ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO - UNC

ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES DE COacuteRDOBA

INSTITUTO DE DERECHO AMBIENTAL

Y DE LOS RECURSOS NATURALES

CUADERNO DE DERECHO AMBIENTAL

Nuacutemero I

CAMBIO CLIMAacuteTICO

COacuteRDOBA REPUacuteBLICA ARGENTINA

2009

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INSTITUTO DE DERECHO AMBIENTAL Y DE LOS RECURSOS NATURALES

Zlata Drnas de Cleacutement Directora

Mariacutea Alejandra Sticca

Secretaria

Coacuterdoba 2009

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Autoridades

(2007 - 2010)

LUIS MOISSET DE ESPANEacuteS Presidente

JUAN CARLOS PALMERO

Vicepresidente

JULIO I ALTAMIRA GIGENA JORGE DE LA RUacuteA Secretario Tesorero

ARMANDO S ANDRUET (h) Director de Publicaciones

Direccioacuten Gral Artigas 74-5000-Coacuterdoba-Argentina Tel Fax (0054 351) 4214929

E-mail secretariaacadercorgar Consulte novedades doctrinarias en la

Paacutegina Web wwwacadercorgar

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Presidentes Honorarios

PEDRO J FRIacuteAS OLSEN A GHIRARDI

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PRESENTACIOacuteN

Este primer cuaderno del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales estaacute dedicado al estudio del cambio climaacutetico Hemos elegido esa amplia temaacutetica compleja multidimensional no por creer que es factible abordarla en su faz juriacutedica en forma integral menos en una publicacioacuten breve como eacutesta sino soacutelo para intentar una apertura a la cuestioacuten dada la importancia que la problemaacutetica ha alcanzado en nuestro tiempo impactando en distintas disciplinas y subdisciplinas juriacutedicas

Variados organismos especializados en medioambiente de Naciones Unidas han sentildealado que ldquoes el problema ambiental maacutes difiacutecil que enfrentamos hoy sobre el planetardquo El cambio climaacutetico se observa no soacutelo en la atmoacutesfera sino tambieacuten en los cursos de agua los hielos y los glaciares en los oceacuteanos y los mares en la cubierta vegetal los animales en el funcionamiento de los ecosistemas y sus interrelaciones en la vida del ser humano De alliacute que se considere al cambio climaacutetico una compleja problemaacutetica transversal difiacutecil de afrontar legalmente Sin embargo no por dificultosa puede ser soslayada

El cambio climaacutetico se asigna a causas naturales y humanas Entre las naturales se han sentildealado las variaciones solares las variaciones orbitales los impactos de meteoritos la deriva continental las corrientes oceaacutenicas a maacutes de numerosas otras Cuando se hace referencia a ldquocambio climaacuteticordquo desde la preocupacioacuten de los juristas se hace referencia soacutelo al cambio climaacutetico que tiene fuente antropogeacutenica es decir el producido como consecuencia de la actitud del hombre frente a su medio ambiente

La preocupacioacuten por la regulacioacuten integral a nivel planetario del medioambiente ya surgioacute en la deacutecada del lsquo60 El Informe del Secretario General de Naciones Unidas U Thant realizado a pedido de la Asamblea General de Naciones Unidas (ldquoEl Hombre y su Medio Ambienterdquo - 26 de mayo de 1969) promovioacute la Conferencia de Estocolmo de 1972 en la que se adoptoacute la Declaracioacuten sobre Medio Humano El referido Informe hizo

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referencia a la actitud del hombre frente a su medio a la crisis provocada con la devastacioacuten de tierras y bosques a la extincioacuten de especies vegetales y animales al crecimiento no planificado de las zonas urbanas a la industrializacioacuten concluyendo que de continuar ese proceso de degradacioacuten de la naturaleza sin limitaciones la posibilidad de vida sobre la Tierra se veriacutea prontamente amenazada

El primer reconocimiento del cambio climaacutetico como cuestioacuten global se dio en la Primera Conferencia Mundial sobre Cambio Climaacutetico organizada en 1979 por la Organizacioacuten Meteoroloacutegica Mundial (OMM) Sucesivas resoluciones de Naciones Unidas de la Organizacioacuten de Naciones Unidas para la Educacioacuten la Ciencia y la Cultura (UNESCO) del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) condujeron a la Conferencia de Riacuteo sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en 1992 oportunidad en que se abrioacute a la firma la Convencioacuten Marco de Naciones Unidas sobre Cambio ClimaacuteticoCMNUCC (entrada en vigor en 1994) la que a traveacutes de la Conferencia de sus Estados Partes llevoacute a la adopcioacuten del Protocolo de Kyoto entrado en vigor en 2005 el que limitoacute la emisioacuten 6 gases de efecto invernadero en maacutes de una treintena de Estados Estos instrumentos -juntamente con las Convenciones sobre Proteccioacuten de la Capa de Ozono y su Protocolo de Montreal sobre Derecho del Mar sobre Humedales sobre Especies Migratorias sobre Diversidad Bioloacutegica sobre lucha contra la Desartificacioacuten- son el eje normativo internacional dirigido al control y mitigacioacuten del cambio climaacutetico

El Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climaacutetico (PICCIPCC) -ente creado en 1988 por el PNUMA y la OMM- ha ido mejorando sus certezas en materia de la incidencia antropogeacutenica en el Cambio Climaacutetico (ello maacutes allaacute de las criacuteticas recientes que recibiera por actitudes de algunos de sus integrantes luego parcialmente clarificadas) En su uacuteltimo (cuarto) informe divulgado en 2007 ha sentildealado expresamente que ya no es relevante el debate sobre si el clima estaacute cambiando o no sino queacute estamos dispuestos a comprometer en el corto plazo para hacer frente a los cambios que -con mayor o menor certidumbre- se esperan a mediano y largo plazo El 23 de junio de 2010 el PICC ha seleccionado 831 expertos para que divididos en tres grupos de trabajo (ciencias fiacutesicas impactos y estrategias de mitigacioacuten) trabajen cuatro antildeos en la elaboracioacuten del quinto informe Ban Ki-moon Secretario General de las Naciones Unidas en la actualidad ha puesto al

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Cambio Climaacutetico entre las tres prioridades de labor del sistema de Naciones Unidas

Distintos organismos y entidades se han visto llamados a ocuparse del Cambio Climaacutetico Entre ellos PNUMA PNUD FAO Secretariacutea del Convenio Marco del Cambio Climaacutetico Secretariacutea del Panel Intergubernamental de Cambio Climaacutetico a maacutes de los gobiernos nacionales y entes regionales y subregionales Debemos tener presente que los Estados informan cada cuatro antildeos a la Secretariacutea del Convenio inventariacutean emisiones describen las poliacuteticas y medidas de adaptacioacuten y mitigacioacuten adoptadas y otros datos relevantes para los objetivos de la Convencioacuten

Se esperoacute con gran intereacutes la 15ordm Conferencia de las Partes del Convenio Marco sobre Cambio Climaacutetico (Copenhague diciembre de 2009) por haber estado -en parte central- dirigida a alcanzar un nuevo acuerdo de cooperacioacuten y accioacuten colectiva en el control de emisiones maacutes allaacute de 2012 que reemplazara al Protocolo de Kyoto Sin embargo sus resultados no alcanzaron los logros esperados atento a las discrepancias entre los Estados sobre los compromisos a asumir

El Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Coacuterdoba a traveacutes de la labor de sus miembros ha estado trabajando en distintas temaacuteticas vinculadas al Cambio Climaacutetico si bien en esta publicacioacuten soacutelo se incluyen algunos aspectos de esos resultados

El referido Instituto y la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Coacuterdoba a traveacutes de las Caacutetedras de Derecho Internacional Puacuteblico y Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales organizaron una Jornada sobre Cambio Climaacutetico el diacutea 16 de septiembre de 2009 Asimismo la Academia y otras entidades han convocado a un concurso de monografiacuteas sobre la temaacutetica Por ello esta publicacioacuten incorpora a maacutes de trabajos de miembros las obras distinguidas en el concurso con mencioacuten especial

El conjunto de presentaciones incluye aspectos introductorios vinculados a consideraciones propias de las ciencias naturales pero que permiten la compresioacuten de la construccioacuten juriacutedica en la materia reflexiones sobre la evolucioacuten de las negociaciones internacionales en materia de regulacioacuten de emisiones vinculadas al cambio climaacutetico normativa internacional y nacional generada en el toacutepico especiacutefico y en aacutereas estrechamente vinculadas como tambieacuten estudios sobre las

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instituciones generadas en cumplimiento de esas disposiciones anaacutelisis sobre el impacto de las regulaciones ambientales sectoriales en las poliacuteticas ambientales globales observaciones sobre las relaciones entre cambio climaacutetico y biodiversidad cambio climaacutetico y haacutebitat

Si bien se trata de trabajos limitados en extensioacuten y percepcioacuten de la temaacutetica abordada los mismos contribuyen al diaacutelogo entre los miembros del Instituto y a la circulacioacuten de sus reflexiones en espacios maacutes abiertos abriendo al Instituto al intercambio de ideas favoreciendo con ello la retroalimentacioacuten

Zlata Drnas de Cleacutement

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CAMBIO CLIMAacuteTICO ALGUNAS CONSIDERACIONES DE

CARAacuteCTER INTRODUCTORIO


En esta breve presentacioacuten soacutelo haremos referencia sucinta a algunos aspectos generales preliminares de la problemaacutetica tales como queacute se entiende por cambio climaacutetico queacute elementos conforman el sistema climaacutetico cuaacuteles son las caracteriacutesticas del calentamiento global cuaacuteles son los grandes problemas emergentes del cambio climaacutetico y cuaacuteles han sido los principales canales del desarrollo normativo en la materia

La Convencioacuten Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico (CMNUCC)1 en el paacuterrafo 2 de su artiacuteculo 1 expresa que por cambio climaacutetico se entiende ldquoun cambio de clima (modificacioacuten de fenoacutemenos meteoroloacutegicos) atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composicioacuten de la atmoacutesfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periacuteodos de tiempo comparablesrdquo Suelen tomarse como base para la medicioacuten del cambio periacuteodos extensos por ejemplo 500 o maacutes antildeos El ldquoclimardquo es el estado medio de la atmoacutesfera en un periacuteodo prolongado a diferencia del ldquotiempordquo que responde a una combinacioacuten efiacutemera y a veces excepcional Algunos especialistas no soacutelo ponen en duda la posibilidad de que tenga peso el impacto humano en la atmoacutesfera sino dudan de que se pueda hablar de ldquoclimardquo Tal el caso de Gleick quien se ha preguntado si existe el clima si hay un clima que va cambiando por

Doctora en Derecho y Ciencias Sociales Catedraacutetica de derecho Internacional Puacuteblico en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Coacuterdoba-Argentina Profesora Emeacuterita de la Universidad Catoacutelica de Coacuterdoba Miembro de Nuacutemero de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Coacuterdoba 1 La CMNUCC cuenta al 15 de junio de 2010 con 194 Partes

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razones fiacutesicas si hay un clima en un tiempo maacutes extenso en el que los cambios no son maacutes que fluctuaciones o bien si el tiempo nunca converge de modo tal que permita fijar estaacutendares medios2

El sistema climaacutetico se considera que se halla formado por cinco elementos la atmoacutesfera (manto gaseoso que envuelve la tierra formada por distintas capas troposfera-estratosfera-mesosfera-exosfera) la hidrosfera (agua dulce y salada en estado liacutequido) la criosfera (agua en estado soacutelido) la litosfera (suelo) y la biosfera (formas de vida que pueblan la tierra) siendo el clima una consecuencia del equilibrio que se produce en el intercambio de energiacutea masa y movimientos entre los cinco componentes que acabamos de sentildealar y que se traducen en humedad temperatura viento presioacuten baromeacutetrica entre otras manifestaciones)3

El clima de la tierra ha variado con el transcurso del tiempo Las glaciaciones del cuaternario son un claro ejemplo de cambios naturales en el clima Junto a esta variabilidad natural la comunidad cientiacutefica alerta sobre la influencia de las actividades humanas en el sistema climaacutetico en especial por el incremento de la emisioacuten de los llamados ldquogases de efecto invernaderordquo que provocan un calentamiento global4

La atmoacutesfera que rodea la Tierra cumple un rol esencial al mantener estable la temperatura de la superficie del Planeta permitiendo la vida sobre la Tierra5 Se denomina ldquoefecto invernaderordquo al proceso

2 GLEICK J Chaos The Amazing Science of the Unpredictable London 1998 p 168 cf en TROUWBORST A Precautionary Rights and Duties of States Martinus Nijhoff Publishers Leiden 2006 p 72 3Encilopedia Virtual Ambientum (httpwwwambientumcomenciclopediaenciclopediahtm) Encyclopedia of the Sustainable Development (httpwwwacemmuacuk) Encyclopedia Britannica (httpwwwbritannicacomEBcheckedtopic189127environment) Encyclopedia of Earth (httpwwweoearthorg) SOLOMON S D QIN M MANNING Z CHEN M MARQUIS KB AVERYT M TIGNOR AND HL MILLER (eds) Informe del Grupo de Trabajo I - Base de las Ciencias Fiacutesicas Cambridge University Press Cambridge United Kingdom and New York NY USA (httpwwwipccchpublications_and_dataar4wg1escontentshtml) 4V Informes del Panel Internacional sobre Cambio Climaacutetico de las Naciones Unidas (httpwwwipccch) 5 La atmoacutesfera terrestre es una mezcla de gases Los maacutes abundantes son nitroacutegeno 78 del total de aire oxiacutegeno 21 del total dioacutexido de carbono

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natural por el cual el calor es atrapado en la troposfera (hasta 15 km de la superficie terrestre) La cantidad de calor atrapado depende de las concentraciones de gases de efecto invernadero sustancias compuestas de varios elementos dioacutexido de carbono (CO2) metano-CH4 vapor de agua (H2O) oacutexido nitroso (N2O) clorofluorcarbonos (CFC) hidroclorofluorcarbonos (HFC) perfluorcarbonos (PFC) y hexfluoruro de azufre SF6) en la troposfera6 Si el incremento de las concentraciones de esos gases se produce maacutes raacutepido de lo que son removidos naturalmente la temperatura media de la superficie terrestre aumenta El aumento de unos pocos grados trae profundos cambios sobre todos los elementos del sistema climaacutetico (aguas hielos cubierta vegetal fauna etc)7

0033 del total Ademaacutes contiene hasta un 4 de vapor de agua y tambieacuten una proporcioacuten variable de gases nobles (argoacuten 093 criptoacuten 0000114 neoacuten 000182 y helio 0000524) hidroacutegeno (000005) y ozono (000116) (Cf httprecursoscnicemecesbiosfera) Las capas de la atmoacutesfera son -troposfera capa maacutes cercana a la tierra (hasta los 15 km) en la que se desarrollan los principales fenoacutemenos atmosfeacutericos conocidos (vientos nubes precipitaciones tormentas eleacutectricas etc) los que se deben fundamentalmente a variaciones de la temperatura y densidad del aire entre unos y otros lugares -estratosfera capa que llega hasta los 50 km existiendo en esa capa la principal concentracioacuten de ozono (25 km) el que retiene las radiaciones nocivas emitidas por el sol de alta intensidad actuando como un filtro -mesosfera hasta los 80 km capa que recibe las radiaciones de alta intensidad -termosfera y exosfera capas externas de la atmoacutesfera que llegan a tener entre 100ordm y 300ordm C de temperatura La atmoacutesfera es la que permite que se mantenga estable el clima en el planeta De no existir la atmoacutesfera la temperatura promedio seriacutea de 18 bajo cero lo que no permitiriacutea la vida como la conocemos hoy Cf Global Change Master Directory (httpgcmdgsfcnasagov) 6 El potencial de calentamiento global (PC) de estos gases es diferente al igual que la persistencia de sus moleacuteculas en la atmoacutesfera (antildeos) Por ejemplo el dioacutexido de carbono tomado -como patroacuten de referencia- es calculado con un potencial de calentamiento global ldquo1rdquo y con una persistencia de sus moleacuteculas de 500 antildeos el metano tiene un PC de 21-23 y una persistencia de 7-10 antildeos el hexafluoruro de azufre una PC de 23000 y una persistencia de 3200 antildeos etc V CASTILLO MARIacuteN N (Ed) El cambio climaacutetico en Argentina p 13 (httpwwwambientegovararchivoswebUCCFile09ccargentinapdf) 7 El incremento de la temperatura media terrestre en los uacuteltimos 50 antildeos ha sido 06 grados (el maacutes alto en 10000 antildeos) Se preveacute que aumente entre 14 y 58 para 2100 con graves consecuencias ia por el derretimiento de hielos y

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Varios acuerdos multilaterales se vinculan a la atmoacutesfera y sus cambios aun cuando en algunos instrumentos su objetivo central pueda estar dirigido a otro fin inmediato Los maacutes destacados son la Convencioacuten de Viena para la Proteccioacuten de la Capa de Ozono (1985- 196 P)8 y su Protocolo de Montreal (1987-196 P) el Convenio de Basilea sobre Movimientos Transfronterizos de Desecho peligrosos y su eliminacioacuten (1989-173 P) el Convenio sobre Cambio Climaacutetico (1992-194 P) y su Protocolo de Kyoto (1997-191 P) el Convenio sobre Diversidad Bioloacutegica (1992-193 P) el Convenio sobre la Lucha contra la Desertificacioacuten (1994-194 P) el Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento previo para ciertos plaguicidas y productos quiacutemicos peligrosos objeto de comercio internacional (1998-134 P) el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes orgaacutenicos persistentes (2001-170 P) No contamos a la fecha con normas de derecho internacional puacuteblico con alcance universal en materia de bosques9-10 mineriacutea11 ni energiacutea Los pocos entendimientos glaciares crecimiento del nivel de los mares (10 y 20 cm en el siglo XX-se espera entre 9 y 88 para 2100) modificaciones en la humedad ambiente alteraciones en el ciclo y nivel de precipitaciones extincioacuten de especies vegetales deterioro de la cubierta de los suelos migracioacuten de especies animales etc Todo ello con efectos sociales y econoacutemicos de alto impacto (V ia wwwbibliotecaorgarlibros92193pdf wwwmmaes_ipcc_2007htm) Varias islas del Iacutendico y del Paciacutefico como algunas ldquolaw-lyingrdquo de Maldivas Kiribati Tuvalu Fiji Seychelles entre otras islas- Estado sufren un incremento de las cotas mariacutetimas y sumergimiento del suelo terrestre por lo que sus poblaciones en un futuro cercano deberaacuten ser reubicadas Algunas islas tienen altitud maacutexima de 24 metros sobre el nivel del mar (httpwwwdw-worlddedwarticle0578836500html) 8 Entre pareacutentesis indicamos el antildeo de adopcioacuten del tratado y el nuacutemero de Partes conforme consulta efectuada el 28 de junio de 2010 a la Secretariacutea General de las Naciones Unidas (wwwtreatiesunorg) 9 No tenemos normas internacionales a nivel multilateral Es de tener en cuenta que el tema de los bosques fue uno de los aspectos maacutes controversiales de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo de Riacuteo de Janeiro (1992) Soacutelo se alcanzoacute acuerdo para adoptar la Declaracioacuten Autorizada -sin fuerza juriacutedica obligatoria- de Principios para un Consenso Mundial Respecto de la Ordenacioacuten la Conservacioacuten y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de todo tipo de las Naciones Unidas y el Capitulo 11 de la Agenda 21 Combatiendo la Deforestacioacuten Los bosques nativos y sus suelos

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internacionales concertados en esas materias se mueven en el plano del derecho internacional privado Sin embargo existen recomendaciones resoluciones declaraciones no vinculantes que ponen de manifiesto el consenso internacional en materia de derecho deseable En este breve trabajo soacutelo haremos referencia a los acuerdos relativos a la capa de ozono y al cambio climaacutetico por ser los que directamente se centran en la atmoacutesfera y los cambios en el clima y sus condiciones

Es de observar que el Convenio de Viena para la Proteccioacuten de la Capa de Ozono (1985) como la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico (1992) constituyen acuerdos multilaterales de vocacioacuten universal Se los considera ldquoacuerdos marcordquo ya que necesitan de complemento ulterior para cumplir sus objetivos Preveacuten mecanismos de implementacioacuten perfeccionamiento y actualizacioacutenadaptacioacuten -en cuestiones sustantivas relevantes- a traveacutes de Conferencias de las Partes y la adopcioacuten de Protocolos anexos Este tipo de acuerdos carece de normas con instrucciones precisas operativas o prohibiciones concretas ejecutables (soft law)

representan una parte sustancial de la diversidad bioloacutegica vegetal y son el haacutebitat necesario de importante diversidad bioloacutegica animal dependiente de esos bosques A pesar de ello no existe a nivel internacional norma alguna que proteja de modo directo los bosques nativos naturales u originarios La Asamblea General de Naciones Unidas ha designado al Antildeo 2011 ldquoAntildeo internacional de los bosquesrdquo 10 En Argentina se ha dictado la Ley 26331 de presupuestos Miacutenimos de Proteccioacuten de los Bosques Nativos (sancionada el 281107) la Reglamentacioacuten Dcto 912009 (aprobada el 130209) el Programa Experimental de Manejo y Conservacioacuten de los Bosques Nativos 2009 (httpwwwambientegovar) 11 Las explotaciones mineras tienen efecto sobre el cambio climaacutetico no soacutelo por los gases que puedan generase durante la explotacioacuten de minerales sino en el caso de la mineriacutea a cielo abierto por el cambio en el albedo de la tierra (porcentaje de la radiacioacuten solar que cualquier superficie refleja) Las superficies claras tienen valores de albedo superior a las oscuras y las brillantes maacutes que las mate El albedo medio de la Tierra es del 30-32 de la radiacioacuten que proviene del Sol (desiertos 21 suelos con escasa vegetacioacuten 18 bosques 8 oceacuteanos 5 a 10) incidiendo el cambio de albedo en el calentamiento global (V ia httpcambioclimaticoglobalcombiosferahtml httpuniversoiaaesphp886-albedohtm httpwwwatmospherempgdeenidCambio_clim_tico_-_clases_ss3_Albedo_6fbhtml)

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El primer convenio internacional que se ocupoacute de la regulacioacuten de las actividades humanas con efecto en la atmoacutesfera ha sido el Convenio de Viena para la Proteccioacuten de la Capa de Ozono (1985)12 La capa de ozono (del griego odsein oler) El ozono es un gas azul de fuerte olor muy esparcido en la estratosfera (aparentemente exclusivo de nuestro planeta) que se produce por el efecto de la luz solar sobre el oxiacutegeno descubierto en 1839 por Schoumlbein Es un escudo que protege la Tierra de las radiaciones ultravioletas del sol Si desapareciera la luz ultravioleta del sol esterilizariacutea la superficie y aniquilariacutea toda vida terrestre Las radiaciones UVC (de menor longitud) son letales para todas las formas de vida y son bloqueadas casi totalmente por el ozono las UVB son peligrosas (estimaacutendose que provocan caacutenceres enfermedades oculares deacuteficit de sistema inmunoloacutegio etc) y son absorbidas por el ozono casi en su totalidad las UVA (mayor longitud) son casi inofensivas y pasan casi por completo La moleacutecula de ozono estaacute formada por tres aacutetomos de oxiacutegeno (O3) Por procesos atmosfeacutericos naturales (radiaciones ultravioletas del sol que descomponen las moleacuteculas de oxiacutegeno) las moleacuteculas de ozono se destruyen y forman continuamente El O3 en la troposfera es un peligroso contaminante que forma parte del smog fotoquiacutemico y de la lluvia aacutecida En cambio en la estratosfera es esencial para la vida humana al bloquear las radiaciones ultravioletas nocivas para la vida El O3 es vulnerable a distintos agentes Asiacute es destruido por compuestos que contienen nitroacutegeno hidroacutegeno cloro bromo (usados en refrigerantes aditivo de gasolinas fotografiacutea limpieza agroquiacutemicos aviones trasbordadores etc) Los clorofluorcarbonos (CFC) elaborados por el hombre pueden destruir el ozono (por ejemplo el cloro liberado captura un aacutetomo de la moleacutecula de ozono y lo convierte en ozono comuacuten el cloro actuacutea como catalizador y provoca la destruccioacuten del O3 sin sufrir ninguacuten cambio permanente el mismo de modo que puede repetir el proceso)13 Esta teoriacutea ha sido construida por Sherwood

12 El tratado fue adoptado antes de que existieran bases cientiacuteficas suficientes que avalaran los temores y teoriacuteas en torno a los cambios en la capa de ozono 13 El CFC-113 se duplica cada 6 antildeos los CFC-11 y CFC-12 se duplican cada 17 antildeos etc (V httpwwwmedioambientegovararchivoswebOPROZFile20preguntaspdf V asimismo DRNAS DE CLEacuteMENT Z (Dir) Codificacioacuten y Comentario de

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Rowland y Molina en 1974 en la Universidad de Berkeley-California (Premios Nobel de Quiacutemica en 1995) La teoriacutea aun hoy cuenta con negadores sin embargo en virtud del principio de precaucioacuten (falta de certeza del riesgo que entrantildean ciertos componentes quiacutemicos) la comunidad internacional ha decidido reducir sus emisiones a la atmoacutesfera Se estima que los CFC y los halones14 contribuyen a maacutes del dantildeo al ozono al calentamiento global El ozono superficial comenzoacute a ser medido a partir de 186015 si bien recieacuten a partir de 1957 la Organizacioacuten Meteoroloacutegica Mundial (OMM) asumioacute la responsabilidad de normalizar los procedimientos y uniformar las observaciones creando el Sistema Mundial de Observacioacuten del Ozono En 1977 el Programa de Naciones Unidas para el Medioambiente (PNUMA) convocoacute a una reunioacuten de expertos la que elaboroacute el Plan Mundial de Accioacuten para la Capa de Ozono y en 1981 encargoacute a un grupo de expertos la elaboracioacuten de un acuerdo que devino en el Convenio de Viena para la Proteccioacuten de la Capa de Ozono (1985) dirigido a controlar y reducir las emisiones con el objetivo final de eliminarlas

El Convenio ha sido complementado por el Protocolo de Montreal (1987) y una serie de enmiendas posteriores16 que fijan compromisos concretos diferenciados seguacuten el desarrollo de los Estados (control disminucioacuten de produccioacuten limitaciones al comercio) En Anexos (A B C y E) el Protocolo divide las sustancias controladas Por ejemplo los Estados de maacutes desarrollo han asumido con relacioacuten al Anexo A17 las siguientes obligaciones -desde enero de 1999 hasta 2005 no superar el nivel baacutesico -desde enero 2005 hasta enero 2007 no superar el 50 del Normas Internacionales Ambientales vigentes de la Repuacuteblica Argentina y en el MERCOSUR La Ley Buenos Aires 2001 pp 307 a 311) 14 Los halones tienen estructura similar a los CFC pero contienen bromo en lugar de cloro Por ejemplo el bromuro de metilo que se usa en los extintores de incendios aun en concentraciones muy pequentildeas resulta destructor de la capa de ozono por su capacidad de fragmentacioacuten (V httpwwwmedioambientegovararchivoswebOPROZFile20preguntaspdf) 15 La primera medicioacuten satelital se hizo en 1966 16 1990 (Londres) 1991 (Nairobi)1992 (Copenhague) 1993 (Bangkok) 1995 (Viena) 1997 (Montreal) y 1999 (Beijing) 17 Sustancias contempladas en el Anexo A CFC-11 [CFCl 3] CFC-12 [CF2Cl2] CFC-113 [C2F3Cl2] CFC-114 [C2F4Cl2] CFC-115 [C2F5Cl] Grupo B haloacuten-1211 [CF2BrCl] haloacuten-1301 [CF3Br] haloacuten-2404 [C2F4Br2]

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nivel baacutesico - desde enero 2007 hasta enero de 2010 no superar el 15 del nivel baacutesico (reduccioacuten del 85) -desde enero 2010 en adelante no superar el 0 del nivel baacutesico (reduccioacuten del 100) Se ha considerado al Protocolo un ejemplo de cooperacioacuten por el alto grado de compromiso asumido por las Partes y su efectivo cumplimiento18

Argentina ratificoacute el Convenio de Viena para la Proteccioacuten de la Capa de Ozono en 1990 al igual que al Protocolo de Montreal y las Enmiendas de Londres Copenhague Montreal y Bejing La Ley 24040 (1991) regula parcialmente la aplicacioacuten de las restricciones al consumo de Sustancias Agotadoras de Ozono (SAOs) del Anexo A del Protocolo de Montreal La Ley 24051 (1992) sobre Residuos Peligrosos-Generacioacuten Transporte y Tratamiento establece que los residuos generados por las sustancias controladas por el Protocolo de Montreal son consideradas como residuos peligrosos y se incluyen en la normativa en la categoriacutea sometida a control Y-41 (solventes orgaacutenicos halogenados) El Decreto 17792 establecioacute en su artiacuteculo 4 como autoridad de aplicacioacuten de las Leyes 24040 y 24051 a la Secretariacutea de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable actualmente Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable A traveacutes del Decreto 26596 se creoacute el Programa Ozono (OPROZ) el cual tiene a su cargo la ejecucioacuten del Programa PAIacuteS (1994) La Resolucioacuten 3852010 establecioacute el Cupo Extraordinario para Uso Esencial para el antildeo 2010 para las sustancias agotadoras de la capa de ozono19

El Convenio Marco sobre Cambio Climaacutetico de 1992 (194 Partes) en su preaacutembulo sentildeala la preocupacioacuten de las Partes por las actividades humanas que han ido aumentando sustancialmente las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmoacutesfera20 lo que es estima implica un calentamiento adicional de la superficie y de la atmoacutesfera de la Tierra y puede afectar adversamente a los ecosistemas naturales y a la humanidad21 El Convenio tiene por objeto la

18 V httpwwwtecnozonocom 19 V paacutegina web de la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable (httpwwwambientegovar) 20 V supra 21 En oportunidad de la Conferencia de Copenhague (diciembre de 2009) se ha analizado la serie de temperaturas globales medias y las desviaciones a la media en base estudios elaborados por la NASA desde 1900 hasta 2008 Los ejercicios

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estabilizacioacuten de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmoacutesfera a un nivel que impida interferencias antropogeacutenicas peligrosas en el sistema climaacutetico Las medidas que adopten las partes seguacuten el Convenio deben inspirarse en los siguientes principios proteccioacuten del sistema climaacutetico en beneficio de las generaciones presentes y futuras responsabilidad comuacuten pero diferenciada de las Partes principio precautorio derecho al desarrollo sostenible no discriminacioacuten ni restriccioacuten encubierta al comercio internacional

El Protocolo de Kyoto (1997) al Convenio sobre Cambio Climaacutetico cuenta con 191 Partes y establece los compromisos de los Estados desarrollados (y en transicioacuten) para la reduccioacuten de los seis gases de efecto invernadero ya sentildealados (reduccioacuten entre 2008 y 2012 en no menos del 5 del nivel de 1990) El Protocolo no preveacute obligaciones para el periacuteodo posterior a 2012 Se espera que el acuerdo post 2010 cuente con el compromiso de los EEUU y China ya que esos dos Estados representan el 50 de la emisiones globales No soacutelo resulta difiacutecil alcanzar acuerdo con los mayores emisores tambieacuten resulta difiacutecil la concertacioacuten con los Estados en desarrollo pertenecientes al Grupo de los 77 (130 Estados) por la heterogeneidad de sus miembros Se supone que el nuevo acuerdo incluya compromisos concretos no soacutelo de los formalmente conocidos como desarrollados sino tambieacuten de los en desarrollo con economiacuteas maacutes avanzadas22

La Tercera Conferencia Mundial sobre el Cambio Climaacutetico de la Organizacioacuten Meteoroloacutegica Mundial y las Naciones Unidas (Ginebra 31 agosto a 4 de septiembre de 2009) de conformidad a la Declaracioacuten de Alto Nivel decidioacute establecer el Marco Mundial para los Servicios de simulacioacuten permiten disentildear la posible evolucioacuten de las temperaturas para el futuro (vg 2020 2050 2100) V ALONSO RODRIacuteGUEZ A ldquoUn modelo para la evolucioacuten de las temperaturas de la Tierrardquo Anuario Juriacutedico y Econoacutemico Escurialense Eacutepoca II Nuacutemero XLIII 2000 pp 249 y ss 22 V BODANSKY D et al ldquoBeyond Kyoto Dilemmas of Climate Regulation and Equityrdquo American Society of International Law Proc Vol 102 (2008) pp 102-138 V asimismo ESTY DC ldquoRevitalizing Global Environmental Governance for Climate Changerdquo Global Governance Vol 15 (2009) pp 427-434 HUNTER D ldquoInternational Climate Negotiations Opportunities and Challenges for the Obama Administrationrdquo Duke Environmental Law and Policy Forum Vol 19 (2009) pp 247-263 PNUMA ldquoCambio climaacutetico Estrategia para PNUMA Programa de trabajo 2010-2011rdquo (wwwpnumaorg)

17

Climaacuteticos con el fin de reforzar la produccioacuten la disponibilidad el suministro y la aplicacioacuten de predicciones y servicios climaacuteticos basados en conocimientos cientiacuteficos

Argentina aproboacute la Convencioacuten sobre el Cambio Climaacutetico por Ley 24295 (1994) y al Protocolo de Kyoto por Ley 25438 (2001) habiendo ratificado a nivel internacional ambos instrumentos Entre las normas nacionales adoptadas en la materia figuran el Decreto 22132002 que designoacute a la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable como Autoridad de Aplicacioacuten de la Ley 24295 la Resolucioacuten 2392004 que aproboacute el Mecanismo de Consulta Previa para la presentacioacuten de Ideas de Proyecto que reduzcan Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEIs) yo Remuevan Dioacutexido de Carbono (CO2) de la atmoacutesfera23 la Resolucioacuten 2482005 que establecioacute en el aacutembito de la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable el Programa Nacional de Escenarios Climaacuteticos dirigido el cumplimiento de los compromisos emergentes de la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico el Decreto 10702005 que creoacute el Fondo Argentino del Carbono (FAC) con el objeto de facilitar e incentivar el desarrollo de proyectos del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) Existen numerosas disposiciones especiacuteficas vinculadas a mecanismos de desarrollo limpio como tambieacuten a temaacuteticas vinculadas (por ejemplo biocombustibles energiacutea y combustibles alternativos y sustentables) Es de destacar que ya en 1991 (antes de la adopcioacuten del Convenio sobre Cambio Climaacutetico) Argentina por Dcto 215691 creoacute la Comisioacuten Nacional para el Cambio Global del Sistema Climaacutetico Terrestre

La preocupacioacuten frente al Cambio Climaacutetico ha promovido que tambieacuten en el aacutembito subregional se hayan adoptado medidas colectivas para mitigar el calentamiento global Los Ministros de Medio Ambiente del MERCOSUR han debatido sobre el cambio climaacutetico y las medidas adoptadas por cada nacioacuten particularmente en materia de biocombustibles La transversalidad de la temaacutetica y la multiactoralidad han llevado a que incluso en el aacutembito de la Cancilleriacutea argentina se haya creado la Comisioacuten de Cambio Climaacutetico en calidad de ONG dirigida a asesorar al Gobierno y al MERCOSUR en la temaacutetica

23 Esas ideas proyecto se presentan ante la Unidad de Cambio Climaacutetico entidad que fue creada en 2003 (Res Min Des Soc 562003)

18

No nos extendemos maacutes en esta breve presentacioacuten introductoria ya que las contribuciones a este cuaderno iraacuten abriendo distintos aspectos de los amplios espectros que manifiesta el cambio climaacutetico Ello desde una reflexioacuten responsable de la accioacuten del hombre sobre su propio medio comportamiento del que -en buena medida- ha de depender su supervivencia en el planeta

19

DE KYOTO A COPENHAGUE

Principales reconocimientos y medidas

Gloria Rosenberg Introduccioacuten

La mayor parte de la comunidad cientiacutefica comparte ampliamente la conviccioacuten de que el cambio climaacutetico es una evidencia incontestable24

Las implicaciones que el cambio climaacutetico como hecho concreto (fenoacutemeno) de la realidad en el marco de la relacioacuten sociedad-naturaleza y de las muacuteltiples interacciones causa-efecto produce sabemos que se dan desde el origen de la humanidad importando cambios paulatinos pero profundos en el ambiente

El tema del cambio climaacutetico ha pasado a ocupar un lugar importante en los programas locales nacionales e internacionales en tanto la degradacioacuten de los ecosistemas se considera una de las mayores amenazas de la sociedad

En 1988 Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organizacioacuten Mundial Meteoroloacutegica (OMM) crearon el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climaacutetico (IPCC) El IPCC brinda anaacutelisis exhaustivos objetivos abiertos transparentes de la informacioacuten cientiacutefica teacutecnica y socioeconoacutemica para entender el cambio climaacutetico producido por las actividades del hombre Realiza diagnoacutesticos observa las repercusiones y los posibles mecanismos de adaptacioacuten y mitigacioacuten (atenuacioacuten) fija pautas y fundamentalmente hace evidente el apremio para poner en praacutectica los instrumentos adecuados a nivel local buscando el consenso y la construccioacuten de una conciencia internacional en materia de cambio climaacutetico

Abogada Profesora de Derecho Internacional Puacuteblico en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Coacuterdoba-Argentina Miembro del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Coacuterdoba 24 V artiacuteculos de la IUCN sobre la posicioacuten de cientiacuteficos y acadeacutemicos (httpdataiucnorgdbtw-wpdhtml2003-004-ESsection4html)

20

Es un hecho cientiacutefico incuestionable que el clima global estaacute siendo alterado significativamente como resultado del aumento de concentraciones de gases invernadero Por lo que la poliacutetica ambiental debe basarse en conocimientos cientiacuteficos soacutelidos y decisiones poliacuteticas prudentes fundadas en anaacutelisis rigurosos y equilibrados de la informacioacuten teacutecnica y cientiacutefica

Aun cuando las emisiones de gases efecto invernadero se mantengan a su nivel actual la concentracioacuten atmosfeacuterica continuaraacute aumentando durante siglos con el consiguiente aumento de las temperaturas medias mundiales El desafiacuteo es reducir las emisiones con el fin de estabilizar las concentraciones

El camino recorrido desde la Declaracioacuten de Riacuteo en 1992 y el Acuerdo Marco sobre Cambio Climaacutetico vigente desde 199425 hasta nuestros diacuteas se encuentra jalonado por muacuteltiples esfuerzos e instrumentos internacionales

El oacutergano supremo de la Convencioacuten (CMNUCC) es la Conferencia de Partes (COP)26 Su primera reunioacuten tuvo lugar en Berliacuten-Alemania (COP1-1995)27 continuando sus reuniones anuales en Ginebra-Suiza (COP2-1996)28 Kyoto-Japoacuten (COP3-1997)29 Buenos

25 La CMNUCCfue abierta a la firma en 1992 durante la Cumbre para la Tierra en Riacuteo Sentoacute las bases de los esfuerzos globales para combatir el calentamiento Establecioacute algunos principios como el de precaucioacuten y el de responsabilidad comuacuten pero diferenciada como tambieacuten la obligacioacuten de los Estados a presentar comunicaciones nacionales sobre emisiones sumideros depoacutesitos y la obligacioacuten de los paiacuteses industrializados de adoptar poliacuteticas de reduccioacuten y proporcionar recursos para facilitar la transferencia de tecnologiacutea a los menos desarrollados 26 Oacutergano integrado por todos los Estados Partes Evaluacutea las comunicaciones nacionales promueve y orienta el desarrollo y las metodologiacuteas de mitigacioacuten del calentamiento global cuantifica emisiones moviliza recursos financieros para ayudar a los paiacuteses en desarrollo entre otras labores 27 El resultado fue la adopcioacuten delldquoMandato de Berliacutenrdquo el que establecioacute una fase de anaacutelisis y evaluacioacuten para los proacuteximos dos antildeos 28 Aprueba el 2deg Informe del IPCC publicado en 1995Establece que los paiacuteses no aplicaraacuten medidas uniformes si no que cada uno emplearaacute las medidas relevantes para su situacioacuten concreta 29 Adopta el Protocolo de Kyoto introduciendo objetivos vinculantes para las emisiones de GEI en 37 paiacuteses industrializados de 2008 a 2012

21

Aires-Argentina (COP4-1998)30 La Haya (COP5-1999)31 Bonn- Alemania (COP6-2000)32 Marrakech- Marruecos (COP7-2001)33 Nueva Delhi-India (COP8-2002)34 Milaacuten-Italia (COP9-2003) Buenos Aires- Argentina (COP10-2004) Montreal-Canadaacute (COP11-2005)35 Nairobi-Kenia (COP12-2006)36 Bali-Indonesia (COP13-2007)37 Poznan-Polonia (COP14-2008)38 Copenhagen-Dinamarca (COP15-

al

os de flexibilidad que permiten cumplir las obligaciones de

ra

ativa de los mecanismos de flexibilidad

nioacuten tras la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto Se

to

ones maacutes raacutepidas Plan de accioacuten de Bali para sustituir el

cio de negociaciones sobre el

30 Se programa la clarificacioacuten y desarrollo de herramientas de aplicacioacutenProtocolo de Kyoto 31Debates teacutecnicos sobre mecanismos de aplicacioacuten del Protocolo de Kyoto 32 Europa y Estados Unidos rompieron su diaacutelogo al subrayar sus discrepancias sobre coacutemo determinar los meacutetodos de reduccioacuten de la emisioacuten de gases contaminantes Estados Unidos propuso que se permitiera que aacutereas agriacutecolas y forestales se convirtieran en sumideros Los sumideros y la forma de contabilizar su absorcioacuten frente a las emisiones fue el principal escollo que encontraron las negociaciones Ello llevoacute en 2001 a la cumbre de Bonn Conferencia extraordinaria Estados Unidos desde La Haya solo participa como observador Los mecanismreduccioacuten mediante la transferencia entre paiacuteses a cambio de remuneraciones econoacutemicas 33 Se conformoacute a teacuterminos juriacutedicos el acuerdo poliacutetico conseguido en Bonn pasalvar los problemas teacutecnicos relacionados con la financiacioacuten el reacutegimen de cumplimiento del Protocolo y la norm34 Intento infructuoso de la Unioacuten Europea de aprobar una declaracioacuten que exigiera maacutes acciones de las partes 35 Primera reusuplementoacute con la primera reunioacuten de la Conferencia de Partes del Protocolo de Kyoto 36 Se alcanzoacute un compromiso que asegura la continuidad del Protocolo de Kyosin interrupciones entre el primer y segundo periodo de cumplimiento Con ello se aseguroacute que despueacutes del 2012 siguiera abierto el camino iniciado en Kyoto 37 Reconocimiento del Informe del IPCC y sus conclusiones Requerimiento en un texto comuacuten de acciProtocolo de Kyoto con miras al 2012 Se alcanzoacute acuerdo sobre detalles del Fondo de Adaptacioacuten 38 El objetivo central de la Conferencia fue el inimodo de alcanzar en 2009 una respuesta ambiciosa y efectiva sobre el cambio climaacutetico que reemplazara al Protocolo deKyoto

22

2009)39 Persigue adoptar decisiones vinculantes para las Partes tanto de la CMNUCC como del Protocolo

Modelos

Tal como lo sentildeala Alonso Rodriacuteguez la reciente cumbre sobre el Cambio Climaacutetico (Copenhague-2009) ha puesto de relieve la complejidad y diversidad de opiniones en materia de previsiones de futuro y los modelos de simulacioacuten en los que se basan40

Es complejo determinar las numerosas interacciones de los componentes del sistema climaacutetico y sus manifestaciones en el tiempo y espacio

Las proyecciones mayoritariamente se basan en modelos acoplados de circulacioacuten oceacuteano-atmoacutesfera similares a los utilizados para predecir el tiempo a los que se le agregan ecuaciones que representan el comportamiento de lo oceacuteanos la vegetacioacuten terrestre y la criosfera (hielo del mar glaciares y casquete glaciar)41

La nieve y el hielo reflejan la luz del sol muy eficazmente Si las mismas se derriten antes el suelo expuesto absorberaacute maacutes energiacutea El vapor de agua es en siacute un poderoso gas invernadero Las nubes reflejan la luz del sol Una mayor cantidad de nubes tendraacuten un efecto refrigerante pero en latitudes elevadas produciraacuten un efecto aislante esparciraacuten energiacutea de manera poco eficiente con lo que ayudaraacuten a mantener el calor en el planeta

Los oceacuteanos interactuacutean con la atmoacutesfera Las estimaciones consideran que se calientan con la superficie de la tierra Se necesitaraacute maacutes de 40 veces de energiacutea para calentar los primeros 100 metros En

39 La Conferencia significoacute una paralizacioacuten de los entendimientos anteriores (Bali) especialmente a causa de los enfrentamientos entre China con la Unioacuten Europea y los Estados Unidos por la negativa de la gran potencia naciente con altiacutesimas emisiones a aceptar compromisos en un acuerdo post 2012 40 ALONSO RODRIacuteGUEZ A ldquoUn modelo para la evolucioacuten de las temperaturas en la Tierrardquo Anuario Juriacutedico y Econoacutemico Escurialense Eacutepoca II Nordm XLIII 2010 249-271 41 PNUD-PNUMA Carpeta de informacioacuten sobre el Cambio Climaacutetico (httpwwwambientegobecuserfiles2092fileCambio20ClimaticoAdaptacionUNFCC_PNUMAinfokit_2004_sppdf)

23

lugares donde la profundidad alcanza varios kiloacutemetros han de frenar el calentamiento atmosfeacuterico fenoacutemeno difiacutecil de cuantificar a pesar de importa

son representaciones aproximadas de un sistema

onsiderar la ase de que se apliquen poliacuteticas para reducir las emisiones

daptacioacuten

sibilidad del sistema si no tambieacuten de su capacid

fase en el tiempo

de pobl

ntes mejoras en los procesos de investigacioacuten Los modelos ofrecen simulaciones fiables por lo menos en

escalas subcontinentales pero sumamente complejo Las proyecciones se basan en una amplia gama de hipoacutetesis

acerca de las principales fuerzas que dirigen las emisiones futuras (crecimiento demograacutefico cambio tecnoloacutegico) ello sin cb A

La adaptabilidad es el grado en que los sistemas pueden ajustarse en respuesta o en previsioacuten a un cambio La vulnerabilidad define la medida en que el cambio climaacutetico puede perjudicar o dantildear un sistema depende no soacutelo de la sen

ad de adaptacioacuten42 Se ha sentildealado que una reduccioacuten inmediata de las emisiones de

gases efecto invernadero no podraacute impedir plenamente los efectos del cambio climaacutetico ya que el sistema responde con un des

en parte debido a la inercia teacutermica de los oceacuteanos43 Los sistemas ecoloacutegicos y socioeconoacutemicos maacutes deacutebiles son los

que tienen mayor sensibilidad al cambio climaacutetico y menos capacidad de adaptacioacuten Los ecosistemas que ya han estado sujetos a presioacuten son particularmente vulnerables Las economiacuteas e instituciones de los paiacuteses en desarrollo son maacutes fraacutegiles Personas que viven en tierras aacuteridas o semiaacuteridas zonas costeras bajas propensas a inundaciones pequentildeas islas estaacuten sujetas a riesgos particulares Centros urbanos con densidad

acioacuten se tornan vulnerables a tormentas inundaciones sequiacuteas44

42 (httpwwwconamaclportal1301propertyvalue-15499html) 43 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y la Secretariacutea sobre el Cambio Climaacutetico (UNFCCC) (httpwwwcambioclimaticoorgcontentla-adaptacion-a-los-cambios-climaticos) 44 Ibidem

24

Los gobiernos las empresas las personas pueden tomar medidas anticipadas para prevenir las peacuterdidas como la construccioacuten de barreras para contener el aumento del nivel del mar reforestar laderas degradadas nuevas combinaciones de cultivos cambiar actividades que dejan de ser viables o modificar la localizacioacuten El cambio climaacutetico y los riesgos que se suponen tienen ciertas actividades humanas deben ser abordados por los tres

s y consecuentemente estrateg

actores sentildealados precedentemente con criterio precautorio el que es el eje central del desarrollo sostenible

Las estrategias han de sustentarse en la legislacioacuten45 las finanzas46 la economiacutea47 la tecnologiacutea48 y la investigacioacuten49

La incertidumbre sujeta a presiones diferentes como la interaccioacuten para poner en marcha planes de seguimiento esenciales para lograr una mejor comprensioacuten de los posibles efecto

ias de adaptacioacuten necesarias para abordarlos percepcioacuten propia del principio precautorio y del desarrollo sotenible

45 Ello abarca legislacioacuten en materia de praacutecticas culturales educativas administrativas institucionales las que deben expresarse en reglamentacioacuten tanto en el plano nacional como internacional 46 Disponibilidad de recursos financieros inversiones en infraestructuras con sustento en fuentes nacionales e internacionales que permitan crear condiciones de futuro 47 Entre las medidas econoacutemicas se destaca en los uacuteltimos tiempos el seguro basado en iacutendices es un tipo de seguro vinculado con un iacutendice objetivamente mensurable como por ejemplo la cantidad de lluvia la temperatura la humedad el rendimiento de las cosechas alguacuten tipo de peacuterdida Hasta el momento la aplicacioacuten maacutes comuacuten es tomar como iacutendice el total de las precipitaciones pluviales para asegurarse contra peacuterdidas de cultivos debido a sequiacuteas o inundaciones (httpwwwamericagovstenv-spanish2009June20090622173636emanym0494198htmlCPrss=true) 48 Los avances tecnoloacutegicos crean nuevas opciones para los sistemas tales como la agricultura y el abastecimiento de agua La transferencia de tecnologiacutea es esencial asiacute como la disponibilidad de recursos financieros 49 La investigacioacuten cientiacutefica cubre variados temas enfocados desde distintas disciplinas o interdisciplinariamente Entre ellos variabilidad climaacutetica impactos del cambio climaacutetico vulnerabilidad y adaptacioacuten al cambio climaacutetico observacioacuten sistemaacutetica del clima mitigacioacuten de emisiones de gases de efecto invernadero (entre otros) anaacutelisis y evaluacioacuten de posibles efectos en las actividades sociales y econoacutemicas ponderacioacuten y adopcioacuten de normativa adecuada al objetivo de mitigacioacuten del cambio climaacutetico

