que la remisión al coste de las obras,de los servicios o de los bienes ocupados. En lo que concretamente conciernea las tasas, a su juicio, debería fijarse legalmente un sistema de determinaciónde los costes de los servicios, obras o prestaciones y, a ser posible, un sistemade comprobación. Según Muñoz, todo sistema de determinación de baseses susceptible de ser perfeccionado con vista a una mayor generalidad yjusticia distributiva de la carga tributaria, por lo que la necesidad de modificar la actual regulación se observa más con relación a las tasas por prestación de servicios (que estima debería ser establecida sobre la base de un estudio formal de costes) y a las contribuciones especiales.

Respecto a la base imponible en las contribuciones especiales, Cámporay Rojo no consideran suficiente o adecuado el precepto contenido en la norma 4.a del artículo 9.° de la Ley de 23 de julio de 1966. En contra, RodríguezRaro. Alarcón sugiere que en ningún caso deberían deducirse del coste delas obras las subvenciones o auxilios, sino que, con éstos, podría formarseun fondo especial y común. Ribot cree en la necesidad de ser más rigurosoen el sistema de determinación de bases, de forma que, tratándose de contribuciones especiales, sería preciso predeterminar el sistema de fijar los costes.Muñoz, como la Ponencia, se remite a la conclusión 17.a del citado IV Seminario.

Por lo que atañe al arbitrio sobre el incremento de valor de los terrenos,Cámpora estima que la determinación de la base debería hacerse en funciónde los valores de la contribución territorial urbana, pero con la devoluciónque procediere, en caso de expropiación por menor valor. Rojo subraya queel arbitrio de plusvalía necesita no sólo retoques en cuanto a la base imponible, sino cambios fundamentales en su normativa. Rodríguez Haro hace observar que el fallo en la aplicación de este impuesto reside en la tabla devaloraciones al no concordar con los precios reales, de modo que éstos

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deberían fijarse con una estimación más exacta, aunque, en compensación~

los tipos de gravamen acaso deberían ser reconsiderados en cada Corporacióna fin de evitar cuotas ruinosas. Para Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva~

obviaría muchas dificultades la fijación de valores anuales o, a lo más, bianuales. Según Ribot, el sistema de determinación de la base en el arbitrio de.plusvalía es típico y no induce a error ni a discrecionalidad. Es partidario desuprimir los aumentos del 20 por 100 y de regular minuciosamente, inclusodesde el punto de vista procesal, la fijación de los valores del suelo.

Muñoz, profundizando en esta cuestión, entiende que el arbitrio sobre elincremento de valor de los terrenos viene a ser un corrector de la deficienteaplicación de la imposición local sobre la riqueza urbana, a causa de la constante desactualización de las bases imponibles de ésta. En consecuencia, leparece mucho más técnico actualizar con frecuente periodicidad dichas bases~

a los efectos de girar sobre ellas los correspondientes impuestos locales, consupresión del arbitrio de plusvalía. Sin embargo, propone como solución alternativa la de mantener dicho arbitrio con determinados coeficientes de'.corrección, de modo que su importe quedara determinado al producirse el.hecho imponible (o periódicamente en el supuesto de tasa de equivalencia)por la adición de los sumandos resultantes de aplicar los tipos vigentes en.cada momento (desde la anterior transmisión de los arbitrios que gravan la.riqueza urbana, sobre las diferencias existentes entre las bases sobre queaquéllos giraron y los actualizados aprobados a estos efectos anualmente o,.todo lo más, por períodos cortos algo más amplios, como anuales o bianuales) y en la proporción que la propiedad transmitida participase en la super-oficie total del suelo a ella afecto.


Lógicamente, las opiniones emitidas en el Seminario sobre los aspectos.planteados por la Ponencia tenían que ser muy variadas, y así fueron enrealidad.

En primer lugar, el Seminario fue consciente de la necesidad de revisarlos criterios en vigor en materia de determinación de bases imponibles. Noobstante, los asistentes se pronunciaron sobre este tema puntualizando quebastaba con emitir un juicio general, ya que una revisión en detalle escapabaal objeto y al tiempo disponible por el Seminario. Sin embargo, se examinaron los aspectos concretos aludidos por la Ponencia.

Respecto a las tasas, no hubo discrepancias sustanciales. Rodríguez Haroreiteró los criterios contenidos en su Comunicación, pero el Seminario no se

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mostró propicio a compartirlos. Al contrario, en este punto estuvo de acuerdo con el criterio de la Ponencia.

En materia de contribuciones especiales, intervinieron Rodríguez Haro,Miguel y Medina. El primero compartió y razonó el criterio de la Ponencia,en el sentido de remitirse a lo ya establecido en la conclusión 17.a del IV Seminario de Investigación, y que decía así: «El Seminario no entra a discutirel problema de la vigencia del artículo 9.° de la Ley 48/1966, de 23 de julio,cuya reglamentación y desarrollo considera de suma urgencia. Sin embargo,estima de absoluta justicia el principio de la no deducción de las subvenciones o auxilios a las obras que originan las contribuciones especiales yque pueden dar lugar a sobrantes, una vez financiada la obra, que podríandestinarse a la constitución de un fondo, convenientemente materializado, quepermitiera afrontar obras de naturaleza análoga, asumir la repercusión económica de personas exentas y otras finalidades de este orden. Los anticiposreintegrables tampoco deben ser objeto de deducción en el coste de las obrasque den lugar a la aplicación de contribuciones especiales». Rodríguez Haroaclaró que en ningún caso podría apreciarse enriquecimiento injusto de laCorporación, ya que el dinero de los contribuyentes siempre revierte enservicios para el Municipio. Miguel hizo hincapié en la necesidad de resolveradecuadamente el problema en los casos en que el Ayuntamiento contribuyacon ayudas económicas a la realización de obras o instalaciones o al establecimiento o ampliación de servicios que ha de ejecutar otra entidad u organismo. Y Medina, por su parte, insistió en la conveniencia de conservar ensus propios términos el precepto del artículo 454 de la Ley de Régimen Localy que, concretamente, en el coste de las obras se incluya el importe de trabajos periciales.

En cuanto al arbitrio sobre el incremento de valor de los terrenos, el Seminario consideró y debatió otros puntos además de los expresamente sugeridos por la Ponencia. En primer lugar, se examinó la norma contenida enel apartado 3.B.3.3. de la Orden de 10 de agosto de 1965, sobre formacióny aprobación de los Presupuestos de las Corporaciones locales para 1966.Medina, matizando el creterio de la Ponencia, propuso recoger los aspectosde la indicada Orden que tuvieran carácter general e imperativo, a fin deque, para eliminar discrecionalidades y confusiones, no tuvieran que ser lospropios Ayuntamientos los que, cada uno por sí mismo, fijaran las reglaspara establecer el cuadro de valoraciones. De otro lado, la mayoría de asistentes propugnó, como la Ponencia, dar carácter automático a la regla delartículo 512-3 de la Ley de Régimen Local.

Rebés propuso que en el futuro ordenamiento de las Haciendas localesse prestara particular atención al impuesto de plusvalía y, especialmente, seregulase: a) la determinación del valor inicial de los terrenos con arreglo a

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una fórmula similar a la contenida en el artículo 15-2, en relación al 13, dela Ordenanza fiscal núm. 31 del Ayuntamiento de Barcelona, que sucintamente explicó; b) la aplicación del artículo 511-2 de la Ley de RégimenLocal, respecto a la utilización del margen discrecional del 20 por 100, aque dicho precepto alude, en el sentido de establecer normas para la graduación de dicha discrecionalidad y aclarando que la utilización habría dereferirse, en su caso, a una sola vez por razón de la misma finca durante eltrienio de vigencia de las valoraciones unitarias, y e) el establecimiento decoeficientes reductores sobre la base imponible en el caso de que el terrenoestuviera edificado. López Hernández y Medina abundaron en la tesis deRebés. Especialmente, Medina aludió a la necesidad de dictar normas generales sobre la fijación de valoraciones unitarias, para que no existierandiferencias apreciables entre Municipios de análogas características y, enrelación con esto, que fuera la propia Ley la que fijara la escala de tiposde gravamen.

5. COMENTARIO.

Realmente interesante fue el debate en torno a la base imponible de algunos tributos locales. La importancia del tema justifica el interés que suscitóentre los asistentes.

En materia de tasas la indeterminación actual, si por un lado halaga elautonomismo de las Corporaciones, por otro genera una diversidad, cuandono una anarquía normativa, a la que, a mi juicio, es preciso poner fin. Porello, la sugerencia de normas orientadoras habría de ser bien recibida. Porotra parte, las modernas corrientes de la fisealidad propugnan para la financiación de los servicios el principio del beneficio. En este sentido, los antecedentes suministrados por el artículo 5.°, apartado 5, del Reglam~nto de Hacienda Municipal de Barcelona, y por el artículo 18 de la Ley 48/1966, de23 de julio, en relación a la autofinanciación de los servicios o a su autosuficiencia, hubieran debido ser tenidos en cuenta en una futura normativa.Sin embargo, la base 73-4 del Proyecto de Ley de Bases de Régimen Localconsigna sorprendentemente que «ni el costo del servicio ni el valor presuntodel aprovechamiento limitarán los tipos de percepción de las tasas, sin perjuicio de que se ponderen aquéllas al establecer los tipos».

En materia de contribuciones especiales, el artículo 454 de la Ley de Régimen Local tiene un contenido plenamente aceptable, salvo en cuanto a suapartado 3. Esta norma (<<si la ejecución de las obras, instalaciones o serviciosfueren auxiliados por subvenciones u otras operaciones del Estado, de laProvincia o de otra Corporación de Derecho público o de particulares, el

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importe de estos recursos se descontará del coste de las obras. salvo lo dispuesto en el artículo siguiente») fue derogada, siguiendo un criterio contrario. por el artículo 5.° de la Ley 85/1962, de 24 de diciembre, sobre Reformade las Haciendas Municipales. y más tarde, reiterando el mismo criteriocontrario, por el artículo 9.° de la Ley 48/1966. de 23 de julio. No cabeduda de que, en apariencia. la Corporación experimenta un enriquecimientoinjusto si no hay descuento, pero, aparte del argumento aducido por Rodríguez Haro, hay que recordar que el beneficio para el sujeto pasivo es elmismo. tanto si la Corporación recupera menos o recupera más por la víatributaria de las contribuciones especiales y de aportaciones de terceros. ElProyecto de Ley de Bases de Régimen Local se refiere a estos puntos en labase 74, apartados 3 y 4. Su texto es el siguiente:

«3. La base imponible se determinará por el coste de las obraso instalaciones, fijándose por la Ley las partidas que deberán incluirse en tal concepto, así como los supuestos de compensación de cuotas. Se determinarán los casos en que, excepcionalmente, la base imponible podrá ser superior al coste de las obras o instalaciones porser también ostensiblemente superior el aumento de valor producido. Este régimen excepcional será aplicable a las obras de urbanización hechas al amparo de la vigente Ley del Suelo en las circunstancias que se determinen, así como a los casos de construcción de embalses. canales, obras de saneamiento y desecación deterrenos y otras análogas.

4. El texto articulado, refundiendo las normas vigentes, señalará los porcentajes de la base imponible en cada clase de obras einstalaciones, que han de constituir la base liquidable para el conjunto de los beneficiados, así como los casos, condiciones y cuantíaen que puedan o deban ser reducidos tales porcentajes.»

Los aspectos considerados del arbitrio sobre el incremento de valor deJos terrenos han de estimarse plenamente acertados. Veamos en concreto aqué se refieren.

En primer término, el apartado 3.B.3.3 de la Orden de 10 de agosto de1965 rezaba así: «Para procurar la más recta aplicación de los índices unitarios es recomendable la aprobación simultánea de normas que regulen lascondiciones de estimación, tales como la longitud máxima de fondo en losterrenos sujetos, depreciaciones por rellenos o desmontes necesarios para suutilización, servidumbres y otras limitaciones del dominio, concurrencia condos o más vías públicas con valores diferentes y otras cualesquiera circunstancias que pudieran contribuir a la mayor equidad y simplificación de las

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valoraciones en garantía de los obligados al pago». Si cada Corporaciónqueda en libertad para regular estos aspectos, la normativa de una a otrapuede llegar a ser muy dispar. Por ello, el Seminario aconsejó acudir a unacomún fuente normativa. Sería posible que una Ordenanza-tipo resolvierael problema, pero, dada la trascendencia del asunto, parece mejor soluciónla vía legal o la reglamentaria.

Por otro lado, la regla del artículo 512-3 de la Ley de Régimen Localdice así:

«Cuando las fluctuaciones del nivel general de precios lo aconsejen, el Gobierno podrá ordenar, previo acuerdo del Consejo deMinistros, que se hagan entrar en cuenta dichas fluctuaciones enla determinación del incremento de valor, a cuyo efecto serviráde índice para el cómputo el Indice general del coste de la vidaformulado por el Instituto Nacional de Estadística, referido a lasanualidades de inicio y término del período de imposición.»

Es una norma bien pensada a la que, para darle todas sus posibilidades,debería atribuirse carácter automático, como sugiere el Seminario. Entoncesobtendría la generalidad de aplicación y equidad que toda norma tributariadebe tener, como recuerda el artículo 3.° de la Ley General Tributaria.

Otro de los aspectos contemplados en el Seminario fue la determinacióninicial del valor de los terrenos. Rebés propuso, y el Seminario aceptó, recoger una fórmula similar a la establecida en el artículo 15, apartado 2, de laOrdenanza fiscal núm. 31 del Ayuntamiento de Barcelona, y cuyo contenidoes el siguiente:

«1. Para fijar el valor corriente en venta del terreno en la fechaprincipio del período imponible, caso de no existir Plano de Valoraciones legalmente aprobado aplicable a la misma, el Ayuntamiento podrá tomar en cuenta los valores consignados en las escrituraso títulos correspondientes, así como los resultados de valoracionesoficiales practicadas en aquella época en virtud de expropiaciónforzosa, compra o venta de fincas por la Corporación, ensanche ydemás de naturaleza análoga.

2. A los efectos de 10 establecido en el párrafo 2 del artículoanterior, y siempre que en el Plano de Valoraciones correspondienteal año de aplicación no figurase precio superior, el inicial se determinará por la siguiente fórmula:

p

p==P---n2a

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en la que p es el precio inicial; P, el precio vigente del plano dezonas; a, el número de años del período correspondiente a la zonaen que resulte enclavado, y n el número de años de imposición.»

Otro aspecto tratado se refería al artículo 511-2 de la Ley de RégimenLocal. Dicho precepto establece:

«Las valoraciones unitarias así fijadas serán susceptibles de aumento o disminución hasta un veinte por ciento, como máximo, enlas liquidaciones del arbitrio que se practiquen a virtud de transmisiones producidas durante el ejercicio en que aquéllas rijan. Tendrán acción para impugnarlas tanto los propietarios de fincas en eltérmino municipal como sus Asociaciones o Corporaciones legalmente representativas.»

Las aclaraciones y matizaciones sugeridas en el Seminario son totalmenteplausibles. Finalmente, los dos últimos extremos de la conclusión son también razonables, con el propósito de dotar al impuesto sobre el incrementode valor de los terrenos de más eficaces instrumentos de aplicación.

Conviene señalar, en relación a este tema, que la base 79-4 del Proyectode Ley de Bases de Régimen Local establece que «los índices trienales devalores, a los efectos de este impuesto local (se refiere al de incremento devalor de los terrenos), fijarán los tipos unitarios aplicables para cada uno delos años del trienio correspondiente».

DEUDA TRIBUTARIA

CONCLUSION 26.a

1. TEXTO.

El Seminario considera aplicables a las Haciendas locales los artículos 54·al 58, ambos inclusive, de la Ley General Tributaria, con la excepción delos artículos 57 y 58-3.


¿Se estiman plenamente aplicables a las Haciendas locales los preceptos de los artículos 54 al 58, ambos inclusive, de la Ley GeneralTributaria, sobre el «tipo de gravamen» y la «deuda tributaria»?

Se estiman plenamente aplicables a las Haciendas locales los preceptosde los artículos 54 al 58, ambos inclusive, de la Ley General Tributaria,sobre el «tipo de gravamen» y la «deuda tributaria».

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Muñoz y Rojo comparten el criterio de la Ponencia. En cambio, Ribotsuprimiría los conceptos contenidos en el artículo 57, pero no, contra elparecer de bastantes, las referencias a la progresividad de ciertos tributos, yaque en algunos de ellos (como los arbitrios sobre solares sin edificar y sobreincremento de valor de los terrenos) deben establecerse, por su función social y antiespeculativa, tipos de gravamen dotados de fuerte progresividad.

Rodríguez Haro, planteando una cuestión conceptual, insinúa que podríanadoptarse las siguientes definiciones: a) cuota tributaria, la resultante deaplicar el tipo de gravamen sobre la base imponible determinada con arregloa la normativa reguladora de la exacción, y b) deuda tributaria, el importede la cuota y, en su caso, los recargos normales autorizados, intereses dedemora, recargos por aplazamiento o prórroga y apremio y sanciones pecuniarias, lo que, a su juicio, comportaría una simplificación del texto de losartículos 54 al 58 de la Ley General Tributaria.


Escaso debate tuvo lugar con ocaSlOn de este punto planteado por laPonencia. Unicamente Ribot insistió en su punto de vista de respetar la progresividad de algunos tributos locales y añadió que le parecían inaplicablesa las Haciendas locales las normas de los artículos 57 y 58-3. El Moderadormanifestó que, efectivamente, el artículo 58-3, en su redacción actual, nopuede ser aplicado en las Haciendas locales.

5. COMENTARIO.

La cuestión no suscita ningún comentario particular. Queda claro que elartículo 57 de la Ley General Tributaria no parece aplicable a las Haciendaslocales, ya que es una norma pensada para los impuestos a cuenta, inexistentes en el ordenamiento tributario local. En cuanto al artículo 58-3, segúnel cual, los recargos por aplazamiento o prórroga y de apremio podrán fijarsereglamentariamente, es evidente que, en el ámbito local, no puede dejarse ala discrecionalidad de las Corporaciones la fijación de dichos recargos en lasOrdenanzas fiscales, por lo que la adaptación del precepto debería contemplar concretamente esta circunstancia.

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TIPO DE GRAVAMEN

CONCLUSION 27.a

1. TEXTO.

En la futura regulación de las Haciendas locales debería ser reconsiderada la actual normativa referente a la deuda tributaria y a la fijación de lostipos de gravamen, de forma que en unos casos se autorizaran tipos fijos yen otros máximos, según registra la legislación vigente; y, en una u otraalternativa, habrían de estudiarse muy detenidamente los tipos de gravamenrelativos a los tributos de carácter urbanístico.


¿Qué otros preceptos de la actual normativa de régimen local hacendístico. relativos a la «deuda tributaria» y al «tipo de gravamen» •.convendría modificar en la futura reglamentación?

Estima la Ponencia que en la futura regulación de las Haciendas locales'debería reconsiderarse, en general. la actual normativa referente a la deudatributaria y a la fijación de los tipos de gravamen. autorizando en unos casos tipos fijos y. en otros. tipos máximos, según registra la legislación vigente; y en cualquier opción que se siga, deben estudiarse muy detenidamente(como todos los demás aspectos que presentan) los tipos de gravamen relativos a los tributos de carácter urbanístico, así como los que atañen a las,tasas.


Rodríguez Haro y Rojo están de acuerdo con la Ponencia. Ribot haceobservar que la Circular núm. 12, de 11 de marzo de 1965, de la InpecciónGeneral de Tributos. contiene en su parte expositiva consideraciones críticassobre la «cuota» y la «deuda» tributarias, que estima habría que acoplar acada uno de los tributos locales. Muñoz. siguiendo un criterio congruentecon la tesis por él sostenida. de que la imposición local debe complementarla consecución de los fines perseguidos por la fiscalidad estatal. proponeque en la futura regulación de las exacciones locales los tipos de gravamen

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sean autorizados entre un máximo y un mínimo, de modo que entre ellospudiera desenvolverse la autonomía de las Corporaciones para determinar eltipo más adecuado según las circunstancias.


Los asistentes no aportaron ningún criterio nuevo sobre esta cuestión,aparte de 10 consignado en la Propuesta de la Ponencia y en las Comunicadones reseñadas.

5. COMENTARIO.

Realmente, la propuesta de Muñoz, matizando la de la Ponencia, sobrelos tipos máximos y mínimos, es muy sugestiva y de extraordinaria importancia en relación a algunos tributos locales. Dicha propuesta se recoge, en.espíritu, ya que no en sus propios términos, en la conclusión.

Por otra parte, es también atendible la recordación formulada por Ribot.en relación a la Circular de 11 de marzo de 1965, núm. 12, de la Inspección General del Ministerio de Hacienda, y que establece que «se dicteninstrucciones a todas las oficinas liquidadoras de tributos disponiendo quelas sanciones a imponer conforme a los párrafos b) y e) del apartado 1 delartículo 83 de la Ley General Tributaria se determinen en función de lasdeudas tributarias que normalmente se cifran en las respectivas liquidaciones, esto es, la suma de la cuota tributaria (artículo 55 de la Ley GeneralTributaria) y de los recargos que, en su caso, se exijan a favor del Tesoroo de otros entes públicos, conforme al párrafo a) del apartado 2 del artículo 58 del mismo texto legal». Se trata de una aclaración a tener en cuenta.

Sobre el problema de los tipos de gravamen, me interesa hacer algunasprecisiones. Creo que debería vigilarse muy estrechamente el rendimientode la fiscalidad local, a fin de que no pierda vigor con el tiempo y disminuyaprogresivamente, en términos porcentuales, en relación con el crecimientode la renta local. Para ello, conviene distinguir entre aquellos tributos cuyaelasticidad proviene del aumento de las bases imponibles y aquellos quesolamente superan su rigidez a través de una elevación de los tipos de gravamen. Con relación a estos últimos, debería autorizarse a las Corporacionessu elevación progresiva, en función del aumento del coste de vida (o, si setrata de tasas, del coste de los servicios), sin necesidad de acto superior defiscalización. El sistema propugnado en el Seminario de tipos máximos ymínimos puede ser un camino que conduzca a esta lógica y justa aspiración.

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El Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local no aporta ninguna novedad en este sentido. Más bien se inclina por establecer tipos fijos en nu-merosos casos.

DIFERENCIACION DE TIPOS DE GRAVAMEN

CONCLUSION 28.a

1. TEXTO.

El Seminario ha examinado detenidamente la cuestión de la diferenciación de los tipos de gravamen de algunos tributos locales en función de lasvías públicas, clasificadas en varias categorías fiscales, exponiendo los criterios siguientes:

a) En términos generales, es más correcto establecer la diferenciaciónsegún zonas, en lugar de vías, salvo en el caso de tasas por aprovechamientos.especiales.

b) La diferenciación por calles no puede establecerse con carácter general para todos los tributos locales, sino que ha de diversificarse en función.de la naturaleza de cada tributo.

e) La determinación de las diversas categorías de vías públicas, a efectos fiscales, debe regularse conforme a bases objetivas, sin dejarla al criterio.discrecional de la respectiva Corporación.


¿Es correcta la diferenciación de los tipos de gravamen de algunostributos locales en función de las vías públicas, clasificadas en variascategorías fiscales?

La Ponencia no puede expresar un criterio único respecto a si es correctala diferenciación de los tipos de gravamen de algunos tributos locales enfunción de las vías públicas, clasificadas en varias categorías fiscales, y sinperjuicio de manifestar más ampliamente su juicio en el seno del Seminario,cree oportuno adelantar: a) dicha diferenciación está establecida solamenteen las Haciendas locales, y no en la estatal, pese a la existencia, en ambasesferas tributarias, de figuras sensiblemente análogas, y b) parece más correcto instrumentar la diferenciación según zonas, en lugar de vías y, entodo caso, limitarla a determinados tributos.

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Rojo está de acuerdo con la Ponencia. Cámpora estima que no es co-rrecta la diferenciación. Rodríguez Haro tiene la misma opinión, aduciendoque si la diferenciación tiene su causa en el mayor o menor rango de losedificios, en su distinta ubicación urbanística, en la mayor o menor intensidad'de un aprovechamiento o beneficio, estas circunstancias tienen su correspondencia en el valor de las fincas, de modo que si se utiliza como parámetropara el gravamen el líquido imponible de aquéllas, la diferenciación vienedada casi automáticamente. No obstante, añade que la diferenciación porcalles podría aceptarse solamente respecto a las tasas por ocupación de lavía pública, ya que la distinta ubicación tiene normalmente una importanciadeterminante en el volumen del negocio o aprovechamiento.

Estiman correcta la diferenciación Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva,.Remón y Ribot. La Comunicación colectiva de los tres primeros consigna,como motivación de su criterio, las especiales características que presentanalgunos tributos municipales. La diferenciación por zonas -escriben- podría dar lugar a una más injusta aplicación de dichos tributos. Piénsese, porejemplo, en el caso de derechos por escaparates, muestras, etc. Por tanto, lacategoría de la calle y no de la zona debe ser el elemento decisivo paradiferenciar los tipos de gravamen. Remón entiende que puede ser útil elsistema actual de diferenciación por calles, ya que, aun siendo más casuísticoque el de zonas, ofrece una mayor posibilidad de matizar el valor real delas fincas y el nivel de vida de los vecinos. Ribot no desarrolla su criterio.

Muñoz, por su parte, piensa que la diferenciación parece justa, al menosrespecto de determinadas exacciones. No obstante, arguye, deberían establecerse normas generales de clasificación de las vías urbanas, teniendo en cuenta determinados datos estadísticos, con la finalidad de evitar diferenciassustanciales entre localidades distintas. A su juicio, la clasificación por zonasno resulta adecuada, ya que, en la realidad, y a estos efectos, carecen frecuentemente de homogeneidad. Reconoce la dificultad de fijar correctamentecriterios de clasificación, pero apunta que un camino podría ser el de adoptar diversas clasificaciones utilizables para distintos tributos.


El Seminario mostró vivo interés por esta cuestión. Aparte de la reproducción, por los Comunicantes asistentes, de los criterios reflejados en susrespectivas Comunicaciones, Rebés se adhirió a la opinión de la Ponenciay de Rodríguez Haro, en el sentido de conservar la clasificación por calles

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·en la aplicación de tasas por aprovechamientos especiales. De la Orden fuepartidario de la clasificación por vías públicas, y no por zonas, lo mismo queVeciana, para quien la clasificación debía basarse en criterios objetivos, quedieran racionalidad a la discrecionalidad que en este punto tienen las Corporaciones.

Medina, compartiendo el criterio de la Ponencia, optó por la inexistenciade clasificación de calles en los tributos locales, en coherencia con la fiscalidad estatal, que la desconoce. No obstante, para el caso de aceptarla, hizohincapié en que la clasificación tiene su base en la naturaleza de cada exacción, por lo que sería absurdo adoptar una clasificación general y uniformepara todos los tributos locales.

.5. COMENTARIO.

Sin duda alguna, la cuestión planteada por la Ponencia es importante.Desde un punto de vista teórico, la clasificación de vías públicas, a los efectos de aplicar los tributos locales, o algunos de ellos, se basa en que la Hacienda municipal sigue fundamentalmente el principio del beneficio, comomanifestación del de capacidad económica que debe presidir toda tributación. No obstante, no ha de desconocerse, 'desde el punto de vista práctico,que en muchos Municipios el sistema ha derivado hacia una corruptela tendente a engrosar la recaudación: sin modificar la regulación del tributo ni,por supuesto, elevar los tipos de gravamen, el aumento de la categoría fiscalde las vías públicas es suficiente para que las cuotas tributarias sean superiores.

Pese a que en el Estado no existe ningún sistema similar, como no seael de las bases de población a efectos de la Licencia fiscal del impuesto industrial, la mayoría de asistentes, por no decir la totalidad, abogaron por la subsistencia del mismo. La conclusión recoge los criterios emitidos.

FINCAS CON FACHADAS A DOS O MAS VIAS PUBLICAS

CONCLUSION 29.a

1. TEXTO.

El Seminario ha examinado también el problema planteado cuando el tipode gravamen se aplica a una base constituida por metros lineales de fachada,en los casos de fincas con frente a vías públicas de distinta consideraciónfiscal, y ha manifestado, a través de diversas intervenciones, las opiniones.siguientes:

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a) En general, la cuestión ha de plantearse solamente cuando se trate·de la aplicación y efectividad de tributos relacionados con la vía pública.

b) Si las fachadas no forman ángulo, en proporción a los metros quecorrespondan a cada vía; y si las fachadas son más de dos y forman ángulo,.por la vía de categoría superior la fachada recayente a ella y las de su derecha e izquierda, y por su propia categoría la fachada restante, en su caso.

c) La deuda tributaria podría ser determinada en función de la base'liquidable establecida a efectos de la contribución territorial urbana, con la'aplicación de coeficientes reductores referidos a aquella base.

d) El problema debería quedar resuelto en un futuro Reglamento deHaciendas Locales, con. normas de obligatoria observancia para todas las:Corporaciones.


Cuando el tipo de gravamen se aplica a una base constituida pormetros lineales de fachada, ¿cuál es el sistema más adecuado en loscasos de fincas recayentes a vías públicas de distinta consideraciónfiscal?

En relación al problema concreto planteado, parece que el sistema másadecuado sería el de practicar la liquidación sobre la base de la vía públicade consideración fiscal superior, no descartándose la posibilidad de introdu-cir coeficientes reductores.


Las Comunicaciones relativas al problema sugerido por la Ponencia y alque alude, en sus propios términos, el encabezamiento de la conclusión,muestran especial predilección por el sistema de la liquidación promedia o aprorrata, según los metros lineales correspondientes a cada vía. SolamenteRojo está de acuerdo con la Ponencia.

Rodríguez Haro sostiene que en el supuesto de calles paralelas, habríaque dividir la finca por una línea trazada en el punto medio de la distancia,entre fachadas -paralela a éstas-, gravanda cada mitad por su cuota y'sacando la media; y si coincide en esquina (dos calles) o en esquinas (treso cuatro calles), debería trazarse las bisectrices de los ángulos hasta queéstos se encuentren, y valorar y gravar por separado cada parcela resultante"obteniendo la media. A juicio de Ribot, la solución estaría en practicar la

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liquidación a prorrata, según los metros lineales correspondientes a cadafinca. Según Muñoz, parece que lo más justo sería aplicar el trato fiscal correspondiente a la categoría de cada una de las vías públicas con las que lafinca forme línea, sobre los metros de fachada o, quizá mejor, para eliminarerróneas interpretaciones, sobre los metros del contorno de la finca que limiten con cada una de las líneas.


También esta cuestión interesó vivamente al Seminario. La Ponencia, alexponer el tema, hizo notar que la cuestión se había suscitado concretamenteen el Ayuntamiento de Barcelona y para el caso particular de la aplicacióndel arbitrio de radicación, pero que tenía también un alcance general relativo a algunos tributos locales. Puso de manifiesto que la Ponencia propugnaba practicar la liquidación por la vía de consideración fiscal superior cuando las fachadas formaran ángulo, porque en tal supuesto el beneficio comer-ocial (más escaparates) o industrial (más facilidad de acceso) era asimismosuperior, y que sería absurdo que un establecimiento o local con fachada ados calles, una de categoría superior y otra inferior, pagara menos que otroque solamente tuviera fachada a una sola vía de categoría superior. Sin embargo, la Ponencia hizo la expresa reserva de que no quería imponer su criterio, sino solamente exponer una situación aprobada por el Ministerio deHacienda para el Municipio de Barcelona.

Alarcón eludió en cierto modo el problema al combatir el criterio de referir la determinación de la base imponible a los metros lineales de fachadadel inmueble y mostrarse, en cambio, partidario de establecerlo en funcióndel líquido imponible de la finca con la aplicación de ciertos coeficientesreductores. Cifuentes era partidario de practicar dos liquidaciones, una porla vía de categoría superior y otra por la de categoría inferior, y calcular lamedia aritmética correspondiente, pero en una intervención posterior propugnó practicar dos liquidaciones distintas. Según De la Orden (seguido eneste punto por Rodríguez Haro), no es posible adoptar un criterio único, común para todos los tributos. Reconoció que, por ejemplo, en los casos deinstalación de veladores en la vía pública en un chaflán y calles adyacentesde distinta consideración fiscal, debería aplicarse la categoría superior. Entérminos generales, combatió también el sistema de referir la base a la longitud de fachadas, e incluso a la superficie, propugnando, como más correcto,el sistema de volumen de edificación. Rebés abundó en las explicacionesdadas por la Ponencia, detallando la norma aplicada en el Ayuntamiento deBarcelona y aclarando que no debería tener carácter general a todos los tri-

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butos, sino sólo con relación a aquellos relacionados con la vía pública. Finalmente, Veciana recordó que, a efectos de las nuevas valoraciones practicadas para la aplicación del nuevo régimen de exacción de la contribuciónterritorial urbana, se utiliza un coeficiente reductor cuando las fincas formanchaflán. A su modo de ver, sería interesante lograr una coordinación de loscriterios de la Administración del Estado y de la Administración local enesta cuestión. El Seminario, sobre los diversos criterios emitidos, se pronuncióen los términos que recoge la conclusión.

5. COMENTARIO.

El problema es importante, sin duda alguna, y valdría la pena que en elfuturo Reglamento de Haciendas Locales se abordara expresamente. Creoque es interesante hacer un poco de historia sobre este asunto, surgido, comohe recordado, al socaire de la aplicación del arbitrio de radicación en elMunicipio de Barcelona.

Durante varios años, persistió el criterio de la proporcionalidad. Sin embargo, el Ayuntamiento de Barcelona aprobó, en 1970, una modificación enla Ordenanza general para regir a partir de 1971, que el Ministerio de Hacienda aprobó, no para ésta, sino con carácter específico para el arbitrio deradicación. La resolución de la Dirección General del Tesoro y Presupuestos-consignaba los siguientes argumentos:

«Que la vis attractiva que ejerce la calle de categoría superioren el nuevo redactado del concepto debatido no entraña injusticiatal como pretenden los reclamantes, pues debe tenerse presente queel arbitrio en custión tiene en cuenta para determinar la base detributación no sólo la superficie, sino también la situación en quese hallan los locales respecto de las vías públicas y, en tal caso, resulta justificado que se tome como módulo de tributación la callede mayor categoría a la que recaiga la fachada del establecimiento,porque tal localización redunda favorablemente en el titular de laexplotación. Por otra parte, mediante la nueva redacción dada alprecepto se corrigen determinadas anomalías que venían produciéndose y que se ejemplifican en los escritos obrantes en el expediente,como el que una finca recayente a dos calles viniera tributando porcantidad inferior a otra frontera pero con fachada a una sola víapública; la solución contraria que introduce la modificación discutida, es decir, que un local con dos fachadas (a calles ¿e 1.a y 5.a ca.tegorías, por ejemplo), sea gravado con cantidad superior a otro

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10

limítrofe con fachada a una calle de categoría 5.a exclusivamente,no debe estimarse, como pretende uno de los reclamantes, un privilegio de trato fiscal en favor de este último, sino una consecuencialógica de la mejor situación de aquel local.

Respecto a que la nueva redacción dada... pugne con el fundamento del arbitrio de radicación creado por el artículo 75 de la Leyespecial para el Municipio de Barcelona, tampoco debe ser aceptado, puesto que ni el citado artículo ni sus concordantes del Reglamento de Hacienda Municipal de Barcelona sientan como normade liquidación la proporcionalidad, sino, por el contrario, el artículo 36 del citado Reglamento establece que la base estará constituidapor la superficie del establecimiento, graduándose la tarifa en función de su situación dentro de los límites señalados en el artículo 75-2 de la Ley del Municipio de Barcelona, es decir, atendiendoa su favorable ubicación según las categorías de las calles y, siendoasí que la regulación prevista... se acomoda a tales decisiones, merece acogerse la modificación propuesta por la Corporación municipalen cuanto afecta al arbitrio de radicación y desestimar el motivo dereclamación aludido.

Que por consecuencia de una más perfecta aplicación de las variables en función de las cuales el arbitrio deba exacconarse, es lógico que se produzca un incremento en la recaudación, efecto ésteque, por derivarse de tal causa, no es rechazable al no suponer infracción legal o reglamentaria.

Que, advirtiéndose en la norma debatida la omisión del preceptoque regule, en forma congruente con los criterios anteriormente señalados, el supuesto de que la fachada recaiga a tres o más calles,resulta preciso regular tal hipótesis mediante la creación del apartado e), según se expresa en el Anexo de esta resolución, y tal comopropone la Alcaldía de Barcelona en su informe.

Que, no obstante cuanto antecede, es necesario señalar que el precepto debe quedar incluido dentro de la Ordenanza reguladora delarbitrio de radicación, ya que su inclusión en la Ordenanza generalpodría conducir mediante su interpretación extensiva a otros supuestos, donde su adecuación no fuese oportuna, a consecuenciasinjustas, sin que esta declaración obstaculice la futura inclusión delmismo precepto en aquellas otras Ordenanzas o supuestos dondepueda justificarse plenamente su aplicación.»

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CONSIDERACION PARTICULAR DE LAS CONTRIBUCIONES ESPE-CIALES

CONCLUSION 30.a

1. TEXTO.

El Seminario estima, en principio, correcto el sistema establecido en lasnormas 5.a, 6.a y 7.a del artículo 9.° de la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobreModificación parcial del régimen local y se remite, una vez más, a las conclusiones del IV Seminario de Investigación sobre «Actualización de las contribuciones especiales»; pero propugna que los coeficientes reductores debenatender, de un lado, a la distinta gradación del beneficio, en función deldiverso interés privado concurrente (interés dominical o interés mercantil), y,de otro, a la diversa intensidad del beneficio según la diferente relación delsujeto pasivo con la obra, instalación o servicio que motiven la imposición(interés directo con distribución lineal de cuotas o interés directo con reparto zonal de cuotas), con derogación, por tanto, del artículo 470-2 de laLey de Régimen Local.


2.1. ¿Se estima correcto el sistema establecido en las normas 5.a, 6.a

y 7.a del artículo 9.° de la Ley 48/1966, sobre determinación de lacuota global y de las alícuotas? ¿Cómo podría perfeccionarse?

La Ponencia estima, en principio, correcto el sistema establecido en lasnormas 5.a, 6.a y 7.a del artículo 9.° de la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobreModificación parcial del régimen local, remitiéndose, una vez más, a lasconclusiones del IV Seminario de Investigación sobre «Actualización de lascontribuciones especiales»; y solamente a título de aclaración, quiere consignar aquí su criterio de que los coeficientes reductores deben atender, deun lado, a la distinta gradación del beneficio, en función del diverso interésprivado concurrente (interés dominical o interés mercantil), y, de otro, a ladiferente intensidad del beneficio, según la diversa relación del sujeto pasivocon la obra, instalación o servicio que motive la imposición (interés directocon distribución lineal de cuotas o interés indirecto con reparto zonal decuotas).