25

La adaptacioacuten es fundamental para aumentar la capacidad de resistencia y reducir los impactos del cambio climaacutetico que estaacuten comenz

n y Adaptacioacuten (PMA) para los Paiacuteses Menos Desarrollados (PMD)

ondo para los Paiacuteses Menos Desarrollados (FPMD) fondo q

uisitos ara ejecutar los proyectos financiados por el Fondo de Adaptacioacuten

amente a la Junta del Fondo de Adaptacioacuten

rotocolo de Kyoto Mitigac

o establece tres Mecanismos de Flexibilmitigar

en desarrollo

en transicioacuten Comercio de Emisiones (CE) que desarrolla proyectos entre

ando a producirse y que seguacuten previsioacuten del IPCC aumentaraacuten en el futuro

En el marco de la CMMUCC se instrumentaron Programas de Mitigacioacute

que son los maacutes vulnerables y menos dotados para enfrentar sus efectos

Los Estados elaboran Programas Nacionales de Accioacuten para la Adaptacioacuten (PNAA) los que son evaluados por la Secretariacutea de la CMNUCC Si el pedido encuadra en un PMA puede solicitar financiacioacuten al F 50

ue es administrado por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEFFMAM)

La entidad encargada del funcionamiento del Fondo de Adaptacioacuten es la Junta del Fondo de Adaptacioacuten invitando al Fondo para el Medio Ambiente Mundial y al Banco Mundial a llevar a cabo servicios de Secretariacutea y de Administracioacuten Fiduciaria del Fondo respectivamente El sistema permite que las Partes o agencias que reuacutenan ciertos reqppuedan acceder direct P

ioacuten

El Protocolo de Kyotizacioacuten a traveacutes de los cuales los paiacuteses desarrollados pueden el Calentamiento Global Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) que desarrolla proyectos entre paiacuteses desarrollados yImplementacioacuten Conjunta (IC) que desarrolla proyectos entre paiacuteses desarrollados o

paiacuteses desarrollados

50 La Parte solicita al FMAM colaboracioacuten en la confeccioacuten de la propuesta de financiacioacuten Asiste estrechamente en cada una de las fases y ayuda al paiacutes a ejecutar el proyecto

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Mecanismo de Desarrollo Limpio

Permite que un paiacutes industrializado obligado a reducir emisiones

(Anexo I del Protocolo de Kyoto) invierta en un Proyecto de Mitigacioacuten en otro paiacutes (no incluido en el referido Anexo I) recibiendo como contrapartida certificados de Reduccioacuten de Emisiones (CRE) El acuerdo puede s

del sector privado

e 367 millones de reducciones certificadas de emis

er Estado a Estado de Estado a entidad privada o de entidad privada a entidad privada51

En abril de 2009 se realizoacute en Ginebra la Reunioacuten de Expertos sobre comercio y cambio climaacutetico denominada Oportunidades y desafiacuteos de comercio e inversiones en el marco del mecanismo para un desarrollo limpio (MDL) Los temas desarrollados fueron -claridad acerca del apoyo financiero y tecnoloacutegico -transformacioacuten de las corrientes financieras -nuevos recursos orientados hacia el desarrollo verde y sostenible En este marco los paiacuteses industrializados obtienen certificados de emisiones que son utilizados para cumplir los objetivos en el marco del Protocolo de Kyoto Se consideroacute la participacioacuten

en la lucha que al mismo tiempo ayuda a identificar oportunidades eficaces en funcioacuten de los costos de reduccioacuten

Seguacuten John Kilani de la secretariacutea de la CMNUCC52 actualmente hay registro de maacutes de 2050 proyectos en 62 paiacuteses desde electrificacioacuten de comunidades a captacioacuten de gas en vertederos pasando por proyectos quiacutemicos industriales transfiriendo tecnologiacuteas inocuas para el clima a paiacuteses en desarrollo De un periacuteodo de compromiso de 5 antildeos ya se han expedido maacutes d

iones a 640 proyectos aproximadamente lo que equivale a 367 millones de toneladas de CO2

En la Conferencia de Copenhagen se concede a la Junta Ejecutiva la flexibilidad de hacer cambios a los procedimientos de registro y de expedicioacuten de certificados de MDL examinaacutendolos programando y haciendo las mejoras que considere oportunas basada en

51 Protocolo de Kyoto Art 6 (hellip) 3 Una Parte incluida en el Anexo I podraacute autorizar a personas juriacutedicas a que participen bajo la responsabilidad de esa Parte en acciones conducentes a la generacioacuten de transferencia o adquisicioacuten en virtud de este artiacuteculo de unidades de reduccioacuten de emisionesrdquo 52 V httpunfcccint

27

la experiencia obtenida lo que permitiraacute acelerar los procesos a los interesados Se asignan recursos a aquellos paiacuteses con menos de 10 proyectos Se establecieron procedimientos para apelar las decisiones e

tensificar el apoyo de las Autoridades Nacionales Designadas mediante formaci acioacuten

ntes A su vez los paiacuteses con economiacuteas en nsicioacuten se benefician por la tecnologiacutea limpia y de la modernizacioacuten de

sus sect

y adquiridos por firmas eco-

inoacuten y participacioacuten en inform

Implementacioacuten Conjunta El Mecanismo de Implementacioacuten Conjunta (IC) basado en

reglas de mercado consiste en la realizacioacuten de proyectos en paiacuteses desarrollados o con economiacuteas en transicioacuten que generen un ahorro de emisiones adicional al que se hubiera producido en el supuesto de haber empleado tecnologiacutea convencional o no haber incentivado la capacidad de absorcioacuten de las masas forestales Este ahorro de emisiones debe ser verificado o bien por el paiacutes receptor del proyecto conforme a su procedimiento nacional o bien por una Entidad Independiente acreditada por el Comiteacute de Supervisioacuten del Mecanismo de Aplicacioacuten Conjunta Las Unidades de Reduccioacuten de Emisiones (URE) obtenidas pueden ser comercializadas y adquiridas por las entidades puacuteblicas o privadas de los paiacuteses desarrollados o de las economiacuteas en transicioacuten para el cumplimiento de sus compromisos de reduccioacuten en el Protocolo de Kyoto Todos los paiacuteses desarrollados y las economiacuteas en transicioacuten podraacuten ser receptores de proyectos de IC En la praacutectica los potenciales paiacuteses receptores son fundamentalmente los paiacuteses de Europa Central y del Este Ello responde tanto a sus escenarios de emisiones como a su estructura econoacutemica que hacen que los proyectos de IC en estos paiacuteses sean maacutes atractivos y eficietra

ores econoacutemicos53

Comercio de Emisiones (Carbono)

Esta actividad consiste en la compra y venta de ldquoservicios ambientalesrdquo para la remocioacuten de gases que causan el efecto invernadero en la atmoacutesfera los que son identificados

53 httpwwwicexesprotocolokioto

28

consulto

aacuterboles u otra modalidad Usando diversas

idar y verificar las cantidades de carb

rama para el Desarro

consecu

anas aspecto que permite percibir posibles riesgos graves

ras y despueacutes vendidos a individuos o corporaciones para ldquocompensarrdquo sus emisiones contaminantes

Las Eco-consultoras efectuacutean una eco-auditoriacutea a un cliente y calculan cuanto carbono libera en su actividad Ofreciendo servicios ambientales que compensen sus emisiones Estos servicios pueden ser entre otros bosques siembra de

metodologiacuteas se le asigna a esos servicios un valor monetario y de compensacioacuten de las emisiones

El comercio de carbono tiene el visto bueno del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climaacutetico (IPCC) y estaacute regulado en el Protocolo de Kyoto (Mecanismo de Desarrollo Limpio) Participan en la asesoriacutea y corretaje de sumideros de carbono firmas como EcoSecurities NatSource Co2ecom Climate Change Capital entre otras Algunas entidades privadas estaacuten las dedicadas a val

ono fijadas o secuestradas por los sumideros como Det Norske Veritas y Socieacuteteacute General de Surveillance

Organismos de Naciones Unidas como el Progllo (PNUD) Programa Ambiental (PNUMA) ayudan a las

corporaciones a investigar y hacerse de nuevos sumideros Un mercado de emisiones de carbono presupone la nocioacuten de

neutralidad climaacutetica o equivalencia climaacutetica Para que un proyecto de compensacioacuten pueda ser transable por un determinado volumen de emisiones industriales deben hacerse caacutelculos para obtener una cifra que represente la cantidad de carbono secuestrado o almacenado como

encia del proyecto que deberiacutea ser superior a la que habriacutea sido secuestrada o almacenada en ausencia de dicho proyecto54

El ingreso de los creacuteditos de emisioacuten al Mercado Financiero a su cotizacioacuten en Bolsa hace fraacutegil el sistema y le resta confiabilidad

Por nuestra parte entendemos que el comercio de carbono -al igual que la implementacioacuten conjunta- es lesivo para el ambiente ya que en la masa total de afectaciones del entorno no deja de percibirse negativamente ese trueque aparentemente inocuo De esa manera no habraacute maacutes en el planeta aacutereas ajenas a la intervencioacuten dantildeosa de las actividades hum

54 V httpwwwwrmorguydeclaracionesTamalpaishtml httpwwwuneporgpdfourplanetOP_WEDMAY08_SPpdf

29

e irreversibles en el conjunto con consecuencias nocivas generales predecibles

sitivos Los gobiernos habiacutean respondido a la crisis financie

aptacioacuten se tomoacute nota de la decisioacuten

emisiones que esteacuten por debajo de un objetivo predefinido La clara conciencia del impacto en regiones con menor desarrollo econoacutemico llevoacute a sentildealar la necesidad de otorgar apoyo financiero para detener la

im

Negociaciones post-Kyoto

En diciembre de 2008 se realizoacute en la ciudad de Poznan (Polonia)55 la COP14 Cuarto Periacuteodo de sesiones de la reunioacuten de partes en el Protocolo de Kyoto (CP4) Al clausurarse el periacuteodo de sesiones en sus observaciones finales el Presidente declaroacute que la Conferencia habiacutea logrado resultados po

ra y la recesioacuten econoacutemica actuales con una clara sentildeal de que esos acontecimientos no deberiacutean justificar la inaccioacuten en la crisis auacuten mayor del climardquo56

Se adoptaron medidas importantes para ayudar a los paiacuteses en desarrollo se instrumentoacute el Fondo de Ad 57

de adoptar el programa estrateacutegico de tecnologiacuteas de mitigacioacuten y adaptacioacuten en paiacuteses en desarrollo se fijoacute el Calendario de reuniones de los oacuterganos de la Convencioacuten 2009-2013

En enero de 2009 se inicioacute en Bonn (Alemania) la primera de una serie de negociaciones para llegar a un acuerdo internacional ambicioso y eficaz sobre cambio climaacutetico en Copenhague La lista de temas fue amplia Soacutelo por enunciar algunos podemos sentildealar la inclusioacuten en el MDL de otras actividades relacionadas con el uso de la tierra el cambio del uso de la tierra y la silvicultura la captura y almacenamiento de dioacutexido de carbono y las actividades nucleares la introduccioacuten de la acreditacioacuten sectorial para reducciones de las

55 Si bien no consiguioacute resultados poliacuteticos realizoacute progresos en varias aacutereas de actividad concretas y ratificoacute plenamente y aceleroacute el calendario de negociaciones para el 2009 56 FCCC20087 19 de marzo de 2009-Informe de la Conferencia de Partes sobre su 14deg periacuteodo de sesiones celebrado en Poznan del 1deg al 12 de diciembre de 2008 p 19 57 V supra

30

deforestacioacuten tropical que contribuye en un 20 a las emisiones de gases de efecto invernadero58

En el mes de marzo el presidente de Estados Unidos Barak Obama convocoacute a representantes de Alemania Australia Brasil Canadaacute China Corea del Sur Francia Gran Bretantildea India Indonesia Italia Japoacuten Meacutexico Rusia Sudaacutefrica y Unioacuten Europea paiacuteses que suman el 80 de los gases invernadero producidos en el mundo para abordar cruciales temas como financiamiento adopcioacuten de medidas de mitigacioacuten y adaptacioacuten al cambio climaacutetico y transferencia de tecnologiacutea de las naciones industrializadas al mundo en desarrollo Se discutioacute el borrador de la declaracioacuten de la reunioacuten del Foro de las Grandes Economiacuteas sobre Energiacutea y Clima (MEF)59

Las negociaciones prosiguieron en Bonn en julio en Bangkok entre setiembre y octubre y desde el 2 al 16 de noviembre en Barcelona culminando el proceso en Copenhague entre el 7 al 18 de diciembre

El plan de accioacuten de Copenhagen se ha articulado en cinco pilares visioacuten a largo plazo mitigacioacuten adaptacioacuten tecnologiacutea y financiamiento

Se desarrolloacute una reunioacuten de Alto Nivel a la que asistieron Presidentes Jefes de Estado y Ministros para discutir la problemaacutetica La expectativa era lograr un nuevo acuerdo que continuara a Kyoto cuyos compromisos vencen en 2012

El Grupo de Trabajo Especial del Protocolo de Kyoto (GTE-PK) priorizoacute en Copenhagen la labor de acordar una enmienda al Protocolo con la que pueda dar lugar a un segundo periacuteodo de compromiso a partir del 2012

Se debatieron entre otras cuestiones las siguientes -las enmiendas al Protocolo de Kyoto de conformidad con su art3 paacuterrafo

58 El impacto en la regioacuten del Amazonas uno de los pulmones maacutes importantes del planeta y al mismo tiempo una de las regiones maacutes afectadas Brasil estaacute haciendo avances para reducir en un 70 la deforestacioacuten para el 2017 59 Tuvo lugar en Cerdentildea-en Maddalena en julio-tambieacuten en Italia se celebroacute la cumbre de los ocho paiacuteses maacutes poderosos todos integrantes del MEF-La expectativa giroacute en torno a posibles anuncios de EEUU y China en cuanto al compromiso de reduccioacuten de emisiones ya que son los mayores contaminadores

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960 -las mejoras al comercio de los derechos de emisioacuten y los mecanismos basados en proyectos - el uso de la tierra cambio del uso de la tierra y silvicultura - los gases de efecto invernadero sectores y categoriacuteas de las fuentes-las posibles consecuencias ambientales econoacutemicas y sociales de las medidas tomadas por las Partes del Anexo I para cumplir sus objetivos de reduccioacuten de emisiones Conclusiones

La Conferencia de las Partes de Copenhagen no logroacute ninguacuten compromiso vinculante que obligue a reducir las emisiones de los gases efecto invernadero por quemar combustibles foacutesiles o la deforestacioacuten Hubo divergencias en las opiniones sobre medios de financiacioacuten de la ejecucioacuten plena por ejemplo sobre el papel de los mercados y las Partes todaviacutea no han decidido si las medidas de Reduccioacuten de las Emisiones Derivadas de la Deforestacioacuten (REDD) seraacuten consideradas como medidas de mitigacioacuten adecuadas a cada paiacutes El acuerdo abandonoacute las metas de reduccioacuten alcanzadas en los acuerdos previos No se implementaron las estructuras a traveacutes de mecanismos vinculantes

Copenhagen concluyoacute con una simple declaracioacuten de voluntad a ser adoptada o no por las partes Las naciones en desarrollo aceptaron tomar medidas voluntarias para reducir la cantidad de gases de efecto invernadero y aumentar medidas si se les suministra apoyo financiero Se establecioacute una financiacioacuten de 30000 millones de doacutelares para el periacuteodo 2010-2012 procedente de los paiacuteses desarrollados para medidas de adaptacioacuten y mitigacioacuten en los paiacuteses en desarrollo A largo plazo 2020 fija la meta de 100000 millones de doacutelares anuales

La esperanza de un acuerdo post-Kyoto estaacute puesta ahora en Meacutexico noviembre de 2010

60 ldquoArt3 (hellip) 9 Los compromisos de las partes incluidas en el anexo I para los periacuteodos siguientes se estableceraacuten en enmiendas al anexo B del presente Protocolo que se adoptaraacuten de conformidad con lo dispuesto en el paacuterrafo 7 del art 21 La Conferencia de las Partes en calidad de reunioacuten de las Partes en el presente Protocolo comenzaraacute a considerar esos compromisos al menos siete antildeos antes del teacutermino del primer periacuteodo de compromiso a que se refiere el paacuterrafo 1 suprardquo

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NATURALEZA BIODIVERSIDAD Y CAMBIO CLIMAacuteTICO Un pantallazo histoacuterico-evolutivo

Carmen de Valle Areacutevalo61

Naturaleza Para el anaacutelisis de estas reflexiones debemos partir de lo que

conocemos bajo el teacutermino ldquonaturalezardquo Por lo tanto diremos que es el conjunto de todas las cosas que existen sobre el planeta incluyendo al hombre y su obra incorporando tambieacuten el principio de reguladora de la vida sobre la tierra a traveacutes de leyes que organizan los seres vivos incluyendo al hombre como un elemento natural maacutes

La naturaleza tan compleja ha sido estudiada por una serie de disciplinas entre ellas la ldquoBiologiacuteardquo ciencia antigua por la cual los hombres empezaron a catalogar los seres vivos estudiar su estructura o su funcioacuten por lo que se la considera ciencia de la vida El origen del teacutermino proviene del griego ldquobiosrdquo yrdquologosrdquo significando ldquoestudio de la vidardquo

Como iniciadores de la Biologiacutea podemos mencionar a Hipoacutecrates (-460 a-377) quien estudioacute el tema de la herencia en el mundo de la naturaleza siendo Aristoacuteteles (-384 a -322) quien se abocoacute entre otros temas vinculados a la naturaleza a lo relacionado con la generacioacuten e historia de los animales

En la Edad Media podemos destacar a San Isidoro de Sevilla (560 a 636) quien hace un estudio geneacuterico sobre las plantas

La Biologiacutea como ciencia tuvo su esplendor en los siglos XV y XVI a tal punto que la vemos plasmada incluso en obras de los pintores de la eacutepoca

61 Abogada Profesora de Derecho Ambiental y Recursos Naturales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Coacuterdoba Miembro del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Coacuterdoba

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En la modernidad se presentoacute una obra brillante ldquoBiblia de la Naturalezardquo cuyo autor fue el holandeacutes Jan Swammerdam (1637 a 1680) quien incorporoacute en los estudios de la naturaleza el uso del microscopio En esta etapa los descubrimientos teacutecnicos colaboraron con los avances de los descubrimientos bioloacutegicos

Se ha destacado a Bernard Claude (1813 a 1878) como el fundador de la Biologiacutea general a partir de su trabajo ldquoLecciones sobre los fenoacutemenos de la vida comunes a los animales y vegetalesrdquo

En 1869 el bioacutelogo alemaacuten Ernst Haeckel (1834 a 1919) estudioacute la naturaleza de una manera diferente dando origen a un teacutermino nuevo ldquoEcologiacuteardquo entendiendo que cada especie debiacutea estudiarse en su relacioacuten con el ambiente es decir los seres vivos no aislados sino dentro de su entorno

Gilberto Gallopin ha sentildealado que la ldquoEcologiacuteardquo es la ldquodisciplina que trata de las interacciones de los seres vivos entre siacute y con su ambienterdquo62

La ecologiacutea -como ciencia- abarca los ecosistemas considerados eacutestos como una unidad delimitada espacial y temporal integrada por organismos vivos y el medio en que eacutestos se desarrollan la interaccioacuten de los organismos con el medio y los organismos entre siacute unidad formada por factores bioacuteticos y abioacuteticos

Cada organismo vivo tiene una relacioacuten permanente y continua con todos los demaacutes elementos que constituyen el entorno La suma total de la interaccioacuten de los organismos vivos se denomina ldquobiocenosisrdquo

No debemos dejar de considerar posiciones que tuvieron su origen en el siglo XVIII ldquoel hombre estaacute por encima de la naturaleza por lo tanto puede controlarla y utilizarla a su propia voluntadrdquo

Los factores bioacuteticos son los agentes fiacutesicos bioloacutegicos y quiacutemicos de los que depende la vida mientras los abioacuteticos hacen referencia a los medios donde no es posible la vida

La relacioacuten con otras disciplinas es importante Al respecto cabe destacar por ejemplo la Sociologiacutea la Antropologiacutea la Economiacutea63

62GALLOPIN G ldquoLa Ecologiacutea y sus relaciones con otras disciplinasrdquo CIFRA octubre de 1983 Meacutexico Cf en MORELLO J La Ecologiacutea y el Medio Ambiente CEPAL-PNUMA 1984 63REBORATTI C La naturaleza y nosotros - El problema ambiental Sociedad Impresora Americana Capital Federal 2006

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Los organismos bioacuteticos estaacuten divididos en categoriacuteas ldquoproductoresrdquo (en general dentro de ellos encontramos las plantas) ldquoconsumidoresrdquo (en general los animales herbiacutevoros y carniacutevoros) ldquodescomponedoresrdquo (bacterias y hongos que degradan la materia orgaacutenica de todo tipos) A ellos se los relaciona en la denominada ldquocadena alimentariardquo64

Dentro de los ecosistemas el conjunto de la materia viva total se denomina biomasa muy densa y productiva en los bosques no asiacute en los ecosistemas de agua dulce y marina

La biosfera capa exterior del planeta puede ser dividida en varios compartimentos la hidrosfera (agua) la litosfera (suelos y rocas) la atmoacutesfera (aire)

En los principios y conceptos de la ecologiacutea se incorporoacute a partir de 1968 la ldquoTeoriacutea General de los Sistemasrdquo que fuera elaborada en la deacutecada del 30 por el bioacutelogo alemaacuten Ludwig von Bertalanffy quien empezara a considerar desde el punto de vista cientiacutefico el concepto de que ldquoel todo es diferente a la suma de las partesrdquo Dicha teoriacutea en cuanto a estructura conceptual es apta para interpretar determinados hechos A traveacutes de ella es posible manejar todo lo relacionado con energiacutea y materia

Los ecosistemas estaacuten poblados de organismos o poblaciones elementos necesarios para la supervivencia constituyendo las cadenas alimenticias

Partiendo de la naturaleza encontramos los llamados recursos naturales analizados por bioacutelogos (estudio de los ecosistemas) y por abogados (regulacioacuten juriacutedica de los aprovechamientos) Analizaremos lo planteado por distintos juristas ente ellos Pigretti creador desde el derecho de la ldquoTeoriacutea de los Recursos Naturalesrdquo65 Dicho autor considera que los mismos son bienes o medios de subsistencia del ser humano que proporciona la naturaleza Los clasifica en suelo yacimiento de minerales soacutelidos recursos hiacutedricos hidroloacutegicos e hidraacuteulicos flora silvestre fauna silvestre espacio aeacutereo recursos panoraacutemicos energiacutea hidraacuteulica eoacutelica y nuclear

64V infra 65 PIGRETTI E Derecho de los Recursos Naturales La Ley Buenos Aires 1985

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El referido autor considera que la tierra es uacutetil al hombre unieacutendola al concepto de la naturaleza entendida como factor originario de la produccioacuten agriacutecola

Siguiendo a dicho autor los especialistas de derecho agrario y derecho minero son los primeros estudiosos de los temas relativos a la naturaleza ya que ambas disciplinas se refieren a lo no urbano No debemos olvidar a la produccioacuten agriacutecola al uso de los recursos y la conservacioacuten de los mismos66

Para Casanova los recursos naturales son ldquocosas que el hombre hace suyas y transforma en bienes para la satisfaccioacuten de sus necesidades67

Duque Corredor reconoce soacutelo cuatro grupos suelo agua flora y fauna68

Los recursos se clasifican en renovables y no renovables seguacuten se puedan producir natural o artificialmente sin llegar a agotarse Los renovables son los que se reconstituyen perioacutedicamente a traveacutes de procesos naturales de regeneracioacuten con o sin la ayuda del hombre (Nebbia) y los no renovables son aquellos acumulados por la naturaleza a traveacutes de lentos fenoacutemenos geoloacutegicos o geoquiacutemicas y que una vez utilizados no estaacuten maacutes disponibles Biodiversidad

Dentro de los ecosistemas debemos mencionar la biodiversidad la que puede ser definida como el conjunto de todos los seres vivos y especies que existen en la tierra y a su interaccioacuten incluida la cantidad variedad y variabilidad de los organismos vivos siendo los recursos naturales elementos integrantes de la misma

66PIGRETTI E Derecho ambiental profundizdo Depalma Buenos Aires 2003 67CASANOVA R Derecho Agrario y los recursos naturales cit en Temas de derecho agrario europeo y latinoamericano FIDAC San Joseacute Costa Rica p 233 V asimismo ZELEDOacuteN ZELEDOacuteN R ldquoEstado del Derecho Agrario en el mundo contemporaacuteneordquo Cuaderno Teacutecnico de Desarrollo Rural No 29 Instituto Interamericano de Cooperacioacuten para la Agricultura San Joseacute Costa Rica 2004 (httpinfoagronet) 68 DUQUE CORREDOR R Derecho Procesal Agrario Ed Juriacutedica Caracas 1986

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La relacioacuten del hombre con la naturaleza debe ser madura lo que implica preservarla a traveacutes del uso adecuado a maacutes de socialmente justo Ello no soacutelo con relacioacuten a los que nos toca vivir hoy sino para los que viviraacuten mantildeana

El impacto que genera el hombre en su entorno es frecuentemente irreparable siendo dicho impacto necesario e inherente a la actividad humana dado que el ser humano depende de la naturaleza para su subsistencia Ese depender genera la necesidad del uso de los bienes naturales Lo importante es asegurar un uso que se alo menos dantildeoso para la naturaleza y su biodiversidad

Entre las causas que producen la peacuterdida de la biodiversidad encontramos la sobre explotacioacuten del medio agriacutecola La misma es el resultado de abonos quiacutemicos la expansioacuten de algunas oleaginosas altamente redituables hoy pero responsables de empobrecimientos del suelo erosiones hiacutedricas inundaciones

Otra de las causas es la proliferacioacuten del monocultivo que proporciona grandes beneficios pero es atentatorio del desarrollo sustentable

Un factor importante de la peacuterdida de la biodiversidad son los indicadores de deforestacioacuten situacioacuten que tambieacuten puede ser revertida por el hombre siendo eacuteste un sistema complejo que no admite fronteras

El Convenio sobre la diversidad bioloacutegica adoptado en Riacuteo de Janeiro Brasil el 5 de junio de 1992 aprobado por ley 24375 en 1994 establece la importancia de la diversidad bioloacutegica considerando la conservacioacuten de la misma de intereacutes comuacuten de toda la humanidad Las partes contratantes se han mostrado preocupadas por ldquola considerable reduccioacuten de la diversidad bioloacutegica como consecuencia de determinadas actividades humanasrdquo

Los objetivos del Convenio que se han de perseguir de conformidad con sus disposiciones del mismo son ldquola conservacioacuten de la diversidad bioloacutegica la utilizacioacuten sostenible de sus componentes y la participacioacuten justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilizacioacuten de los recursos geneacuteticos mediante entre otras cosas un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologiacuteas pertinentes teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologiacuteas asiacute como mediante una financiacioacuten apropiadardquo (art 1) El referido convenio define teacuterminos utilizados vg ldquoaacutereas protegidasrdquo ldquoecosistemardquo ldquohaacutebitatrdquo ldquoutilizacioacuten sosteniblerdquo

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ldquoconservacioacuten in siturdquo ldquoconservacioacuten ex siturdquo Destacamos la expresioacuten ldquoconservacioacuten in siturdquo la que se refiere a ldquola conservacioacuten de los ecosistemas y los haacutebitats naturales y el mantenimiento y recuperacioacuten de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales y en el caso de las especies domesticadas y cultivadas en los entornos en que hayan desarrollado sus propiedades especiacuteficas la que se refiererdquo Con relacioacuten a este tipo de conservacioacuten los Estados se comprometen (en la medida de lo posible y seguacuten proceda) a) establecer un sistema de aacutereas protegidas b) elaborar directrices para la seleccioacuten el establecimiento y la ordenacioacuten de aacutereas protegidas o aacutereas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad bioloacutegica c) reglamentaraacute o administrar los recursos bioloacutegicos importantes para la conservacioacuten de la diversidad bioloacutegica ya sea dentro o fuera de las aacutereas protegidas para garantizar su conservacioacuten y utilizacioacuten sostenible d) promover la proteccioacuten de ecosistemas y haacutebitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales e) promover un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a aacutereas protegidas con miras a aumentar la proteccioacuten de esas zonas f) Rehabilitar y restaurar ecosistemas degradados y promover la recuperacioacuten de especies amenazadas entre otras cosas mediante la elaboracioacuten y la aplicacioacuten de planes u otras estrategias de ordenacioacuten g) establecer o mantener medios para regular administrar o controlar los riesgos derivados de la utilizacioacuten y la liberacioacuten de organismos vivos modificados como resultado de la biotecnologiacutea que es probable tengan repercusiones ambientales adversas que puedan afectar a la conservacioacuten y a la utilizacioacuten sostenible de la diversidad bioloacutegica teniendo tambieacuten en cuenta los riesgos para la salud humana h) impedir que se introduzcan las especies exoacuteticas que amenacen a ecosistemas haacutebitats o especies i) procurar establecer las condiciones necesarias para armonizar las utilizaciones actuales con la conservacioacuten de la diversidad bioloacutegica y la utilizacioacuten sostenible de sus componentes etc (art 8)

Algo que debemos remarcar con relacioacuten al Convenio es lo relativo a la evaluacioacuten del impacto y la reduccioacuten al miacutenimo del impacto adverso en tanto dispone que las Partes estableceraacuten procedimientos apropiados por los que se exija la evaluacioacuten del impacto ambiental de los proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad bioloacutegica con miras a evitar o reducir al miacutenimo esos

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efectos y cuando proceda permitiraacuten la participacioacuten del puacuteblico en esos procedimientos (art 14)

Sobre la evaluacioacuten de impacto debemos agregar que en general todas las acciones realizadas por el hombre producen cambios encontrando en la evaluacioacuten de impacto un mecanismo necesario para toda actividad con entidad para dantildear el medio ambiente Recueacuterdese que el fallo de la Corte Internacional de Justicia en el Asunto de las Pasteras sobre el riacuteo Uruguay (Argentina vs Uruguay) de 20 de abril de 2010 ha reconocido que la praacutectica generalmente aceptada por los Estados de efectuar evaluacioacuten de impacto ambiental debiacutea considerarse norma consuetudinaria de derecho internacional general elemento esencial de la diligencia debida del Estado69

Varias normas del derecho domeacutestico argentino regulan las cuestiones sentildealadas entre ella en el aacutembito nacional destacamos la Ley General del Ambiente Ley 25675 del antildeo 2002 que establece con respecto a la evaluacioacuten de impacto ldquoToda obra o actividad que en el territorio de la Nacioacuten sea susceptible de degradar el ambiente algunos de sus componentes o afectar la calidad de vida de la poblacioacuten en forma significativa estaraacute sujeta a un procedimiento de evaluacioacuten de impacto ambiental previo a su ejecucioacutenrdquo

Entre las normas nacionales que regulan los recursos naturales seleccionamos las siguientes

-Ley 1327348 Ley Nacional de Defensa de la Riqueza Forestalrdquo -Ley 2242181 Conservacioacuten de la fauna -Ley 2508002 Reacutegimen de inversiones para bosques cultivados -Ley 2550902 Derecho real de superficie forestal -Ley 2568802 Reacutegimen de gestioacuten ambiental de aguas

69 CIJ Recueil 2010 para 204 laquo (hellip) (U)ne pratique accepteacutee si largement par les Etats ces derniegraveres anneacutees que lrsquoon peut deacutesormais consideacuterer qursquoil existe en droit international geacuteneacuteral une obligation de proceacuteder agrave une eacutevaluation de lrsquoimpact sur lrsquoenvironnement lorsque rsquoactiviteacute industrielle projeteacutee risque drsquoavoir un impact preacutejudiciable important dans un cadre transfrontiegravere et en particulier sur une ressource partageacutee De plus on ne pourrait consideacuterer qursquoune partie srsquoest acquitteacutee de son obligation de diligence et du devoir de vigilance et de preacutevention que cette obligation implique degraves lors que preacutevoyant de reacutealiser un ouvrage suffisamment important pour affecter le reacutegime du fleuve ou la qualiteacute de ses eaux elle nrsquoaurait pas proceacutedeacute agrave une eacutevaluation de lrsquoimpact sur lrsquoenvironnement permettant drsquoappreacutecier les effets eacuteventuels de son projet raquo

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-Ley 2633107 Presupuestos miacutenimos de proteccioacuten ambiental de los bosques nativos La proteccioacuten de las aacutereas naturales como elementos de la

biodiversidad la encontramos en la Ley Nacional 22351 Ley de Parques y Reservas Nacionales cuando hace referencia a parques nacionales monumentos naturales y reservas nacionales Esta Ley dispone que podraacuten declararse parques nacionales monumentos naturales o reserva nacional las aacutereas del territorio de la Repuacuteblica que por sus extraordinarias bellezas o riquezas en flora y fauna autoacutectona o en razoacuten de un intereacutes cientiacutefico determinado deban ser protegidas y conservadas para investigaciones cientiacuteficas educacioacuten y goce de las presentes y futuras generaciones con ajuste a los requisitos de Seguridad Nacional En todos los casos la declaracioacuten se hace por ley

En la provincia de Coacuterdoba en la Ley 7343 Decreto Reglamentario Nordm 21312000 encontramos regulada la evaluacioacuten de impacto Otra norma relevante es la Ley 806691 Reacutegimen de bosques de la Provincia de Coacuterdoba Ademaacutes Coacuterdoba cuenta con la Ley 696483 que regula ldquolas aacutereas naturales de la provinciardquo

Cambio Climaacutetico

A partir de la deacutecada del 80 los resultados cientiacuteficos

demostraron la existencia de gases en la atmoacutesfera cuyo efecto invernadero es atribuible al hombre siendo consecuencia de ello el calentamiento global lo que trajo una inquietud puacuteblica general

En 1990 la Asamblea General de las Naciones Unidas creoacute el Comiteacute Intergubernamental de negociacioacuten de una Convencioacuten Marco sobre Cambio Climaacutetico Dicha Convencioacuten redactoacute el texto que fue aprobado el 9 de mayo de 1992 en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York Dicha Convencioacuten entroacute en vigor el 21 de marzo de 1994

La presente Convencioacuten establece una serie de definiciones entre ellas ldquocambio climaacuteticordquo entendieacutendose que se trata de un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composicioacuten de la atmoacutesfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periacuteodos de tiempo comparables Es un fenoacutemeno atribuido fundamentalmente al hombre siendo las causas del mismo entre otras la quema de combustibles foacutesiles (carboacuten petroacuteleo) la destruccioacuten de los bosques los gases con

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efecto invernadero Se estima que los seis gases maacutes contaminantes son dioacutexido de carbono metano oacutexido nitroso hexafluorocarbono de azufre hidrofluocarbono perfluoro-carbono y de ellos el maacutes contaminante es el dioacutexido de carbono que se produce al quemar combustibles foacutesiles

El ldquoefecto invernaderordquo (GEI) es el resultado de los gases contaminantes cuya consecuencia es la gradual reduccioacuten de la capa de ozono y el consiguiente recalentamiento de la atmoacutesfera

Por ldquoefectos adversos del cambio climaacuteticordquo se entienden los cambios en el medio ambiente fiacutesico o en la biota resultantes del cambio climaacutetico que tienen efectos nocivos significativos en la composicioacuten la capacidad de recuperacioacuten o la productividad de los ecosistemas naturales o sujetos a ordenacioacuten o en el funcionamiento de los sistemas socioeconoacutemicos o en la salud y el bienestar humano

La Ley 2429594 aproboacute la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climaacutetico (CNUCC)

En diciembre de 1997 se celebroacute en Kyoto la Conferencia de las Partes en la CNUCC en la cual se llegoacute por consenso a la decisioacuten de aprobar un Protocolo en virtud del cual los paiacuteses industrializados se comprometiacutea a reducir para el periacuteodo 2008-2012 el total de sus emisiones de gases de efecto invernadero por lo menos en un 5 en relacioacuten con los niveles de 1990

El Protocolo de Kyoto se abrioacute a la firma en 1997 entrando en vigor en 2005 La ratificacioacuten de Rusia permitioacute la entrada en vigor del Protocolo

La 15ordm Conferencia de las Partes de la CMNUCC (COP-15) llevada a cabo en Dinamarca en diciembre de 2009 contoacute con la presencia de 120 Jefes de Estado y de Gobierno con la presencia de 10500 delegados y 13500 observadores Se adoptaron 23 decisiones en el marco de la COP y de la Conferencia de las Partes en el protocolo de Kyoto70 Las principales expectativas se centraban en la renegociacioacuten de los compromisos del Protocolo de Kyoto resultado que no se alcanzoacute

Tal como el Protocolo de Kyoto lo pusiera en evidencia el cambio climaacutetico global se caracteriza por el complejo interrelacional que involucra con sensibles efectos e interconexiones con la diversidad y masa bioloacutegica razoacuten por la que elaboramos estas breves reflexiones

70 Cf httpunfcccintmeetingscop_15items5257php

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PERCEPCIONES DEL CAMBIO CLIMAacuteTICO

Adriana Listoffsky y Lidia Medina

La comunidad internacional por maacutes de tres deacutecadas ha llevado a

cabo muacuteltiples medidas de lucha frente al fenoacutemeno del cambio climaacutetico y auacuten hoy el consenso sobre las mismas no es todo lo amplio que requiere su tratamiento Dada la ostensible complejidad del problema y las negociaciones tendientes a su resolucioacuten surge la irreversible necesidad de lograr una mayor aproximacioacuten y conocimiento integral global y sustentable para un problema planetario insostenible que requiere senderos de diversidad alternativos para su resolucioacuten

En los uacuteltimos tiempos en la sociedad se han presentado espacios de deliberacioacuten reflexioacuten e introspeccioacuten a nivel internacional sobre las problemaacuteticas del medio ambiente El Planeta cambioacute y no podemos volver el tiempo atraacutes apenas logramos percibir que el desarrollo insustenable practicado mudoacute para siempre la relacioacuten entre el hombre y la naturaleza Existe la preocupacioacuten que tal vez hacia mediados o finales del proacuteximo siglo las actividades del hombre habraacuten cambiado las condiciones esenciales que hicieron posible la aparicioacuten de la vida sobre la Tierra Esta toma de conciencia se debe principalmente a las denuncias impulsadas por el sector de cientiacuteficos expertos diplomaacuteticos investigadores ambientalistas poliacuteticos y la propia ciudadaniacutea La ldquoConferencia Mundial sobre Cambios Atmosfeacutericos Consecuencias para la Seguridad Mundialrdquo realizada en Toronto Canadaacute en 1988 expresa la toma de conciencia71 Ese mismo antildeo la

Abogada Profesora de Derecho de los Recursos Naturales y Ambiente en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Coacuterdoba Miembro del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Coacuterdoba Abogada Profesora de Derecho de los Recursos Naturales y Ambiente en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Coacuterdoba Miembro del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Coacuterdoba

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Organizacioacuten Mundial Meteoroloacutegica (OMM) y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) crearon el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climaacutetico (IPCC) En 1990 el IPCC completoacute su primer informe o evaluacioacuten en el que sentildealoacute la existencia de evidencia suficiente para asegurar que el cambio climaacutetico ya se habiacutea iniciado y que las posibilidades de un calentamiento global deberiacutean considerarse seriamente Este documento manifestoacute que ldquoel resultado maacutes directo podriacutea ser un calentamiento de la atmoacutesfera mundial del orden de 1deg C a 35deg C durante los proacuteximos 100 antildeosrdquo pero se planteoacute algunas incertidumbres en relacioacuten con los futuros efectos del cambio climaacutetico y su magnitud imposibilitando la formulacioacuten de respuestas claras y concluyentes en cuanto a la forma de ser abordado y tratado el problema La comunidad internacional demostroacute su preocupacioacuten por esta problemaacutetica sin fronteras que implica el cambio climaacutetico emergiendo asiacute la Convencioacuten Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico (CMNUCC) en 1992 la que regula el problema del clima y del calentamiento global desde una perspectiva integral al contemplar las posibles causas y efectos del cambio climaacutetico

La CMNUCC forma parte de una serie de acuerdos por medio de los cuales los paiacuteses de todo el mundo se han unido para hacer frente a este problema Ciertos tratados abordan cuestiones transversales como la contaminacioacuten marina la desertificacioacuten el deterioro de la capa de ozono y la extincioacuten de especies animales y vegetales

El Protocolo de Kyoto (PK) a la Convencioacuten de Cambio Climaacutetico ha sido calificado como el acuerdo internacional maacutes trascendente que se ha generado en el campo ambiental y de desarrollo sostenible -juntamente con el protocolo de Montreal al Convenio de Viena de Proteccioacuten de la Capa de Ozono- en tanto concierta medidas concretas y vinculantes para los Estados en este caso para la limitacioacuten

71 Los delegados en la Conferencia ia hicieron la siguiente declaracioacuten ldquoEstos cambios representan una gran amenaza para la seguridad internacional y ya estaacuten teniendo consecuencias perjudiciales en muchas partes del globo () Es indispensable actuar ahora () Los paiacuteses del mundo industrialmente desarrollado son los principales causantes de los gases que producen el efecto invernadero y por consiguiente contraen la responsabilidad mayor ante la comunidad mundialrdquo

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de gases de efecto invernadero atendiendo a sus consecuencias en el aacutembito econoacutemico comercial poliacutetico y social al regularse y limitarse el consumo de los combustibles foacutesiles incentivarse la generacioacuten de fuentes alternativas de energiacutea y por tanto impulsar la adopcioacuten de nuevos paradigmas

Los porcentajes de reduccioacuten de emisiones comprometido en el PK variacutean seguacuten el estado de desarrollo cada paiacutes y su disposicioacuten compromisoria respondiendo al principio ambiental ya consolidado de la responsabilidad compartida pero diferenciada La responsabilidad internacional asumida conlleva la obligacioacuten de adoptar medidas a nivel domeacutestico

La percepcioacuten de la problemaacutetica del cambio climaacutetico y la necesidad de afrontar el calentamiento global con medidas concretas en sustancia es compartida por la comunidad internacional en su conjunto Ello se evidencia en el hecho de que la CMNUCC cuenta con 194 partes entre ellas los 16 paiacuteses mayores contaminantes mundiales que reuacutenen el 80 de las emisiones (Alemania Canadaacute Estados Unidos Francia Italia Japoacuten Reino Unido Rusia (Grupo de los 8) Australia Corea del Sur Indonesia China India Brasil Meacutexico Sudaacutefrica (economiacuteas emergentes) Esos paiacuteses han ratificado el PK a excepcioacuten de Estados Unidos el que ndasha pesar de ello- ha participado en las Conferencias de negociacioacuten del acuerdo Post-Kyoto Las mayores dificultades surgieron a raiacutez de las posiciones de Estados Unidos72 y China (los que lideran la escala de emisiones a nivel planetario73) y algunos paiacuteses emergentes Esa postura y percepcioacuten de las urgencias en materia de medidas para afrontar el cambio climaacutetico de origen antropogeacutenico llevaron a que en Copenhague soacutelo se adoptara una Declaracioacuten de intenciones y se postergara el tratamiento de la adopcioacuten de un acuerdo hasta la proacutexima Conferencia en Meacutejico

Estas preocupaciones y percepciones en torno a la necesidad de

adoptar medidas con relacioacuten al cambio climaacutetico han sido receptadas 72 V HUNTER DB ldquoInternational Climate Negotiations Opportunities and Challenges for Obama Administration Duke Environmental Law and Policy Formum Vo 19 pp 247 y ss 73 China durante 2008 ha sido el principal emisor mundial de gases efecto invernadero Ibidem p 258

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tanto en aacutembitos cientiacuteficos como en los de difusioacuten popular inundando paacuteginas web entre numerosas otras las que sentildealamos a continuacioacuten como reflejo de las apreciaciones a nivel de organizaciones no gubernamentales y agrupaciones espontaacuteneas ciudadanas las que a su vez se hacen eco de guiacuteas elementales de la FAO o de la propia Secretariacutea de la Convencioacuten74

Aparece receptado el compromiso eacutetico de reconocer que las problemaacuteticas ambientales deben ser resueltas transversalmente dada la diversidad de materias que conforman la esencia de la negociacioacuten que exige lidiar simultaacuteneamente en varios aacutembitos requiriendo de especialistas en cada uno de ellos lo que no soacutelo tiene consecuencias organizativas y logiacutesticas sino que ademaacutes presenta la problemaacutetica propia de aquellos paiacuteses con menores recursos

Se percibe al tratado como una obra con visioacuten coherente de las futuras perspectivas de la poliacutetica mundial asiacute como se consideran diversas hipoacutetesis sobre el mejor medo de resolver los problemas que se plantearaacuten en el proacuteximo siglo La Convencioacuten basada en un criterio de cooperacioacuten y no de enfrentamiento ayuda a que estas entidades de difusioacuten ambiental den por sentado que los paiacuteses soacutelo podraacuten abordar con eacutexito los problemas como el cambio climaacutetico si trabajan en forma mancomunada Entienden que la Convencioacuten ha sido concebida para un mundo multipolar en que numerosos actores de los distintos paiacuteses tienen la influencia y el poder necesarios para ejercer presiones colectivas con el fin de persuadir a otras naciones a cumplir sus obligaciones

Las expectativas se centran en el hecho que la CMNUCC establece un marco y un procedimiento para acordar las medidas especificas a adoptar en el futuro y que los diplomaacuteticos que redactaron la Convencioacuten Marco sobre el Cambio Climaacutetico la consideraron como el punto de partida de otras posibles medidas futuras reconociendo que no era posible que en 1992 los gobiernos convinieran en un plan baacutesico detallado para hacer frente al cambio climaacutetico Prefirieron en

74 Entre esas paacuteginas podemos citar httpwwwproyectogeocom ecologiablogcom wwwhispanuscom wwwtaringanethtml wwwprodiversitasbioeticaorg wwwgeoestrategiacom wwwbiomanantialcom (uacuteltimas consultas junio de 2010) La Secretariacutea de la CMNUCC ndashal igual que la de la FAO- ha destinado parte de su informacioacuten a los ldquoinicialesrdquo (httpunfcccintresourcedocs wwwfaoorgnrclim)

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consecuencia establecer un marco institucional y de principios generales e iniciar un procedimiento que les permitiera a los gobiernos reunirse perioacutedicamente como primer paso en esa direccioacuten

Una ventaja esencial de ese enfoque es que permite abrir el juego de las presiones sociales para que la estructura institucional de la Convencioacuten que permite a los paiacuteses comenzar a debatir una cuestioacuten antes de que esteacuten todos de acuerdo en que efectivamente constituye un problema surta los efectos deseados Se sentildeala que incluso los paiacuteses esceacutepticos consideran uacutetil su participacioacuten (en otras palabras les incomodariacutea quedar al margen) y ello otorga legitimidad a la causa y crea una especie de presioacuten reciacuteproca entre los miembros de la comunidad internacional para tratar seriamente el tema

La Convencioacuten ha sido concebida de forma tal que permite a los paiacuteses reforzar o atenuar sus disposiciones de acuerdo con los uacuteltimos descubrimientos cientiacuteficos Por ejemplo pueden convenir en adoptar medidas maacutes especiacuteficas (como reducir en un cierto grado las emisiones de los gases de efecto invernadero) aprobando enmiendas o protocolos a la Convencioacuten

El tratado fomenta la adopcioacuten de esas medidas a pesar de las incertidumbres Ello derivado de la reciente evolucioacuten en el derecho y la diplomacia internacionales del principio precautorio En estos trabajos de difusioacuten y concienciacioacuten de las poblaciones se ha ido perfilando la aplicacioacuten del principio de precaucioacuten como sustancial para la mitigacioacuten del cambio climaacutetico entendieacutendose que las actividades que se teme puedan causar dantildeos graves o irreversibles deben restringirse o incluso prohibirse antes de que exista la certeza cientiacutefica absoluta sobre sus repercusiones

Siguiendo la propia Convencioacuten llevan los problemas del cambio climaacutetico a esferas tales como agricultura energiacutea recursos naturales y actividades relacionadas con las zonas costeras y en promover la elaboracioacuten de planes nacionales a los efectos de atenuar el cambio climaacutetico

Destacan la necesidad de impulsar las claacuteusulas de la Convencioacuten que alientan a las Partes a compartir las tecnologiacuteas y a cooperar por otros medios a fin de limitar las emanaciones de gases termoactivos especialmente las procedentes de los siguientes sectores energiacutea transporte industria agricultura silvicultura y gestioacuten de desechos

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sectores que en conjunto producen la casi totalidad de las emisiones de gases de efecto invernadero atribuibles a la actividad humana Nada mejor ndashde conformidad a las propias percepciones de la Conferencia de Riacuteo de 1992 y la Declaracioacuten sobre Medio Ambiente y Desarrollo- que la participacioacuten ciudadana para que los Estados lleven a cabo las labores de investigacioacuten observacioacuten y recopilacioacuten de datos sobre el clima comprometidas en la CMNUCC y presionar para que se acuda de modo eficaz al oacutergano subsidiario de asesoramiento cientiacutefico y tecnoloacutegico creado con el objeto de ayudar a los gobiernos a decidir el curso de accioacuten futura como tambieacuten para forzar a los Estados Parte a que inventariacuteen (manteniendo actualizados los datos) las fuentes nacionales de las emisiones de los gases de efecto invernadero (como faacutebricas y transportes) y los sumideros nacionales (bosques y otros ecosistemas naturales que absorben los gases termoactivos de la atmoacutesfera) El hecho de que la propia Convencioacuten contemple la necesidad de que esos informes sean del dominio puacuteblico favorece la participacioacuten y control ciudadanos La informacioacuten a proporcionar sobre el volumen de las emisiones de cada gas correspondiente a las distintas actividades resulta esencial para vigilar las variaciones de las emisiones como tambieacuten las medidas adoptadas para limitarlas