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2.2. ¿Necesitan aclaración y adecuado desarrollo las normas que sobreexigibilidad de las cuotas y rectificación de las mismas contiene lanorma 6.a del citado artículo 9.° de la Ley de 23 de julio de 1966?

A juicio de la Ponencia, urgen la aclaración y el adecuado desarrollode las normas que sobre exigibilidad y rectificación de cuotas contiene elartículo 9.°, norma 6.a , de la citada Ley 48/1966. En particular, y respecto ala exigibilidad de la deuda tributaria, una vez firme el «cuadro de reparto»,convendría que el nuevo texto resolviera la aparente discordia que existeentre la expresada norma y el artículo 457 de la Ley de Régimen Local, alque, entre otros preceptos, aquella norma remite, en el sentido de que laexigencia del importe íntegro de la cuota opere en obras de larga duración,cuando se produzca la firmeza del cuadro de reparto durante el curso de lostrabajos, sin perjuicio de que, en obras de corta duración, puedan exigirselas cuotas del semestre siguiente, aunque todavía no se hubiere producidodicha firmeza. Y en cuanto a la rectificación de cuotas, convendría también,para mayor garantía de los sujetos pasivos, dar especial énfasis legal a ladevolución de parte de las cuotas que, calculadas sobre el presupuesto preventivo de las obras, resultaren excesivas en función del presupuesto efectivo(cfr. artículo 456-1 de la Ley de Régimen Local), asimilado el caso a ladevolución de oficio de ingresos indebidos.


Dos cuestiones planteaba la Ponencia. Una, la corrección del sistema dedeterminación de la base imponible y liquidable y de la fijación de cuotas, establecido en líneas generales en el artículo 9.°, normas 5.a, 6.a y 7.a de laLey 48/1966, de 23 de julio, y otra, si necesitan aclaración y adecuado desarrollo las normas sobre exigibilidad y rectificación de cuotas contenidas enla citada norma 6.a • Las Comunicaciones responden a estas cuestiones en lasiguiente forma. En cuanto a la primera cuestión:

A Muñoz el sistema le parece correcto, pero se remite, como la Ponencia,a las conclusiones del IV Seminario de Investigación. Ribot estima el sistemabastante bueno, pero propone que sea más concreto en cuanto al contenido dela norma 6.a

• Rodríguez Haro tampoco encuentra mal el sistema establecidoen las citadas normas, pero, a su juicio, tal vez sea excesivo el plazo de quinceaños que han de separar dos repartos sucesivos de contribuciones especiales,teniendo en cuenta el intenso tráfico actual, sobre todo en grandes ciudades, yel tonelaje de los vehículos que acorta la vida de los firmes, y propone, comocuestión marginal, y para obviar esta circunstancia, que el impuesto de circu-

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1ación establecido por el artículo 4.° de la Ley 48/1966, de 23 de julio, tengacarácter finalista para sufragar obras de conservación de pavimentos. Por último, Rojo entiende que si bien teóricamente el sistema del artículo 9.° de lamisma Leyes correcto, en la práctica originará dificultades, por lo que seinclina por una mayor simplificación.

Respecto a la segunda cuestión, Cámpora manifiesta que las normas sobreexigibilidad y rectificación de cuotas necesitan aclaración y adecuado desarrollo y, en cualquier caso, debe suprimirse la exigencia de firmeza para el cuadrode reparto. Según Rojo, el confusionismo actual exige una mayor claridad deconceptos en orden a la exigibilidad de la cuota. Rodríguez Haro comparte elcriterio de la Ponencia. Remón repara muy particularmente en la norma queestablece «será exigible la deuda tributaria una vez sea firme el cuadro dereparto». Según afirma, dicha norma contradice los preceptos de los artículos 361 de la Ley de Régimen Local, 34 de la Ley de Régimen jurídico de laAdministración del Estado, 101 Y 116 de la Ley de Procedimiento administrativo y 122 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, basados en ciertas prerrogativas de la Administración, y propone lasustitución de la expresión «una vez firme el cuadro de reparto» por la de«una vez aprobado definitivamente el cuadro de reparto», que es la que estaría totalmente de acuerdo con los indicados preceptos. Para Ribot, con criteriosimilar al de Rojo, la normativa citada por la Ponencia adolece de falta deconcreción. Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva están de acuerdo con la Ponencia en la necesidad de un mayor desarrollo de esta materia, pero insistensobre la conveniencia de establecer una afección real de las fincas al pago delas cuotas por contribuciones especiales, llegando incluso a una nota registralanáloga a la del arbitrio sobre el incremento de valor de los terrenos. Finalmente, para Muñoz, el desarrollo adecuado de las normas s.a, 6.a y 7.a delartículo 9.° de la Ley de 23 de julio de 1966 ha de considerarse urgente o,cuando menos, tarea insoslayable al regular en un próximo futuro el ordenamiento tributario local.


Poca polémica ofrecieron estos temas. El Moderador manifestó que, porrazones de tiempo, no podían discutirse, máxime tratándose de cuestiones queya habían sido objeto de consideración en otro Seminario anterior. Así lo estimaron los asistentes. No obstante, la Ponencia insistió, como cuestión nueva,sobre su Propuesta en el sentido de que los coeficientes reductores debíanatender, de un lado, a la distinta gradación del beneficio, en función del diverso interés privado concurrente (interés dominical o interés mercantil), y,

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de otro, a la diversa intensidad del beneficio según la diferente relación delsujeto pasivo con la obra, instalación o servicio que motiven la imposición(interés directo con distribución lineal de cuotas o interés indirecto con reparto zonal de cuotas), con derogación, por tanto, del artículo 470-2 de laLey de Régimen Local.

5. COMENTARIO.

Aunque las cuestiones planteadas y a las que hace referencia la conclusiónfueron tratadas en otro Seminario, creo de interés hacer alusión a ellas, porque el tema de las contribuciones especiales está siempre vigente.

La determinación de la base es, sin duda, un aspecto muy importante deltributo, y que intentó ya resolver la Ley 48/1966, de 23 de julio. Realmente,el artículo 470-2 de la Ley de Régimen Local era un semillero de discordias.Determinar el interés privado es lo mismo que determinar la base imponible,cuya magnitud, en principio, coincide con la suma de cuotas individuales, esdecir, si no hay reducciones, o, en otros términos, si la base liquidable coincide con la imponible. Ahora bien, tan discrecional -o, si se quiere, tan arbitrario- es dejar dicha determinación a la Corporación interesada como auna instancia superior de fiscalización, a un Tribunal Económico-administrativo o a una Sala de lo Contencioso-administrativo. Por ello, hubo que saludar con aplauso el propósito de dicha Ley de objetivar este extremo. Perocreo, como en otros puntos de las contribuciones especiales, que es precisoavanzar todavía más y distinguir, dentro de la base imponible, diversos niveles, según se trate de imposición lineal (interés directo) o de imposición zonal(interés de zona) y en cada uno de ellos, fijar la participación alícuota delinterés dominical y del interés empresarial.

En definitiva, se trata de perfilar, con criterios de justicia material, la baseimponible y la liquidable. El Proyecto de Ley de Bases de Régimen Localapunta un mejoramiento en este sentido que solamente podrá saberse si realmente cuaja a la promulgación del texto articulado. El apartado 3 de labase 74 previene lo siguiente:

«La base imponible se determinará por el coste de las obras oinstalaciones, fijándose por la Ley las partidas que deberán incluirSe en tal concepto, así como los supuestos de compensación decuotas. Se determinarán los casos en que, excepcionalmente, la baseimponible podrá ser superior al coste de las obras e instalacionespor ser también ostensiblemente superior el aumento de valor producido. Este régimen excepcional será aplicable a las obras de ur-

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banización hechas al amparo de la vigente Ley del Suelo en lascircunstancias que se determinen, así como a los casos de construcción de embalses, canales, obras de saneamiento y desecación deterrenos y otras análogas.»

Véase la innovación de los dos últimos párrafos del apartado, sin precedente en la legislación española. Pero ahora me interesa destacar la normadel siguiente apartado 4, y que dice así:

«El texto articulado, refundiendo las normas vigentes, señalarálos porcentajes de la base imponible en cada clase de obras o instalaciones, que han de constituir la base liquidable para el conjuntode los beneficiados, así como los casos, condiciones y cuantía enque puedan o deban ser reducidos tales porcentajes.»

Con precisión técnica, el Proyecto de Ley ha querido distinguir entrebase imponible y liquidable. Solamente falta, como he dicho antes, que eltexto articulado acabe de perfilar estos extremos.

La determinación de las cuotas individuales ha ocupado también la atención de los redactores del Proyecto de Ley. Con redacción similar a la de laLey de 23 de julio de 1966, la base 74-5 consigna lo siguiente:

«El reparto del importe total de la contribución especial entreel conjunto de los beneficiados podrá hacerse en proporción a losmetros lineales de fachada del inmueble afectado, superficie edificable, volumen de edificabilidad u otra unidad análoga, técnicamente adecuada. En los casos en que sea necesario se fijarán coeficientes de corrección que garanticen la equidad en la distribuciónde la carga. Se establecerán reglas particulares para los casos depropiedad horizontal.»

Pienso que este punto es también susceptible de un mayor perfeccionamiento. No soy partidario de dejar en manos de las Corporaciones locales lautilización de uno u otro criterio, entre un abanico de posibilidades establecidas en la Ley. Soy partidario, en este aspecto, de la uniformidad total yabsoluta. Y, según mi opinión, la unidad técnicamente más adecuada seríaprecisamente el valor en cuanto se refiere a los inmuebles. Valor que puedeestimarse, sin discusión alguna, en función del asignado a las fincas a efectosde la contribución territorial. Con el nuevo régimen de exacción, las diferencias existentes, si las hay, entre los valores fiscales y los reales afectaríana todos por igual, para contribuir a realizar el reparto proporcional de lamagnitud de la base liquidable. Más difícilmente puede ser encontrar el

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módulo o unidad con referencia a los establecimientos industriales o comerciales, en su caso, a los profesionales. Parece que en tales casos podría jugarla línea de fachada o la superficie del local.

El resto de la norma 6.8 del artículo 9.° de la Ley 48/1966 no está reproducido en el Proyecto. En su lugar, la base 74-6 establece:

«Para determinadas clases de obra so servicios, el pago de lascontribuciones especiales podrá fraccionarse en anualidades con loslímites y garantías, incluso de naturaleza registral, que el texto articulado fije. Esta modalidad será independiente de las normas sobreaplazamiento de pago y de las especiales sobre servicios de extinción de incendios.»

Muy plausible me parece la norma, aunque en lugar de anualidades, yopreferiría «plazos anuales, semestrales o trimestrales», para dar mayor flexibilidad y limitaría el fraccionamiento al período de ejecución de las obras.En este punto coincido con Alarcón, quien en su Comunicación proponíalo siguiente:

«Debería regularse con mayor precisión el sistema recaudatoriode las cuotas de contribuciones especiales que lo hacen los artículos 457 y 460 de la Ley de Régimen Local, muy especialmente enlo que se refiere' a aplazamiento y garantía de los mismos. Dicharegulación podría atender a las siguientes bases:

a) En principio, toda cuota por contribución especial deberíaser hecha efectiva, como máximo, dentro del plazo fijado para larealización de la obra o servicio de que se trate, pudiendo dividirsela cuota en partes a cobrar mensual o trimestralmente, según proceda, habida cuenta de la duración de la obra.

b) Conservar la potestad municipal de anticipar el cobro (totalo parcial) de las cuotas que cubran el importe de la ejecución delas obras o instalaciones, durante los seis meses siguientes a la fechadel cobro.

e) El aplazamiento del pago por tiempo mayor del de duración de la obra o instalación, pero inferior al período de hipotecatácita (artículo 37 del Reglamento General de Recaudación, deaplicación a las Entidades locales en virtud de su artículo 73), quelas Haciendas públicas tienen para hacer efectivos 5US créditos sobreel valor de los inmuebles, no necesitará la formalización de la hipoteca simplificada ni otra garantía de las expresadas en el artículo 458-3 y 5 de la Ley de Régimen Local, sólo la solicitud del interesado y el acuerdo municipal, ya que aunque aquél transmita el

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inmueble dentro del plazo, el cobro de la deuda por parte del Ayuntamiento siempre podrá realizarse sobre dicho inmueble. Esto agilizaría mucho el procedimiento y salvaría los casos de inmuebles noinscritos en el Registro de la Propiedad o de personas que no contasen con el aval bancario o mercantil a que se refiere el artículo 17del Reglamento de Hacienda. En todo caso, el inmueble deberáestar dado de alta en la contribución urbana a nombre del deudor.)}

PAGO

CONCLUSION 31.a

l. TEXTO.

El Seminario considera oportuno generalizar en las Haciendas locales,para el pago de las deudas tributarias, los procedimientos autorizados en elartículo 60 de la Ley General Tributaria, pero con las necesarias adaptaciones, como ha regulado ya alguna Corporación local; si bien se hace constar,con respecto a la utilización del giro postal tributario, la conveniencia deestablecer con alcance nacional impresos específicqs o, alternativamente, sustituirlos por los del giro postal ordinario.


2.1. ¿Se estiman aplicables a las Haciendas locales los preceptos contenidos en los artículos 59 al 70 de la Ley General Tributaria,sobre los diversos modos de extinción de la deuda tributaria, completados aquéllos por los artículos 17 al 71 del Reglamento General de Recaudación?

La Ponencia considera, en principio. aplicables a las Haciendas localeslos preceptos contenidos en los artículos 59 al 70, ambos inclusive, de la LeyGeneral Tributaria, sobre los diversos modos de extinción de la deuda tributaria, completados por los artículos 17 al 71 del Reglamento General deRecaudación, pero estima necesario realizar algunas precisiones, con ocasiónde los problemas planteados en los apartados siguientes.

2.2. ¿Es correcto aplicar para el pago de las deudas tributarias a lasHaciendas locales todos los procedimientos señalados en el artícu-

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lo 60 de la Ley General Tributaria? En particular, ¿resultaría posible utilizar el giro postal tributario?

En congruencia al parecer expuesto en el apartado anterior, la Ponenciaestima oportuno generalizar en las Haciendas locales, para el pago de las.deudas tributarias, los procedimientos señalados en el artículo 60 de la LeyGeneral Tributaria, con las necesarias adaptaciones, como ha regulado yaalguna Corporación local; pero debe hacer constar su reserva respecto a lautilización del giro postal tributario, a no ser que con alcance y virtualidadnacionales se establecieran los adecuados impresos normalizados.

2.3. ¿Se consideran aplicables plena o parcialmente a las Haciendas.locales las demás formas de extinción de la deuda tributaria reguladas en los artículos 68 al 70 de la Ley General Tributaria, completados por los artículos 65 al 71 del Reglamento General de Recaudación?

Se consideran aplicables a las Haciendas locales los artículos 68 al 70 de'la Ley General Tributaria, desarrollados por los artículos 65 al 71 del Reglamento General de Recaudación.


En realidad, las cuestiones planteadas por la Ponencia se reducían a unasola: la aplicabilidad a las Haciendas locales de los artículos 59 al 60 de laLey General Tributaria y concordantes del Reglamento General de Recaudación, ya que los otros artículos hasta el 70 son ya objeto de otras conclusiones.

En general, todos los comunicantes manifiestan una sensible coincidencia.en estimar aplicable la Ley General Tributaria. Así, sin reservas, Cámpora,.Nasarre, Talavera, Sánchez Oliva y Rojo.

Rodríguez Haro hace observar que convendría equiparar en lo posiblela normativa local a la de la citada Ley y, concretamente, que en virtud delo dispuesto en el artículo 742 de la Ley de Régimen Local, las normas delos artículos 54 al 63 de la Ley General Tributaria y concordantes del Reglamento General de Recaudación deberían recogerse en el nuevo ordenamiento fiscal local. Además, piensa que para evitar molestias al contribuyente y, sobre todo, a los vecinos del respectivo Municipio, pueden y debenaplicarse los preceptos del artículo 60 de la Ley General Tributaria, ya queincluso las empresas privadas admiten la sustitución del pago directo delabonado por el de una entidad bancaria.

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Ribot, que es partidario de aquella aplicabilidad, se muestra, en cambio,más cauto en lo que atañe al giro postal tributario, si se tiene en cuenta quelos pagos fuera del término municipal son, en principio, pocos, y, como yaseñaló en ocasión de otro extremo de la Propuesta de la Ponencia, es conveniente introducir en el ámbito tributario local un principio análogo alartículo 49 de la vigente Ley de Régimen Local. Alarcón, con referencia almismo punto, dice que son de desear los impresos normalizados. pero que, entanto no existan, es partidario de utilizar en las Haciendas locales los mismosimpresos correspondiente a la Hacienda estatal.

Muñoz estima aplicables las normas a que alude la Ponencia, pero, almismo tiempo, entiende que deberían reiterarse las puntualizaciones hechasen el VI Seminario de Investigación sobre «Actualización de las normas derecaudación de las Corporaciones locales». Así -insiste- debería destacarse:

---' La conveniencia de suprimir el intento de cobro domiciliario de lasexacciones locales, dándose una mayor publicidad a la cobranza e intensificando la colaboración con las entidades bancarias y de ahorro mediante ladomiciliación y gestión de pago de recibos.

- La aplicación del artículo 20-2 del Reglamento General de Recaudación para el pago de liquidaciones individuales. Los plazos de pazo de conciertos, concursos, subastas, etc., así como del impuesto sobre circulación devehículos, se determinarán por las disposiciones y cláusulas que los regulen.

- La implantación del procedimiento de «autoliquidación» en determinadas exacciones. El plazo de pago en tales casos sería el determinado en,el correspondiente Reglamento u Ordenanza fiscal.

- La recaudación de los valores-recibo podría ajustarse a los plazosseñalados en el artículo 79 del Reglamento General de Recaudación.

- Los recibos correspondientes a suministro de agua, bien a tanto alzado,o como consecuencia de facturación, deberían satisfacerse preferentementeen plazos trimestrales o bimestrales, pudiendo a su vez refundir el importede la cuota con la correspondiente al servicio de recogida de basuras, aefectos de cobro simultáneo.

- Las deudas no tributarias deberían pagarse en los plazos que determinan las normas con arreglo a las cuales tales deudas se exijan.

- Los plazos especiales de pago debería acordarlos el órgano plenariode la Corporación.

- Para la liquidación del recargo de prórroga habría de tenerse encuenta:

a) Deudas por valores-recibo: en el reverso del mismo.b) Deudas por liquidaciones individuales: en el propio talón de cargo,

habilitado al efecto.

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- Cuando el contribuyente no incluyera el recargo en la autoliquidación,.aquél se exigiría mediante talón de cargo adicional.

A Muñoz le parece conveniente generalizar en la esfera local todos losprocedimientos de pago admitidos por la Ley General Tributaria. A esterespecto, también recuerda las sugerencias del VI Seminario de Investigación relativas a los sigUIentes puntos:

a) La admisión de talón o cheque se ajustará a lo dispuesto en el artículo 26 del Reglamento General de Recaudación, que deroga lo dispuestoen el artículo 283 del Reglamento de Haciendas Locales. No obstante, en eljustificante de pago y en el talón de cargo correspondiente, se hará constar·que el pago se efectúa mediante talón o cheque, indicando a continuación elnombre de la entidad librada, número del documento bancario y fecha delmismo.

b) Los requisitos de la transferencia bancaria serán los establecidos enel artículo 27 del Reglamento General de Recaudación con la salvedad deque podrá efectuarse a cualquier Banco o Caja de Ahorros de la localidad,siempre que esté inscrito en el Registro de Bancos o Banqueros o dependiente del Instituto de Crédito de las Cajas de Ahorro.

e) En cuanto a los inconvenientes que pueda ofrecer la admisión del.giro postal común como medio de pago, pueden soslayarse siempre quetodos los giros se perciban a través de ingreso en cuenta corriente bancaria-destinada a tal fin. También podría admitirse como válido el sistema de queel «recibí» del giro postal fuera firmado conjuntamente por el Interventor yel Depositario o funcionarios en quienes respectivamente delegaran.

A. CRITERIOS DEL SEMINARIO.

Realmente, las cuestiones planteadas por la Ponencia retuvieron escasamente la atención de los asistentes, tal vez porque, como la misma Ponenciamanifestó, se trataba de presentar en términos amplios una problemáticaque habría de ser pormenorizada en otros apartados sucesivos de la Propuesta. Solamente Muñoz reiteró las observaciones que había formulado ensu Comunicación, remitiendo a las pertinentes conclusiones del VI Seminariode Investigación; Rebés hizo observar la inexistencia de inconvenientes, almenos desde un punto de vista teórico, para crear un impreso normalizado,y Veciana recordó que el giro postal tributario, utilizado en la esfera estatal,podría ser también utilizado en el ámbito local sin dificultad alguna, comoya se viene haciendo en algunas Corporaciones para el pago de multas decirculación.

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5. COMENTARIO.

Conviene recordar, por ser de interés general, que el Ayuntamiento deBarcelona tiene regulada esta cuestión en la Ordenanza fiscal general, aprobada por el Ministerio de Hacienda. Sin embargo, la normativa contenidaen los artículos 75 al 77 de dicha Ordenanza general no alude al giro postaltributario.

Sobre esta cuestión, véase la solución adoptada en el Municipio de Madrid, según los artículos 115 y 116 de su Reglamento de Hacienda.

APLAZAMIENTO Y FRACCIONAMIENTO DE PAGO

CONCLUSION 32.a

l. TEXTO.

El Seminario ha ponderado las ventajas y desventajas, en materia tributaria local, de conceder con carácter general aplazamientos y fraccionamientos de pago, además de los supuestos específicamente previstos y autorizadosen la actualidad. Un sector del Seminario se pronuncia en favor de unamayor generosidad en esta cuestión, sobre todo en lo que se refiere a losfraccionamientos, siempre que el ingreso de la deuda tributaria se efectuaredentro del ejercicio de la liquidación, por entender que, sin perjudicar losintereses de las Haciendas locales, se lograría una mayor concordia entreAdministración y contribuyentes. Por el contrario, otro sector prefiere mantener el sistema actual de restricción y exigir, en todo caso, las oportunasgarantías, por entender que una apertura hacia más generosos aplazamientoso fraccionamientos podría implicar graves problemas de tesorería.


2.1. ¿Sería conveniente, en materia tributaria local, conceder con carácter general aplazamientos de pago, además de los supuestos específicamente previstos y autorizados en la actualidad? ¿Qué ventajas o inconvenientes reportaría la innovación?

Sería conveniente, en materia tributaria local, conceder con carácter general aplazamientos de pago, además de los supuestos específicamente pre-

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vistos y autorizados en la actualidad, ya que en tanto no hubieren de redundar en perjuicio de las respectivas Haciendas, contribuirían a estimular laconcordia entre Administración y contribuyentes.

Con apoyo en el principio establecido en el artículo 61 de la Ley GeneralGeneral de Recaudación, los Plenos corporativos deberían tener facultadesTributaria y desarrollado por los artículos 52 y siguientes del Reglamentopara conceder dichos aplazamientos, bien por actos singulares, bien a travésde la aprobación del correspondiente precepto incluido en Ordenanza general o en Ordenanza fiscal específica, pues no es previsible la existencia demayor cantidad de morosos en un régimen de flexibilidad que en otro derigidez recaudatoria. La Ponencia cree que siempre que el ingreso se realizara dentro del ejercicio, debería otorgarse un amplio margen de libertadpara el pago. En los casos de aplazamiento más prolongado, el contribuyentehabría de afianzar debidamente su deuda, mediante aval bancario u otrosmedios de garantía señalados en el artículo 76 de la Ley General Tributaria.

2.2. Se formula la misma pregunta respecto a los fraccionamiento depago.

Se propone, respecto a los fraccionamientos de pago, la adopción de las:mismas medidas sugeridas en relación al aplazamiento.


Las Comunicaciones aparecen divididas. Cámpora pone de relieve lasventajas y los inconvenientes. Las ventajas se refieren al otorgamiento defacilidades a los contribuyentes muy modestos o en casos de deudas tributarias de elevada cuantía, únicos supuestos en los que admitiría una mayorgenerosidad. Los inconvenientes pueden ser la frustración de las previsionespresupuestarias por un retraso de tesorería. Para Rojo, sería deseable ampliar los supuestos de aplazamiento con utilización del sistema de aval bancario en sustitución de los métodos actuales.

Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva estiman peligrosa la postura de laPonencia sobre la concesión de aplazamientos con carácter general, que, asu juicio, deberían limitarse a casos muy justificados y siempre con prestación de garantía, como establecen los artículos 61 y siguientes de la LeyGeneral Tributaria, desarrollados en el Reglamento General de Recaudación.Recuerdan el peligro de desnivelación de los ingresos en relación con losgastos que el establecimiento de una norma de carácter general en aquel sentido podría producir. A lo más, son partidarios de la posibilidad de conce-

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der aplazamiento sólo a petición de parte y por acuerdo del órgano plenario.En cambio, es parecer de Rodríguez Haro que en casos de calamidad, malascosechas u otros análogos, no debería atosigarse al contribuyente, pues lasupuesta crisis podría afrontarla la correspondiente Corporación con operaciones de tesorería o créditos a corto plazo, aunque los gastos de la operación deberían recaer sobre el contribuyente favorecido por la espera. Elfraccionamiento tendría la misma justificación, cargando el interés legal.Ribot es contrario a la implantación de aplazamientos y fraccionamientosde pago con carácter general, aparte de los expresamente tasados y garantizados por la Ley. El mayor inconveniente reside, a su modo de ver, en ladelicada posición del funcionario, en caso de impago. Alarcón es partidariode la Ponencia, pero teme por la recaudación.

Finalmente, Muñoz recuerda que el VI Seminario de Investigación recogió en sus conclusiones, como competencia de la Comisión Municipal Permanente y del Presidente de la Diputación, entre otras, la de acordar «sobreel aplazamiento o fraccionamiento de pago, salvo los casos excepcionalesen que esta materia se considera de competencia del órgano superior»; y

como competencia del Ayuntamiento Pleno y de la Diputación provincial lade «otorgar aplazamientos y fraccionamientos de deudas cuando concurrancircunstancias excepcionales y, en particular, siempre que se refieran a unapluralidad de deudores o en materia de contribuciones especiales».


La conclusión recoge las dos tendencias registradas en el seno del Se-minario. Frente a quienes, con la Ponencia, compartieron el cri~erio de que.una mayor generosidad de la Ley o de las Corporaciones locales, sobre todo.en materia de fraccionamientos, no habría de perjudicar los intereses de las.Haciendas locales, ya que si el ingreso se efectuare dentro del ejercicio dela liquidación, se lograría una mayor concordia entre Administración ycontribuyentes, otros, por el contrario, valoraron fuertemente los gravesproblemas de tesorería que se podrían presentar. En esta segunda corrientemilitaron Cifuentes, Durán, Rodríguez Haro, Zarco y Ribot, para quien laampliación supondría una vulneración del principio de generalidad de laimposición y de la certeza en el pago que debe corresponder a la certezaen el devengo.

Muñoz reiteró su conocida posición, expuesta en su Comunicación. Dela Orden se mostró en cierto modo partidario de dar amplias facilidades alfraccionamiento, pero con la debida racionalización en función de las necesidades presupuestarias a fin de no provocar desequilibrios presupuestarios:

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ni déficits de caja. Y Medina, que sólo admite los aplazamientos con carácter excepcional y las debidas garantías, acepta la concesión de fraccionamientos de pago sin más condicionamiento que el informe favorable delInterventor de Fondos y siempre con algunas garantías de que el pago seráefectivo. En cualquier caso, propone la unificación de las normas en estacuestión.

5. COMENTARIO.

Sobre esta cuestión, quiero insistir en el criterio de la Ponencia, en elsentido de que una mayor generosidad no perjudicaría los intereses de lasHaciendas locales. En la actualidad, la gestión recaudatoria local tiene queacomodarse a términos establecidos en la legislación estatal. No cabe, portanto, una mayor aproximación a la práctica mercantil del pago a plazos.El fraccionamiento de las deudas tributarias según la Ley General Tributariaes escasamente viable. Tal vez no estemos preparados para acoger literalmente la regla anglosajona «payas you earn» (o «paga a medida que ganas»), pero sería deseable subir unos peldaños más en la escala de la flexibilidad recaudatoria. Las ventajas habrían de superar a los inconvenientes.

Paradójicamente, existen sugestivas facilidades para el pago de cierta clasede multas, incluso con descuentos por pronto pago, en manifiesta contradicción con el fin preventivo que, además del propiamente sancionador, tienenaquellas correcciones administrativas; y, al contrario, falta el apoyo legal,efectivo y oportuno, que permita el sincero y cómodo cumplimiento de losdeberes fiscales. Es notorio que los contribuyentes suelen esperar a los últimos días del período abierto a la cobranza. Las reiteradas admoniciones dela Administración tributaria confirman este hecho. Con una adecuada ampliación y diversificación de los plazos de pago, las acumulaciones se diluirían y no sería previsible un mayor porcentaje de morosos en un régimen deflexibilidad que en el actual de rigidez. No se pediría mucho, en beneficio delcontribuyente, si se pretendiera satisfacer los tributos, automáticamente, envarios plazos al año, al modo como se practica en la Administración municipal de Barcelona en relación al pago de contribuciones especiales.

La división de los pagos en fracciones habría de traer a las arcas municipales una mayor fluidez de disponibilidades. El Estado lo reconoció así alestablecer, respecto a las entregas a cuenta a los Municipios con cargo alFondo Nacional de Haciendas Municipales, pagos mensuales en unos casosy trimestrales en otros.

No obstante, hay que reconocer que la legislación no parece orientarse,con carácter general, en este sentido, pese a alguna flexibilidad que pareció

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insinuarse en el artículo 117 del Reglamento de Hacienda Municipal deMadrid. Habrá que esperar al texto articulado de la nueva Ley de RégimenLocal para ver si se sigue, con un alcance más general ,el criterio particularadoptado en la base 74-6 respecto a las contribuciones especiales y al queya me he referido con ocasión de una conclusión anterior.

PRESCRIPCION

CONCLUSION 33.a

1. TEXTO.

El Seminario estima más perfecta la normativa reguladora de la pres<:ripción contenida en la Ley General Tributaria y desarrollada en el Reglamento General de Recaudación y en la Instrucción General de Recaudacióny Contabilidad, que la establecida en el artículo 796-1 de la Ley de RégimenLocal; pero considera, a la vez, que debería conservarse el artículo 294 delReglamento de Haciendas Locales respecto al procedimiento para causarbaja en «Resultas» a consecuencia de la prescripción.

Asimismo, el Seminario ha examinado aspectos concretos de la aplicación de este modo de extitu:ión de las deudas tributarias, conviniendo que:

a) Debería precisarse con toda exactitud, en los supuestos de derechosno liquidados, cuál habría de ser la «fecha en que nazca la obligación decontribuir»o el «día del devengo», para evitar los problemas que puedenplantearse con tal motivo.

b) En relación a las contribuciones especiales, el plazo de prescripcióndebería contarse a partir del momento en que fueran exigibles las cuotas ca.rrespondientes.

c) Tratándose de derechos liquidados, el Seminario se divide entre teneren cuenta la liquidación definitiva o la provisional.

d) Interrumpen el plazo de prescripción las actuaciones reclamatorias.de las Corporaciones locales, aun en el caso de anulación posterior de aquéllas por vicios o defectos del procedimiento administrativo.


2.1. ¿Estima más perfecto el Seminario, acerca de la prescripclOn, elsistema establecido por los artículos 64 al 67 de la Ley GeneralTributaria, que el estatuido en el artículo 796-1 de la Ley de Régimen Local?

Respecto al instituto de la prescripción, la Ponencia estima más perfecto

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el sistema de la Ley General Tributaria, desarrollado en el Reglamento Geueral de Recaudación y en la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, que el establecido en el artículo 796-1 de la Ley de Régimen Local~

pero considera, a la vez, que, en todo caso, debería conservarse algún precepto análogo al del artículo 294 del Reglamento de Haciendas Locales encuanto al procedimiento para causar baja en «Resultas» a consecuencia dela prescripción.

2.2. En todo caso, ¿no sería interesante precisar. con toda exactitud yen cuanto a los derechos no liquidados, cuál es esa «fecha en quenazca la obligación de contribuir» o ese «día del devengo», paraevitar los problemas que suelen plantearse con tal motivo?

La Ponencia se muestra partidaria de precisar. con toda exactitud. entodos los supuestos de derechos no liquidados, cuál debe ser la «fecha enque nazca la obligación de contribuir» o el «día del devengo», para evitarlos problemas que suelen plantearse con tal motivo y. sobre todo, con relación a los tributos en que la cuestión es dudosa, como las contribuciones especiales.

2.3. Tratándose de derechos liquidados. ¿debe tenerse en cuenta, a esterespecto, la liquidación «provisional» o solamente la «definitiva»?

Tratándose de derechos liquidados, debe tenerse en cuenta, a este respecto, la liquidación «definitiva», no la «provisional».

2.4. ¿Debe estimarse que interrumpen el plazo de prescripción las al;tuaciones reclamatorias de las Corporaciones locales, aun en elcaso de que, después, se anulen las actuaciones por \ticios o defectos del procedimiento administrativo?

Debe estimarse que interrumpen el plazo de prescripción las actuacIOnesrecIamatorias de las Corporaciones locales, aun en el caso de que despuesse anulen las actuaciones por vicios o defectos del procedimiento administrativo.

2.5. ¿Sería oportuno detallar con cierto casuismo los ~asos en que debecomenzar a contarse la prescripción con referencia a algunos tributos que pueden plantear problemas especiales, como las contribuciones especiales?

Desde luego, sería oportuno detallar los diversos casos en que debe comenzar a contarse la prescripción con referencia a algunos tributos que

161

1.1

pueden plantear problemas particulares, como las contribuciones especiales.respecto a las cuales la Ponencia se remite a la conclusión 41.a del IV Seminario de Investigación sobre «Actualización de las contribuciones especiales».


Cámpora y Rojo comparten los criterios de la Ponencia, aunque el segundo, respecto al último punto, cree que la casuística no debe ser demasiado amplia. Carrillo argumenta sobre las liquidaciones en los términos quese recogerán al examinar las conclusiones 39.a y 42.a

. Rodríguez Haro, ensentido análogo, es partidario de la liquidación definitiva, y estima el casuismo algo peligroso de omisión, ya que toda variación de circunstanciases difícilmente previsible. Y la omisión implica duda; la duda, interpretación,y la interpretación, litigio. Para Ribot, debería hacerse una amalgama delos preceptos de la Ley General Tributaria y de la de Régimen Local relativos a la prescripción. Suprimiría el apartado 1-c) del artículo 796, perointentaría aquilatar el apartado letra b) a las normas de la Ley GeneralTributaria. Dice que la prescripción ha de empezar a contarse a partir dela liquidación definitiva. Es partidario de que las actuaciones reclamatoriasde las Corporaciones locales interrumpan la prescripción, pero siempre quese ajusten a Derecho; y, por último, cree que el casuismo a que se refierela Propuesta de la Ponencia habría de distinguir los tres grupos tributariosde tasas, contribuciones especiales e impuestos. Para Alarcón, especialmenteel plazo de prescripción, en materia de contribuciones especiales, deberíacontar a partir del último día del plazo contractual de ejecución de las obras,instalaciones o servicios.

Muñoz considera más perfecto el sistema regulador de la prescripción dela Ley General Tributaria en comparación con el de la Ley de RégimenLocal. Recuerda que el VI Seminario de Investigación sobre «Recaudaciónde las Corporaciones locales» concluyó, en relación con los expedientes deprescripción de deudas tributarias liquidadas, que corresponde al Depositarioformular la relación definitiva que, con la propuesta del interventor, formarácabeza del expediente que instruirá el Secretario y resolverá la Corporación,según dispone el núm. 3 del artículo 294 del Reglamento de Haciendas Locales en relación con el párrafo 2 del número 5 de la Circular del ServicioNacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales de1 de diciembre de 1958. De otro lado, Muñoz entiende que la interrupciónde la prescripción se producirá en los casos señalados en el artículo 63 delReglamento General de Recaudación. La interpretación del concepto «cono-

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cimiento formal», que contiene el artículo 796-1, b), de la Ley de RégimenLocal será la del apartado 2 del artículo 63 de dicho Reglamento, es decir,«cuando los recaudadores realizan las actuaciones del procedimiento deapremio que han de entenderse con el apremiado». (Las actuaciones delprocedimiento de apremio habrán de ser las correspondientes al momentoprocesal adecuado.) Considera que cualquier acción administrativa realizada«con conocimiento formal del sujeto pasivo» conducente al reconocimiento,regulación, inspección, aseguramiento, comprobación, liquidación y recaudación del impuesto devengado por cada hecho imponible interrumpe, segúnel apartado a) del artículo 66 de la Ley General Tributaria, la prescripción.La existencia de vicios o defectos en el procedimiento, que no hayan afectado a ese «conocimiento formal del sujeto pasivo» no impedirán dicha interrupción. En lo demás, Muñoz comparte los criterios de la Ponencia.


Se repitieron los conceptos vertidos en las Comunicaciones. Sin embargo,se fueron perfilando las posiciones. Así, hubo unanimidad en cuanto a laaplicación, en general, de la Ley General Tributaria, y, en particular, respecto a los extremos a que se refieren los apartados a) y á) de la conclusión,e incluso respecto al apartado b), pese a la tesis sostenida por AIarcón. Donde no hubo acuerdo, y así lo refleja la conclusión, es respecto a si, a efectosde prescripción, debía tenerse en cuenta la liquidación provisional o la definitiva, ya que a sugerencia del Moderador, replicada expresamente porRebés, algunos se adhirieron a la tesis de que el plazo de prescripción contara a partir de la liquidación provisional.

5. COMENTARIO.

A mi juicio, no cabe duda de la mayor claridad de la normativa contenida en la Ley General Tributaria respecto a la de Régimen Local en materia de prescripción. Los artículos 119 al 121 del Reglamento de HaciendaMunicipal de Madrid vienen a confirmar este aserto. Unicamente me interesainsistir en que estimo correcta la postura del Seminario en relación a lascontribuciones especiales, ya que, con arreglo a la legislación vigente, lacuota de contribuciones especiales consiste en una deuda tributaria comocualquier otra, sin ninguna particularidad que merezca, en este punto, untratamiento especial.

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COMPENSACION

CONCLUSION 34.a

1. TEXTO.

El Seminario considera posible aplicar, en general, la compensacióncomo forma de extinción de las deudas tributarias locales, porque contribui~

ría a simplificar los trámites administrativos y a agilizar las relaciones entrela Administración y los contribuyentes. Se manifiestan opiniones disparesrespecto a la utilización de las compensaciones de oficio y automáticas, peroel parecer de la mayoría es el de que podrían aplicarse para la devoluciónde ingresos indebidos. Algunos asistentes han abogado también por la apli~

cación automática de la compensación para extinguir créditos recíprocos en~

tre Corporaciones locales.