En la mayoriacutea de las paacuteginas de difusioacuten popular se destaca la mayor responsabilidad en la lucha contra el cambio climaacutetico que pesa sobre los paiacuteses industrializados en razoacuten que la mayor parte de las emisiones del pasado y las actuales les es atribuible En particular se suele destacar de modo geneacuterico ndasherroacuteneamente- que los paiacuteses industrializados rechazan asumir compromisos acordes a las exigencias de la situacioacuten climaacutetica mundial Ello dado que la Unioacuten Europea es pionera en impulsar la reduccioacuten de emisiones y ha ofrecido en caso de alcanzarse un acuerdo una reduccioacuten de hasta el 30 de emisiones con relacioacuten a la tasa de 1990 para 2020 y en caso de no alcanzarse entendimiento unilateralmente aplicar una reduccioacuten del 2075

75 V HUNTER DB Op Cit pp 253 El mismo autor en la referida obra ha ha recordado que durante las negociaciones del pacto Post-Kyoto China (paiacutes en transicioacuten) prometioacute reducir la intensidad de su energiacutea en 20 durante 2010 Brasil ofrecioacute reducir la tasa de deforestacioacuten en 70 para 2017 Meacutejico se manifestoacute dispuesto a reducir sus emisiones en un 50 para 2050 Kazajstaacuten

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Se pone frecuentemente desde las paacuteginas de difusioacuten eacutenfasis en el compromiso en materia de transferencias financieras y tecnoloacutegicas que recaen en los paiacuteses desarrollados miembros de la Organizacioacuten de Cooperacioacuten y Desarrollo Econoacutemicos (OCDE) ya que ellos han acordado apoyar las actividades relativas a la mitigacioacuten del cambio climaacutetico en los paiacuteses en desarrollo proporcionando un apoyo financiero adicional a la asistencia financiera que ya prestan a esos paiacuteses

Tambieacuten se pone de relieve el derecho de las naciones maacutes pobres al desarrollo econoacutemico observaacutendose que la contribucioacuten de los paiacuteses en desarrollo a las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero iraacute en aumento a medida que eacutestos ampliacuteen sus industrias para mejorar las condiciones sociales y econoacutemicas de sus habitantes Recuerdan la vulnerabilidad de los paiacuteses maacutes pobres a los efectos del cambio climaacutetico como tambieacuten el hecho de que uno de los principios esenciales de la Convencioacuten es que las medidas que se adopten deberaacuten reflejar una plena consideracioacuten de las necesidades y circunstancias especiacuteficas de los paiacuteses en desarrollo en particular aquellos cuyos fraacutegiles ecosistemas los hacen altamente sensibles al cambio climaacutetico La Convencioacuten reconoce tambieacuten que los Estados que dependen de las exportaciones de carboacuten y petroacuteleo experimentaraacuten dificultades si variacutea la demanda de energiacutea76

En el acto inaugural de la vigeacutesimo seacuteptima sesioacuten plenaria del Panel Intergubernamental para el Cambio Climaacutetico celebrada en Valencia-2007 Ivo de Boer Secretario Ejecutivo de la CMNUCC expresoacute que seriacutea ldquocriminal e irresponsablerdquo no tomar medidas contra el cambio climaacutetico que seriacutea un ldquoataque directordquo contra los maacutes pobres77 En la misma sesioacuten el Secretario adjunto de la OMM Yan Hong sentildealoacute que el cambio climaacutetico es una amenaza potencial para la paz en el mundo con riesgos de conflicto en torno al agua la alimentacioacuten y la energiacutea antildeadiendo que los fenoacutemenos tendraacuten impacto en todos los paiacuteses pero sobre todo en los menos desarrollados cuya capacidad para

anuncioacute su decisioacuten de incorporase al Anexo I de PK y reducir sus emisiones al nivel de 1992 en 2012 (Op 260) 76 V Guiacutea elemental de la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas por la Oficina de Informacioacuten sobre cambio climaacutetico (httpwwwoeiesdecadaportadasguia_protocolo_Kiotopdf) 77Diario el Mundo 15 de noviembre de 2007 (wwwmundoes)

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adaptarse al cambio climaacutetico es a su juicio maacutes limitada al depender de los recursos naturales para su subsistencia Por su parte el representante del PNUMA Janos Pazstor declaroacute que a partir de esta reunioacuten de expertos es a los poliacuteticos a quienes corresponde involucrarse y tomar acciones contra el cambio climaacutetico y se ha mostrado esperanzado en la solucioacuten de este problema78

La planificacioacuten y la puesta en marcha de Planes de Accioacuten locales en los paiacuteses en viacuteas de desarrollo controlada por la poblacioacuten ndasha lo contribuyen en gran medidas organizaciones ambientalistas a traveacutes de sus medios de difusioacuten frecuentemente apoyados por organismos estatales de defensa del ciudadano- se convierte en una materia de vital importancia Un ejemplo de recepcioacuten reciente de los requerimientos ciudadanos se evidencia en el Decreto 1372009 de la Ciudad de Buenos Aires que adopta el Plan de Accioacuten sobre Cambio Climaacutetico de la Ciudad destacando que ldquono resulta razonable disponer de ingentes recursos para acciones de reparacioacuten para paliar las consecuencias negativas de los eventos extremos si resulta posible orientar las acciones y los recursos a actividades de planificacioacuten y prevencioacutenrdquo ldquotoda vez que las medidas preventivas y proactivas resultan ser maacutes eficientes y eficaces que las acciones de reparacioacuten que deban realizarse frente al hecho consumadordquo79 Cada vez es mayor el nuacutemero de actores interesados en que los objetivos de la CMNUCC sea alcanzados resultando de vital importancia sus percepciones a la hora de impulsar las acciones de los Estados aspecto al que raacutepidamente hemos pasado revista

Tal como lo expresara Joseacute Carlos Barbosa Moreira ldquoPasajeros del mismo barco los habitantes de este inquieto planeta van progresivamente tomando conciencia clara de la alternativa esencial que deben afrontar salvarse juntos o juntos naufragarrdquo80

78 Ibidem 79 V Ciudad y Derechos (Portal de garantiacuteas desarrollado por la Defensoriacutea del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires) (httpwwwciudadyderechosorgarambientederechosbasicos_lphpid=3ampid2=143ampid3=2575) 80 BARBOSA MOREIRA J C ldquoLa proteccioacuten juriacutedica de los intereses colectivosrdquo Revista de Derecho Administrativo vol 139 1980 p 85 cf

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STEFANI RC ldquoGlobalizacioacuten del Derecho Ambientalrdquo Portal de Abogados (httpwwwportaldeabogadoscomarcolaboraciones006globderambhtm)

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LAS INSTITUCIONES AMBIENTALES Y LA PROBLEMAacuteTICA DEL CAMBIO CLIMAacuteTICO

Marta Juliaacute y Jorge Foa Torres

1 Introduccioacuten

El convenio de Cambio Climaacutetico constituye uno de los compromisos internacionales asumidos por Argentina81 lo que implica por una parte determinar las instituciones que deberaacuten implementar las acciones para cumplir las obligaciones asumidas y por otra estaacute destinado a generar una cantidad de actividades del Estado en sus aacutembitos legislativo poliacutetico e institucional A partir de su adopcioacuten surgen exigencias a cumplir que se encuentran establecidas en los acuerdos

Asiacute el Estado argentino ha incorporado en su sistema juriacutedico mediante diversos mecanismos poliacuteticos juriacutedicos y administrativos un conjunto de disposiciones que suponen la insercioacuten e implementacioacuten del convenio de cambio climaacutetico en la faz interna El Poder Ejecutivo es quien determina cuaacuteles son los sectores de la Administracioacuten Puacuteblica Nacional que van a tener a su cargo la implementacioacuten de las poliacuteticas el control y fiscalizacioacuten de las actividades asociadas al cumplimiento del convenio

En este sentido entendemos a las instituciones puacuteblicas ambientales como atractivos objetos de anaacutelisis en tanto subsistemas contenidos dentro del sistema estatal en general encargadas de abordar

Abogada Doctora en Derecho y Ciencias Sociales Investigadora del Centro de Investigaciones Juriacutedicas y Sociales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Coacuterdoba Miembro del Instituto de Derecho Ambiental y de los recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho de Coacuterdoba Abogado Doctorando en ldquoCiencia Poliacuteticardquo Centro de Estudios Avanzados (CEA) de la Universidad Nacional de Coacuterdoba Becario de CONICET Miembro Asistente del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho de Coacuterdoba 81 Ley 24295 (1993)

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los diversos problemas ambientales en una determinada jurisdiccioacuten y en permanente interrelacioacuten con otras aacutereas Este sentido de ldquoinstitucioacutenrdquo al que adherimos en esta oportunidad se acerca al propuesto por Caacuteceres Nieto en cuanto las precisa como ldquoaquellos organismos creados por virtud de la propiedad constitutiva del discurso juriacutedico que cumplen determinadas funciones sociales y pueden ser concebidos como microsistemas socialesrdquo82 Hemos sentildealado que entendemos a las instituciones como ldquo(hellip) aquellas entidades puacuteblicas formales destinadas a adquirir estabilidad en el tiempo y a cumplir diversas funciones compuestas por un conjunto de roles sociales o que definen un conjunto de roles sociales conformadas por una variedad de actores regidas por un determinado marco legal y situadas en relacioacuten a determinados contextos sociales histoacutericos poliacuteticos y econoacutemicosrdquo83 Sin embargo cabe destacar que estos significados del teacutermino pueden ser entendidos como ldquorestringidosrdquo en contraposicioacuten al sentido amplio o propiamente dicho de institucioacuten ambiental que se refiere a ldquo(hellip) aquellos fenoacutemenos eco-sociales caracterizados por constituir verdaderos patrones de conducta habituales y estables no necesariamente expresados mediante estructuras formales y que encarnan valores relativos a la proteccioacuten del medio ambiente y a la armonizacioacuten de la relacioacuten del hombre con su entornordquo84 Ambos sentidos resultan plenamente compatibles y complementarios en el marco del mismo esfuerzo puacuteblico-estatal frente a la amenaza radical que implica la cuestioacuten ambiental Es que ldquoEstadordquo aquiacute no es entendido en sentido restringido como esfera puacuteblica (que rememora la claacutesica oposicioacuten entre lo puacuteblico y lo privado) sino como ldquomomento eacutetico-poliacutetico de la comunidadrdquo85

En el presente pretendemos describir las principales acciones desarrolladas por el Estado argentino en el marco de la implementacioacuten

82 CAacuteCERES NIETO Enrique ldquoInstitucionalismo juriacutedico y constructivismo socialrdquo Boletiacuten Mexicano de Derecho Comparado Nueva serie antildeo XXXIV ndeg 100 enero-abril de 2001 p 30 (httpwwwjuridicasunammx) (consulta 200908) 83 JULIAacute M - DEL CAMPO C - FOA TORRES J La institucionalizacioacuten ambiental en Argentina Lerner Coacuterdoba 2009 p 61 84 Iacutedem p 85 85 LACLAU Ernesto La razoacuten populista Fondo de Cultura Econoacutemica Buenos Aires 2008 p 138

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de los compromisos internacionales asumidos relacionados con la problemaacutetica ambiental denominada ldquocambio climaacuteticordquo Los aspectos que destacaremos seraacuten

1 la produccioacuten normativa a partir del convenio de cambio climaacutetico 2 la organizacioacuten administrativa del Poder Ejecutivo Nacional para la ejecucioacuten de los compromisos 3 la formulacioacuten de poliacuteticas a partir de la institucioacuten ambiental a nivel nacional 4 la generacioacuten de programas y acciones del aacuterea ambiental nacional 5 la coordinacioacuten de poliacuteticas a traveacutes del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA)

Nos interesa poner eacutenfasis a nivel nacional en dos sectores por

una parte en la institucioacuten ambiental y por otra en el organismo de coordinacioacuten de las poliacuteticas nacionales En primer lugar se hace una breve descripcioacuten de la produccioacuten normativa a nivel nacional que implementa el Convenio de Cambio Climaacutetico en el sistema juriacutedico Argentino En segundo lugar los distintos escenarios institucionales y la organizacioacuten administrativa para la ejecucioacuten de las poliacuteticas nacionales sobre cambio climaacutetico En tercer teacutermino la formulacioacuten de poliacuteticas a partir de la institucioacuten ambiental nacional en su caraacutecter de autoridad de aplicacioacuten de las leyes y como organismo de ejecucioacuten de las poliacuteticas asociadas En cuarto lugar la descripcioacuten de los principales programas acciones desarrolladas desde la Nacioacuten En quinto lugar las actividades de coordinacioacuten de poliacuteticas desarrolladas desde el COFEMA en la temaacutetica Todo ello para formular algunas reflexiones que surgen de la interpretacioacuten y el anaacutelisis de las poliacuteticas de cambio climaacutetico

Nuestra perspectiva si bien juriacutedica busca en el marco del abordaje de los problemas ambientales apartarse de los enfoques claacutesicos normativistas entendiendo al derecho como discurso social Como sentildealaba Enrique Mariacute al moverse el problema de las proposiciones juriacutedicas al discurso juriacutedico se abre la posibilidad de analizar las luchas

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simboacutelicas y las relaciones de poder que las sustentan86 De esta manera el poder propio del campo juriacutedico se presenta como aquel capaz de objetivar ciertos enunciados a traveacutes de la codificacioacuten de dar formas de instituir y nombrar de otorgar jerarquiacutea y poder de coercioacuten de oficializar y universalizar Todo ello en orden de las exigencias radicales que conlleva la problemaacutetica ambiental a la humanidad en su conjunto 2 La produccioacuten normativa a partir del convenio de cambio climaacutetico

A partir de la firma del Convenio de Cambio Climaacutetico se van a desarrollar en primer teacutermino un conjunto de actividades legislativas que van a permitir la incorporacioacuten del compromiso en nuestro sistema juriacutedico poliacutetico e institucional Lo que nos interesa es destacar y describir brevemente el significado y alcance de las normas en cuanto a la formulacioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas nacionales y los organismos ejecutores de la misma

La sancioacuten de la ley 24295 el 7 de diciembre de 1993 y su promulgacioacuten el 30 del mismo mes constituyen la aprobacioacuten del convenio de cambio climaacutetico y su insercioacuten en el sistema juriacutedico argentino La siguiente actividad legislativa trascendente es la sancioacuten de la ley 25438 en junio de 2001 y su promulgacioacuten el 13 de julio del mismo antildeo en la que se aprueba el Protocolo de Kyoto de la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climaacutetico A ello debe agregarse tambieacuten la sancioacuten de la ley 24040 sobre disposiciones a las que se ajustaraacuten las sustancias controladas incluidas en el Anexo A del Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono

Existe por lo tanto una importante labor legislativa que acompantildea los compromisos asumidos Asimismo a partir de la sancioacuten de dichas normas cada gestioacuten puacuteblica ambiental en las diferentes jurisdicciones implementan las acciones tendientes a su implementacioacuten

a) La ley Nordm 24295

86 Ver MARIacute Enrique ldquoProblemas abiertos en la filosofiacutea del derechordquo En Doxa nordm 01- 1984 pp 159-167

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Esta norma sancionada y promulgada en diciembre de 1993 aprueba la convencioacuten marco de Naciones Unidas sobre Cambio climaacutetico adoptada en Nueva York (Estados Unidos de Ameacuterica) el 9 de mayo de 1992 y abierta a la firma en Riacuteo de Janeiro (Repuacuteblica Federativa del Brasil) el 4 de junio de 1992 la que consta de veintiseacuteis (26) artiacuteculos y dos (2) Anexos cuya copia autenticada forma parte de la ley 24295

En su artiacuteculo uno se incluye una serie de definiciones de las cuales nos interesa destacar algunas entre las maacutes relevantes En primer lugar se entiende por cambio climaacutetico a aquel ldquoatribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composicioacuten de la atmoacutesfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periacuteodos de tiempo comparablesrdquo Por otro lado los efectos adversos del cambio climaacutetico son entendidos como aquellos ldquocambios en el medio ambiente fiacutesico o en la biota resultantes del cambio climaacutetico que tienen efectos nocivos significativos en la composicioacuten la capacidad de recuperacioacuten o la productividad de los ecosistemas naturales o sujetos a ordenacioacuten o en el funcionamiento de los sistemas socioeconoacutemicos o en la salud y el bienestar humanosrdquo De esta manera la norma objetiva postula de manera expliacutecita puacuteblica y formal la existencia de ciertos cambios climaacuteticos no meramente coyunturales producidos por la actividad humana y susceptibles de generar efectos nocivos en ecosistemas y espacios sociales El desarrollo productivo entramado con ciertos estilos de vida capaces en su devenir de alterar significativamente las condiciones maacutes baacutesicas de existencia humana aparecen asiacute como posibles aacutembitos en los que la forma juriacutedica intenta internase a los fines de encausarlos y regirlos

Maacutes adelante se enumeran una serie de conceptos como sistema climaacutetico87 emisiones88 gases de efecto invernadero89

87 Entendiendo por tal a lardquo totalidad de la atmoacutesfera la hidroacutesfera la bioacutesfera y la geoacutesfera y sus interaccionesrdquo 88 Como ldquola liberacioacuten de gases de efecto invernadero o sus precursores en la atmoacutesfera en un aacuterea y un periacuteodo de tiempo especificadosrdquo 89 Como ldquoaquellos componentes gaseosos de la atmoacutesfera tanto naturales como antropoacutegenos que absorben y reemiten radiacioacuten infrarrojardquo

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depoacutesito90 sumidero91 y fuente92Todas estas definiciones van a conformar una red conceptual de referencia para tanto para la actividad de gestioacuten como para la precisioacuten doctrinaria y judicial del alcance de la norma A nuestros fines ademaacutes configura un marco de anaacutelisis de la problemaacutetica en estudio

En el artiacuteculo dos se establece como objetivo de la Convencioacuten ldquolograr de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convencioacuten la estabilizacioacuten de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmoacutesfera a un nivel que impida interferencias antropoacutegenas peligrosas en el sistema climaacutetico Ese nivel deberiacutea lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climaacutetico asegurar que la produccioacuten de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo econoacutemico prosiga de manera sosteniblerdquo Resulta relevante destacar aquiacute el reconocimiento por parte de los paiacuteses adherentes mediante la objetivacioacuten normativa de aquella situacioacuten de hecho caracterizada por la amenaza radical que trae consigo la intervencioacuten antropoacutegena desregulada en el medio ambiente global las concentraciones excesivas de gases de efecto invernadero en la atmoacutesfera A partir de ello se abre el campo a los Estados sus ordenamientos juriacutedicos y sus instituciones para la regulacioacuten de aquellas actividades humanas puestas en liacutenea por las autoridades respectivas tras el roacutetulo de ldquointerferencias antropoacutegenas peligrosasrdquo

En el artiacuteculo tres se incorporan una serie de principios destinados a guiar a las partes en la implementacioacuten de la norma en pos de alcanzar los objetivos de la convencioacuten Se ha convertido en una caracteriacutestica de la forma juriacutedica ambiental (tanto a nivel interno como internacional) la estipulacioacuten expresa de criterios que encausen la interpretacioacuten aplicacioacuten judicial y ejecucioacuten estatal de cada uno de estos

90 Entendiendo por tal a ldquouno o maacutes componentes del sistema climaacutetico en que estaacute almacenado un gas de efecto invernadero o un precursor de un gas de efecto invernaderordquo 91 Como ldquocualquier proceso actividad o mecanismo que absorbe un gas de efecto invernadero un aerosol o un precursor de un gas de efecto invernadero de la atmoacutesferardquo 92 En tanto ldquocualquier proceso o actividad que libera un gas de invernadero un aerosol o un precursor de un gas de invernadero en la atmoacutesferardquo

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instrumentos juriacutedicos En este sentido podemos apreciar al derecho ambiental como una manifestacioacuten de la racionalidad juriacutedica material en tanto ldquo(hellip) instrumento para intervenir en la sociedad de una manera finalista orientado hacia la consecucioacuten de fines concretosrdquo93 en contraposicioacuten a la racionalidad juriacutedica formal en un paso de ldquoestructuras fundamentalmente riacutegidas [hacia] estaacutendares abiertos y reglas orientadas hacia el resultadordquo94

En este caso podemos advertir cinco grandes principios juriacutedico-poliacuteticos El primero de ellos se dirige a precisar el papel que en la aplicacioacuten del convenio corresponderaacute a cada Estado seguacuten su lugar en el sistema global es decir en funcioacuten de su grado de desarrollo ldquoLas Partes deberiacutean proteger el sistema climaacutetico en beneficio de las generaciones presentes y futuras sobre la base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capacidades En consecuencia las Partes que son paiacuteses desarrollados deberiacutean tomar la iniciativa en lo que respecta a combatir el cambio climaacutetico y sus efectos adversosrdquo Queda claro los paiacuteses con mayor nivel material de vida en razoacuten de su mayor y maacutes sofisticada actividad productiva asiacute como de sus elevadas capacidades para la acumulacioacuten de capital seguacuten la composicioacuten actual del escenario global cargan con la responsabilidad primera en la proteccioacuten del sistema climaacutetico y por ende del medio ambiente en su conjunto

El segundo principio a maacutes de reconocer la evidente desigualdad entre los Estados de la Comunidad Internacional conmina a los paiacuteses denominados ldquodesarrolladosrdquo95 y a la Comunidad en su conjunto a valorar las necesidades particulares de los Estados ldquoen desarrollordquo a los 93 TEUBNER Gunther ldquoElementos materiales y reflexivos en el derecho modernordquo en La Fuerza del Derecho Elementos para una sociologiacutea del campo juriacutedico Siglo del hombre Editores Bogotaacute 2005 p 84 94 Iacutedem p 99 95 Immanuel Wallerstein sentildeala la relacioacuten entre nuacutecleo y periferia del sistema global que consideramos maacutes preciso que el de ldquodesarrolladosrdquo y ldquosubdesarrolladosrdquo en tanto se refiere principalmente a ldquola transferencia de plusvaliacutea desde el sector perifeacuterico al sector nuclear es decir (hellip) de los propietarios (o controladores) de las actividades productivas perifeacutericas a los propietarios (o controladores) de las actividades nucleares los grandes capitalistasrdquo (WALLERSTEIN I ldquoLa estructura interestatal del sistema-mundo modernordquo en Secuencia nueva eacutepoca nordm 32 1995 p 145

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fines de evitar una carga desigual como consecuencia de la implementacioacuten del Convenio ldquoDeberiacutean tomarse plenamente en cuenta las necesidades especiacuteficas y las circunstancias especiales de las Partes que son paiacuteses en desarrollo especialmente aquellas que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climaacutetico y las de aquellas Partes especialmente las Partes que son paiacuteses en desarrollo que tendriacutean que soportar una carga anormal o desproporcionada en virtud de la Convencioacutenrdquo

El tercer principio puede ser desdoblado en tres En primer lugar se fija el deber para las partes de recurrir al principio precautorio ldquo(hellip) medidas de precaucioacuten para prever prevenir o reducir al miacutenimo las causas del cambio climaacutetico y mitigar sus efectos adversos Cuando haya amenaza de dantildeo grave o irreversible no deberiacutea utilizarse la falta de total certidumbre cientiacutefica como razoacuten para posponer tales medidas tomando en cuenta que las poliacuteticas y medidas para hacer frente al cambio climaacutetico deberiacutean ser eficaces en funcioacuten de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posiblerdquo En segundo lugar se establece la necesidad de ldquointegralidadrdquo en el desarrollo de poliacuteticas referentes al cambio climaacutetico exigencia propia de la entidad holiacutestica de los problemas ambientales que requieran de enfoques que se situacuteen en referencia a los diferentes contextos de una situacioacuten determinada ldquoA tal fin esas poliacuteticas y medidas deberiacutean tener en cuenta los distintos contextos socioeconoacutemicos ser integrales incluir todas las fuentes sumideros y depoacutesitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores econoacutemicosrdquo Aquiacute nos interesa agregar aquello que consideramos de vital importancia que los abordajes juriacutedico-poliacuteticos de los conflictos ambientales se lleven a cabo teniendo en cuenta los contextos desde y hacia los cuales se desenvuelven los aacutembitos claacutesicos de las disciplinas juriacutedica y poliacutetica Por uacuteltimo el principio sentildeala expresamente la necesidad de la cooperacioacuten entre partes para el cumplimiento del Convenio ldquoLos esfuerzos para hacer frente al cambio climaacutetico pueden llevarse a cabo en cooperacioacuten entre las Partes interesadasrdquo En definitiva este principio sentildeala el caraacutecter profundamente preventivo-precautorio que debe guiar la implementacioacuten-aplicacioacuten poliacutetica y judicial de la norma en el marco de cierto contexto de situaciones no aisladas sino interrelacionadas entre siacute

El cuarto principio fija el derecho para los Estados parte del ldquoderecho al desarrollo sosteniblerdquo Puede advertirse la priorizacioacuten de la

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soberaniacutea econoacutemica de los Estados asiacute como la universalizacioacuten de aquella concepcioacuten que entiende al crecimiento econoacutemico como la principal arma para hacer frente al cambio climaacutetico ldquoLas poliacuteticas y medidas para proteger el sistema climaacutetico contra el cambio inducido por el ser humano deberiacutean ser apropiadas para las condiciones especiacuteficas de cada una de las Partes y estar integradas en los programas nacionales de desarrollo tomando en cuenta que el crecimiento econoacutemico es esencial para la adopcioacuten de medidas encaminadas a hacer frente al cambio climaacuteticordquo

Por uacuteltimo el quinto principio sentildeala la necesidad de la transformacioacuten del sistema mundial a los fines de arribar un desarrollo equilibrado y sostenible de las partes ldquoLas Partes deberiacutean cooperar en la promocioacuten de un sistema econoacutemico internacional abierto y propicio que condujera al crecimiento econoacutemico y desarrollo sostenibles de todas las Partes particularmente de las Partes que son paiacuteses en desarrollo permitieacutendoles de ese modo hacer frente en mejor forma a los problemas del cambio climaacuteticordquo Asimismo concluye postulando evitar toda medida que bajo el roacutetulo de ldquocombatir el cambio climaacuteticordquo recurra a restricciones arbitrarias del comercio internacional Todos estos principios que deben guiar el accionar de los Estados nos permiten tener un marco de referencia adecuado a partir del cual observar las acciones desarrolladas

En un uacuteltimo aspecto de esta ley que deseamos destacar el artiacuteculo cuatro (4) establece una serie de importantes compromisos a la hora del estudio de las obligaciones adquiridas por cada Estado parte y puestas en cabeza de sus instituciones ambientales Entre ellos cabe mencionar llevar adelante programas nacionales y regionales a los fines de poner en marcha acciones capaces de reducir y mitigar el cambio climaacutetico96 cooperar en la transferencia de tecnologiacutea para hacer frente y controlar las

96 ldquoFormular aplicar publicar y actualizar regularmente programas nacionales y seguacuten proceda regionales que contengan medidas orientadas a mitigar el cambio climaacutetico tomando en cuenta las emisiones antropoacutegenas por las fuentes y la absorcioacuten por los sumideros de todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal y medidas para facilitar la adaptacioacuten adecuada al cambio climaacutetico (hellip)rdquo

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emisiones antropoacutegenas causantes del cambio climaacutetico97 promover la ldquogestioacuten sosteniblerdquo y la conservacioacuten de sumideros98 comprometerse a incluir en sus poliacuteticas sociales internas a la problemaacutetica del cambio climaacutetico99 apoyar la investigacioacuten cientiacutefica no soacutelo desde las disciplinas exactas sino ademaacutes desde las sociales para la comprensioacuten de las causas y los efectos del conflicto ambiental denominado ldquocambio climaacuteticordquo100 al intercambio de informacioacuten cientiacutefico-teacutecnica referida al problema en cuestioacuten101 promover la educacioacuten la concientizacioacuten y la

97 ldquoPromover y apoyar con su cooperacioacuten el desarrollo la aplicacioacuten y la difusioacuten incluida la transferencia de tecnologiacuteas praacutecticas y procesos que controlen reduzcan o prevengan las emisiones antropoacutegenas de gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal en todos los sectores pertinentes entre ellos la energiacutea el transporte la industria la agricultura la silvicultura y la gestioacuten de desechos (hellip)rdquo 98 ldquoPromover la gestioacuten sostenible y promover y apoyar con su cooperacioacuten la conservacioacuten y el reforzamiento seguacuten proceda de los sumideros y depoacutesitos de todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal inclusive la biomasa los bosques y los oceacuteanos asiacute como otros ecosistemas terrestres costeros y marinos (hellip)rdquo 99 ldquoTener en cuenta en la medida de lo posible las consideraciones relativas al cambio climaacutetico en sus poliacuteticas y medidas sociales econoacutemicas y ambientales pertinentes y emplear meacutetodos apropiados por ejemplo evaluaciones del impacto formulados y determinados a nivel nacional con miras a reducir al miacutenimo los efectos adversos en la economiacutea la salud puacuteblica y la calidad del medio ambiente de los proyectos o medidas emprendidos por las Partes para mitigar el cambio climaacutetico o adaptarse a eacutel (hellip)rdquo 100 ldquoPromover y apoyar con su cooperacioacuten la investigacioacuten cientiacutefica tecnoloacutegica teacutecnica socioeconoacutemica y de otra iacutendole la observacioacuten sistemaacutetica y el establecimiento de archivos de datos relativos al sistema climaacutetico con el propoacutesito de facilitar la comprensioacuten de las causas los efectos la magnitud y la distribucioacuten cronoloacutegica del cambio climaacutetico y de las consecuencias econoacutemicas y sociales de las distintas estrategias de respuesta y de reducir o eliminar los elementos de incertidumbre que auacuten subsisten al respecto (hellip)rdquo 101 ldquoPromover y apoyar con su cooperacioacuten el intercambio pleno abierto y oportuno de la informacioacuten pertinente de orden cientiacutefico tecnoloacutegico teacutecnico socioeconoacutemico y juriacutedico sobre el sistema climaacutetico y el cambio climaacutetico y sobre las consecuencias econoacutemicas y sociales de las distintas estrategias de respuesta (hellip)rdquo

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participacioacuten popular102 y ldquocomunicar a la Conferencia de las Partes la informacioacuten relativa a la aplicacioacutenrdquo del Convenio Todos estos elementos son relevantes a la hora de considerar las acciones y programas desarrollados

b) La ley Nordm 25438 Esta ley sancionada el 20 de junio de 2001 y promulgada el 13 de

julio de 2001 aproboacute el Protocolo de Kyoto de la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climaacutetico adoptado en Kyoto (Japoacuten) el 11 de diciembre de 1997 En orden a que nuestro objetivo no es realizar un anaacutelisis extenso del texto de esta ley nos interesa destacar soacutelo algunos aspectos El artiacuteculo diez establece el deber de todas las partes de procurar el desarrollo sostenible en funcioacuten de ldquosus responsabilidades comunes pero diferenciadasrdquo en orden a la diferenciacioacuten establecida entre paiacuteses desarrollados en quienes recae la mayor parte de las responsabilidades del instrumento legal y los paiacuteses denominados subdesarrollados En el mismo artiacuteculo se hace referencia al compromiso de las partes para formular en la medida de lo posible programas nacionales que se publiquen y actualicen Estos programas deberaacuten guardar relacioacuten con los sectores de energiacutea transporte industria agricultura silvicultura y gestioacuten de los desechos entre otros

En el artiacuteculo doce se define al mecanismo para un desarrollo limpio cuyo propoacutesito es ldquoayudar a las Partes no incluidas en el anexo I (los paiacuteses subdesarrollados) a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo uacuteltimo de la Convencioacuten asiacute como ayudar a las Partes incluidas en el anexo I a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitacioacuten y reduccioacuten de las emisiones contraiacutedos en virtud del artiacuteculo 3rdquo En el marco de este mecanismo se establece la manera en que se beneficiaraacuten las actividades de proyectos que tengan por resultado reducciones certificadas de emisiones asiacute como las modalidades de realizacioacuten de proyectos y de ayuda para paiacuteses en desarrollo

102 ldquoPromover y apoyar con su cooperacioacuten la educacioacuten la capacitacioacuten y la sensibilizacioacuten del puacuteblico respecto del cambio climaacutetico y estimular la participacioacuten maacutes amplia posible en ese proceso incluida la de las organizaciones no gubernamentales (hellip)rdquo

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c) La ley Nordm 24040 Contiene aquellas disposiciones a las que deberaacuten ajustarse las

sustancias controladas incluidas en el Anexo A del Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono

En su artiacuteculo primero sentildeala su alcance ldquoQuedan comprendidos en las disposiciones de la presente ley bajo la denominacioacuten de sustancias controladas los compuestos quiacutemicos incluidos en el Anexo A del Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono ratificado por ley 23778 y que se identifican como CFC 11 CFC 12 CFC 113 CFC 114 CFC 115 Haloacuten 1211 Haloacuten 1301 y Haloacuten 2402rdquo Asimismo establece que la ldquoproduccioacuten utilizacioacuten comercializacioacuten importacioacuten y exportacioacuten (de esos compuestos) quedaraacuten sometidas a las restricciones establecidas en el citado Protocolo y las disposiciones de la presenterdquo

Por otro lado en el artiacuteculo dos se fijan obligaciones para los productores de las sustancias controladas y los fabricantes a precisarse por viacutea reglamentaria en cuanto al tiempo y forma en que deberaacuten presentar las declaraciones juradas sobre la cantidad y tipo de sustancias producidas y utilizadas En el artiacuteculo tres se prohiacutebe la radicacioacuten de nuevas industrias que produzcan estos compuestos

A partir de los dos antildeos de la vigencia de la ley se establece la prohibicioacuten del uso de sustancias como propelentes de aerosoles envasados con excepcioacuten de productos medicinales de uso respiratorio o de aplicacioacuten a conectores electroacutenicos (artiacuteculo 4) Tampoco pueden ser autorizadas nuevas formulas con dichos productos salvo ciertas excepciones (artiacuteculo 5) El artiacuteculo seis obliga a incorporar la leyenda correspondiente en los envases que contengan la sustancia y en el artiacuteculo siete se preveacute (a los 5 antildeos de vigencia de la ley) la limitacioacuten en el uso de extintores de incendios

d) La ley Nordm 26093 Establece el ldquoReacutegimen de Regulacioacuten y Promocioacuten para la

Produccioacuten y Uso Sustentables de Biocombustiblesrdquo Dispone en su artiacuteculo uno la promocioacuten de la produccioacuten y uso sustentable de biocomustibles en territorio argentino fijando una vigencia de 15 antildeos a partir de la aprobacioacuten extendible por el poder ejecutivo Precisa el

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concepto de biocombustibles en su artiacuteculo cinco al bioetanol biodiesel y biogaacutes que se produzcan a partir de materias primas de origen agropecuario agroindustrial o desechos orgaacutenicos que cumplan los requisitos de calidad que establezca la autoridad de aplicacioacutenrdquo Ademaacutes de estos aspectos en cuanto al uso de los biocombustibles se establece el reacutegimen de promocioacuten los beneficiarios los beneficios promocionales fijaacutendose un reacutegimen de infracciones y sanciones para diferentes actores plantas de produccioacuten sujetos beneficiarios estaciones de mezcla entre otros

Lo descripto constituye el conjunto de leyes que a grandes rasgos conforman el marco normativo a traveacutes del cual se incorpora el convenio de cambio climaacutetico los compromisos y objetivos en nuestro sistema juriacutedico 3 La organizacioacuten administrativa en los escenarios institucionales ambientales desde la firma del Convenio

La organizacioacuten y definicioacuten del escenario institucional desde la firma del Convenio en 1992 hasta la actualidad ha operado diferentes cambios en cuanto a su jerarquiacutea y espacio en las diferentes gestiones de gobierno A continuacioacuten describiremos estas gestiones para luego abordar el anaacutelisis de las acciones y actividades desarrolladas por los organismos en pos de la implementacioacuten de las normas

En cada gestioacuten de las distintas presidencias describiremos el organismo ambiental su jerarquiacutea y si se operaron modificaciones sobre el mismo como asiacute tambieacuten diversos aspectos de tipo institucional

a) Gestioacuten del antildeo 1989 al 1995 y de 1995 al 1999 (Presidencia

de Carlos Menem) Durante esta gestioacuten se crea la Secretariacutea de Recursos Naturales y

Ambiente Humano con dependencia de la Presidencia (por Decreto 278693) Luego por Decreto 138196 se va a transformar en Secretariacutea de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (Decreto 138196) con dependencia directa de la Presidencia de la Nacioacuten

Los principales instrumentos administrativos dictados con referencia a la temaacutetica de cambio climaacutetico son los que se detallan a continuacioacuten destacaacutendose los que se refieren a sus aspectos organizativos

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- En 1998 a traveacutes del Decreto 822 se creoacute la Oficina Argentina de Implementacioacuten Conjunta (OAIC) con el objeto de llevar a cabo en forma maacutes eficiente las acciones vinculadas al convenio sobre cambio climaacutetico (artiacuteculo 1) en al aacutembito de la Secretariacutea de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable La organizacioacuten administrativa que se establece para la OAIC es la siguiente un comiteacute ejecutivo presidido por un funcionario de rango no inferior a Subsecretario designado por la Secretariacutea de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Presidencia de la Nacioacuten e integrado con funcionarios de rango no inferior a Director designados por los titulares de la Secretariacutea de Energiacutea Secretariacutea de Agricultura Ganaderiacutea Pesca y Alimentacioacuten Secretariacutea de Industria Comercio y Mineriacutea Secretariacutea de Transporte Secretariacutea de Relaciones Econoacutemicas Internacionales y Secretariacutea de Relaciones Exteriores y Asuntos Latinoamericanos del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Secretariacutea de Ciencia y Tecnologiacutea del Ministerio de Cultura y Educacioacuten La integracioacuten se completoacute con un comiteacute asesor y una secretariacutea permanente (artiacuteculo 2) - Por Decreto 377 99 se creoacute en el aacutembito de la Secretaria de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Presidencia de la Nacioacuten la Comisioacuten Nacional para la Elaboracioacuten y Propuesta de la Meta de Emisioacuten de Gases Efecto Invernadero - Por Resolucioacuten 30899 se nombroacute al Subsecretario de Ordenamiento Ambiental como Secretario Ejecutivo de la Comisioacuten Nacional para la Elaboracioacuten y Propuesta de la Meta de Emisioacuten de Gases Efecto Invernadero - Por Resolucioacuten 84999 se establecioacute el Reglamento para el funcionamiento de la Comisioacuten y los lineamientos baacutesicos para la presentacioacuten de proyectos ante la misma - Por Resolucioacuten 30799 se aproboacute en el aacutembito de la Subsecretariacutea de Ordenamiento Ambiental el Proyecto ARG99003A0399rdquo para la adopcioacuten de las Metas de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero a llevarse a cabo en el marco del Convenio firmado entre la Secretariacutea de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nacioacuten y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) En el mismo instrumento se designoacute a la Subsecretariacutea de Ordenamiento Ambiental en la Direccioacuten Nacional del proyecto

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b) Gestioacuten que va del antildeo 1999 a 2001 (Presidencia de Fernando De la Ruacutea)

En la gestioacuten De la Ruacutea el organismo ambiental pierde jerarquiacutea

pasando a depender funcionalmente del Ministerio de Desarrollo Social desmembraacutendose algunos de los sectores que antes lo integraban Con la nueva gestioacuten que se inicia y con las modificaciones operadas en la estructura de la administracioacuten nacional a traveacutes del Decreto 221302 se establece como Autoridad de Aplicacioacuten de la ley 24295 a la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Desarrollo Social

A traveacutes de la Disposicioacuten 16801 que regula a la Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio precisoacute que ldquoEl servicio de evaluacioacuten teacutecnica de los proyectos presentados a la Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio seraacute efectuado por instituciones argentinas puacuteblicas u organizaciones sin fines de lucro que acrediten antecedentes y experiencia para la evaluacioacuten de proyectos y que tengan capacidad para evaluar liacuteneas de base y estimar voluacutemenes de reduccioacuten de las emisiones de gases de efecto invernadero La seleccioacuten y designacioacuten de esas instituciones seraacute decidida por el Comiteacute Ejecutivo de la Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio y formalizadas por la SDSyPA a traveacutes de convenios de cooperacioacutenrdquo

c) Gestioacuten que va del antildeo 2001 a 2003 (Presidencias interinas de Adolfo Rodriacuteguez Saa y Eduardo Duhalde)

En esta instancia de crisis institucional el aacuterea ambiental continua en

el mismo esquema que en el gobierno de De la Ruacutea Cabe destacar simplemente que por Resolucioacuten 5603 se creoacute en el aacutembito de la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Desarrollo Social la Unidad de Cambio Climaacutetico

d) Gestioacuten que va del antildeo 2003 a 2007 (Presidencia de Neacutestor

Kirchner) La gestioacuten se inauguroacute con el Decreto 29503 que modificoacute el

Organigrama de aplicacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica Nacional

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transfiriendo la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable del aacutembito del Ministerio de Desarrollo Social al Ministerio de Salud Las medidas maacutes significativas fueron

- Por Resolucioacuten 23904 se establecioacute el Mecanismo de Consulta Previa para la presentacioacuten de Ideas de Proyecto que busquen reducir las Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEIs) yo remuevan Dioacutexido de Carbono (C02) de la atmoacutesfera ante la Unidad de Cambio Climaacutetico - La Resolucioacuten 82504 aproboacute las normas de procedimiento para la evaluacioacuten nacional de proyectos presentados ante la Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio - Se creoacute la Comisioacuten de Enlace con la Sociedad Civil bajo la oacuterbita y control de la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable a traveacutes de la Resolucioacuten 73604 - En 2005 se creoacute el Fondo Argentino de Carbono a traveacutes del Decreto 1070 con el objeto de incentivar el desarrollo de proyectos del Mecanismo para un Desarrollo Limpio en Argentina - En 2006 se creoacute en el aacutembito de la Unidad de Cambio Climaacutetico y en la orbita y bajo el control de la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Salud y Ambiente de la Nacioacuten la Comisioacuten para el Estudio del Cambio Climaacutetico en la Antaacutertida e Islas del Atlaacutentico Sur - El Decreto 82806 modificoacute la Ley de Ministerios (to Dto 43892) sus modificatorios y complementarios con el propoacutesito de ampliar las competencias de la Jefatura de Gabinete de Ministros asignaacutendole las relativas a la implementacioacuten de la poliacutetica ambiental la preservacioacuten y proteccioacuten de los recursos naturales y el desarrollo sustentable - El Decreto 83006 transfirioacute la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la oacuterbita del Ministerio de Salud al aacutembito de la Jefatura de Gabinete de Ministros e) Gestioacuten que va del antildeo 2007 a la fecha (Presidencia de

Cristina Fernaacutendez de Kirchner) Se mantuvo la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable en la

oacuterbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros Asimismo nos interesa destacar las siguientes acciones

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- En 2007 se establece el Programa Nacional de Uso racional y eficiente de la Energiacutea por Decreto 14007 que declara de intereacutes y prioridad nacional el uso racional y eficiente de la energiacutea - En el marco del Programa se dictan un conjunto de instrumentos administrativos para su implementacioacuten que enumeramos a continuacioacuten -La Resolucioacuten 42008 Ministerio de Justicia Seguridad y Derechos Humanos del 7 de enero de 2008 ordenoacute en el marco del Programa Nacional de Uso racional y eficiente de la energiacutea el relevamiento de edificios puacuteblicos -Por Resolucioacuten 82008 del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social se ordena en el marco del programa nacional de uso racional y eficiente de la energiacutea un relevamiento pormenorizado -La Resolucioacuten 392008 del Ministerio de Defensa y en el marco del programa nacional de uso racional y eficiente de la energiacutea ordenoacute el reemplazo de laacutemparas incandescentes por laacutemparas de bajo consumo -La Resolucioacuten 242008 del Ministerio de Planificacioacuten Federal Inversioacuten Puacuteblica y Servicios y en el marco del citado programa se establece su estructura de funcionamiento -Por Resolucioacuten 72008 la Secretaria de Energiacutea aprueba el reglamento particular del plan de eficiencia -Por Resolucioacuten 82008 la Secretariacutea de Energiacutea aprueba el reglamento particular de concientizacioacuten -Por Resolucioacuten 5532008 el Ministerio de Justicia Seguridad y Derechos Humanos (del 17 de marzo de 2008) aproboacute la guiacutea para el uso eficiente de la energiacutea en edificios y dependencias puacuteblicas -Por Resolucioacuten 7972008 Secretariacutea de Energiacutea (31 de Julio de 2008) se aproboacute el programa uso racional de la energiacutea eleacutectrica -Por Resolucioacuten 2102009 de la Jefatura de Gabinete de Ministros (15 de octubre de 2009) se prohibe el uso de laacutemparas incandescentes - iquesten edificios puacuteblicos -Por Decisioacuten Administrativa 3932009 de la Jefatura de Gabinete de Ministros (22 de octubre de 2009) se creoacute la Comisioacuten Gubernamental para el uso racional y eficiente de la energiacutea -Se dictoacute la Resolucioacuten 120109 sobre Carta de aprobacioacuten Nacional de un programa de actividades

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4 Las acciones desde la gestioacuten gubernamental nacional

Una vez que el convenio de cambio climaacutetico fue aprobado por ley desde el poder Ejecutivo en distintas gestiones se organizaron aacutereas comprometidas en la implementacioacuten de la misma Como hemos visto se han dictado un conjunto de instrumentos para la implementacioacuten de las poliacuteticas en el tema a traveacutes de decretos resoluciones y disposiciones que hemos enumerado las principales en el punto anterior

Los decretos emanados del Poder Ejecutivo Nacional han marcado las directivas de acuerdo a las cuales las diferentes gestiones han encarado la temaacutetica En funcioacuten de ello podemos destacar como acciones del Poder Ejecutivo Nacional las siguientes

- En primer teacutermino es en 1998 a traveacutes del Decreto 822 cuando se crea la Oficina Argentina de Implementacioacuten Conjunta (OAIC) con el objeto de llevar a cabo en forma maacutes eficiente las acciones vinculadas al convenio sobre cambio climaacutetico - En la siguiente gestioacuten en 2002 y a partir del Decreto 2213 se sentildeala a la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable como la autoridad de aplicacioacuten de la ley 24295 (aprobacioacuten del convenio de cambio climaacutetico) - En 2005 se crea el Fondo Argentino de Carbono a traveacutes del Decreto 1070 con el objeto de incentivar el desarrollo de proyectos del Mecanismo para un Desarrollo Limpio en Argentina - En 2007 se establece el Programa Nacional de Uso racional y Eficiente de la Energiacutea mediante Decreto nordm 140

a) Acciones de las Autoridades de Aplicacioacuten La Oficina de Implementacioacuten Conjunta creada por el Decreto

82298 se organizoacute como ente de la autoridad ambiental fijaacutendose un conjunto de funciones a realizar de acuerdo con su artiacuteculo cuatro Entre ellas nos interesa mencionar aquellas en cabeza del Comiteacute Ejecutivo de la Oficina referidas a asesorar a la Secretariacutea de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable ldquoen la formulacioacuten de poliacuteticas en materia de cambio climaacutetico relacionadas con la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climaacutetico y especialmente en la identificacioacuten de las aacutereas sectoriales prioritarias para implementar las actividades

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correspondientes y en la definicioacuten de la posicioacuten del paiacutes sobre el lsquoMecanismo para un Desarrollo Limpiorsquo adoptado en el Protocolo de Kyotordquo En particular se establecen como obligaciones del Comiteacute la de fijar aquellos procedimientos necesarios ldquopara la identificacioacuten la formulacioacuten y la evaluacioacuten de proyectos de implementacioacuten conjuntardquo ldquoasesorar en la aprobacioacuten de proyectos de implementacioacuten conjuntardquo e ldquoidentificar las fuentes de financiamiento para los proyectos de implementacioacuten conjunta y establecer los nexos con dichas fuentesrdquo

La Secretariacutea de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable ante el anuncio presidencial referido a la intencioacuten del gobierno argentino de presentar una meta para la Nacioacuten de emisioacuten de gases de efecto invernadero para el periacuteodo 2008-2011 en el marco de la Quinta conferencia de partes dicta la resolucioacuten 89099 que crea la Comisioacuten Teacutecnica de la Comisioacuten Nacional para la Elaboracioacuten y Propuesta de dicha meta creada por Decreto 37799 La comisioacuten teacutecnica se crea en el aacutembito de la Subsecretariacutea de Ordenamiento Territorial y tiene como funcioacuten elaborar la propuesta nacional para la quinta conferencia de partes (artiacuteculo uno)

En 2001 la Subsecretariacutea de Ordenamiento Territorial a traveacutes de la Disposicioacuten 167 establecioacute una nueva identificacioacuten para la Oficina Argentina de Implementacioacuten Conjunta cambiando su nombre por el de Oficina Argentina de Mecanismos para un Desarrollo Limpio Asimismo mediante la Disposicioacuten 168 del mismo antildeo se creoacute y reglamentoacute el servicio de evaluacioacuten teacutecnica de proyectos presentados ante la oficina de mecanismo para un desarrollo limpio estableciendo el deber de ser efectuados por instituciones argentinas puacuteblicas o sin fines de lucro con experiencia en evaluacioacuten de proyectos

En 2002 el Decreto 2213 designoacute a la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable como Autoridad de Aplicacioacuten La Secretariacutea mediante Resolucioacuten 56 2003 creoacute la Unidad Cambio Climaacutetico bajo su oacuterbita y con la funcioacuten de asesorar al Secretario en todos aquellos aspectos relacionados con la implementacioacuten de la ley 24295 Entre estos aspectos mencionados nos interesa destacar aquellos referidos a propiciar ldquoacciones conducentes al logro de los objetivos y metas contenidas en la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climaacutetico incluyendo el desarrollo de actividades locales de concientizacioacuten para la mitigacioacuten del cambio climaacuteticordquo proponer ldquolos lineamientos de poliacuteticas en materia de cambio climaacuteticordquo ldquola identificacioacuten de aacutereas sectoriales

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prioritarias para implementar actividades de mitigacioacutenrdquo ldquola determinacioacuten de las metas nacionales para la posible reduccioacuten de emisiones por sector y la definicioacuten de estrategias y lineamientos para las actividades de mitigacioacuten por sector concordantes con las poliacuteticas nacionales de desarrollo sustentablerdquo Por uacuteltimo se establece como funcioacuten geneacuterica ldquoejercer todas aquellas otras funciones que en casos especiales le fueran encomendadas

b) Programas vinculados a Cambio Climaacutetico Existen cuatro programas nacionales vinculados al cambio climaacutetico

donde vamos a destacar desde donde han sido creados y las funciones principales que se han establecido a traveacutes de los mismos

i Programa Nacional de biocombustibles

La Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable a traveacutes de la

Resolucioacuten 1076 de 2001 creoacute el Programa Nacional de Biocombustibles fijando sus principales funciones en el artiacuteculo dos del mismo Entre ellas la de ldquocoordinar la realizacioacuten de estudios y desarrollos sobre Posibilidades de produccioacuten de biocombustibles y sustitucioacuten de combustibles foacutesiles en los sectores productivos pertinentes en particular el sector transporte automotor impactos del uso de los distintos biocombustibles sobre el medioambiente y la economiacutea de las distintas regiones del territorio nacional anaacutelisis de la viabilidad y factibilidad de la implementacioacuten de biocombustibles en el transporte automotor identificando las dificultades teacutecnicas y econoacutemicas que obstaculicen su implementacioacuten medidas y poliacuteticas que favorezcan el uso de biocombustiblesrdquo

Asimismo se incluyen seguidamente funciones relativas a la articulacioacuten de acciones en cambio climaacutetico con los demaacutes programas Nacionales relacionados a la elaboracioacuten de poliacuteticas para la produccioacuten y uso de biocombustibles coordinacioacuten de acciones con las Provincias y Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires referidas a la materia en el marco del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) promocioacuten de proyectos de investigacioacuten y desarrollo involucrando actividades como la de crear un ldquoregistro (Base de Datos) de libre acceso de los estudios y proyectos que se realizan en nuestro paiacutes y el extranjero en la temaacuteticardquo

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asiacute como el de ldquogestionar y gerenciar ante entidades financieras internacionales y extranjeras programas de financiamiento de proyectos de investigacioacuten y desarrollo y estudios en temas prioritarios para la SDSyPA (Incentivos para la canalizacioacuten de esfuerzos en liacuteneas prioritarias)rdquo el desarrollo de componentes de este programa en relacioacuten a las caracteriacutesticas particulares de cada economiacutea regional y la elaboracioacuten ldquode indicadores ambientales y de desarrollo sustentable en relacioacuten al uso de biocombustibles en todo el territorio nacionalrdquo

ii Programa Nacional de Energiacuteas y Combustibles

La Subsecretariacutea de Ordenamiento Territorial creoacute a traveacutes de la

Disposicioacuten 167 de 2001 el Programa Nacional de Energiacuteas y Combustibles alternativos y sustentables En el mismo instrumento legal se establecieron como sus principales funciones las de coordinar la realizacioacuten de estudios y desarrollos sobre componentes de energiacuteas primarias y su transformacioacuten produccioacuten almacenamiento distribucioacuten y uso Por otro lado tiene a su cargo la articulacioacuten de ldquoacciones en el desarrollo de energiacuteas y combustibles alternativos y sustentables con las de otros programas nacionales relacionados tanto en esta Secretariacutea como en otras dependencias nacionalesrdquo

Asimismo se encarga de ldquocoordinar las iniciativas y proyectos empresariales (hellip) deseen incorporarse a eacuteste Programa a los fines de trabajar en cooperacioacuten con el Estado y de lograr financiaciones genuinas para sus innovaciones tecnoloacutegicas en el campo del desarrollo de energiacuteas y combustibles alternativos y sustentablesrdquo Por uacuteltimo las de crear un registro de estudios y proyectos referidos a la temaacutetica gestionar programas de financiamiento de los proyectos de investigacioacuten y desarrollo referidos a los temas que ldquosean considerados prioritarios para la SDSyPArdquo y el de coordinar en el marco del Consejo Federal de Medio Ambiente ldquolas acciones con las principales aacutereas gubernamentales provinciales y de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires en las aacutereas de uso y control de energiacuteas y combustiblesrdquo

iii Programa Nacional de Escenarios Climaacuteticos

La Resolucioacuten 2482005 de la Secretariacutea de Ambiente y

Desarrollo Sustentable crea el Programa Nacional de Escenarios

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Climaacuteticos relacionado con los compromisos emergentes de la ratificacioacuten de la Convencioacuten marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico Por funciones posee las de ldquollevar a cabo estudios sobre la vulnerabilidad de los sistemas humanos naturales al cambio y la variabilidad climaacutetica y sobre su capacidad para adaptarse a los mismosrdquo ldquoproponer coordinar y ejecutar medidas y programas de adaptacioacuten a los cambios climaacuteticos en curso o a producirse en los uacuteltimos antildeosrdquo Asimismo tiene la obligacioacuten de ldquocoordinar y ejecutar el desarrollo de escenarios climaacuteticos para el territorio argentinordquo llevar a cabo el seguimiento y evaluacioacuten ldquode los efectos de los desastres naturales sobre el ambiente la salud humana y sobre la estructura social y productivardquo asiacute como estimar los riesgos de aquellos ldquoy propiciar y participar de campantildeas de difusioacuten y educativas para minimizar sus efectosrdquo

Resulta relevante destacar como funcioacuten del Programa la de ldquocontribuir a la preparacioacuten de la gestioacuten de riesgos a escala local y regionalrdquo como asiacute tambieacuten las de articular las acciones de prevencioacuten de riesgos con otros Programas relacionados (como los de impactos del cambio climaacutetico lucha contra la desertificacioacuten los de preservacioacuten de la biodiversidad y lucha contra el fuego) con las Provincias y la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires dentro del marco del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) cuando las tareas se desarrollen bajo jurisdiccioacuten de las mismas

Por uacuteltimo se establecioacute en el cargo de coordinacioacuten del Programa al coordinador a cargo de la Unidad de Cambio Climaacutetico dependiente de la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable

iv Programa Nacional de Uso Racional y Eficiente de la Energiacutea

En 2007 se establece el Programa Nacional de Uso Racional y eficiente de la Energiacutea por Decreto 140 En su artiacuteculo primero se declara de ldquointereacutes y prioridad nacional el uso racional y eficiente de la energiacuteardquo asimismo se precisa como funcioacuten principal del Programa la de ldquocontribuir y mejorar la eficiencia energeacutetica de los distintos sectores consumidores de energiacutea que como Anexo I forma parte del presente Decretordquo En el artiacuteculo tres se instruye a la Secretariacutea de Energiacutea dependiente del Ministerio de Planificacion Federal Inversioacuten Puacuteblica y Servicios para implementar el Programa Asimismo se mencionan como

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principales mecanismos para la ejecucioacuten del Programa ldquola promocioacuten del uso racional y eficiente de la energiacutea a traveacutes de la concientizacioacuten de la poblacioacuten y del desarrollo de campantildeas de difusioacutenrdquo

El artiacuteculo cuatro faculta a la Jefatura de Gabinete para la implementacioacuten del programa en edificios puacuteblicos de todos los Organismos del Poder Ejecutivo Nacional Por uacuteltimo en el artiacuteculo seis se invita ldquoa las instituciones puacuteblicas y privadas en particular a aquellas que se interesen y trabajen en el tema del uso eficiente de la energiacutea a sumar sus esfuerzos a los de la Secretariacutea de Energiacutea (hellip) de modo de potenciar los resultados a obtenerrdquo

5 La labor del Consejo Federal de Medio Ambiente

Entre las actividades realizadas por el COFEMA en vinculacioacuten a

la temaacutetica del cambio climaacutetico destacamos las siguientes a Avaloacute la propuesta argentina en el marco de la IV reunioacuten de

conferencias de partes a traveacutes de la Resolucioacuten 16 de 1998 b Propicioacute la creacioacuten de oficinas provinciales de enlace a

traveacutes de la Resolucioacuten 31 de 2000 c Creoacute la Comisioacuten nacional asesora a traveacutes de la Resolucioacuten

56 de 2003 d Trabajoacute en los talleres preparatorios de la III Convencioacuten

Nacional sobre Cambio Climaacutetico en agosto de 2009 El Consejo ha desarrollado acciones en conjunto con la Secretaria de

Ambiente y Desarrollo Sustentable estableciendo una red de contactos provinciales Tambieacuten cuenta con una Comisioacuten de trabajo en el tema

6 Reflexiones finales

A modo de conclusiones podemos sentildealar que -Argentina ha desarrollado una importante labor poliacutetica juriacutedica e institucional a partir de la firma del convenio de cambio climaacutetico para incorporarlo en el sistema juriacutedico y ha sido escasa la referencia doctrinaria a tal aspecto -Resulta trascendente el abordaje de los problemas juriacutedico-ambientales desde enfoques capaces de exceder lo estrictamente normativo para abordar entre otras cuestiones la implementacioacuten de

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los instrumentos legales por parte de aquellos espacios institucionales existentes en el sistema estatal objeto de estudio Tal perspectiva nos permite advertir la actividad de la gestioacuten mediante diversos mecanismos juriacutedicos e institucionales -Las acciones legislativas por siacute solas no muestran el conjunto de actividades que el Estado realiza para la implementacioacuten del convenio en el sistema juriacutedico institucional argentino -En cada gestioacuten de gobierno pueden observarse las acciones los instrumentos utilizados como los mecanismos seleccionados para implementar el convenio de cambio climaacutetico en el sistema interno Lo que implica la posibilidad de mensurar los avances y prioridades otorgados -En el marco de la labor efectuada por las diferentes gestiones nacionales para la ejecucioacuten de los Convenios Internacionales advertimos que luego de las primeras acciones efectuadas en la deacutecada del `90 y las convulsionadas gestiones entre los antildeos 1999 y 2003 un nuevo impulso a partir de las gestioacuten iniciada en 2003 mediante la progresiva jerarquizacioacuten de las aacutereas ambientales y la puesta en ejecucioacuten de diversos programas y la creacioacuten en 2003 de la Unidad de Cambio Climaacutetico bajo la oacuterbita de la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Humano -Solo hemos considerado para el anaacutelisis a instituciones ambientales nacionales poniendo eacutenfasis en la autoridad de aplicacioacuten de las leyes y en una breve referencia al Consejo Federal de Medio Ambiente como organismo coordinador de las poliacuteticas a nivel nacional cuyas acciones representan una instancia de consenso para la ejecucioacuten en el territorio -La consagracioacuten legal de los instrumentos internacionales referidos al cambio climaacutetico ha implicado la objetivacioacuten juriacutedica a nivel Nacional e Internacional de la interpretacioacuten de la situacioacuten medioambiental y climaacutetica global como producto del actual modo de produccioacuten entramado con el estilo de vida occidental en tanto portadores de un alto grado de insustentabilidad que exige su transformacioacuten para el logro de un equilibrio sustentable -La instancia actual debe centrarse en la ejecucioacuten de programas y acciones que logren los objetivos planteados Tambieacuten se presenta una importante labor por parte de los estados para lograr medidas

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concretas en materia de cambio climaacutetico y es alliacute donde las instituciones ambientales juegan un papel relevante -Se pretende aportar al anaacutelisis de la problemaacutetica del cambio climaacutetico desde una visioacuten juriacutedica ambiental la necesidad de observar y valorar el conjunto de acciones (poliacuteticas juriacutedicas institucionales) desarrolladas a traveacutes del tiempo y los impactos que producen en el sistema juriacutedico ambiental en el territorio103

103 BIBLIOGRAFIacuteA -BOURDIEU Pierre La Fuerza del Derecho Elementos para una sociologiacutea del campo juriacutedico Siglo del hombre Editores Bogotaacute 2005-BOURDIEU Pierre Poder derecho y clases sociale Descleacutee de Brouwer 2deg edicioacuten Barcelona 2001 -BRANtildeES Rauacutel Manual de Derecho Ambiental Mexicano Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 2000 -CAacuteCERES NIETO Enrique ldquoInstitucionalismo juriacutedico y constructivismo socialrdquo en Boletiacuten Mexicano de Derecho Comparado Nueva serie antildeo XXXIV ndeg 100 Enero-Abril de 2001 (httpwwwjuridicasunammx consulta 200908) -DRNAS DE CLEacuteMENT Z El principio de precaucioacuten ambiental La praacutectica Argentina Lerner Coacuterdoba 2008 -JULIAacute M - DEL CAMPO C - FOA TORRES J La institucionalizacioacuten ambiental en Argentina Lerner Coacuterdoba 2009 -LACLAU Ernesto La razoacuten populista Fondo de Cultura Econoacutemica Buenos Aires 2008 -LEFF Enrique Ecologiacutea y capital Siglo XXI 7deg edicioacuten Meacutexico 2007 -MARIacute Enrique ldquoProblemas abiertos en la filosofiacutea del derechordquo en Doxa nordm 01 1984 - TEUBNER Gunther ldquoElementos materiales y reflexivos en el derecho modernordquo En La Fuerza del Derecho Elementos para una sociologiacutea del campo juriacutedico Siglo del hombre Editores Bogotaacute 2005 -WALLERSTEIN Immanuel ldquoLa estructura interestatal del sistema-mundo modernordquo en Secuencia nueva eacutepoca nordm 32 1995

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CAMBIO CLIMAacuteTICO SU IMPACTO EN LOS GLACIARES

Marta Susana Sartori

Introduccioacuten

El Cambio Climaacutetico ha despertado la toma de conciencia de la mayoriacutea de los habitantes de este planeta porque si bien no hay absoluta seguridad cientiacutefica para predecir lo que puede suceder en distintos lugares del mundo es previsible que sucedan cambios que afecten sensiblemente el haacutebitat natural

Hay ciertas evidencias que sentildealan que los desiertos se tornariacutean maacutes extensos y caacutelidos pero no maacutes huacutemedos en consecuencia superficies agriacutecolas podriacutean devenir en deseacuterticas posiblemente se fundiriacutea gran parte de los casquetes polares importantes superficies de costas podriacutean desaparecer por la elevacioacuten del nivel de las aguas calculadas por las estimaciones efectuadas entre 050 a 2 mts y en algunos casos determinados paiacuteses sufririacutean el efecto en forma total dado que su superficie no es lo suficientemente extensa como para permitir programar el retiro de las poblaciones tierra adentro todo ello y otros efectos conllevariacutean a producirse grandes cambios en los ecosistemas

Consecuentemente con ello la especie humana la sociedad toda se enfrenta al gran desafiacuteo de buscar soluciones acorde a esos cambios traducidas en obras de estructura para contencioacuten cambio en los cultivos atencioacuten del desplazamiento de las personas ocasionado por estos fenoacutemenos en generar normativa con aplicacioacuten restrictiva que conlleve el desarrollo del principio de cooperacioacuten para asegurar a nivel interno e internacional la correcta accioacuten para paliar atenuar detener los efectos a producirse y fundamentalmente para preservar los recursos naturales que

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proveen y permiten el desarrollo humano en un haacutebitat sano equilibrado y apto para ello104

Presentacioacuten de la problemaacutetica

De acuerdo a un informe realizado por la UNESCO se determinoacute

la gran amenaza que causaraacute el cambio climaacutetico en 830 lugares que integran la lista del Patrimonio Cultural de la Humanidad105

Este informe de abril de 2007 sentildeala que se produciraacuten fenoacutemenos que resultaraacuten dantildeinos para la continuidad e integridad de estos lugares dividiendo en cinco tipos de sitios los afectados por este cambio

-glaciares -biodiversidad marina -biodiversidad terrestre -sitios arqueoloacutegicos -poblados histoacutericos

Glaciares

Entendiendo que este tema ha cobrado actualidad en los uacuteltimos

tiempos ndash quizaacutes porque se ha comprobado que no son renovables y que es notoria su reduccioacuten- es pertinente destacar la relacioacuten directa entre Cambio Climaacutetico y Glaciares por cuanto eacutestos proporcionan continuidad en el ciclo hidroloacutegico Si desaparecen implicaraacute una interrupcioacuten en el ciclo Ademaacutes de provocar alteraciones producen cambios significativos

104 El Secretario General de Naciones Unidas Ban Ki-moon ha manifestado que ldquove con preocupacioacuten que los efectos del cambio climaacutetico son cada vez maacutes notorios y que podriacutean notarse auacuten maacutes en el futuro a medida que los acontecimientos climaacuteticos externos se intensificanrdquo (Llamado efectuado a los gobiernos el 7 de abril de 2007 en oportunidad de la comunicacioacuten de las conclusiones del Grupo de Trabajo II del Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climaacutetico) 105 El informe sentildeala que los glaciares pueden fundirse lo que provocariacutea cambios en la fisonomiacutea de los sitios inscriptos en la lista por su belleza excepcional y destruccioacuten del haacutebitat de especies poco comunes como el Tigre de las nieves de Sagarmatha (nombre dado al Everest en Nepal)

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en el clima por lo que el Cambio Climaacutetico afecta a los glaciares y a su vez su paulatina desaparicioacuten influye en el clima

Definicioacuten El cientiacutefico franceacutes Lliboutry destacoacute la importancia de definir

queacute es un glaciar por cuanto resulta difiacutecil hacerlo con precisioacuten dado que presentan aspectos muy diversos

En general se define al glaciar como ldquogran reserva de agua en forma de masas de hielo perenne compactas formadas por la acumulacioacuten de nieve Ese hielo va aumentando de grosor en tanto el calor no logre derretirlo por lo que la presioacuten que ejercen las capas de hielo sobre su base hace que se deslice como si fuera liacutequido hacia el fondo del valle donde se encuentra es decir convertido en liacutequido que fluye hacia alturas inferiores por su propio pesordquo

Esta caracteriacutestica determina que se lo haya considerado un ldquoRecurso Dinaacutemicordquo

Clasificacioacuten

Tambieacuten es necesario entender que justamente la diversidad de los glaciares la que permite clasificarlos en

-Glaciares de escombro pertenecen al ambiente periglacial teniendo el hielo cobertura detriacutetica o sedimentaria Su aspecto externo no demuestra su capacidad de tener hasta un 70 de hielo en su interior Contribuyen al caudal de los riacuteos Normalmente se dan en ambientes aacuteridos -Glaciares descubiertos cuerpos de hielo perenne expuesto -Claciares cubiertos cuerpos de hielo perenne oculto por detritos o sedimentos

Atendiendo a la clasificacioacuten que hace Miguel Angel Alonso106 por

su morfologiacutea se destacan 106 ALONSO Miguel Angel Manual del Lago Argentino Zagier amp Urruty Buenos Aires 2005

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- plataformas horizontales de hielo como Antaacutertida y Groenlandia pero tambieacuten se da en superficies menores de Circo de Valle Piedemonte Compuesto seguacuten ocupen las partes superiores de los circos montantildeosos discurran por un valle bien definido se ensanchen en forma de abanico al llegar a terrenos mas bajos se alimenten de otros menores a modo de afluentes

Por su temperatura los glaciares de diferencian en friacuteos y templados justamente porque se encuentran en zonas con esa caracteriacutestica de temperatura

Naturaleza Juriacutedica Marienhoff 107considera al glaciar como curso de agua En un concepto maacutes amplio integrante de la cuenca hidrograacutefica aspecto que se retomaraacute maacutes adelante

Si se lo encuadra como un bien de dominio puacuteblico al igual que el agua -atendiendo que es agua en estado soacutelido- resulta un bien de esa naturaleza Especial es la situacioacuten si se ubica en tierras de dominio privado caso en que el Estado establece la poliacutetica regulatoria especial de conservacioacuten de creacioacuten de incentivos econoacutemicos y criterios particulares acordados con los propietarios de esas tierras

Atendiendo a su ubicacioacuten fiacutesica el glaciar puede adquirir caracteriacutesticas de internacional

Ello ocurre cuando son transfronterizos porque se ubican en el territorio de dos o maacutes Estados o bien cuando estando en el territorio de un solo Estado genera un lago glaciar el que al fundirse puede cruzar una frontera internacional lo que tambieacuten le da ese caraacutecter

Al hablar de la normativa a aplicar a los glaciares y en su caso la correspondiente como curso de agua cabe preguntarse si los glaciares internacionales son comprendidos por la normativa internacional en materia de lagos riacuteos y acuiacuteferos transfronterizos

107 MARIENHOFF M Tratado de Derecho Administrativo Tomo VI Reacutegimen y Legislacioacuten de las Aguas Puacuteblicas y Privadas 3ordm edicioacuten Abeledo Perrot Buenos Aires pp 301-302

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Instrumentos Internacionales Erica J Thorson 108 sentildeala que La Convencioacuten sobre el Derecho

de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para fines distintos de la Navegacioacuten de mayo de 1997 vigente como norma consuetudinaria brinda la definicioacuten de curso de agua entendiendo que es el sistema de superficie y subterraacuteneo fiacutesicamente interconectado y usualmente cerrado situado en distintos Estados incluyendo riacuteos afluentes lagos glaciares acuiacuteferos reservorios y canales constituyendo un conjunto unitario

En su concepcioacuten si los glaciares de montantildea cumplen esa funcioacuten son parte del sistema de aguas en cuanto proveen a riacuteos lagos y acuiacuteferos con agua Consecuentemente si un glaciar de montantildea estaacute fiacutesicamente conectado a un sistema de aguas y cumpliendo los requerimientos de la Convencioacuten citada los derechos y deberes establecidos en la misma se aplicaraacuten al uso de ese glaciar

La autora entiende que varios Estados basados en la soberaniacutea territorial argumentan que algunos glaciares internacionales no estaacuten sujetos o no se encuadran en la normativa de los Cursos de Agua Internacionales y se mantienen bajo la competencia exclusiva de los Estados que los regulan por acuerdos bilaterales que establecen cooperacioacuten compartida y distribucioacuten de los beneficios del agua basada en la paridad

Este aspecto seraacute objeto de las consideraciones finales de este trabajo en el sentido de evaluar la normativa a aplicar en tanto recursos naturales compartidos109 108 TORZON Erica J ldquoSharing Himalayan Glacial Meltwater The Role of Territorial Sovereigntyrdquo EN Duke Journal of Comparative and International Law Vol 19 Nordm 3 pp 487-513 109 La autora hace referencia a la Decisioacuten Gabčikovo-Nagymaros de la Corte Internacional de Justicia referente a la igualdad de derechos de Hungriacutea y Checoslovaquia respecto a los beneficios del agua como recurso compartido del Danubio debiendo poner en praacutectica el derecho de un equitativo y razonable uso al compartir los recursos de este internacional curso de agua igualmente cita el Arbitraje del lago Lanoux como punto de partida para examinar el status de la soberaniacutea sobre los cursos de agua interconectados con el sistema de riacuteo internacional que consagra la prohibicioacuten del Estado riberentildeo de alterar el agua del riacuteo

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Es de destacar que esta Convencioacuten aun no entrada en vigor es producto de la labor realizada por la Comisioacuten de Derecho Internacional de las Naciones Unidas y refleja en parte importante de su contenido el derecho consuetudinario internacional

Su aacutembito de aplicacioacuten es el curso de agua internacional concepto maacutes limitado que el de cuenca hidrograacutefica Siendo el de esta uacuteltima maacutes integral que el de curso de agua convendriacutea promover el uso del concepto de cuenca en los nuevos acuerdos por cuanto en el mismo estaacute comprendido el glacial

Instrumentos Internacionales no especiacuteficos

Si bien los instrumentos internacionales no consideran a los glaciares en forma especiacutefica eacutestos podriacutean ser alcanzados por su normativa analoacutegicamente en tanto se refieren a ecosistemas de montantildea o a otros recursos naturales conexos a los ecosistemas glaciares

Asiacute entre esos instrumentos se puede sentildealar la Convencioacuten Marco de la Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico110 el Convenio sobre Diversidad Bioloacutegica111 la Convencioacuten sobre la Proteccioacuten del Patrimonio Mundial Cultural y Natural entre otros112

Entre los instrumentos no vinculantes se puede citar el capiacutetulo 18 de la Agenda 21 que indica la necesidad de entender y cuantificar la amenaza del impacto del cambio climaacutetico sobre los recursos de agua dulce y facilitar la implementacioacuten de contramedidas efectivas (los glaciares son agua dulce)113

110 Establece en el Preaacutembulo ldquoreconociendo que (hellip) los paiacuteses en desarrollo con ecosistemas montantildeosos fraacutegiles son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climaacuteticordquo 111 Al proteger la biodiversidad se protege a los glaciares en tanto en los ecosistemas montantildeosos existe abundante biodiversidad integrada a los glaciares 112 En la lista de zonas montantildeosas y sus elementos se incluye a los glaciares 113 Existen instrumentos a nivel regional que si bien son tambieacuten geneacutericos contemplan la proteccioacuten de los ecosistemas de montantildea del paisaje de la flora y fauna y de la preservacioacuten de aacutereas de extraordinaria belleza que incluyen a los glaciares Tales como la Convencioacuten Alpina la Convencioacuten de los Caacuterpatos el Convenio Europeo sobre el Paisaje y la Convencioacuten para la Proteccioacuten de la Flora y Fauna y las Bellezas Esceacutenicas de Ameacuterica entre otros

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Asimismo es pertinente la aplicacioacuten de los principios generales del derecho en lo que hace a la preservacioacuten y conservacioacuten de los glaciares en particular los que resultan recursos naturales compartidos entre Estados tales como uso equitativo y razonable sostenible precaucioacuten y prevencioacuten114 y fundamentalmente responsabilidad y reparacioacuten del dantildeo de los que se deriva en consecuencia la obligacioacuten estatal de no realizar ni permitir realizar actividades en el glaciar que dantildeen el medio ambiente de otros Estados con el corolario de restituir la situacioacuten existente antes de que se produjera el dantildeo

Otro principio baacutesico es el de cooperacioacuten cuya base es la buena fe en la permanente negociacioacuten de los Estados que permita mantener la integridad del recurso compartido

Proteccioacuten y preservacioacuten de los glaciares Las poliacuteticas de estado y la consiguiente normativa relativa al

medioambiente tanto nacional como internacional deben tener como presupuestos miacutenimos la proteccioacuten y preservacioacuten de los glaciares para asegurar la continuidad de la prestacioacuten de los llamados servicios ambientales que ellos brindan en un complejo espectro que comprende desde los baacutesicos y elementales como fuente de agua para consumo humano produccioacuten de electricidad regulador del clima reserva de agua dulce hasta su capacidad de atractivo turiacutestico entre otros

Los glaciares no son perennes no son renovables los glaciares estaacuten en retroceso el gran desafiacuteo es detener su deterioro

Para ello es necesario impulsar poliacuteticas que contemplen criterios ambientales econoacutemicos y sociales basados prioritariamente en valorar

114 Precaucioacuten implica que los Estados deben adoptar todas las medidas necesarias para prevenir reducir o controlar las actividades en el glaciar cuando exista el temor de un riesgo de produccioacuten de dantildeo incluso en aquellos casos en los cuales no haya certeza cientiacutefica de la relacioacuten causal entre el acto o la omisioacuten que cause o pueda causar el dantildeo y los posibles efectos Prevencioacuten cada Estado tiene el derecho de aprovechar las aguas glaciares que se encuentran bajo su jurisdiccioacuten siempre que dicho aprovechamiento no afecte de forma significativa al derecho de los Estados con los que comparte el glaciar debiendo adoptar las medidas para prevenir y minimizar el dantildeo ambiental

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los derechos humanos el derecho a la salud el derecho a vivir en un ambiente sano

Una actividad criacutetica la concesioacuten minera En estos criterios se debe atender una actividad considerada de

alta peligrosidad como es la de las concesiones mineras en aacutereas de glaciares ecosistemas absolutamente vulnerables atento a que es necesario regular la actividad extractiva en zonas que deberiacutean ser de reserva y conservacioacuten

Cabe destacar reflexiones al respecto tales como las del Doctor en Fiacutesica por la Universidad de Zaragoza-Espantildea primer espantildeol en recibir el Premio Goldman de Medio Ambiente Pedro Arrojo quien sentildealoacute ldquoEn paiacuteses europeos deshacerse de un glaciar seriacutea impensable no es que no seriacutea posible o irrealizable sino impensablerdquo Tambieacuten el Doctor en Ingenieriacutea y Sistemas de la Universidad de Colorado consultor de Organismos Nacionales en Medio Ambiente y Recursos Naturales Axel Dourojeanni para quienldquohay zonas donde no debe haber actividad minera y punto lo cual no significa un no a la mineriacutea a rajatabla y sin pensar en alguna alternativardquo115

Ello implica estudiar cada cuenca para conocer las partes sensibles permitieacutendose explotar sin poner en riesgo la capacidad de captar agua de dichas cuencas

Las concesiones mineras en glaciares aceleran el proceso peligroso de desaparicioacuten progresiva de estas bases de regulacioacuten de los recursos hiacutedricos y por ende de esta reserva estable de agua tan necesaria para las comunidades vulnerables existentes en esa zona que dependen prioritariamente de esos caudales de riego116

115 V httpwwwfentaporgpenewsdatafileshidroboletinfentap840pdf 116 En relacioacuten a la explotacioacuten minera en la zona es necesario sentildealar la existencia del proyecto minero binacional conocido como Pascua Lama con una inversioacuten de 2500 millones de doacutelares por la explotacioacuten a cielo abierto del yacimiento que tendriacutea una vida uacutetil de 17 antildeos Se ubica entre Chile y Argentina encontraacutendose un 75 en Chile y un 25 en Argentina en la zona ubicada a 50 km Suroeste de la ciudad chilena de Vallenar y a 300 km al Nororiente de la argentina San Juan Este proyecto ha sido muy cuestionado generando inclusive presentaciones ante la justicia en Argentina En junio de 2010 la empresa minera

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Algunos Informes y datos estadiacutesticos de relevante intereacutes

Informes a nivel mundial indican que el glaciar del Monte

Kilimanjaro ha perdido entre el antildeo l989 y 2000 el 33 de su masa de hielo existiendo la posibilidad que su capa de hielo desaparezca en menos de 15 antildeos Los glaciares ubicados en el centro y Este del Himalaya pueden desaparecer alrededor del antildeo 2035 con lo que una extensa regioacuten de Asia se veriacutea afectada por falta de agua La ciudad de Lima Peruacute ve peligrar su provisioacuten de agua potable por cuanto el glaciar Quelcaya de los glaciares tropicales andinos ha perdido el 20 de su volumen en las uacuteltimas cuatro deacutecadas Bolivia estaacute en ideacutentica situacioacuten por la peacuterdida del 80 de su extensioacuten del glaciar Chacaltaya que es su fuente principal de agua para consumo y produccioacuten de energiacutea

Por su parte el Programa Ambiental de Naciones Unidas sentildealoacute que hay una reduccioacuten record de los glaciares triplicada en los uacuteltimos antildeos En particular se considera que el Viedma en Santa Cruz Argentina es uno de los maacutes afectados

Los datos utilizados por este programa fueron compilados por el Servicio Mundial de Monitoreo de Glaciares cuyo Director ha sentildealado que la tendencia acelerada parece no tener fin El estudio realizado sobre cien glaciares muestra la acelerada reduccioacuten en Argentina Austria Noruega Suecia Italia Espantildea y Suiza

Barrick Gold ha presentado un proyecto para relocalizar 900 mil metros cuacutebicos de hielo glaciar con el fin de preservar este ecosistema cercano a su mina Pascua Lama en la Cordillera de los Andes Propone utilizar herramientas hidraacuteulicas para cortar el hielo y luego transportarlo con camiones y excavadora a un glaciar cercano donde no seraacute contaminado por sus actividades mineras El proceso durariacutea de cuatro a seis meses Entiende la empresa que esta medida no afectaraacute el abastecimiento de agua de la regioacuten y ademaacutes propone crear barreras en el glaciar para que pueda recoger maacutes nieve en invierno Se estima actualmente que el 60 del hielo del yacimiento ya fue destruiacutedo por la fase de prospeccioacuten ya sea para hacer caminos o debido a la acumulacioacuten de polvo sobre los glaciares que oscurecen el hielo y lo derriten inclusive comunidades ubicadas aguas abajo aseguran la reduccioacuten del rendimiento de los cultivos en un 80 desde la presencia de esta actividad minera

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El glaciar maacutes afectado se encuentra en Noruega el Breidalblikkbrea cuya peacuterdida es de 31 metros de conformidad al Servicio de Vigilancia Mundial de Glaciares

En la Patagonia argentina los glaciares Upsala Spegazzini Martial117 estaacuten retrocediendo por el aumento de la temperatura no asiacute el Glaciar Perito Moreno que se mantiene activo quizaacutes por alguacuten cambio en el drenaje de los hielos

Chile posee 20000 km2 de glaciares por lo que contariacutea con la principal reserva de agua del hemisferio Sur entendiendo que en futuro no muy lejano el agua seraacute el recurso natural maacutes codiciado pudiendo generar disputas entre Estados

Ausencia de normativa regional y local

En Sudameacuterica no hay normativa especiacutefica a pesar de ser la tercer masa glaciar del mundo no la hay a nivel internacional y resulta inexistente o escasa a nivel nacional

Por ello y atendiendo a la imperiosa necesidad de proteger y preservar este bien actualmente en situacioacuten de tanta vulnerabilidad como se ha sentildealado e indicado en los datos estadiacutesticos se impone la adopcioacuten de legislacioacuten pertinente que contemple los siguientes aspectos fundamentales transcriptos fielmente del texto base de este trabajo118 en particular

117 En fecha reciente marzo de 2010 el glacioacutelogo investigador Jorge Rabassa integrante del Centro Austral de Investigaciones Cientiacuteficas (CADIC CONICET) advirtioacute que los pequentildeos glaciares de montantildea van a desaparecer inexorablemente durante la primera mitad de este siglo Sentildealoacute que en los uacuteltimos antildeos ha observado un proceso de extincioacuten de muchos de los glacirees de la Patagonia especialmente los de montantildea que por su posicioacuten topogaacutefica se encuentran por encima de la liacutenea de las nieves permanentes como consecuencia del cambio climaacutetico y al quedar expuestos no acumulan nieve para el proacuteximo invierno por lo tanto se van muriendordquo Asimismo sentildealoacute que en Ushuaia el abastecimiento hiacutedrico proviene de las aguas de deshielo del glaciar Marial que con el tiempo se ha ido fragmentando y se estima que desapareceraacute antes de 2050rdquo- 118 IZA Alejandro ndash ROVERE Mariacutea Brunilda Aspectos juriacutedicos de la Conservacioacuten de los Glaciares UICN Serie de Poliacutetica y derecho Ambiental Nordm 61 pp 235 y ss

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Para se tenidas en cuenta por Argentina119

- ldquoReconocimiento expreso de los glaciares como bien juriacutedico objeto de proteccioacuten a traveacutes de las reformas necesarias del ordenamiento juriacutedico para que los mismos obtengan un estatuto juriacutedico Evaluar la teacutecnica legal maacutes apropiada para ello teniendo en cuenta que la Argentina es un paiacutes federal

- Formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas en materia de glaciares y dictado de normativa especiacutefica referida al tema tanto en el nivel nacional como provincial Contemplar a los glaciares en las demaacutes poliacuteticas que tuvieran relacioacuten con ellos (por ejemplo en las de ordenamiento territorial turismo hiacutedricas)

- Incorporacioacuten de disposiciones referidas a los glaciares en la normativa especiacutefica sobre materia relacionadas con ellos (aguas forestal aire cambio climaacutetico suelo ordenamiento territorial)

- Inclusioacuten del glaciar en forma expresa en su calidad de bien juriacutedico objeto de proteccioacuten en la normativa relativa a parques aacutereas protegidas y reservas naturales (nacional y provincial) En el caso de los glaciares no incluidos en el Sistema de Aacutereas Protegidas de Parques Nacionales debe procederse a su reconocimiento como bienes naturales objeto de proteccioacuten

119 Argentina es parte de la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico por Ley 24295 y del Protocolo de Kyoto por Ley 25438 del Tratado Antaacutertico que es hasta la fecha el uacutenico ejemplo de cooperacioacuten real y efectiva entre paiacuteses en la conservacioacuten de glaciares La Declaracioacuten de Calafate del 29 de Agosto de 2003 entre Chile y Argentina firmada por los presientes Lagos y Kirchner referida a la preocupacioacuten que el deterioro de la capa de ozono y cambio climaacutetico pueden causar en el extremo Sur de nuestro continente y en la Antaacutertica Preocupados por el aumento de las temperaturas medias que ya se registra en esa regioacuten los cambios en el reacutegimen de precipitaciones y la inusitada intensidad del deshielo que reduce los glaciares y los teacutempanos el efecto negativo que ello tiene en la produccioacuten de los paiacuteses recordando las responsabilidades en materia ambiental establecida por la comunidad internacional exhortan a los paiacuteses miembros del convenio marco sobre cambio climaacutetico para que ratifiquen el Protocolo de Kyoto igualmente a las partes en la convencioacuten de Viena para proteccioacuten de capa de ozono que cumplan dichos compromisos

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- Visioacuten del glaciar como integrante de un ecosistema y conectado con los ecosistemas adyacentes

- Reconocimiento de su importancia en la contribucioacuten de la conservacioacuten de los ecosistemas y como un bien de importancia estrateacutegica para el paiacutes

- Consideracioacuten del glaciar en relacioacuten con su lsquovulnerabilidadrsquo como un sistema fraacutegil afectado en particular por el cambio climaacutetico (por ejemplo derretimiento de capas de hielo) Tener en cuenta esta situacioacuten al momento de formular las poliacuteticas nacionalesfederales en materia de cambio climaacutetico

- Reconocimiento del glaciar como lsquoprestadorrsquo de servicios ambientales para su posterior consideracioacuten juriacutedica en la normativa correspondiente y como regulador hiacutedrico y fuente de reserva de agua dulce

- Realizacioacuten de un inventario sobre los glaciares existentes en el paiacutes con la descripcioacuten de sus principales caracteriacutesticas y de una base de datos actualizada para evaluar su evolucioacuten y reaccioacuten frente a los cambios climaacuteticosrdquo Para ser tenidas en cuenta a nivel de Ameacuterica de Sur es pertinente

transcribir tambieacuten algunas conclusiones y propuestas del Foro de Expertos120 121

ldquoConclusiones Contexto (geograacutefico social y econoacutemico) -El glaciar debe ser considerado en el contexto del ciclo hidroloacutegico -El glaciar debe ser visto dentro de un ecosistema en su vinculacioacuten con ecosistemas adyacentes y dentro de ecosistemas de alta montantildea -Incorporacioacuten de otros elementos ademaacutes de la masa de hielo

120 Realizado en Buenos Aires en octubre de 2005 dentro del marco del trabajo ldquoAspectos juriacutedicos de la conservacioacuten de los Glaciaresrdquo dirigido por el Director del Centro de Derecho Ambiental de la UICN Dr Alejandro Iza y coordinado por Marta B Rovere Co-chair del Grupo de Expertos Internacionales en Aguas y Humedales de la Comisioacuten de Derecho Ambiental de la UICN 121 Paacutegs 235 246 a 249 ob Cit

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-Consideracioacuten de los glaciares como recursos vulnerables como parte de una cuenca hidrograacutefica y en su relacioacuten con los demaacutes componentes de la cuenca -Tener en cuenta las diferentes actividades que impactan sobre los glaciares La respuesta a esas actividades estaacute fuera del glaciar en siacute mismo -Consideracioacuten del rol del glaciar en la conservacioacuten de los ecosistemas -Visioacuten del glaciar dentro de un contexto social y econoacutemico -El glaciar debe ser considerado como reserva de agua y como un bien de importancia estrateacutegica para un paiacutes regioacuten o localidad -Consideracioacuten de los aspectos geopoliacuteticos recursos naturales compartidos entre Estados y vinculacioacuten con la reserva de agua -Evaluacioacuten del estado de los glaciares -Evaluacioacuten de los impactos producidos por el retroceso de los glaciares sociales culturales ambientales y diversidad bioloacutegica -Necesidad de contar con informacioacuten cientiacutefica clara acerca de los glaciares -Clasificar y hacer un inventario de los glaciares -Carencia de legislacioacuten especiacutefica en materia de conservacioacuten de glaciares En lo relativo al ordenamiento territorial

-Inclusioacuten de los glaciares en los planes de ordenamiento territorial -Formulacioacuten de poliacuteticas que establezcan criterios baacutesicos en materia de ordenacioacuten del territorio respecto de los glaciares e incorporacioacuten de las aacutereas adyacentes al glaciar por su funcioacuten y relacioacuten con eacuteste En lo relativo a servicios ambientales -Poliacuteticas y legislaciones no incluyen el reconocimiento integral de todos los servicios ambientales prestados por los glaciares -Existencia de reconocimiento parcial de la importancia de los glaciares como abastecedores de agua y como belleza esceacutenica

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-Inexistencia de claro reconocimiento de los glaciares como indicadores y reguladores de clima En lo relativo al agua -Se puede lograr la proteccioacuten de los glaciares por medio de la legislacioacuten de aguas -Su conservacioacuten constituye un medio para asegurar el abastecimiento sostenido del agua para consumo humano -Resulta insuficiente su proteccioacuten a traveacutes del sistema de aacutereas protegidas porque varios de ellos se encuentran bajo regiacutemenes de propiedad privada que en algunos paiacuteses constituyen una limitacioacuten para su proteccioacuten -En algunos casos las zonas adyacentes a los glaciares son de gran vulnerabilidad para las comunidades locales y su asistenciardquo ldquoEn cuanto a las propuestas entre otras se deberaacute -Visualizar el glaciar dentro de un ecosistema en su vinculacioacuten con ecosistemas adyacentes en el contexto del ciclo hidroloacutegico como parte de una cuenca hidrograacutefica y en su relacioacuten con los demaacutes componentes de la cuenta dentro de ecosistemas de alta montantildea como curso natural compartido entre estados y en su vinculacioacuten con la reserva de agua como un recurso vulnerable dentro de un contexto social y econoacutemico como reserva de agua como un bien de importancia estrateacutegica para un paiacutes regioacuten o localidad -Evaluacioacuten de los impactos producidos por el retroceso de los glaciares sociales culturales ambientales y diversidad bioloacutegica -Produccioacuten de informacioacuten cientiacutefica clara acerca de los glaciares -Clasificacioacuten e inventario de los glaciares -Determinar la naturaleza juriacutedica y proceder a una definicioacuten legal teniendo en cuenta los siguientes aspectos si es un bien del dominio puacuteblico los ubicados en tierras de propiedad privada su consideracioacuten como un ecosistema vinculado a zonas adyacentes

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-Establecer un mecanismo para la incorporacioacuten del estatuto juriacutedico propio del glaciar en el derecho interno -Determinacioacuten de la teacutecnica legislativa aplicable ley marco ley sectorial norma teacutecnica -Anaacutelisis de la legislacioacuten sectorial aplicable en forma indirecta entre otros agua suelos aacutereas protegidas prevencioacuten de desastres -Reconocimiento de los glaciares en la legislacioacuten como cuerpos de agua sujetos a reacutegimen de proteccioacuten especial en virtud de las caracteriacutesticas fiacutesicas geograacuteficas y de vulnerabilidad -Identificar los principios rectores al momento de legislar acerca de ellos tales como el de precaucioacuten prevencioacuten y justicia social -Consideracioacuten del tipo de glaciar seguacuten su ubicacioacuten geograacutefica -Consideracioacuten del EIA como instrumento de gestioacuten de glaciares -En el nivel internacional elaboracioacuten de un tratado para la conservacioacuten de glaciares -Considerarlos en relacioacuten a su vulnerabilidad como ecosistemas fraacutegiles para lo cual deberaacuten contemplarse

-Adopcioacuten de medidas preventivas en materia de desastes naturales producidos por deshielos y desprendimiento de casquetes Proteccioacuten de ecosistemas glaciarios en el establecimiento de aacutereas protegidas -Reconocimiento de la vulnerabilidad de los glaciares al cambio climaacutetico -Reconocimiento de la vulnerabilidad de los glaciares en torno a cuestiones que tienen lugar en ecosistemas adyacentes tales como la quema el cambio de uso del suelo y la deforestacioacuten -En los ecosistemas adyacentes a los glaciares adoptar medidas destinadas a prevenir y controlar las actividades tendientes a ejercer efectos negativos sobre los glaciares -Reconocer el valor de los glaciares por los servicios ambientales que prestan e incluir este concepto respecto de los glaciares para lo cual se deberaacute

-Reconocer los servicios ambientales que presta el glaciar

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-Incorporar en las poliacuteticas de estado y en las legislaciones ambientales los servicios ambientales que prestan los glaciares -Promover los mecanismos necesarios para asegurar la estacioacuten de los servicios (medidas de conservacioacuten prevencioacuten tasas e incentivos) -Considerar que la relacioacuten entre servicio y vulnerabilidad va de la mano con la visioacuten del glaciar dentro de la cuencardquo

Reflexiones finales

Retomando el concepto ya establecido que los glaciares no son

perennes no son renovables que estaacuten en retroceso que el gran desafiacuteo es detener su deterioro es definitivo y prioritario adoptar normativa y poliacuteticas acorde a las conclusiones y propuestas aconsejadas por los expertos y transcriptas en este trabajo tanto a nivel nacional como internacional

Y en este aacutembito considerar la pertinencia y o conveniencia de

celebrar un tratado que en ciertos aspectos adopte ciertas modalidades preservatorias similares a las implementadas en el sistema antaacutertico conformando espacios de cooperacioacuten internacional en materia de investigacioacuten cientiacutefica e intercambios de resultados y experiencias aseguraacutendose la proteccioacuten de este espacio en un reacutegimen que a maacutes de los intereses nacionales contemple el peso de los valores globales que se ponen en juego a traveacutes de la conservacioacuten y cuidado de los glaciares

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LA INTERROGACIOacuteN DE NACIONES UNIDAS- HAacuteBITAT ldquoCAMBIO CLIMAacuteTICO iquestDE VERDAD SON CULPABLES LAS

CIUDADESrdquo

Mirta Liliana Bellotti

Introduccioacuten

El volumen 1 nuacutemero 2 de marzo de 2009 de la revista Urban

World de UN-Habitat lleva como tiacutetulo la pregunta ldquoCambio climaacutetico iquestDe verdad son culpables las ciudadesrdquo122 La directora ejecutiva de UN-HABITAT abre el nuacutemero de la publicacioacuten comentando que los delegados del 4ordm Foro Urbano Mundial celebrado en Nanking en noviembre de 2008 transmitieron la afirmacioacuten de que ninguna ciudad exitosa del mundo moderno puede permitirse ignorar los efectos del cambio climaacutetico El crecimiento urbano armonioso no puede excluir la paliacioacuten de desastres y la reduccioacuten de vulnerabilidades La alerta temprana y los sistemas de vigilancia son de capital importancia Las ciudades deben reducir sus desperdicios y emisiones consumiendo menos energiacutea El foro tambieacuten sentildealoacute que el nexo urbanizacioacuten raacutepida y caoacutetica con el cambio climaacutetico tiene muacuteltiples impactos en grupos de alta vulnerabilidad en especial en las mujeres los joacutevenes y los maacutes pobres

El cambio climaacutetico se estaacute convirtiendo en el principal desafiacuteo del siglo XXI y en el tema protagonista del panorama internacional La comunidad cientiacutefica no se equivoca el cambio climaacutetico nos arrolla las concentraciones de dioacutexido de carbono estaacuten batiendo reacutecords y crecen

Abogada Estudios de postgrado en Salamanca-Espantildea Doctorando de la Universidad Nacional de Coacuterdoba-Argentina y ldquoAlma Materrdquo de Bologna-Italia Miembro del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Coacuterdoba-Argentina 122DODMAN David - SATTERTHWAITE David ldquoiquestDe verdad hay que culpar las ciudadesrdquo en Urban World de UN- Habitat volumen 1 nuacutemero 2 marzo de 2009 p 12 El texto completo de la revista estaacute disponible en Internet gratuitamente en la siguiente direccioacuten httpwwwunhabitatorgpmsslistItem DetailsaspxPublicationID=2877

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exponencialmente Los glaciares de todo el planeta se estaacuten derritiendo y comienzan a desaparecer En esta era urbana en la que la mayor parte de la humanidad vive en ciudades y urbes los grandes desastres resultantes del cambio climaacutetico tienen lugar en las ciudades Son ellas las que maacutes influyen en el cambio climaacutetico

La prevencioacuten puede mejorarse en gran medida a traveacutes de una mejor planificacioacuten del uso del suelo y el perfeccionamiento de los coacutedigos de edificacioacuten a fin de que las ciudades contengan su huella ecoloacutegica El foro mencionado enfatizoacute la necesidad de una accioacuten coordinada a nivel normativo y en su implementacioacuten

El proyecto de UN-Habitat llamado SUD-Net Iniciativa de Ciudades contra el cambio climaacutetico busca minimizar el impacto de los asentamientos humanos y aumentar las capacidades adaptativas de los gobiernos locales apuntaacutendose a mejorar el gobierno urbano la descentralizacioacuten de poderes mejorando la gestioacuten ambiental La iniciativa se dirige a proveer a las ciudades de estrategias integradas para mitigar y adaptarse al cambio climaacutetico ldquoLos municipios no pueden librar solos la batallardquo Las autoridades locales deben liderar la marcha para encontrar soluciones a estos desafiacuteos globales pero se subraya la necesidad de mecanismos de tomas de decisiones nacionales e internacionales especialmente en estos momentos de crisis financiera

1 Las ciudades contribuyen en gran medida a causar el cambio climaacutetico

Seguacuten los caacutelculos del Grupo Intergubernamental de Expertos

sobre el Cambio Climaacutetico (IPCC) las ciudades producen entre el 30 y el 41 de las emisiones de gases de efecto invernadero Pero los datos no proporcionan una cifra exacta probablemente porque no se hacen estimaciones del papel de las ciudades otros centros urbanos y zonas rurales

La iniciativa climaacutetica Clinton afirma que el 80 de esas emisiones provienen de las ciudades lo que es un dato sorprendente dado que el 30 de las emisiones provienen de la deforestacioacuten y la agricultura que se realizan fuera de las ciudades Asiacute que tal vez las ciudades cuenten con el resto de las emisiones y contribuyan asiacute al 70 del total Pero esto no puede ser correcto ya que existen fuentes de emisiones fuera de las ciudades en zonas rurales o en centros urbanos