¿Se considera posible aplicar la compensaclOn como forma deextinción de las deudas tributarias locales, incluso las compensaciones «de oficio» y «automáticas»? ¿Qué ventajas o inconvenientesreportaría?

Se considera posible aplicar, en general, la compensaClOn como formade extinción de las deudas tributarias locales, porque contribuiría a simpli~

ficar los trámites administrativos y a agilizar las relaciones entre la Administración y los contribuyentes. Ahora bien, tal como están reguladas en elReglamento General de Recaudación (artículos 66 y 68), las compensacio~

nes «de oficio» y «automáticas», no parece fácil la posibilidad de aplicarlas en el ámbito local. Por ello, la Ponencia propone la utilización de lacompensación solamente a instancia del sujeto pasivo, en casos análogos alos señalados en el artículo 65 de dicho Reglamento, con las necesarias adaptaciones. La compensación podría ser aprobada por el Presidente de la Diputación o el Alcalde o Comisión Municipal Permanente.


Cámpora, Nasarre, Talavera y Sánchei Oliva y Rojo comparten el cri~

terio de la Ponencia. Ribot no admite las compensaciones «de oficio», sinoque considera necesario instruir expediente al efecto. En cambio, Rodríguez

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Haro advierte que la admisión de la compensación puede resultar complicada y perturbadora a causa, por ejemplo, de insuficiencia de dotación presupuestaria para formalizarla. Arguye que el pretexto que se resume en la expresión «mientras no me paguen lo que me deben, yo no pago» sería unsemillero de conflictos.

Muñoz, de acuerdo con la Ponencia, admite la compensación y, conforme a la conclusión 27.a del VI Seminario de Investigación, estima que debecorresponder al Presidente de la Comporación la facultad de acordar estaforma de extinción de las deudas tributarias. En particular, afirma que sería necesario regular en forma distinta la «compensación automática» con lafinalidad de que pudiera hacerse fundamentalmente uso de ella por parte delas Diputaciones provinciales que tienen que satisfacer periódicamente cantidades a los Ayuntamientos de la 'Provincia por razón de participaciones,cuotas recaudadas y conceptos análogos, y que al propio tiempo suelen tener cargos contra los mismos por razón de tasas correspondientes a estancias de enfermos en los centros hospitalarios o asistenciales de la Diputacióno por otras causas. La compensación «a instancia de parte» podría aplicarse con las necesarias adaptaciones en su regulación y la compensación «automática», pese a sus menores oportunidades de aplicación, no debería serrechazada de plano.


No se presentaron nuevos criterios que no fueran sostenidos antes en lasComunicaciones. Unicamente De la Orden suscitó la cuestión de que, respecto a las multa, podría aplicarse un criterio especial de compensación, yRomero expuso s uparecer concorde con la Ponencia en el sentido de admitir la compensación, regulándola adecuadamente, sobre todo para aplicarlaa la revolución de ingresos indebidos.

5. COMENTARIO.

Contra el parecer de Rodríguez Haro, estimo que, en realidad, aceptarla compensación, tanto en las relaciones privadas como en las fiscales, constituye una manifestación de sentido común o, si se quiere, utilizar un principio de economicidad. El profano y el jurista -éste con criterio técnico yaquél con juicio vulgar- coinciden en la lógica de compensar deudas reCÍprocas o, en otros términos, de extinguirlas por compensación. Quien acredita de otro una cierta cantidad. pero éste. por cualquier causa, le adeudatambién un determinado importe, a lo sumo se considera acreedor o deudor

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por la diferencia. Es natural que si uno debe mil a quien a su vez le esdeudor por quinientos, querrá pagarle solamente quinientos. Y, a la inversa,nadie se empeñará en reclamar mil de un deudor al que luego habría depagar quinientos.

Pese al convencimiento de que esto es lo útil, necesario y justo en lasrelaciones humanas, estaba casi por completo ignorado en el ámbito tributario, hasta que la Ley General Tributaria admitió expresamente la compensación como medio de extinción de las deudas tributarias. En las Haciendas locales no existía expresamente admitida la compensación hasta que elartículo 122 del Reglamento de Hacienda Municipal de Madrid estableciólo siguiente:

«En las condiciones que establezcan las Ordenanzas fiscales, las deudastributarias podrán extinguirse, total o parcialmente, por compensación conlos créditos reconocidos por acto administrativo firme a que tengan derecholos sujetos pasivos en virtud de ingresos indebidos por cualquier tributo, opor compensación también con otros créditos reconocidos por acto administrativo firme a favor del mismo sujeto pasivo.»

La «acción por omisión» de los Ayuntamientos en esta cuestión vienesiendo corregida acertadamente, a mi juicio, por las Salas de lo Contenciosoadministrativo de las Audiencias Territoriales, al declarar aplicables a lasHaciendas locales las normas de la Ley General Tributaria y, por tanto, lasrelativas a la compensación. Conforme a esta doctrina, el Ministerio de Hacienda, en el ejercicio de su función fiscalizadora, aprobó en su día unasmodificaciones introducidas por el Ayuntamiento de Barcelona en su Ordenanza fiscal general, entre las cuales interesa citar aquí la regulación expresade la compensación como forma de extinción, total o parcial, de las deudastributarias, en el artículo 65 de dicha Ordenanza general.

CONDONACION

OONCLUSION 35.a

1. TEXTO.

Se ha examinado la conveniencia de otorgar al Pleno corporativo facultades para condonar total o parcialmente las deudas tributarias, tanto si lacondonación estuviere prevista en la correspondiente Ordenanza fiscal o, ensu caso, Ordenanza tributaria general, como si se acordare de modo independiente cuando existieren motivos especiales o excepcionales. La mayoría

166

del Seminario se muestra contraria a este sistema, aceptándolo solamentecuando estuviere autorizado por Ley, en congruencia con el criterio mantenido respecto a las exenciones tributarias.


2.1. ¿Se reputa conveniente otorgar al Pleno corporativo facultadespara condonar total o parcialmente las deudas tributarias? ¿Podríaejercer dichas facultades solamente si estuvieran previstas en lacorrespondiente Ordenanza fiscal o, en su caso, Ordenanza tributaria general, o también por acuerdo separado e independiente,cuando existieren motivos especiales o excepcionales para ello?

Estima la Ponencia que existen las mismas razones en las Haciendas 10-cales para aceptar la condonación de las deudas tributarias que en la Ha·cienda estataL Sería conveniente que las causas y supuestos en que fuera.admisible la condonación estuvieran específicamente previstos en la correspondiente Ordenanza fiscal o, en su caso, Ordenanza tributaria general, y la'facultad para condonar habría de estar atribuida al Pleno corporativo.

2.2. Suponiendo que se aceptara esto último, ¿qué procedimiento habría de seguirse? ¿Debería someterse el acuerdo a la aprobacióndel Delegado de Hacienda?

En el caso de admitirse la condonación en el ámbito local, debería ser.siempre excitada a instancia de parte y el oportuno acuerdo, dada su trascendencia, habría de someterse a la aprobación definitiva del Delegado deHacienda.

2.3. ¿Es aceptable el sistema que, acerca de las condonaciones, contienen los artículos 87 al 89 de la Ley General Tributaria? ¿Cuálsería en tal caso el órgano competente para otorgarlas y cuál elprocedimiento?

Por ]0 que respecta a las condonaciones «automáticas» (artículo 88 dela Ley General Tributaria), estima la Ponencia que dicho prceepto podríaaplicarse al régimen local, pero bien entendido que deberían condonarsetotalmente las sanciones en los supuestos de simples infracciones y que, incluso, debería aplicarse el sistema de la condonación parcial de las dos ter·ceras partes de la sanción al contribuyente que ingresare las cuotas liquida-

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das durante la tramitación del expediente, según la prevención establecidaen el artículo 766 de la Ley de Régimen Local.

Por lo que atañe a las condonaciones «graciables» (artículo 89 de la LeyGeneral Tributaria), se considera que también deberían recogerse en el futuro ordenamiento local, con atribución de la facultad de resolver a la Diputación provincial o al Ayuntamiento Pleno, siendo materia opinable la oportunidad de que los correspondientes acuerdos hubieran de someterse alcontrol del Delegado de Hacienda. Acerca del procedimiento, éste deberíainiciarse solamente a instancia de parte, la cual alegaría y probaría las circunstancias especiales o excepcionales que fundamentaran la petición, paramover a las respectivas Corporaciones hacia una decisión favorable.


Respecto a la condonación de las deudas tributarias, las Comunicacionesofrecen una gran riqueza de matices. Cámpora estima que en el ámbito localdebe admitirse en todo caso la condonación, aun sin estar prevista con carácter general, pero requeriría informe previo del Secretario y del Interventor y aprobación del órgano plenario de la Corporación, con «quorum»especial. En el caso de que dichos informes fueran negativos, la condonacióndebería ser aprobada por el Delegado de Hacienda. Vara Rojo las causasde la condonación deben estar fijadas previamente en la Ley o establecidasen las respectivas Ordenanzas, pues no puede admitirse en esta cuestiónfacultades discrecionales de la Corporación. En cuanto a la condonación desanciones, entiende que, establecida la sanción, ésta debe, en cualquier caso,exacciones en su totalidad. Rodríguez Haro advierte que, conociendo laserie de compromisos y de presiones que actúan sobre la política local, lapotestad condonatoria de la totalidad o parte de una deuda tributaria podríaabrir paso al favor y a la arbitrariedad, por lo que sería muy arriesgadoadmitirla. De ahí que la acepte solamente si se somete a especiales garantíasde «quorum» al acordarla y a la aprobación definitiva por un organismosuperior, como ]a Dirección general de Administración Local a través delServicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales. Alarcón opina en sentido análogo.

Para Ribot, en la Ley reguladora de las Haciendas locales debería existirun principio análogo al artículo 69 de la Ley General Tributaria, otorgandola facultad de condonar al Pleno corporativo, cuyo acto tendría un valoranálogo (en su ámbito) a la «Ley» a que se refiere el citado precepto, perohace observar que acaso fuera necesaria la aprobación definitiva por el Delegado de Hacienda. De otro lado, estima que, como ya señalaba con oca-

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SJon de algún otro extremo de la Propuesta de la Ponencia. el sistema dela Ley General Tributaria parece más ajustado a la actual lucha antidefraudatoria .(ue el establecido por la Ley de Régimen Local, por 10 que espartidario de uniformar las condonaciones cuyo importe debería ser el 50por 100. como en la Ley General Tributaria. El órgano otorgante sería la.Comisión Municipal Permanente.

Según Remón, la condonación de sanciones debe hacerse siempre de conformidad a potestades regladas, pues de otro modo se puede incidir fácilmente en «desviación de poder». al que la discrecionalidad sirve de cauceo antesala. Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva creen que, al igual que en elEstado, sólo en virtud de Ley puede admitirse la condonación y en la cuantíay con los requisitos que la misma Ley establezca. En todo caso precisaríaacuerdo corporativo, pero al basarse la condonación en una Ley, no sedebería recabar aprobación del Delegado de Hacienda.

Finalmente, Muñoz no admite como facultad del órgano plenario de laCorporación local la de condonar total o parcialmente las deudas tributarias locales. Unicamente atribuye al Pleno la posibilidad dc tramitar el oportuno expediente, que sería análogo al propuesto respecto a la concesión debeneficios tributarios en casos no establecidos específicamente por la Ley.No obstante, de otro lado estima que podría aplicarse al régimen local elmismo sistema que acerca de las condonaciones contienen los artículos 87,88 y 89 de la Ley General Tributaria. Por 10 que atañe a las condonaciones«graciables», entiende que su concesión podría ser atribuida al mismo órganoque ha de gestionar el tributo o exacción correspondiente, con facultad, enconsecuencia, de imponer sanciones.


Hubo cierta unanimidad en el Seminario respecto al tema de la condonación. Medina, Trigo y otros aceptaron que la Corporación pudiera solamente proponer la condonación al Delegado de Hacienda, quien, en definitiva, resolvería. El Moderador hizo observar que la condonación no puedeexistir sino por Ley del Estado y que el criterio debe ser el mismo, si sequiere ser coherente, con el seguido en relación con los beneficios tributarios.

5. COMENTARIO.

Evidentemente, si existe la condonación en la Hacienda estatal, es lícitopreguntarse acerca de su posibilidad en el ámbito tributario local. Comparto

169

el criterio de que la condonación solamente puede admitirse en casos excepdonales, establecidos por Ley. Ahora bien, podría seguirse en esta materiaun procedimiento análogo al de la concesión de beneficios tributarios y también al de imposición y ordenación de exacciones, es decir, acuerdo en prin·cipio de la Corporación, conforme a la Ley, y aprobación definitiva por elórgano superior de fiscalización. Lo que no cabe admitir, me parece, es que.quepa condonar los tributos estatales y, existiendo análogas razones, no pueda hacerse lo mismo en cuanto a los tributos locales.

TRANSACCION

CONCLUSION 36.a

1. TEXTO.

El Seminario entiende que podría establecerse, respecto a la posibilidadde la transacción, un sistema más flexible que el del artículo 659-2 de laLey de Régimen Local, y que podría consistir, según unos, en que la aprohación definitiva de la transacción fuera realizada por el Ministerio de Ha-eienda o, según otros, se atribuyera al de la Gobernación, pero, en cualquiercaso, previos los informes que se estimara oportuno establecer. Sin embargo,.el Seminario no ignora el obstáculo que representa el artículo 6.°-2, de laLey de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, del que traecausa el citado artículo 659-2.


¿Se estima oportuno el precepto que, acerca de las transacciones,contiene el artículo 659-2 de la Ley de Régimen Local? ¿No seríaposible implantar un sistema másflexible al respecto? ¿Cuál seríaéste, en su caso?

La Ponencia entiende que debería establecerse, respecto a la posibilidadde la transacción, un sistema más flexible que el del artículo 659-2 de laLey de Régimen Local, que podría consistir, por ejemplo, en que la aprobación definitiva de la transacción fuera realizada por el Ministerio de laGobernación (o el de Hacienda, de prosperar cierta tendencia que se observa actualmente), previos los informes que se estimara oportuno estable-cer; aunque, en definitiva, no se ignora el obstáculo que significa la exis-

170

lencia del precepto contenido en el artículo 6.°-2, de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, del que trae causa el citadoartículo 659-2.


Respecto a la transacción de los derechos de las Haciendas locales, Rojo,compartiendo el criterio de la Ponencia, estima que las Corporaciones locales podrían tener más facultades que las contenidas en el artículo 659-2 de laLey de Régimen Local, si se sometieran a previo informe o a revisión posterior del Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones locales. Medina coincide con la Propuesta de la Ponencia para quebaste la autorización del Ministerio de la Gobernación para aprobar definitivamente la transacción. Para Ribot, el precepto local re~uma desconfianzahacia la Administración local. A su juicio, bastaría el acuerdo del Plenopara aprobar la transacción o, a lo más, la aprobación definitiva por unórgano de la Administración central.

En cambio, Rodríguez Haro cree que admitir la transacción, lo mismoque la condonación, es peligroso. De aceptarse en casos muy excepcionales,los requisitos exigidos por el artículo 659-2 de la Ley de Régimen Localpodrían sustituirse por una autorización de la Dirección General de Admi.nistración Local (con informe del Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales). Finalmente, a Muñoz no le parece:acertado introducir cierta flexibilidad en el artículo 659-2 de la Ley de Ré.gimen Local, porque la flexibilidad, a su modo de ver, supondría la posibili,dad de desmoronamiento del principio de generalidad del tributo.


Poca discusión suscitó este problema. De la Orden propuso mantener en"Sus propios términos el artíáculo 659-2 de la Ley de Régimen Local. Cifuentes se mostró partidario de la aprobación definitiva por el Ministeriode Hacienda, o incluso, en supuestos de mayor cuantía, por el Consejo deMinistros. Otros asistentes abogaron por la competencia del Ministerio dela Gobernación. Finalmente, el Moderador sugirió la posibilidad de mejoraralgo la redacción del indicado precepto.

171

5. COMENTARIO.

El artículo 659-2 de la Ley de Régimen Local establece que «tampocose podrá, en ningún caso, hacer transacciones respecto de los derechos delas Haciendas locales, sino mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, con audiencia del de Estado en Pleno». La norma tiene, sin dudaalguna, un contenido algo exagerado. Por esta razón la Ponencia propusoque la aprobación definitiva fuera acordada por el Ministerio de la Gobernación o de Hacienda. Creo que en esta materia hay que ser congruentecon el sistema que se adopte respecto a los beneficios tributarios y a la condonación.

GARANTIAS

CONCLUSION 37.a

1. TEXTO.

El Seminario estima plenamente aplicables a las Haciendas locales las'garantías que a la Hacienda estatal conceden los artículos 71 y siguientesde la Ley General Tributaria, aunque considera también que dichos preceptos, al ser adaptados al ámbito local, habrían de perfeccionarse; y, eltparticular, hace las siguientes salvedades:

a) En el futuro texto regulador de las Haciendas locales deberían incluirse preceptos análogos a los artículos 664 de la Ley de Régimen Local(coincidente con el 71 de la Ley General Tributaria), 665 de la misma Ley'(pero con la redacción más completa del artículo 73 de la Ley General Tributaria) y 666, que consagra una preferencia a favor de la Hacienda estatarlo cual es lógico, y una igualdad entre las Entidades locales, que tambiénes acertada. En todo caso, deberían regularse los supuestos de concurrenciade créditos liquidados entre las Entidades locales y las Entidades estatalesautónomas.

b) Se considera justo mantener el sistema de sucesión en la deuda tributaria que establecen los artículos 72 y 74 de la ley General Tributaria,así como correcto el procedimiento establecido en dichos preceptos, pero se'estima, a la vez, que la norma contenida en el artículo 72 debe convertirse'en regla general aplicable no sólo a la titularidad de actividades, sino también de bienes, derechos, aprovechamientos y servicios objeto de gravamen_

172

c) Es admisible y, por tanto, perfectamente practicable, por lo que respecta a las deudas tributarias acreditadas por las Corporaciones provincialesy municipales, la posibilidad que establece el artículo 76 de la Ley GeneralTributaria de constituir aval bancario para garantizar dichas deudas.

d) No parece aplicable, al menos en el vigente sistema tributario local,,el derecho de retención a que se refiere el artículo 75 de la Ley GeneralTributaria, complementado por el artículo 39 del Reglamento General deRecaudación.

e) En el nuevo texto regulador de las Haciendas locales debería con.servarse un precepto análogo al del artículo 667 de la Ley de Régimen Local, complementado por el artículo 175 del Reglamento de Haciendas Locales, sobre la posibilidad de rescisión de los contratos, ya que éste es también el sistema seguido en la Administración del Estado (artículo 13 de laLey de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública). No obstante, la prevención legal debería ser objeto de adecuado desarrollo para per.filar la institución, sobre todo en su aspecto procesal. En cualquier caso, elSeminario considera que la rescisión ha perdido alguna importancia con la.introducción de las garantías de «sucesión en la deuda tributaria» y «afección real de los bienes gravados» (artículos 72 y 74 de la Ley General Trihutaria).

:2. PROPUESTA DE LA PONENCIA.

2.1. ¿Se reputan plenamente aplicables a las Haciendas locales las garantías que a la Hacienda estatal conceden los artículos 71 y siguientes de la Ley General Tributaria? ¿Deberían conservarse ensu integridad los artículos 664, 665 Y 666 de la Ley de RégimenLocal, sobre «derecho de prelación»?

La Ponencia estima plenamente aplicables a las Haciendas locales las:garantías que a la Hacienda estatal conceden los artículos 71 y siguientesde la Ley General Tributaria, aunque en el futuro texto regulador de aquéllas deberían incluirse preceptos análogos a los artículos 664 de la Ley deRégimen Local (coincidente con el artículo 71 de la Ley General Tributaria), 665 de la misma Ley (pero con la redacción más completa del artículo 73 de la Ley General Tributaria) y 666, que consagra una preferencia afavor de la Hacienda estatal, lo cual es lógico, y una igualdad entre lasEntidades locales, que también es acertada. En todo caso, debería regularseel supuesto de concurrencia de créditos liquidados entre los Entes locales ylas Entidades estatales autónomas.

173

2.2. ¿Se considera justo mantener, en cuanto a las Haciendas locales.,el si~.ema de sucesión en la deuda tributaria que estbalecen, porejemplo, los artículos 72 y 74 de la Ley General Tributaria? Ental caso, ¿se estiman correctos los procedimientos que tales pre-·ceptos contienen?

Se considera justo mantener, en cuanto a las Haciendas locales, el sistema:de sucesión en la deuda tributaria que establecen los artículos 72 y 74 dela Ley General Tributaria, así como correcto el procedimiento establecidoen dichos preceptos.

2.3. ¿Es admisible o, mejor dicho, debe conservarse, en lo que res-opecta a las Provincias y a los Municipios, la posibilidad, que establece el artículo 76 de la Ley General Tributaria, de constitución.de «aval bancario» para garantizar las deudas tributarias?

La Ponencia estima admisible y, por tanto, perfectamente practicable,.por lo que respecta a las deudas tributarias que han de satisfacerse a Corporaciones provinciales y municipales, la posibilidad que establece el artícu-·lo 76 de la Ley General Tributaria de constituir «aval bancario» para ga-·rantizar dichas deudas.

2.4. ¿Debe conservarse en el nuevo texto un precepto análogo al delartículo 667 de la Ley de Régimen Local, complementado por elartículo 175 del Reglamento de Haciendas Locales, sobre la posibilidad de rescindir los contratos?

En el nuevo texto regulador de las Haciendas locales podría conservarseun precepto análogo al del artículo 667 de la Ley de Régimen Local, complementado por el artículo 175 del Reglamento de Haciendas Locales, sobre·la posibilidad de rescisión de los contratos, ya que éste es también el sistemaseguido en la Administración del Estado (vid. artículo 13 de la Ley deAdministración y Contabilidad de la Hacienda Pública). No obstante, laprevención legal debería ser objeto de adecuado desarrollo, que perfilara.la institución, sobre todo en el aspecto procesal.

En cualquier caso, la Ponencia considera que la rescisión ha perdido alguna importancia con la introducción de las garantías de «sucesión en ladeuda tributaria» (artículo 72 de la Ley General Tributaria) y de «afecciónreal» de los bienes gravados (en los específicos casos del artículo 74 de la.misma Ley).

174

2.5. ¿Hay algún inconveniente en aplicar a las Haciendas locales el«derecho de retención» del artículo 75 de la Ley General Tributaria, complementado por el artículo 39 del Reglamento Generalde Recaudación y por otras medidas de garantía de la citada Ley?

La Ponencia estima que, aparte de las garantías que pueden ejercitarseen la vía de apremio, no existe ningún inconveniente en aplicar en el ámbitolocal el «derecho de retención» a que se refiere el artículo 75 de la LeyGeneral Tributaria, complementado por el artículo 39 del Reglamento General de Recaudación, así como los derechos de «embargo preventivo demercancías» (artículo 46 del Reglamento General de Recaudación), constitución de «hipoteca especial» (artículo 194-2 de la Ley Hipotecaria y artículo 38 de dicho Reglamento) y otros.


Las Comunicaciones se refieren con cierto cuidado al problema de lasgarantías en las Haciendas locales. Campora y Rojo comparten los criteriossugeridos en esta materia por la Ponencia, aunque este último aclara, res-opecto a la posibilidad del aval bancario a que alude el artículo 76 de laLey General Tributaria, que aunque de hecho este sistema ya se aplica enel ámbito local, debería autorizarse expresamente en la futura legislación, yen relación a la posibilidad de rescindir los contratos, opina que este extremodebería ser regulado más ampliamente y con mayor flexibilidad. Pero Rodríguez Haro pueden refundirse coordinadamente en un solo texto los preceptos de la Ley General Tributaria (artículos 71 y siguientes) con los artículos 664, 665 Y 666 de la Ley de Régimen Local. Estima también aceptables en el ordenamiento local los artículos 72 y 74 de la Ley General Tributaria. En lo demás comparte el criterio de la Ponencia, especialmenterespecto al aval bancario. Ribot entiende que las normas de los artículos 71y siguientes de la Ley General Tributaria garantizarían plenamente los derechos de las Haciendas locales, manteniendo las garantías registrales concordantes, vigentes en la actualidad, con lo cual perdería sentido mantenerlos artículos 664, 665 y 666 de la Ley de Régimen Local. De otro lado, creeque el sistema de los artículos 72 y 74 de la Ley General Tributaria es justo.pero estima aconsejable extender a la esfera local la norma de la Instrucción del Impuesto industrial (cuota de beneficios), que prevé la expediciónde certificados por los servicios de Hacienda, a través de los cuales se ponede manifiesto a los hipotéticos o presuntos sucesores de la explotación industrial o comercial la situación tributaria de la misma, con carácter vinculantepara la Administración. Es también partidario del aval.

175

Remón, respecto a la posibilidad de rescindir los contratos, a que serefieren los artículos 667 de la Ley de Régimen Local y 175 del Reglamento de Haciendas Locales, entiende que la remisión hecha por el primero alas «precripciones generales del Derecho» necesariamente tiene que ser alas que contienen los artículos 1.290 y siguientes del Código civil, puesbasta para comprobarlo la similitud de los artículos 1.294 de dicho Códigoy 175 del citado Reglamento, que autorizan la acción rescisoria cuando elacreedor no tenga otro medio legal para la reparación del perjuicio causado; pero, a la vez, considera conveniente perfilar y desarrollar debidamentedicha institución en la normativa de las Haciendas locales, ya que tal vezse deba a la concisión de las normas citadas del ordenamiento local su escasao nula aplicación, la cual podría ser en otro caso muchísimo más eficaz ymayormente utilizada por las Corporaciones locales. Nasarre. Talavera ySánchez Oliva consideran muy interesante introducir en la legislación localun precepto análogo al del artículo 72 de la Ley General Tributaria. Muñozcomparte los criterios de la Ponencia, pero respecto al aval bancario, recuerda el texto de la conclusión 22.a del VI Seminario de Investigación, yque decía: «Los créditos a favor de las Haciendas locales estarán garantizados en la misma forma que determina el capítulo IV del Reglamento General de Recaudación para los créditos a favor de la Hacienda del Estado.La deuda tributaria por contribuciones especiales debe garantizarse con laadmisión expresa por la Ley de la hipoteca legal tácita del artículo 194 dela Ley Hipotecaria, por un plazo de cinco años».

Finalmente, Medina hace una exposición minuciosa sobre el tema a que.se refiere la conclusión, y que vale la pena recoger íntegramente:

«Las medidas de garantía no tienen eficacia si no se adoptanen el momento oportuno. Un adecuado sistema de control de laefectividad de dichas medidas es condición «sine qua non» paradefender los intereses de la Administración y para no incurrir enresponsabilidad (vid., al respecto, los artículos 738 de la Ley deRégimen Local, 174-2 del Reglamento de Haciendas Locales y 47del Reglamento General de Recaudación).

La Administración dispone de privilegios, facultades y derechosque garantizan en gran medida la posibilidad de hacer efectivos loscréditos a su favor sin necesidad de acudir a otros órganos delEstado. Entre ellos cabe citar:

a) Presunción de legalidad, ejecutividad y ejecutoriedad de susactos y acuerdos, incluso de los adoptados para lograr la efectividadde la deuda tributaria (artículo 42 del Reglamento General de Recaudación), todo ello en base a los principios fundamentales con-

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tenidos en los artículos 33, 34, 37 Y 38 de la Ley de Régimen jurídico de la Administración del Estado.

b) Prohibición de adoptar actos y acuerdos que redunden enperjuicio de la Administración. Así, se prohíbe enajenar e hipotecar derechos y propiedades de la Administración, conceder exenciones, rebajas, moratorias y aplazamientos; se prohíben las transacciones o someterse al juicio de árbitros sin previo Decreto delConsejo de Ministros (en este aspecto coincido con la Propuesta dela Ponencia en el sentido de que baste la autorización del Ministerio de la Gobernación (vid. artículos 659 y 719, a) y d) de la Leyde Régimen Local y 5.° Y 6.° de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda ·Pública).

e) Prohibición de aplazamientos, fraccionamientos y suspensiones. En esta materia se observaron importantes divergencias yuna variedad innecesaria. Mientras el artículo 136 de la Ley General Tributaria exige como condición para la suspensión del procedimiento de apremio el pago o el aval bancario o la consignaciónde la deuda y las costas, el artículo 737-3 de la Ley de RégimenLocal sólo alude a la consignación o al ingreso y la consignacióndel 25 por 100. Y a este régimen se remite el artículo 224-1 delReglamento de Haciendas Locales cuando se trata de reclamacionesy recursos y el artículo 727 de la Ley de Régimen Local si se tratade recursos ante el Tribunal Económico-administrativo provincial.El artículo 51 del Reglamento General de Recaudación exige laconsignación de la deuda y las costas. y, por último, si se trata desuspender el pago de la deuda tributaria notificada, el artículo 61de la Ley General Tributaria exige hipoteca o prenda o aval bancario y cualquier otra garantía suficiente, haciendo extensible estanorma a las Provincias y a los Municipios conforme al artículo 76de la Ley General Tributaria.

En cuanto a aplazamientos y fraccionamientos, el artículo 61-2de la Ley General Tributaria y los artículos 52 al 61 del Reglamento General de Recaudación permiten su concesión sin condicionarlos a precepto expreso como la Ley de Régimen Local en suartículo 659. Los únicos fraccionamientos previstos están en la regulación de las contribuciones especiales (artículo 459-1) y del arbitrio sobre el incremento de valor de los terrenos (artículo 524-1).

De lo expuesto y de la lectura del artículo 727 de la Ley deRégimen Local se concluye que es preferible aceptar las solucionesde la Ley General Tributaria, que dan más flexibilidad y más sistemas de garantías; que hay que unificar los diversos supuestos de

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garantías; que hay que generalizar los casos para aplicarlos a reclamaciones distintas de las planteadas ante el Tribunal Económicoadministrativo provincial (como hace el citado artículo 727), y quehay que reglamentar o suprimir el contenido del artículo 728-8 dela Ley de Régimen Local para evitar abusos o responsabilidades.

Un caso especial es la necesidad de aplicar el artículo 74-2 dela Ley General Tributaria en los casos de bonificaciones pendientes de efectividad (por ejemplo, respecto de las viviendas de pro-otección oficial).

d) Procedimiento de reintegro en casos de alcances, desfalcosy malversaciones y la exigencia de previa fianza para responderdel manejo de fondos. En este caso se trata de medidas indirectasde garantía. Es necesaria la plena aplicación del Reglamento Ge-·neral de Recaudación en relación con las fianzas; en especial, la:.revisión periódica de las fianzas, y la agrupación de los artículos.660, 663, 664-2 Y 668 de la Ley de Régimen Local, a fin de hacermás consecuente su aplicación.

e) La prescripción de los créditos a favor de la Administración es también otro procedimiento indirecto de garantía. Es necesario rectificar el artículo 796-1, 1.0

, de la Ley de Régimen Local,adecuándolo a los artículos 64 al 67 de la Ley General Tributariaen cuanto a los supuestos y a la forma de contar el plazo.

f) La reglamentaria declaración de créditos incobrables es otramedida de garantía que no permite a la Administración declararlibremente fallidos. Es completa la reglamentación del ReglamentoGeneral de Recaudación en sus artículos 164 al 172, a los que meremito.

g) La sucesión en la deuda. Se estima que la norma contenidaen el artículo 72 de la Ley General Tributaria debe convertirse enregla general aplicable no sólo a la titularidad de actividades, sinotambién de bienes, derechos, aprovechamientos o servicios gravados. Evitaría numerosos conflictos cuando el «sucesor» esté obligado a solicitar una certificación de cargas tributarias que tiene laactividad, el inmueble, etc.

h) La afección de bienes y derechos al pago de la deuda. Esotro principio que previamente generalizado (en la Administraciónlocal no existen tributos sobre transmisiones como cita el artículo 74 de la Ley General Tributaria ni sobre ejercicio de explotaciones como cita el artículo 72 de la misma) podría significar unaimportante garantía para las Haciendas locales. Se aplicaría siempreque un bien (mueble o inmueble) o derecho, inscribible o no, sea.

el objeto, motivo o causa del tributo. Por ejemplo. licencia de obras,apertura de establecimientos, impuesto de circulación ,arbitrio deplusvalía, etc. Este principio de afección debería aplicarse tambiéna los beneficios fiscales pendientes de efectividad conforme al artículo 45 del Reglamento General de Recaudación.

i) La rescisión de actos y contratos realizados en perjuicio dela Administración es un instrumento que se considera indispensablemantener para, una vez agotados los restantes procediminetos, tratar de reparar el daño conforme disponen los artículos 13 de la Leyde Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, 667 dela de Régimen Local y 175 del Reglamento de Haciendas Locales,siendo necesario su desarrollo procesal como indica acertadamentela Ponencia.

j) La rentención de mercancías gravadas, a que se refieren losartículos 75 de la Ley General Tributaria y 39 del Reglamento General de Recaudación es una técnica de poco uso en las Haciendaslocales. Podría aplicarse a la retención de carnes en los mataderoscentrales; de productos varios en mercados y lonjas; de recogida deanimales a los efectos del arbitrio con fines no fiscales sobre tenencia de perros, y en supuestos de ocupación de la vía pública enforma similar a la retención de vehículos extranjeros por multas decirculación no garantizadas ni pagadas.

k) El procedimiento de apremio y el embargo de bienes es,con su adecuado desarrollo, el punto fundamental de las garantíastributarias de la Administración. El cumplimiento exacto de losplazos para expedición de certificaciones de descubierto y relaciones de deudores, así como para dictar las providencias de apremio(hoy dependiente, no de una norma automática, sino de la firmade aquélla) y un sistema ágil para las anotaciones preventivas deembargo en los Registros -sin demoras inaceptables en estas oficinas-, son la clave de la efectividad de las garantías.

En relación con el problema que plantea la Ponencia, cabe oque el Estado se encargue de la vía de apremio o una solución intermedia consistente en: a) vía de apremio estatal para exaccionesde recaudación conjunta (cuyo número puede aumentarse), yb) para el resto de las exacciones, vía de apremio municipal engrandes municipios y vía de apremio estatal para pequeños municipios.

Respecto a la aplicación de la vía de apremio a servicios contarifas aprobadas por el Gobierno civil (consumo de agua), deberesolverse en sentido afirmativo. Dichas tarifas son, en manos de

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la Administración, una exacción, y por ser «Entidad pública», pue·de hacerlas efectivas por procedimientos administrativos igual quepuede aplicar éstos a supuestos distintos de exacciones.

Por último, la normativa local debe ser el Reglamento General de Recaudación, con las necesarias adaptaciones. Es necesarioun mayor uso de la anotación preventiva de embargo en la Administración local. Véanse, a este respecto, los artículos 132 de la LeyGeneral Tributaria y 44 Y 121 al 127 del Reglamento General deRecaudación. Respecto a los embargos preventivos (artículos 131de la Ley General Tributaria y 46 del Reglamento General de Recaudación), no hay nada especial que observar.»


En general, el Seminario se manifestó propicio a aceptar en esta temáticade las garantías los criterios fijados por la Ponencia en su Propuesta. Ribotreiteró escu~tamente el contenido de su Comunicación. Análogamente, Medina desarrolló ampliamente la que había presentado y que no era conocida por la Ponencia. En realidad, insistió con ella, aunque matizandoadecuadamente los diversos aspectos tratados. Murillo hizo observar que elderecho de retención del artículo 75 de la Ley General Tributaria no esaplicable a las Haciendas locales, a lo que Medina replicó que en algunoscasos, como los que cita en su Comunicación, dicho derecho puede aplicarse,si bien, ciertamente, en escasas ocasiones.

El Moderador cerró el examen de los extremos a que se refería la Propuesta de la Ponencia, haciendo observar que en la materia tratada seríaconveniente proceder a una adaptación de los preceptos estatales a las Haciendas locales, pero no a una mera reproducción, ya que aquéllos, en partedeficientes y confusos, pueden ser susceptibles de una notable mejora.

5. COMENTARIO.

Realmente, son tan plausibles las diversas cuestiones recogidas en la conclusión, que huelga todo comentario sobre ellas. Unicamente debo hacerconstar mi personal reserva, que en este punto comparto con el criterio deMedina, de ·que el derecho de retención previsto en el artículo 75 de la LeyGeneral Tributaria debería introducirse en la fiscalidad local. Si actualmenteno existen tributos aptos, o su número es muy escaso, para aplicar dichosistema, ello no ha de ser óbice para la admisión del mismo, porque, análogamente a lo argumentado en relación a los procedimientos de determina-

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ción de las bases imponibles por estimación objetiva o estimación por jurados, la nueva normativa en puertas, al abrirlas nuevamente a la imposiciónindirecta, puede hacer mayormente aplicable el sistema, de tanta eficaciapara garantizar las deudas tributarias relativas a algunos tributos.

INFRACCIONES TRIBUTARIAS

CONCLUSION 38.B

1. TEXTO.

El Seminario estima que la técnica y la sistemática de los artículos 77y 89 de la Ley General Tributaria son más perfectas que las de los artículos 757 y siguientes de la Ley de Régimen Local, por lo que convendríasustituir este grupo normativo por aquél. No obstante, el Seminario haregistrado opiniones dispares en cuanto a la oportunidad de conservar lospreceptos contenidos en los artículos 761, 762 Y 766 de la Ley de RégimenLocal. En particular, se han estudiado también diversos aspectos de las infracciones y se han establecido los siguientes criterios:

a) Debería establecerse un procedimiento ágil y eficaz en los casos desanciones colectivas.

b) Deberían dilucidarse correctamente los supuestos de defraudaci6n enmateria de tasas, diferenciándolos de las infracciones de Reglamentos, Ordenanzas y Bandos de Policía urbana.

c) Debería establecerse una graduación en la cuantía de las sancionesfiscales, desarrollando en lo menester el cuadro de multas recogido en elartículo 12 de la Ley 60/1969, de 30 de junio, que modificó el artículo 83de la Ley General Tributaria.

d) El procedimiento a seguir en el caso de infracciones tributarias locales podría ser, en sus líneas fundamentales, el establecido en los vigentesartículos 765, 766 Y 767 de la Ley de Régimen Local, si bien con la aclaración de que el órgano competente para resolver habría de ser el Presidentede la Diputación o el Alcalde, sin perjuicio de la oportuna delegación.

e) Aunque es correcto, en principio, sobre todo por razones de economía de cobranza, que la Hacienda estatal liquide, juntamente con el tributobase, los correspondientes recargos locales, tanto si su administración y recaudación incumben al Estado como si competen a las propias Corporaciones, un sector del Seminario estima que podrían plantearse cuestiones decompetencia cuando la liquidación comporte, además de la aplicaci6n auto-

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mática y fija de recargos e intereses (artículo 58-2, a), b), c) y d) de la LeyGeneral Tributaria), la imposición de sanciones (artículo 58-2, e) de la misma Ley), que presupongan graduación y calificación de las mismas.