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demasiado pequentildeos para ser considerados ciudades incluyendo muchas centrales eleacutectricas alimentadas con carboacuten petroacuteleo y gas muchas industrias pesadas y un gran porcentaje de hogares de alto consumo En las naciones con ingresos altos una gran parte de la poblacioacuten adinerada no vive en las ciudades Esto ayuda a explicar por queacute las ciudades de naciones con ingresos altos tienen niveles mucho maacutes bajos de emisiones de gases de efecto invernadero por persona que la media del paiacutes

Las altas estimaciones del papel de las ciudades en la emisioacuten de los gases de efecto invernadero mundiales confunde la quema de combustibles foacutesiles con los gases de efecto invernadero (GEI) Las cifras del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el cambio climaacutetico del 2004 indican que el CO2 procedente de combustibles foacutesiles representa el 57 mundial de los GEI antropogeacutenicos Por lo tanto las ciudades pueden acaparar el 70 del uso de combustibles foacutesiles pero esto representariacutea un 40 de todos los GEI123

Las cifras exageran el papel de las ciudades en las emisiones globales porque se podriacutea estar haciendo suposiciones falsas Por ejemplo se podriacutea estar suponiendo que todas las industrias y las centrales se encuentran en las ciudades O se podriacutea estar confundiendo ldquociudadesrdquo con ldquocentros urbanosrdquo una parte considerable de la poblacioacuten urbana mundial vive en centros urbanos demasiado pequentildeos para ser considerados ciudades Cuando se dice que las ciudades consumen el 75 de la energiacutea global seriacutea interesante saber queacute proporcioacuten de las emisiones de las industrias y centrales se suponen dentro de las ciudades

Los intentos de crear un iacutendice de emisiones comparable a nivel mundial para las ciudades tropiezan con el problema de los liacutemites Es difiacutecil comparar incluso datos relativamente simples Como las cifras de poblacioacuten entre ciudades debido a las diferentes medidas utilizadas para identificarlas iquestSon cifras de una zona administrativa histoacuterica la zona edificada contigua o el aacuterea metropolitana o municipal mayor que puede contener grandes aacutereas en campo abierto

ldquoNo son las ciudades ni los otros centros urbanos o zonas rurales los que producen los GEI sino las actividades concretas que tienen lugar alliacuterdquo sentildealan Dodman y Satterthwaite

123 (wwwipccchpdfassessment-report)

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La mayoriacutea de las grandes estaciones de energiacutea eleacutectrica alimentadas con carboacuten estaacuten fuera de las ciudades pero gran parte de la electricidad que producen se utiliza en ellas Los grandes aeropuertos son utilizados por mucha maacutes gente de la que vive en la ciudad los autores se preguntan entonces si se deberiacutea asignar a la ciudad donde se encuentra todo el combustible que los aviones utilizan

Si nos inclinamos por asignar los GEI dicen Dodman y Satterthawaite no a los lugares donde se producen sino a las casas de la gente cuyo consumo dio lugar a estas emisiones todo el panorama cambia Es decir por ejemplo las emisiones procedentes de una planta de acero no se asignan al lugar donde estaacute situada la faacutebrica sino a la casa de la persona que compra y utiliza los productos fabricados con acero

Calculando de esta manera GEI veriacuteamos que ciudades ricas como Londres Nueva York o Tokio poseen de repente emisiones mucho maacutes elevadas por persona debido a que la mayoriacutea de los bienes consumidos por sus habitantes se fabrican en otro sitio Las grandes ciudades industriales en China verbigracia tendriacutean unos niveles mucho maacutes bajos de emisiones porque la mayor parte de sus GEI vienen de estas industrias y ahora seraacuten asignadas a las ciudades donde viven las personas que compraron estos productos Lo mismo se puede hacer con la electricidad los GEI de las centrales eleacutectricas se asignariacutean a los hogares de las personas empresas e instituciones que consumen la electricidad Las emisiones de la agricultura y la deforestacioacuten se asignan a las personas que consumieron el alimento o los productos madereros

En virtud de este sistema las ciudades cuentan con el 60 o maacutes de todos los GEI afirman los destacados investigadores del Instituto Internacional para el medio ambiente y el desarrollo ya citados Agregan que esto es algo engantildeoso ldquoporque la mayoriacutea de estas emisiones proceden de una proporcioacuten relativamente pequentildea de ciudades del mundo maacutes proacutesperas y con una gran mayoriacutea de habitantes con estilos de vida de alto consumo Por lo tanto tambieacuten en este caso no son las ciudades en general sino una pequentildea proporcioacuten de eacutestas las que acaparan la mayoriacutea de los GEIrdquo124 Sin embargo una parte muy importante de la emisiones provocadas por el consumo provendriacutean de hogares ricos fuera de las ciudades en centros urbanos demasiado 124 DODMAN David y SATTERTHWAITE David Ob Cit p 13

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pequentildeos para se considerados ciudades En general un hogar rural rico tendraacute mayor cantidad de GEI que uno de una ciudad debido a un mayor uso del automoacutevil privado y por mayores demandas de calefaccioacuten y refrigeracioacuten de las viviendas Esta contabilizacioacuten basada en el consumo tambieacuten produce auacuten mayores diferencias entre ciudades en las emisiones per caacutepita Las ciudades que concentran a gente rica con estilos de vida de alto consumo tendriacutean probablemente emisiones de GEI por persona miles de veces mayores que la mayoriacutea de las personas de pequentildeos centros urbanos de bajos ingresos

ldquoPero no son las ciudades en general sino algunas ciudades en particular las que tienen altas emisiones de GEI per caacutepitardquo La mayoriacutea de las ciudades de Aacutefrica Asia y Ameacuterica Latina siguen teniendo niveles bajos de emisiones por persona en la mayoriacutea de las ciudades de los paiacuteses menos adelantados pueden tener entre 120 y 1100 de las emisiones por persona de ciudades como Nueva York o Londres Pero tambieacuten puede inducir a error concentrarse en el promedio urbano de las cifras per caacutepita porque habraacute diferencias muy grandes dentro de las ciudades Si los hogares maacutes pobres tienen emisiones per caacutepita muy pequentildeas las diferencias entre el individuo maacutes emisor y el menos emisor son enormes

Es necesario prestar maacutes atencioacuten al papel que las ciudades desempentildean para el desarrollo econoacutemico y social Pero para Dodman y Satterthware es contraproducente sobrevalorar su contribucioacuten a las emisiones de gases de efecto invernadero ldquoya que esto desviacutea la atencioacuten del verdadero problema el estilo de vida y las elecciones de alto consumo de una proporcioacuten relativamente pequentildea de la poblacioacuten del mundo la mayoriacutea de los cuales mdashaunque no todosmdash vive en naciones con ingresos altosrdquo

Asimismo sentildealan los investigadores citados que la mayoriacutea de las ciudades maacutes expuestas a los impactos del calentamiento del planeta estaacuten en paiacuteses con ingresos bajos y es entre la gente de ingresos bajos donde se concentran los riesgos Estas ciudades contribuyen muy poco a las emisiones de gases de efecto invernadero pero sufren el mayor riesgo causado por el calentamiento global producido por los GEI

Las ciudades y otros centros urbanos de naciones con ingresos bajos deben concentrarse en la adaptacioacuten lo que implica preparar infraestructuras de proteccioacuten para que sus poblaciones no reciban un impacto tan duro de las condiciones meteoroloacutegicas extremas por la

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elevacioacuten del nivel del mar o por las restricciones en los suministros de agua potable

Sentildealan Dodman y Satterthwaite que al culpar a las ciudades de la mayor parte de los GEI se olvida que las ciudades bien planificadas y administradas son fundamentales para desvincular calidad de vida alta de niveles de consumo altos y tambieacuten de emisiones de GEI

Esto se observa en los grandes diferenciales entre ciudades ricas en el uso de gasolina por persona La mayoriacutea de las ciudades de Estados Unidos dispone de tres a cinco veces la cantidad de carburante por persona que la mayoriacutea de las ciudades europeas y resulta difiacutecil comprobar que Detroit tiene cinco veces la calidad de vida de Copenhague o Aacutemsterdam Singapur posee un quinto de la propiedad automoviliacutestica por persona que la mayoriacutea de las ciudades en otras naciones con ingresos altos pero tambieacuten tiene altos ingresos por persona

ldquoLas ciudades han sido lugares de innovacioacuten social cultural econoacutemica y poliacutetica y de hecho en las naciones con ingresos altos los poliacuteticos urbanos demuestran con frecuencia un mayor compromiso con la reduccioacuten de los GEI que los poliacuteticos nacionalesrdquo Las ciudades tienen el gran potencial de combinar calidad de vida alta con emisiones bajas de gases de efecto invernadero y esto es fundamental para lograr la reduccioacuten de gases de efecto invernadero mundiales

Actualmente la mitad de la humanidad vive en aacutereas urbanas y en breve dos tercios de los habitantes del mundo viviraacute en ciudades y urbes Se necesitan cambios profundos y las aacutereas urbanas en crecimiento son precisamente los lugares donde se pueden poner en marcha maacutes raacutepidamente cambios efectivos Nuestras ciudades deben volverse mucho maacutes efectivas en el uso de la energiacutea y debemos cambiar el uso de los combustibles foacutesiles por el uso de las energiacuteas renovables

Debemos hacer que los edificios los nuevos y los antiguos no sean grandes consumidores de la red eleacutectrica de las fuentes de agua sino contribuyentes limpios a la red eleacutectrica al abastecimiento de agua y que no generen residuos Tenemos que reformar nuestros sistemas de transporte favoreciendo el desplazamiento a pie en bicicleta y el transporte puacuteblico limpio

Toda cantidad de petroacuteleo gas o carboacuten que evitemos usar hoy seraacuten los recursos que necesitaremos para subsistir durante la transicioacuten al futuro de energiacuteas renovables Hay energiacutea solar pasiva en abundancia

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para calentarnos si se combina con calor geotermal y grandes posibilidades de aumentar el nuacutemero de paneles solares en los techos y paredes para abastecer las necesidades de energiacutea de los edificios inteligentes con capacidad de sobra para alimentar las redes de suministro locales Si se combina esto con el aprovechamiento de la energiacutea eoacutelica en todo su potencial la energiacutea hidroeleacutectrica de los riacuteos la energiacutea de mareas y olas se puede hacer la transicioacuten descartando el uso de combustibles foacutesiles Esta transicioacuten tendraacute lugar en su mayor parte localmente donde vivimos y estimularaacute el crecimiento del empleo cualificado que permaneceraacute en nuestras comunidades ldquoLo uacutenico que falta es la motivacioacuten poliacutetica para impulsar este plan y ver un futuro brillante y comprometernos como sociedad para alcanzarlo y asirlo para comprometernos a conseguirlo para las generaciones futurasrdquo125

2 Claves para la mitigacioacuten del cambio climaacutetico Planificacioacuten disentildeo urbano y arquitectoacutenico en los Coacutedigos de Edificacioacuten

Existen preocupaciones constantes por la sequiacutea el aumento del

nivel del mar la erosioacuten costera y el uso de la tierra Pero el acuerdo sobre la necesidad de incorporar las preocupaciones medioambientales en la agenda internacional no basta porque el principal desafiacuteo es convencer a liacutederes y poliacuteticos

Es necesario equilibrar las responsabilidades a nivel local regional nacional e internacional estableciendo una ldquoresponsabilidad compartidardquo Existe un desequilibrio llamativo en el proceso de descentralizacioacuten administrativo se estaacute dando maacutes responsabilidad a las autoridades locales pero estos compromisos no se acompantildean con los recursos adecuados entonces la gestioacuten ambiental se ve obstaculizada por los problemas financieros Hay una necesidad apremiante de hacer mayor hincapieacute en la adaptacioacuten al cambio climaacutetico de las ciudades Es fundamental la colaboracioacuten de instituciones locales e internacionales para fortalecer las respuestas locales al cambio climaacutetico126

125 CADMAN David ldquoLos liacutederes del mundo una llamada urgente a la accioacutenrdquo en Urban World de UN-Habitat volumen 1 nuacutemero 2 marzo de 2009 p 6 126 FRAGKIAS Michael ldquoIncluir la vulnerabilidad urbana en la agenda internacionalrdquo en Urban World de UN- Habitat volumen 1 nuacutemero 2 marzo de 2009 p 18

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Tienen un papel fundamental en la mitigacioacuten del cambio climaacutetico los ministerios de infraestructuras los municipios planificadores urbanos arquitectos y el sector de la construccioacuten Las emisiones urbanas de gases de efecto invernadero son producidas principalmente por los edificios la industria y el transporte Se estima que los edificios usan hasta el 40 de la energiacutea y emiten alrededor del 30 de los GEI durante toda su vida uacutetil127 El papel de los profesionales en la planificacioacuten urbana y la conversioacuten de edificios conforme a principios ecoloacutegicos pueden contribuir significativamente a mitigar el cambio climaacutetico

La planificacioacuten y el disentildeo urbano proporcionan el marco en el que se construyen los edificios en cambio el disentildeo arquitectoacutenico dictamina coacutemo se conforman construyen y utilizan los mismos

Los edificios consumen energiacutea y emiten GEI durante su ciclo vital Desde la excavacioacuten de las materias primas la produccioacuten de materiales para la construccioacuten la edificacioacuten en siacute y lo maacutes importante el uso de los edificios que termina con su demolicioacuten

La planificacioacuten y disentildeo del entorno urbano desempentildean un rol significativo en el ahorro de energiacutea y la reduccioacuten de GEI Las ciudades compactas permiten a la gente caminar usar el transporte no motorizado disfrutar de sistemas de transporte puacuteblico y por tanto reducir las distancias de los desplazamientos y las emisiones

Si se toma en consideracioacuten las cuestiones ambientales en el disentildeo urbano se regula la orientacioacuten o exposicioacuten al sol y al viento de las construcciones dependiendo del clima o el uso del agua y la gestioacuten de residuos

Los municipios regulan la planificacioacuten y el disentildeo urbano Deben reforzar la mitigacioacuten urbana del cambio climaacutetico La arquitectura ha tenido avances con disentildeos sostenibles Las paredes y techos por ejemplo o los dispositivos de proteccioacuten solar de los edificios pueden disentildearse para aislarlos mejor reduciendo la peacuterdida de calor en climas friacuteos y alejarlo en climas caacutelidos Estos nuevos disentildeos necesitan

127 EL SIOUFI Mohamed ldquoCoacutemo la construccioacuten es vital para la reduccioacuten de las emisionesrdquo en Urban World de UN- Habitat volumen 1 nuacutemero 2 marzo de 2009 p 19 y ss

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abordar cuestiones como la pobreza urbana y considerar la utilizacioacuten de materiales y tecnologiacuteas de construccioacuten de bajo coste

Es imperativo reforzar las capacidades municipales para regular la tipologiacutea de los edificios construidos en su jurisdiccioacuten en los Coacutedigos de Edificacioacuten y su respectivo control a traveacutes de licencias de construccioacuten para edificios nuevos o para la adaptacioacuten de las edificaciones existentes En la reglamentacioacuten los ministerios de vivienda y construccioacuten asiacute como las autoridades locales que gestionan las licencias de construccioacuten pueden contribuir de manera positiva a asegurar que se apliquen los conceptos de disentildeo de uacuteltima generacioacuten y materiales de construccioacuten adecuados y minimizar el uso de energiacuteas no renovables disminuyendo las emisiones de GEI

Cuando se trata de la seleccioacuten y el uso de materiales de construccioacuten se debe considerar que una de las principales causas de las emisiones es la derivada del transporte Por ello la utilizacioacuten de materiales locales y el correcto manejo de los recursos naturales son importantes El uso de la energiacutea y las emisiones de GEI en el ciclo vital de los edificios alcanza su pico en la fase de construccioacuten Al producir ladrillos y tejas mediante la combustioacuten de arcilla por ejemplo las emisiones de GEI son importantes la madera o carboacuten de lentildea se utiliza con frecuencia para alimentar hornos poco eficientes Cuando se usa la madera para la construccioacuten verbigracia en el caso del desplazamiento masivo de personas en situaciones post-crisis donde existe una necesidad de vivienda y los uacutenicos materiales disponibles son los aacuterboles la consecuencia es la deforestacioacuten y desertificacioacuten

Los ministerios de vivienda construccioacuten e industria las oficinas normativas el sector privado y los arquitectos tienen un importante papel La implementacioacuten de licencias de produccioacuten de materiales para la construccioacuten ayudaraacute a garantizar la calidad y la menor emisioacuten durante la construccioacuten Tecnologiacuteas como los ladrillos de tierra estabilizada producidos por prensas manuales de trabajo intensivo logran emisiones nulas y deben ser fomentados Producir materiales de construccioacuten cerca de la zona reduce las emisiones del transporte Estos puntos deben ser planificados cuidadosamente por arquitectos y constructores

La mayoriacutea de las emisiones de gases de efecto invernadero proceden de la calefaccioacuten el aire acondicionado y la iluminacioacuten Los edificios ya existentes con un alto nivel de GEI deben adaptarse Se debe agregar a estas medidas que seriacutean insuficientes la conducta de las de

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personas que utilizan y gestionan un edificio Una casa pasiva necesita habitantes activos que recuerden por ejemplo apagar las luces

La utilizacioacuten de sistemas sostenibles de construccioacuten requiere un coste inicial que se calcularaacute a traveacutes de un anaacutelisis del ciclo de vida de la edificacioacuten Los constructores suelen invertir lo miacutenimo en la construccioacuten dejando el alto coste del consumo de energiacutea posterior a los usuarios Por ello es necesario utilizar los incentivos financieros disponibles

3 Ciudades sostenibles

Las ciudades son la base de las civilizaciones de las economiacuteas

liacutederes del progreso de la creatividad y de la aplicacioacuten de los imperativos poliacuteticos El viacutenculo entre el cambio climaacutetico las ciudades y sus barrios es inseparable Si bien los cambios en la agricultura en el uso de la tierra y la deforestacioacuten impactan claramente en la dinaacutemica climaacutetica la concentracioacuten de la produccioacuten econoacutemica y de viviendas en las ciudades con su creciente demanda de productos y recursos ha causado la mayor parte de las emisiones de GEI especialmente en el uacuteltimo medio siglo128

Las emisiones de GEI aumentan con los ingresos per caacutepita y la expansioacuten de la ciudad no obstante las ciudades pueden reducir las emisiones de manera efectiva mediante la normativa que contemple el aumento de la eficiencia de transporte urbano que regule la eficiencia energeacutetica de los edificios y mediante la adopcioacuten de patrones de urbanizacioacuten maacutes efectivos

Evidentemente las ciudades tendraacuten que sufrir los impactos climaacuteticos Verbigracia maacutes del 80 de los dantildeos causados en el golfo de Meacutejico por el huracaacuten Katrina tuvieron lugar en las ciudades Las ciudades de los paiacuteses en desarrollo estaacuten especialmente amenazadas por el cambio climaacutetico ya que la mayor parte del crecimiento urbano mundial (econoacutemico y demograacutefico) se estaacute produciendo alliacute Ademaacutes la

128 HOORNWEG Daniel BHADA Perinaz ldquoPorqueacute las ciudades sostenibles son la clave para el cambio climaacuteticordquo en Urban World de UN- Habitat volumen 1 nuacutemero 2 marzo de 2009 p 24 y ss

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mayoriacutea de los pobres del mundo amenazados por el cambio climaacutetico viven ahora en ciudades

La creciente vulnerabilidad de las ciudades es criacutetica dado que el cambio climaacutetico aparece como el gran desafiacuteo para el nuevo siglo urbano El cambio climaacutetico empujaraacute a las ciudades a ser maacutes asertivas en las negociaciones internacionales a desarrollar redes entre ellas a crear un clima de confianza con los ciudadanos y a concentrarse en la gestioacuten y el fortalecimiento de las instituciones locales

Treinta y siete de las mayores economiacuteas del mundo son ciudades Para el 2050 el 70 de la poblacioacuten mundial viviraacute en ciudades y proporciones auacuten mayores de contaminacioacuten consumo de recursos innovacioacuten capital ensentildeanza superior economiacutea cultura y artes se originaraacuten en las ciudades Las ciudades son tambieacuten las mayores empleadoras del mundo El peso econoacutemico de las ciudades es significativamente mayor que el de que las corporaciones globales

Muchas ciudades reconocen que las medidas de mitigacioacuten y adaptacioacuten al cambio climaacutetico son uno de sus principales desafiacuteos Por ello maacutes de 880 ciudades de Estados Unidos han acordado voluntariamente cumplir o superar los objetivos del Protocolo de Kioto

Las ciudades deben encabezar el debate poliacutetico general deberaacuten desempentildear un papel muy importante en la concienciacioacuten iniciar poliacuteticas ecoloacutegicas y ensentildear con el ejemplo Estos esfuerzos tendraacuten que antildeadirse a los desafiacuteos a veces abrumadores que afrontan las ciudades en su lucha para suministrar servicios locales adecuados

Los gobiernos locales estaacuten asumiendo un papel maacutes importante en la respuesta mundial al cambio climaacutetico El cambio climaacutetico obligaraacute a las administraciones de las ciudades a gobernar de manera maacutes amplia integrando plenamente a los ciudadanos en la provisioacuten de servicios y a trabajar maacutes estrechamente con los gobiernos nacionales

El estreacutes climaacutetico se intensifica las ciudades continuacutean teniendo en su competencia grandes responsabilidades como el desarrollo territorial la vivienda la gestioacuten de residuos el tratamiento de aguas residuales y la congestioacuten del traacutefico

La gestioacuten municipal eficaz es un requisito previo para que los ciudadanos avancen hacia soluciones maacutes sostenibles Los ciudadanos deben ser maacutes activos en temas fundamentales como la separacioacuten de residuos y los servicios compartidos por ejemplo el alquiler de coches ldquoEl desarrollo sostenible necesita ciudades sostenibles Las partes

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interesadas maacutes decisivas para avanzar hacia los Objetivos de Desarrollo de Milenio son las ciudades especialmente las de los paiacuteses en viacuteas de desarrollo Estas mismas ciudades estaacuten siendo llamadas para responder al cambio climaacuteticordquo Durante los proacuteximos treinta antildeos las ciudades y sus ciudadanos se enfrentaraacuten a la difiacutecil lucha de mitigar las causas del cambio climaacutetico y adaptarse al aumento de emisiones de GEI

4 Edificacioacuten verde

La construccioacuten ecoloacutegica ahorra dinero crea empleo mejora la

calidad de vida de las personas que residen en edificios verdes y reduce las emisiones de GEI La construccioacuten verde ofrece una solucioacuten viable para ayudar a combatir el cambio climaacutetico porque los proyectos no solo se centran en el uso de las energiacuteas renovables sino que intentan reducir la cantidad de energiacutea usada durante la construccioacuten de las viviendas

Una encuesta realizada por Harrison Interactive en Estados Unidos sobre el estado de concienciacioacuten en temas de construccioacuten verde muestra que los edificios emiten maacutes CO2 que los coches pero que ni siquiera los profesionales de la construccioacuten lo saben El promedio de respuesta fue del 19 que es en realidad menos de la mitad de la respuesta correcta un 40 129

ldquoEn Canadaacute el 35 de las emisiones de GEI vienen de los edificiosrdquo dice Thomas Mueller presidente del Consejo Canadiense para la Construccioacuten Verde rdquoLa gente estaacute muy preocupada por la cantidad de gasolina que utiliza su coche pero deberiacutea mirar cuaacutenta energiacutea cuesta calentar su hogarrdquo

El sistema de calificacioacuten LEED (el sistema de calificacioacuten estadounidense Leadership in Energy and Environmental Design adaptado a Canadaacute) estaacute disentildeado como un sistema de liderazgo dirigido al 20-25 de las principales empresas de construccioacuten del mercado con la idea de que si ese 20 lo adopta impulsaraacute a hacerlo al resto del mercado

La constatacioacuten de que los automoacuteviles y la industria no son los uacutenicos culpables de la contaminacioacuten de carbono ha inducido a los 129 MARKS Sara ldquoCanadaacute abre la senda de la construccioacuten verderdquo en Urban World de UN-Habitat volumen 1 nuacutemero 2 marzo de 2009 p 40 y ss

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urbanistas de Canadaacute a llevar a cabo nuevos proyectos de construccioacuten verde impresionantes Entre esos proyecto se menciona Dockside Green en la ciudad de Victoria capital de la isla de Vancouver en la costa oeste del Paciacutefico es una nueva eco-comunidad cuya primera fase Synergy ha establecido un reacutecord mundial con el mayor nuacutemero de puntos obtenidos en el marco del nuevo sistema de calificacioacuten

Las cifras del gobierno muestran que el coste de construir un edificio LEED es normalmente entre un 2 y un 4 maacutes caro que una construccioacuten convencional Las casas de Dockside Green se han vendido a una amplia gama de personas de innumerables oriacutegenes sociales respaldando la conviccioacuten de Belleghem de que los edificios verdes son un sector en crecimiento El hecho de que la construccioacuten verde siga creciendo a pesar de la actual situacioacuten econoacutemica significa que los desarrolladores de Dockside han creado un modelo realmente sostenible para el crecimiento futuro

Una nueva norma ISO de enero de 2009 ha reconocido la necesidad de la edificacioacuten sostenible El sector de la construccioacuten contribuiraacute al ahorro de energiacutea La norma pone a su disposicioacuten directrices de disentildeo especiacuteficas ldquoEl aumento de los esfuerzos en todo el mundo hacia el uso racional de los recursos naturales estaacute aumentando los mercados de los edificios y equipos energeacuteticamente eficientesrdquo afirma Stephen Turner liacuteder del grupo ISO ldquoEl sector de la construccioacuten tiene grandes perspectivas para el ahorro de energiacutea mediante el disentildeo de edificios con un mejor rendimiento teacutermico y un aumento en la eficiencia de los equipos mecaacutenicos y por supuesto a traveacutes de todo el amplio espectro de la vida uacutetil de los edificiosrdquo

Para producir un impacto real la construccioacuten verde debe adoptarse a nivel mundial Un informe de 2007 sobre los edificios y el cambio climaacutetico del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP) la Iniciativa para la Construccioacuten y los Edificios Sostenibles (SBCI) reconoce que los paiacuteses en desarrollo no siempre poseen la financiacioacuten o las herramientas para construir edificios maacutes ecoloacutegicos Achim Steiner Subsecretario General de las Naciones Unidas y Director Ejecutivo del UNEP dijo ldquoEn algunas estimaciones conservadoras el sector de la construccioacuten en todo el mundo puede ofrecer la reduccioacuten de las emisiones en 18 millones de toneladas de CO2 Una poliacutetica de eficiencia energeacutetica maacutes agresiva podriacutea llegar a

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los dos millones de toneladas o maacutes o sea cerca de tres veces la cantidad que se redujo bajo el Protocolo de Kyotordquo

Reflexiones finales

El cambio climaacutetico es uno de los desafiacuteos maacutes importantes del

siglo XXI Existen grandes preocupaciones por la sequiacutea el aumento del nivel del mar y la erosioacuten costera

Actualmente la mitad de la humanidad vive en aacutereas urbanas Para el 2050 el 70 de la poblacioacuten mundial viviraacute en ciudades La agricultura el uso de la tierra y la deforestacioacuten impactan en la dinaacutemica climaacutetica sin embargo la concentracioacuten de la produccioacuten econoacutemica y de viviendas en las ciudades con su creciente demanda de productos y recursos ha causado la mayor parte de las emisiones de GEI especialmente en el uacuteltimo medio siglo Las emisiones urbanas de gases de efecto invernadero son producidas principalmente por los edificios la industria y el transporte Se estima que los edificios usan hasta el 40 de la energiacutea y emiten alrededor del 30 de los GEI durante toda su vida uacutetil

Las ciudades tienen el gran potencial de combinar calidad de vida alta con emisiones bajas de gases de efecto invernadero La planificacioacuten urbana y la conversioacuten de edificios conforme a pautas verdes pueden contribuir significativamente a mitigar el cambio climaacutetico Es imperativo que los Coacutedigos de Edificacioacuten y normas urbaniacutesticas incluyan planificacioacuten fiacutesica de la ciudad y construcciones verdes implementando su control a traveacutes de licencias de construccioacuten para edificios nuevos o para la adaptacioacuten de las edificaciones existentes En la reglamentacioacuten los ministerios de vivienda y construccioacuten asiacute como las autoridades locales que gestionan las licencias de construccioacuten deben regular la aplicacioacuten de conceptos de disentildeo de uacuteltima generacioacuten y materiales de construccioacuten adecuados minimizando el uso de energiacuteas no renovables disminuyendo asiacute las emisiones de GEI

Son competencia de las ciudades y gobiernos municipales los grandes temas del desarrollo territorial la vivienda la gestioacuten de residuos el tratamiento de aguas residuales y la congestioacuten del traacutefico Pero es necesario equilibrar las responsabilidades a nivel local regional nacional e internacional estableciendo una ldquoresponsabilidad compartidardquo Existe un desequilibrio llamativo en el proceso de descentralizacioacuten

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administrativo se da maacutes responsabilidad a las autoridades locales pero estos compromisos no se acompantildean con los recursos adecuados lo que obstaculiza la gestioacuten ambiental por problemas financieros

La necesidad de tratar con mayor empentildeo la adaptacioacuten al cambio climaacutetico de las ciudades es apremiante Es fundamental la colaboracioacuten de instituciones locales con las internacionales para fortalecer las respuestas al cambio climaacutetico

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PERSPECTIVAS DE LA REGULACIOacuteN JURIacuteDICA DEL CAMBIO CLIMAacuteTICO PENSAR GLOBALMENTE Y ACTUAR

LOCALMENTE

Beleacuten Aliciardi

ldquoEl impacto del cambio climaacutetico mundial puede presentar un desafiacuteo mayor que cualquier otro al que se haya enfrentado

la humanidad con la excepcioacuten del de impedir una guerra nuclearrdquo130

Una breve aproximacioacuten al concepto de Cambio Climaacutetico (CC)

Los sectores ambientalistas como antes lo hicieran los geoacutegrafos vienen alertando desde hace varias deacutecadas sobre los riesgos del cambio climaacutetico global Los libros de geografiacutea de la deacutecada del acute50 del siglo XX ya haciacutean referencias al calentamiento atmosfeacuterico y a la retraccioacuten de los glaciares131

Pero como ciertos sectores poliacuteticos y medios masivos de comunicacioacuten no se hicieron cargo del problema remarcando cambios en el tiempo el peligro pareciacutea ajeno y lejano132

Hoy si bien la situacioacuten es en teacuterminos generales equivalente a la que habiacutea una deacutecada atraacutes sentimos que el cambio estaacute sobre nuestras Abogada El trabajo ha obtenido ldquoPrimera Mencioacutenrdquo en forma compartida en el Concurso de Monografiacuteas sobre el tema PERSPECTIVAS DE LA REGULACIOacuteN JURIacuteDICA EN MATERIA DE CAMBIO CLIMAacuteTICO organizado por el Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Coacuterdoba (2009) Se destaca que a pesar de constituir en su mayor parte compilacioacuten de trabajos de autores diversos tiene la virtud de presentar una visioacuten amplia y global de la problemaacutetica del cambio climaacutetico y sus complejidades juriacutedicas 130 Dichas por Gro Harlem Brundtland en el antildeo 1989 en la conferencia de Toronto cuando era presidenta de la Comisioacuten Mundial de la Organizacioacuten de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Medio Ambiente 131 GEI Ignacio ldquoReflexiones algo hereacuteticas sobre el cambio climaacuteticordquo Revista Tendencias sobre El Cambio Climaacutetico Antildeo I Nuacutemero 2 Primavera 2007 Universidad Blas Pascal Coacuterdoba Argentina 132 Ibidem

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cabezas y le atribuimos ser la causa de todo fenoacutemeno climaacutetico que nos parezca novedoso133

Asiacute que no es una novedad que el clima cambie lo que es un graviacutesimo problema es que cambia tan raacutepido que la humanidad no puede adaptarse al CC

Al CC se lo define como un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composicioacuten de la atmoacutesfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periacuteodos de tiempo comparables134 Desde su misma definicioacuten involucra al modelo de desarrollo actual y por ende complejiza el debate sobre sus causas consecuencias y posibles soluciones

Entonces en primer teacutermino nos preguntamosiquestCuaacuteles son las causas del CC Muy simple cada vez hay maacutes gases de efecto invernadero (GEI GHGs) en la atmoacutesfera En orden de importancia los GEI maacutes destacables son el dioacutexido de carbono (CO2) ya que su concentracioacuten ha aumentado en un 32 desde la revolucioacuten industrial y maacutes de las tres cuartas partes de este aumento se deben a la quema de combustibles foacutesiles (carboacuten petroacuteleo fuel gas) en procesos industriales para transporte manufactura de cemento uso domeacutestico etc en definitiva para obtener energiacutea y tambieacuten al talar y quemar bosques el metano (CH4) cuya concentracioacuten se ha maacutes que duplicado producto de algunas praacutecticas agriacutecolas (especialmente plantaciones de arroz) las explotaciones ganaderas intensivas de porcino y los procesos de obtencioacuten de combustibles foacutesiles (como el gas natural) y tambieacuten por los basurales el oacutexido nitroso (NOX) generado principalmente por la fertilizacioacuten en la agricultura135 el clorofluocarbono (CFC) incluidos el hidroclorofluorocarbono (HCFC) y el perfluorocarbono (PFC) que se han venido usando en las neveras equipos de aire acondicionado espumas plaacutesticas y aerosoles y que antes no existiacutean en la atmoacutesfera y el hexafluoruro de azufre (SF6) se usa en la industria eleacutectrica y metaluacutergica en la produccioacuten de magnesio136

133 Ibidem 134 Definicioacuten de la Convencioacuten Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico (art 12) 135 TANIDES Carlos G Ob Cit 136 Acorde a lo que establece el Protocolo de Kyoto en el Anexo A los seis gases de efecto invernadero son dioacutexido de carbono (CO2) metano (CH4) oacutexido

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Segunda pregunta iquestCuaacuteles son las consecuencias del CC Este calentamiento de la Tierra implica un cambio del clima dentro de un rango que abarca entre los 14 y los 58 ordm C cuyas consecuencias puede ser muy serias como peacuterdidas de ecosistemas temperaturas maacuteximas y miacutenimas maacutes elevadas episodios de precipitaciones maacutes intensos mayor cantidad de eventos meteoroloacutegicos extremos (entre los que se incluyen tormentas tornados huracanes etc) mayores riesgos de inundaciones y sequiacuteas reduccioacuten de glaciares y hielos polares aumento del nivel del mar137 y una gran parte de la poblacioacuten sobre todo la maacutes pobre sufriraacute un empeoramiento de sus condiciones de vida inundaciones peacuterdida de fertilidad del suelo propagacioacuten de enfermedades tropicales (falciparum malaria) escasez de agua hambrunas

A pesar de las controversias que se generen respecto a las causas del cambio climaacutetico porque sea de origen coacutesmico o humano y a sus consecuencias por primera vez la humanidad estaacute de acuerdo en una misma cosa la contaminacioacuten atmosfeacuterica provoca un alarmante calentamiento de la Tierra por lo tanto el cambio climaacutetico es un hecho que resulta indiscutible transformaacutendose en uno de los retos maacutes importantes al que se enfrentan los paiacuteses en este siglo138 y por ello es necesario tomar medidas de prevencioacuten y de minimizacioacuten de sus consecuencias139

Tambieacuten no preguntamos iquestPor queacute es tan difiacutecil poner orden en el planeta Quizaacute lo grave no soacutelo sea el fenoacutemeno del calentamiento global del planeta sino la dificultad de armonizar las posturas de todos los gobiernos del mundo en coacutemo buscar soluciones y aplicarlas con eficacia Parece que el debate sobre el cambio climaacutetico el reconocimiento de su existencia y del peligro que entrantildea ha desatado la tormenta iquestPor queacute es tan difiacutecil ponerse de acuerdo iquestPor queacute el cambio climaacutetico levanta opiniones tan nitroso (N2O) hidrofluorocarbonos (HFCs) perfluorocarbonos (PFCs) y hexafluoruro de azufre (SF6) 137 TANIDES Carlos G Ob Cit 138 ESTEVES Beleacuten - SIBILEAU Agnegraves Cambio Climaacutetico Instrumentos juriacutedicos y los escenarios hacia Pos-Kyoto Informe Ambiental Anual 2009 Editores Mariacutea Eugenia Di Paola Federico Sangalli Silvina Caorsi Fundacioacuten Ambiente y Recursos Naturales Buenos Aires 2009 139 GEI Ignacio Ob Cit

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enfrentadas iquestPor queacute el tratamiento de este fenoacutemeno se ahoga en las decenas de foros internacionales que se organizan desde -hace antildeos en los miles de documentos ambiguos y enrevesados que parecen estar redactados para contentar a todos o en los estudios cientiacuteficos que avalan o desdicen la postura de unos y otros

Pues se trata de un asunto complicadiacutesimo primero porque el cambio climaacutetico es un fenoacutemeno global Por primera vez estamos ante un problema ambiental que afecta a toda la humanidad y que tiene un enorme efecto dominoacute un problema que tiene que ver con un componente clave para la vida del planeta que no es ni maacutes ni menos que la atmoacutesfera Todo estaacute encadenado la subida de la temperatura de la superficie terrestre el deshielo de los polos el aumento del nivel del mar la intensidad de las precipitaciones Las consecuencias son enormes pero es que las causas estaacuten en lo que ha constituido el pilar del desarrollo econoacutemico y social de la humanidad Estamos hablando de introducir cambios en la meacutedula espinal del sistema que no es otra cosa que el consumo de carboacuten y de petroacuteleo Y eso tambieacuten afecta al consumo individual a lo que gastamos cada uno de nosotros a nuestro modo de vida Asiacute que la negociacioacuten es complicada a la fuerza 140

Esta exigencia dadas las actuales estructuras energeacuteticas y el camino que siguen las emisiones representa un tremendo desafiacuteo para nuestra sociedad que puede ser superado no sin dificultad a partir de una fuerte conviccioacuten y un compromiso de todos los sectores involucrados141

Esta conviccioacuten y compromiso pasa por el llamado desarrollo sustentable o sea generar riqueza y bienestar sin que eso lleve una degradacioacuten medioambiental durable

Maacutes que un compromiso eacuteste es el desafiacuteo que otros muchos negociadores lanzan en los foros sobre cambio climaacutetico que vienen celebraacutendose desde hace antildeos La semilla de estos encuentros germinoacute en Estocolmo en junio del 1972 donde en el seno de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente se establecieron los 140 Francisco Javier Rubio de Urquiola Director de la Oficina de Cambio Climaacutetico de Espantildea piensa que el caraacutecter multisectorial del problema impide avanzar con mayor rapidez en la buacutesqueda de soluciones (httpwwwecofieldcomarnotasn-176htm) 141 TANIDES Carlos G Ob Cit

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cimientos de lo que 20 antildeos maacutes tarde se convertiriacutea en el punto de arranque de un complicadiacutesimo entramado de conferencias internacionales con sus consiguientes acuerdos e instituciones de ejecucioacuten

En el presente trabajo inicialmente esbozaremos informacioacuten baacutesica relativa a la Convencioacuten de Cambio Climaacutetico el Protocolo de Kyoto y los mecanismos de flexibilizacioacuten luego se recorreraacute simplificadamente el mercado de carbono abordando sus aspectos no soacutelo generales sino tambieacuten regionales el protocolo de Montreal y posteriormente avanzaremos en la situacioacuten en nuestro paiacutes ya que en materia de CC debemos ldquopensar globalmente pero actuar localmenterdquo Pensar globalmente

El Cambio Climaacutetico es un problema ambiental global pues se enmarca en una serie de fenoacutemenos con impactos negativos en el ambiente que se han generado en gran medida por la actividad del geacutenero humano142 en la seleccioacuten de su camino de desarrollo

Ya que el ambiente y la situacioacuten en que se encuentran cada uno de sus elementos es producto de nuestras propias acciones Por ello concordamos con Luis Camarero que el medio ambiente es ahora fraacutegil bajo nuestro azote Asiacute que cuando coincidimos en que el medio ambiente es un problema decimos que es nuestro problema y ello significa que es un problema social(hellip) 143 iquestQue quiere decir que es un problema social Quiere decir que forma parte de los fenoacutemenos sociales que son el resultado de actitudes interindividuales lo que queda en el grupo despueacutes de hacerse haacutebito colectivo Y que las soluciones razonables no son uacutenicas sino que son ante todo poliacuteticas

142 Asiacute lo dijo el Presidente del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climaacutetico en su discurso al inicio de las sesiones del evento de alto nivel sobre CC titulado El futuro en nuestras manos organizado por el Secretario General de las NU el 24 de Septiembre del corriente antildeo Mr Rajendra Pachauri Ver httpwwwipccchPachauri_240907pdf 143 CAMARERO L (coordinador) DEL PINO J- LAGE X- GARCIacuteA I -GONZALEZ M - MARTIacuteN P - GARRIDO J - APARICI A - PEDRENtildeO A - BANtildeOS P - CONSTANTINI B Medio Ambiente y Sociedad Elementos de Explicacioacuten Socioloacutegica Thomson Editores Espantildea 2006

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Es por esto que las poliacuteticas puacuteblicas a nivel global han comenzado a desarrollar los acuerdos correspondientes para avanzar en la lucha contra el Cambio Climaacutetico A continuacioacuten enunciamos instrumentos internacionales que regulan el Cambio Climaacutetico

Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas de Cambio Climaacutetico (1992)

En el antildeo 1990 luego de dos antildeos de labor en el marco del Panel

Intergubernamental sobre Cambio Climaacutetico (IPCC) quedaba planteada la preocupacioacuten ambiental ya que las evidencias cientiacuteficas respaldaban la teoriacutea sobre la interferencia antropogeacutenica en el sistema climaacutetico global

La Asamblea General de Naciones Unidas inicioacute el proceso y quince meses de intenso trabajo bastaron para lanzar a la firma el primer instrumento internacional especiacutefico sobre cambio climaacutetico la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico (CMNUCC) durante la Cumbre de la Tierra en Riacuteo de Janeiro en 1992 la que fue adoptada en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York el 9 de mayo de 1992 La Convencioacuten entroacute en vigor el 21 de marzo de 1994 y ha recibido 194 instrumentos de ratificacioacuten144

Su objetivo cardinal es ldquoestabilizar las concentraciones de los gases de efecto invernadero (GEI) a niveles segurosrdquo es decir a aquellos niveles en los cuales se permita a los ecosistemas adaptarse naturalmente al cambio climaacutetico de forma tal de asegurar produccioacuten de alimentos sin amenazas y que se permita un desarrollo econoacutemico sustentable En pos de cumplimentar esta meta todos los paiacuteses tienen un compromiso general de confrontar el cambio climaacutetico adaptarse a sus efectos y reportar sobre sus acciones para implementar la Convencioacuten En este sentido tanto los paiacuteses en desarrollo como los desarrollados se han comprometido entre otras obligaciones a presentar comunicaciones nacionales que informe sus inventarios a adoptar programas nacionales para mitigar el cambio climaacutetico a desarrollar estrategias para adaptarse a los impactos a promover la transferencia de tecnologiacutea a cooperar en la investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica y a promover la conciencia en la opinioacuten puacuteblica la educacioacuten y la capacitacioacuten Como se observa estos compromisos son de iacutendole general y tienen por objetivo generar un 144 httpunfcccintparties_and_observerspartiesitems2352php

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sistema de praacutecticas y de procesos que implementen poliacuteticas globales eficaces ante el cambio climaacutetico por parte de todos los Estados Partes

A nivel de compromisos concretos la Convencioacuten Marco planteoacute estabilizar para el antildeo 2000 las emisiones de dioacutexido de carbono (CO2) a los niveles del antildeo 1990 y luego reducirlos progresivamente

Pero a pesar de establecer esos compromisos concretos la Convencioacuten no genera obligaciones juriacutedicamente vinculantes respecto de las reducciones de emisiones Teniendo en cuenta este dato y el hecho de que la tendencia de los niveles de emisioacuten no soacutelo no se acercaba a los de 1990 sino que aumentaban es que se comenzoacute desde la primera de la Conferencia de las Partes (CP) a plantear la idea de generar un instrumento juriacutedicamente vinculante respecto de compromisos de reduccioacuten

Esta Convencioacuten tambieacuten introdujo principios baacutesicos para el tratamiento del cambio climaacutetico y el Derecho al desarrollo sustentable con eacutenfasis en el crecimiento econoacutemico con equidad inclusioacuten social y garantizando la proteccioacuten ambiental como marco esencial para tomar medidas frente al cambio climaacutetico entre ellos (I) el principio que define al cambio climaacutetico como una preocupacioacuten comuacuten de la humanidad (II) el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas de las partes por lo que se reconoce una mayor responsabilidad de los paiacuteses desarrollados145 Este principio indica que los paiacuteses desarrollados tienen un grado de responsabilidad mayor en la generacioacuten de la problemaacutetica y por lo tanto deben liderar el proceso orientado a reducir las emisiones Por ello la Convencioacuten distingue entre los paiacuteses desarrollados y aquellos con economiacuteas en transicioacuten (listados en el anexo I) que constituyen histoacutericamente la fuente del 75 de las emisiones antropogeacutenicas de gases de efecto invernadero y los paiacuteses en desarrollo a los que soacutelo se les podriacutea exigir la adopcioacuten de poliacuteticas y medidas de mitigacioacuten cuando estuvieran disponibles los recursos financieros y las tecnologiacuteas que para ese propoacutesito deben facilitar los paiacuteses

145 Definicioacuten receptada en el artiacuteculo 31 del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico y en el artiacuteculo 10 del Protocolo de Kyoto Ver anexo A del Protocolo de Kyoto en httpunfcccintresourcedocsconvkpkpspanpdf

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industrializados146 (III) el principio precautorio en el sentido de que cuando haya amenaza de dantildeo grave o irreversible no deberiacutea utilizarse la falta de total certidumbre cientiacutefica como razoacuten para posponer tales medidas (IV) el principio de equidad en asignacioacuten de cargas para la mitigacioacuten o sea consideracioacuten de las necesidades y circunstancias especiales de los paiacuteses en desarrollo Esto hace referencia al principio anterior para evitar sobrecargar en desproporcioacuten los efectos del CC y (V) cooperacioacuten internacional abierta para posibilitar el crecimiento econoacutemico y el desarrollo sustentable de todos los Estados Partes

Dentro de los oacuterganos que conforman la CMUNCC se destaca el rol primario que desempantildea la Conferencia de las Partes (COP)147 conformada por todos los paiacuteses que son partes de la Convencioacuten de Cambio Climaacutetico y que representa la autoridad maacutexima con capacidad de decisioacuten Sus principales funciones son la de examinar y evaluar la aplicacioacuten de la Convencioacuten y los compromisos asumidos los nuevos descubrimientos cientiacuteficos y la experiencia conseguida en la aplicacioacuten de las poliacuteticas relativas al cambio climaacutetico las comunicaciones nacionales e inventarios de emisiones presentados por las Partes los efectos de las medidas adoptadas por las Partes los progresos realizados en el marco de las metas acordadas en la Convencioacuten

En el siguiente toacutepico se repasa muy sinteacuteticamente los principales resultados de cada una de las Conferencias de las Partes realizadas a la fecha148

COP 1 1995 Mandato de BERLIacuteN (ALEMANIA) Se establecioacute como objetivo la limitacioacuten de emisiones y se puso

en marcha un proceso de negociacioacuten para decidir la adopcioacuten de compromisos maacutes firmes y maacutes detallados como la reduccioacuten de gases efecto invernadero para los paiacuteses industrializados

146 ANGLEacuteS HERNAacuteNDEZ Marisol ldquoHacia la Consolidacioacuten del Protocolo De Kyoto y el Control de los Gases de Efecto Invernaderordquo Anuario Mexicano de Derecho Internacional Universidad Autoacutenoma de Meacutexico Volumen II 2002 disponible en httpwwwjuridicasunammx 147 La Conferencia de las Partes (COP) es el oacutergano supremo de la Convencioacuten sobre el Cambio Climaacutetico que se reuacutene con periodicidad anual para analizar los avances en el cumplimiento de los objetivos estipulados en la Convencioacuten 148 Fuente Elaboracioacuten propia en base a datos CMNUCC

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COP 2 1996 Declaracioacuten de GINEBRA (SUIZA) Se recomendoacute reforzar la accioacuten de las partes para limitar y

reducir los GEI

COP 3 1997 Protocolo de KIOTO (JAPOacuteN) Se asumioacute el compromiso para reducir los GEI a niveles de 1990

ndashen cumplimiento con el Mandato de Berliacutenndash y se dota de herramientas con miras a cumplir con los compromisos asumidos

COP 4 1998 Plan de Accioacuten de BUENOS AIRES (ARGENTINA) Mecanismos adoptados cumplimientos poliacuteticas y medidas

COP 5 1999 BONN (ALEMANIA) Anuncio de la meta Argentina Se establecioacute un cronograma para

completar el Protocolo de Kyoto Acuerdo para mejorar los informes nacionales

COP 6 2000 LA HAYA (HOLANDA) Fracaso nueva reunioacuten de Bonn COP6 bis 2001 BONN (ALEMANIA) Acuerdo sobre normas operativas del Protocolo de Kyoto

Trabajo sobre apoyo financiero y transferencia tecnoloacutegica

COP 7 2001 Acuerdo de MARRAKECH (MARRUECOS) Establece la reglamentacioacuten para los Mecanismos de Desarrollo

Limpios (MDL) Creacioacuten de la Junta Ejecutiva de MDL

COP 8 2002 Declaracioacuten de NUEVA DELHI (INDIA) Puesta en praacutectica de Marrakech Directrices sobre informes y

reportes

COP 9 2003 MILAacuteN (ITALIA) Se propuso realizar un inventario de tecnologiacuteas existentes

Acuerdo de las modalidades y procedimientos en actividades de forestacioacuten y reforestacioacuten bajo MDL

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COP 10 2004 Programa de Trabajo de BUENOS AIRES (ARGENTINA) Apertura a nuevos tipos de proyectos de MDL relativos a la

forestacioacuten

COP 11 2005 MONTREAL (CANADAacute) Se declaroacute iniciada la ronda de negociaciones por las metas para

el segundo periacuteodo de compromiso (2013-2017) Resoluciones sobre temas de adaptacioacuten Juntamente con la COP 11 tuvo lugar en Montreal la realizacioacuten de la MOP I esto es la primera Reunioacuten de las Partes en el Protocolo149

COP 12-MOP 2 2006 NAIROBI (KENIA) Se consiguioacute un compromiso que asegura la continuidad del

Protocolo de Kyoto de una manera decidida y sin tiempo de vaciacuteo entre el primer y segundo periodo de cumplimiento Los paiacuteses desarrollados declararon que en el proacuteximo futuro se necesitan reducciones de emisiones del 50 respecto a las de 2000150

COP 13 2007 BALI (INDONESIA) 151

Por primera vez los gobiernos reconocieron los datos cientiacuteficos que prueban que el calentamiento global es ldquoinequiacutevocordquo y que el retraso en las acciones de mitigacioacuten soacutelo incrementaraacute el riesgo de mayores impactos en el sistema climaacutetico Se adoptoacute una hoja de ruta (ldquoBali roadmaprdquo) que incluye a los Estados Unidos disentildea el acuerdo post-2012 (o como comuacutenmente se lo llama Post-Kyoto) que deberaacute entrar en vigencia en el antildeo 2013 Esta hoja de ruta contiene las cuestiones que

149 Las decisioacuten es adoptadas en el marco de la COP 11- MOP 1 pueden ser consultadas en el sitio web httpunfcccdeintmeetingscop_11items3394php 150 La Cumbre del Clima 2006 seguacuten Ecologistas en Accioacuten (ONG Espantildeola) ha sido indiferente y en palabras de Kofi Annan ha mostrado una ldquoaterradora falta de liderazgordquo para frenar el cambio climaacutetico 151 Resumen elaborado en base al artiacuteculo de Daniel Perczyk y Hernaacuten Carlino DESPUES DE BALI EL CAMBIO CLIMAacuteTICO EN SU LABERINTO Proyecto Energeacutetico Revista del Instituto Argentino de la Energiacutea ldquoGeneral Mosconirdquo Antildeo 25 - No 81 - Marzo Abril - 2008

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deberaacuten ser negociadas estableciendo entre ellas cuatro bloques de negociacioacuten Mitigacioacuten Adaptacioacuten Tecnologiacuteas y Financiacioacuten

COP 14 2008 POZNAN (POLONIA) Aporte de fondos al Fondo Mundial para el Medio Ambiente

(Global Environmental Facility GEF por sus siglas en ingleacutes)152 COP 15 2009 COPENHAGUE (DINAMARCA) En oportunidad de su visita a Argentina en septiembre del antildeo

2008 el Dr Maas Goote Jefe de la Delegacioacuten de los Paiacuteses Bajos para las negociaciones sobre Cambio Climaacutetico y Negociador Liacuteder de la Unioacuten Europea para el Plan de Accioacuten de Bali expuso en la Conferencia ldquoCambio Climaacutetico Los Caminos a Copenhagerdquo153 que esta COP 15 requiere

-En los aspectos de mitigacioacuten ndashsi bien los paiacuteses desarrollados son los principales responsables de la actual situacioacuten y por ello son quienes deben contribuir a la reduccioacuten de emisionesndash tambieacuten es importante que los paiacuteses en viacuteas de desarrollo lo hagan154

152 El Fondo Global para el Medio Ambiente (Global Environmental Facility GEF) fue creado en 1990 para canalizar financiamientos con el fin de enfrentar los llamados ldquoproblemas ambientales globalesrdquo el del cambio climaacutetico la destruccioacuten de biodiversidad el agujero en la capa de ozono y la contaminacioacuten de aguas internacionales Se trata de un fondo provisional en cuyo manejo intervienen tres agencias el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) responsable de la asesoriacutea teacutecnica el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) que proporciona apoyo cientiacutefico y el Banco Mundial responsable de los proyectos de inversioacuten y la administracioacuten del Fondo 153 Conferencia ldquoCambio Climaacutetico Los caminos a Copenhagenrdquo septiembre de 2008 Se desarrolloacute en la Universidad Catoacutelica Argentina convocada por la Embajada de los Paiacuteses Bajos en la Repuacuteblica Argentina y el Equipo Interdisciplinario para el Estudio de Procesos Atmosfeacutericos en el Cambio Global (PEPACG) dependiente del Instituto para la Integracioacuten de Saber de la UCA 154 Como ejemplo la deforestacioacuten principalmente en paiacuteses en viacuteas de desarrollo representa hoy el 20 de las emisiones globales siendo una de las principales fuentes de gases de efecto invernadero

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-Respecto a las acciones de adaptacioacuten seraacute preciso implementar poliacuteticas de manera urgente dado que los procesos de cambio climaacutetico ya han comenzado Es particularmente importante para los paiacuteses en viacuteas de desarrollo que son los maacutes vulnerables frente a estos cambios -En relacioacuten con la financiacioacuten de las poliacuteticas para hacer frente al Cambio Climaacutetico se demanda una nueva arquitectura financiera que permita hacer frente a los costos de la mitigacioacuten de la adaptacioacuten y de la promocioacuten del desarrollo sostenible En este sentido el sector privado tiene un rol preponderante dado que el mercado depende de sus acciones -En materia de tecnologiacutea resulta necesaria la innovacioacuten para desarrollar e implementar nuevas tecnologiacuteas de bajo carbono y eficientes energeacuteticamente -Con respecto a los ejes de Gobernabilidad se mencionoacute que seraacute necesario que los gobiernos tomen conciencia que tienen la fundamental obligacioacuten de acordar y establecer sistemas regulatorios claros que permitan controlar las emisiones y promover el un marco de solidaridad y equidad para lograr el desarrollo sostenible

Protocolo de Kyoto (1997)

Despueacutes de dos antildeos y medio de negociaciones intensas se

adoptoacute el protocolo de Kyoto en la COP3 de Kyoto (Japoacuten) el 11 de diciembre de 1997155

Como todo instrumento internacional para su entrada en vigor requiere de un nuacutemero miacutenimo de ratificaciones156 en este caso requeriacutea la ratificacioacuten de por lo menos 55 paiacuteses que fueran responsables del 55 del total de las emisiones de GEI de los paiacuteses desarrollados en 1990 Recieacuten en noviembre de 2004 con la ratificacioacuten de Rusia se logroacute cumplir con dicho requerimiento y asiacute el Protocolo de Kyoto entroacute en vigor el 16 de Febrero de 2005 es decir 8 antildeos despueacutes de su

155 Web oficial de la Secretariacutea de la Convencioacuten sobre el Cambio Climaacutetico httpunfcccint 156 El uacuteltimo documento con el status de ratificacioacuten del Protocolo se encuentra disponible en el siguiente link httpunfcccint

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aprobacioacuten lo cual ante un fenoacutemeno que urge las respuestas globales muestra lo complicado de las negociaciones157

El protocolo de Kyoto impone a los paiacuteses desarrollados del Anexo I de la Convencioacuten Marco una reduccioacuten de las emisiones de los gases que provocan el efecto invernadero incluidos en el protocolo en un promedio de 52 por debajo de los niveles del antildeo 1990 (art 3) El plazo para el cumplimiento va desde los antildeos 2008 y 2012 pero los paiacuteses obligados deberaacuten haber realizado progresos evidentes en el antildeo 2005 para llegar a los liacutemites de emisioacuten comprometidos (art 3ordm inc 2ordm)

Las cantidades atribuidas para las Partes del Anexo I son calculadas en base a los compromisos cuantificados de limitacioacuten y reduccioacuten de las emisiones establecidas en el Anexo B del Protocolo expresado como porcentajes respecto del periacuteodo de base ndash1990ndash Asiacute por ejemplo se impone una reduccioacuten del 8 para una significativa cantidad de paiacuteses una reduccioacuten del 7 a los Estados Unidos para otros representa una reduccioacuten del 6 (Canadaacute Hungriacutea Japoacuten y Polonia) Mientras que en algunos paiacuteses se llega al caso de permitir aumentos en las emisiones ndashvgr Islandia hasta en un 10ndash

Un dato de intereacutes es que si estas acciones se realizan en la manera que fueron convenidas las reducciones reales de las emisiones probablemente seraacute mayor que el 5 Pues como destaca el PNUMA en su informe158 ldquo() si se comparan con los niveles previstos para el antildeo 2000 los paiacuteses industrializados maacutes ricos (miembros de la OECD) deberaacuten reducir sus emisiones colectivas en aproximadamente un 10 Esto se debe a que muchos de estos paiacuteses no han logrado cumplir con sus metas no vinculantes de retornar a los niveles de emisioacuten de 1990 en el antildeo 2000 y en los hechos sus emisiones por el contrario han aumentado desde 1990 En cambio los paiacuteses con economiacuteas en transicioacuten han experimentado una caiacuteda de emisiones desde 1990 tendencia que actualmente se estaacute revirtiendo Por este motivo para los paiacuteses desarrollados en conjunto el objetivo del Protocolo del 5

157 Informacioacuten disponible sitio web UNFCCC ldquoStatus of Ratificationrdquo httpunfcccintessential_backgroundKioto_protocolstatus_of_ratificationitems2613php 158 PNUMA y Secretariacutea sobre el Cambio Climaacutetico (CMNUCC) Cambio Climaacutetico Compendio Informativo junio 2003 disponible en wwwmedioambientegovardefaultaspIdarticulo=2005

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representa una reduccioacuten efectiva de un 20 si se la compara con los niveles de emisiones que se proyectan para el 2010 si no se adoptan medidas de controlrdquo

Complementando estos lineamientos definidos en el marco del Protocolo se identifican una serie de compromisos para todas las Partes esto es tambieacuten aquellos paiacuteses que no integrando el listado del Anexo I han ratificado Kioto y por ende asumido ciertas obligaciones relacionadas baacutesicamente con la formulacioacuten de programas nacionales yo regionales para mejorar la calidad de los factores de emisioacuten para mitigar el cambio climaacutetico con la diseminacioacuten de informacioacuten y con la cooperacioacuten en materia de transferencia de tecnologiacutea y creacioacuten de capacidades159

Para cumplir con estos compromisos los Estados pueden implementar acciones que reduzcan la emisioacuten de estos gases dentro de su propio territorio (acciones domeacutesticas) o utilizar cualquiera de estos tres instrumentos que flexibilizan su cumplimiento la ejecucioacuten conjunta la compraventa de emisiones y el mecanismo para el desarrollo limpio que generan tiacutetulos de carbono Los dos primeros funcionan entre los Estados parte del anexo B (paiacuteses desarrollados) y el tercero entre esas partes y aquellas que por ser paiacuteses en viacuteas de desarrollo no tienen compromisos cuantificados Antes de presentar brevemente estas tres herramientas es importante destacar que las tres tienen como rasgo comuacuten el caraacutecter suplementario con relacioacuten al cumplimiento de los objetivos nacionales de lucha contra el CC Por esto la utilizacioacuten de estos tres instrumentos no puede ser un argumento para no desarrollar poliacuteticas nacionales ante el cambio climaacutetico

Mecanismo de Implementacioacuten Conjunta (IC) o Joint Implementation

ldquo() (T)oda Parte incluida en el anexo I podraacute transferir a

cualquiera otra de esas Partes o adquirir de ella las unidades de reduccioacuten de emisiones resultantes de proyectos encaminados a reducir las emisiones antropoacutegenas por las fuentes o incrementar la absorcioacuten antropoacutegena por los sumideros de los gases de efecto invernadero en

159 Protocolo de Kyoto Artiacuteculo 10

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cualquier sector de la economiacuteardquo160 Este mecanismo permite exceder el volumen de emisiones que se le ha asignado a traveacutes del otorgamiento de unidades de reduccioacuten de emisiones (ERUs Emission Reduction Units) si financia las mismas en el territorio de otro Estado Parte del mismo anexo

Comercio de Emisiones (CE) o Emissions Trading ldquo() La Conferencia de las Partes determinaraacute los principios

modalidades normas y directrices pertinentes en particular para la verificacioacuten la presentacioacuten de informes y la rendicioacuten de cuentas en relacioacuten con el comercio de los derechos de emisioacuten Las Partes incluidas en el anexo B podraacuten participar en operaciones de comercio de los derechos de emisioacuten a los efectos de cumplir sus compromisos dimanantes del artiacuteculo 3 Toda operacioacuten de este tipo seraacute suplementaria a las medidas nacionales que se adopten para cumplir los compromisos cuantificados de limitacioacuten y reduccioacuten de las emisiones dimanantes de ese artiacuteculo ()rdquo161 Por lo tanto como vemos este mecanismo posibilita a las partes del anexo B que cumplan con exceso sus metas de reduccioacuten de emisiones en un periodo dado negociar sus excedentes con aquellos paiacuteses tambieacuten del anexo B que no hayan podido cumplir con las suyas

Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) o Clean Development Mechanis

ldquo() El propoacutesito del mecanismo para un desarrollo limpio es

ayudar a las Partes no incluidas en el anexo I a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo uacuteltimo de la Convencioacuten asiacute como ayudar a las Partes incluidas en el anexo I a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitacioacuten y reduccioacuten de las emisiones contraiacutedos en virtud del artiacuteculo 3 En el marco del mecanismo para un desarrollo limpio a) Las Partes no incluidas en el anexo I se beneficiaraacuten de las actividades de proyectos que tengan por resultado reducciones certificadas de las emisiones y b) Las Partes incluidas en el 160 Protocolo de Kyoto Artiacuteculo 6 161 Protocolo de Kyoto Artiacuteculo 17

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anexo I podraacuten utilizar las reducciones certificadas de emisiones resultantes de esas actividades de proyectos para contribuir al cumplimiento de una parte de sus compromisos cuantificados de limitacioacuten y reduccioacuten de las emisiones contraiacutedos en virtud del artiacuteculo 3 conforme lo determine la Conferencia de las Partes en calidad de reunioacuten de las Partes en el presente Protocolordquo162 Este mecanismo permite implementar un proyecto que reduce la emisioacuten de GEI a la atmoacutesfera en un paiacutes en desarrollo

Los proyectos MDL que puedan demostrar la reduccioacuten de emisiones de GEIs tienen el potencial de generar Reducciones Certificadas de Emisionesrdquo (RCE o CERs) mejor conocidas como creacuteditos de carbono

El CER o Certificado de Reduccioacuten de Emisiones ldquoes todo derecho intereacutes creacutedito tiacutetulo beneficio o asignacioacuten de emitir (presente y futura) que provenga de o en relacioacuten a una reduccioacuten de gases de efecto invernadero realizada por el proyecto que incluye todo derecho que puede ser creado seguacuten un determinado reacutegimen legal como resultado de reducciones de GEIsrdquo163

Los creacuteditos de carbono tienen un precio fluctuante caracteriacutestico de un mercado emergente que actualmente oscila en el rango de 9 a 13 Euros164 dependiendo de las caracteriacutesticas particulares del proyecto del tipo de contrato de compra-venta establecido y del momento en que se realiza la transaccioacuten Por ejemplo seguacuten la cotizacioacuten del mercado cada bono de carbono debidamente aprobado en el mecanismo de desarrollo limpio tiene un costo que oscila cerca de los 10 US$

El MDL a diferencia de los otros dos mecanismos instrumentados por el Protocolo de Kyoto resulta de especial intereacutes para las Partes del Anexo I como es el caso de nuestro paiacutes pues habilita un canal interesante de participacioacuten que representa una oportunidad no soacutelo en teacuterminos de transferencia de tecnologiacutea sino tambieacuten de inversiones sustentables Ya que los paiacuteses sin obligacioacuten cuantificable de reduccioacuten que logren esta certificacioacuten a traveacutes de los diversos MDL podraacuten 162 Protocolo de Kyoto Artiacuteculo 12 163 SERRA Lucila Aspectos Legales del MDL Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable httpwwwambientegovararchivoswebOAMDLFiletaller_serrapdf 164 Fuente de Informacioacuten poitcarbon

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tambieacuten hacerse de recursos econoacutemicos con la venta de estos certificados de reduccioacuten que son necesarios para que los paiacuteses con la obligacioacuten cuantificada puedan cumplir con los objetivos de reduccioacuten hasta el 2012

En este caso ambas partes tienen el mismo propoacutesito que es satisfacer el compromiso cuantificado de reducir o limitar emisiones165 En el MDL la parte que es un paiacutes desarrollado o la empresa que reside en un paiacutes desarrollado quiere facilitar con este mecanismo el cumplimiento de su obligacioacuten cuantificada En cambio el paiacutes en desarrollo procura mejorar su desarrollo sustentable De esta forma se crean posibilidades importantes de crecimiento econoacutemico

Este sistema fue concebido con la idea de un participante tecnoloacutegicamente maacutes avanzado y financieramente mejor dotado se asocie a un participante carente de esas condiciones de manera tal que promoveraacute el desarrollo de este menos avanzado166 En definitiva la idea baacutesica es que las empresas internalicen sus externalidades y que preservar el medio ambiente y combatir el cambio climaacutetico se convierta en un negocio atractivo

Sin llegar a realizar un anaacutelisis profundo sobre este sistema podemos llegar a la conclusioacuten de que el incentivo que eacuteste produce es que todos los paiacuteses aun aquellos que no han adherido al Protocolo es reducir maacutes emisiones de las que deben para asiacute poder negociar en el mercado el excedente de bonos y de esta forma obtener una ganancia econoacutemica Creo que en este ejemplo se ve claramente el funcionamiento de la aplicacioacuten de poliacuteticas de incentivos donde a traveacutes de la implementacioacuten del MDL el Estado logra la conducta deseada por parte del particular en este caso de las industrias contaminantes y el particular obtiene un beneficio o ventaja Asimismo las industrias van a verse incentivadas en implementar mecanismos de produccioacuten maacutes limpia para asiacute obtener un mayor nuacutemero de bonos

Por otro lado los paiacuteses en viacuteas de desarrollo van a obtener un mayor financiamiento externo el cual podraacuten utilizar para desarrollar energiacuteas maacutes eficientes y menos contaminantes como por ejemplo el biodiesel biogaacutes y energiacutea eoacutelica proyectos que promuevan el desarrollo 165 Nota diferenciadora del mecanismo de Cumplimiento Conjunto 166 ESTRADA OYUELA RA ldquoEl Mercado de tiacutetulos de carbonordquo Revista del CEI Comercio Exterior e Integracioacuten Nordm 11 mayo 2008 p 130

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sustentable y sostenible los cuales no soacutelo tienen impacto en lo econoacutemico y ambiental sino tambieacuten en lo social y transferencia de nuevas tecnologiacuteas

En la Argentina hay una empresa que se propone producir HCFC y tiene un proyecto de MDL registrado para destruir HFC 23 Se estima que con eacutel generaraacute creacuteditos de carbono por 14 millones de toneladas anuales sobre un total de 37 millones para el conjunto de los proyectos argentinos de MDL Nuestro paiacutes en abril de 2007 anuncioacute la creacioacuten de un Fondo Argentino de Carbono financiado con recursos del Banco Mundial para la promocioacuten de proyectos de MDL Hoy la Argentina tiene registrados 24 proyectos de MDL167 los que incluyen los siguientes sectores168

bull Mejoramiento de la eficiencia en el uso final de la energiacutea bull Mejoramiento de la eficiencia en la oferta de energiacutea bull Energiacutea renovable bull Sustitucioacuten de combustibles bull Agricultura (reduccioacuten de las emisiones de CH4 y N2O) bull Procesos industriales (CO2 de la industria cementera etc HFCs PFCs SF6) bull Proyectos de sumideros (solo forestacioacuten y reforestacioacuten) Aquellos proyectos que pretendan calificar como MDL y

consiguientemente persigan recibir ldquoreducciones certificadas de emisionesrdquo deberaacuten cumplir aquellos criterios definidos baacutesicamente en los siguientes instrumentos

i) el artiacuteculo 12 inc 5 del Protocolo de Kyoto ii) los Acuerdos de Marrakech (que define los principios

naturaleza y las reglas y procedimiento) iii) las decisiones adoptadas en el seno de las COP MOP y iv) las directrices emanadas de la Junta Ejecutiva (oacutergano

maacuteximo del MDL)169

167 wwwambientegovar 168 PNUMA ldquoIntroduccioacuten al MDL Mecanismo de Desarrollo Limpiordquo febrero 2004 169 Entre otros requisitos soacutelo los proyectos que comiencen a partir del antildeo 2000 en adelante seraacuten elegibles la reduccioacuten de emisiones o fijacioacuten de carbono debe ser adicional a lo que hubiera ocurrido en ausencia del proyecto deben tener un resultado neto de reduccioacuten o fijacioacuten de CO2 atmosfeacuterico en el balance final

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De acuerdo a la normativa enunciada el proceso se divide en dos etapas

-instancia nacional en la que se presenta el proyecto y se evaluacutea esencialmente su contribucioacuten al desarrollo sostenible del paiacutes anfitrioacuten

-instancia internacional en la que se valora la contribucioacuten del proyecto a la mitigacioacuten de las emisiones GEI170 Por lo tanto los Creacuteditos de Carbono son documentos emitidos por la Junta Ejecutiva (JE-MDL) una vez que la entidad operacional designada (DOE) haya verificado y determinado de acuerdo con los criterios establecidos la reduccioacuten de emisiones de GEIs

Las bases que el Protocolo establece para este mecanismo estaacuten definidas en el art 12 inciso 5 en el que se hace referencia a

-La participacioacuten voluntaria acordada por cada Parte participante -Unos beneficios reales mensurables y a largo plazo en relacioacuten con la mitigacioacuten del cambio climaacutetico -Reducciones de las emisiones que sean adicionales a las que se produciriacutean en ausencia de la actividad de proyecto certificada

debe existir un plan de monitoreo previamente aprobado por la Junta Ejecutiva del MDL que permita cuantificar la reduccioacuten de emisiones lograda por el proyecto se deben producir reducciones de emisiones reales medibles y de largo plazo certificadas por una tercera parte independiente acreditada por la Junta Ejecutiva llamada Entidad Operacional los stocks de carbono generados por el proyecto deben perdurar en el largo plazo (un punto referido como permanencia) y cualquier emisioacuten que surja del proyecto deberaacute tenerse en cuenta los proyectos deben cumplir con los objetivos de desarrollo sostenible establecidos por el paiacutes anfitrioacuten dos por ciento de los creacuteditos de carbono que le corresponda a un proyecto seraacute reservado para el fondo de adaptacioacuten de paiacuteses severamente afectados por el cambio climaacutetico Este fondo puede ser utilizado para proyectos de uso de la tierra que no sean elegibles como MDL tales como la conservacioacuten de recursos forestales un porcentaje auacuten no determinado de lo obtenido de la venta de los creacuteditos de carbono seraacute retenido para cubrir los costos administrativos de la Junta Ejecutiva del MDL la actividad de proyecto debe ser realizada en un Paiacutes No Anexo I que sea parte del Protocolo de Kioto y por partes que hayan ratificado el Protocolo de Kioto o por entidades privadas que hayan sido autorizadas por esas Partes a participar en el MDL (En esta parte hemos seguido el trabajo de la FARN sobre Cambio Climaacutetico disponible en httpwwwfarnorgardocsp49_mercado_carbonopdf) 170 En el Anexo II se describe este proceso de doble instancia

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Seguacuten cifras de la Secretariacutea de la Convencioacuten sobre el Cambio Climaacutetico actualmente hay 808 proyectos ya registrados cuya reduccioacuten anual de carbono se estima en 168856114 con una proyeccioacuten para sumar 1050000000 para fines del 2012171

Simplificadamente podriacutea afirmarse que el sistema de comercio dentro del cual se compran y venden unidades de reduccioacuten de emisiones (ERUs)172 Unidades de la Cantidad Atribuida (AAUs)173 Unidades de Absorcioacuten (RMUs)174 y Reducciones Certificadas de Emisiones (CERs) 175 es denominado Mercado de Carbono

Como vemos el sistema ofrece incentivos econoacutemicos para que empresas privadas contribuyan a la mejora de la calidad ambiental y se consiga regular la emisioacuten generada por sus procesos productivos considerando el derecho a emitir CO2 como un bien canjeable y con un precio establecido en el mercado La transaccioacuten de los bonos de carbono (un bono de carbono representa el derecho a emitir una tonelada de dioacutexido de carbono) permite mitigar la generacioacuten de gases invernadero beneficiando a las empresas que no emiten o disminuyen la emisioacuten y haciendo pagar a las que emiten maacutes de lo permitido176 Iniciativas Paralelas al Escenario de Kyoto

Paiacuteses como los Estados Unidos que a la fecha no ha ratificado el

Protocolo de Kyoto implementan iniciativas alternativas para reducir las emisiones de gases efecto invernadero Algunos ejemplos liacutemites obligatorios para instalaciones estatales desarrollo de medidas para reducir CO2 en el transporte establecimiento de fondos para proyectos de reducciones desarrollo de regulacioacuten para comercio de emisiones de CO2 entre otros

171 Web oficial de la Secretariacutea de la Convencioacuten sobre el Cambio Climaacutetico httpunfcccint 172 ERUs unidades generadas a partir de proyectos de Implementacioacuten Conjunta 173 AAUs son unidades generadas por los paiacuteses Anexo I partir de sus inventarios nacionales en el antildeo base y sus cantidades atribuidas 174 RMUs son unidades generadas por actividades domeacutesticas de secuestro de carbono en el sector LULUCF (Land Use Land Use Change and Forestry) 175 CERs son unidades generadas a partir de proyectos del MDL 176 httpwwwmeteochileclcambio_climatico_bonos_carbonohtml

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Tambieacuten se distinguen ejercicios colectivos Asiacute recientemente se dio a conocer un acuerdo entre Estados Unidos China India Australia Japoacuten y Corea del Sur177 en el que se concertoacute que los seis paiacuteses trabajaraacuten juntos para desarrollar aplicar y transferir tecnologiacuteas maacutes limpias y eficaces con miras a reducir las emisiones de gases contaminantes El acuerdo anunciado contempla la colaboracioacuten en aacutereas tales como la del gas natural licuado el metano la energiacutea nuclear y la geoteacutermica entre otras

Es dable destacar asimismo que junto con la entrada en vigencia del Protocolo de Kyoto se sumaron otros elementos clave en este proceso como por ejemplo el comienzo de las operaciones del Esquema de Comercio de Emisiones de la Unioacuten Europea (enero 2005) o el Banco de Proyectos de Reduccioacuten de Emisiones iniciativa de la Bolsa de Mercaderiacuteas y Futuros de Riacuteo de Janeiro Brasil (octubre 2005)

Tambieacuten existen ldquomercados voluntariosrdquo nacidos de compromisos unilaterales adoptados por empresas multinacionales (como ABB Dupont IBM Shell Toyota) que consideran que contribuir con la reduccioacuten de GEI es un buen negocio y que empezar ahora las ayudaraacute a un previsible endurecimiento y globalizacioacuten de las regulaciones de control de emisiones Del mismo modo aunque Estados Unidos no ha ratificado el PK ni se espera que lo haga durante la administracioacuten de George Bush algunos estados de dicho paiacutes (como Massachussets California y Oregon) han introducido metas para ciertas industrias o establecido fondos para contribuir con paiacuteses en viacuteas de desarrollo178

Protocolo de Montreal

En el mes de septiembre del 2007 en la 19na conferencia de los Estados Partes del Protocolo de Montreal se acordoacute por unanimidad acelerar la eliminacioacuten progresiva de gases hidroclorofluorocarburos

177 Nota publicada en el Diario Clariacuten julio 2005 ldquoFirmaron un acuerdo paralelo al protocolo de Kyotordquo ver en httpwwwclarincomdiario20050728umm-1022596htm 178 GENG TORRES Luis J Informe final Estudio sobre bonos de carbono para la Liacutenea de Transmisioacuten San Gabaacuten Puerto Maldonado preparado por encargo de Electro Sur Este Peruacute enero 2006

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(HCFCs) por otros gases alternativos179 Si bien la decisioacuten fue motivada por la necesidad de acelerar la recuperacioacuten de la capa de ozono tambieacuten implica mitigar las emisiones de gases efecto invernadero en aproximadamente 16 billones de toneladas de dioacutexido de carbono equivalente (CO-eq) hasta el 2040

En el Protocolo de Kyoto los HFCs se encuentran en un proceso de expansioacuten pues su volumen ha incrementado en aproximadamente 15 por antildeo A pesar de que existen alternativas de menor efecto invernadero para muchos sectores se privilegian en su uso y comercializacioacuten a aquellos de gran capacidad de calentamiento global Si el actual sistema regulatorio permanece intacto estaacute tendencia se veraacute exacerbada por la decisioacuten tomada en Montreal de acelerar la eliminacioacuten progresiva de HCFC pues para cumplir con esta resolucioacuten los Estados se veraacuten forzados a adoptar raacutepidamente sustitutos de los HCFCs entre los que se encuentran los HFCs

En definitiva evitar las emisiones de aquellos HFCs que tienen un gran potencial de calentamiento es una de las estrategias maacutes raacutepidas y efectivas de mitigacioacuten del cambio climaacutetico La implementacioacuten de esta estrategia ademaacutes aparece como una condicioacuten sine qua non si queremos evitar llegar a aquellos puntos que los cientiacuteficos han determinado como puntos de no retorno y que nos llevaran a una crisis climaacutetica irreversible

Por lo dicho en la conferencia 20va de las Partes del Protocolo de Montreal los Estados requirieron al Panel de Evaluacioacuten Teacutecnica y Econoacutemica que analice los costos beneficios y opciones de regular esta clase de HFCs 180

Con el fin de aprovechar al maacuteximo esta importante oportunidad de llevar adelante acciones que importan una raacutepida mitigacioacuten los HFCs que tienen gran poderiacuteo invernadero deben ser objeto de jurisdiccioacuten y competencia del Protocolo de Montreal Una de las cuestiones relevantes

179 En este subtntildeitulo seguiremos el trabajo de PICOLOTTI Romina (ex Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacioacuten Argentina) El Enorme Potencial del Protocolo de Montreal para Mitigar el Cambio Climaacutetico (wwwcedhaorgarescomunicados_de_prensagophpid=231) 180 Estamos convencidos que este informe confirmaraacute los beneficios de eliminacioacuten progresiva de aquellos HFCs con gran poder invernadero y el importantiacutesimo rol que las instituciones del protocolo de Montreal pueden y deben jugar en el proceso

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a tener en cuenta es la rapidez y agilidad con la que el Protocolo de Montreal puede negociar y consensuar la implementacioacuten de la eliminacioacuten progresiva de estos gases

Por ello actualmente este Protocolo aparece como la uacutenica estructura capaz de implementar con eacutexito y equidad esta decisioacuten ya que este tratado con altiacutesimo nuacutemero de ratificaciones que establece obligaciones a paiacuteses desarrollados y a paiacuteses en viacuteas de desarrollo ha demostrado ser una de las estructuras financieras maacutes transparentes de aacutegil y confiable transferencia efectiva de recursos El fondo multilateral ademaacutes evidencia una historia exitosa en transferencia de tecnologiacutea

Los equipos teacutecnicos y cientiacuteficos como por ejemplo el Comiteacute de opciones teacutecnicas (C0TT0C) o el Grupo de evaluacioacuten teacutecnica y econoacutemica (GETE TEAP) trabajan de manera cercana y coordinada con diferentes sectores de la industria desde hace veinte antildeos Estos cuerpos teacutecnicos tienen la posibilidad de preparar informes teacutecnicos y econoacutemicos en tiempo real La rapidez con la cual trabaja el GETE se debe tambieacuten a la familiaridad y conocimiento que este grupo tiene sobre la tecnologiacutea actual las uacuteltimas invenciones tecnoloacutegicas el estado del comercio y sobre todos aquellos sectores que utilizan gases que destruyen la capa de ozono incluyendo los HFCs El TEAP goza de la confianza de los Estados Partes Como vemos eacutestos son los organismos teacutecnicos apropiados para llevar adelante la tarea teacutecnica y cientiacutefica necesaria para la eliminacioacuten progresiva de los HFCs

El protocolo de Montreal asimismo posee la flexibilidad legal necesaria para adecuar raacutepidamente el calendario de eliminacioacuten seguacuten los desarrollos tecnoloacutegicos vigentes a traveacutes del proceso de ajuste Este sistema permite que los Estados Partes comiencen inmediatamente a implementar acciones e incrementar esfuerzos conforme los avances de la ciencia

La propuesta de enmienda tiene como fin permitir que el Protocolo de Montreal regule los HFCs Para ello seraacute necesario que las Partes a) consensuacuteen un nuevo artiacuteculo 2J que establezca el calendario de eliminacioacuten progresiva para la produccioacuten y consumo de HFCs con gran poderiacuteo invernadero b) adicionen un paacuterrafo al artiacuteculo 3 para calcular los niveles de control de HFCs en funcioacuten de su capacidad de calentamiento global incluyendo el anaacutelisis de la vida o ciclo del producto c) acuerden sobre el mecanismo de control del artiacuteculo 5 para las Partes que operan bajo el paacuterrafo 1 del artiacuteculo 5 e) establezcan en

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un nuevo anexo F aquellos HFCs que seraacuten regulados y f) con respecto al financiamiento para cumplir con las obligaciones acordadas las Partes deberiacutean considerar insertar una provisioacuten en el artiacuteculo 10 para confirmar la disponibilidad de financiamiento y su distribucioacuten conforme al paacuterrafo 1 del artiacuteculo 5 Seraacute preciso otorgar preferencia a aquellas alternativas y tecnologiacuteas que sean amigables con el clima De esta manera el financiamiento disponible para la eliminacioacuten de los HCFC podraacute utilizarse para financiar la eliminacioacuten de HFC minimizando y optimizando asiacute los costos Seraacute preciso asiacute mismo adecuar el resto del texto del Protocolo a estos pequentildeos cambios

Si el control de las emisiones HFCs se traslada el Protocolo de Montreal las Partes podriacutean raacutepidamente comenzar a implementar acciones para mitigar estas emisiones incluyendo acciones para la eliminacioacuten de los bancos actuales y el desarrollo de planes para actuar tambieacuten sobre los bancos futuros

Mercosur En Buenos Aires se firmoacute en Junio de 2004 durante la primera

Reunioacuten de Ministros de Medio Ambiente del MERCOSUR Bolivia y Chile la ldquoDeclaracioacuten sobre Cambio Climaacuteticordquo en la cual se exhorta a los paiacuteses del Anexo I a cumplir con sus compromisos mientras que los paiacuteses firmantes se comprometen a seguir con la tarea de puesta en marcha del MDL

Asimismo en la X Reunioacuten de los Ministros de Medio Ambiente del MERCOSUR y Estados Asociados celebrada en Montevideo en el 2009 se elaboroacute un documento conjunto para presentar en la reunioacuten de la COP en Copenhague Lo maacutes importante de este documento es identificar las vulnerabilidades y la adaptacioacuten al cambio climaacutetico de todos los paiacuteses miembros

Organizacioacuten Mundial del Comercio (OMC)

Dentro de la estructura de la OMC hay dos oacuterganos que presentan vinculacioacuten con el CC Por un lado el Comiteacute de obstaacuteculos Teacutecnicos al Comercio (Comiteacute OTC) constituye un foro importante para debatir los reglamentos teacutecnicos adoptados por los gobiernos para mitigar

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el cambio climaacutetico por ejemplo normas sobre productos y prescripciones de etiquetado destinadas a mejorar la eficiencia energeacutetica o el control de las emisiones normas relativas al ahorro de combustible para automoacuteviles requisitos de disentildeo ecoloacutegico aplicables a los productos que utilizan energiacutea programas de eficiencia energeacutetica para los productos de consumo y valores liacutemite de emisioacuten para motores diesel Asimismo el Comiteacute analiza las medidas relacionadas con el cambio climaacutetico para asegurarse de que no constituyen obstaacuteculos innecesarios al comercio internacional pero sin dejar de cumplir los objetivos legiacutetimos de proteccioacuten del medio ambiente y promueve la armonizacioacuten En cuanto a las normas internacionales la Organizacioacuten Internacional de Normalizacioacuten (ISO) ha adoptado cuatro normas (14064 -1 2 y 32006 y 140652007) que incluyen prescripciones para la cuantificacioacuten y la declaracioacuten de las emisiones de gases de efecto invernadero y de las reducciones de esas emisiones Estas normas se refieren a los procedimientos de evaluacioacuten de la conformidad y no incluyen prescripciones sobre los niveles de emisiones para productos especiacuteficos Y por otro lado encontramos el Comiteacute de Comercio y Medio Ambiente (CCMC) cuyo programa de trabajo abarca las principales cuestiones en las que coinciden el comercio y el medio ambiente En el CCMA se han examinado varias cuestiones que se relacionan indirectamente con el cambio climaacutetico como los beneficios para el medio ambiente resultantes de la eliminacioacuten de las restricciones comerciales en los sectores de la energiacutea y la silvicultura y los efectos del etiquetado de la eficiencia energeacutetica en el acceso a los mercados El Comiteacute promueve las ideas para hacer avanzar el programa sobre comercio y medio ambiente y es el portal principal que pueden utilizar los Miembros para analizar maacutes a fondo los viacutenculos entre el cambio climaacutetico y el comercio181

El 26 de junio de 2009 Pascal Lamy (Director General de la OMC) y Achim Steiner (Director ejecutivo del PNUMA) presentaron el informe realizado conjuntamente por ambas organizaciones acerca de ldquoEl comercio y el cambio climaacuteticordquo La OMC plantea que el comercio contribuiraacute a la reduccioacuten de las emisiones de GEI de dos maneras Por una parte ldquola mayor apertura del comercio puede aumentar la 181 Las actividades de la OMC y el reto del cambio climaacutetico (httpwwwwtoorgspanishtratop_senvir_sclimate_challenge_shtm)

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disponibilidad de bienes y servicios inocuos para el clima y disminuir su costo lo que ayudaraacute a satisfacer la demanda en los paiacuteses cuyas ramas de produccioacuten nacionales no producen esos bienes y servicios en cantidad suficiente o a un precio asequiblerdquo Por otra parte ldquoel aumento de los niveles de ingresos que la apertura del comercio trae consigo puede hacer que la opinioacuten puacuteblica exija una reduccioacuten de las emisiones GEIrdquo Para defender esta posicioacuten la OMC se basa en la curva ambiental de Kuznets seguacuten la cual existe una relacioacuten entre el aumento de ingresos por habitante y la disminucioacuten de las emisiones de GEI Pero no hay que olvidar que esta relacioacuten ha dado lugar a resultados contradictorios (uacutenicamente se ha podido demostrar en dos estados) por los que ha sido ampliamente rebatida Por otra parte el propio informe reconoce el riesgo del ldquorefugio de la contaminacioacutenrdquo que supondriacutea que las industrias maacutes contaminantes se estableceriacutean alliacute donde la normativa resulte menos estricta es maacutes desde hace antildeos vivimos efectos similares como la competencia fiscal (reduccioacuten de impuestos a la industria) o la reduccioacuten de los derechos laborales (mano de obra barata que llama a las grandes transnacionales a establecer sus factoriacuteas en paiacuteses con una enorme precariedad laboral)182

Actuar Localmente

La contribucioacuten de la Argentina a la emisioacuten bruta total planetaria de gases efecto invernadero (GEIs) es iacutenfima (09 de las emisiones globales) en comparacioacuten a la de la mayor parte de los paiacuteses desarrollados183 e incluso de algunos paiacuteses en desarrollo184

Como vemos nuestro paiacutes es un pequentildeo emisor de GEI en el contexto mundial pero a pesar de ello la caracteriacutestica del problema del CC requiere como ninguacuten otro del aporte de todas las contribuciones que puedan realizarse en todas partes del mundo en la medida de las

182 Comunicado de prensa de la OMC de 26 de junio de 2009 ldquoLa OMC y el PNUMA publican un informe en el que se explica por vez primera la relacioacuten entre el comercio y el cambio climaacuteticordquo (httpwwwwtoorgspanishnews_spres09_spr559_shtm) 183 Por ejemplo Estados Unidos=206 Unioacuten Europea=14 Rusia=57 184 Por ejemplo China=147 India=56 Brasil=25 Meacutexico=15

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posibilidades que cada paiacutes tenga185 por eso no podemos ni debemos quedar ajenos a los esfuerzos de mitigacioacuten y asiacute lo hemos demostrado en tanto se respete el principio establecido en la Convencioacuten Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climaacutetico y el Protocolo de Kyoto de las responsabilidades comunes pero diferenciadas

Este compromiso estaacute reflejado en que nuestro paiacutes 1) hospedoacute en dos ocasiones la COP186 2) ratificoacute la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climaacutetico mediante ley Nordm 24295 en 1993 y aproboacute el Protocolo de Kyoto en el 2001 por la Ley Nordm 25438 Nacional 3) la intervencioacuten de representantes argentinos en distintos oacuterganos y grupos de trabajo del PK187 la Convencioacuten y el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climaacutetico188 4) la contribucioacuten en iniciativas paralelas a Kyoto que contribuyen a reducir la emisioacuten de GEIs189 5) la implementacioacuten de acciones concretas fronteras adentro que son objeto principal de desarrollo de este trabajo 6) presentoacute para la COP 3 el inventario de gases de efecto invernadero 7) asumioacute en la COP 4 los ldquoCompromisos Voluntariosrdquo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero 8) presentoacute el mecanismo de desarrollo limpio (MDL) asiacute por ejemplo designoacute la Autoridad Nacional190 9) dictoacute normativa que establece los pasos para la aprobacioacuten nacional de proyectos MDL entre otras acciones 10) creoacute el Fondo Argentino de Carbono en septiembre del 2005

185 TANIDES Carlos G Ob cit pp 48-51 186 COP 4 en 1998 y COP 10 en 2004 187 Entre otros el Comiteacute de Cumplimiento la Junta Ejecutiva del MDL y el Panel de Metodologiacuteas 188 Respecto del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climaacutetico Argentina ocupoacute una de las Vicepresidencias del Panel desde 1993 hasta 1997 cuando fue elegida co-presidente del grupo de trabajo II cargo que mantiene hasta la fecha 189 Por ejemplo la iniciativa metano a los mercados financiada por la Agencia de Proteccioacuten Ambiental de los Estados Unidos 190 Creoacute la OAMDL 1998 - Decreto No 822 Designoacute a la SAyDS como AND 2002 - Decreto No 2213

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El tratamiento de la problemaacutetica a nivel nacional incluye los siguientes componentes 1) Gestioacuten de la informacioacuten 2) Adaptacioacuten 3) Mitigacioacuten 4) Negociacioacuten Internacional 5) Capacitacioacuten 6) Sector Industrial y 7) Regulacioacuten legal todos ellos deben ser integrados y coordinados con la debida participacioacuten

Gestioacuten de la informacioacuten disponible y generacioacuten de nueva informacioacuten Este componente abarca todo lo relativo a actividades de

generacioacuten y manejo de informacioacuten de base necesaria para implementar los demaacutes componentes incluyendo entre otras

-las experiencias y el conocimiento empiacuterico de poblaciones locales que han sido y en algunos casos auacuten son objeto de los impactos de eventos climaacuteticos extremos -la informacioacuten sobre las fuentes principales de gases efecto invernadero asiacute como el conocimiento del cambio climaacutetico global y sus impactos a nivel regional En ambos casos se requiere conocer el panorama actual y la proyeccioacuten a futuro El conocimiento de las emisiones actuales y proyectadas de GEIs

son fundamentales para poder identificar las fuentes principales de emisioacuten y aplicar sobre ellas poliacuteticas y medidas destinadas a la reduccioacuten de emisiones

En este sentido la Repuacuteblica Argentina ha realizado cuatro Inventarios Nacionales de Gases Efecto Invernadero correspondientes a los antildeos 1990 1994 1997 y 2000

El uacuteltimo inventario (2000) indica que el 83 de las emisiones totales del paiacutes se concentra en cuatro sectores dioacutexido de carbono en fuentes fijas por generacioacuten y consumo de energiacutea (279) - oacutexido nitroso en suelos agriacutecolas (231) - metano por la fermentacioacuten enteacuterica del ganado (204) y - dioacutexido de carbono en el transporte carretero (125)

Deberiacutea realizarse la medicioacuten o estimacioacuten de los niveles de emisiones ndashactuales y proyectadasndash de gases con efecto invernaacuteculo (GEIs) para cada actividad econoacutemica y social

A este respecto pueden cumplir un importante rol los estudios que deben encararse para la elaboracioacuten de las Comunicaciones

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Nacionales que forman parte de los compromisos resultantes de la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climaacutetico

Las Comunicaciones Nacionales incluyen entre otros estudios tanto escenarios climaacuteticos futuros de la regioacuten asiacute como estudios de vulnerabilidad en distintas regiones (Mesopotamia Patagonia Cuyo etc) y sectores (infraestructura de zonas costeras recursos hiacutedricos productividad agriacutecola etc)

Las conclusiones de estos estudios hacen hincapieacute en la necesidad de profundizar y facilitar las actividades de investigacioacuten en estos aspectos En este sentido la Direccioacuten de Cambio Climaacutetico estaacute trabajando en la elaboracioacuten de un programa de fortalecimiento de la calidad y cantidad de las estaciones de monitoreo climaacutetico la facilitacioacuten del acceso libre a la informacioacuten meteoroloacutegica digitalizada y la priorizacioacuten en el sistema cientiacutefico nacional de becas y subsidios para proyectos de investigacioacuten vinculados al cambio climaacutetico

Con mayor y mejor informacioacuten y conocimiento se podraacute orientar la modificacioacuten de las modalidades de produccioacuten y consumo generando normas poliacuteticas y programas en materia de energiacutea industria recursos naturales agricultura y ganaderiacutea transporte y desarrollo urbano que contribuyan a controlar y a reducir las tasas de crecimiento de emisiones de GEIs y que al mismo tiempo representen beneficios por eficiencia energeacutetica ahorro de recursos conservacioacuten de bosques y suelos etc

Al efecto deben disentildearse adecuados mecanismos de comunicacioacuten y diseminacioacuten que permitan difundir ampliamente la informacioacuten relativa a las diferentes opciones de mitigacioacuten dirigida a todos los niveles y aacutembitos de gobierno a los distintos actores econoacutemicos y sociales y a la ciudadaniacutea en general Todo ello con el propoacutesito muacuteltiple de inducir y reproducir experiencias e iniciativas facilitar la comprensioacuten y aceptacioacuten de las nuevas poliacuteticas y normas impulsar acuerdos voluntarios y de mutuos beneficios alentar el conocimiento y la adopcioacuten de tecnologiacuteas mejoradas y medidas de eficiencia energeacutetica e impulsar la ejecucioacuten de proyectos de secuestro de carbono

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Acciones de adaptacioacuten191 La adaptacioacuten busca promover las modificaciones necesarias en

el manejo de las coregiones la infraestructura los comportamientos humanos y las pautas econoacutemicas para que las zonas afectadas se ajusten a la nueva realidad y se asista a una transicioacuten menos traumaacutetica en teacuterminos sociales y econoacutemicos y con pocos impactos sobre la biodiversidad

Por lo tanto la adaptacioacuten al cambio y la variabilidad climaacutetica constituye una actividad estrechamente ligada con las poliacuteticas de mitigacioacuten debido a que el grado de cambio proyectado en las distintas variables climaacuteticas estaacute en funcioacuten de los niveles de concentracioacuten de GEIs que se alcancen en la atmoacutesfera niveles que a su vez estaacuten determinados por las poliacuteticas que inciden en las emisiones

Las acciones e iniciativas de adaptacioacuten deben ser definidas e implementadas a nivel nacional subregional y provincial dada la responsabilidad de las jurisdicciones federales y los municipios pues los impactos y vulnerabilidades son especiacuteficos de cada lugar

La adaptacioacuten a los impactos del cambio climaacutetico en Argentina requiere la implementacioacuten de poliacuteticas en distintas aacutereas y sectores

Por ejemplo la poliacutetica de recursos hiacutedricos necesitaraacute adaptarse a menores caudales en algunos riacuteos (en particular en la regioacuten de Cuyo) con lo que pueden producirse dificultades en la generacioacuten hidroeleacutectrica y disponibilidad de agua para uso agriacutecola Se deberaacuten incorporar los efectos del cambio climaacutetico esperado en los paraacutemetros de disentildeo de obras de infraestructura en particular las que tienen que ver con el manejo del agua y las obras de contencioacuten para evitar inundaciones

Por ello se deberaacuten adecuar la legislacioacuten y el ordenamiento territorial a los cambios esperados en el clima Por ejemplo se podriacutean dar o quitar incentivos fiscales en una regioacuten donde el clima estaacute cambiando para adecuarse a la situacioacuten futura o legislar sobre el uso

191 Las acciones de adaptacioacuten se relacionan con minimizar los impactos del cambio climaacutetico que sean negativos y potenciar los positivos El IPCC define la capacidad de adaptacioacuten como ldquola habilidad de un sistema de ajuste al cambio climaacutetico (incluida la variabilidad del clima y sus extremos) para moderar dantildeos posibles aprovecharse de oportunidades o enfrentarse a las consecuenciasrdquo

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del suelo teniendo en cuenta mapas de riesgo de inundacioacuten bajo el clima actual

Acciones de mitigacioacuten192 La mitigacioacuten presupone que ndashfrente a los actuales ritmos y

tendencias de emisionesndash los cambios seguiraacuten avanzando maacutes acentuadamente por lo que urge detener el proceso minimizando las causas Para ello deben tomarse acciones decisivas en poliacuteticas y educacioacuten puacuteblica193 en el desarrollo de nuevas tecnologiacuteas y en la promocioacuten de la eficiencia energeacutetica 194y la utilizacioacuten de energiacuteas maacutes limpias195