2.1. Acerca de las infracciones tributarias, ¿se consideran más correctas la sistemática y la técnica contenidas en los artículos 77 al 89de la Ley General Tributaria que la de los artículos 757 y siguientes de la Ley de Régimen Local? Siendo esto así, ¿resultaría aprovechable alguno de los preceptos de esta última Ley?

La técnica y la sistemática de los artículos 77 al 89 de la Ley GeneralTributaria, en cuanto normativa más reciente, parecen más perfectas quelas de los artículos 757 y siguientes de la Ley de Régimen Local. No obstante, podría tener interés conservar el precepto contenido en el artículo 762de la Ley de Régimen Local, e incluso el del artículo 761 de la misma, demodo que en el caso de simple infracción (no defraudación) se entendieseeliminada la sanción de multa en el supuesto que esta última norma contempla. Así se seguiría quizá la directriz señalada por el artículo 277 delReglamento de Haciendas Locales al preconizar el «mayor respeto al contribuyente)) .

2.2. ¿Es conveniente introducir una detallada diversificación en la cuantía de las sanciones fiscales locales? En este caso, ¿cuál podría seraquélla a la vista de lo que establece el artículo 83 de la Ley General Tributaria, según su última modificación, y las características de los tributos locales?

En aras de una deseable uniformidad tributaria (en los aspectos generales o comunes de procedimiento), puede admitirse, a juicio de la Ponencia,para las Corporaciones locales el cuadro de multas recogido en el artículo 12 de la Ley 60/1969, de 30 de junio, que modificó el artículo 83 de laLey General Tributaria.

2.3. ¿Debe reglamentarse con detalle el procedimiento en el caso deinfracciones tributarias locales? ¿Cuál sería, en esencia?

La Ponencia considera que, como el procedimiento a seguir en el casode infracciones tributarias locales consta, en sus líneas fundamentales, enlos artículos 765, 766 Y 767 de la Ley de Régimen Local, podrían conser-

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varse dichos preceptos. si bien con la aclaración de que el órgano competente para resolver habría de ser el Presidente de la Diputación o el Alcalde.sin perjuicio de la oportuna delegación.

2.4. ¿Es correcto que la Hacienda local liquide. juntamente con lassanciones correspondientes a infracciones de tributos-base. las relativas a recargos locales administrados por el Estado?

Es correcto. en principio. sobre todo por razones de economía de cobranza. que la Hacienda estatal liquide. juntamente con el tributo-base. loscorrespondientes recargos locales. tanto si su administración y recaudaciónincumben al Estado como si competen a las propias Corporaciones. No obstante. cuando la liquidación comporte. además de la aplicación automáticay fija de recargos e intereses (vid. artículo 58-2. a), b). e) y d) de la LeyGeneral Tributaria), la imposición de sanciones (vid. artículo 58-2. e). de lamisma Ley). que presupongan gradación y calificación. pueden plantearseserias cuestiones de competencia.


Campora entiende que es más correcta la sistemática y la técnica contenida en los artículos 77 al 89 de la Ley General Tributaria que la de losartículos 757 y siguientes de la Ley de Régimen Local. por lo que éstosdeberían ser sustituidos por aquéllos. En particular. es partidario de que laHacienda estatal liquide. juntamente con las sanciones correspondientes ainfracciones del tributo-base. las relativas a recargos locales administradospor el Estado. pero sin perjuicio de que preferentemente lo haga la Entidadlocal. De otro lado. a su juicio debe extenderse la actuación del servicio deinspección local a los tributos o participaciones en la contribución territorialurbana. licencia fiscal del impuesto industrial y otros. por el interés que lasCorporaciones locales tienen en ellos. Rojo muestra su parecer concorde conlos criterios manifestados por la Ponencia. y en relación al mismo puntoespecífico. aprovecha la ocasión para propugnar que la Hacienda estatalexaccione. además de las sanciones. los mismos tributos locales por razonesde economía. Sostiene que ello no atentaría a la autonomía de las Corporaciones locales. ya que aquélla reside más en la disposición de los gastos queen la recaudación de los ingresos.

Ribot expone que la legislación en materia de sanciones tributarias debeser muy esmerada tanto en el aspecto técnico como en lo que se refiere ala tipificación de las faltas. De ahí que no estime aplicable más que el ar-

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tículo 757 de la Ley de Régimen Local relativo a la información. El sistemade la Ley General Tributaria es mucho más adecuado a las necesidades ac-,tuales y su aplicación al régimen local evitaría la formulación de Ordenanzas:fiscales ilegales, e incluso de alguna Orden ministerial, como la referente a laaplicación del impuesto de circulación de vehículos. A su juicio, el cuadrode multas recogido en el artículo 12 de la Ley 60/1969, de 30 de junio, quemodificó el artículo 83 de la Ley General Tributaria, debería aplicarse a lasHaciendas locales, con una reducción del 50 por 100 en la cuantía de lassanciones. En cuanto al procedimiento sancionador, Ribot seguiría un sistema análogo al de la inspección estatal, con supresión, por tanto, de otrascondonaciones fuera de las previstas en el artículo 88 de la Ley GeneralTributaria y consiguiente derogación de los artículos 761 al 766 de la Leyde Régimen Local. De otro lado, daría las máximas garantías al presuntoinfractor, a través de los trámites de audiencia y vista del expediente desimple infracción. omisión o defraudación. Por último, considera correctoque la Hacienda estatal liquide, juntamente con las sanciones correspondientes a infracciones del tributo-base, las relativas a recargos locales administrados por el Estado.

A juicio de Remón, la regulación de una detallada diversificación en lacuantía de las sanciones fiscales locales, en forma similar a la del Estadoo en forma acaso atenuada por el menor volumen de los tributos locales, laconsidera absolutamente necesaria. Se evitaría así la discrecionalidad y oscuridad con que en este campo se opera, al establecer en las Ordenanzas lasresponsabilidades por su incumplimiento y casos de defraudación, conformeal artículo 718-1. e), de la Ley de Régimen Local, y muchas veces tambiénen el momento de su aplicación.

Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva estiman que no estaría de más completar la regulación de los artículos 765, 766 Y 767 de la Ley de RégimenLocal con unas normas de tipo procesal sobre trámites. plazos y legitimación para intervenir en los expedientes de sanciones. De otro lado, creenque en aras de la uniformidad tributaria debería aplicarse totalmente el artículo 88 de la Ley General Tributaria, sin necesidad de establecer un tratomás favorable al contribuyente municipal que al estatal.

Muñoz opina que la sistemática y la técnica contenidas en lor artículos 77 al 89 de la Ley General Tributaria parecen más perfectas que las dela Ley de Régimen Local y, coincidiendo con los Comunicantes anteriores.propugna el mismo trato para el contribuyente al Estado y a la Provincia yMunicipio. También es partidario de aplicar en su totalidad las sancionesreguladas en el artículo 12 de la Ley de 30 de junio de 1969. En la futuranormativa, añade, podría reiterarse el procedimiento esbozado en los artículos 765 al 767 de la Ley de Régimen Local, aunque tal vez fuera conve-

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niente incorporar algún otro detalle regulador. Y, finalmente, sobre el último punto propuesto por la Ponencia, considera que, teniendo en cuenta quela gestión de los recargos incumbe a la Hacienda estatal, al asumir la gestióndel tributo-base, parece correcta la liquidación conjunta de las sanciones.


Tras la exposición de los Ponentes sobre los diversos puntos aludidos enla Propuesta, Muñoz y Ribot insistieron en los puntos de vista sostenidosen sus respectivas Comunicaciones. Lo mismo hizo Remón, quien perfiló sucriterio proponiendo una amalgama de los preceptos contenidos en las Leyes de Régimen Local y General Tributaria, de forma que no se adoptarael traslado puro y simple de ésta al ámbito local, sino en cuanto convinierapara mejorar la legislación local.

Medina intervino para hacer observar la necesidad de regular adecuadamente el procedimiento, en forma ágil y eficiente, en los casos de sancionescolectivas; para propugnar que al responsable de infracción o de defraudación se le imponga sanción en cualquier caso, aunque fuere mínima, y paraoponer al criterio de la Ponencia, respecto al último punto de la Propuestarelativa al tema, el suyo propio de que no se trataba de un problema decompetencia, sino de condonación.

Murillo arguyó que la «resistencia, negativa u obstrucción a la accióncomprobadora e investigadora», a que aluden el apartado e) del artículo 78de.la Ley General Tributaria no constituyen una simple infracción, comodicho precepto establece, sino más bien un caso de defraudación, a lo queel Moderador contestó que dichos actos pueden ser, según los casos, constitutivos de omisión o de defraudación, pero que, en cualquiera de ellos,las multas pueden ser de elevada cuantía.

Rebés, a la vista del artículo 83-1, a), de la Ley General Tributaria, sugirió que se aclarase, en el ámbito local, la expresión «en la forma quereglamentariamente se determine», contenida en dicho precepto, y en relación con ello propugnó diversificar el cuadro de sanciones en función de latardanza en presentar declaraciones, dentro de límites mínimos y máximos,trayendo a colación al respecto una experiencia negativa del Ayuntamientode Barcelona que no vio aprobada por el Ministerio de Hacienda una modificación en este sentido de su Ordenanza fiscal general. El mismo asistentepidió se aclarase si en materia de tasas podría existir defraudación. Inmediatamente, la Ponencia se adhirió a esta observación, manifestando que, asu juicio, dada la naturaleza de las tasas, no es posible apreciar defraudación,sino solamente infracción de norma jurídica. El Moderador hizo observar

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que, pese a lo interesante del tema, no era objeto del Seminario, aunque nose oponía a que se tuviera en cuenta en las conclusiones.

Durán habló sobre el último punto de la Propuesta de la Ponencia examinado en términos que hicieron intervenir a la Ponencia para puntualizarque, en realidad, sus argumentos estaban recogidos en una Instrucción sobreliquidación de recargos de finales de 1966. Entonces, Durán insistió en que,para resolver la cuestión planteda, se cumpliera dicha Instrucción.

Finalmente, Cifuentes propugnó que el Seminario se pronunciase sobrela necesidad de establecer el delito de infracción tributaria con sanción enla jurisdicción penal. El Moderador hizo observar que en nuestro ordenamiento jurídico ya existe tal delito, si bien no tiene pena de privación delibertad, pero que, en cualquier caso, en la práctica no se aplica.

5. COMENTARIO.

En el tema de las infracciones y sanciones tributarias, pienso que debepartirse de una base axiomática. No existe razón suficiente para que en estamateria exista un régimen diferente en el ámbito estatal que en el local.Así lo entendió el Ministerio de Hacienda, en el ejercicio de su funciónfiscalizadora de las Ordenanzas fiscales del Ayuntamiento de Barcelona, alestablecer aplicable la Ley General Tributaria. Criterio que, por lo demás.coincide con el del artículo 127 del Reglamento de Hacienda Municipal deMadrid, según el cual, «en todo lo relativo a infracciones tributarias y susdistintas calificaciones, así como en las sanciones que a las mismas corresponden en cada caso, se aplicarán las normas del capítulo VI del título II dela Ley General Tributaria».

En cuanto al problema suscitado por Rebés, y al que se refiere el apartado b) de la conclusión, estimo que en las tasas no cabe defraudación, sinoinfracción de Reglamentos, Ordenanzas u otras normas de policía al nosolicitar la licencia o concesión oportunas, que justifiquen la prestación delservicio o el aprovechamiento. El caso es más difícil de resolver tratándosede servicios de prestación obligatoria, pero aun así, se estará a lo más anteuna demora en el pago, sancionable, pero no en concepto de defraudación.Siguiendo este criterio, habría que estimar notoriamente incorrecto el contenido de muchas Ordenanzas fiscales, y aun en el Proyecto de Ley de Basesde Régimen Local se incurre en la misma anomalía en la base 78-6, cuandocon ocasión del impuesto sobre ordenación urbanística, se prevé «un recargo del 300 por 100, como máximo, si el exceso de edificación resultara de·haberse construido sin previa licencia o infringiendo la concedida».

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Finalmente. respecto al último punto propuesto por la Ponencia. me-.queda la duda de cómo puede la Administración tributaria estatal calificarun hecho y aplicarle una sanción que no sea automática. esto es. que preciseprevia gradación y que compete claramente al Presidente de la Corporación.Creo que valdría la pena aclarar esta cuestión. que en la práctica ya se hapresentado por reclamación del contribuyente.

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V. LA GESTION TRIBUTARIA

ORGANOS ADMINISTRATIVOS

CONCLUSION 39.a

1. TEXTO.

El Seminario considera correcta la técnica del artículo 90 de la Ley General Tributaria que, siguiendo criterios tradicionales, distingue entre funciones de gestión y funciones de resolución, y entiende que, en principio, aquéllas pueden atribuirse a funcionarios de la Administración local y éstas alos órganos corporativos.


2.1. ¿Cuál es la competencia específica que debe asignarse a cada unode los órganos o funcionarios locales en materia de gestión tributaria?

Respecto a la determinación de la competencia específica que debe asignarse a cada uno de los órganos o funcionarios locales en materia de gestión tributaria, en otros apartados de la Propuesta se ha hecho mención expresa de supuestos concretos, como en la fijación de bases, los aplazamientos y fraccionamientos de pago, la compensación, la condonación y laimposición de sanciones por infracciones tributarias.

Asimismo, en apartados posteriores se concretan también los órganos locales que, a juicio de la Ponencia, habrían de tener facultades decisorias enmateria de gestión tributaria.

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2.2. ¿Se estima correcta la técnica del artículo 90 de la Ley GeneralTributaria que, siguiendo criterios tradicionales, distingue funciones de «gestión» y funciones de «resolución»?

La Ponencia estima correcta la técnica del artículo 90 de la Ley GeneralTributaria que, siguiendo criterios tradicionales, distingue funciones de «gestión» y funciones de «resolución», ya que no se aprecian motivos suficientespara suprimir dicha dicotomía.


Para Rojo, la gestión tributaria debe corresponder a la Corporación, conlos asesoramientos necesarios, y a los funcionarios la aplicación de los tributos. Según Ribot, en materia tributaria deben existir dos grandes gruposfuncionales, gestión y recaudación, pero este esquema tradicional debe ampliarse distinguiendo en el grupo de gestión tres subfunciones: coordinación,gestión propiamente dicha y control. Nasarre, Talavera y Sánchez Olivaconsideran interesante determinar la competencia de los funcionarios localesen materia de gestión trjbutaria.

Muñoz estima que determinar la competencia específica que debe asignarse a cada uno de los órganos o funcionarios locales en materia de gestióntributaria no entra de lleno en la finalidad del Seminario. Sin embargo, puede dejarse establecido un principio esencial, y es el de que los órganos políticos, primordialmente los Presidentes de las Corporaciones, deben estar liberados, en una futura normativa, de todas las funciones que pudierandenominarse «rutinarias», las cuales deberían estar atribuidas a órganos burocráticos, incluso la adopción de decisiones y, por tanto, la producción dedeterminados actos administrativos. Las decisiones, si realmente quiere llegarse a una agilización de los procedimientos, deberían adoptarse siempre alnivel menos elevado posible, según la naturaleza y trascendencia de aquéllas.A este respecto, Muñoz recuerda que en el Coloquio sobre estructura orgánica de las Corporaciones locales se apuntó una clasificación en funciones primarias, secundarias y terciarias. Las primeras serían las de planificación, quecorresponderían a los órganos políticos colegiados. Las secundarias, o funciones de adaptación, deberían corresponder al Presidente de la Corporación;y las terciarias o de ejecución deberían quedar en el ámbito y nivel de losórganos auxiliares o burocráticos. En éstos prodrían establecerse asimismodiferentes niveles, a cuyas distintas alturas, según la naturaleza y trascendencia de aquéllas, habrían de ir adaptándose las decisiones. Para mayor claridad, añade Muñoz que es preciso distinguir entre decisiones propiamente

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dichas (a adoptar entre diversas soluciones posibles, según criterios de oportunidad o eficacia), que deben quedar en cualquier caso reservadas al estamento político-representativo, y decisiones rutinarias, atribuidas a los elementos burocráticos y que unas veces serán meros actos de impulsión y otras'verdaderos actos administrativos, aunque ceñidos a un campo de actuaciónmuy concreto y determinado, perfectamente enmarcado y definido, pero.siempre orientados a preparar las decisiones propiamente dichas. Finalmente, Muñoz estima que las funciones de «gestión» y de «resolución» seencomienden, en el ámbito local y como lo están en el del Estado, a órganosdiferentes, conforme al artículo 90 de la Ley General Tributaria. Entiendeque dicha dicotomia viene impuesta por elementales principios de garantía hacia los administrados y aun hacia la propia Administración.

Por último, Carrillo formula interesantes consideraciones, que vale lapena transcribir íntegramente:

«No se nos puede ocultar que si, pese a la legalidad actual,aún se logra «administrar» en el ámbito de la vida local es porconsecuencia de la constante práctica y uso de las «vías de hecho».Actividad «contra ley» que se expande a medida que las municipalidades son de mayor entidad, a través de las delegaciones de atribuciones en favor de funcionarios gestores o «administradores», noamparadas ni permitidas por precepto legal alguno. Y hechos dichoque pese a la legalidad actual, aún se logra administrar pensandoen los procedimientos de gestión, liquidación y cobranza de tasas,como las de mataderos, mercados, alhóndiga, ocupaciones ocasionales de vías públicas, servicios de cementerios, etc.

y si bien puede aceptarse que estos funcionarios liquidadores-que a la vez suelen ser recaudadores de la exacción- actúanlegalmente con facultades interventoras delegadas (gestionan y seintervienen a sí mismos) -regla 7.a de la Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones Locales-, en forma alguna pueden serválidas y legales tales liquidaciones que no están sancionadas deconformidad por los órganos corporativos competentes y que, enconsecuencia, carecen de fuerza de obligar.

Es discutible si cabría la potestad de delegar en el funcionarioel otorgamiento de licencias; lo que en modo alguno puede discutirse, porque la respuesta es negativa, es la posibilidad de delegarlas funciones liquidatorias, dotándolas de eficacia legal coactiva,porque esta eficacia frente a la persona obligada a contribuir sólopuede nacer de un acto administrativo, cuya competencia es siempre de la Corporación.

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Es evidente que si queremos seguir hablando de «régimen dederecho» -aunque esta definición no sea aceptable. por razonesen las que no resulta oportuno entrar-; si queremos evitar la multiplicidad de situaciones desagradables en que nos vemos envueltospor consecuencia de la forzosa utilización de las «vías de hecho»; sies la ley la que debe estar al servicio de las realidades, tales prácticas deben ser reducidas a un orden jurídico en la futura regula-ción del régimen local.

Un orden jurídico auténtico -y ya es una pena tener que calificarlo- es antitético con las situaciones absurdas. La organizaciónadministrativa plasmada en nuestra Ley de Régimen Local conduceforzosamente a la producción intensiva de absurdos y a que laactividad de las Corporaciones -considerada en el más amplio delos sentidos- sea la pura negación de todo «régimen de derecho»L

Podemos evitar nuevas alusiones a las «vías de hecho», pues la.máxima irracionalidad en la organización administrativa se daría en·la exigencia de tener que recabar la previa aprobación, al menos,de la Alcaldía-Presidente, para poder exigir el pago de la tasaliquidada «in situ» e «in acto» por prestación de un servicio en elMatadero.

Pero qué pensar de una organización administrativa que exige"para la validez de una liquidación practicada en expediente de plusvalía, por prestación de un servicio contra incendio, de un padrónanual por impuesto sobre circulación de vehículos, que al documento en cuestión le otorgue su aprobación un órgano corporativoque carece de aptitud técnica para conocer de aquello que se somete a su aprobación, y que forzosamente ha de prestársela. Elobligar a los órganos corporativos a un tal actuar es obligarles adictar actos vacíos de sentido, sin consistencia real alguna, complicando los trámites y definiendo innecesariamente la resolución delos procedimientos de gestión económica.

No comprendemos el afán que se advierte en fuertes sectores detrasplantar al régimen local la normativa legal que ha nacido pararegular -acomadada a su naturaleza- la actividad de la Administración central, mientras que, por el contrario, se insiste -comoconsecuencia de criterios centralizadores- en mantener para lasmunicipalidades un régimen de organización radicalmente dispar aldel Estado.

En la esfera de lo estatal, las funciones legislativas y fiscalizadoras están atribuidas a un órgano representativo, netamente diferenciado del órgano ejecutivo de dirección y gestión. Estas últi-·

mas funciones las ejerce el Gobierno, dividido o integrado en Departamentos ministeriales, cuya acción se expande por todo el territorio nacional a través de la actividad de funcionarios y del ejerciciode funciones legalmente delegadas. Así, las funciones de gestióneconómica resultan de actos dictados por meras resoluciones de unfuncionario (el Delegado de Hacienda), acomodadas tales resoluciones, claro está, a la normativa aprobada por el órgano legislativo.

En el ámbito de lo local, por el contrario, el órgano corporativo--órgano de gobierno y gestión de intereses municipales- ejerceconjuntamente funciones legislativas y ejecutivas y monopoliza laproducción de toda clase de actos de gestión económica. Si a elloañadimos que las Corporaciones están integradas por miembros representantes de las colectividades menores, y por esta causa normalmente no tecnificados en cuestiones jurídico-económicas, es fácil advertir cómo la organización corporativa y su funcionalidad seresuelven en un puro contrasentido.

Para lograr la plena juricidad en el actuar de las Corporacioneslocales se precisa, al menos, la alteración en el orden de las competencias, reduciendo las del organismo público, nada más y nadamenos, que al ejercicio de las plenas funciones legislativa y fiscalizadora, y en cuanto a ésta bien por actuación de oficio o bien porvía de reclamaciones y recursos. Ello implicaría el reconocimientopleno de la diferenciación entre actos de gestión y actos de resolución, según se distingue en el artículo 90 de la Ley General Tributaria, atribuyendo aquéllos a la competencia de funcionarios cualificados y reservando las funciones de resolución al órgano corporativo. No se nos pasa por alto la profunda innovación que talreforma supondría, ni las resistencias que habrían de vencerse; peroahí está el citado artículo 90 como precedente. Tampoco podemosdesconocer que esta reforma, en apariencia tan simple, implicaríala necesidad de una reforma profunda en orden a competencias ycometidos, que llegaría a trascender del mero campo de lo jurídicoeconómico.

Por todo ello, la legislación futura debería orientarse en unade estas dos direcciones:

a) Por reconocimiento legal expreso de una dualidad en el carácter de las liquidaciones de derechos, distinguiendo entre liquidaciones «provisionales» y «definitivas». Señalando el ámbito deexacciones en que habrían de producirse unas y otras, y atribuyendo competencia al funcionario para la práctica legal de las «provisionales». Para este supuesto, podría articularse un recurso de al-

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zada ante el órgano corporativo, manteniendo contra las resoluciones dictadas por éste toda la gama actual de recursos, incluido elde reposición.

b) Aplicación plena del contenido del artículo 90 de la Ley General Tributaria, atribuyendo competencia legal expresa al funcionario para el ejercicio de las funciones de gestión, y otorgando frente a tales resoluciones un recurso de alzada ante la Corporación;atribuyendo a todo acto liquidatorio carácter de «acto administrativo», aunque sin efectos en orden al acceso a la vía jurisdiccional.Ello conduciría probablemente, salvando el carácter trifronte de laactual función interventora, a desplazar ésta en dos órdenes: unaJefatura de Servicios económicos y un Interventor, éste con funciones de fiscalización y asesoramiento. La Jefatura de Servicioseconómicos debería poseer competencia para ejercer todas las funciones de gestión, produciendo liquidaciones con carácter de «definitivas», que adquirirían validez con la mera «censura-conforme»de la Intervención. Frente a tales liquidaciones debería otorgarse recurso de reposición ante la propia Jefatura, y de alzada ante el órgano corporativo de resolución.

Aparte de ello, siempre quedaría un ámbito de aplicación paralas liquidaciones provisionales, que deberían reconocerse para todosaquellos supuestos de inaplicabilidad práctica de la norma general.Su campo sería principalmente el de las tasas por prestación de servicios y aprovechamientos especiales: Matadero, Mercado, Cementerio, ocupación eventual de vías públicas, industrias callejeras yambulantes, etc., supuestos en los que, como antes hemos dicho, laprestación del servicio o la realización del aprovechamiento es inmediatamente correlativa al ortorgamiento de licencia, y ésta simultánea al cobro de derechos. Actividad siempre ejercidla por funcionarios administradores de servicio o bien, incluso, por meros funcionarios subalternos.

Frente a la liquidación provisional debería otorgarse una reclamación en vía de revisión ante la Jefatura de Servicios económicos-equivalente a una reposición- y frente a la resolución dictadapor ésta un recurso de alzada ante la Corporación.

Hasta aquí la Comunicación, que sólo pretende evidenciar lanecesidad de una radical reforma en las cuestiones a que se contrae, demostrando su viabilidad.»


En este punto, la Ponencia se creyó obligada a exponer sucintamente lamotivación de su Propuesta en orden a la posibilidad de intervenir los funcionarios en la gestión tributaria, basada en el régimen especial de Barcelona.Barril, que en principio objetaba que en la Administración local los funcionarios no practican liquidaciones con el carácter de acto administrativo, seadhirió posteriormente a la Propuesta, haciendo resaltar sus ventajas. Algunos asistentes pusieron también algunas objeciones, sobre todo referidas a lalegislación vigente, pero el Seminario, en conjunto, acordó adherirse a unatesis general, que consta plasmada en la conclusión.

5. COMENTARIO.

La propuesta de la Ponencia se basaba en los artículos 35, especialmenteapartados 3 al 5; y 36 de la Ley especial para el Municipio de Barcelona, y141 Y 142 del Reglamento de Organización y Administración de Barcelona,en cuya normativa parece fundamentarse las sugerencias contenidas en laComunicación de Carrillo.

COLABORACION SOCIAL

CONCLUSION 40.a

l. TEXTO.

Los artículos 96 al 100 de la Ley General Tributaria se pueden acoger enla futura normativa de las Haciendas locales, ya que existen algunos tributossusceptibles de ser regidos por el sistema de determinación o estimaciónobjetiva de bases imponibles; y, por otra parte, la actividad administrativade distribución individual de bases y cuotas también puede desarrollarse através de dichos órganos de colaboración social. En particular, el Seminarioha registrado diversas intervenciones para propugnar dicha colaboraciónsocial: a) en la determinación de las valoraciones unitarias a los efectos dela aplicación del arbitrio municipal sobre el incremento de valor de losterrenos, y b) con relación a las asociaciones administrativas de contribuyentes, a los efectos de la determinación de la deuda tributaria de contribuciones especiales, de modo que podrían constituirse juntas mixtas de reparto en

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el seno de aquéllas. Sin embargo, dichos criterios no han sido compartidospor la generalidad del Seminario.

Un sector del Seminario ha estimado también la conveniencia de recabarcolaboraciones externas en la redacción de Ordenanzas fiscales, antes delacuerdo de aprobación, pero la mayoría de los asistentes han consideradoque el período de información pública, tal como está establecido en la actualidad, cumple eficazmente su función de garantía del administrado, deforma que, en términos generales, no es necesario introducir la colaboraciónsocial en la preparación de los proyectos normativos, la cual en muchoscasos sería difícil e incluso perturbadora para la agilidad administratvia. Noobstante, no se descarta la conveniencia de permitir la autorización del sistema cuando una Corporación lo crea oportuno.

En relación concreta con las asociaciones administrativas de contribuyentes, se han expuesto en el seno del Seminario criterios contrapuestos:mientras unos se han mostrado partidarios de dotarlas de la mayor agilidady flexibilidad en todos los casos, de acuerdo con el principio formulado enel artículo 9.°, norma 6.a, de la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobre Modificación parcial del régimen local, otros, en cambio, no son favorables a dichasasociaciones o, a lo sumo, quieren limitar su función al control de las obrasque motivan la imposición, sin extenderla a materias fiscales. como son lafijación de las cuotas individuales. De otro lado, el Seminario cree improcedente la constitución de dichas asociaciones en los casos de obras realizadaspor otras entidades públicas con subvención municipal.


2.1. ¿Resulta eficaz, en materia de aprobación de Ordenanzas fiscales,el período de información pública, o sería conveniente introducirla colaboración social en la preparación de los proyectos normativos?

La Ponencia estima que el período de información pública, posterior alacuerdo de imposición y/u ordenación de exacciones, tal como está establecido en la actualidad, cumple eficazmente su función de garantía del administrado, de modo que, en términos generales, no es necesario introducir lacolaboración social en la preparación de los proyectos normativas, que enmuchos casos sería difícil e incluso perturbadora para la agilidad administrativa. Sin embargo, no se descarta la conveniencia de permitir la utilización del sistema cuando una Corporación lo considere oportuno.

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2.2. Aparte de la colaboración social a que se refiere la cuestión anterior, ¿se considera aprovechable, para la futura regulación de lasHaciendas locales, alguno de los preceptos contenidos en los artículos 96 al 100 de la Ley General Tributaria?

Los preceptos contenidos en los artículos 96 al 100 de la Ley GeneralTributaria se consideran aprovechables para la futura normativa de las Haciendas locales, ya que existen algunos tributos provinciales y municipalessusceptibles de regirse bajo el sistema de determinación o estimación objetivade las bases imponibles. y, por otra parte, «la actividad administrativa dedistribución individual de bases y cuotas» también puede desarrollarse através de dichos órganos de «colaboración social». Un caso típico en elámbito local podría ser la asociación administrativa de contribuyentes a losefectos de determinación de la cuota tributaria de contribuciones especiales,y el de las juntas mixtas de reparto que podrían constituirse en el seno deaquéllas.

Otras formas de esta «colaboración social» son las realizadas por losgremios fiscales y las agrupaciones privadas de contribuyentes integradas enla Organización sindical o en otros organismos oficiales, o agrupaciones oficialmente reconocidas.

2.3. Pareciendo a la Ponencia que debe estimarse como una forma de«colaboración social» la asociación administrativa de contribuyentes de las contribuciones especiales, ¿se reputa útil la subsistencia de esta institución? En este caso, ¿qué instrumentación debería establecerse para perfeccionar el actual sistema?

La Ponencia, recordando respecto a la cuestión planteada la conclusión 34.a de las del IV Seminario de Investigación sobre «Actualización delas contribuciones especiales», estima que, de subsistir en el futuro las asociaciones administrativas de contribuyentes, deberían estar dotadas de mayoragilidad y flexibilidad para que pudieran tener vigencia y efectividad entodos los casos, de acuerdo con el principio formulado en el artículo 9.°,norma 8.a, de la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobre Modificación parcial delrégimen local; y, en tal sentido, deberían modificarse sustancialmente losartículos 19 y siguientes del Reglamento de Haciendas Locales, sobre la basede simplificar trámites y de crear, en el seno de dichas asociaciones, unaespecie de juntas mixtas de reparto con la función de fijar alícuotas, sinperjuicio de las facultades revisoras otorgadas a la Junta general de la asociación.

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Respecto a la posible colaboración social en la preparación de nuevasOrdenanzas fiscales o en la modificación de las existentes, como, en general,a la imposición de exacciones, antes del período de exposición al público delos correspondientes acuerdos, comparten el criterio de la Ponencia Cámpora~

Muñoz, Nasarre, Talavera, Sánchez Oliva y Rodríguez Haro.

En otro aspecto, relativo a la aplicabilidad a las Haciendas locales de losartículos 96 al 100 de la Ley General Tributaria, Cámpora, en el caso particular de las asociaciones administrativas de contribuyentes a los efectos dela imposición de contribuciones especiales, estima que la constitución de las.mismas debería solicitarse por el 60 por 100 de los interesados y que nodeberían impedir la realización de las obras, sino ser un mero medio decontrol de éstas, o incluso de ejecución, por aplicación de lo dispuesto enla Ley del Suelo respecto a la gestión privada. Rojo considera, de un lado,.aceptable todo procedimiento de simplificación recaudatoria, llegando incluso a la responsabilidad solidaria de la deuda tributaria, y de otro, estimainútiles y perturbadoras las actuales funciones de las asociaciones adminis-·trativas de contribuyentes. Para Ribot, la colaboración social es el soporteindispensable~ a través de la adecuada participación política, de la Administración local. A su juicio, los principios contenidos en los artículos 96 al100 de la Ley General Tributaria quizás no tienen, por razón a este ámbito,.pero cree que podrían ser utilizados a los efectos de convenios o conciertose incluso (artículos 98 y 99, concretamente) para alterar el régimen de las:asociaciones administrativas de contribuyentes, las cuales deberían convertirse en entes «intuitu personae» o, con otras palabras, la votación deberíafijarse en función de la suma total pagada por cada contribuyente y no,.como ahora, del número de cuotas pagadas.

Remón encuentra conforme el criterio de la Ponencia de que se dote alas asociaciones administrativas de contribuyentes de una mayor agilidad yflexibilidad sobre la base de simplificar los trámites, pero entiende que puedeofrecer peligro el establecimiento en su seno de juntas mixtas de reparto. Las·asociaciones, en su configuración actual, tienen limitada su actuación al'examen de proyectos, contratos y transacciones en su caso, a la inspecciónde obras y servicios y a la revisión y comprobación de las cuentas, conformeal artículo 26 del Reglamento de Haciendas Locales, sin que, por tanto,.intervengan en la fijación de las cuotas individuales, y estima prudente estudiar los pros y contras de extender su actividad y cometidos a dichocampo.

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Según Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva, la colaboración social a quealude la Propuesta de la Ponencia puede tener el inconveniente de hacerinterminables los procedimientos de determinación de las bases imponibles~

Creen que a este respecto existe diferencia entre la Hacienda estatal y las.Haciendas locales por el distinto ámbito de aplicación de una y otras. Sinembargo, consideran que no estaría de más la existencia de normas comolas de los artículos 96 al 100 de la Ley General Tributaria, pero piensan quetendrían aplicación en muy contadas ocasiones.

Finalmente, Alarcón y Muñoz comparten sustancialmente la Propuesta.de la Ponencia.


Sobre el tema de la colaboración social en la preparación de proyectos:normativos, el criterio del Seminario, después de la exposición de la Ponencia y de las intervenciones de Cifuentes y de Rebés, fue unánime en el sentido de compartir el criterio contenido en la Propuesta.

Respecto a la colaboración social en otros aspectos, Veciana, en términos generales, manifestó que la colaboración social, en forma de opiniónpopular, siempre es interesante y que conviene pulsarla directamente, sinrehusar «a priori» este elemento informativo. Mayor polémica se suscitóa propósito de las asociaciones administrativas de contribuyentes. Alarcóndefendió su existencia y potenciación. Barril las aceptaba si su función selimitara al control del desarrollo de las obras, pero las rechazaba para ejercitar un control fiscal. Remón, que se oponía a las asociaciones administrativas de contribuyentes, porque en la práctica son, a su juicio, ineficaces, y,.más aún, a la constitución en su seno de juntas mixtas de reparto, reconoce,.sin embargo, que en algún caso pueden ser útiles, y a este respecto trajo acolación un caso producido en Málaga, donde tuvieron una intervenciónmuy satisfactoria en la fijación de índices para el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos. Romero y De la Orden, así como otrosasistentes, se produjeron en sentido contrario a la existencia y funcionamiento de las citadas asociaciones.

5. COMENTARIO.

Creo que en algunos casos puede ser interesante, antes de llegar al acuerdo corporativo de imposición de exacciones o de aprobación o modificaciónde Ordenanzas fiscales, recabar la colaboración de Sindicatos, Cámaras, etc.,aparte de la intervención directa que puedan tener sus representantes en la.

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respectiva colaboración social. Ahora bien, a mI JUICIO, no conviene darcarácter general y preceptivo a este trámite que, en definitiva, no está prohibido.

Respecto a las asociaciones administrativas de contribuyentes, soy partidario de suprimirlas, si las contribuciones especiales llegan a alcanzar lamadurez normativa que es de desear. Más interesante estimo regular adecuadamente la realización de obras municipales de iniciativa privada, siguiendolas directrices de las legislaciones especiales de Madrid y de Barcelona, perobien entendido que los interesados no deberían en cualquier caso satisfacerel importe total de la obra, sino sólo hasta el límite de la imposición de contribuciones especiales.

No obstante, el Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local parece inclinarse hacia el criterio de otorgar mayor importancia a las asociacionesadministrativas de contribuyentes. Así, la base 74-7 previene que «se regularán los casos en que procederá la constitución de asociaciones administrativas de contribuyentes, su composición, funcionamiento y atribuciones, asícomo la creación de organismos mixtos integrados por representantes de laAdministración local y de dichas asociaciones».

PROCEDIMIENTO DE GESTION TRIBUTARIA

CONCLUSION 41.a

1. TEXTO.

Una parte del Seminario estima aconsejable, para reducir la presión tributaria indirecta y los costes correspondientes, establecer una mayor coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas locales, en orden a la gestión.de determinados tributos, sobre todo en materia de recaudación, aunque conla salvedad de que sería deseable la existencia de una amplia y sincera comunicación recíproca entre la Administración tributaria estatal y la local enlo que atañe a la información sobre datos fiscales relativos a los contribuyentes de ambas esferas, valoración de bienes sometidos a tributación yotros aspectos, sin perjuicio del cumplimiento de lo establecido en el artículo 112 de la Ley General Tributaria y de la Instrucción provisional de administración y contabilidad de los recursos locales e institucionales administrados por la Hacienda pública, aprobada por la Orden de 27 de diciembrede 1966, y con supresión, en todo caso, del premio de cobranza.

Sin embargo, otra parte del Seminario obieta la oportunidad de intensificar o de ampliar la utilización del sistema de recaudación conjunta atribui-

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ble al Estado, por estimar que: a) perjudica la fluidez de ingresos y la liquidez de caja; b) puede plantear algunos problemas de personal excedente, ye) representaría alejar el control de la gestión tributaria, atribuida a las Corporaciones locales, de las fuentes productoras de sus ingresos. Quienes asípiensan, estiman que estos inconvenientes podrían desaparecer si la recaudación se efectuara a través de servicios dependientes de las Diputaciones provinciales, con carácter obligatorio para los Ayuntamientos desprovistos demedios adecuados, y con carácter potestativo para los demás.