192 Las acciones de mitigacioacuten son todas aquellas vinculadas con la reduccioacuten de emisiones de gases efecto invernadero o la captura del dioacutexido de carbono que ya ha sido emitido El IPCC define la mitigacioacuten como ldquouna intervencioacuten antropogeacutenica para reducir la emisioacuten de gases con efecto invernadero o bien aumentar sus sumiderosrdquo 193 La promocioacuten de la eficiencia energeacutetica requiere entre otros elementos de programas integrales de educacioacuten informacioacuten desarrollo de tecnologiacuteas y financiamiento de las medidas de eficiencia Estas acciones requieren por un lado programas de estudio especiacuteficos en todos los niveles educativos y campantildeas de informacioacuten a los consumidores y por otro lado el uso de sistemas de etiquetado que incentiven la adopcioacuten de tecnologiacutea eficiente en el uso de energiacutea 194 El uso eficiente de la energiacutea (UEE) es el estudio del consumo energeacutetico y de la manera en que eacuteste puede ser optimizado si se obtienen los mismos servicios a partir de una menor cantidad de energiacutea Entre los servicios maacutes comunes que la energiacutea provee se encuentran el transporte (por automoacuteviles aviones barcos etc) la fuerza motriz (por medio de motores de combustioacuten interna eleacutectricos etc) la iluminacioacuten (mediante laacutemparas incandescentes de descarga etc o con luz natural) la conservacioacuten de alimentos (heladeras freezers etc) la coccioacuten de alimentos la climatizacioacuten (estufas a gas electricidad y equipos de aire acondicionado) etc Por lo tanto la eficiencia energeacutetica es la obtencioacuten de los mismos bienes o servicios con menor gasto de energiacutea Es decir resultan rentables a corto o medio plazo Para todos los artefactos existen alternativas tecnoloacutegicas eficientes que emplean menos energiacutea y en definitiva brindan el mismo servicio sin contaminar y a un menor costo durante su vida uacutetil 195 TANIDES Carlos G Ob cit pp 48-51

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La mitigacioacuten ofrece muchas oportunidades para la Argentina Si se tiene en cuenta que el crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) va acompantildeado de un supuesto aumento de las emisiones ahora maacutes que nunca se debe encarar un desarrollo limpio que evite futuros problemas ambientales Para ello es necesario hacer lo que hasta ahora no se ha hecho planificar196

Las evaluaciones eco-regionales la certificacioacuten forestal o el ordenamiento territorial la evaluacioacuten de opciones tecnoloacutegicas cambios de comportamiento y modificacioacuten de medios para obtener el mismo fin son claros ejemplos que contribuyen a un desarrollo planificado que minimiza los efectos sobre el CC197

Tenemos que revisar de queacute manera toda la infraestructura urbana existente estaacute en condiciones de funcionar con un clima diferente de aquel para el que fue proyectada Tambieacuten hay que revisar el disentildeo arquitectoacutenico pensando en una arquitectura en armoniacutea con el clima con la topografiacutea y con los ciclos de la naturaleza y los movimientos del sol

Las acciones en mitigacioacuten incluyen la disminucioacuten de emisiones y el incremento en su captura

Como se mencionoacute previamente hay cuatro sectores de la economiacutea Argentina que son responsables del 83 de las emisiones Sin embargo este hecho no significa necesariamente que sean los que presentan el mayor potencial para reducir emisiones

Al respecto los sectores industriales maacutes relevantes en emisiones de GEIs (generacioacuten de energiacutea transporte cemento y acero) son relativamente eficientes en teacuterminos de emisiones y las acciones de mitigacioacuten son por lo tanto relativamente maacutes costosas Por otro lado existen sectores como el de los rellenos sanitarios que poseen una contribucioacuten menor sobre las emisiones totales del paiacutes (27) pero presentan un alto potencial de oportunidades de reducir emisiones a un costo relativamente bajo

En materia de mitigacioacuten la SAyDS lleva adelante acciones proactivas incluyendo la identificacioacuten y la asistencia teacutecnica a traveacutes del Fondo Argentino de Carbono al desarrollo de programas o proyectos de

196 Ibidem 197 Ibidem

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reduccioacuten de emisiones de GEIs en sectores que son por su impacto ambiental social y econoacutemico prioritarios para la SAyDS

Desde las otras agencias del Estado si bien en muchos casos por razones ajenas a las ambientales las poliacuteticas puacuteblicas implementadas resultan indirectamente en la reduccioacuten de emisiones de GEIs La ley de promocioacuten de los biocombustibles el etiquetado energeacutetico de heladeras 198y el programa de cambio de luminarias en los que participa la Secretariacutea de Energiacutea constituyen algunos de los ejemplos al respecto

Con respecto al Transporte este sector es muy dependiente de los combustibles foacutesiles cuyas emisiones de CO2 ya en 1990 alcanzaban el 28 de las emisiones de origen energeacutetico y continuacutean creciendo raacutepidamente por lo tanto hay que potenciar los medios de transporte maacutes eficientes como el transporte puacuteblico y el ferrocarril convencional para desplazamientos interurbanos y tambieacuten seriacutea necesario impulsar la fabricacioacuten de motores de tecnologiacuteas menos consumidoras de carburante199

El desarrollo e implementacioacuten de acciones de mitigacioacuten requiere de la identificacioacuten de aacutereas programas y proyectos que posean potencial para reducir la emisioacuten de GEIs y al mismo tiempo contribuyan de manera significativa al desarrollo sustentable Asimismo resulta imprescindible identificar fuentes de financiamiento para implementar las acciones y desarrollar un marco normativo adecuado que las promueva

Con respecto al uacuteltimo punto y para citar un ejemplo de las acciones de la SAyDS en materia legal se estaacute promoviendo la aprobacioacuten e implementacioacuten de los proyectos de ley de proteccioacuten de bosques nativos que contribuiriacutean a reducir las emisiones por la deforestacioacuten en Argentina

198 Las etiquetas de eficiencia energeacutetica son etiquetas informativas que se adosan a los productos manufacturados para describir su desempentildeo energeacutetico Su objetivo es mostrar al puacuteblico consumidor cuaacutel es la eficiencia del producto que estaacuten comprando Muchos paiacuteses del mundo han adoptado con mucho eacutexito estas etiquetas desde hace por lo menos veinte antildeos En la Argentina comenzoacute a aplicarse en forma obligatoria en un principio para heladeras y freezers en abril de 2006 199 FRERS Cristian El Cambio Climaacutetico y su Influencia sobre Argentina (httpwwwecoportalnetContenidoTemas_EspecialesCambio_ClimaticoEl_Cambio_Climatico_y_su_Influencia_sobre_Argentina 01-09-05)

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Por otro lado es necesario promover las fuentes renovables 200 especialmente la eoacutelica (que consiste en el aprovechamiento del viento) la biomasa las micro y miniturbinas hidraacuteulicas las solares teacutermicas (que captan la energiacutea solar para calentar agua aire etc) las fotovoltaicas (que generan electricidad a partir del Sol) etc

En la Argentina el Grupo CAPSA (Compantildeiacutea Argentina de Petroacuteleo Sociedad Anoacutenima) estaacute trabajando en el desarrollo de un interesante proyecto para generar hidroacutegeno a gran escala a partir de la energiacutea eoacutelica como una opcioacuten maacutes que permitiriacutea aprovechar este enorme recurso que posee el paiacutes el viento con fines energeacuteticos201

Para el logro de estas medidas mencionadas seriacutea interesante modificar la fiscalidad de los productos energeacuteticos con la incorporacioacuten de impuestos ambientales que se inviertan luego en eficiencia y energiacuteas renovables202 De alliacute que sea necesario la promocioacuten de una estructura legal y regulatoria que impulse vigorosamente los aspectos anteriores203

MDL en Argentina En cuanto al MDL nuestro paiacutes fue uno de los primeros en contar

con una oficina la Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (OAMDL) que entre otras cosas se encarga de evaluar la contribucioacuten al desarrollo sustentable de los proyectos en el MDL implementados en la Argentina

Hoy existen una serie de proyectos aprobados y algunos maacutes en proceso de evaluacioacuten incluyendo proyectos de captacioacuten de metano en rellenos sanitarios con conversioacuten de centrales teacutermicas a ciclos combinados generacioacuten de energiacutea a partir de biomasa generacioacuten de energiacutea eoacutelica etc

200 Las fuentes de energiacutea tradicionales son los combustibles foacutesiles las grandes centrales hidroeleacutectricas las centrales termonucleares etc y las opciones a estas fuentes se denominan energiacuteas renovables energiacuteas limpias o energiacuteas no convencionales porque llevan a la sustitucioacuten de las energiacuteas foacutesiles y por tanto a la reduccioacuten de emisiones de CO2 201 TANIDES Carlos G Ob cit pp 48-51 202 FRERS Cristian Obcit 203 TANIDES Carlos G Ob cit pp 48-51

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En los uacuteltimos tiempos el MD ha incorporado una nueva modalidad denominada programa de actividades que tiene como principal objetivo poder implementar en este contexto poliacuteticas sectoriales que incluyan maacutes de un proyecto En tal sentido la DCC estaacute trabajando con la Secretariacutea de Energiacutea para implementar un programa que incluya una serie de proyectos vinculados con la sustitucioacuten de combustibles foacutesiles por biocombustibles

Fondo Argentino de Carbono Las poliacuteticas de promocioacuten de programas y proyectos MDL son

canalizadas en la actualidad fundamentalmente a traveacutes del Fondo Argentino de Carbono de la Direccioacuten de Cambio Climaacutetico con una importante cantidad de proyectos en distintas instancias de desarrollo

El Fondo Argentino de Carbono es una iniciativa impulsada por el gobierno nacional tendiente a facilitar el desarrollo de nuevos programas y proyectos que reduzcan emisiones de GEIs con el objetivo de fortalecer la oferta de proyectos argentinos y optimizar la participacioacuten del paiacutes en el mercado de carbono obteniendo mejores precios y fortaleciendo la capacidad negociadora en el mercado mundial

El Fondo presta atencioacuten especial a la elaboracioacuten e implementacioacuten de proyectos de pequentildea escala orientados al desarrollo comunitario

Acciones en capacitacioacuten y concientizacioacuten Como parte de las responsabilidades asumidas y tal como se

encuentra establecido en el Artiacuteculo 6 de la Convencioacuten todas las Partes deben promover y apoyar la educacioacuten la capacitacioacuten y la sensibilizacioacuten del puacuteblico respecto del Cambio Climaacutetico Global y estimular la participacioacuten maacutes amplia posible en el proceso

Bajo este marco la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sostenible (SAyDS) a traveacutes de la Direccioacuten de Cambio Climaacutetico (DCC) desarrolla acciones relativas a la educacioacuten concientizacioacuten capacitacioacuten en tres aspectos fundamentales la ciencia del Cambio Climaacutetico Mitigacioacuten y Adaptacioacuten

En este sentido durante el 2006 la DCC en colaboracioacuten con el aacuterea de Educacioacuten Ambiental de la SAyDS desarrollaron el Plan de

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Difusioacuten y Capacitacioacuten en Cambio Climaacutetico a Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) con el objetivo de capacitar a organizaciones de la sociedad civil sobre el Cambio Climaacutetico Global y sus impactos

La DCC estaacute trabajando en muchos de los aspectos mencionados previamente entre otras en el marco de un proyecto con la Agencia Internacional de Cooperacioacuten del Japoacuten sobre fortalecimiento de capacidades nacionales para hacer frente a los impactos del cambio climaacutetico

Las universidades no soacutelo debieran ser el pivote educacional de la temaacutetica concerniente al cambio climaacutetico generando programas de educacioacuten que lleguen a la poblacioacuten en general sino tambieacuten mejorando el nivel curricular disentildeando nuevos materiales organizando conferencias y programas de intercambio de estudiantes y profesores y colaborando en el desarrollo la demostracioacuten y la implementacioacuten de tecnologiacuteas en beneficio de la industria privada204

Asimismo debieran proveer al desarrollo y la implementacioacuten de campantildeas nacionales regionales estaduales y municipales de concientizacioacuten para educar a la poblacioacuten en general e incentivar la adopcioacuten de praacutecticas ambientalistas seguras205

Obviamente que estas metas no podraacuten lograrse sin una adecuada interrelacioacuten con los sectores industriales y gubernamentales206

Desarrollo cientiacutefico y cambios en el sector industrial Por su parte el sector industrial deberaacute actuar en consonancia con

los sectores universitarios y gubernamentales en el disentildeo y el desarrollo de programas de entrenamiento para permitir que la industria cumpla con las regulaciones fijadas por los gobiernos debiendo asimismo participar activamente en los programas de transferencia de tecnologiacuteas novedosas hacia industrias con el objeto de coadyuvar al logro de los objetivos propuestos207

204 ATRI Diana B Cambio climaacutetico sin tiempo que perder BAE Buenos Aires Econoacutemico Diario de Negocios del Martes 10 de noviembre de 1998 pp 27 31 205 Ibidem 206 Ibidem 207 Ibidem

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Debieran realizar la evaluacioacuten y ponderacioacuten de los costos y beneficios econoacutemicos y sociales que involucran las posibles innovaciones en las poliacuteticas programas y actividades

Regulacioacuten legal Los gobiernos deberaacuten arbitrar las medidas tendientes al dictado

de un marco legal y regulatorio que permita no soacutelo adoptar nuevas reglas de juego sino tambieacuten asegurar su implementacioacuten mediante los mecanismos de prevencioacuten y control adecuados

Se deberiacutea valorar las nuevas tendencias internacionales tanto en materia de regulacioacuten ambiental como desde la perspectiva de las acciones tomadas para enfrentar el cambio climaacutetico Debe nutrirse de las decisiones gubernamentales en el aacutembito normativo y de estiacutemulo pero resulta indudable que los protagonistas de su implementacioacuten seraacuten los distintos actores sociales y econoacutemicos que sobre la base de los incentivos o desincentivos proporcionados desarrollaraacuten las iniciativas de mitigacioacuten

El gobierno debe promover programas de incentivos econoacutemicos que fomenten la innovacioacuten tecnoloacutegica yo reconversioacuten o adecuacioacuten industrial con especial eacutenfasis en pequentildeas y medianas empresas tales como creacuteditos para la reconversioacuten o adecuacioacuten y tasas diferenciales entre otros 208 debe aplicar incentivos fiscales haciendo uso del reacutegimen de fuentes alternativas209 incentivar y promover el uso de tecnologiacuteas y combustibles menos contaminantes como tambieacuten coordinar actividades conjuntas interjurisdiccionales tendientes a tal fin aplicar programas de incentivos que permitan mantener y mejorar en forma progresiva la calidad atmosfeacuterica210 estudiar evaluar e incentivar a los titulares de proyectos para que propicien sobre cualquier otra inversioacuten la construccioacuten de Plantas de Tratamiento de desechos contaminantes211

208 Art 33 Ley Nordm 1727 LCABA 209 Art 4 Ley Nordm 869 LCABA 210 Art 45 y 46 Ley Nordm 1656 LCABA 211 Art 20 inc c de la Ley 6321 de Santiago del Estero (Normas Generales y Metodologiacutea de Aplicacioacuten para la Defensa Conservacioacuten y Mejoramiento del Ambiente y los Recursos Naturales) Tambieacuten art 15 de la Ley de Medio Ambiente de Tucumaacuten (Ley 6253)

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Participacioacuten el rol de los distintos actores Las acciones de adaptacioacuten y mitigacioacuten requieren de la

participacioacuten de distintas aacutereas y niveles de la administracioacuten puacuteblica nacional provincial y municipal asiacute como de la comunidad cientiacutefico-tecnoloacutegica y la sociedad civil

La instrumentacioacuten de las poliacuteticas y acciones en cambio climaacutetico fronteras adentro recaen fundamentalmente sobre la DCC de la SAyDS

De cualquier manera considerando que el conjunto de iniciativas relativas a la mitigacioacuten y adaptacioacuten al cambio climaacutetico requiere de la participacioacuten activa de otros actores se han establecido distintos canales de trabajo con ellos

Comisioacuten Nacional Asesora en Cambio Climaacutetico Estaacute compuesta por representantes de distintas agencias del

estado que se reuacutenen mensualmente con el objetivo principal de facilitar los procesos participativos y de sinergia entre las diferentes aacutereas del gobierno nacional e integrar acciones de mitigacioacuten y adaptacioacuten al cambio climaacutetico en la planificacioacuten de los diferentes sectores yo sistemas

Comisioacuten Nacional Cientiacutefico-Tecnoloacutegica Estaacute compuesta por universidades e instituciones cientiacutefico-

tecnoloacutegicas que se reuacutenen mensualmente con el objetivo de integrar las acciones que desarrollan en Investigacioacuten+Desarrollo (I+D) con las poliacuteticas y medidas sobre cambio climaacutetico que llevan adelante las agencias del estado

La DCC tambieacuten tiene aacutembitos de trabajo comuacuten con la sociedad civil y las provincias en este uacuteltimo caso fundamentalmente a traveacutes del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA)

Coordinacioacuten

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Otro eje fundamental para formular la ENMCC consiste en establecer a traveacutes de las poliacuteticas de mitigacioacuten una mayor vinculacioacuten entre los sectores relacionados a los recursos naturales y aquellos ligados a la energiacutea y a la industria

Dadas las particulares caracteriacutesticas del paiacutes en el corto y mediano plazo se deberiacutea privilegiar el aprovechamiento del enorme potencial de mitigacioacuten de los ecosistemas forestales y otras actividades vinculadas al uso del suelo preparando el camino para una mayor incorporacioacuten de fuentes de energiacutea renovable en el mediano y largo plazo

Para ello debe ponerse especial eacutenfasis en la expansioacuten de las aacutereas forestales y el impulso de diferentes tipos de proyectos rurales que contengan un efectivo componente de captura de carbono desarrollando proyectos piloto en los que se desarrollen las necesarias metodologiacuteas que permitan cuantificar y verificar la capacidad de captura de carbono

A partir de alliacute se podraacuten establecer viacutenculos entre las acciones y programas de mitigacioacuten de los sectores de recursos naturales y de energiacutea en particular aquellas acciones relacionadas con la ampliacioacuten de la oferta de biomasa como fuente de energiacutea la difusioacuten de tecnologiacuteas eficientes para su uso tanto en el aacutembito domeacutestico como de la pequentildea y mediana industria como asiacute tambieacuten aquellas vinculadas a la proteccioacuten de ecosistemas forestales en cuencas que alimenten centrales hidroeleacutectricas

Por su parte la implementacioacuten de la ENMCC que debe revestir un caraacutecter nacional interinstitucional e intersectorial y que abarca el corto mediano y largo plazo requeriraacute disentildear formalizar y operar mecanismos institucionales especializados de manera de permitir orientar conducir y evaluar la aplicacioacuten de las estrategias formuladas

Estos mecanismos institucionales deberaacuten posibilitar -alentar y coordinar esfuerzos convergentes entre los organismos de la administracioacuten puacuteblica nacional provincial y municipal -profundizar y extender la interaccioacuten entre las instituciones acadeacutemicas las instancias gubernamentales competentes y el sector industrial -incentivar a empresarios productores rurales y otros actores sociales a emprender iniciativas de mitigacioacuten en sus respectivos aacutembitos

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-establecer una instancia especializada en normar regular y verificar las actividades de mitigacioacuten de GEIs de manera de posibilitar -en los casos en que ello sea posible- su incorporacioacuten a los mecanismos internacionales de comercio de emisiones Tambieacuten debe contemplarse la promocioacuten activa de una amplia

colaboracioacuten internacional en materia de estudios metodologiacuteas proyectos desarrollo de capacidades teacutecnicas e intercambio de informacioacuten apoyada en la asistencia y los servicios que brindan diferentes organismos internacionales especializados y en acuerdos especiacuteficos bilaterales o multilaterales

De maacutes estaacute decir que en un paiacutes con una tasa de deforestacioacuten

que muestra un incremento alarmantemente en los uacuteltimos antildeos un incentivo econoacutemico para evitarla seriacutea por demaacutes bienvenido Conclusioacuten ldquoCambio climaacutetico un problema de todosrdquo

El Cambio Climaacutetico Global es un hecho que ha dejado muy

claro la globalizacioacuten de los problemas ambientales por ello seriacutea imposible e inuacutetil enfrentar los problemas maacutes graves en el ambiente si no es una empresa que involucre a todas las naciones212

Indudablemente la implementacioacuten de las herramientas previstas en el marco del Protocolo de Kyoto se encuentra en un estadio de pleno desarrollo evidenciaacutendose en este sentido un verdadero ejercicio de learning-by-doing Se advierte que mientras se recorran las viacuteas trazadas por estos instrumentos simultaacuteneamente figuras como fondo de carbono mercado de carbono creacuteditos de carbono la naturaleza juriacutedica los marcos normativos e impositivos demandan ser precisados y enriquecidos en sus conceptualizaciones y en sus alcances213

212 FRERS C El Cambio Climaacutetico y su Influencia sobre Argentina (httpwwwecoportalnetContenidoTemas_EspecialesCambio_ClimaticoEl_Cambio_Climatico_y_su_Influencia_sobre_Argentina 01-09-05) 213 Cf Investigacioacuten y Promocioacuten MDL-bono de carbonoconstruccioacuten de una agenda multisectorial (httpwwwfarnorgarcomerciokyotohtml)

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Este ejercicio de ldquoaprender haciendordquo necesariamente debe ser transversal y obliga a considerar los aportes las experiencias y las incertidumbres desde diferentes sectores tanto puacuteblico como privado214

Por ello el disentildeo de un marco de actuacioacuten adecuado para el conjunto de iniciativas relativas al cambio climaacutetico supone una gran coordinacioacuten y eficacia con las actividades que llevan a cabo otros actores vinculados con la problemaacutetica

De alliacute que es importante integrar las opciones y medidas de mitigacioacuten y adaptacioacuten al cambio climaacutetico en otras poliacuteticas en curso

Ya que una poliacutetica realista de Cambio Climaacutetico no puede ser un eje en si misma sino que debe responder y contribuir a las estrategias nacional y regionales de desarrollo Por ello la caracteriacutestica distintiva de una estrategia de cambio climaacutetico debe ser su insercioacuten en las poliacuteticas sectoriales yo regionales como una variable maacutes en algunos casos relevante de las mismas

Esto es asiacute porque no nos encontramos frente a una cuestioacuten reservada exclusivamente a gobiernos ni tampoco a empresas a paiacuteses desarrollados o sumidos en la pobreza a sectores productivos o a organizaciones de consumidores215

Cada habitante del planeta cualquiera sea la lengua que hable la religioacuten que profese el lugar en que viva la posicioacuten econoacutemica que detente o el paiacutes al que pertenezca es actor partiacutecipe responsable y viacutectima de lo que suceda en el futuro 216

En este marco conceptual los municipios los barrios y finalmente la unidad fundamental de la sociedad cada familia deberaacuten entender que eacuteste no es un problema de los otros sino que de no adoptar acciones concretas en todos los aacutembitos sin demoras en no maacutes de cien antildeos podriacutea producirse un recalentamiento superior a un grado provocando una serie de fenoacutemenos a partir de los cuales la vida humana se haraacute maacutes que difiacutecil en la tierra217

Para terminar me gustariacutea citar las palabras del ex vicepresidente estadounidense Albert Arnold Gore (Jr) conocido como Al Gore El cambio climaacutetico es un desafiacuteo generacional Tenemos que

214 Ibidem 215 ATRI Diana B 27 31 216 ATRI Diana B Ob cit Pp 27-31 217 Ibidem

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ser la generacioacuten que hizo lo que debiacutea218 Ojalaacute que asiacute sea en aras del desarrollo sustentable a fin de garantizar que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras219

218 Expresiones de Al Gore en el primer encuentro sobre lsquoEnergiacutea Municipio y Calentamiento Globalrsquo celebrado en Madrid el 07-02-2007 Al Gore en 2006 protagonizoacute el documental ganador del Oscar Una verdad incoacutemoda que trata del cambio climaacutetico y en 2007 fue galardonado con el Premio Nobel de la Paz por su contribucioacuten a la reflexioacuten y accioacuten mundial contra el cambio climaacutetico y con el Premio Priacutencipe de Asturias de Cooperacioacuten Internacional 219 BIBLIOGRAFIacuteA -ANGLEacuteS HERNAacuteNDEZ Marisol ldquoHacia la Consolidacioacuten del Protocolo De Kyoto y el Control de los Gases de Efecto Invernaderordquo Anuario Mexicano de Derecho Internacional Universidad Autoacutenoma de Meacutexico Volumen II 2002 (httpwwwjuridicasunammx) -ATRI Diana B ldquoCambio climaacutetico sin tiempo que perderrdquo BAE Buenos Aires Econoacutemico Diario de Negocios de 10 de noviembre de 1998 pp 27-31 -CAMARERO L (Coord) - DEL PINO J - LAGE X - GARCIacuteA I - GONZALEZ M -MARTIacuteN P - GARRIDO J - APARICI A - PEDRENtildeO A - BANtildeOS P -CONSTANTINI B Medio Ambiente y Sociedad Elementos de explicacioacuten socioloacutegica Thomson Editores Espantildea 2006 -ESTEVES Beleacuten - SIBILEAU Agnegraves Cambio Climaacutetico Instrumentos juriacutedicos y los escenarios hacia Pos-Kyoto INFORME Ambiental ANUAL 2009 Editores Mariacutea Eugenia Di Paola Federico Sangalli Silvina Caorsi Fundacioacuten Ambiente y Recursos Naturales Buenos Aires 2009 -FRERS C El Cambio Climaacutetico y su Influencia sobre Argentina (httpwwwecoportalnetContenidoTemas_EspecialesCambio_ClimaticoEl_Cambio_Climatico_y_su_Influencia_sobre_Argentina 01-09-05) -GEI Ignacio ldquoReflexiones algo hereacuteticas sobre el cambio climaacuteticordquo Revista Tendencias sobre El Cambio Climaacutetico Antildeo I Nuacutemero 2 Primavera 2007 Universidad Blas Pascal Coacuterdoba Argentina -Informe Anual de la Secretariacutea de Energiacutea 2003 (httpwwwambientegovararchivoswebUCC) PERCZYK Daniel - CARLINO Hernaacuten ldquoDespueacutes De Bali El Cambio Climaacutetico En Su Laberinto Proyecto Energeacuteticordquo Revista del Instituto Argentino de la Energiacutea General Moscoacuten Antildeo 25 No 81 marzo abril-2008 -PNUD ldquoEstudios de Vulnerabilidad y Adaptacioacutenrdquo Proyecto PNUD ARG95G31 PNUD-SECYT 1987 TANIDES Carlos G ldquoCambio Climaacutetico y Energiacutea Proyecto Recursos Energeacuteticos Alternativosrdquo Fundacioacuten Vida Silvestre Argentina (FVSA) Buenos Aires 2004 Nordm 90 oct-dic 2004 pp 48-51

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DERECHO DEL CAMBIO CLIMAacuteTICO LOS GLACIARES Y EL CAMBIO CLIMAacuteTICO PERSPECTIVAS DE UNA

REGULACIOacuteN JURIacuteDICA EN ARGENTINA

Paulina Martiacutenez

Introduccioacuten220

El presente trabajo monograacutefico tiene por objeto el abordaje de las perspectivas de la regulacioacuten juriacutedica en materia de cambio climaacutetico o como bien recientemente ha sido denominado por algunos juristas el ldquoderecho del cambio climaacuteticordquo integrante de una rama maacutes amplia que es el derecho ambiental pero desde un aspecto del mismo cual es el vinculado con la tutela de los glaciares y ambiente periglaciar tratando de justificar yo fundamentar la necesidad de contar en el derecho positivo argentino con una regulacioacuten juriacutedica especiacutefica que con respeto de las autonomiacuteas provinciales y en el marco de un federalismo denominado de ldquoconcertacioacutenrdquo o de ldquocomplementariedad maximizanterdquo establezca los presupuestos miacutenimos de proteccioacuten de los glaciares (entendidos como toda masa de hielo perenne estable o que fluye lentamente con o sin agua intersticial formado por la recristalizacioacuten de la nieve ubicado en diferentes ecosistemas cualquiera sea su forma dimensioacuten y estado de conservacioacuten integrando su constitucioacuten el material detriacutetico rocoso y los cursos internos y superficiales de agua) y del ambiente periglacial (entendido como el aacuterea de alta montantildea con suelos congelados que actuacutea como regulador del recurso hiacutedrico) con el objetivo de preservarlos como reservas estrateacutegicas de recursos hiacutedricos y proveedores de agua de recarga de cuencas hidrograacuteficas tanto para las

Abogada Miembro Correspondiente del Instituto El trabajo se incluye en el Cuaderno en tanto ha obtenido ldquoPrimera Mencioacutenrdquo en forma compartida en el Concurso de Monografiacuteas sobre el tema PERSPECTIVAS DE LA REGULACIOacuteN JURIacuteDICA EN MATERIA DE CAMBIO CLIMAacuteTICO organizado por el Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Coacuterdoba (2009) 220 La expresioacuten ldquoDerecho del Cambio Climaacuteticordquo fue tomada de la disertacioacuten de la Dra Sheila Abed en el marco de las V Jornadas Latinoamericanas de Derecho Ambiental realizadas en la ciudad de Salta en agosto de 2009

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actuales y futuras generaciones en razoacuten de encontrarse actualmente -seguacuten estudios cientiacuteficos y tal como se procuraraacute analizar- amenazados y en franco proceso de retroceso por efecto del cambio climaacutetico ademaacutes de otros factores como por ejemplo intervenciones humanas directas e indirectas de proyectos productivos

Los glaciares y el ambiente periglacial

Concepto221

Conforme se adelantara en la introduccioacuten los glaciares pueden ser

definidos como ldquotoda masa de hielo perenne estable o que fluye lentamente con o sin agua intersticial formado por la recristalizacioacuten de la nieve ubicado en diferentes ecosistemas cualquiera sea su forma dimensioacuten y estado de conservacioacuten Son parte constituyente de cada glaciar el material detriacutetico rocoso y los cursos internos y superficiales de aguardquo

En tanto que el ambiente periglacial es ldquoel aacuterea de alta montantildea con suelos congelados que actuacutea como regulador del recurso hiacutedricordquo

Los glaciares en nuestro paiacutes

Seguacuten datos proporcionados por la Secretaria de Ambiente de la

Nacioacuten Argentina cuenta con un gran nuacutemero de glaciares que se extienden a lo largo de la Cordillera de Los Andes desde Salta hasta Tierra del Fuego222

Sin embargo no es posible brindar en este trabajo monograacutefico un detalle exacto de los mismos en razoacuten de la inexistencia a la fecha actual en nuestro paiacutes de un Inventario Nacional de Glaciares

Importancia de los glaciares y del ambiente periglacial

-Constituyen reservorios o fuentes estrateacutegicas de agua

221 Se sigue la definicioacuten dada por la ley Nordm 26418 de Presupuestos Miacutenimos para la Proteccioacuten de los glaciares y el ambiente periglacial 222 V httpwwwambientegovar

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El agua es un recurso natural fundamental y estrateacutegico para el desarrollo de la vida en el planeta Sin embargo uno de los grandes problemas que ya estaacute afectando a la poblacioacuten humana a nivel global y en particular a determinadas regiones aacuteridas es la escasez y las limitaciones en el acceso al agua potable (por uso ineficiente contaminacioacuten y distribucioacuten espacial heterogeacutenea) colocando asiacute a la poblacioacuten mundial en situacioacuten de vulnerabilidad y generando graves conflictos sociales econoacutemicos y ambientales223

Un reciente documento titulado ldquoEl Agua en un Mundo en Cambiordquo de la ONU dibuja un dramaacutetico panorama de la situacioacuten de los recursos hiacutedricos del planeta y alerta sobre la crisis que se podriacutea afrontar en un futuro cercano Este documento indica que ldquoen muchas partes del mundo ya se estaacuten imaginando un futuro en el que no se dispongan de fuentes hiacutedricas fiables y que por otra parte la reduccioacuten de los glaciares y de las capas de nieve en las montantildeas a causa del aumento de las temperaturas globales supone un peligro para el quince por ciento de la poblacioacuten mundial que depende del agua producida por el deshielordquo224 Tambieacuten sentildeala que los cambios provocados en el clima por el calentamiento global pueden agravar las inundaciones y las sequiacuteas Un ejemplo cercano lo constituye la sequiacutea que se vivioacute en Coacuterdoba y que causoacute que el Dique La Quebrada llegara a un nivel alarmante por debajo de su estado normal situacioacuten que se repitioacute en casi todas las Sierras Chicas por lo que Villa Carlos Paz entroacute en alerta roja pudiendo estos inconvenientes ocasionar la interrupcioacuten del suministro de agua potable o su racionamiento225

En este grave contexto corresponde recordar que a nivel global soacutelo el 3 del agua total del Planeta es dulce El 97 restante corresponde al agua de los oceacuteanos De ese 3 la mayor reserva se encuentra en aguas subterraacuteneas y en forma de hielo en sitios como Antaacutertida el Aacutertico y los llamados en general glaciares continentales En el caso particular de nuestro paiacutes regiones como La Patagonia Cuyo y el Noroeste argentino (NOA) se benefician y basan buena parte de sus

223 Veacutease en ese sentido los fundamentos al proyecto original de ley Nordm 26418 224 httpwwwunescoorgwater 225 V La Voz del Interior ldquoAlarma tambieacuten en las Sierras Chicasrdquo martes 27 de octubre de 2009

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actividades en gran medida del agua que proviene de los glaciares226 por cuanto son reservorios naturales de agua De no existir este reservorio o si el mismo fuera alterado en sus condiciones naturales seguramente estas regiones tendriacutean una historia muy diferente a la que han transitado en el uacuteltimo siglo Por ello la conservacioacuten de los glaciares y como garantiacutea de ellos el ambiente periglacial en cuanto fuentes de agua en estado soacutelido y verdaderos ecosistemas deviene en una cuestioacuten estrateacutegica y en una obligacioacuten indelegable del Estado Nacional para hacer frente a los proacuteximos escenarios pronosticados del cambio climaacutetico227 y a la consiguiente escasez hiacutedrica mencionada a fin de asegurar la provisioacuten futura de agua en las regiones aacuteridas y semiaacuteridas de la Argentina tanto para las actuales como futuras generaciones

- Son proveedores de agua de recarga de cuencas hidrograacuteficas Seguacuten la Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la

Nacioacuten los glaciares son reservorios de agua en estado soacutelido que almacenan agua en invierno principalmente por precipitacioacuten en forma de nieve y la liberan en verano por la fusioacuten superficial de nieve y el hielo228

El balance de masa glaciar es el resultado de la suma de la acumulacioacuten y ablacioacuten La acumulacioacuten implica los procesos que aportan maacutes al glaciar y la ablacioacuten implica procesos de quita lo que permite la regulacioacuten hiacutedrica de los diferentes afluentes como cabeceras de importantes cuencas hidrograacuteficas abasteciendo los ecosistemas la poblacioacuten y las actividades productivas de gran parte de nuestro paiacutes

- Actuacutean como una especie de ldquoFondo Anticiacuteclico para los riacuteosrdquo

cumpliendo una funcioacuten reguladora y de entrega por cuanto atesoran en antildeos ricos en nevadas y entregan el ahorro en antildeos de penuria hiacutedrica Seguacuten explican cientiacuteficos como el Dr Ricardo Villalba director de

226 Documento de Posicioacuten ldquoSobre el Proyecto de Ley de Presupuestos Miacutenimos para la proteccioacuten de los glaciares y del ambiente periglacial Conservacioacuten del Agua iquestUna cuestioacuten estrateacutegicardquo Fundacioacuten Vida Silvestre Argentina marzo de 2009 227 V Capiacutetulo III del presente trabajo monograacutefico 228 V httpwwwambientegovararchivoswebUCCFile09ccargentinapdf

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IANIGLA229 ldquoen antildeos pobres en precipitaciones de nieve en alta montantildea los glaciares incluidos los que se llaman ldquode escombrosrdquo aportan maacutes del 60 del agua de los riacuteos de Mendoza y San Juan En los secos diacuteas de los antildeos de 1968 1996 y 1998 maacutes de la mitad del agua escasa que bajoacute por el cauce de los riacuteos Mendoza y Tunuyaacuten sobretodo provino del escurrimiento de las reservas en los glaciares de alta montantildea (hellip) Es decir que son nuestra reserva de agua la caja de ahorro para los antildeos criacuteticos Ergo en el desierto cuyano cuando escasean las nevadas si no tenemos enteros nuestros glaciares ndashtanto los blancos tradicionales como los que tapados por escombros no lo parecenndash no habraacute vida posible riacuteo abajo Ni urbana ni rural ni industrial la vida se extingue donde falta agua y se expande el desiertordquo230

En resumidas cuentas los glaciares y el ambiente periglacial resultan fundamentales para alimentar el agua y mantener los caudales histoacutericos (Q) de las cuencas hiacutedricas que son fundamentales en ambientes aacuteridos y semiaacuteridos contribuyendo por tanto a la generacioacuten de agua para los sistemas hiacutedricos superficiales y subterraacuteneos al ser ambos reguladores del recurso hiacutedrico

Por lo expuesto los glaciares tienen una importancia fundamental al ser ldquofuente reguladorardquo y de ldquoentregardquo de agua en casi todas las regiones del paiacutes

-Son reguladores del sistema climaacutetico La criosfera231 representada en Latinoameacuterica por los glaciares

de montantildea en los Andes por los campos de hielo ubicados en la 229 IANIGLA - Instituto Argentino de Nivologiacutea Glaciologiacutea y Ciencias Ambientales (CONICET) 230 Veacutease el artiacuteculo publicado en Diario Los Andes el 03 de mayo de 2009 En el sentido apuntado otros estudios indican que en antildeos de escasa precipitacioacuten nival en la Cordillera los glaciares suministran hasta el 70 de los caudales de los riacuteos de Mendoza y San Juan porcentaje que se incrementa hasta el 85 si se considera la contribucioacuten de los glaciares cubiertos por detritos y de escombros 231 La criosfera consiste en aquellas regiones de la Tierra cubiertas por hielo y por nieve tanto en territorio continental como en los mares Incluye ia la Antaacutertida el Oceacuteano Aacutertico Groenlandia el norte de Canadaacute el Norte de Siberia y la mayor parte de las cumbres de las cadenas montantildeosas donde las temperaturas bajo cero persisten durante la mayor parte del antildeo En

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Patagonia (47ordm y 52ordm lat Sur) y el campo de Hielo de Darwin en Tierra del Fuego (54ordm lat S) juega un rol fundamental en la regulacioacuten del sistema climaacutetico global La nieve y el hielo tienen un alto albedo (reflectividad)232 es decir reflejan mucha de la radiacioacuten solar que reciben por ejemplo algunas partes de la Antaacutertida reflejan hasta un 90 de la radiacioacuten solar incidente lo que es muy alto comparado con el promedio global que es de un 31

-Son indicadores del cambio climaacutetico lo cual es reconocido por

la Secretaria de Ambiente de la Nacioacuten al sentildealar que los glaciares ademaacutes de constituir un importante recurso hiacutedrico y turiacutestico son considerados indicadores del cambio climaacutetico233

-Los glaciares y ambientes periglaciales son parte de los

ecosistemas altoandinos (conforman dentro de estos grandes ecosistemas unidades ecosisteacutemicas menores) Glaciares y ambientes periglaciares son una parte interactuante de los ecosistemas altoandinos contribuyendo ambos a las condiciones tipoclimaacuteticas de alta montantildea y por lo tanto a su mantenimiento mutuo (ambos generan condiciones propicias para el mantenimiento de sus respectivas estructuras)234

-Brindan servicios ambientales (services values) tal como se

denominan en economiacutea ambiental y que son susceptibles de una valoracioacuten econoacutemica especialmente al ser cabeceras de importantes

Latinoameacuterica estaacute representada por los glaciares de montantildea en los Andes por los campos de hielo ubicados en la Patagonia y el campo de Hielo de Darwin en Tierra del Fuego (54ordm S) V IZA Alejandro et al Aspectos juriacutedicos de la Conservacioacuten de los Glaciares UICN Serie de Poliacutetica y derecho Ambiental Nordm 61 232 El albedo de la superficie es la medida de reflectividad que indica la cantidad de radiacioacuten solar reflejada por un cuerpo 233 V httpwwwambientegovararchivoswebUCCFile09ccargentinapdf 234 MONTENEGRO Rauacutel A ldquoLas definiciones de glaciar y ambiente periglacial contenidas en la Ley Nacional Nordm 26418 (vetada) son adecuadas para proteger los ambos sistemas fundamentales para la conservacioacuten de los ecosistemas altoandinos y el funcionamiento de las cuencas hiacutedricasrdquo Publicado en httpasambleasciudadanasorgarp=207 y otras paacuteginas de difusioacuten

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cuencas hidrograacuteficas que alimentan aacutereas de cultivo represas y poblaciones humanas235

La importancia del glaciar es fundamental para el oeste argentino y el eacutexito de la actividad de oasis en esta zona ha sido posible gracias a la existencia de glaciares en la Cordillera Especialmente en la regioacuten cuyana donde el agua es un recurso muy escaso con valores de precipitacioacuten anual por debajo de los 180 mm236 niveles de precipitacioacuten que caracterizan en teacuterminos climaacuteticos a los desiertos

Un ejemplo puntual de lo expuesto lo constituye la provincia de Mendoza donde los glaciares han permitido la ldquocultura del oasisrdquo basada en la agricultura (especialmente la vitivinicultura237) En efecto el contraste entre la vegetacioacuten del desierto natural y el verde de los cultivos es evidente en toda la provincia acentuando el rol de los glaciares como fuentes de agua especialmente por cuanto la contribucioacuten de los glaciares a los caudales de los cuerpos de agua se ha incrementado en los uacuteltimos 40 antildeos debido a la disminucioacuten de las nevadas y a la mayor variabilidad de las precipitaciones durante los uacuteltimos 30 antildeos durante los cuales inclusive se llegaron a registrar inviernos sin precipitaciones238

-Son importantes reguladores del caudal de energiacutea y en

consecuencia juegan un papel fundamental en la generacioacuten de energiacutea hidroeleacutectrica en nuestro paiacutes Es el caso de las provincias de Neuqueacuten o Riacuteo Negro que cuentan con importantes complejos hidroeleacutectricos que contribuyen con un aporte energeacutetico fundamental para el desarrollo y crecimiento de nuestro paiacutes De la misma manera el Riacuteo Atuel un riacuteo interprovincial239 realiza un valioso aporte a la generacioacuten de energiacutea hidroeleacutectrica 235 ldquoMillones incluso miles de millones de personas dependen directa o indirectamente de estas reservas naturales de agua potable pare el consumo la agricultura la industria y la produccioacuten de energiacuteardquo dijo Achim Steiner director ejecutivo del PNUMA (V wwwpnumaorg) 236 V SCHWERDTFEGER W World survey of climatology Climates of Central and South America Elsevier Amsterdam 1976 237 Convirtieacutendola en la quinta productora mundial y la primera del paiacutes 238 LEIVA J Recent fluctuations of the Argentinean glaciers Instituto Argentino de Nivologiacutea y Glaciologiacutea (IANIGLA) 1999 239 Asiacute fue declarado por la CSJN en la causa ldquoLa Pampa provincia de c Mendoza Provincia de s accioacuten posesoria de aguas y regulacioacuten de usosrdquo

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-Representan valores paisajiacutesticos y un importante atractivo turiacutestico tal como sucede con la ciudad del Calafate y aledantildeas donde el Parque Nacional de Los Glaciares por su imponente belleza natural constituye una maravilla uacutenica en el mundo que motivoacute su declaracioacuten como ldquoPatrimonio Mundialrdquo por la UNESCO en el antildeo 1981

-A lo largo de la cordillera se verifica una estrecha relacioacuten entre glaciares y actividad socio ndashcultural por cuanto existen grupos humanos que dependen de estos ambientes sus actividades econoacutemicas su relacioacuten con el entorno En esta liacutenea la proteccioacuten de los glaciares y su entorno como reservas estrateacutegicas de recursos hiacutedricos y proveedores de agua de las cuencas resulta de vital importancia para las comunidades a fin de enfrentar las serias consecuencias y desafiacuteos que ya plantea el cambio climaacutetico240

En conclusioacuten servicios ambientales como la generacioacuten de agua potable para abastecimiento la agricultura la ganaderiacutea la produccioacuten hidroeleacutectrica el turismo el desarrollo de grandes centros urbanos la existencia de ecosistemas asociados soacutelo son posibles gracias al agua almacenada en los glaciares Por ello su no proteccioacuten implica ni maacutes ni menos que la afeccioacuten de un recurso estrateacutegico y por extensioacuten de aquellas actividades que se nutren del agua de los glaciares generando en consecuencia un impacto econoacutemico derivado Retroceso de los glaciares por el cambio climaacutetico y las actividades antroacutepicas El Cambio Climaacutetico se ha convertido en una realidad ineludible El clima estaacute cambiando a un paso desconcertante especialmente como consecuencia de la incidencia de actividades humanas Los estudios cientiacuteficos compilados por el Panel Intergubernamental sobre Cambio

sentencia dictada el 3 de diciembre de 1987 en la que la mayoriacutea declaroacute que el Riacuteo Atuel es un riacuteo interprovincial 240 Veacutease el escrito presentado por la FARN en la Audiencia Puacuteblica realizada en la Comisioacuten de Recursos Naturales y Conservacioacuten del Ambiente Humano de la Caacutemara de Diputados de la Nacioacuten 30 de marzo de 2009 disponible en wwwfarnorgar

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Climaacutetico (IPCC wwwipccch) dan pruebas contundentes de ello en sus informes se estaacuten detectando procesos registrables de variabilidad y cambios climaacuteticos significativos en deacutecadas y antildeos recientes Esta variabilidad y cambios se han detectado en observaciones meteoroloacutegicas hidroloacutegicas y glacioloacutegicas241

De los estudios efectuados surge que los glaciares y ambientes periglaciares se encuentran amenazados y en retroceso por efecto del Cambio Climaacutetico242 lo que supone una peacuterdida en el mediano plazo de la capacidad de retencioacuten de agua lo que conllevariacutea a una afectacioacuten del reacutegimen hidrograacutefico de cuencas hiacutedricas de importancia regional y una nueva amenaza para la subsistencia y el desarrollo de diferentes regiones del planeta Nuestro paiacutes no estaacute exento de sufrir los efectos del Cambio Climaacutetico y nuestros reservorios helados estaacuten hoy amenazados seriamente Este proceso global es ya una realidad y uno de los principales afectados son justamente los glaciares de la Cordillera de Los Andes potenciado por actividades de origen antroacutepico Los diferentes escenarios previstos para las proacuteximas deacutecadas muestran una disminucioacuten de la superficie de los glaciares con lo cual nuestras reservas de agua se veraacuten gravemente afectadas Los modelos digitales de elevacioacuten muestran que durante los uacuteltimos 30 antildeos 63 de los principales glaciares en los campos de hielo en la Patagonia se han derretido y

241El documento denominado ldquoCambio Climaacutetico y Vitivinicultura Impactos potenciales del Cambio Climaacutetico en la produccioacuten de uvas y vinos en Argentina y el mundordquo de autoriacutea de la Ing Carla Aurani ndashINV (Instituto Nacional de la Vitivinicultura) contempla eventos climaacuteticos extremos como sequiacutea olas de calor granizos heladas vientos (zonda) inviernos menos friacuteos y veranos maacutes caacutelidos mayor incidencia de enfermedades y pestes mayor periacuteodo libre de heladas y manifiesta que las principales regiones vitiviniacutecolas del mundo han experimentado calentamiento durante el uacuteltimo siglo Asimismo en la uacuteltima deacutecada se han documentado temperaturas superficiales anuales promedio que han roto marcas por lo elevadas y tambieacuten otros cambios en todo el planeta en la distribucioacuten del hielo y en la salinidad niveles y temperaturas en los oceacuteanos 242 Seguacuten un artiacuteculo publicado en la Revista ldquoNational Geographicrdquo en setiembre de 2004 titulado ldquoEl gran deshielordquo los glaciares van en retirada Las plataformas de hielo se fracturan el nivel marino se eleva y el permafrost se derrite V asimismo httpwhcunescoorgenlist145video tomas en las que se observa la retirada de los glaciares

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contribuido en 0042 mm por antildeo al crecimiento del nivel del mar A partir de 1995 el derretimiento se duplicoacute lo que equivale a un crecimiento del mar de 0105 mmantildeo243

ldquoLa situacioacuten de degradacioacuten y retroceso de la que son objeto las masas de hielo del planeta debido a los efectos del cambio climaacutetico y a las intervenciones directas e indirectas de los proyectos productivos generados en sus zonas de influencia han suscitado preocupacioacuten cientiacutefica y ciudadana por el retroceso de los glaciares (hellip) En ambos lados de la Cordillera de Los Andes la mayoriacutea de los glaciares estaacuten atravesando como consecuencia del Calentamiento Global un proceso de retraccioacuten generalizado El adelgazamiento y peacuterdida de sus superficies se han maacutes que duplicado durante la deacutecada de los noventa Asiacute tambieacuten elevaron los voluacutemenes de agua que aportan al aumento del nivel del mar seguacuten reveloacute un estudio realizado con la ayuda de cartografiacutea y radaresrdquo (Rignot et al 2003) Este estudio publicado en la revista Science de la Asociacioacuten Americana para el Avance de la Ciencia advirtioacute el retroceso con una aceleracioacuten mayor a la prevista de la mayoriacutea de los 63 glaciares que monitorean en los Campos de Hielos Patagoacutenicos Nueve de estos glaciares son argentinos y estaacuten ubicados en Santa Cruz ldquoEl retroceso actual de los glaciares es un fenoacutemeno generalizado en Los Andes (hellip) El retroceso ha sido paulatino durante los uacuteltimos cuatro siglos siendo maacutes intenso desde la deacutecada del lsquo70 dijo Ricardo Villalba director del Instituto de Nivologiacutea Geologiacutea y Ciencias Ambientalesrdquo244

En la liacutenea argumental expresada corresponde agregar a tiacutetulo de ejemplo que mediciones realizadas uacuteltimamente por cientiacuteficos en nuestro paiacutes permitieron observar que los glaciares tributarios del riacuteo Atuel en la provincia de Mendoza evidencian una merma constante en los uacuteltimos cuarenta antildeos periacuteodo en que aumentoacute la temperatura global tanto los glaciares Humo y Fiero (ambos tributarios del Atuel) muestran un retroceso desde el antildeo 1948 de maacutes de 300 metros Estos retrocesos se verifican tambieacuten en el glaciar Upsala y en el Glaciar Viedma que en los uacuteltimos antildeos se encuentra limitado a un sector pequentildeo por efecto del