Finalmente, el Seminario, con algunas discrepancias, reputa plenamenteaplicables a las Haciendas locales los artículos 101 al 119 de la Ley GeneralTributaria y, en particular, manifiesta los siguientes criterios:

a) Deberían quedar perfectamente dilucidados, en materia de declara-'ciones tributarias, los supuestos de error de hecho y de derecho, y, a esterespecto, podrían servir de criterio orientador los razonamientos contenidosen el acuerdo del Tribunal Económico-administrativo central de 21 de mayo.de 1965 (Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi, núm. 4.096).

b) En lo que respecta a la denuncia pública, algunos asistentes propugnan la supresión del sistema por inmoral e ineficaz; otros estiman adecuadoel procedimiento establecido en el artículo 275 del Reglamento de HaciendasLocales, aunque hacen notar el poco uso, en la práctica, de dicho precepto;y, finalmente, otros se muestran partidarios de suprimir el apartado 4 de·dicho precepto, postulando un trato igual para funcionarios y particulares.

e) En materia de prueba, se hace especial hincapié en el artículo 114 dela Ley General Tributaria, al implantar respecto a la carga de la prueba unsistema más justo que el establecido por el artículo 241-3 del Reglamentode Haciendas Locales, y se considera oportuno un desarrollo de aquel precepto legal que establezca categóricamente, recogiendo acertadas directricesjurisprudenciales, que en materia de tasas la prueba de la prestación delservicio, si el presunto contribuyente la negare, incumbe a la Entidad localde la imposición.

.2. PROPUESTA DE LA PONENCIA.

2.1. ¿Se estima aconsejable, para reducir la presión tributaria indirecta,establecer una mayor coordinación entre la Hacienda estatal y lasHaciendas locales, en orden a la gestión de los tributos?

La Ponencia estima aconsejable, para reducir la presión tributaria indirecta y los costes correspondientes, establecer una mayor coordinación entrela Hacienda estatal y las Haciendas locales, en orden a la gestión de los

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tributos, sobre todo en materia de recaudación. No obstante, sería deseble.la existencia de una amplia intercomunicación entre la Administración tri··butaria estatal y la local en lo que atañe a la información sobre datos fisca··les relativos a los contribuyentes de ambas esferas, valoración de bienes so·metidos a tributación y demás aspectos, sin perjuicio del cumplimiento delo ordenado en el artículo 112 de la Ley General Tributaria.

2.2. ¿Se consideran aplicables a las Haciendas locales las normas delos artículos 101 al 113 de la Ley General Tributaria, en cuanto a«iniciación y trámites» y a «comprobación e investigación»?

Se consideran aplicables a las Haciendas locales las normas de los artículos 1O1 al 113 de la Ley General Tributaria, en cuanto a «iniciación ytrámites» y «comprobación e investigación», y, en particular, lo establecidorespecto a «subsanación de defectos» (artículo 104), «queja» (artículo 106),«consultas» (artículo 107) y «rectificación de errores materiales, aritméticoso de hecho» (artículo 108).

2.3. ¿Se reputa perfectible el procedimiento que sobre las denunciaspúblicas establece el artículo 275 del Reglamento de HaciendasLocales?

En general, se estima adecuado el procedimiento que sobre las denunciaspúblicas establece el artículo 275 del Reglamento de Haciendas Locales,aunque es de notar el poso uso, en la práctica, de dicho precepto.

2.4. ¿Qué trámites fundamentales deben ser los que comprenda la futura normativa de las Haciendas locales acerca del procedimientode gestión tributaria?

En la futura normativa de las Haciendas locales deben recogerse las es·pecialidades del régimen local, con remisión en lo demás a la Ley GeneralTributaria, lo que implica, en el caso del «procedimiento de gestión tribu·taria» (artículos 101 al 119 de la Ley General Tributaria), que debe existirtal remisión, ya que, en general, dichos preceptos pueden tener ]plena vigen·cia en aquel ámbito.

2.5. ¿Son aplicables al ámbito local las prescripciones de los artículos 114 al 119 de la Ley General Tributaria sobre la «prueba»?

La Ponencia considera totalmente aplicables al ámbito local las prescrip·ciones de los artículos 114 al 119 de la Ley General Tributaria sobre la

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«prueba», y hace observar la destacada importancia del artículo 114 de dichaLey al implantar, respecto a la carga de la prueba, un sistema más justo que,el establecido por el artículo 241-3 del Reglamento de Haciendas Locales,-y ya derogado en virtud de los principios opuestos contenidos en los artículos 74-4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa,disposición gnal 2.a , b), de la Ley de Régimen Local y citado artículo 114,según ha proclamado la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de marzode 1967.

2.6. ¿No convendría regular con preClSlOn esta materia de la pruebaen relación, especialmente, con los derechos y tasas, para que tuviera plena aplicación, por lo menos, en caso de litigio, la normacontenida en el artículo 436 de la Ley de Régimen Local?

A juicio de la Ponencia, un nuevo ordenamiento de las Haciendas localesdebería incluir algún precepto que, desarrollando el principio establecidoen el artículo 114 de' la Ley General Tributaria (o equivalente del citadoordenamiento), estableciera categóricamente que, en materia de tasas, laprueba de la prestación del servicio incumbiera al Ente local de la imposición si el presunto contribuyente la negare, recogiendo así una reiteradajurisprudencia del Tribunal Supremo, manifestada, entre otras, en las sentencias de 1 de marzo de 1967 y de 28 de febrero de 1970.

,3. RESEÑA DE COMUNICACIONES.

Cámpora comparte el criterio de la Ponencia de que, para reducir lapresión tributaria indirecta, sería aconsejable establecer una mayor coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas locales en orden a la gestiónde los tributos. Rojo está conforme en todos los puntos con la Propuesta,aunque con relación al procedimiento que sobre las denuncias públicas contiene el artículo 275 del Reglamento de Haciendas Locales, hace observarque no parece viable, ni práctico, ni aconsejable, por lo que su desapariciónse impone. Ribot también es partidario sustancialmente de lo propuesto porla Ponencia. Considera que la reducción de la presión tributaria indirecta yuna mayor coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas localesen orden a la gestión de los tributos es una exigencia de nuestros días, segúndemuestra la legislación comparada. Cree que es absolutamente necesario«normalizar» la gestión tributaria de las Entidades locales mediante la aplicación de los artículos 101 al 113 de la Ley General Tributaria. Piensa quelos trámites fundamentales de la gestión tributaria habrían de ser los siguien-

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tes: a) declaración, recibo, alta por inspección u otros sistemas; b) liquidación provisional; e) comprobación-prueba particular; d) rectificación de errores materiales-reclamaciones, y e) liquidación definitiva. Y en cuanto a ladenuncia pública, apunta la conveniencia de aumentar el depósito a constituir.

Para García Camacho, las funciones de las Entidades locales en materiatributaria deben regularse, en lo posible, previniendo:

a) La cooperación de las Diputaciones provinciales, mediante la asistencia técnica, sobre todo a los Ayuntamientos rurales, extendida no sólo alas funciones de liquidación, sino también a las de inspección de rentas yexacciones, para aquellas exacciones o grupos de ellas cuya naturaleza ycaracterísticas requieran una preparación y una independencia de criterio yde actuación que, en los pequeños Municipios, no siempre tienen o puedenmantener sus modestos funcionarios;

b) el procedimiento de recaudación de las exacciones locales, simultá-·nea con la del Estado y, en 10 que no sea posible tal simultaneidad, el establecimiento de servicios comarcales de recaudación, tanto en período voluntario como en vía de apremio, y que sería fácilmente practicable dada laactual facilidad de comunicaciones, y

e) la estructuración de un régimen jurídico conciso, claro y uniformeque, regulando los derechos y deberes de los contribuyentes y de las Corporaciones, redundaría en beneficio recíproco para ambas partes, facilitandoademás la labor de los funcionarios encargados de dirigir el procedimiento.

Finalmente, Muñoz, que comparte plenamente los criterios de la Ponencia, hace observar que sería interesante un amplio intercambio de datos entrela Administración estatal y la local en orden a la gestión de los tributos. Noobstante, entiende que las Corporaciones locales, para poder desarrollar unapolítica económica colaboradora y complementaria de la del Estado, debengozar de la necesaria autonomía en la aplicación de exacciones para queaquella complementariedad sea real. En materia de recaudación, las Diputaciones provinciales podrían llevar a cabo una gran labor en beneficio de losMunicipios de la Provincia, orientándose la recaudación de éstos a través delos recaudadores de zona de aquéllas, con lo que se lograría: menores costesde recaudación, mayor tecnicismo, mayores garantías para los Ayuntamientos, facilidad, por parte de éstos, de obtener anticipos periódicos a cuentamediante la creación de cajas de cooperación a los servicios municipales derecaudación, posibilidad de mecanización para la confección de recibos ydocumentos cobratorios, etc. De otro lado, Muñoz, considerando aplicablesa las Haciendas locales los artículos 101 al 113 de la Ley General Tributaria, es partidario de atribuir a los Presidentes de las Corporaciones localesla facultad que el último precepto confiere al Ministro de Hacienda. En esta.

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materia, recuerda que el VI Seminario de Investigación recogió como función del Depositario de Fondos la de «suspender el procedimiento de apremio en los casos de error material, aritmético o de hecho en la detefminaciónde la deuda exigida, o cuando, habiendo solicitado en forma el deudor elaplazamiento o fraccionamiento de pago, expirase el período voluntario decobranza sin haberse producido resolución, así como cuando sea necesario elrestablecimiento del imperio de la Ley como consecuencia de extralimitaciones de los agentes ejecutivos, pudiendo en este caso recabar los expedientesy proponer al Alcalde o al Presidente de la Diputación la declaración denulidad de las actuaciones posteriores al momento en que se hubiere cometido la infracción», así como «tramitar los expedientes de denuncia contrael personal recaudador». La reclamación en queja, según la conclusión 55.a

del citado Seminario, se resolverá por el Presidente de la Corporación.


En general, se reiteraron los criterios expuestos en las Comunicaciones,.pero con algunas interesantes matizaciones a que dio lugar el diálogo.

Respecto a la denuncia pública, Carrillo propugnó su supresión, por estimarla inmoral e ineficaz; Rebés abogó por la supresión del apartado 4 delartículo 275 del Reglamento de Haciendas Locales, propugnando un tratoigual para funcionarios y particulares, y Mellado propuso que debería concretarse más el deber de funcionario de poner en cOllücimiento del órganocorrespondiente el hecho denunciable, para evitar situaciones en las queaquél, para cobrar el premio, incumple su deber y denuncia como un particular. La Ponencia contesta a esta última observación perfilando la cuestión aldistinguir entre la actuación del funcionario como tal y como particular, puesen el primer supuesto es aplicable el artículo 112 de la Ley General Tributaria, al conocer hechos denunciables por razón del ejercicio de su cargo, perono así en el segundo supuesto.

García Ramos puso de relieve los inconvenientes a que podría dar lugaruna recaudación conjunta, y que se recogen en la conclusión. Muñoz seadhiere expresamente a esta tesis y al efecto defiende la propuesta contenidaen su Comunicación, en orden a la intervención de las Diputaciones provinciales.

Medina se mostró partidario de la coordinación con la única finalidad dereducir la presión tributaria indirecta, siempre que no resultaran perjudicados los intereses de las Haciendas locales, criterio que recogió la adhesiónde casi todo el Seminario. Asimismo, Medina hizo hincapié en la necesidadde determinar exactamente lo que es error de hecho o de derecho, si el error

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:se refiere a los actos del particular o de la Administración y si puede rectificarse un error en la declaración tributaria. En abierto diálogo con la Ponencia, se llegó al convencimiento de que podrían servir de orientación los<:riterios del acuerdo del Tribunal Económico-administrativo central de 21de mayo de 1965 (Repertorio de Jurisprudencia, Aranzadi, núm. 4.906), asícomo lo establecido en el artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Aclarando observaciones formuladas por Rebés y por Romero, la Po.nencia explicó el significado y alcance de la contraposición entre el artículo 114 de la Ley General Tributaria y el artículo 241-3 del Reglamento deHaciendas Locales.

5. COMENTARIO.

A mi modo de ver, pecan de bastante injustificados los recelos con que·algunos asistentes al Seminario acogieron la propuesta de gestión conjunta.Los problemas de personal excedente revestirían siempre un carácter transitorio y, desde luego, resoluble. Más plausible parece la argumentación deMuñoz en el sentido de atribuir en este punto una intervención decisiva a lasDiputaciones provinciales. La base 100-1 del Proyecto de Ley de RégimenLocal previene que «la gestión tributaria se acomodará a los criterios de·economía, simplificación y mínima molestia para el contribuyente, y el texto articulado preverá las reformas precisas para conseguir tales objetivos».

Acerca del significado y alcance de los errores de derecho o de hecho, el:acuerdo del Tribunal Económico-administrativo central de 21 de mayo de1965 (Repertorio de Jurisprudencia, Aranzadi, núm. 4.906), citado en la conclusión, establece la siguiente doctrina:

«Considerando... que es necesario distinguir entre error dederecho y error de hecho, para determinar, cuando tal extremo asílo exija, el procedimiento legalmente utilizable para la impugnación o rectificación del acto económico-administrativo, plazos parahacerlo válidamente y efectos económicos que se deriven en estecaso.

Considerando: que el error de derecho en nuestro sistemajurídico vigente, como resulta del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento civil y constante jurisprudencia, es una modalidad dela infracción de los preceptos legales o de la doctrina legal, consistente en la creencia o interpretación equivocada de su contenido oalcance, y, por tanto, de los derechos u obligaciones correspondientes.

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Considerando: que los errores de derecho en que incurran los órganos de gestión al dictar actos en materia económicoadministrativa, definidos en los artículos 1.0 y 44 del Reglamentode Procedimiento de 26 de noviembre de 1959, solamente puedenser impugnados en vía administrativa: A), a instancia de los interesados, presentada o promovida potestativamente dentro del plazode ocho días, como recurso de reposición, ante la misma autoridado funcionario que dictó el acto, según establece el artículo 5.0 delReglamento de 29 de julio de 1924, modificado por Decreto de 2 deagosto de 1934, y a cuyo recurso se refiere el artículo 160 de la LeyGeneral Tributaria; B), por los interesados o por Jos órganos de laAdministración legitimados al efecto por el artículo 35 del Reglamento procesal vigente, interponiendo ante la Autoridad ministerial,Tribunal o Junta arbitral competente, según los artículos 7.0 y siguientes, en el plazo improrrogable de quince días, la reclamacióneconómico-administrativa, según el artículo 94 del citado Reglamento; C), ejercitando en vía administrativa de gestión la facultadrevisora, en beneficio del Tesoro, prevista en el artículo 47 del Reglamento procesal en relación con lo especialmente establecido enlas disposiciones vigentes para la contribución, impuesto o materiade que se trate; D), ante la Autoridad ministerial, de oficio o a instancia de parte, en Jos casos determinados en el artículo 8.°-2 delReglamento procesal, en relación con los artículos 47, 109, 110-1 dela Ley de Procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958.

Considerando: que los errores de hecho que se cometan enlos actos administrativos pueden ser impugnados en vía administrativa: 1), por los interesados, mediante recurso de reposición, en víade gestión, como ha quedado dicho en el apartado A) del Considerando anterior; 2), por los interesados o por los órganos de laAdministración, cualquiera que sea la índole del error, utilizandola reclamación ante la Autoridad, Tribunal o Junta competente, enel plazo de quince días que fija el artículo 94 del Reglamento procesal; 3), por los interesados o por la representación del Estado,cuando sea error manifiesto de hecho plenamente demostrado por laprueba documental unida al expediente que originó el acto, y seinterponga recurso extraordinario de revisión en el plazo de cuatroaños, como establecen las circunstancias l.a del artículo 136 y elartículo 137 del Reglamento de Procedimiento; 4), ejercitando, enbeneficio del Tesoro, la facultad revisora en vía administrativa degestión, de que ya se ha hecho referencia; 5), ante la Autoridadministerial, de oficio o a instancia de parte, como ha quedado ex-

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presado en el apartado D) del Considerando anterior, cuando elerror de hecho sea de tal índole que determine por sí mismo cualquiera de los casos previstos en los artículos citados de la Ley deProcedimiento administrativo; 6), por los interesados o por la Ad-·ministración pidiendo la rectificación al Centro ministerial o a laDelegación de Hacienda a que pertenezca el órgano ce gestión quehubiera incurrido en duplicación de pago, en error material, ennotorio error de hecho o en equivocación aritmética, si la rectifica··ción se instara dentro de los plazos expresamente establecidos alefecto en la& disposiciones legales vigentes, o en cualquier momento,.a falta de plazo reglamentario, pero limitando los efectos económicos a los plazos de la prescripción legal que sea aplicable en lamateria de que se trate o, en otro caso, a lo dispuesto con caráctergeneral en los artículos 25 y 29 de la Ley de Administración yContabilidad de 1 de julio de 1911.

Considerando: que el procedimiento de devolución de ingresos indebidos en la Hacienda pública, fundado en duplicación depago, equivocación material y aritmética, o notorio error de hecho,.como resulta de lo que queda expuesto, y se deduce concretamentepara el caso actual... constituye un procedimiento privilegiado quetiene su razón de ser en lo indiscutible o patente de la equivocaciónsobre lo sucedido, por lo que no se produce duda alguna cuandose trata de rectificar la reiteración del ingreso de una misma liquidación tributaria, la equivocación en una operación aritmética, laaplicación de un tipo de gravamen distinto al indiscutido de la tarifapertinente, la determinación del lugar en que están sitos bienes inmuebles, la inclusión de una base tributaria de bienes que erróneamente se creían del contribuyente causante, la patente equivocaciónsufrida por el contribuyente al hacer una declaración fiscal y otrasanálogas a las anteriores que, como tiene reiteradamente declaradoeste Tribunal central y ha confirmado en definitiva la jurisprudencia del Tribunal Supremo, son errores referentes a sucesos u ordende cosas que tienen una realidad independiente de la opinión ocriterio de interpretación de las normas jurídicas aplicables, o quese estimen de aplicación al caso de que se trate; por lo que estanexcluidos de este procedimiento de impugnación o rectificación deerrores de hecho, los que por sí solos, con independencia de todacalificación jurídico-fiscal, acertada o desacertada, no patenticen oevidencien que fueron indebidos los ingresos en la Hacienda pública, que se pretende que sean devueltos por ésta, ya que tal pretensión, aunque se base en la alegación de supuesto error de hecho, tie-

nen su adecuado cauce procesal en los distintos procedimientos deque se ha hecho mención en los cinco primeros apartados del Considerando que precede.»

Respecto al apartado e) de la conclusión, la sentencia de 1 de marzo de1967 (Repertorio de Jurisprudencia, Aranzadi, núm. 810), declara lo siguiente:

«CONSIDERANDO: que aunque los derechos o tasas municipales por el permiso o licencia de apertura de establecimientos responden por su origen al acto de apertura de un establecimiento, alo que equivale su puesta en marcha, esté o no abierto al público,por lo que, como ya tienen declarado las sentencias del TribunalSupremo de 22 de septiembre de 1953 y 30 de enero de 1959, estaslicencias son engendradas por el hecho material, único y trascendental de orden práctico de la mera apertura para la gestión de losnegocios, y el concepto de «establecimiento» no se identifica al detienda, almacén o puesto fijo de ventas, sino que alcanza y comprende a toda clase de edificios e instalaciones industriales y mercantiles, aunque en las mismas no se realicen contrataciones mercantiles, por lo que no cabe negar, a los efectos de la Ley deRégimen Local, que tiene esa naturaleza que, con su puesta enmarcha, produce el efecto material hidroeléctrico de su apertura alos fines administrativos de averiguar si en el ejercicio de ese derecho de los particulares que se trata de realizar concurren las condiciones legales y reglamentarias exigidas para ello -que es la finalidad genérica de toda clase de licencias administrativas-, pero noes menos evidente que dichas licencias de apertura tienen naturalezay contenido económico, son siempre exacciones municipales, y comotales exacciones se catalogan en el capítulo V, título I, libro IV dela Ley de Régimen Local, exigiéndose para su imposición no sóloque se produzca el hecho material de la apertura, sino los demásque motivan su devengo, conforme a su contenido y naturalezaeconómica, de ser «derechos municipales por tasas», y conceptoéste que, tanto en nuestras leyes municipales anteriores a las vigentes como en la actual Ley de Régimen Local y el significado técnkofinanciero moderno, es equivalente al de «derechos económicos porprestación de servios», que responde, por consiguiente, a la prestación municipal del servicio, que en las de apertura de establecimientos es averiguar si reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad -artículo 22 del Reglamento de Servicios-,

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aparte de las de urbanismo debidamente aprobadas, por lo que laobligación fiscal no nace si no se ha realizado el servicio, ya sea apetición del particular interesado o porque éste lo haya «provocado» con actos, como el de la puesta en marcha, que impongan alAyuntamiento el deber de su actuación, por ser distintos, como yase deja indicado, el hecho del que dimana la necesidad de otorgamiento de la licencia, que eS el hecho de la apertura o hecho impositivo, o diferente al nacimieno de la obligación fiscal de contribuirpor la referida tasa, que se produce por la prestación de los servicios a que délugar la verificación de aquella apertura, y que el artículo 22 del Reglamento de Servicios prevé y señala.

CONSIDERANDO: que es manifiesto que si el servicio no seha prestado, la obligación fiscal no ha nacido, sin que en contrapueda oponerse válidamente que por la naturaleza de las instalaciones o industria y los controles administrativos a que está sometida por los órganos de la Administración central, ya no precisabade la verificación municipal para justificar la liquidación girada porel concepto de apertura, porque la atribución municipal en la interivención de las actividades de sus administrados que la Ley autorizasometiéndola al pago de tasas es independiente de la concurrenciade otros permisos o inspecciones que se necesiten para realizar laapertura o puesta en marcha de la central hidroeléctrica, pues, comoenseña la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 1964,cada organismo tiene su específica competencia en razón a las finalidades privativas. pero, para que la actividad a ejercer o ejercida,si se trata, como en este caso, de legalizar una actividad ya inciada, todas las actuaciones son necesarias, porque todas concurrenpara que la instalación industrial pueda realizarse legalmente, porlo que es forzoso también reconocer, contra la tesis sostenida por lasociedad recurrente, que el Ayuntamiento tiene el deber de velar porel cumplimiento de la exigencia por lo que a él le atañe; pero sin laprestación del servicio la liquidación girada por tal concepto carecede fundamento, por lo que, en mérito de toda esta doctrina legalexpuesta, es incuestionable que ante la negativa de la actora al pagode la cantidad girada oponiéndose a dicha liquidación como primermotivo de impugnación la negativa, es decir, que el servicio no seha prestado, la prueba de haberse realizado debía constar en el expediente de gestión, pero de su análisis ni aparece antecedente alguno de que se hubiera realizado el servicio negado por la accionante, por ser indiscutible que sólo a través de las formales actuaciones del expediente de gestión debieran estar acreditadas las

inspecciones municipales, prestadas por los serVICIOS técnicos delreferido Ayuntamiento, cuya Corporación, no obstante ser parte deeste proceso contencioso, tampoco se preocupó ni siquiera de pedirla práctica de prueba sobre tan importante extremo, por lo que esforzoso concluir que, sin estar acreditado el servicio prestado, comodice la sentencia de este Tribunal Supremo de 16 de enero de 1961,es bastante para ne8ar la obligación tributaria reclamad, sin que aesta conclusión pueda oponerse con validez lo dispuesto en el artículo 241-3 del Reglamento de Haciendas Locales, de que en estaclase de reclamaciones de materia fiscal contra las Corporacioneslocales la carga de la prueba recae sobre los interesados, porque talregulación inversa del procedimiento probatorio perdió vigencia, aefectos del recurso contencioso-administrativo, desde que rige el artículo 74-4 de la Ley jurisdiccional, que preceptúa que la pruebase desarrollará con arreglo a las normas establecidas para el proceso civil ordinario; y, además, establecerse en la disposición final 2.a

de la propia Ley expresa cláusula derogatoria de las disposicionesreguladoras del procedimiento administrativo en cuanto se opongana la misma, esto aparte de que la publicación de la actual Ley deRégimen Local, cuya segunda disposición final, b), derogó expresamente las disposiciones relativas a trámite y requisitos en materiade exacciones municipales y provinciales en cuanto no se recojanexpresamente en dicha Ley y ser patente que en el texto articuladode la misma de 24 de junio de 1955 no se recoge la inversión de lacarga de la prueba y a que tenía que estimarse derogado aquelprecepto reglamentario y con mayor razón en la actualidad, enque la Ley General Tributaria confirma haberse barrido ya de todanuestra legislación fiscal aquel extraño o desorbitado privilegio,puesto que en el artículo 114 de esta Ley General se dispone que,tanto en el procedimiento de gestión como en el de resolución,quien haga valer sus derechos deberá probar los hechos normalmente constitutivos del mismo, infiriéndose de toda esta normativala derogación y abrogación del artículo 241-3 del Reglamento deHaciendas Locales, cuyo precepto, aunque se admtiera su vigenciaa efectos discursivos, tampoco cabría aplicar para la demostraciónde un hecho negativo, por no ser legalmente posible probar unanegativa, por lo que es jurídicamente necesario deducir que el aludido precepto sólo había sido establecido para el supuesto de queel hecho a demostrar fuese afirmativo, pero no para la prueba deun hecho negativo, por lo que, al no estar probada la prestacióndel servicio, es improcedente y no conforme a Derecho la liquida-

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ción que el Ayuntamiento de ... giró a la sociedad recurrente por elconcepto de liquidación practicada para apertura de la central hidroeléctrica de Belesar.»

Análogamente, la más reciente sentencia del Tribunal Supremo de 28 defebrero de 1970 (Repertorio de Jurisprudenáa Aranzadi, núm. 999), establece:

«CONSIDERANDO: que en cuanto a la procedencia de laliquidación a que asciende el importe del recibo que le fue presentado al cobro al entonces recurrente y hoy apelado, por el concepto de la tasa del núm. 9 del artículo 440 de la Ley de Régimen Local, es doctrina reiterada por la jurisprudencia de esta Sala quepara los Ayuntamientos puedan girar liquidaciones por dicho concepto tiene que estar acreditado en el expediente de gestión municipal no sólo que el Ayuntamiento haya prestado el servicio y que laindustria esté instalada y en funcionamiento, sino que se precise,además, la prueba de que haya beneficiado especialmente o se hayaprovocado el servicio, también especialmente, por la persona o entidad a la que se preste, y en el caso que nos ocupa, si bien apareceque el servicio se ha prestado, pero no se demostró por el Ayuntamiento la exigencia de que la inspección le hubiera reportado unbeneficio especial a la entidad inspeccionada, ni a la comunidadde vecinos en forma que hubiera sido provocada especialmente, yaque para que se dé esta circunstancia no es suficiente la mera existencia de la instalación industrial, ni por la prestación del sedvicio,porque la tasa del núm. 9 no es de los servicios que tengan carácter obligatorio para los Ayuntamientos, por no encontrarse entrelos que con tal carácter enumeran los artículos 102 y 103 de la Leyde Régimen Local, únicos que podían ser objeto de exacción, aunque no se provocare la utilización, conforme a ]0 dispuesto en elartículo 10 del Reglamento de Haciendas Locales, y tampoco se haprobado que sea obligatorio en virtud de una Ordenanza de policíalocal, pues, de la certificación extendida por el Secretario del Ayuntamiento apelante, incorporada al expediente, sólo consta teneraprobada la Ordenanza fiscal, pero no la correspondiente de policíaque establezca dicho servicio con carácter obligatorio.})

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LIQUIDACIONES TRIBUTARIAS

CONCLUSION 42.a

1. TEXTO.

En relación al problema de la existencia de liquidaciones provisionalesy definitivas y a la conveniencia o no de atribuir a funcionarios de la Administración local la facultad de practicar ambos tipos de liquidación, sin conocimiento o aprobación de los órganos municipales o provinciales de gobierno,el Seminario manifiesta su criterio en los siguientes términos:

a) En cuanto a las liquidaciones provisionales, podrían admitirse al ladode las definitivas, en el régimen tributario local, y en sus diversas categoríasde «a cuenta», «complementarias», «caucionales», «totales» o «parciales»,en concordancia con el sistema general establecido en el artículo 120 de laLey General Tributaria.

Las liquidaciones provisionales, en aras de una mayor agilidad administrativa, deberían ser practicadas por el funcionario encargado de las respectivas oficinas gestoras o de la prestación del servicio o del aprovechamiento:en Corporaciones pequeñas podría ser el respectivo Interventor de Fondosy en las Corporaciones grandes y medianas otros funcionarios de competencia acreditada, no pertenecientes a Cuerpos Nacionales.

b) En cuanto a las liquidaciones definitivas, aunque también fueranpracticadas por funcionarios, deberían tener en todo caso la naturaleza deacto administrativo, conforme al artículo 124-2 de la Ley General Tributaria.


En relación con el problema de la existencia de liquidaciones provisionales y definitivas, ¿es conveniente atribuir a los funcionarios dela Administración local la facultad de practicar, por sí mismos, liquidaciones provisionales, o incluso definitivas, sin conocimiento o aprobación previos de los órganos muncipales?

En relación con el problema de la existencia de liquidaciones provisionales y definitivas y a la conveniencia o no de atribuir a los funcionarios de laAdministración local la facultad de practicar, por sí mismo, liquidacionesprovisonales, o incluso definitivas, sin conocimiento o aprobación de los

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órganos municipales o provinciales, la Ponencia manifiesta su criterio en lossiguientes términos:

A) En cuanto a las liquidaciones «provisionales», deben admitirse, allado de las definitivas, en el régimen tributario local, en uniformidad conel sistema general establecido en el artículo 120 de la Ley General Tributaria, y en sus diversas categorías de «a cuenta», «complementarias», «caucionales», «totales» o «parciales».

Las liquidaciones provisionales, en aras de una mayor agilidad administrativa, deberían ser practicadas por los funcionarios, es decir, por «el funcionario encargado de la respectiva oficina gestora o de la prestación delservicio o del aprovechamiento», y que en los casos de Corporaciones pequeñas o aún medianas, podría ser el respectivo Interventor de Fondos, yen las Corporaciones de mayor tamaño también funcionarios cuya competencia esté acreditada.

B) En cuanto a las liquidaciones «definitivas», deberían tener en todocaso la naturaleza de «acto administrativo», conforme al artículo 124-2 dela Ley General Tributaria, e incluso al artículo 221 del Reglamento de Haciendas Locales (aunque éste no distingue entre liquidaciones provisionalesy definitivas), siendo necesario destacar las dificultades que entrañaría laintroducción en el ámbito local de principios generales contrarios o diversosa los recogidos en la Ley General Tributaria u otras leyes estatales. Tambiénlas liquidaciones definitivas podrían practicarse por funcionarios, sobre todocuanto comportaren solamente la aplicación automática de preceptos legales.


En general, las Comunicaciones comparten en este punto, con algunassalvedades, el criterio de la Ponencia. Así, Cámpora, Muñoz, Nasarre, Talavera, Sánchez Oliva, Ribot y Rojo. Por su parte, Remón aclara que las liquidaciones definitivas, por su naturaleza de actos decisorios, susceptibles deimpugnación en vía económico-administrativa, deben ser aprobadas necesariamente por órganos representativos, por estar a ellos reservada la potestadde dictar actos administrativos de esa clase.

Es Carrillo quien profundiza atinadamente en esta cuestión, expresándose en los siguientes términos:

«En la vigente legislación de régimen local, salvo en el casoparticular de que después se hablará, resulta desconocida la dicotomía entre liquidaciones «provisionales» y «definitivas». Las liquidaciones de derechos tienen siempre, tácitamente al menos, la con-

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sideración de «definitivas», y sólo adquieren la condición de talesen virtud de acto administrativo. Las liquidaciones «provisionales».que abundantemente se producen, sólo pueden ser, por tanto, la resultancia de una práctica «contra ley». Veamos:

a) La regla 1 de la Instrucción de Contabilidad dispone quela liquidación de derechos, rentas y exacciones constituyen actos degestión económica;

b) la regla 2 de la misma Instrucción dispone que todas lasfunciones de gestión económica serán ejercidas por la Corporación.su Presidente o por la Comisión Municipal Permanente, según lasatribuciones que a cada uno de ellos competa según Ley o Reglamento, y

e) el artículo 221 del Reglamento de Haciendas Locales, altrater del procedimiento económico-administrativo, dispone que elacto administrativo se entenderá causado por el acuerdo del Presidente, Comisión permanente o Corporación, que declaren o denieguen un derecho o una obligación.

En estos preceptos, y en sus concordantes y complementarios, sedetermina, pues, sin fisura alguna, que toda competencia para dictaractos administrativos de gestión económica -y las liquidaciones dederechos tienen este carácter por declaración legal expresa- estáatribuida expresamente y en exclusiva al órgano corporativo. Y noes que confundamos, identificándolas, las expresiones «acto administrativo» con la de «liquidación definitiva». Lo que sucede es queal no reconocer la vigente legislación este posible carácter dual enlas liquidaciones de derechos, rentas y exacciones, forzosamente resultan consagrados en aquélla los siguientes principios:

a) Que la Ley no reconoce la posibilidad de liquidaciones provisionales»;

b) que toda liquidación tiene, por declaración legal presunta,carácter de «definitiva»;

e) que toda declaración válida ha de ser resultancia de declaración o acuerdo expreso, dictado por los órganos corporativos, alos que por ley resulta atribuida en exclusiva tal competencia, y

d) que, en consecuencia, toda liquidación de derechos entrañala producción de un acto administrativo, que le da legitimidad yvalidez.

Las liquidaciones «provisionales» sólo tienen reconocimiento legal -en forma tácita- en cuanto que sean consecuencia producidaen virtud de acción inspectora, reflejada en acta de invitación, acep-

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tada por el contribuyente (artículo 749 de la Ley de Régimen Local y 269-3 del Reglamento de Haciendas Locales).»

Sin embargo, en la segunda parte de su Comunicación, reproducida en laconclusión 39.a, Carrillo comparte sustancialmente los criterios de la Ponencia.


Poca controversia suscitó esta cuestión. Remón mostró su disconformidadcon las liquidaciones definitivas practicadas por funcionarios, de acuerdocon la postura adoptada en su Comunicación. De la Orden también opusoalgunas objeciones en este sentido. Romero, finalmente, hizo observar quela introducción del principio de dualidad de liquidaciones, provisionales ydefinitivas, y la práctica de las mismas a cargo de funcionarios, entraña unsistema revolucionario respecto a la legislación actual. Sin pronunciarse enfavor o en contra, señaló, no obstante, que si se aceptaba lo último, debería·establecerse un recurso de revisión ante un órgano local principal, antes de-crear el acto administrativo.

5. COMENTARIO.

La Propuesta de la Ponencia responde a una particularidad del régimenespecial del Municipio de Barcelona. El artículo 36 de la Ley especial diceque «sin perjuicio de las funciones de la Secretaria, de la Intervención y dela Depositaría de Fondos, en la gestión económica local corresponderá a lasjefaturas de Sección y de Negociado investigar, definitir, liquidar y procurarla cobranza e ingreso de las cuotas por razón de derechos, rentas y exacciones municipales, conforme a las Leyes, Ordenanzas y Presupuestos». Vid. también el desarrollo en el artículo 141 del Reglamento de Organización y Administración Municipal de Barcelona.

Estimo perfectamente atendible el contenido de la conclusión. No hayque olvidar que el objeto del Seminario, como el de todos los de Investigación, no es el análisis de la legislación vigente, sino el de indagar las posibilidades de mejoramiento de la misma, y en tal sentido la conclusión comporta enormes posibilidades de agilización y simplificación en la Administración local.

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NOTIFICACION DE LAS DEUDAS TRIBUTARIAS

CONCLUSION 43.a

1. TEXTO.

El Seminario considera que las deudas tributarias que no son objeto depadrón, matrícula o censo de contribuyentes deben ser notificadas a los sujetos pasivos con los requisitos del artículo 124-1 de la Ley General Tributaria,y estima acertado a este respecto el criterio contenido en la norma 9.a delartículo 9.° de la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobre Modificación parcialdel régimen local.

En lo que atañe a las liquidaciones provisionales que se concretan en laexpedición de recibos, boletos, entradas o documentos similares, entiende elSeminario que en dichos documentos debería constar la expresión de losmedios de impugnación y la advertencia de que la liquidación quedará elevada a definitiva por el transcurso del plazo que se indique, forzosamente.breve.

Se considera que puede subsistir, para las Haciendas locales, la innovaciónefectuada por el artículo 125-1 de la Ley General Tributaria, en su incisofinal, cuando admite la convalidación de las notificaciones defectuosas porel hecho de que el contribuyente «efectúe el ingreso de la deuda tributaria»,pero en el sentido de que no se entenderá producido el «acto propio» cuandoel ingreso se realice para evitar la iniciación del procedimiento de apremioo porque la Administración no permita al supuesto o presunto contribuyenterealizar determinada actividad si no satisface previamente la deuda tributaria.

Finalmente, el Seminario estima, respecto a los tributos objeto de padrón,matrícula o censo de contribuyentes, que en los correspondientes edictos oanuncios ha de constar detalladamente el plazo durante el cual es posible lareclamación o impugnación de la liquidación, a contar de la terminacióndel período de exposición al público de aquellos documentos, según disponeel artículo 238-3 del Reglamento de Haciendas Locales; órgano o autoridadante quien deban interponerse aquéllas, y, en general, los requisitos que, según el artículo 124-1 de la Ley General Tributaria, ha de contener la notificación, excepto el apartado a). Respecto a este punto, algunos asistentes sugieren la conveniencia de que estén predeterminados los tributos que han deser objeto de padrón, matrícula o censo de contribuyentes, pero el Seminarioconsidera que esta determinación debe hacerla el órgano corporativo correspondiente, aunque, en principio, parecen ser los más aptos aquellos en que,por su naturaleza, se produzca continuidad de hechos imponibles.

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2.1. Por lo que respecta a la notificación de las deudas tributarias, ¿enqué casos debe establecerse que es preceptiva la notificación «personal»? ¿Es acertado el criterio contenido en la norma 9.a delartículo 9.0 de la Ley 48/ 1966?

La Ponencia considera que las deudas tributarias que no son objeto depadrón o matrícula deben ser notificadas a los sujetos pasivos con los requisitos del artículo 124-1 de la Ley General Tributaria, siendo acertado a esterespecto el criterio contenido en el artículo 9. 0

, norma 9.a, de la Ley 48/1966,de 23 de julio, sobre Modificación parcial del régimen local.

En lo que atañe a las liquidaciones provisionales que se concretan en laexpedición de recibos, boletos, entradas, etc., la Ponencia entiende que aldorso de dichos documentos debería constar la expresión de los medios deimpugnación y que la liquidación quedará elevada a definitiva por el transcurso de determinado plazo.

2.2. Por lo que respecta a las exacciones propias de padrón o matrícula,¿cuál sería el sistema de notificación más perfecto para evitar lasanulaciones de liquidaciones que tienen lugar en la práctica jurisprudencial por defectos de las mismas?

Por lo que respecta a las exacciones propias de padrón o matrícula, sistema adecuado para la mayoría de «arbitrios» locales, pero no para las«tasas» por prestación de servicios, como ha proclamado la sentencia delTribunal Supremo de 28 de febrero de 1970, deben recordarse las dificultades padecidas en la práctica. Por ello, conforme al sentido de la jurisprudencia (por ejemplo, vid. sentencia de febrero de 1966), la Ponencia se muestra partidaria de que en los correspondientes edictos o anuncios conste detalladamente el plazo durante el cual es posible la reclamación o impugnación de la liquidación, a contar de la terminación del período de exposiciónal público de la matrícula o padrón, según dispone el artículo 238-3 del Reglamento de Haciendas Locales; órgano o autoridad ante quien deba interponerse aquélla, y, en general, los particulares informativos que, según elartículo 124-1 de la Ley General Tributaria, ha de contener la notificación,excepto el apartado a).

2.3. ¿Se considera que debe subsistir, para las Haciendas locales, lainnovación efectuada por el artículo 125-1 de la Ley General Tri-

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butaria, en su inciso final, cuando admite la convalidación de lasnotificaciones defectuosas por el hecho de que el contribuyente«efectúe el ingreso de la deuda tributaria»?

Se considera que puede subsistir, para las Haciendas locales, la innovación efectuada por el artículo 125-1, inciso final, de la Ley General Tributaria, cuando admite la convalidación de las notificaciones defectuosas porel hecho de que el contribuyente «efectúe el ingreso de la deuda tributaria»,pero debería aclararse en el sentido de que no se entenderá producido el«acto propio» relativo al ingreso de la deuda tributaria cuando este ingresose realice para evitar la iniciación del procedimiento de apremio o porque,en otro caso, la Administración no permite al supuesto o presunto contribuyente efectuar determinada actividad.


Cámpora estima que la notificación personal debe ser preceptiva en loscasos de ingresos directos y en los por recibo a través de los padrones, previa exposición al público, y que es plenamente aplicable a las Haciendaslocales el artículo 125-1 de la Ley General Tributaria. Rojo está de acuerdo-con las sugerencias de la Ponencia, pero hace observar que el simple defectode notificación, siempre que no fuera motivo de indefensión, no habría deser causa de falta de exigibilidad de la deuda tributaria. Ribot es partidariodel sistema de exposición al público mediante padrones, ya que la notificación individual no es posible en grandes poblaciones. También aboga por elartículo 125-1 de la Ley General Tributaria, ya que por su naturaleza la notificación es un acto de contenido teleológico, en el que el cumplimiento delfin perseguido subsana los defectos.

Remón manifiesta que estima correcta la sugerencia de la Ponencia en10 que atañe a las liquidaciones provisionales que se concretan en la expedi.ción de recibos, talones, boletos, etc., pero siempre que Se limite a los que noprocedan de padrón o matrícula expuesta al público a efectos de que contraellas pueda reclamarse en forma. Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva, enrelación al sistema de notificación de las exacciones recaudadas mediantepadrón o matrícula, creen que el más perfecto consistiría en la notificaciónpersonal de todo alta o nueva inclusión en documentos cobratorios, mientrasque la repetición periódica de cuotas una vez incluidas en Padrón deberíaser objeto exclusivamente de un anuncio general mediante edicto en la formade costumbre. En cuanto a lo demás, comparten los criterios de la Ponencia.

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Finalmente, Muñoz estima interesante hacer observar que pueden contemplarse dos clases de sujetos pasivos: aquellos que desde el momento enque la Ley crea la figura impositiva quedan «predeterminados», y aquellosen que no existe dicha predeterminación, sino que es necesaria la producción de un determinado hecho, bien del administrado, bien de la Administración, para que dicha predeterminación pueda realizarse. Ejemplo de losprimeros, los propietarios de solares sin edificar del término municipal respecto al arbitrio de igual nombre. Ejemplo de los segundos, el cedente deun terreno, cuando se ha producido la transmisión, respecto al arbitrio sobreel incremento de valor de los terrenos, y los propietarios de fincas afectadaspor una obra municipal, respecto a la imposición de contribuciones especiales. Es precisamente respecto de estos últimos sujetos pasivos cuando ha deser necesaria la notificación personal. En cuanto a los otros puntos, Muñozestá de acuerdo con las propuestas de la Ponencia.


Rebés hizo observar dos cosas. En primer lugar, propugnó que las modificaciones de padrón sean notificadas a los sujetos pasivos en forma personal,de acuerdo con los criterios establecidos por la jurisprudencia. Además, hizoobservar que, conforme a la mejor técnica jurídica plasmada en el artículo 79de la Ley de Procedimiento administrativo, el ingreso de la d~uda tributariano puede salvar los defectos de las notificaciones. Por su parte, Medina objetó que el problema de notificación está en parte resuelto por el artículo 124-3 de la Ley General Tributaria, según el cual, «en los tributos decobro periódico por recibo, una vez notificada la liquidación correspondienteal alta en el respectivo registro, padrón o matrícula, podrán notificarse colectivamente las sucesivas liquidaciones mediante edictos que así 10 adviertan».

De otro lado, Muñoz sugirió la necesidad de aclarar qué exacciones deberían cobrarse mediante padrón o matrícula y cuáles no. Contestó Rebés.cuya explicación ratificó Ribot, diciendo que la cuestión está resuelta en elAyuntamiento de Barcelona, en el sentido de que serán objeto de padrón,matrícula o censo de contribuyentes las exacciones en las que se produzcacontinuidad de hechos imponibles, conforme indica el artículo 27 de laOrdenanza fiscal general. La Ponencia aludió a la sentencia del TribunalSupremo de 28 de febrero de 1970, pero aclaró que no compartía totalmenteel punto de vista de la misma, ya que algunas tasas, como la de recogida debasuras, pueden ser objeto de padrón o matrícula.

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5. COMENTARIO.

Ha de recordarse que, según la norma 9.a del artículo 9.° de la Ley 48(1966, de 23 de julio, sobre Modificación parcial del régimen local, «losacuerdos de imposición de contribuciones especiales se publicarán en el Boletín Oficial de la Provincia y la cuota correspondiente a cada contribuyenteserá notificada individualmente al interesado si fuere conocido». El Proyectode Ley de Bases de Régimen Local no consigna regla expresa sobre el particular.

Debe calificarse como prudente la propuesta de la conclusión, en el sentido de que, para evitar dificultades, la notificación consigne todos los detallesnecesarios. La sentencia de 7 de febrero de 1966 (Repertorio de Jurisprudencia, Aranzadi, núm. 702) declaraba que «los plazos estrictos establecidos enlas leyes' para utilizar los recursos en ellas establecidos en las leyes para utilizar los recursos en ellas establecidos para impugnar los actos administrativos dictados deben forzosamente relacionarse con la necesidad de que dichosactos se notifiquen debidamente, ya que, en otro supuesto, la indefensión delos administrados se patentiza, a cuyo amparo debe acudirse por el remediode las notificaciones defectuosas, anulando el procedimiento indebidamentetramitado con posterioridad a la existencia del vicio de notificación».

Finalmente, la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1970(Repertorio de Jurisprudencia, Aranzadi, núm. 999) establece la siguientedoctrina que, en parte, no puede compartirse:

«CONSIDERANDO: oo. no es válido confundir para estos efectos las tasas con los arbitrios, que indudablemente tienen naturalezadistinta, no teniendo de común más que el de ser ambos exaccionesmunicipales, pero bien diferenciadas, como muy bien se precisa enla sentencia apelada, deduciéndose de su diferente naturaleza quelas tasas ni pueden notificarse por edictos ni pueden ser objeto depadrón o matrícula, forma de recaudación reservada expresamentepor la Ley para aquellas exacciones que, como los arbitrios, se produce una continuidad de los presupuestos determinantes de la exigibilidad del tributo, aunque por esto nada impida que los Ayuntamientos, para el desarrollo de su mejor actuación administrativa ycontable, puedan implantar o crear documentos de racionalizacióndel trabajo, relacionando las empresas sometidas anualmente a lainspección de motores para la prestación del servicio correspondiente a la tasa del número 9 del artículo 440 de la Ley de Régi-

223,

men Local, por lo que tampoco de la existencia de un documentode esta índole se puede llegar a desconocer la existencia de la obligación fiscal, sino tan sólo su falta de eficacia o exigibilidad, por faltar la notificación individual, por no ser suficiente la edictal, pero,sin que por esa falta de notificación individual de la liquidaciónse pueda llegar a la conclusión de la nulidad de tal acto administrativo, sino, sencillamente, a considerar que la citada irregularidado falta de notificación obliga a distinguir como actos administrativosdistintos los que se refieren a la liquidación de una tasa de los degestión recaudatoria y afirmar la posibilidad legal de que en loscasos en que aquél no se notifique y el obligado al pago tengaconocimiento del acto liquidatorio ya dentro del proceso de gestiónrecaudatoria, pueda ser discutida o impugnada la procedencia oimprocedencia de la liquidación que el Ayuntamiento intentabarealizar a través de sus oficinas recaudatorias, porque, tratándosedel cobro de una tasa, requería de la notificación individual antesde iniciarse el procedimiento recaudatorio.»

LIQUIDACIONES CAUCIONALES

CONCLUSION 44.a

1. TEXTO.

El Seminario considera que, pese al reducido ámbito de aplicación quepueda tener, no hay inconveniente en admitir, en el marco de las Haciendaslocales, el sistema de liquidaciones cauciona/es, del que ya existe en la legislación actual el precedente constituido por el artículo 437-2 de la ley deRégimen Local.


¿Es oportuna la práctica de liquidaciones caucionales en las Haciendas locales?

La Ponencia estima oportuna la práctica de liquidaciones caucionales enlas Haciendas locales, y en tal sentido postula la inclusión de la oportunaautorización en un nuevo texto regulador.

224


Muñoz y Rojo comparten el criterio de la Ponencia. Remón hizo observar que las liquidaciones caucionales pueden resultar especialmente importantes en materia de obligaciones de hacer de particulares no personalísimasincumplidas. derivadas la mayoría de la Ley del Suelo y disposiciones complementarias. ya que al aplicar las Corporaciones locales los procedimientosde ejecución subsidiaria y de apremio sobre el patrimonio del artículo 104de la Ley de Procedimiento administrativo. se advierte en seguida la lagunade una regulación más detallada de dicha actuación y que resulta vital paralas Entidades locales en los momentos actuales.


Remón insistió. conforme a lo expuesto en su Comunicación. en la necesidad de coordinar la Propuesta de la Ponencia con el artículo 106 Y otrosde la Ley del Suelo. A algunos asistentes, la Ponencia recordó que la Propuesta estaba inspirada en el artículo 103 del Reglamento de Hacienda Municipal de Barcelona. que admite la liquidación caucional. por lo que no es·posible afirmar que ya no está autorizada en el régimen local. Sobre estepunto. Barril hizo observar que. además. el depósito previo a que alude elartículo 437-2 de la Ley de Régimen Local constituye en realidad una liquidacional caucional, y que. asimismo. se acerca mucho a esta institución laliquidación anticipada o a cuenta en materia de contribuciones especiales.No obstante. piensa que. fuera de estos casos. no podría admitirse, a no serque se diera una respuesta afirmativa a la existencia de jurados en las Haciendas locales.

5. COMENTARIO.

Efectivamente. el artículo 103 del Reglamento de Hacienda Municipal deBarcelona establece en su apartado 1 que «al acordarse la competencia deljurado. podrá girarse una liquidación de carácter cauciona!». de acuerdocon las normas que dicho apartado establece. Esta norma. en realidad. reproducía 10 dispuesto en la regla 55 de la Institución para la cuota por beneficios del Impuesto industrial y normas de adaptación a efectos de la cuotamínima del Impuesto sobre sociedades. de 9 de febrero de 1958. y en laregla 53 de la Instrucción provisional para la exacción del Impuesto sobre

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1.5

Sociedades, de 13 de mayo de 1958. Es lógico que sólo en el régimen deestimación por jurados se admita la liquidación cautelar o cauciona!. Asíresulta claramente del artículo 123 de la Ley General Tributaria: «Cuandoproceda la intervención de los jurados tributarios y los sujetos pasivos im-·pugnen su competencia, la Administración podrá practicar de oficio liquidaciones provisionales o cautelares, teniendo en cuenta las bases tributariasque se hayan determinado en períodos anteriores y las declaradas por elpropio contribuyente».

En congruencia con el contenido de la conclusión 23, especialmente ensu apartado e), respecto a la admisibilidad de los jurados tributarios en lasHaciendas locales, no debe desecharse tampoco la posibilidad de las liquidaciones caucionales. En definitiva, como muy bien recordó Barril en el Se-ominario, ya existen precedentes en nuestra legislación local.

AUTOLIQUIDACIONES

CONCLUSION 45.a

l. TExTo.

La mayoría del Seminario entiende que no existe, en principio, inconve··niente alguno en aplicar al régimen local el procedimiento de la autoliquidación en aquellos supuestos, más bien escasos, en que sea oportuno hacerlo,pero algunos asistentes han manifestado su criterio disconforme por estimar'que la introducción de dicho procedimiento representaría intensificar la pre-·sión tributaria indirecta.


¿Existe, en principio, algún inconveniente para aplicar en el régimen local el procedimiento de «autoliquidación»?

La Ponencia entiende que, en principio, no existe tal inconveniente. Loque ocurre es que no es apropiada para las exacciones locales, si se exceptúan algunos casos como el impuesto de consumos de lujo o algunos arbitriosde carácter provincial. El sistema es más propio de los impuestos estatales,como los que gravan los rendimientos del trabajo personal, las actividadescomerciales e industriales y la renta de las personas físicas, entre otros..(ar. Decreto núm. 638/1970, de 5 de marzo.)

226


Rojo hace observar que el procedimiento de autoliquidación no es defácil y efectiva aplicación en el ámbito de las Haciendas locales. Sin embargo. este argumento no es óbice para que Muñoz propugne su aplicación. yaque. a su modo de ver. no debe pensarse solamente en las actuales figurastributarias locales. sino también en otras posibles que en el futuro puedanestablecerse o autorizarse y respecto a las cuales dicho procedimiento seaadecuado.


Barril se opuso -avocando hacia sí algunas adhesiones- a la Propuestade la Ponencia. en base a que la incorporación a las Haciendas locales delsistema de autoliquidación comportaría intensificar la presión tributaria indirecta.

5. COMENTARIO.

De modo similar a la correspondiente propuesta que motivó la conclusiónanterior. este punto de la autoliquidación también debió su origen a la existencia. en el régimen especial de Barcelona. del oportuno precepto. En efecto. el artículo 76 del Reglamento de Hacienda Municipal. de 9 de noviembrede 1961. previene que «la Ordenanza podrá establecer el procedimiento deautodeterminación del arbitrio por el contribuyente. mediante la fijación deprecintas. fajas u otros distintivos análogos. en los artículos que sean objetode gravamen».

Sin duda alguna. esta norma estaba pensada para las exacciones sobre elconsumo. suprimidas casi totalmente por el artículo 1.°-2, tercero y disposiciones finales La y 6.a de la Ley 85/1962, de 24 de diciembre. sobre Reformade las Haciendas Municipales. No obstante, pienso que todavía tiene campode aplicación. sobre todo en los tributos a que se refiere la Propuesta y. especialmente. en algunas tasas. A este respecto. no comparto el criterio deBarril y otros, ya que la autoliquidación, conectada con un racional sistemade impresos normalizados. no sólo no habría de provocar aumento de lapresión tributaria indirecta. sino todo lo contrario. suavizarla.

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RECAUDACION EN PERIODO VOLUNTARIO

CONCLUSION 46.a

1. TEXTO.

El Seminario estima admisible que la recaudación en período voluntariase regule conforme a las directrices de los artículos 126 y 127 de la LeyGeneral Tributaria y concordantes del Reglamento General de Recaudación,remitiéndose en lo necesario a las conclusiones 28.a a 45.a del VI Seminariode Investigación sobre «Actualización de las normas de recaudación de lasCorporaciones locales». En particular, el Seminario ha manifestado los siguientes criterios:

a) Estima, conforme a las conclusiones 14.a, 15.a y 16.a de dicho VI Seminario de Investigación, que debe establecerse una reglamentación más perfilada del sistema recaudatorio de gestión directa, y aboga por la supresión delos sistemas de gestión afianzada, arriendo y concierto.

b) Considera correctos los procedimientos que, por el nombramiento derecaudadores de las Corporaciones locales, regulan los artículos 256 y siguientes de la Ley de Régimen Local, y no aprecia inconveniente sustancialpara que dichos cargos se provean mediante concurso y constitución de fianza. No obstante, debería consignarse expresamente que dichos recaudadoresno podrían tener el carácter de funcionarios de Administración local, sinperjuicio de gozar de ciertas preeminencias para el desarrollo de las funciones recaudatorias, y en este sentido se propugna la modificación de la perturbadora redacción del artículo 734-4 de la Ley de Régimen Local. Todoello sin perjuicio de seguir atribuyendo a funcionarios locales las funcionesrecaudatorias, cuando así lo acuerden las respectivas Corporaciones.


2.1. ¿Es admisible que en esta materia de la recaudación en períodovoluntario se sigan principios análogos a los establecidos en los artículos 126 y 127 de la Ley General Tributaria y concordantes delReglamento General de Recaudación, con reserva de algunas especialidades de las Haciendas locales? ¿Cuáles habrían de ser estas últimas?

Se contesta afirmativamente al punto primero, ya que en esta materia esdeseable y procedente la uniformidad de procedimiento; además el Regla-

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mento General de Recaudación constituye un cuerpo de normas bien sistematizadas y perfeccionado. Esta tendencia a la uniformidad es una constantelegislativa en materia recaudatoria (vid. artículos 714 de la Ley de RégimenLocal de 16 de diciembre de 1950, 742-1 del texto refundido de 25 de juniode 1955, y 262-1 del Reglamento de Haciendas Locales).

En cuanto a las especialidades del régimen local, algunas de éstas, que noson muchas, se tratarán en otros apartados posteriores de la Propuesta dela Ponencia. De todas formas, se apunta aquí la conveniencia de elaboraruna especie de Reglamento General de Recaudación de las CorporacionesLocales, en el que, sobre la base del estatal, se efectuarán las debidas convergencias de órganos y de funcionarios y se constatarán las peculiaridadesque mereciesen tenerse en cuenta. Entre éstas, la Ponencia estima que nodeberían conservarse los preceptos actuales, como los artículos 739 de laLey de Régimen Local y 261-7.° del Reglamento de Haciendas Locales, quealuden al «cobro domiciliario». Sobre esta cuestión, además, cabe remitirsea las conclusiones del VI Seminario de Investigación sobre «Actualizaciónde las normas de recaudación de las Corporaciones locales».

2.2. ¿Qué ventajas o inconvenientes se apreciarían en el caso de absoluta y total uniformidad, incluso en los plazos o períodos de cobranza, de los procedimientos de recaudación de los tributos estatales y locales? En conexión con lo anterior, ¿qué juicio merece unsistema de recaudación conjunta? ¿Atentaría a la autonomía tributaria local?

Respecto a los tributos periódicos que se cobran por recibo, como algunosderechos y tasas, los arbitrios denominados «urbanísticos», los de riquezarústica y urbana, entre otros, no se aprecian más que ventajas, ya que ellocontribuiría, por un lado, a la simplificación administrativa y, por otro, a lacomodidad del contribuyente. Por estas razones, no se ve inconveniente enaceptar los períodos de cobranza señalados en los artículos 20 y 92, entreotros, del Reglamento General de Recaudación.

La recaudación «conjunta», por otra parte, no es óbice, a juicio de laPonencia, a la tan debatida «autonomía tributaria local», ya que seguiríanteniendo plena sustantividad, a pesar de ello, los distintos tributos locales.

2.3. ¿Cuáles serían las bases de tal recaudación conjunta? ¿Qué problemas de procedimientos se presentarían?

La recaudación de los tributos locales a que alude el punto anterior debería efectuarse por los recaudadores de Hacienda o por los recaudadores

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de zona de las Diputaciones provinciales, en su caso, y a las Entidades locales se les entregaría mensualmente una cantidad «a cuenta», sin perjuiciode la liquidación definitiva anual, como se viene haciendo en la actualidadpor las Delegaciones de Hacienda con relación a las participaciones en impuestos estatales.

No obstante, debería discriminarse perfectamente en los anuncios de exposición al público de los padrones o matrículas las respectivas materias dela imposición estatal y la de las Entidades locales, para que los contribuyentes supiesen ante quién podrían recurrir, plazos correspondientes, etc.,todo ello sin perjuicio de la información al contribuyente conforme a losprincipios contenidos, entre otros, en los artículos 107 de la Ley GeneralTributaria y 757-1 de la de Régimen Local.

24. ¿Se consideran aprovechables, aunque sea parcialmente, los preceptos de la Ley de Régimen Local relativos a los sistemas recaudatorios de gestión directa, gestión afianzada, arriendo y concierto?

En este punto, la Ponencia se remite a las conclusiones 14.8, 15.a y 16.a

del VI Seminario de Investigación, antes aludido, que abogan por una másadecuada reglamentación del primer sistema y por la supresión de los otrostres, principalmente del de arriendo, por anacrónico, y del de concierto porser, más que un procedimiento recaudatorio, «un medio para fijar basesimponibles y deudas tributarias».

2.5. ¿Se estiman admisibles los procedimientos que para el nombramiento de recaudadores de las Entidades locales re~ulan los artículos 256

y siguientes del Reglamento de Haciendas Locales?

Por lo que se refiere al sistema recaudatorio de gestión directa, la Ponencia no aprecia inconvenientes sustanciales en proveer los cargos mediantelos requisitos de «concurso» y «constitución de fianza». Pero, tanto en estecaso como en el de gestión afianzada -si hubiere de subsistir-, debe consignarse expresamente, para evitar procesos contencioso-administrativos, queaquéllos no se adscribirán, con el carácter de funcionarios en propiedad, ala plantilla de las Corporaciones locales, sin perjuicio de que gocen de laspreeminencias anejas a la condición de autoridad que deben ostentar parael mejor desarrollo de las funciones recaudatorias. En este sentido, debeeliminarse la perturbadora redacción que ofrece el apartado 4 del artículo 734 de la Ley de Régimen Local.

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Cámpora manifiesta ciertas reservas respecto a la absoluta y total uniformidad, incluso en los períodos o fechas de cobranza, de los procedimientos de recaudación de los tributos estatales y locales. De otro lado, en loscasos de recaudación conjunta a cargo del Estado, es partidario de que laentidad local tenga también facultades propias de inspección sobre los tributos locales y de fiscalización sobre la labor de los recaudadores. y, finalmente, estima admisibles los procedimientos que, para el nombramiento derecaudadores de las Corporaciones locales, regulan los artículos 256 y siguientes del Reglamento de Haciendas Locales.

Para Rojo la normativa estatal en materia de recaudación es, salvo encontadísimos casos, perfectamente adaptable a la esfera local. Es partidariode la recaudación conjunta, ya que, a su juicio, la autonomía está en gastar,no en recaudar. El ingreso en las cajas delas Corporaciones podría hacerSeen forma similar a la actualmente practicada, mediante entregas a cuenta ysegún un baremo establecido por el Gobierno. En todo caso, el contribuyente debería conocer la procedencia de su deuda tributaria. Es partidario desuprimir los sistemas de gestión afianzada, concierto y arriendo. y, por último, opina que debe cambiarse, salvo algunos preceptos aprovechables, laactual regulación relativa al nombramiento de recaudadores.

Gil Mataix resume en las tres siguientes cuestiones el contenido de laspropuestas de la Ponencia: a) aplicación de principios análogos a los contenidos en la Ley General Tributaria y Reglamento General de Recaudación;b) recaudación conjunta con la del Estado, y e) persistencia o no de los diversos sistemas de recaudación previstos en la Ley de Régimen Local. Sobreellas se pronuncia en los siguientes términos:

«a) Consideramos perfectamente admisible que la recaudaciónse regule con arreglo a lo establecido en el actual Reglamento General de Recaudación. Ello produciría evidentes ventajas, ya que lautilización de los mismos plazos y períodos de cobranza daría facilidades al contribuyente para el pago de sus cuotas al evitar laconfusión que normalmente produce la diversidad de fechas y plazos de pago, lo que origina en muchas ocasiones la falta del mismoen período voluntario por desconocimiento, con el correspondienteperjuicio para ambas partes: para el Ayuntamiento, por el retrasoen la percepción del importe, y para el contribuyente, por el recargoen que incurre.

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No obstante, para determinar el fraccionamiento de recibos debeestablecerse una cuantía más reducida que la señalada en el citadoReglamento General de Recaudación, artículo 78-1, que determinael cobro en un solo recibo anual cuando éste no exceda de mil pesetas y su fraccionamiento en dos recibos de igual cantidad cuandoel total sea superior a dicha cuantía. Las exacciones locales son generalmente más reducidas en importe y, por ello, siguiendo estasnormas, pasarían en su mayor parte a ser de cobro anual medianteun solo recibo. Esto produciría, como es lógico, una mayor dificultad al contribuyente al tener que pagar en un mismo plazo lamayoría de sus cuotas. Asimismo, retrasaría el ingreso de su importe en el Ayuntamiento con el consiguiente perjuicio que estoproduciría. Por ello, podrían reducirse a la mitad, es decir, a 500pesetas, las cifras tope para determinar si ha de expedirse un solorecibo, y las que excedan de esta cuantía fraccionarlas en dos recibos de igual cantidad. Al referirnos a importe del recibo, se entiende su total importe, esto es, la suma de las varias exacciones que elrecibo único contiene y no el importe de cada una de dichas exacciones.

b) La recaudación conjunta a través de los recaudadores deHacienda, o de zona de las respectivas Diputaciones, no creemosproduzca merma alguna en la autonomía local, ya que únicamentese trata de una gestión de cobro. Dicha recaudación conjunta debereferirse, para el cobro en período voluntario, exclusivamente aaquellas exacciones que son objeto de padrón o matrícula, con excepción de algunas que por sus características deben ser cobradasdirectamente por el personal de los propios Ayuntamientos, talescomo la tasa por servicio de recogida de basuras, de cobro mensual en la mayoría de los casos y sujeta a numerosos cambios, y elimpuesto sobre circulación de vehículos, de ingreso directo en lasoficinas municipales.

Caso de realizarse el cobro a través de los recaudadores de Hacienda, o de zona de la Diputación provincial, debería organizarseel servicio de forma que los contribuyentes residentes en pueblospudieran efectuar el pago de sus respectivas cuotas durante todo elperíodo establecido en el artículo 79-1 del Reglamento General deRecaudación, es decir, durante dos meses, tanto en el primero comoen el segundo semestre, ya que de hacerlo en la forma en que actualmente se desarrolla la recaudación de la contribución, sólo disponen los contribuyentes, en los pueblos, de un período de unos pocos días para efectuar el pago, con las consiguientes molestias y

perJUICIOS que esto produce, ya que transcurridos los mismos hande abonar sus recibos en las oficinas de recaudación sitas en la capital de la Provincia.

Los ingresos en período voluntario que tengan el carácter deaccidentales, y, por tanto, no estén incluidos en las respectivas matrículas, deben seguir efectuándose directamente en el propio Ayuntamiento.

Con respecto a la recaudación en vía de apremio, no encontramos inconveniente alguno. Es más, estimamos será de mayor efica-·cia que se efectúe, para toda clase de exacciones, por los recaudadores de Hacienda o de la respectiva zona, ya que por su especialización y solvencia ofrecen mayores garantías de eficacia. Perosería conveniente que las liquidaciones, tanto de recaudación voluntaria como de la realizada por vía de apremio, se efectuasen directamente por los recaudadores a los Ayuntamientos, ya que de estaforma se lograría una mayor rapidez en la recepción de fondos yuna mejor aplicación de las cantidades recaudadas, al no tener queutilizar el procedimiento de entregas a cuenta de liquidación final.Estimamos que la recaudación debe ser efectuada, en período o víaejecutiva, exclusivamente en esta forma, no siendo aconsejable laexistencia de recaudadores ejecutivos del Ayuntamiento distintos delos señalados.

e) Referente a la persistencia de los sistemas de gestión afianzada y de arriendo, contenidos en la Ley de Régimen Local, estimamos que deben desaparecer, pues, organizada la recaudaciónconforme a lo señalado anteriormente, en conjunción con los recaudadores de Hacienda, no parece necesaria la existencia de dichossistemas.

Finalmente, Muñoz, correlativamente a los extremos propuestos por laPonencia, se pronuncia de este modo:

«En primer lugar, nos remitimos en esta materia totalmente alas conclusiones del VI Seminario de Investigación sobre «Actualización de las normas de recaudación en las Corporaciones locales», en particular a sus conclusiones 28.a (Recaudación a travésdel mandamiento de ingreso), 29.a (Recaudación a través de instrumentos de cobro para las liquidaciones individuales con contraídoprevio), 30.a (Utilización de máquinas certificadoras-registradoras)~

31.a (Confección de valores-recibo, orientándola fundamentalmentea través de las Diputaciones provinciales), 32.a (División de las

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deudas y cuantía de los recibos, llamándose la atención sobre laconveniencia observada de reducir la cuantía señalada en el artículo 78 del Reglamento General de Recaudación a 500 pesetas, salvocuando por la naturaleza de la exacción se estime preferible extender dos o más recibos de igual importe para cobrar en cada semestre o en los períodos legalmente establecidos), 33.a (sobre supresiónde los recibos inferiores a 50 pesetas, bien al liquidar la deuda o alconfeccionar los recibos), 34.a (sobre posibilidad de autorizaciónpor el Presidente de la Corporación, a propuesta del Depositario,para realizar el cobro domiciliario en aquellas localidades, partidas,barriadas, etc., que por el número de contribuyentes o alejamientode la capitalidad del Municipio a que pertenezcan, resultare aconsejable), 35.a (sobre la copia informativa), 36.a (justificante en casode falta de recibo, apuntándose como solución más conveniente lade que el contribuyente realice el pago por auto-liquidación dentrodel plazo reglamentario), 37.a (sobre naturaleza de los ingresos procedentes de la recaudación por recibo de suministros facturados,sugiriéndose un período de prórroga más amplio que el contemplado por el Reglamento General de Recaudación, demorando en todocaso el apremio, hasta obtener una adecuada acumulación de débitos), 38.a (sobre recaudación del impuesto de circulación devehículos, propugnándose una nueva regulación que perfeccione lavigente), 39.a (sobre deudas por nuevas matriculaciones de vehículos), 40.a (cobro indebido del impuesto), 41.a (regulación de la cobranza del mismo impuesto, propugnándose la aplicación del recargo de prórroga, considerándose improcedente la recaudación enperíodo voluntario por medio de recibo y distintivo simultáneamente, pero siendo procedente la extensión de los recibos para sucargo a ejecutiva, los cuales, finalizado el ejercicio, tendrían automáticamente los efectos previstos en el artículo 7-3 de la Ordenministerial de 31 de julio de 1967, Y la conveniencia de que el distintivo disponga de un espacio habilitado para consignar el númerode matrícula del vehículo), 42.a (certificación del pago de la deudatributaria por razón del impuesto de circulación), 43.a (sobre determinación del sujeto pasivo del impuesto en caso de transferenciadel vehículo), 44.a (en relación con los vehículos sujetos al pago delimpuesto) y 45.a (sobre multas de circulación, propugnándose laretirada del carnet de conducir mientras no hayan sido satisfechas).A través de las conclusiones enumeradas creemos quedan expuestaslas principales especialidades que cabría introducir en la futuranormativa de la fiscalidad local en relación con la del Estado.

Por lo que afecta al problema de la recaudación conjunta, sibien técnicamente la consideramos realizable, no creemos que enla práctica resulte aconsejable, al menos para la recaudación de 'lasCorporaciones locales de determinada magnitud. La imposibilidadde ejercer una acción directa sobre los órganos recaudadores porparte de los órganos burocráticos competentes en esta materia delas propias Corporaciones ocasionaría sin duda serios perjuicios ala recaudación, retrasos en las liquidaciones, en la rendición decuentas, en la resolución de reclamaciones, etc., preterición de larecudación de los recursos locales respecto a los estatales, y, endefinitiva, pérdida en algún modo de la autonomía en materia tributaria. En todo caso, propugnamos, como antes ha sido indicado,que la recaudación relativa a los pequeños Municipios se encaucea través de las Diputaciones provinciales, donde órganos burocráticos ajenos a tales Municipios, pero también locales, pueden actuarcon mayor efectividad a este respecto que los órganos burocráticosdel Estado. En definitiva, estos órganos burocráticos provincialesno harían sino servir a la propia Diputación, entidad a la que encierta manera incumbe la tutela de aquéllos, por lo que el interésen la prestación de un servicio eficaz ha de estimarse como propio.

En último extremo consideramos preferible a la recaudación«conjunta» la supresión de toda imposición propia local, transformándose totalmente los ingresos de las entidades locales en recargos y participaciones sobre las diversas figuras impositivas del Estado, sistema con el cual (de considerarse apropiado, ya que nocompartimos en absoluto este criterio) se lograría la mayor economía y simplificación. En todo caso quedaría por resolver el problema de las tasas, con lo que en las Corporaciones de determinadaimportancia no podría eliminarse totalmente la organización recaudatoria propia, debiendo pensarse en el volumen que tales exacciones alcanzan en muchos Ayuntamientos, así como en las Diputaciones, con relación a los servicios que se prestan en los establecimientos dependientes de las mismas.

De otro lado, la economía, simplificación, eficacia y agilizaciónde procedimientos, que siempre han de buscarse, en materia recaudatoria, no constituyen la fundamental solución a los problemas delas Corporaciones locales, pese a que este carácter le atribuyenreiterados planteamientos del tema. Aparte de que tales ventajaspueden indudablemente conseguirse por otros caminos distintos dela supresión de la recaudación propiamente local y, consiguientemente, de los órganos burocráticos a los que incumbe la dirección

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de aquélla, han sido repetidamente definidas. Puestos en el terrenode lo absurdo, y en aras de una absoluta simplificación, ¿qué podría decirse si propugnáramos que todo expediente administrativorelativo a asuntos fundamentalmente locales debiera ser resuelto.por ejemplo, por los Gobiernos civiles o demás Delegados de la.Administración periférica del Estado? Podríamos suprimir así nosólo las Diputaciones provinciales, sino, al menos, los Ayuntamientos de capital de Provincia, y sobre la base de sucesivas delegaciones, la totalidad de los Ayuntamientos, con lo que habría desaparecido la Administración local o, mejor dicho, se habría «reinventado» la Administración local, si bien totalmente en el seno de laAdministración estatal, absolutamente absorbida por ésta. ¿Puede,consecuentemente, decirse que al propugnar soluciones tan simplificatorias no atentamos contra la autonomía de las Entidades locales,aun cuando ésta sea actualmente tan discutible, no obstante lasdeclaraciones al respecto de nuestras Leyes Fundamentales?

Finalmente, diremos que la recaudación de las Entidades localesrealizada por la Hacienda pública conjuntamente con la estatal yde organismos autónomos, acabaría perdiendo el carácter de recaudación local para pasar a ser considerada como recursos conlos que el Estado subvencionaría a las Corporaciones locales. Ahorabien, las ayudas estatales a las Entidades locales, aparentementecómodas y fáciles, entrañan siempre una necesidad de fiscalizaciónpor parte del Estado en orden a la utilización de las mismas. ¿Nosería más adecuado, desde nuestra posición localista, que en el casode subsistencia en el futuro de algunas ayudas estatales, se procurase una participación del personal de las Entidades locales en lagestión del tributo y, muy particularmente, en la inspección delmismo?

El VI Seminario de Investigación adoptó la conclusión de estimar la gestión directa como el sistema fundamental de recaudación,.y necesario el normal establecimiento de la adecuada coordinacióndel Depositario de Fondos con los órganos liquidatorios de la Entidad local, al objeto de lograr el propósito primordial de que losvalores estén preparados en el momento oportuno para que los plazos de recaudación puedan ser respetados, colaborando eficazmente en la depuración de los documentos cobratorios, así como lacoordinación con el Servicio de Inspección de Rentas y Exacciones,para que la información obtenida por la recaudación sirva en granmedida a la actuación de los inspectores; siendo necesario establecer un nexo entre el Depositario y la Inspección de Rentas y Exac-

ciones a los efectos de revisión de créditos incobrables. Se afrontótambién en el mismo Seminario la recaudación en Corporacionessin plaza de Depositario de Cuerpo Nacional que, como hemos indicado repetidamente, convendría orientar a través de las Diputaciones, sin olvidar las posibilidades que podría ofrecer la comarcalización y teniendo en cuenta, en cualquier caso, la colaboraciónbancaria a los servicios recaudatorios.

El mismo Seminario llegó a la conclusión de que la recaudación por concierto es un medio de fijar bases imponibles y determinar deudas tributarias y no un sistema de recaudación propiamente dicho, por lo que debe encajarse en una fase de la gestióntributaria distinta a la recaudatoria, en el supuesto de que se estimeconveniente la regulación y subsistencia de dicha figura. La recaudación por arriendo se considera sistema anticuado, abogándosepor su supresión, entendiendo que la Administración no debe hacerdejación de sus facultades liquidatorias. Finalmente, por lo querespecta a la gestión afianzada, se propone igualmente su supresióncomo medida general, si bien podría admitirse en algún caso deliquidación-recaudación simultáneas o, mejor dicho, sucesivas demanera inmediata. Parece fundamental suprimir toda figura de tipoempresarial que pueda interponerse entre la Administración y losadministrados con intereses propios a los que, quiérase o no, tratará de supeditar los intereses colectivos.

La conclusión S.R del citado VI Seminario hacía referencia alos recaudadores y agentes ejecutivos, en el sentido de que su nombramiento habría de corresponder a las Corporaciones respectivasentre funcionarios en quienes concurrieran determinadas circunstancias fijadas reglamentariamente y se hallaran en posesión de diploma de aptitud expedido por el Instituto de Estudios de Administración Local, debiendo existir un orden de preferencia para laprovisión de las plazas que se iniciaría, teniendo en cuenta su relación más directa con la recaudación, por los funcionarios pertenecientes al Cuerpo Nacional de Depositarios, siguiéndose un ordendescendente de preferencia para los demás funcionarios de Cuerpos Nacionales y grupos de funcionarios de las Corporaciones locales. Sus deberes, derechos e incompatibilidades podrían ser análogos a los de la normativa estatal a este respecto, siéndole deaplicación un sistema de fianzas similar al del Estatuto orgánicode la función recaudatoria y del personal recaudador del Ministerio de Hacienda con admisión del aval bancario, al menos, en unaparte importante de la total fianza exigible. Igualmente se conside-

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rarían aplicables, con las necesarias adaptaciones, las normas sobrerégimen disciplinario contenidas en el Estatuto orgánico. Asimismose concluyó sobre la mayor ventaja que ofrece el recaudador únicopara voluntaria y ejecutiva sobre la existencia de órganos diferentes para una y otra vías recaudatorias.

Finalmente, recordaremos que el propio Seminario apuntó laposibilidad de que, dentro de la Depositaría de Fondos, y opcionalmente entre este sistema y el servicio prestado por recaudadores,.pudiera organizarse un servicio para la recaudación de valoresrecibo en período voluntario. sin que en ningún caso pudiera tenerencomendada la recaudación ejecutiva. En tal supuesto se hallaríaal frente del mismo, con actuación perfectamente diferenciada dela del Depositario, un funcionario que, a tales efectos, y durantelos períodos reglamentarios de cobranza, actuaría con el carácterde recaudador. Este funcionario responsable prestaría fianza y rendiría cuenta semestral de su gestión. Se establecería asimismo unsistema eficaz de fiscalización de los correspondientes ingresos.orientándose preferentemente la recaudación a través de entidadesbancarias, como colaboradoras de la misma, fijándose por la Corporación la compensación económica correspondiente a la mayorresponsabilidad y dedicación de tal funcionario, que sería designado por aquélla a propuesta del Depositario, y la compensacióntambién a otros funcionarios coadyuvantes, elegidos por el designado.»


En general, el Seminario se manifestó opuesto a los sistemas de recaudación conjunta. Aludieron a este tema, en primer lugar, Muñoz, que reiteró algunos de los criterios expuestos en su Comunicación; y, adhiriéndoseexpresamente a ellos, De la Orden y Zarco; Sánchez Díaz, quien, con cierta.ironía, argumentó que, puestos en situación de recaudación conjunta, podríapropugnarse su atribución a las Corporacipnes locales, que recaudarían losimpuestos estatales, y Barril, que, para el supuesto de admitirse el sistema,sugirió que las entregas de dinero se hicieran, no con el carácter de «acuenta» -que no define la verdadera naturaleza. procedencia y destino delos fondos-, sino en los plazos establecidos en el Reglamento General deRecaudación. Por su parte, Alarcón adopta una posición eléctrica, parapropugnar el sistema con carácter potestativo, no imperativo, y reproduceuna observación de De la Orden, quien temía los problemas de personal

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que podrían presentarse. La Ponencia interviene aclarando que la finalidadprimordial de la propuesta es la de eliminar costes de gestión, sin pretender,ni mucho menos, llevar el sistema a consecuencias o resultados absurdos,.y pone de relieve algunas de sus ventajas, supuesta siempre, como es lógico,.la corrección con que habría de aplicarse.

De otro lado, se planteó cierta controversia entre Medina y Barril respecto a los recaudadores por contrato y acerca de la interpretación de losartículos 311 de la Ley de Régimen Local y 306 del Reglamento de Funcionarios de la Administración Local. Terció Remón, respecto al contenidodel artículo 734-4 de la Ley de Régimen Local. La conclusión refleja, ensu apartado b), la posición del Seminario.

5. COMENTARIO.

Respecto a esta conclusión, solamente me interesa dejar constancia demi criterio personal en el sentido de que si bien es aconsejable parificar losprocedimientos recaudatorios de las Entidades locales a los del Estado, nolo es menos que habría de propugnarse, como he tenido ocasión de puntualizar en otro lugar, una mayor flexibilidad en los plazos de pago.

Igualmente, en materia de recaudación conjunta, creo que no debenadoptarse posiciones apriorísticas. En teoría, no cabe duda de que el sistemaes recomendable desde muchos puntos de vista. Hace falta matizarlos bajouna perspectiva práctica, pero, en cualquier caso, con el carácter potestativoque sugirió Alarcón, podría rendir provechosos frutos en forma de apreciables economías en muchas ocasiones.

RECAUDACION EN VIA DE APREMIO

CONCLUSION 47.a

1. TEXTO.

A) En primer lugar, opina el Seminario que en la futura normativadebe establecerse claramente la posibilidad de que las Corporaciones localesutilicen, si lo creen preferible, sus propios sistemas de recaudaci6n ejecutiva,sin tener que recurrir necesariamente a los del Estado, aclarándose así lospreceptos contenidos en los artículoS' 138 de la Ley General Tributaria y 173del Reglamento General de Recaudaci6n. y, además, que las Diputacionesprovinciales establezcan dicho sistema a disposici6n de los Ayuntamientos'que lo precisen.

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B) En segundo lugar, también se juzga conveniente conservar el precepto contenido en el artículo 155 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que posibilita la vía de «apremio» en el caso de cobrode las tarifas relativas a ciertas prestaciones de servicios, como el de abastecimiento de agua potable, aunque parte de los asistentes entienden que,sin perjuicio de lo anterior, debe admitirse la posibilidad de que las Corporaciones locales puedan utilizar, en caso de impago, métodos de ejecucióntales como el corte del suministro.

C) En tercer lugar, y en caso de tercerías que se plantearen en la víade apremio, opinan los asistentes que deben aplicarse, con las debidas traslaciones y concordancias, las normas de los artículos 179 al 184 del Reglamento General de Recaudación, normativa más completa que la del artículo 662 de la Ley de Régimen Local.

D) En cuarto lugar, y sobre el problema de la suspensión del procedimiento de apremio, estima el Seminario que son más adecuados los preceptos de los artículos 136-1 de la Ley General Tributaria y 181-1 del Reglamento General de Recaudación, que los de la normativa de régimen localactual (articulos 737-3 y 662 de la Ley de Régimen Local).

E) Finalmente, algunos asistentes propugnan, aunque no se trate deestricta cuestión tributaria, que se regule en el nuevo texto el problema de-rivado del impago de las multas municipales, sobre la base de arbitrar, además del procedimiento de apremio, otros instrumentos coercitivos.


2.1. ¿Es conveniente la subsistencia de instrumentos propios de las Haciendas locales, distintos de los del Estado, para seguir la «vía deapremio»?

Tratándose del sistema de recaudación conjunta, parece a la Ponencia lomás procedente seguir, por los órganos recaudatorios del Estado o de lasDiputaciones provinciales, un procedimiento unificado en esta vía de apremio, aplicándose, como es natural, las disposiciones contenidas en los artículos 128 al 139 de la Ley General Tributaria y en el título I del libro lITdel Reglamento General de Recaudación.

Tratándose del sistema de recaudación autónoma por las propias Corporaciones locales, Se plantea el importante problema de si, en el momentoactual, el procedimiento de apremio de las mismas se ha de seguir «necesariamente» por los órganos del servicio recaudatorio del Ministerio de Hadenda con sujeción en todo a las disposiciones de este Reglamento» (el

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General de Recaudación), ante los términos taxativos del artículo 173 dedicho Reglamento.

Este precepto trae causa del artículo 138 de la Ley General Tributaria,según el cual, «salvo precepto de Ley en contrario, las entidades facultadaspara utilizar la vía administrativa de apremio harán efectivos sus créditostributarios a través de los servicios recaudatorios del Ministerio de Hacien·da», pero ocurre que el artículo 737-1 de la Ley de Régimen Local señalaque «los procedimientos para la cobranza... de las Haciendas locales... seejecutarán por sus agentes», por lo que hay base para suponer que éste es,precisamente, un «precepto de Ley en contrario». No obstante, la Ponenciaremite al Seminario para que, con su más acertado criterio, concluya sobreeste particular.

Solamente cabe añadir que, en el supuesto de estimar subsistente la facultad de las Corporaciones locales de recurrir, por sí mismas, a la «vía deapremio», debería preverse la posibilidad de acumular los procedimientosen el caso de expedientes paralelos del Estado y de aquéllas; bien a peticiónde las mismas, bien de oficio, decretado por el órgano correspondiente delMinisterio de Hacienda, con subsunción del expediente local en el del Estado.En todo caso, habría de mantenerse el interesante precepto contenido enla regla 115 de la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad de 24de julio de 1969.

2.2. ¿Es admisible el procedimiento de apremio para el cobro de lastarifas relativas a la prestación de servicios de carácter local, comopermite el artículo 155 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales?

La Ponencia entiende que, en buena ortodoxia jurídica, no debería aceptarse dicho procedimiento en el supuesto indicado, puesto que el «rendimiento de servicios y explotaciones» es un ingreso que carece de naturalezatributaria o de «exacción» (vid. artículos 429-2 y 432 de la Ley de RégimenLocal). No obstante, hay que reconocer que la expresada admisión facilitaríala labor de las Corporaciones locales, evitando acudir a la vía judicial ordinaria para el cobro de los recibos impagados. Es evidente, sin embargo,que aquéllas, al igual que hacen algunas empresas suministradoras privadas oparaestatales, podrían cortar el suministro, pero, aparte del carácter coactivode esta medida extrema, no comporta tampoco el cobro efectivo de los recibos impagados.

En resumen, según la conclusión 37.a del citado VI Seminario de Investigación, se estima preferible ratificar legalmente la ficción de la naturalezade «tasa» para los servicios indicados (en este sentido, vid. la interesante

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1.6

sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 1963, sobre tarifas porsuministro de agua potable).

2.3. ¿Qué procedimiento debería seguirse en el reglmen Jocal cuandose plantearan «tercerías» en la vía de apremio?

Si dicho procedimiento se lleva a cabo por los «órganos del servicio recaudatorio del Ministerio de Hacienda», como preconiza el artículo 173 delReglamento General de Recaudación, sería de clara aplicación la normativacontenida en los artículos 179 al 184 de dicho Reglamento.

El problema puede surgir en el caso de que en la futura regulación localse entendiera subsistente la posibilidad de las Corporaciones locales de seguir, con sus propios agentes, la vía de apremio. Aun en este caso, la Ponencia opina que debería aplicarse -con las debidas traslaciones en cuantoa órganos y funcionarios-la normativa citada, más completa que la recogidaen el artículo 662 de la Ley de Régimen Local.

2.4. ¿En qué casos, concretamente, sería aconsejable la suspensión delprocedimiento de apremio?

En primer lugar, y como propugna el artículo 136-1 de la Ley GeneralTributaria, cuando se realiza el pago de la deuda tributaria, se garantiza lamisma con aval bancario suficiente o se consigna su importe. Un preceptoanálogo al anterior debería figurar en la futura normativa tributaria local,ya que es más correcto que el artículo 737-3 de la Ley de Régimen Locatque admite solamente la consignación.

En segundo lugar, cuando se formule alguna tercería de dominio, y laAdministración lleva a cabo «las medidas de aseguramiento subsiguientesal embargo» (artículo 181·1 del Reglamento General de Recaudación), sistema que, en el régimen local, debe sustituir al establecido en el citado artículo 662 de la Ley de Régimen Local, que adolece de dos inconvenientes:a) autoriza la suspensión del procedimiento cuando se interpone la tercería, sin el previo aseguramiento de bienes, y b) cuando se destina la reclamación basada en la tercería, «la Administración local ejecutará su acuerdo,a no ser que de la ejecución se sigan daños irreparables, en cuyo caso podrásuspenderlo».

En todo caso, entiende la Ponencia que debe eliminarse del nuevo ordenamiento de las Haciendas locales la referencia, que contiene el artículo 173 del Reglamento de Haciendas Locales, a la suspensión del procedimiento en caso de tercería, asimilando aquélla a la que se produce en elcurso de un proceso civil cuando se plantea alguna «excepción dilatoria».Técnicamente, no parece posible la analogía.

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2.5. En resumen, ¿puede aplicarse el procedimiento de apremio del libro III del Reglamento General de Recaudación a las Haciendaslocales?

En general, y con las salvedades expuestas, se contesta afirmativamente.


Cámpora alude solamente a la aplicabilidad de la vía de apremio al cobrode tarifas de servicios locales, y se pronuncia en sentido afirmativo. Nasarre,Talavera y Sánchez Oliva comparten los criterios de la Ponencia. Remón,respecto a las tarifas, abunda también en el criterio de la Ponencia. Considera muy acertado el precepto del artículo 155 del Reglamento de Servicios, que debe mantenerse en el nuevo ordenamiento sin modificación alguna. Atribuye a las tarifas el concepto de tasa, o de precio, o de merced,según la forma de gestión, de derecho público o de derecho privado, y entiende que la distinción es en extremo acertada. Para Rojo es conveniente launificación de los procedimientos de apremio del Estado y de las Entidadeslocales. Mas para el caso de una duplicidad en la recaudación, salvo grandesy medianas Corporaciones, los agentes ejecutivos deberían ser con carácterobligatorio los mismos recaudadores de zona de la Hacienda estatal. Respecto a las tarifas de los servicios públicos locales, considera deseable que elcobro pudiera realizarse por medio de «apremio ordinario y general», yaque el «corte» del suministro puede provocar peores consecuencias. En lodemás, es del mismo parecer que la Ponencia.

Medina aporta al Seminario la siguiente exposición, contenida en suComunicación, en relación a la prelación de créditos:

«La situación en que pueden encontrarse los créditos tributarioscuando concurren con otros acreedores, la resuelve la Ley mediantelas adecuadas normas de prelación o preferencia. Un problema previo es la necesidad de unificar el concepto de' «créditos vencidosy no satisfechos» (artículo 71 de la Ley General Tributaria) o «créditos liquidados» (artículo 664 de la Ley de Régimen Local), términos que no pueden equipararse. Si se trata de la prelación absoluta respecto a los tributos devengados por la Administración enlos dos ejercicios corriente y anterior, el problema no es mayorpor referirse las normas a «tributos periódicos». Pero es que laLey de Régimen Local no alude a dicha periodicidad. Y si no setrata de tributos periódicos, es fundamental determinar legalmentequé se entiende por «vencimiento» a tales efectos, o, en todo caso,

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a partir de qué momento surge la prelación. En relación con estepunto pueden verse los artículos 128 de la Ley General Tributaria,194 de la Ley Hipotecaria y 174-1 del Reglamento de HaciendasLocales.

A) El principio general de la prelación de créditos a favor dela Hacienda está contenido en los artículos 71 de la Ley GeneralTributaria y 664 de la Ley de Régimen Local si concurren conacreedores, titulares de derechos inscritos con posterioridad a laAdministración.

B) La prelación absoluta se deriva de la hipoteca legal tácita,según la cual la Hacienda, aunque concurra con acreedores o adquirentes que hayan inscrito con anterioridad, tiene preferenciapara el cobro de deudas por tributos (<<periódicos», dice la LeyGeneral Tributaria) que graven bienes o derechos inscribibles o susproductos, correspondientes al año natural en que se ejercite laacción administrativa de cobro y al inmediato anterior (según elartículo 73 de la Ley General Tributaria) o a la anualidad corriente y última vencida (según los artículos 665 de la Ley de RégimenLocal y 174 del Reglamento de Haciendas Locales). Es más correcta la Ley General Tributaria, pero ambos preceptos amplían lanorma del artículo 1.923, 1.0, del Código Civil. El artículo 37 delReglamento General de Recaudación aclara lo que debe entendersepor «anualidad corriente».

Pero si el tributo no grava directamente el bien inscrito, esaprelación no afecta a titulares que inscribieron con anterioridadconforme al artículo 271 del Reglamento hipotecario. Por ello, unperfeccionamiento de la garantía y una consecuencia de la afección es la supresión de dicha relación entre tributo y bien.

e) Una prelación derivada de inscripción previa es la hipotecaespecial a que se refiere el artículo 38 del Reglamento General deRecaudación para anualidades anteriores a la corriente y a la última vencida o por mayor suma que los expresados conceptos. Losefectos son desde la inscripción voluntaria del deudor o por acuerdo del Delegado de Hacienda (regla 20 de la Instrucción Generalde Recaudación y Contabilidad). Si no se sigue este procedimiento,sólo se puede ir contra los demás bienes del deudor o exigir responsabilidades por falta de diligencia. La norma no tiene objeción,y a ella debe adecuarse el artículo 174-2 del Reglamento de Haciendas Locales, que es incompleto.

D) Para anualidades posteriores a la corriente o a la fecha deinscripción o adquisición por tercero, a que se refieren los artícu-

los 174-4 del Reglamento de Haciendas Locales y 19-4 de la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, no se planteanproblemas de preferencia. No existe prelación. Se sigue el régimennormal. Pero la oportuna anotación preventiva de embargo haránacer una prelación respecto a los posteriores.

E) Reclamaciones en concepto de tercerías. A este problemase refieren los artículos 662 de la Ley de Régimen Local, 173 delReglamento de Haciendas Locales, 136-2 de la Ley General Tributaria y 179 Y siguientes del Reglamento General de Recaudación,que desarrollan su procedimiento. La normativa legal es defectuosa: 1.°, por no establecer medidas de garantía en caso de suspensión (artículo 662 de la Ley de Régimen Local); 2.°, por contradecir los principios de la prelación (artículo 662-3 de la Ley deRégimen Local); 3.°, por el empleo del expediente procesal de lasexcepciones dilatorias, extraño al procedimiento administrativo (artículos 662-2 de la Ley de Régimen Local y 173 del Reglamentohipotecario), y 4.°, por el absurdo que representa la posibilidad deejecutar el acuerdo mientras el particular esté en la vía civil y podersuspender (¿hasta cuándo?) en base a daños cuya calificación no sedelimita legalmente, siendo muy discutible y, además, sin afianzamiento. Por tanto, la normativa local debe reformarse totalmente,adecuándola a la estatal.

F) En cuanto a la prelación entre Estado y entidades locales,se estima conveniente que en ambos casos se establezca un plazopara mantener dicha prelación, pasado el cual las restantes entidades podrían actuar libremente.»

Finalmente, Muñoz, en forma correlativa a las propuestas específicas dela Ponencia, a las que se refiere la presente conclusión, formula las siguientes consideraciones:

«El artículo 737-1 de la Ley de Régimen Local puede ser considerado como precepto de Ley en contrario respecto al artículo 138 de la Ley General Tributaria. Por otra parte, hemos de teneren cuenta que, aun admitiendo que el propósito del Ministerio deHacienda haya sido en principio, tanto al elaborar la Ley GeneralTributaria como las disposiciones más recientes en materia de recaudación que la desarrollan, hacerse cargo de la recaudación ejecutiva de las Corporaciones locales, la realidad está demostrando,por el conocimiento que en general tenemos del problema, que lapropia Dirección General del Tesoro y Presupuestos ha rechazado

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algunas peticiones que le han sido formuladas, tal vez por entenderque necesitaría montar una organización en las Tesorerías de Hacienda que no parece adecuada a las posibilidades de personal.

Por nuestra parte, nos remitimos, respecto de la recaudaciónejecutiva, a lo dicho en relación a otros extremos de la Propuestade la Ponencia.

El VI Seminario de Investigación se inclinó, por gran mayoría,por la ratificación de la naturaleza tributaria de la tasa correspondiente, en la Ordenanza fiscal oportuna, que autorice el apremiode los recibos impagados en período voluntario. Ello evitaría losproblemas de tener que recurrir a la vía judicial ordinaria o bienal corte del suministro, aunque esta última medida podría simultanearse con la persecución en vía de apremio de las cuotas atrasadas.

Como competencia del Ayuntamiento Pleno y de la Diputaciónprovincial, el VI Seminario recogió la de suspender el procedimiento en los casos de interposición de tercerías de dominio, para lasustanciación y resolución de sus incidentes, previo informe técnicodel Depositario de Fondos e informe jurídico de la Secretaría ode la Asesoría jurídica de la Corporación, en otro caso.

En cambio, habría de atribuirse a la Comisión Municipal Permanente o al Presidente la competencia para suspender el procedimiento cuando, interpuesta reclamación, quede garantizado el pagode los débitos perseguidos y el de los correspondientes intereses yrecargos, dietas y costas, para el supuesto de que no prosperareaquélla, o cuando se consigne el débito en la cuantía, forma ytérminos reglamentarios; y al Depositario de Fondos en los casosde error material, de hecho o aritmético en la determinación de ladeuda exigida, o cuando habiendo solicitado el deudor en debidaforma el aplazamiento o fraccionamiento de pago expirase el período voluntario de cobranza sin haberse producido resolución, asícomo cuando sea necesario el restablecimiento del imperio de laLey como consecuencia de extralimitaciones de agentes ejecutivos.

En general, con las debidas adaptaciones, entiendo que debeaplicarse a las Haciendas locales el procedimiento de apremio queregula el libro JII del Reglamento General de Recaudación, conlas siguientes precisiones:

a) Establecida para las multas de circulación la posibilidad delpago en período voluntario con descuento del 20 por 100; sin descuento ni recargo, o con recargo del 20 por 100, se entiende queeste último supone un incremento del importe de la sanción, im-

puesto que viene a fundirse con la misma por ser de idénticanaturaleza, teniendo un carácter gubernativo, independiente del recargo de apremio, que debe girar en todo caso sobre la multa y elcitado 20 por 100. Debe tenerse en cuenta, en cuanto al cobro demultas, la posibilidad de aplicar el recargo de prórroga.

b) Dado el hecho innegable del aumento incesante del númerode multas por infracciones de tráfico, se incrementa, en consecuencia, el número de certificaciones de descubierto que han de extenderse para tramitar el cobro en vía de apremio de las multas impagadas en período voluntario, por lo que se estima, en aras de unanecesaria agilidad, que debe autorizarse la expedición de certificaciones colectivas de deudores con idéntico vencimiento y por igualconcepto, para que, con una sola firma, puedan providenciarse deapremio.

e) Tratándose de recibos, parece conveniente fijar, como enel caso de las certificaciones de descubierto, un plazo para la notificación de la providencia de apremio, plazo que no debería irmás allá de la terminación del semestre a que las relaciones dedeudores correspondan. La falta de notificación no tendrá trascendencia en cuanto al importe del recargo de apremio, que será entodo caso del 20 por 100, pero impedirá la continuación del procedimiento. De no ser hallado el interesado, deberá seguirse trámite análogo al señalado en el artículo 99 del Reglamento Generalde Recaudación.

d) Por lo que afecta a la existencia de bienes en otros Municipios, únicamente se remitirá el expediente por conducto de laDepositaría de Fondos cuando la totalidad de los bienes embargables se encuentren o radiquen en territorio de la jurisdicción deotro recaudador, o cuando éste pertenezca a otra Corporación local.Cuando ultimado el procedimiento contra los bienes radicados enuna zona no esté totalmente solventado el débito perseguido y hayan de proseguirse las actuaciones en otra, podrá también autorizarse la remisión a ésta del expediente.

e) Finalmente, en cuanto a las especialidades en el procedimiento de apremio, deberá regularse el procedimiento para que lasCorporaciones locales puedan solicitar, a través del Ministerio dela Gobernación, que el Estado o los organismos autónomos consignen en sus presupuestos las cantidades que adeuden a aquéllas.Tratándose de créditos de un Ayuntamiento sobre otro o de unAyuntamiento sobre la Diputación provincial, se regulará un procedimiento análogo a través de las Jefaturas provinciales del Ser-

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VICIO de Inspección y Asesoramiento, para que las entidades deudoras consignen aquellas cantidades en sus presupuestos. Se prevéque la propia Diputación provincial, tratándose de créditos de unAyuntamiento sobre otro, o de la misma Diputación sobre un Ayuntamiento, pueda realizar las correspondientes retenciones a losAyuntamientos deudores.»


En general, el Seminario, a través de las escasas intervenciones de algunos asistentes, se pronunció en favor de la adaptación a las Haciendas locales del Reglamento General de Recaudación y de las normas correlativas.de la Ley General Tributaria, aunque el Moderador hizo observar que dichaadaptación no estaría exenta de dificultades ante la necesidad de interpretar,.por su escasa claridad, determinados preceptos de dicho Reglamento. Muñoz insistió en varos de los puntos tratados en su Comunicación.

Acerca del problema de subsistencia de instrumentos propios de las.Corporaciones locales para llevar a cabo la vía de apremio, De la Ordensugirió que fuera potestativo de dichas Corporaciones elegir entre los servicios estatales y otros propiamente locales. Sobre las tarifas de servicios,el mismo asistente se mostró partidario, como sistema más efectivo, delcorte del suministro, aunque no se opuso a que coexistiera con la vía deapremio.

Finalmente, Muñoz y Zarco plantearon algunas cuestiones en relacióncon las multas de circulación y el impuesto de este nombre. La conclusiónrecoge sintéticamente el resultado de las deliberaciones del Seminario eneste punto.

5. COMENTARIO.

La base 99-1 del Proyecto de Ley de Régimen Local consigna lo siguiente:

«Se mantendrán los actuales privilegios de las Corporaciones.locales en cuanto a sus respectivas Haciendas, como son la inembargabilidad de sus bienes, rentas y créditos, las facultades propiaspara la utilización del procedimiento de apremio, la exención deprestar fianzas o depósitos ante Tribunales u organismos de laAdministración, el derecho de prelación en concurrencia con otrosacreedores y demás privilegios análogos. Su regulación se inspirará

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en los principios de esta Ley de Bases. Se preveerán, asimismo, las.condiciones en que el aplazamiento en el pago de deudas tributarias por bienes inmuebles podrá reflejarse registralmente.»

La sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 1963 (Repertoriode Jurisprudencia, Aranzadi, núm. 2.856) establece la siguiente doctrina:

«CONSIDERANDO: Que dadas las características del suministro realizado por la Corporación citada, que no reúne las condiciones de servicio propiamente municipal, ni consta en los autos.que tal servicio esté municipalizado, actuando, por consiguiente, elAyuntamiento como una empresa privada, según resulta de lo diligenciado, no siendo posible estimarlo tampoco como comprendidoen la enumeración de servicios del artículo 440, en relación conel 435 de la Ley de Régimen Local, texto refundido de 24 de juniode 1955, pues aunque en el número 26 se da cabida a otros aprovechamientos especiales, exige que sean de naturaleza análoga a losmencionados, y no se encuentra, a lo largo de aquella enumeración,un caso análogo al que ahora nos ocupa, por ello ha de estarse alo dispuesto de un modo especial y concreto, y sin que pueda deducirse contradicción alguna, con lo establecido para aquellos casos enque la empresa suministradora sea una Corporación municipal, hecho que no altera los términos de la cuestión sobre la percepcióndel suministro a que se refería la Orden del Ministerio de Industriade 28 de febrero de 1955 con la modificación introducida por elReglamento de 17 de junio del mismo año sobre la aplicación delprocedimiento de apremio para el cobro de las tarifas de los servicios prestados por las Corporaciones locales, dándose solamentea esos fines específicos y puramente de recaudación el carácter detasa, según dispone su artículo 155, pero sin que pueda ser ampliado el concepto, cuando dicho precepto, en su párrafo 2, establecetambién que «las tarifas tendrán el carácter de precio o merced,sometido a las prescripciones civiles o mercantiles.»

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INSPECCION DE TRIBUTOS

CONCLUSION 48.a

1. TEXTO.

Sobre este problema, el Seminario estima que deberían concordarse lasnormas de los artículos 140 y siguientes de la Ley General Tributaria conlas de los artículos 744 y siguientes de la Ley de Régimen Local, reglamentándose adecuadamente, entre otras cuestiones, las actas de inspección y elprocedimiento de actuación. Algún asistente sugiere la necesidad de establecer la debida coordinación entre Estado y Corporaciones locales en loscasos de infracciones tributarias a una y otra esfera tributaria.


¿Cómo se coordinarían los preceptos contenidos en los artículos140 y siguientes de la Ley General Tributaria con los actuales de losartículos 744 y siguientes de la Ley de Régimen Local para lograr unamás perfecta gestión tributaria? ¿Qué normas podrían acogerse en lafutura regulación de las Haciendas locales?

La Ponencia estima, en primer lugar, que las normas de la Ley GeneralTributaria deben aplicarse íntegramente a las Haciendas locales, ya que tienen carácter general y están bien concebidas.

En segundo lugar, entiende que podrían conservarse algunas normas dela Ley de Régimen Local y las complementarias del Reglamento de Haciendas Locales si se acomodan debidamente a las de la Ley General Tributaria y posteriores disposiciones generales. Así. por ejemplo, debería eliminarse toda referencia a la «ocultación»; concordarse las sanciones y condonaciones en una y otra legislación (como se ha sugerido en otros apartadosde esta Propuesta); reglamentarse el procedimiento de las actas de inspección en los casos de conformidad o disconformidad del contribuyente, deacuerdo con las directrices trazadas por el Decreto de 8 de julio de 1965,y, en general, recoger en la futura normativa de Haciendas locales, conbuena técnica y sistemática, las distintas clases de actas de inspección quepuedan levantarse (de conformidad, rectificación, invitación, constancia dehechos, etc.) y toda su problemática.

250

~3. RESEÑA DE COMUNICACIONES.

Muy escuetas son las alusiones a este punto de la Propuesta de la Po'nencia. Rojo comparte los criterios de ésta. y Muñoz, en el mismo sentido.matiza que es perfectamente aplicable a la esfera local la normativa que.sobre la inspección de los tributos. contienen los artículos 140 al 146 de laLey General Tributaria. ya que no existe razón alguna para establecer unadiferenciación en ambos órdenes tributarios. sorprendiendo al contribuyentecon actuaciones duales.

,4. CRITERIOS DEL SEMINARIO.

El Seminario apenas si tocó esta cuestión. aprobando casi tácitamentela Propuesta de la Ponencia. Solamente Ribot destacó la importancia de las«actas de coordinación» entre tributos estatales y locales de análoga naturaleza. a fin de que el alta estatal se trasladara a la esfera local y vice·versa.

REVISION DE AeTOS EN VIA ADMINISTRATIVA

CONCLUSION 49.a

1. TEXTO.

A) Procedimientos especiales de revisión.

El Seminario, con muy pocas excepciones, opina que no existe ningúninconveniente en trasladar a la Administración local los preceptos sobrenulidad de plazo derecho y anulabilidad contenidos en los artículos 153y 154 de la Ley General Tributaria, señalando que, en todo caso, el problema radica en determinar los órganos competentes para dictar los acuerdosanulatorios y los que previamente hubieren de dictaminar. En este sentido,la mayoría juzga necesario consignar en la futura normativa si ha de serel Ministerio de Hacienda o el de la Gobernación el órgano adecuado, a no.ser que se estime oportuno diferir este problema a las propias Corporaciones locales, para lo que no se observa inconveniente grave si contarancon el previo asesoramiento del Servicio de Inspección y Asesoramiento delas Corporaciones Locales o del órgano que sustituya a éste en el futuro.

Por otra parte, se postula la subsistencia, con algún leve retoque, de lasnormas sobre «devolución de ingresos indebidos» que contienen los artícu-

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los 248 Y siguientes del Reglamento de Haciendas Locales; se propugnaconceder al órgano plenario de las Diputaciones provinciales y de los Ayuntamientos la facultad de anular las actuaciones en vía de apremio, previoslos correspondientes asesoramientos conforme autoriza para el Estado el artículo 93-3 del Reglamento General de Recaudación, y se estima conveniente mantener el precepto del artículo 276-2 del Reglamento de HaciendasLocales, sobre rectificación de liquidaciones.

Finalmente, se entiende que, si los funcionarios pueden practicar liquidaciones tributarias, debería arbitrarse un recurso ante los órganos locales queprodujera los mismos efectos que el de reposición previo al contencioso y,.por tanto, sustituyera al previsto en el artículo 160-1 de la Ley General Tributaria, siguiendo la orientación marcada por los artículos 35 de la Ley de'Régimen Especial para el Municipio de Barcelona y 142-2 y 3 de su Reglamento de Organización y Administración Municipal.

B) Recurso de alzada.

Para el caso de que los acuerdos de los Delegados de Hacienda sobreimposición de nuevas exacciones no «causen estado» en los términos propugnados en la conclusión 10.a , C), el Seminario estima que el recurso dealzada debería ser utilizado, no sólo en dichos supuestos, sino también enaquellos otros en que los citados órganos estatales conocieran decisoriamente sobre materias de naturaleza tributaria resueltas inicialmente por lasCorporaciones locales.

C) Recurso de reposición.

El Seminario, aun reconociendo la escasa efectividad del recurso de reposición, opina que debería mantenerse, con carácter potestativo y previo ala reclamación económico-administrativa, y sin perjuicio de lo propugnadoen el anterior apartado A), «in fine». No obstante, se muestra partidario desuprimir el trámite tasado de comparecencia del recurrente ante la oficinagestora para oír la notificación del acuerdo. Asimismo, el Seminario sepronuncia por la eliminación de la posibilidad de interponer verbalmente elrecurso, aunque algunos asistentes no comparten este criterio, por estimarque el sistema es útil en medianos y pequeños Municipios, y en los casosde deudas tributarias de escasa cuantía. Y, finalmente, el Seminario, conescasas excepciones, no admite la suspensión del procedimiento recaudatorioen caso de interposición del recurso de reposición.

252


2.01. ¿Sería interesante establecer que las actuaciones recaudatorias delas Entidades locales, en cuanto no hubiesen estado precedidas

de las correspondientes liquidaciones (provisionales o definitivas.según proceda), constituyen «vía de hecho», con todas las consecuencias de esta calificación?

Se contesta afirmativamente, ya que, siendo así, no habría dificultad alguna para el contribuyente respecto a la devolución de las cantidades indebidamente ingresadas y cuya solicitud podría formular durante el plazode cinco años a que se refiere el artículo 249-3 del Reglamento de Haciendas Locales.

2.02. ¿Se considera aplicable a las Haciendas locales el precepto contenido en el artículo 153 de la Ley General Tributaria? En casoafirmativo, ¿qué órgano sustituiría al Ministerio de Hacienda?¿Qué procedimiento habría de seguirse?

Por lo que respecta a la primera cuestión, la Ponencia entiende que elprecepto es plenamente aplicable a las Haciendas locales.

En lo que atañe al órgano que debe efectuar la declaración de nulidadde pleno derecho, entiende que puede ser el Ministro de Hacienda o el dela Gobernación, abonando esta última opción el hecho de que el dictamenprevio no lo habría de emitir el Consejo de Estado, sino el futuro «Servicio de Asesoramiento e Información de las Corporaciones Locales», segúnpreviene la base 54-1 del Anteproyecto de Ley de Régimen Local.

En lo relativo al procedimiento, debería consignarse expresamente (paraadecuar el precepto al artículo 109 de la Ley de Procedimiento adminislrativo) la posibilidad de efectuar la revisión indicada sin limitación deplazo. De otro lado, los actos de liquidación practicados por funcionarios uórganos incompetentes podrían estar comprendidos en el apartado a) delartículo 153-1 de la Ley General Tributaria, con lo cual el contribuyentequedaría beneficiado.

Finalmente, le parece a la Ponencia completamente inadecuada la normacontenida en el artículo 157 de la Ley General Tributaria, que indica lareclamación económico-administrativa contra los acuerdos ministeriales quedeclaren la citada nulidad de pleno derecho, sobre todo en cuanto se refiere.a las Entidades locales.

253

2.03. Se formula la misma problemática del punto anterior respecto alartículo 154 de la Ley General Tributaria.

La Ponencia contesta afirmativamente en cuanto al órgano actuante, perohace constar que sería deseable la adecuación del precepto al artículo 110de la Ley de Procedimiento administrativo en cuanto al plazo y al preceptivo dictamen. También se hace análoga reserva respecto a la reclamacióneconómico-administrativa.

2.04. ¿Se considera adecuada la regulación que, acerca de las «devoluciones de ingresos indebidos» contienen los artículos 248 y siguientes del Reglamento de Haciendas Locales?

En términos generales, la Ponencia contesta afirmativamente a esta cuestión, si bien estima que los «errores de hecho» deberían excluirse de talprocedimiento, ya que son, más bien, materia de «rectificación», a que serefiere el artículo 156 de la Ley General Tributaria (cuando un contribuyente solicite de la Administración la rectificación de un error de hecho,es claro que el procedimiento habría de ser sensiblemente el mismo que elde las devoluciones de ingresos indebidos).

2.05. Suponiendo que las Corporaciones locales pudieran tramitar porsí mismas los procedimientos recaudatorios en «vía de apremio»,¿podrían anular las actuaciones los órganos locales competentes,conforme se autoriza para los Delegados de Hacienda, en el procedimiento general, el artículo 93-3 del Reglamento general deRecaudación?

Se contesta afirmativamente. No obstante, el correspondiente acuerdo(que debería ser adoptado por la Diputación provincial o por el Ayuntamiento Pleno, según los casos) podría someterce al control de las Delegaciones de Hacienda o, al menos, ir precedido necesariamente de informe delServicio de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales, u organismo análogo que cree la futura normativa.

2.06. ¿Se considera admisible la revisión de los actos liquidatorios que,en realidad, entraña el precepto del artículo 276-2 del Reglamento de Haciendas Locales?

También se responde afirmativamente, sin perjuicio de los recursos quepudieran proceder contra dichos acuerdos revisionistas, dispuesto por el Servicio de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales.

254

2.07. Suponiendo que se conservara el sistema «recaudatorio» del«concierto», ¿se estima adecuado el régimen jurídico de impugnación contenido en los artículos 245, 246 Y 247 del Reglamentode Haciendas Locales?

La Ponencia entiende que estos preceptos habrían de pulirse terminológicamente y, sobre todo, completarse con otros que previeran el régimen deimpugnación en el caso de concierto con agrupaciones de contribuyentes noconstituidas en gremio fiscal, así como la posibilidad de acudir al régimende «convenio», aunque en este supuesto sería deseable hallar un procedimineto menos complicado que el contenido en los artículos 88 y siguientesdel Reglamento de Hacienda Municipal de Barcelona o los artículos 24 ysiguientes del Reglamento para el régimen de convenios fiscales, de 3 demayo de 1966.

2.08. Suponiendo, por otra parte, que se admitiera también el sistemade determinación de la base tributaria por medio de jurados,¿qué régimen jurídico de impugnación se podría seguir por losadministrados disconformes con aquella determinación?

Si se recurre a los jurados tributarios ya establecidos para los impuestos estatales, habría de seguirse el sistema regulado en el artículo 152 de laLey General Tributaria.

Si se creasen jurados propios de las Haciendas locales, habría que buscar la orientación en el sistema que establecen los artículos 105 al 107 delReglamento de Hacienda Municipal de Madrid, ó 101 al 103 del de Barcelona, que son distintos y, según parece a la Ponencia, ambos perfectibles;y, desde luego, en el del precitado artículo 152 de la Ley General Tributaria.

2.09. Suponiendo, finalmente, que se admitiera en el Seminario que lasliquidaciones «provisionales» pudieran practicarse por funcionarios, y no por órganos locales, ¿qué sistema de revisión de lasmismas se juzgaría más adecuado?

Sobre esta materia, y en aras de la buena marcha de la Administracióny de la mayor garantía de los derechos de los administrados, la Ponencia estima que debería arbitrarse una especie de recurso de «revisión» ante elPresidente de la Diputación o ante el Alcalde o la Comisión municipal permanente, a fin de que éstos dictaran ya el «acto administrativo» recurribleante los Tribunales Económico-administrativos. De esta suerte, se seguiríael sistema establecido (vid. art. 221 del Reglamento de Haciendas Locales)

255:

de que sólo han de tener acceso a la vía económico-administrativa los actosde los órganos locales.

Como excepción a la conclusión anterior podría figurar el caso de lasliquidaciones «provisionales» elevadas automáticamente a «definitivas» porel transcurso de determinado plazo, al no ser impugnadas aquéllas.

2.10. ¿En qué casos se estima que debe seguir subsistiendo el recursode alzada en el futuro sistema de las Haciendas localies?

Limitándonos estrictamente al procedimiento tributario, según la tónicade esta Ponencia, entendemos que dichos casos podrían ser los siguientes:

a) Cuando el Delegado de Hacienda resuelva sobre la materia de «imposición de nuevas exacciones» y no se considere oportuna la unificaciónde los sistemas de recurso de forma que contra los acuerdos de aquél sóloproceda le recurso jurisdiccional.

En todo caso, sería muy interesante consignar en el nuevo texto cuál es,concretamente, la materia de «imposición de nuevas exacciones» en lo quese refiere a las contribuciones especiales (exacción que puede originar másproblemas en este aspecto), así como resolver y aclarar el problema de la·«legitimación».

b) Cuando el Delegado de Hacienda dicte algún acuerdo relacionado<con las Haciendas locales, como en los casos en que se someten a su control los actos de procedimiento tributario de los órganos locales.

2.11. ¿Es conveniente la subsistencia en el régimen local del recursode reposición con el carácter de «potestativo» que tiene actualmente?

Se contesta afirmativamente, máxime teniendo en cuenta que está así regulado, con carácter general, en los artículos 160 y siguientes de la LeyGeneral Tributaria, pero la Ponencia hace observar que, en la práctica, dicho recurso alcanza escasa operatividad.

2.12. ¿Bajo qué bases debería regularse este recurso en la futura normativa?

Conforme a las normas contenidas en los artículos 161, 162 Y 163 de laLey General Tributaria, complementados por las de los artículos 230 y 237del Reglamento de Haciendas Locales.

No obstante, la Ponencia estima que deberían llevarse a cabo modifica-ciones sustanciales en esta última normativa, como las siguientes:

256

a) Por lo que respecta al momento o plazo de interposición del recurso,debería contarse, en el caso de exacciones propias de padrón o matrícula, apartir del último día de la exposición pública de dichos documentos, con loque existiría adecuación a lo dispuesto, para las reclamaciones económico·administrativas, en el artículo 238-3 del Reglamento de Haciendas Locales.Por tanto, debería suprimirse, por contradecir la anterior propuesta, el pre·cepto del artículo 232-2 del citado Reglamento.

b) Habrían de suprimirse radicalmente, por ser perturbadores para laAdministración y los administrados, las normas actuales relativas a:

- La posibilidad de interponer el recurso «verbalmente», que contradice el principio de «escritura» propio de la moderna Administración, yestablecido, ent~e otros preceptos, en los artículos 114 de la Ley de Procedimiento administrativo y 357-1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen jurídico de las Corporaciones Locales.

- El requisito de personación del contribuyente en la oficina gestora,dentro de determinado plazo, para «oír la notificación del acuerdo». Estetrámite, establecido también en el artículo 5.0 -7, del Reglamento de Procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas de 29 de juliode 1924, debe erradicarse por entero de la legislación, ya que ocasiona numerosos problemas y, además, puede suplirse, en cuanto a mantener la garantía para el contribuyente, por el cumplimiento riguroso de las normassobre notificación de los actos de liquidación.

2.13. ¿Es admisible la suspensión del procedimiento liquidatorio conmotivo de la interposición del recurso de reposición?

Se contesta negativamente, ya que, dada la brevedad de los plazos deinterposición y de resolución, e impugnación del mismo, es preferible esperar a que la Administración estime el recurso o a que, al denegarlo, sesolicite la suspensión del acto con ocasión de interponer reclamación económico-administrativa.


Cámpora alude solamente al caso de subsistir el régimen de «concierto»,y para tal supuesto, estima adecuado el procedimiento de impugnación contenido en los artículos 245, 246 Y 247 del Reglamento de Haciendas Locales.

Muñoz formula, respecto a los puntos 2.05 y siguientes indicados en laPropuesta de la Ponencia, las siguientes observaciones, correlativamente:

257

17

a) Considera adecuada la regulación de las «devoluciones de ingresosindebidos» contenida en los artículos 248 y siguientes del Reglamento deHaciendas Locales, pero estima que cuando la devolución esté motivada por«errores de hecho o aritméticos» el procedimiento debería ser «sumarísimo», es decir, dotado de la máxima agilidad.

b) Piensa que habría de competir al Presidente de la Corporación laanulación de las actuaciones en vía de apremio.

e) Encuentra perfectamente admisible y propia de una inspección deservicios dependiente del órgano fiscvalizador de la gestión económica larevisión de los actos liquidatorios que, en realidad, entraña el artículo 276-2del Reglamento de Haciendas Locales.

d) Admite el régimen jurídico de impugnación contenido en los artículos 245 al 247 del Reglamento de Haciendas Locales respecto al concierto.si bien sugiere la necesidad de perfeccionarlo.

e) Es partidario de la aplicación del artículo 152 de la Ley GeneralTributaria, para el supuesto de incorporarse a la legislación local el régimende estimación por jurados.

f) Considera que, supuesta la admisión del sistema que permita a losfuncionarios producir actos administrativos, la revisión de las liquidacionescorrespondientes debería ajustarse, con las debidas adaptaciones, a lo previsto para los actos de la administración económica del Estado en los artículos 153 al 171 de la Ley General Tributaria.

g) Se muestra conforme en admitir el recurso de alzada ante el Ministerio que corresponda respecto de todas las actuaciones de los órganos periféricos de la Administración del Estado, en materia local, y que suponganacto administrativo.

h) Le parece que no debe introducirse modificación alguna en el régimen actual del recurso de reposición, con arreglo a la normativa estatal. Enotro caso -añade- podría inducirse a confusión al contribuyente. Losprocedimientos deben ser iguales en ambas esferas, ya que no existe razónalguna que justifique un tratamiento desigual. Por tanto, a su juicio, la normativa local debería seguir los cauces marcados por los artículos 161, 162Y 163 de la Ley General Tributaria.

i) Finalmente, no considera admisible la suspensión del procedimientorecaudatorio con motivo de la interposición del recurso de reposición, ya queello provocaría la proliferación de reclamaciones sin otro objeto que el dediferir el pago, aunque fuera por pocos días.

Nasarre, Talavera y Sánchez Oliva se oponen al criterio de la Ponenciarespecto a la inconveniencia de que las resoluciones ministeriales de los expedientes de declaración de nulidad hayan de ser objeto de reclamacióneconómico-administrativa y, análogamente, respecto a la improcedencia de

258.

dicha reclamasión contra las resoluciones ministeriales en los recursos derevisión a que alude el artículo 154 de la Ley General Tributaria.

Remón, respecto al problema de si se considera admisible la revisión delos actos liquidatorios que, en realidad, entraña el artículo 276-2 del Reglamento de Haciendas Locales, expone que, como se trata de la revisión deoficio de una liquidación o de un acuerdo que ha podido adquirir firmeza,no es partidario de aquella norma en tanto no se admita en el régimen actualla revisión de oficio. Pero si, como parece aconsejable, se extiende esta revisión a las Haciendas locales, la admisibilidad del precepto ya no ofreceríaduda.

Ribot no ve interés alguno en la propuesta de la Ponencia de calificarcomo «vía de hecho» las actuaciones recaudatorias de las Corporacioneslocales no precedidas de liquidación.

Por último, Rojo supone aplicables a las Haciendas locales los artículos 153 y 154 de la Ley General Tributaria, y en cuanto al órgano que podría dictar la declaración de nulidad, estima que debería ubicarse en elServicio Nacional de Inspección y Asesoramiento; no considera adecuadala regulación que, sobre la devolución de ingresos indebidos, contienen losartículos 248 y siguientes del Reglamento de Haciendas Locales, al menosrespecto a las Corporaciones carentes de plaza de Interventor de Fondos deCuerpo Nacional; opina que procede la reclamación económico-administrativa contra el acuerdo plenario corporativo, en los supuestos de intervenciónde jurado a que se refiere la Ponencia; es partidario de un recurso de alzadaante la Corporación contra las liquidaciones practicadas por funcionarios; nocomparte el criterio de la subsistencia del recurso de alzada, ya que estimapreferible abrir la vía contenciosa directamente para los actos de las Corporaciones locales, así como para las resoluciones del Delegado de Hacienda,y estima, respecto al recurso de reposición, que su interposición deberíasuspender el procedimiento recaudatorio hasta la resolución de aquél, paraevitar la posible devolución del ingreso.


Sobre los procedimientos especiales de revisión, Rodríguez Haro y Remón consideran aplicables a las Haciendas locales la norma del artículo 153de la Ley General Tributaria. En contra, De la Orden comparte el criteriode la Ponencia y sugiere que el órgano que habría de sustituir al Ministeriode Hacienda fuera el de la Gobernación. Romero tercia en la polémica, paraapoyar la posición negativa de los primeros, y señala que la doctrina española se ha declarado contraria a que los actos de la Administración sean

259

nulos por resolución de oficio, y al efecto aduce una crítica de BoqueraOliver al artículo 47 de la Ley de Procedimiento administrativo, para terminar manifestando claramente que le parece mucho mejor seguir con el sistema que informa los artículos 369 de la Ley de Régimen Local y 16 deJReglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

Se suscitó viva controversia, en la que intervinieron, entre otros asisten·tes, Barril, De la Orden, Medina, Muñoz, Rebés, Remón y Romero, acercade la revisión de los actos liquidatorios practicados por funcionarios. LaPonencia aclaró que una cosa es la legislación actual y otra muy distinta loque podría ser con arreglo a la propuesta formulada al respecto, en base alos antecedentes normativos del régimen peculiar de Barcelona. En el sentido y texto que refleja la conclusión en este punto confluyeron las diversasopiniones sustentadas.

Finalmente, en cuanto al recurso de reposición, el Seminario registródiversas opiniones. Rebés, especialmente, hace notar, de un lado, que lasdos últimas líneas del apartado 1 del artículo 160 de la Ley General Tributaria entrañan una cierta vulneración del artículo 118 de la Ley de Régimenjurídico de la Administración del Estado y debe considerarse ilegal; y, deotro, que el recurso de reposición debería suprimirse si se admite el derevisión contra actos de funcionarios, pero que podría mantenerse si esteúltimo recurso es ante una Autoridad superior. El Moderador hace observarque el artículo 160-1, en la parte a que se refiere Rebés, puede ser irracional,pero nunca ilegal. Romero solicita la aclaración de la Ponencia, que inmediatamente la expone, acerca de la vigencia del artículo S.o del Reglamentode Procedimiento de 1924. Barril, apoyado por el Moderador, impugna laoralidad en cuanto se refiera a la absurda necesidad de acudir a la oficinagestora para oír la notificación, pero propugna su subsistencia para el recurso de reposición, sobre todo en consideración a los casos en que la cuantíaes escasa y, por tanto, prácticamente inaccesible a la intervención de letrado.

Gascón y Romero apoyan la postura de la Ponencia en cuanto a la nosuspensión del procedimiento recaudatorio en los casos de interposición delrecurso de reposición, a lo que Muñoz replica que la admisión de la suspensión sería un acicate para que las Corporaciones resolvieran los recursosdentro de plazo.

s. COMENTARIO.

Me parece tan plausible el contenido de la conclusión, en los diversostemas que alude, que huelga todo comentario. Unicamente quisiera manIfestar aquí mi personal reserva sobre la eficacia del recurso de reposición

260

tradicional. Pese a todas las regulaciones y perfeccionamientos normativos,lo cierto es que su escasa resonancia favorable inducen a propugnar su supresión definitiva. No obstante, podría mantenerse en los casos ~e interposición verbal a que hacen referencia Barril y el Moderador.

RECLAMACION ECONOMICO-ADMINISTRATIVA

CONCLUSION so.al. TEXTO.

El Seminario se pronuncia unánimemente en los siguientes términos:

A) Aboga por la conservación del sistema actual, que no admite laaplicación de la regla «solve et repete» en la vía económico-administrativa.

B) Estima adecuadas, en cuanto a la suspensión del procedimiento recaudatorio en dicha vía, las normas de los apartados 5 y 6 del artículo 727de la Ley de Régimen Local, e incluso la excepción del apartado 8 del mismo precepto, pero completada con algún requisito que reafirme su aplicación restrictiva; y, sin perjuicio de acomodar, en general, los preceptos delrégimen local al Reglamento de Procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, juzga conveniente incluir en la futura normativa unprecepto análogo al artículo 114-2 del Reglamento de Hacienda Municipalde Barcelona, en el sentido de que si la reclamación no afectare a la totalit.'ad de la cifra liquidada, la suspensión sólo podrá solicitarse y ser acordadarespecto a la diferencia que sea objeto de impugnación.

C) Opina, en cuanto a los presupuestos subjetivos, objetivos y formales de la reclamación económico-administrativa, que:

a) Deberían conservarse, en el futuro ordenamiento local, las normassobre reclamaciones colectivas de los artículos 727-1 de la Ley de RégimenLocal y 240 del Reglamento de Haciendas Locales, que parecen más flexibles que las del artículo 42-2 del Reglamento de 26 de noviembre de 1959;

b) habría de subsistir algún precepto que refundiera y unificara la normativa contenida en el artículo 238 del Reglamento de Haciendas Localesy en el 165 de la Ley General Tributaria y que, en todo caso, desarrollaraadecuadamente los apartados e) del primero y. f) del último, y

c) finalmente, podría consignarse la posibilidad de reclamar contra elacto expreso, dictado fuera de plazo, y denegatorio del recurso de reposición.

261


2.1. ¿Sería posible y conveniente introducir este princIpIO en la víaeconómico-administrativa, lo mismo que está establecido en la contencioso-administrativa?

Aunque esta materia es opinable, parece a la Ponencia que, para nodisminuir las actuales garantías en favor de los administrados, debería seguirsubsistiendo el mismo principio actual establecido en el artículo 727-4 de laLey de Régimen Local, en el sentido de no aplicar el citado principio a lavía económico-administrativa.

2.2. En el supuesto contrario de que se estimara imprescindible, pararecurrir, el previo pago de la deuda tributaria, ¿cómo podría cumplir el contribuyente el principio «solve et repete»? ¿Debería limitarse el aval bancario a casos excepcionales?

La Ponencia estima que en la futura regulación, y en la hipótesis enunciada, debería establecerse una norma análoga a la del artículo 727-6 y 7 dela Ley de Régimen Local, permitiéndose en todo caso, sin necesidad de excepción alguna, el afianzamiento bancario.

Los efectos derivados del pago, consignación o afianzamiento serían.como es lógico, la posibilidad de utilizar la vía económico-administrativasin el citado impedimento formal y la suspensión del procedimiento.

2.3. En el caso de no regir el principio «solve et repete» en la vía económico-administrativa, ¿qué órganos podrían conceder la suspensión aludida y bajo qué supuestos?

a) Por lo que respecta a los órganos, podrían ser los Tribunales Económico-administrativos, con arreglo a la legislación vigente (vid. artículo 83del Reglamento de 26 de noviembre de 1959) y los Presidentes de las Corporaciones locales, en los mismos casos que en la actualidad.

b) En lo que atañe a los supuestos o requisitos, debería exigirse, enambos casos, la caución a que se refiere el apartado 5 del citado artículo 83,y eliminarse, en lo que respecta a la suspensión decretada por los TribunalesEconómico-administrativos, la exigencia de que se acredite, de no svspenderse el acto, la producción de un «perjuicio grave de reparación imposibleo difícil» (vid. artículos 367 y 728-1, b) de la Ley de Régimen Local y 239-3del Reglamento de Haciendas Locales), acomodándose así esta normativa ala del Reglamento de 26 de noviembre de 1959.

262

El importe de la «caución» habría de ser, como es lógico, distinto segúnque el procedimiento estuviera en el período de recaudación voluntaria o enla vía de apremio (vid. artículos 727-6 y 737-3 de la Ley de Régimen Local.

Finalmente. y si se quisiere llevar a sus últimas consecuencias el principio o propósito de «mayor respeto al contribuyente», así como los principios generales del Derecho, como los de «in dubio pro benignitate habetur»,«interpretación favorable al derecho de los administrados», «justicia comometa del Estado de Derecho» y otros, debería admitirse la posibilidad desuspender el procedimiento recaudatorio, sin prestación de garantía alguna,en los casos excepcionales a que se refiere el artículo 727-8 de la Ley deRégimen Local.

2.4. Por lo que se refiere a los presupuestos subjetivos y, concretamente, a las reclamaciones colectivas, ¿qué sistema se estima más aconsejable, el establecido en los artículos 727-1 de la Ley de RégimenLocal y 240 del Reglamento de Haciendas Locales o el reguladoen el artículo 42-2. 0 del Reglamento de 26 de noviembre de 1959?

La Ponencia opta por el primer sistema, ya que considera más amplia yflexible la fórmula que permite las reclamaciones colectivas «cuando afectenen forma y por motivos similares a varios contribuyentes» y, por ello, propone que en la futura normativa subsistan los preceptos de la Ley de Régimen Local y del Reglamento de Haciendas Locales. en lugar de la normavigente que es la del artículo 42-2.° del Reglamento estatal.

2.5. En lo que afecta a los presupuestos objetivos, ¿se estima factibleaplicar en su totalidad a las Haciendas locales el sistema del artículo 165 de la Ley General Tributaria sobre los actos de gestióntributaria que puedan ser reclamados en la vía económico-administrativa? Por otra parte, ¿debería mantenerse un precepto análogo al del artículo 238 del Reglamento de Haciendas Locales, querecoge ciertos supuestos específicos del ámbito local?

Acerca de la primera cuestión, la Ponencia contesta afirmativamente. sibien en cuanto a la posibilidad de impugnar ante los Tribunales Económicoadministrativos las liquidaciones «provisionales» que pudieran dictar losfuncionarios locales, remite al criterio manifestado en un apartado anterior.

Sobre la segunda cuestión. también opina afirmativamente la Ponencia.de modo que, a su juicio. en una nueva norma deberían recogerse todos loscasos específicos que puedan surgir con motivo de la reforma de las Ha·ciendas locales, sobre la base del actual artículo 238 del Reglamento de Ha-

263

ciendas Locales. Y, de otro lado, también sería conveniente que la futuranormativa aclarara o desarrollara, conforme a la doctrina establecida porel Tribunal Supremo en sentencias como la de 30 de mayo de 1969, el casodel apartado f) del artículo 165 de la Ley General Tributaria.

2.6. Suponiendo que el futuro ordenamiento de las Haciendas localeshiciera una remisión a la Ley General Tributaria en cuanto a todos sus principios básicos, ¿convendría aclarar el precepto establecido en el artículo 170 de la Ley General Tributaria, sobre acumulación de reclamaciones?

Efectivamente, en la futura regulación de las Haciendas locales seríainteresante desarrollar el citado precepto, ya que establece principios menosrígidos que los del artículo 51 del Reglamento de Procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, de 26 de noviembre de 1959.

2.7. Respecto a los presupuestos formales, ¿debería modificarse, enalgún sentido, el plazo para interponer reclamación, establecido enel artículo 238-1 del Reglamento de Haciendas Locales?

Se contesta negativamente, aunque con la reserva de si no sería conveniente la ampliación del plazo de quince días en el caso de denegación, porsilencio administrativo, del potestativo recurso de reposición.

Tampoco sería ocioso, a juicio de la Ponencia, consignar reglamentariamente la posibilidad de interponer reclamación en el plazo de quince díasa partir de la notificación expresa, y ello aunque hubiere ya transcurrido elplazo para reclamar con arreglo a dicha doctrina del silencio administrativo(con lo que podría evitarse la producción de sentencias de tan dudosa fundamentación como la del Tribunal Supremo de 23 de abril de 1962).


Rojo comparte sin reservas los criterios de la Ponencia. Cámpora no espartidario de introducir el principio «solve et repete» en la vía económicoadministrativa. Tampoco lo es Muñoz, quien, además, arguye que, si seadmitiera dicho principio, el aval bancario sólo habría de aceptarse en casosexcepcionales. En lo demás, coincide sustancialmente con la Ponencia.


No hubo destacadas discrepancias entre los asistentes respecto a las propuestas de la Ponencia agrupadas en la conclusión. Rebés y Ribot razonaron

264

su oposlclon a la incorporación del princIpIO «solve et repete» en la víaeconómico-administrativa, destacando sobre todo la gratuidad del procedimiento en dicha vía y el hecho de que incluso las Salas de lo Contenciosoadministrativo admiten el aval bancario. El Moderador se adhiere expresamente a este criterio negativo, poniendo de relieve que aquel principio eseficaz, pero injusto, porque limita la posibilidad y la libertad de litigar contra la Administración.

De otro lado, se comentó con cierto detalle la propuesta de la Ponenciade dar carácter general y legal a la norma del artículo 114-2 del Reglamentode Hacienda Municipal de Barcelona. A alguna objeción de Rebés acercade la indivisibilidad de la deuda tributaria, la Ponencia aclaró el verdaderoalcance de dicho precepto. De la Orden alabó las virtudes del precepto ymanifestó que, en realidad, constituía un caso de reciprocidad del contribuyente hacia la Administración, en compensación de lo que ésta da a aquélcuando abona el precio de expropiación mínimo no impugnado. Muñoz yMedina sugieren un contenido más reglado para la norma, que suavice laactual discrecionalidad de que adolece.

5. COMENTARIO.

El artículo 114-2 del Reglamento de Hacienda Municipal de Barcelona.establece que «en todo caso, si la reclamación (económico-administrativa) no:afectare a la totalidad de la cifra liquidada, la suspensión sólo podrá solicitarse y ser acordada respecto a la diferencia que sea objeto de impugnación».En realidad, este precepto reproduce el artículo 83-3 del Reglamento de 26de noviembre de 1959.

Acerca del apartado f) del artículo 165 de la Ley General Tributaria, lasentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 1969 (Repertorio de Jurisprudencia, Aranzadi, núm. 3.301) declara, entre otra doctrina, la siguienteaceptada de la sentencia apelada:

«CONSIDERANDO: Que el apartado f) del artículo 165 de laLey General Tributaria, de 28 de diciembre de 1963, dispone queson actos reclamables en vía económico-administrativa los que establezcan el régimen tributario aplicable a un sujeto pasivo, en cuanto sea determinante de futuras obligaciones, incluso formales, a sucargo, y, como en el caso controvertido, el Ayuntamiento de Madrid, al notificar, por medio del recaudador municipal al Club Atlético de Madrid que tenía a su disposición y pendiente de pago recibos correspondientes al arbitrio de radicación, añadía la advertenciaque, de no hacerse efectivos en el plazo de quince días se entendería

265

excluido el Club del convenio concertado entre el Sindicato al quepertenece y la Corporación municipal, y sujeto, por tanto, aquél ala obligación de presentar la declaración correspondiente, ingresando simultáneamente el importe resultante de dicha declaración, resulta evidente que la notificación y advertencia efectuada implicanun acto administrativo perfectamente reclamable en la vía económico-administrativa, porque por dicho medio se establecía el futurorégimen tributable aplicable al contribuyente, conforme a la elección que se le concedía, pues si se conformaba y pagaba existíaacto administrativo de liquidación, y en caso contrario, se le obligaba a efectuar la oportuna declaración contributiva con ingresosimultáneo de la cantidad, lo que también es un acto administrativo,con lo cual queda despejado el primer obstáculo opuesto por lasrepresentaciones de la Administración y del Ayuntamiento para quela Sala entre a resolver el fondo del asunto litigioso.

CONSIDERANDO: Que tampoco es obstáculo para entrar aestudiar y resolver el fondo del asunto, la alegación de que el recurrente no ha efectuado el ingreso del importe de los recibos presentados para su pago, como exige el artículo 57, c). en relacióncon el 82, f), ambos de la Ley que regula esta jurisdicción, porquelo que en realidad se ha recurrido es la pretensión del Ayuntamiento de someter cara al futuro al Club Atlético de Madrid al arbitrio sobre radicación, o sea, que es una impugnación de concepto.pero no de cantidad, y en tal supuesto no es necesario el previopago de la exacción para poder interponer el recurso.»

EL PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO Y EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

CONCLUSION 51.a

1. TEXTO.

El Seminario estima que en esta materia deben concordarse perfectamente los preceptos de régimen local con los de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Así, entre otros casos, los artículos 374-2de la Ley de Régimen Local y 243 Y 244 del Reglamento de HaCiendas Locales. Además, opina que debe subsistir una norma análoga a la recogidaen el artículo 726-3 de la Ley de Régimen Local (sin que obste la existenciade norma similar en la Ley de la Jurisdicción) y que, por el contrario, no

266

debe conservarse precepto semejante al contenido en el artículo 726-2 de laLey de Régimen Local, sobre aplicación «provisional» de los preceptos dis.cutidos de las Ordenanzas fiscales, ya que, entre otras razones, resulta perturbador para la Administración y para los administrados.


2.1. ¿Existen algunos preceptos de la Ley de Régimen Local y/o delReglamento de Haciendas Locales, relativos al procedimiento tributario, que conviniera suprimir, ampliar o modificar en la futuranormativa?

Se responde afirmativamente:

a) En primer lugar, deberían suprimirse las alusiones contenidas en algunos preceptos (vid. artículos 726-1 de la Ley de Régimen Local y 243-3Y 246-3 del Reglamento de Haciendas Locales) a la «única instancia» en quecabe el recurso contencioso-administrativo, ya que en la actualidad rige, contrariamente a dichos preceptos, los correspondientes de la Ley jurisdiccionalde 27 de diciembre de 1956.

b) En segundo lugar, deberían modificarse otros preceptos del Reglamento de Haciendas Locales que, en materia de plazos para recurrir (artículo 243), o cuantía de las apelaciones (artículo 244), contradicen preceptos posteriores de la citada Ley (artículos 58 y 94, respectivamente).

c) En tercer lugar, la Ponencia entiende que en la futura Ley de Régimen Local debería precisarse, en cuanto al plazo de interposición del recursocontencioso-administrativo, cuando hubiere «silencio administrativo» porparte del Ministro de Hacienda, que se seguirían las normas generales, loque significaría la supresión del artículo 374 de la Ley de Régimen Localy del 222 del Reglamento de Haciendas Locales, que resultan contradictorioscon dichas normas.

d) Finalmente, caben análogas consideraciones respecto a la aprobación o modificación de Ordenanzas fiscales. La denegación tácita o por silencio administrativo del Delegado de Hacienda habría de regirse por lasreglas de los artículos 38 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contenciosoadministrativa y 94 de la de Procedimiento administrativo, en lugar de loscitados artículos 374 de la Ley de Régimen Local y 222 del Reglamento deHaciendas Locales.

267

2.2. ¿Existen algunas normas relativas al proceso contencioso-administrativo, propiamente dicho, que se refieran a materia tributaria yque convendría recoger en la futura Ley de Haciendas Locales?

Sin ánimo exhaustivo, pueden citarse las siguientes:

a) Al regularse la posibilidad de interponer recurso contencioso-admi-·nistrativo contra el acto que «causa estado» en la vía administrativa, sobrela materia de aprobación de nuevas Ordenanzas fiscales o de su modifica-oción (encajándose en precepto análogo al actual artículo 726-1 de la Ley deRégimen Local o en el futuro Reglamento), debería precisarse quién tiene«legitimación activa» para deducir dicho recurso, ya que esta cuestión aparece dudosa, según se apuntó en otro apartado de esta Propuesta.

b) Debería subsistir un precepto similar al del artículo 726-3 de la Leyde Régimen Local, aunque ya esté previsto también en el artículo 85 de la.Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

e) Por el contrario, la Ponencia estima muy dudosa la conveniencia demantener el precepto del apartado 2 del citado artículo 726 de la Ley deRégimen Local (actualmente derogado por la disposición final 2.a de la Leyde 27 de diciembre de 1956), sobre la posibilidad de que las Salas de lo contencioso-administrativo concedan la aplicación provisional de los preceptosimpugnados. Aquel precepto resultaría perturbador para los contribuyentesy arriesgado para las Corporaciones locales, sobre todo si aquella aplicacióncomportare la percepción de la deuda tributaria, sin perjuicio de lo que re-osultare del recurso.


Solamente Muñoz y Rojo aluden a estos temas, coincidiendo con el pare-cer expuesto por la Ponencia.

4, CRITERIOS DEL SEMINARIO.

La Ponencia expuso el error incurrido el citar en su propuesta el artículo 94 de la Ley de Procedimiento administrativo en lugar, como debía ser,.del artículo 94 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Remón hizo observar que también existía error en la mención delartículo 38 de esta última Ley, que se refiere no a la vía de recurso, sino ala de petición. La Ponencia y el Seminario compartieron esta observación.

En lo demás, el Seminario aceptó los criterios de la Ponencia que se sintetizan en la conclusión.

268

PARTICIPANTES EN EL XVII SEMINARIO DE INVESTIGACION

PRESIDENTE:

JAIME GARCIA AÑOVEROS

PONENTES:

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Sevilla.

ALBERTO DE ROVlRA MOLA... Abogado. Jefe del Subdepartamento de 'Previsiones y Resultados del Ayuntamiento deBarcelona. Profesor adjunto contr. de Derecho financiero y tributario de la Facultadde Derecho de Barcelona.

ANTONIO TASTET DIAZ... ... ...... Abogado. Secretario del Ayuntamiento deIllora (Granada).

SECRETARIO:

RAFAEL BARRIL DOSSET

ASISTENTES:

Jefe de la Sección de Investigación y Asistencia del Instituto de Estudios de Administración Local.

MANUEL ALARCON MARTIN Secretario del Ayuntamiento de Camas (Sevilla).

MANUEL BaTANERO ROMERO Secretario del Ayuntamiento de Rociana(Huelva).

JUAN A. CAMPaRA GAMARRA... Secretario del Ayuntamiento de San Fernando (Cádiz).

'FRANCISCO CARRILLO VAZQUEZ. Interventor del Ayuntamiento de Motril(Granada).

ANGEL CIFUENTES CALZADO...... Secretario del Ayuntamiento de Alcalá laReal (Jaén).

269

ALIPIO CONDE MONTES .

ANTONIO DURAN ALaNZO ... . ..

FERNANDO DURAN GUTIERREZ,

VICENTE FERRER EIRIZ ,.

SANTIAGO GARCIA CAMACHO ...

JOSE MARIA GARCIA RAMOS...

LUIS FERNANDO GIL MATAIX

DlEGO LOPEZ FERNANDEZ DECaRDaBA '" .

JaSE MEDINA MEDINA .

JaSE MELLADO MANZANO .

BASILIO MIGUEL PALACIOS

JaSE LUIS MUÑOZ MOÑUX

AGUSTIN MURILLO CERRATO

PABLO DE LA NUEZ DE LA TORRE.

ANTONIO DE LA ORDEN DOMIN-GUEZ '" .

JaSE-ENRIQUE REBES SaLE ...

ANGEL REMaN JIMENEZ ... ... . ..

JOAQUIN DE RIBOT TARGARONA.

RAFAEL RIO GIL '" ..

FRANCISCO RODRIGUEZ HARO...

FEDERICO ROMERO HERNANDEZ.

JaSE FCO. SANCHEZ DIAZ ...

RAMIRO TRIGO ROMERO ... ... ...

270

Jefe Provincial del Servicio de Inspección yAsesoramiento de las Corporaciones Locales(Sevilla).

Interventor del Ayuntamiento de Aracena(Huelva).

Vice-Interventor de la Diputación de Sevilla.

Secretario del Ayuntamiento de Aracena(Huelva).

Asesor-Inspector del Servicio de Inspeccióny Asesoramiento de las Corporaciones Locales. Madrid.

Secretario del Ayuntamiento de Mairena delAlcor (Sevilla).

Depositario del Ayuntamiento de Camas.(Sevilla).

Interventor del Ayuntamiento de Sanlúcarde Barrameda (Cádiz).

Interventor del Ayuntamiento de Almuñécar (Granada).

Diputación Provincial de Granada.

Interventor del Ayuntamiento de Utrera. (Sevilla).

Depositario de la Diputación de Sevilla.

Interventor del Ayuntamiento de Aznalcá-·zar (Sevilla).

Subdirector General de Régimen Financiero de Corporaciones Locales del Ministeriode Hacienda.

Secretario del Ayuntamiento de Sevilla.

Letrado consistorial de ascenso del Ayuntamiento de Barcelona. Profesor adjunto contr. de la Facultad de Derecho de Barcelona.

Secretario del Ayuntamiento de Málaga.

Abogado. Barcelona.

Depositario del Ayuntamiento de Aznalfarache (Sevilla).

Secretario de la Diputación de Jaén.

Secretario del Ayuntamiento de Lora del'Río (Sevilla).

Depositario del Ayuntamiento de San Fernando (Cádiz).

Interventor del Ayuntamiento de Mairenadel Alcor (Sevilla).

RAMON M.a DE VECIANA DE LA Jefe de Servicio en el Subdepartamento deCUADRA , Previsiones y Resultados del Ayuntamiento

de Barcelona.

EMILIO ZARCO CARMONA... ...... Depositario del Ayuntamiento de Mairenadel Alcor (Sevilla).

COMUNICANTES:

MANUEL ALARCON MARTIN.

JUAN A. CAMPORA GAMARRA.

FRANCISCO CARRILLO VAZQUEZ.

SANTIAGO GARCIA CAMACHO.

LUIS FERNANDO GIL MATAIX.

JOSE MEDINA MEDINA.

JOSE LUIS MU:r'lOZ MO:r'lUX.

RAFAEL NASARRE ALASTRUEY, RAFAEL DE TALAVERA QUIROS y JaSE.

LUIS SANCHEZ OLIVA.

ANGEL REMON JIMENEZ.

JOAQUIN DE RIBOT TARGARONA.

FRANCISCO RODRIGUEZ HARO.

ANGEL ROJO GARCIA.

Además, se presentaron al Seminario, como Documentos especiales, lostitulados «La potestad de Ordenanza de los Eentes locales», de Pablo de laNuez de la Torre (publicado en Revista de Economía y Hacienda Local, 1971,núm. 1, págs. 41-47) y «Problemática tributaria de los Municipios rurales»,de Francisco Rodríguez Haro (publicado en Boletín de Información de laVida Local, 1971, abril, núm. 39, págs. 25-27).

271

INDICE

Págs.

PRESENTACION oo •••••••• oo oo. oo. oo' .oo 'oo oo, oo. oo. oo. oo, oo. oo. oo.... 5

l. APLICABILIDAD A LAS HACIENDAS LOCALES DE LA LEY GENERAL TRIBUTARIA, REGLAMENTO GENERAL DE RECAUDA-CION Y OTRAS NORMAS ESTATALES GENERALES ... 13

Coherencia normativa (conclusión l.a) oo, .oo oo. oo. oo. '" oo' 15Articulación legal del sistema de coherencia (conclusión 2.a ) 19

11. PRINCIPIOS GENERALES DEL ORDEN PUBLICO 21

Sistema de ordenación de los tributos (conclusión 3.a ) .... oo oo' 23Potestad de ordenación tributaria (conclusión 4.a) oo. oo ••• , oo' 28Ordenanza general (conclusión 5.a ) .oo oo. oo' oo. oo. oo .... oo. oo. 31Ordenanzas tipo (conclusión 6.a ) oo' .oo oo, oo. oo' oo' oo. oo •• oo oo, .oo 33Fiscalización normativa (conclusión 7.a) oo .... oo. oo. oo. oo' oo' oo. 36Tiempo de aprobación de las Ordenanzas Fiscales (conclusión 8.a ) 40Publicidad y divulgación (conclusión 9.a) oo. oo. oo. oo, ... oo' oo, oo, 43Régimen de impugnación de acuerdos de imposición y de aprobación omodificación de Ordenanzas Fiscales (conclusión 10.a ) '" oo' oo. 46Ordenanza Fiscal de Contribuciones Especiales (conclusión ll.a) oo. oo. oo. 52

JI!. NORMAS TRIBUTARIAS '" ... .,. . ..

Principios generales y aplicación de las normas (conclusión 12.11)

Beneficios tributarios (conclusión 13.a) .oo oo. oo. oo oo oo, .oo

IV. LOS TRIBUTOS ...

Clases de tributos (conclusión 14.a) .oo .oo ...... oo. oo .

Arbitrios con fines no fiscales (conclusión 15.a ) .oo .oo .

Tributos finalistas (conclusión 16.a) '" oo. oo •• oo oo •• oo .

Contribuciones especiales (conclusión 17.a ) .oo ." oo' oo' oo,

Tasas (conclusión 18.a) ... oo, .oo oo. oo. oo' oo' oo' oo. oo.

Tributos urbanísticos (conclusión 19.a) oo' .oo oo •• " oo .... oo. oo.

57

5962

75

77

81859098

102

Págs.

Hecho imponible (conclusión 20.a) .. , '" .,. '" '" '" 106Sujeto pasivo (conclusión 21.a) ,. '" •.• 109Domicilio Tributario (conclusión 22.a ) , ..•• ,. •.. .., 115Determinación de las bases imponibles (conclusión 23.a) 117Comprobación de valores (conclusión 24.a) ... ... ... ... 124Bases imponibles (conclusión 25.a) 126Deuda tributaria (conclusión 26.8 ) , " 135Tipo de gravamen (conclusión 27.:;,) .. , , 137Diferenciación de tipos de gravámenes (conclusión 28.a) 139Fincas con fachadas a dos o más vías públicas (conclusión 29.8 ) 141Consideración particular de las Contribuciones Especiales (conclusión 30.a ). 146Pago (conclusión 31.a ) ." '" , 152Aplazamiento y fraccionamiento de pago (conclusión 32.a) 156Prescripción (conclusión 33.a ) , " 160Compensación (conclusión 34.a ) 164Condonación (conclusión 35.&) ... 166Transacción (conclusión 36.&) oo , oo. oo oo. 170Garantías (conclusión 37.8

) '" ,. '" oo. 172Infracciones tributarias (conclusión 38.&) '" .,. 181

V. LA GESTION TRIBUTARIA '" . . ... ... .oo .,. ... ••• 189

Organos administrativos (conclusiÓlJ 39.a) " , 191Colaboración social (conclusión 40.a ) '" 197Procedimiento de gestión tributarla (conclusión 41.a) 202Liquidaciones tributarias (conclusión 42.&) , , 215Notificación de las deudas tributarias (conclusión 43.&) .. , , 219Liquidaciones caucionales (conclusión 44.&) 224Autoliquidaciones (conclusión 45.&) , 226Recaudación en período voluntario (conclusión 46.&) 228Recaudación en vía de apremio (conclusión 47.&) 239Inspección de tributos (conclusión 48.&) ..... , ... 250Revisión de actos en vía administrativa (conclusión 49.a) .. 251Reclamación económico-administrativa (conclusión 50.a) ... ... ... 261El procedimiento tributario y el recurso contencioso-administrativo (conclu-sión 51.8.-) .. , '" , 266

PARTICJ.PANTES EN EL XVII SEMINARIO DE INVESTIGACION. 269

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de

INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACION LOCAL

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