243 Documento de Posicioacuten ldquoSobre el Proyecto de Ley de Presupuestos Miacutenimos para la proteccioacuten de los glaciares y del ambiente periglacial Conservacioacuten del Agua iquestUna cuestioacuten estrateacutegicardquo Fundacioacuten Vida Silvestre Argentina marzo de 2009 ob cit 244 Veacutease los fundamentos del proyecto original de Ley Nordm 26418

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cambio climaacutetico sucediendo lo mismo con el Glaciar Laniacuten a lo que se agrega que conforme documenta una publicacioacuten de la Revista Nacional Geographic titulada ldquoEl Gran Deshielordquo245 se calcula que cuando se creoacute el Parque Nacional de Los Glaciares en 1910 eacuteste albergaba 150 glaciares y desde entonces su nuacutemero ha disminuido a menos de 30 y el aacuterea de la mayoriacutea de los que aun quedan se ha encogido en dos tercios

Si bien en el trabajo original presentado al Concurso hemos acompantildeado fotografiacuteas representativas de los retrocesos sentildealados por el tipo de publicacioacuten no lo hacemos en esta redaccioacuten Por efecto del cambio climaacutetico y haciendo una enumeracioacuten meramente enunciativa una peacuterdida a mediano plazo de la capacidad de retencioacuten del agua conllevariacutea una afectacioacuten del reacutegimen hidrograacutefico de cuencas hiacutedricas de importancia regional (por ejemplo el Riacuteo Plomo en la uacuteltima deacutecada ha sufrido una retraccioacuten de su caudal en un 40) un impacto negativo en la economiacutea que depende de los glaciares una modificacioacuten del paisaje y un cambio en sus caracteriacutesticas afectando el entorno original del lugar Si a esta amenaza sumamos otras de origen antroacutepico que han cobrado un impulso reciente en la regioacuten (obras de infraestructura emprendimientos mineros etc) es factible considerar que se estaacute poniendo en serio riesgo y acelerando un proceso de degradacioacuten de un recurso escaso y cada vez maacutes valorado246 Necesidad de una normativa especiacutefica de tutela de los glaciares y ambientes periglaciares Importancia y fundamentacioacuten juriacutedica

En funcioacuten del marco faacutectico ut supra expuesto deviene necesario contar con una normativa de presupuestos miacutenimos de 245 Revista National Geographic ldquoCalentamiento Global Informes de un Planeta maacutes calienterdquo Setiembre de 2004 246 Documento de Posicioacuten ldquoSobre el Proyecto de Ley de Presupuestos Miacutenimos para la proteccioacuten de los glaciares y del ambiente periglacial Conservacioacuten del Agua iquestUna cuestioacuten estrateacutegica Fundacioacuten Vida Silvestre Argentina marzo de 2009 ob cit Asimismo resulta inadmisible agregar a la peacuterdida de hielo en cantidad sea en glaciares descubiertos cubiertos o de escombros por efectos del cambio climaacutetico un deterioro en su calidad por actividades de origen antroacutepico que puedan contaminarlos (y con ello a corto o largo plazo a nuestros riacuteos) y agravar esta situacioacuten

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proteccioacuten ambiental que brinde una tutela adecuada y uniforme a los glaciares y ambiente periglacial en todo el territorio nacional ya que conforme se ha buscado evidenciar en el presente trabajo actualmente se encuentran amenazados y en franco proceso de retroceso por efecto del cambio climaacutetico y por intervenciones humanas directas e indirectas

Especialmente por cuanto esta laguna legal dada la existencia de glaciares (ergo reservas estrateacutegicas de recursos hiacutedricos) a lo largo de toda la Cordillera de Los Andes desde Salta hasta Tierra del Fuego afectariacutea sin hesitacioacuten alguna a praacutecticamente todo el paiacutes Si bien a la fecha actual no existe un Inventario Nacional de Glaciares prima facie se podriacutea afirmar que esta situacioacuten comprometeriacutea a casi todas las provincias de la Repuacuteblica Argentina Por ende es necesario contar con una normativa de presupuestos miacutenimos tuitiva de los glaciares y ambiente periglaciares como respuesta para hacer frente a los escenarios que plantea el cambio climaacutetico lo que se fundamenta247 desde una perspectiva juriacutedica en

-El ldquoEstado Ecoloacutegico de Derechordquo El derecho fundamental y humano al ambiente Con posterioridad a la reforma constitucional de 1994 el Estado

Argentino siguiendo la expresioacuten del constitucionalista Humberto Quiroga Lavieacute es un ldquoEstado Ecoloacutegico de Derecho248rdquo que se materializa especialmente a traveacutes de

La incorporacioacuten del derecho fundamental subjetivo y colectivo a un ambiente sano equilibrado apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras (arts 41 y 43 de la Constitucioacuten Argentina)249 La adopcioacuten como modelo de desarrollo para nuestro paiacutes el del ldquodesarrollo sosteniblerdquo y la incorporacioacuten mediante la

247 Enumeracioacuten meramente enunciativa 248 QUIROGA LAVIEacute Humberto ldquoEl Estado Ecoloacutegico de Derecho en la Constitucioacuten Nacionalrdquo LL 1996 ndashB -950 249 JIMENEZ Eduardo P Los derechos humanos de la tercera generacioacuten Ed Ediar Argentina 1996

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invocacioacuten de las generaciones futuras del principio de ldquoequidad intergeneracionalrdquo que implica siguiendo al constitucionalista Andreacutes Gil Domiacutenguez establecer un concepto de trascendencia constitucional laica en donde aquellos que todaviacutea no estaacuten existencialmente en el hoy titularizan un derecho concreto que les posibilite ndashcuando habiten este mundo ndashdisfrutar de un ambiente propicio para su humanidad Por ende hasta tanto llegue dicho momento las personas que titularizan en el presente el derecho al ambiente son parte de una relacioacuten iusfundamental que responde a una estructura triaacutedica en la cual como sujetos activos detentan facultades concretas que son exigibles a los sujetos que accionan u omiten en el presente (o que lo han hecho en el pasado pero con efectos en el presente)250 Al mismo tiempo contempla la proteccioacuten del ambiente por parte de todos y particularmente con mandatos maacutes concretos por parte del Estado251 La determinacioacuten del andamiaje sobre el cual debe construirse el marco juriacutedico ambiental mediante el deslinde de competencias entre Nacioacuten y las provincias para el dictado de la normativa juriacutedico ambiental en virtud del cual la Nacioacuten tiene competencia para establecer las normas de presupuestos miacutenimos de proteccioacuten ambiental y las provincias las normas complementarias de dichos requerimientos miacutenimos sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales Los presupuestos miacutenimos son ldquotoda norma que concede una tutela ambiental uniforme o comuacuten para todo el territorio nacional y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la proteccioacuten ambiental En su contenido deben prever las condiciones necesarias para garantizar la dinaacutemica de los sistemas ecoloacutegicos mantener su capacidad de carga y en

250 GIL DOMIacuteNGUEZ Andreacutes Punto VI2a de la demanda presentada por el Ab Gil Domiacuteguez en representacioacuten de la Fundacioacuten Chalideuvuacute-Movimiento Popular Pampeano para la Defensa de Nuestros Recursos Hiacutedricos y Ecosistemas (FUNCHAD) ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacioacuten en el Caso del Riacuteo Atuel 251 PASTORINO Leonardo F El dantildeo al ambiente Ed Lexis Nexis Argentina 2005 pp 125

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general asegurar la preservacioacuten ambiental y el desarrollo sustentable252 En el marco del Estado Ecoloacutegico de Derecho son las normas de

Presupuestos Miacutenimos las que brindan la herramienta adecuada a traveacutes de la cual se puede establecer una liacutenea de base y una poliacutetica uniforme a nivel nacional con respecto a la conservacioacuten de los recursos en el caso particular de los glaciares y ambiente periglacial Cabe destacar que la justificacioacuten de esta consideracioacuten se basa en que los servicios ambientales que brindan los recursos naturales no estaacuten limitados a los liacutemites jurisdiccionales sino que trascienden ampliamente los mismos A maacutes de ello no se puede olvidar que los glaciares y ambiente periglacial constituyen una unidad sisteacutemica en teacuterminos ambientales de modo que la uniformidad de criterios en el marco de un reacutegimen de presupuestos miacutenimos resulta acorde con la naturaleza interjurisdiccional del bien253 Por ende el dictado de una norma de Presupuestos Miacutenimos para el caso de glaciares y ambientes periglaciares no soacutelo es juriacutedicamente correcto sino deseable254

-El derecho fundamental y humano al nivel de vida adecuado respecto del agua255 El agua es un recurso natural limitado y un bien puacuteblico

fundamental para la vida y la salud256 252 Artiacuteculo 6 Ley 25675 Ley General del Ambiente (LGA) o de Presupuestos Miacutenimos de Proteccioacuten Ambiental 253 CATALANA Mariana - GARCIA TORRES Mariana ldquoComentario al veto sobre el proyecto de ley de los glaciaresrdquo LL Sup Act 05032009 254 Documento de Posicioacuten ldquoSobre el Proyecto de Ley de Presupuestos Miacutenimos para la proteccioacuten de los glaciares y del ambiente periglacial Conservacioacuten del Agua iquestUna cuestioacuten estrateacutegica Fundacioacuten Vida Silvestre Argentina marzo de 2009 ob cit 255 Para el desarrollo de este punto se ha seguido a Aniza GARCIA en su obra El derecho humano al agua Ed Trotta Espantildea 2008 como asiacute tambieacuten el trabajo titulado ldquoAdopcioacuten del derecho humano al agua Observacioacuten General nuacutemero 15 (Ginebra 11-29 de noviembre de 2002) publicado en wwwubpeduar y diversas presentaciones efectuadas por el constitucionalista Andreacutes GIL DOMIacuteNGUEZ

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El derecho humano del agua es indispensable para vivir una vida con dignidad humana a la vez que es un requisito previo para la realizacioacuten de otros derechos humanos

El derecho humano al agua atribuye a toda persona el derecho a tener acceso a agua suficiente salubre aceptable accesible y adquirible para el uso personal y domeacutestico Una cantidad de agua salubre es necesaria para prevenir la muerte por deshidratacioacuten para reducir el riesgo de enfermedades relacionadas con el agua y para ser proporcionada para el consumo los alimentos y los requerimientos de higiene personales y domeacutesticos

En este contexto la reforma constitucional de 1994 a traveacutes del artiacuteculo 75 inc 22 jerarquizoacute constitucionalmente a una serie de tratados internacionales entre los cuales se encuentran aquellos que contemplan el derecho del agua y que imponen en cabeza de los Estados Partes obligaciones con respecto a asegurar la plena efectividad de tal derecho

Es asiacute que el artiacuteculo 11 inciso 1 del Pacto de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales sienta la base normativa del principio de nivel de vida adecuado al disponer ldquoLos Estados parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para siacute y su familia incluso alimentacioacuten vestido y vivienda adecuados y una mejora continua de las condiciones de existencia (hellip)rdquo

256 En el Medio Oriente desde la Antiguumledad hasta el presente el control del agua significaba y significa el poder de quienes la poseiacutean y la poseen En el siglo VIII antes de Cristo canales subterraacuteneos transportaban el agua a grandes distancias Este sistema nacido en la actual Turquiacutea drenaba los acuiacuteferos y fue luego imitado por Persia Egipto Grecia India etc En el siglo III despueacutes de Cristo la destruccioacuten de la uacutenica presa de Marib ocasionoacute la caiacuteda y destruccioacuten del Reino de Saba Para los incas el agua fue el centro del mundo original representado por el Lago Titicaca Las maacutescaras de Teotihuacan talladas con turquesas representaban el dios de la lluvia y el agua Los mapuches consideraban al ngenndashko el espiacuteritu duentildeo del agua que reside en vertientes manantiales lagos riacuteos mares etc (BRIL Rossana F ldquoAgua Un derecho para todos los seres vivos de este planeta ndashUna obligacioacuten de los gobiernos de tomar medidas efectivas para la proteccioacuten de este recursordquo Ed Lexis Nexis 27 de setiembre de 2007 obtenible en httpportalanteriorabeledoperrotcomNoticiasMostrarNoticiaNewaspcod=1072amptipo=10)

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En las Observaciones Generales Nordm 4 7 12 y 15 el Comiteacute de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales desarrolla el alcance del contenido del artiacuteculo 111 del Pacto de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales en lo atinente al derecho a una vivienda adecuada al derecho a una alimentacioacuten adecuada y al derecho al agua

En el caso bajo examen corresponde traer a colacioacuten la Observacioacuten General Nordm 15 por cuanto da el fundamento juriacutedico del derecho al agua al enumerar en el paacuterrafo 1 del artiacuteculo 11 del Pacto una serie de derechos que dimanan del derecho a un nivel de vida adecuado ldquoincluso alimentacioacuten vestido y vivienda adecuadosrdquo y son indispensables para su realizacioacuten El uso de la palabra ldquoinclusordquo indica que esta enumeracioacuten de derechos no pretendiacutea ser exhaustiva El derecho al agua se encuadra claramente en la categoriacutea de las garantiacuteas indispensables para asegurar un nivel de vida adecuado en particular porque es una de las condiciones fundamentales para la supervivencia

Asimismo los elementos del derecho al agua deben ser adecuados a la dignidad la vida y la salud humanas de conformidad con el paacuterrafo 1 del artiacuteculo 11 y el artiacuteculo 12 Lo ldquoadecuadordquo del agua no debe interpretarse de forma restrictiva simplemente en relacioacuten con cantidades volumeacutetricas y tecnoloacutegicas El agua debe tratarse como un bien social y cultural y no fundamentalmente como un bien econoacutemico El modo en que se ejerza el derecho al agua tambieacuten debe ser sostenible de manera tal que este derecho pueda ser ejercido por las generaciones actuales y futuras257 257 Los siguientes factores deben ser aplicados en cualquier circunstancia para que el ejercicio del derecho al agua sea ldquoadecuadordquo a) disponibilidad (el abastecimiento de agua de cada persona debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domeacutesticos Esos usos comprenden normalmente el consumo el saneamiento la colada la preparacioacuten de alimentos y la higiene personal y domeacutestica) b) calidad (el agua necesaria para cada uso personal o domeacutestico debe ser salubre y por lo tanto no ha de contener microorganismos o sustancias quiacutemicas o radiactivas que puedan constituir una amenaza para la salud de las personas) c) accesibilidad (el agua y las instalaciones y servicios de agua deben ser accesibles para todos sin discriminacioacuten alguna dentro de la jurisdiccioacuten del Estado Parte) la cual presenta cuatro dimensiones superpuestas ) fiacutesica (el agua y las instalaciones y servicios de agua deben estar al alcance fiacutesico de todos los sectores de la poblacioacuten) ) econoacutemica (el agua y los servicios e instalaciones de agua deben estar al alcance de todos y los costos y cargos directos e indirectos

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Ademaacutes existe una fuerte presuncioacuten de que la adopcioacuten de medidas regresivas con respecto al derecho al agua estaacute prohibida por el Pacto Si se adoptan medidas deliberadamente regresivas corresponde al Estado Parte demostrar que se han aplicado tras un examen sumamente exhaustivo de todas las alternativas posibles y que esas medidas estaacuten debidamente justificadas por referencia a la totalidad de los derechos enunciados en el Pacto en el contexto de la plena utilizacioacuten del maacuteximo de los recursos de que dispone el Estado Parte

En consecuencia y en funcioacuten de lo aquiacute expuesto tanto los glaciares como los ambientes periglaciares forman parte del contenido constitucional protegido del derecho fundamental y humano al ambiente y a nivel de vida adecuado respecto al agua Por lo tanto existe una obligacioacuten estatal de dictar la normativa correspondiente que proteja dicho contenido constitucional de forma tal que se evite toda clase de acciones u omisiones que impliquen directa o indirectamente una intrusioacuten indebida por posibilitar la configuracioacuten de un dantildeo colectivo al ambiente y una regresioacuten violatoria de la progresividad del nivel de vida adecuado relacionado con el agua258

asociados con el abastecimiento de agua deben ser asequibles -y no deben comprometer ni poner en peligro el ejercicio de otros derechos reconocidos en el Pacto-) ) la no discriminacioacuten (el agua y los servicios e instalaciones de agua deben ser accesibles a todos de hecho y de derecho incluso a los sectores maacutes vulnerables y marginados de la poblacioacuten sin discriminacioacuten alguna por cualquiera de los motivos prohibidos) y ) acceso a la informacioacuten (la accesibilidad comprende el derecho de solicitar recibir y difundir informacioacuten sobre las cuestiones del agua) Cf GIL DOMIacuteNGUEZ Andreacutes ob cit 258 La Corte Suprema de Justicia en el caso Vizotti Carlos Alberto c AMSA SA sostuvo que los derechos constitucionales ldquotienen naturalmente un contenido que por cierto lo proporciona la propia Constitucioacutenrdquo de lo contrario deberiacutea admitirse ldquoque la Constitucioacuten Nacional enuncia derechos huecos a ser llenados por el legislador o que no resulta maacutes que un promisorio conjunto de sabios consejos cuyo seguimiento quedariacutea librado a la buena voluntad de este uacuteltimo (hellip)rdquo Esto explica que ldquo(hellip) la determinacioacuten de dicho contenido configure precisamente el objeto de estudio del inteacuterprete constitucional Todo ello explica tambieacuten que al reglamentar un derecho constitucional el llamado a hacerlo no pueda obrar con otra finalidad que no sea la de dar a aqueacutel toda la plenitud que le reconozca la Constitucioacuten Nacional Luego es tan cierto que los derechos constitucionales son susceptibles de reglamentacioacuten como lo es que

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Por uacuteltimo el derecho al agua ademaacutes ha sido reconocido en otros documentos internacionales que incluyen tratados declaraciones y otras normativas Por ejemplo el artiacuteculo 14 paacuterrafo 2 de la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las Formas de Discriminacioacuten en contra de la Mujer estipula que los Estados partes deberaacuten asegurar a las mujeres el derecho a ldquodisfrutar de condiciones de vida adecuadas en particular relacionadas con (hellip) el suministro de aguardquo y el artiacuteculo 24 paacuterrafo 2 de la Convencioacuten de los Derechos del Nintildeo requiere que los Estados partes combatan enfermedades y la desnutricioacuten ldquoa traveacutes de la provisioacuten de alimentos adecuados y nutritivos y agua potable limpiardquo

-La obligatoria consideracioacuten de otros compromisos internacionales asumidos por Argentina

El Convenio de Diversidad Bioloacutegica ratificado por ley nac 24375 y la Convencioacuten Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico (1992) ratificada por Argentina mediante ley nac 2429594 impliacutecitamente contemplan la conservacioacuten de los galciares

La Ley General del Ambiente (LGA) 25675 o de Presupuestos Miacutenimos Principios de prevencioacuten y precaucioacuten

La situacioacuten de desproteccioacuten omisiva derivada de la ausencia de

una norma especiacutefica de proteccioacuten de los glaciares y del ambiente periglacial es conculcatoria de la ley 25675 que establece los presupuestos miacutenimos para el logro de una gestioacuten sustentable y adecuada del ambiente la preservacioacuten y proteccioacuten de la diversidad bioloacutegica y la implementacioacuten del desarrollo sustentable (conf art 1) Asimismo esta ley consagra como principios de la poliacutetica ambiental nacional ndashentre otros- a los principios preventivo y precautorio ambos presupuestos de la sustentabilidad que procuran evitar un dantildeo ambiental grave e irreversible en los bienes juriacutedicos lo que en definitiva impactaraacute

eacutesta uacuteltima estaacute destinada a no alterarlos (Constitucioacuten Nacional art 28) lo cual significa conferirles la extensioacuten y comprensioacuten previstas en el texto cimero que los enuncioacute y que manda asegurarlosrdquo Por ende ldquola Constitucioacuten Nacional es ley suprema y todo acto que se le oponga resulta invaacutelido cualquiera sea la fuente juriacutedica de la que provenga (hellip)rdquo (CSJN Fallos 3273677 (2005)

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en un bien vital como es el agua tanto para las actuales como futuras generaciones El principio precautorio259 ingresoacute al derecho interno argentino (artiacuteculo 4ordm Ley 25675 [LGA]) de la mano del derecho internacional260 Establece que cuando se presuma una amenaza para la salud o el medio ambiente la incertidumbre cientiacutefica existente en relacioacuten a aquella no justifica la ausencia de toma de medidas para prevenir o disminuir el agravio sobre el bien juriacutedico colectivo

En el caso en examen existe una situacioacuten clara de dantildeo grave e irreversible en virtud de encontrarse en peligro el recurso hiacutedrico y los servicios ambientales derivados de los glaciares afectando a las actuales y futuras generaciones perjuicio que de producirse seriacutea ademaacutes irreversible porque no habriacutea posibilidad alguna de volver las cosas al estado anterior a la vez que existe una ausencia de informacioacuten relativa a dicho perjuicio (al no contar con un Inventario Nacional de Glaciares que brinde con exactitud el detalle de los glaciares existentes en nuestro paiacutes) lo que hace plenamente aplicable el principio precautorio obligando a adoptar medidas tendientes a evitar este dantildeo y no diferirse las acciones hasta que efectivamente se tengan noticias certeras acerca del mismo

El principio precautorio produce una obligacioacuten de previsioacuten extendida y anticipatoria a cargo del funcionario puacuteblico resulta ser un mandato de optimizacioacuten cuya adecuada aplicacioacuten permite armonizar la tutela del ambiente y el desarrollo mediante un juicio de ponderacioacuten razonable ldquoPor esta razoacuten no debe buscarse oposicioacuten entre ambos sino complementariedad ya que la tutela del ambiente no significa detener el progreso sino por el contrario hacerlo maacutes perdurable en el tiempo de manera que puedan disfrutarlo las

259 BERGEL Salvador Dariacuteo ldquoLa recepcioacuten del principio precautorio en la ley general del ambienterdquo El Derecho Suplemento Ambiental 22 de marzo de 2004 260 Segunda Conferencia internacional sobre proteccioacuten del mar del Norte 1987 Convenio Marco sobre Cambio Climaacutetico art 3 inc 3 1992 Declaracioacuten de Riacuteo 1992 Principio 15 Convenio de biodiversidad bioloacutegica 1992 Preaacutembulo Plan de biodiversidad del Reino Unido 1994 paacuterrafo 68 Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) Tratado de Maastrich de la Unioacuten Europea art 130 R-2

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generaciones futurasrdquo (in re ldquoSalas Dino y otros c Salta Provincia de y Estado Nacional samparordquo CSJN Expte S 1144 XLIV Originario)

Asimismo y en virtud del ldquoprincipio de optimizacioacuten de la proteccioacuten ambientalrdquo es aplicable como complemento maximizante el principio de prevencioacuten Este principio tambieacuten ha sido receptado en nuestro ordenamiento juriacutedico interno a traveacutes del art 4 in fine de la Ley General del Ambiente e impone una atencioacuten prioritaria e integrada de las causas y las fuentes de los problemas ambientales tratando de prevenir los efectos negativos los dantildeos futuros que sobre el ambiente se pueden producir

La regla de oro del derecho ambiental es prevenir261 anticiparse habida cuenta de que el ambiente es un bien no monetizable (no traducible en indemnizaciones en el sentido de que por ejemplo cuando vale el aire limpio un riacuteo no contaminado) y de difiacutecil recomposicioacuten ulterior lo que justifica la toma de decisiones (ex ante y no ex post) Con acierto se ha dicho que no hay mejor reparacioacuten de un perjuicio que su propia evitacioacuten En este entendimiento el principio de prevencioacuten tiende a evitar un dantildeo futuro pero cierto y mensurable a diferencia del de precaucioacuten que introduce una oacuteptica distinta apunta a impedir la creacioacuten de un riesgo con efectos todaviacutea desconocidos y por lo tanto imprevisibles Opera en un aacutembito signado por la incertidumbre la de los saberes cientiacuteficos en siacute mismos262

Se ha dicho que la prevencioacuten y la precaucioacuten constituyen el nuevo factor de atribucioacuten de la responsabilidad ambiental a la vez que le dan fundamento a esta uacuteltima como categoriacutea autoacutenoma y diferenciable convirtiendo asiacute al derecho ambiental en un derecho de futuro buscando evitar dantildeos aun ante la ausencia de certeza cientiacutefica y dejando atraacutes un derecho de pasado basado en la certeza y centrado en la reparacioacuten del dantildeo ya consumado

Por ende los principios precautorio y preventivo constituyen los nuevos paradigmas de la responsabilidad ambiental por cuanto hoy el reacutegimen de responsabilidad ambiental debe atender como dimensiones obligatorias primero a la Precaucioacuten segundo a la Prevencioacuten tercero a

261 KISS A ndash SHELTON D International Environmental Law 1991 pp 6 y ss 262 FALBO Aniacutebal ldquoEl principio precautorio en el derecho ambiental y sus funciones cautelares y de interpretacioacutenrdquo LNBA 2005-4-506

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la Recomposicioacuten y Cese del Dantildeo y como uacuteltima ratio al Resarcimiento o Indemnizacioacuten Sustitutiva

Bajo el tiacutetulo ldquoPrecedencia de la tutela preventiva para protegerse estos bienes la prevencioacuten ndashprecaucioacuten deben aplicarse de modo prioritario a la reparacioacutenrdquo Ricardo L Lorenzetti en la obra Teoriacutea del Derecho Ambiental263 sostiene que ldquo(hellip) el legislador establece la precedencia de la tutela preventiva es decir primero prevenir luego restituir y finalmente si no quedan opciones reparar el dantildeo causado Esta secuencia es imperativa a diferencia de lo que ocurre con la mayoriacutea de los bienes individuales sobre los cuales el titular tiene la opcioacuten voluntaria entre la restitucioacuten in natura y el resarcimiento Esta regla obedece no soacutelo a una opcioacuten valorativa sino tambieacuten a una razoacuten econoacutemica ya que son de difiacutecil apreciacioacuten econoacutemica (no son monetizables)rdquo

En conclusioacuten en el caso bajo anaacutelisis se pueden observar los siguientes supuestos verificatorios que surgen de la descripcioacuten efectuada en los capiacutetulos II y III de la presente monografiacutea

a) la amenaza de un dantildeo grave sobre las fuentes de vida b) la amenaza de un dantildeo irreversible sobre las fuentes de vida Por ende los principios de precaucioacuten y prevencioacuten son

susceptibles de una aplicacioacuten conjunta y complementaria264 Asiacute como miacutenimo debe actuar la precaucioacuten ndashsi se considera que existe una amenaza incierta de dantildeo ambiental- y como maacuteximo la prevencioacuten ndashsi se considera que se verifica un temor fundado de dantildeo ambiental ambos como fundamento para el dictado de una normativa de presupuestos miacutenimos protectoria de los glaciares y ambiente periglacial

-El valor de la calidad de vida Relacionado con el punto anterior y siguiendo a Ricardo

Lorenzetti265 uno de los valores maacutes importantes que se introducen en las

263 Ed La Ley antildeo 2008 264 Al ser principios fundantes y estructurantes del derecho ambiental actuando como herramientas de tutela anticipada a fin de evitar lesiones irreversibles al ambiente 265 LORENZETTI Ricardo Luis Teoriacutea del Derecho Ambiental Ed La Ley abril de 2008 pp 59 y ss

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legislaciones es el referido a la calidad de vida El inciso b) del art 2 de la ley 25675 establece como objetivo ldquopromover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras en forma prioritariardquo a la vez que expresa que ldquose ha dicho que hablar de calidad de vida nos remite al concepto de bienestar (ldquowellbeingrdquo o ldquowelfarerdquo para los anglosajones) y esto depende de la posibilidad que tenga cada persona de pensar bien acerca de su propia vida Como se ve la nocioacuten se integra de elementos objetivos y subjetivos y consecuentemente demanda un enfoque multidireccional Es un principio organizador es un staacutendard que permite hacer un corte en el tiempo y evaluar el estado de la sociedad en un momento dadordquo266

- El ordenamiento ambiental del territorio como herramienta estrateacutegica de proteccioacuten de los glaciares y periglaciares frente al cambio climaacutetico Los efectos del cambio climaacutetico evidenciados en los glaciares

se veriacutean potenciados por el posible desarrollo de actividades antroacutepicas sin antes contar con un esquema de ordenamiento o planificacioacuten ambiental del territorio situacioacuten que podriacutea generar en el mediano y largo plazo consecuencias tal vez irreversibles

El ordenamiento ambiental del territorio es un instrumento de poliacutetica y gestioacuten ambiental que se encuentra expresamente incorporado en nuestro ordenamiento juriacutedico interno a traveacutes de la Ley 25675 (LGA) en su artiacuteculo 8ordm (ap1) y desarrollado su contenido en los artiacuteculos 266 Asimismo se pregunta iquestcuaacutel es el sentido de que el Estado en el marco de la norma especiacutefica como es la Ley General del Ambiente asuma la obligacioacuten de promover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras La respuesta no es faacutecil pero viene respaldada por las tendencias del derecho comparado moderno En la propia Conferencia de Estocolmo (1972) se dijo que ldquoEl hombre tiene derecho fundamental a la libertad a la igualdad y al disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestarrdquo Agrega que ldquoel medio ambiente es hoy reconocido como un presupuesto de viabilidad de bienes individuales existenciales como la vida misma y la salud y por conducto de ellos la educacioacuten la cultura el trabajo el desarrollo personal y social la recreacioacuten el deporte etchellipQueda justificado entonces que el Estado asuma desde una ley ambiental la obligacioacuten de mejorar la calidad de vidardquo

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9 y 10267 Asimismo su reconocimiento no soacutelo estaacute presente en el derecho interno (Ley General del Ambiente-LGA) sino que tambieacuten ha recibido acogida favorable en el derecho comparado tal como ocurre con el derecho comunitario europeo a traveacutes del Quinto Programa Comunitario de Actuacioacuten en materia de Medio Ambiente que considera a la planificacioacuten como un aspecto fundamental para el desarrollo sostenible A mayor abundamiento tambieacuten este instituto estaacute contemplado en el Principio 14 de la Declaracioacuten de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano (Estocolmo en 1972)

En el caso bajo anaacutelisis un esquema de ordenamiento ambiental del territorio o zonificacioacuten mediante el dictado de la normativa de presupuestos miacutenimos pertinente implicariacutea la delimitacioacuten de zonas cordilleranas como reservas estrateacutegicas de recursos hiacutedricos en las que se deberiacutea limitar o prohibir el desarrollo de actividades las que siacute son permitidas y susceptibles de realizarse en otros sectores cumpliendo previamente a su autorizacioacuten y ejecucioacuten con los procedimientos 267 Art 9ordm LGA ldquoEl ordenamiento ambiental desarrollaraacute la estructura de funcionamiento global del territorio de la Nacioacuten y se generan mediante la coordinacioacuten interjurisdiccional entre los municipios y las provincias y de eacutestas y la ciudad de Buenos Aires con la Nacioacuten a traveacutes del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) el mismo deberaacute considerar la concertacioacuten de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre siacute y de eacutestos con la administracioacuten puacuteblicardquo Art 10 ldquoEl proceso de ordenamiento ambiental teniendo en cuenta los aspectos poliacuteticos fiacutesicos sociales tecnoloacutegicos culturales econoacutemicos juriacutedicos y ecoloacutegicos de la realidad local regional y nacional deberaacute asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales posibilitar la maacutexima produccioacuten y utilizacioacuten de los diferentes ecosistemas garantizar la miacutenima degradacioacuten y desaprovechamiento y promover la participacioacuten social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable Asimismo en la localizacioacuten de las distintas actividades antroacutepicas y en el desarrollo de asentamientos humanos se deberaacute considerar en forma prioritaria a) La vocacioacuten de cada zona o regioacuten en funcioacuten de los recursos ambientales y la sustentabilidad social econoacutemica y ecoloacutegica b) La distribucioacuten de la poblacioacuten y sus caracteriacutesticas particulares c) La naturaleza y las caracteriacutesticas particulares de los diferentes biomas d) Las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos de las actividades econoacutemicas o de otras actividades humanas o fenoacutemenos naturales e) La conservacioacuten y proteccioacuten de ecosistemas significativosrdquo

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administrativos de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental yo Evaluacioacuten Ambiental Estrateacutegica seguacuten corresponda De esta forma se contariacutea asiacute con un instrumento preventivo de conflictos ambientales (ordenamiento ambiental del territorio) al establecer concretamente los sectores estrateacutegicos que deben ser protegidos como fuente de provisioacuten de agua Todo ello ademaacutes deberiacutea complementarse con la realizacioacuten de un Inventario Nacional de Glaciares punto de partida para el control del avance o retroceso de los glaciares como asiacute del nuacutemero aacuterea distribucioacuten espacial y otros factores inherentes a su conservacioacuten y la designacioacuten de una autoridad de aplicacioacuten

-Existencia de una ldquoInconstitucionalidad por omisioacutenrdquo en el presente caso268 La Corte Suprema de Justicia de la Nacioacuten en la causa ldquoHalabirdquo

y en la misma liacutenea de ldquoCasalrdquo269 y de la Acordada 302007 establecioacute que ldquo(hellip) la Constitucioacuten que es la ley de las leyes y se halla en el cimiento de todo el orden juriacutedico positivo tiene la virtualidad necesaria de poder gobernar las relaciones juriacutedicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existiacutean al tiempo de su sancioacuten (hellip)rdquo270 y por ende reafirmoacute la fuerza normativa de la Constitucioacuten como uno de los elementos estructurales esenciales del Estado constitucional de derecho como paradigma local271

La conculcacioacuten de la fuerza normativa de la regla de reconocimiento constitucional argentina puede provenir tanto de antinomias como de lagunas Las primeras se canalizan mediante la concrecioacuten de acciones que violan prohibiciones constitucionales expresas o impliacutecitas Las segundas se operativizan mediante omisiones

268 Se sigue el desarrollo realizado por Andreacutes GIL DOMINGUEZ en sus diferentes presentaciones escritas y orales con motivo de la necesidad de una ley de presupuestos miacutenimos de proteccioacuten ambiental de los glaciares y ambiente periglaciar 269 CSJN Fallos 3283399 270 Ver Considerando 16 271 GIL DOMINGUEZ Andeacutes ob cit

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que conculcan mandatos tuitivos constitucionales de forma expresa o impliacutecita272

Asiacute como se verifica la existencia de una situacioacuten de inconstitucionalidad cuando se transgrede la Constitucioacuten porque se hace algo que ella prohiacutebe existe la inconstitucionalidad cuando no se hace lo que ella manda a hacer273

Para detectarla es necesario examinar en cada supuesto de hecho si la obligacioacuten de ldquohacerrdquo que impone la Constitucioacuten viene exigida inmediatamente o estaacute condicionada o temporalmente librada a la oportunidad y discrecioacuten propias del criterio del oacutergano sobre el cual recae el deber274

Joseacute Julio Fernaacutendez Rodriacuteguez275 propone como definicioacuten conceptual de la inconstitucionalidad por omisioacuten la siguiente la falta de desarrollo por parte del Poder Legislativo durante un tiempo excesivamente largo de aquellas normas constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo normativo de forma que se impide su eficaz aplicacioacuten

La falta de desarrollo incluye tanto a las omisiones absolutas o relativas Puede responder a razones voluntarias o involuntarias y salvo que exista un plazo perentorio en que deban actuar los poderes constituidos la inactividad debe conectarse a un periacuteodo excesivamente prolongado que se vinculan a las circunstancias del caso concreto Con lo cual existe un encargo constitucional a los poderes constituidos y el paso del tiempo sin justificacioacuten alguna que determina la existencia de un 272 GIL DOMIacuteNGUEZ Andreacutes obcit 273 BAZAacuteN Viacutector (Coordinador) ldquoInconstitucionalidad por omisioacutenrdquo AAVV Temis Colombia 1997 Viacutector BAZAacuteN ldquoNeoconstitucionalismo e inconstitucionalidad por omisioacutenrdquo La Ley 2005-F-775 ELIASCHEV Nicolaacutes ldquoRespuestas judiciales frente a las conductas omisivas de los poderes puacuteblicos en la Ciudad de Buenos Airesrdquo Jurisprudencia Argentina 2003-I-21 FERNAacuteNDEZ RODRIacuteGUEZ Joseacute Julio La inconstitucionalidad por omisioacuten Civitas Espantildea 1998 CASTRO PATINtildeO Ivaacuten ldquoInconstitucionalidad por omisioacutenrdquo Universidad Catoacutelica de Santiago de Guayaquil Ecuador 2006 citado por Andreacutes GIL DOMIacuteNGUEZ ob cit 274 BIDART CAMPOS Germaacuten J Tratado elemental de derecho constitucional argentino Ed Ediar Argentina 2000 tomo I-A pp 435 citado por Andreacutes GIL DOMIacuteNGUEZ ob cit 275 FERNAacuteNDEZ RODRIacuteGUEZ Joseacute Julio op cit pp 81

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ldquofrauderdquo constitucional conlleva la falta de eficacia de las normas constitucionales o una eficacia aminorada de las mismas276

En el presente caso el derecho al ambiente y derecho al nivel de vida adecuado tal como sentildealaacuteramos fueron incorporados por la reforma constitucional de 1994 Por lo tanto han pasado quince antildeos sin que se dicte una normativa que establezca los presupuestos miacutenimos de proteccioacuten ambiental de los glaciares y ambiente periglaciar a pesar de que dicho mandato surge del contenido constitucional protegido de los derechos referidos y especial y expresamente del artiacuteculo 41 paacuterrafo tercero que pone en cabeza del Estado Nacional el dictado de tales normas Situacioacuten de desproteccioacuten omisiva que se agravoacute con la sancioacuten de la ley 25675 en la medida en que eacutesta establecioacute presupuestos miacutenimos ambientales generales que profundizan aun maacutes la ausencia de una norma especiacutefica que prevenga el dantildeo ambiental irreversible respecto de los glaciares y periglaciares lo que en definitiva impactaraacute sobre un bien vital como lo es el agua tanto en el presente como tambieacuten en las generaciones futuras277

No obstante el Congreso de la Nacioacuten mediante la sancioacuten de la ley 26418 intentoacute subsanar la inconstitucionalidad por omisioacuten en la que el Estado Federal habiacutea incurrido Dicha norma revestiacutea una importancia clave porque contemplaba un importante espectro de herramientas de poliacutetica ambiental a saber a) establecioacute los presupuestos miacutenimos para la proteccioacuten de los glaciares y del ambiente periglacial con el objeto de preservarlos como reservas estrateacutegicas de recursos hiacutedricos y proveedores de agua de recarga de cuencas hidrograacuteficas b) definioacute queacute se entiende por glaciares y periglaciares c) creoacute un inventario nacional de glaciares (punto de partida para saber el nuacutemero aacuterea distribucioacuten espacial avance y retroceso como asiacute otros factores relevantes para su conservacioacuten y para la toma de decisiones) d) prohibioacute determinadas actividades e) establecioacute respecto de las actividades permitidas como obligatorios los procedimientos de evaluacioacuten impacto ambiental y de evaluacioacuten ambiental estrateacutegica con caraacutecter previo a su autorizacioacuten y ejecucioacuten seguacuten corresponda en cada caso f) instituyoacute una autoridad de aplicacioacuten de la norma g) determinoacute infracciones y sanciones

276 FERNAacuteNDEZ RODRIacuteGUEZ Joseacute Julio op cit pp 81 y siguientes 277 GIL DOMINGUEZ Andreacutes ob cit

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La ley 26418 fue sancionada por unanimidad por la Caacutemara de Diputados y por unanimidad en general por la Caacutemara de Senadores (con la salvedad de tres senadores en votacioacuten particular)

Cabe destacar que la ley 26418 ademaacutes tuvo una elaboracioacuten participativa ndashlo que implicoacute un gran consenso ndashmediante la intervencioacuten de organismos nacionales de ciencia y tecnologiacutea entre los que se destaca el IANIGLA (Instituto Argentino de Nivologiacutea Glaciologiacutea y Ciencias AmbientalesndashConicet) y diferentes organizaciones sociales respondiendo asiacute a una tendencia actual cual es la ldquoelaboracioacuten participativa de normasrdquo que hacen al intereacutes puacuteblico de una determinada comunidad como es el caso que nos ocupa

Sin embargo el Poder Ejecutivo Nacional mediante el Decreto 18372008 profundizando la inconstitucionalidad por omisioacuten alegada observoacute de forma total el proyecto de ley registrado bajo el nuacutemero 26418 convirtieacutendose asiacute dicho decreto en una norma regresiva atentatoria de la progresividad de un derecho econoacutemico social y cultural y por encima de todo fundamental para la existencia humana que habiacutea sido garantizado mediante la sancioacuten de la ley 26418rdquo278

Conclusiones y Perspectivas Del desarrollo efectuado a traveacutes del presente trabajo monograacutefico surge sin lugar a dudas que los glaciares cumplen un rol fundamental en nuestro paiacutes como reservas estrateacutegicas de recursos hiacutedricos y como proveedores de servicios ambientales al ser cabeceras de importantes cuencas hidrograacuteficas que alimentan poblaciones humanas aacutereas de cultivo represas etc posibilitando la existencia de muchas regiones de nuestro paiacutes279

278Y pese a que como ha sostenido el jurista italiano Amedeo Postiglione ldquo(hellip) el ambiente se pone como un liacutemite respecto a otros derechos incluso importantes como el trabajo la propiedad la iniciativa econoacutemica como objeto de la colaboracioacuten de las fuerzas poliacuteticas y socialesrdquo (Postiglione Amedeo Magistrado de la Corte Internacional de Arbitraje y Conciliacioacuten Ambiental Magistrado de la Corte Suprema di Cassazione Prof de Derecho Ambiental de la Universidad de Roma La Sapienza) 279 No soacutelo de las provincias cordilleranas sino tambieacuten de otras vecinas que se encuentran en zonas maacutes aacuteridas del paiacutes

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Sin embargo los glaciares tal y como ha quedado evidenciado a lo largo de la presente hoy se encuentran en riesgo como consecuencia del fenoacutemeno del cambio climaacutetico que ha dejado de ser una mera suposicioacuten para ser una realidad situacioacuten que se potencia irrazonablemente mediante la posibilidad de desarrollo de proyectos productivos en los glaciares y zonas de influencia en ausencia de un marco legal regulatorio

Por ello la conservacioacuten yo tutela de los glaciares (y como garantiacutea de ello del ambiente periglacial) deviene en una obligacioacuten prioritaria estrateacutegica e indelegable por parte del Estado Federal y un primer paso para ello seriacutea contar con una norma de presupuestos miacutenimos de proteccioacuten ambiental que en cumplimiento de la manda contenida en el tercer paacuterrafo del artiacuteculo 41 de nuestra Carta Magna y en el marco de un federalismo de ldquoconcertacioacutenrdquo o de ldquocomplementariedad maximanterdquo con respeto de las autonomiacuteas provinciales y habida cuenta que los servicios ambientales que brindan los glaciares no estaacuten limitados a liacutemites jurisdiccionales estableciera para todo el territorio nacional una tutela miacutenima (liacutenea de base) y una poliacutetica uniforme con respecto a la conservacioacuten de tales recursos como respuesta frente a la severa amenaza que estaacuten sufriendo subsanando asiacute la inconstitucionalidad por omisioacuten que resentildeaacuteramos280 y preservaacutendolos como fuentes de agua para las actuales y futuras generaciones

Nada maacutes oportuno para finalizar que recordar la faacutebula La gallina de los huevos de oro Cierto hombre era duentildeo de una gallina que poniacutea huevos de oro y creyendo que dentro de ellos encontrariacutea una 280 Dicha norma especialmente deberiacutea contemplar a) los presupuestos miacutenimos para la proteccioacuten de los glaciares y del ambiente periglacial con el objeto de preservarlos como reservas estrateacutegicas de recursos hiacutedricos y proveedores de agua de recarga de cuencas hidrograacuteficas b) definir que se entiende por glaciares y periglaciares c) crear un inventario nacional de glaciares (punto de partida para saber el nuacutemero aacuterea distribucioacuten espacial avance y retroceso como asiacute otros factores relevantes para su conservacioacuten y para la toma de decisiones) d) prohibir determinadas actividades e) establecer respecto de las actividades permitidas como obligatorios los procedimientos de evaluacioacuten impacto ambiental y de evaluacioacuten ambiental estrateacutegica con caraacutecter previo a su autorizacioacuten y ejecucioacuten seguacuten corresponda en cada caso f) instituir una autoridad de aplicacioacuten de la norma g) determinar infracciones y sanciones

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buena cantidad de este metal decidioacute matarla Pero se equivocoacute en sus presunciones pues la halloacute semejante a las demaacutes gallinas y de este modo por haber ambicionado una gran riqueza perdioacute la pequentildea que poseiacutea281

En este contexto y para no actuar como el duentildeo de la gallina de los huevos de oro el dictado de una norma de presupuestos miacutenimos de proteccioacuten ambiental para la proteccioacuten de los glaciares y del ambiente periglacial no soacutelo es algo correcto sino deseable

281 ESOPO Faacutebulas Fab 261 (httpfabulas-esopocomar)

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PERSPECTIVAS DE REGULACIOacuteN DEL CAMBIO CLIMAacuteTICO

EL SEGURO BASADO EN IacuteNDICES COMO MECANISMO DE ADAPTACIOacuteN FRENTE AL CAMBIO CLIMAacuteTICO

Renato Antonio Valazza

Introduccioacuten

La variacioacuten de las condiciones meteoroloacutegicas exige el disentildeo adecuacioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas a fin de enfrentar el desafiacuteo que implica para la humanidad la magnitud incertidumbre y complejidad de este fenoacutemeno El denominado ldquocambio climaacuteticordquo ha dejado de ser soacutelo una amenaza y los desastres socionaturales (sequiacutea incendios inundaciones sismos etc) ya son noticia comuacuten de todos los diacuteas

Un informe elaborado por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climaacutetico de las Naciones Unidas ha concluido que como consecuencia tanto del cambio climaacutetico como de la concentracioacuten creciente de poblacioacuten en aacutereas vulnerables los denominados desastres socionaturales ndashvg inundaciones tormentas severas olas de calor o aluviones- seraacuten cada vez maacutes frecuentes maacutes intensos y maacutes costosos en los proacuteximos antildeos El riesgo involucra -para el antildeo 2050- la posible desaparicioacuten de la cuarta parte de la poblacioacuten mundial y de un tercio de las especies animales282 En razoacuten de ello es preciso desarrollar sistemas que consideren la ocurrencia de impactos y desastres socionaturales y que preparen e implementen apropiadas medidas de respuesta para enfrentar sus consecuencias Las posibilidades de enfrentar semejante tragedia existen pero el tiempo para lograrlo se reduce cada diacutea

Abogado El trabajo se incluye en el Cuaderno en tanto ha obtenido ldquoPrimera Mencioacutenrdquo en forma compartida en el Concurso de Monografiacuteas sobre el tema PERSPECTIVAS DE LA REGULACIOacuteN JURIacuteDICA EN MATERIA DE CAMBIO CLIMAacuteTICO organizado por el Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Coacuterdoba (2009) 282 El texto del informe esta disponible en httpwwwipccchSPM6avr07pdf

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Teniendo en vista esta realidad la toma de decisiones en tal sentido es urgente pues de lo contrario se continuaraacuten produciendo dantildeos ambientales irreparables -sin considerar las millonarias peacuterdidas econoacutemicas y consecuencias sociales que los desastres socionaturales conllevan En razoacuten de ello al evaluar las medidas a tomar no se deben considerar sus costes econoacutemicos pues (hellip) los costos ecoloacutegicos econoacutemicos y sociales de la inaccioacuten excederaacuten por mucho los costos de inmediatas acciones dirigidas hacia el cambio climaacutetico (hellip)283

Al disentildear estrategias de respuesta y adaptacioacuten se debe dar prioridad al amparo de paiacuteses menos desarrollados pues elementales principios de justicia asiacute lo demandan Los paiacuteses menos desarrollados contribuyen en menor proporcioacuten a la tasa de emisioacuten de gases sin embargo son quienes van a sufrir las peores consecuencias por su menor capacidad de adaptacioacuten Ello se debe principalmente a que suelen vivir en ciudades vulnerables a la amenaza climaacutetica y carecen de recursos financieros e institucionales necesarios para enfrentar la contingencia

El cambio climaacutetico incrementa el riesgo principalmente para aquellos que dependen de las condiciones meteoroloacutegicas y de recursos naturales para desarrollar su actividad dado que muchos de los ecosistemas que actualmente estaacuten amenazados por destruccioacuten y sobre uso resultaraacuten desestabilizados o degradados Las economiacuteas emergentes y de bajos ingresos -en especial en Ameacuterica Latina el Caribe y Asia- estaacuten particularmente expuestas al riesgo climaacutetico En estas regiones los grupos de poblacioacuten maacutes pobres son los que en mayor medida van a sufrir estos efectos adversos

La comunidad global empezoacute a tomar conciencia de la gravedad de la situacioacuten en el antildeo 1992 con la creacioacuten de la Convencioacuten Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico y luego en 1997 con el Protocolo de Kyoto Eacuteste uacuteltimo tuvo como objetivo reducir la tasa de emisioacuten de gases en orden a disminuir o detener el ritmo de avance del cambio climaacutetico Sin embargo estos esfuerzos soacutelo han producido

283 GLOBAL LEADER FOR CLIMATE ACTION ldquoFacilitating an International Agreement on Climate Change Adaptation to Climate Changerdquo 2009 On line wwwglobalclimateactionorg Consultado el 15 de setiembre de 2009

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modestos resultados en determinados paiacuteses y la tasa de emisioacuten ha aumentado al ritmo del crecimiento de la economiacutea mundial284

Las obligaciones emergentes del Protocolo de Kyoto vencen en el antildeo 2012 razoacuten por la cual la reforma del Acuerdo Internacional se presenta como una nueva oportunidad donde la comunidad global debe demostrar su compromiso en la conservacioacuten del medio ambiente Sin embargo las actividades ya no se pueden limitar a prevenir ndash vg disminucioacuten de la tasa de emisioacuten de carbono- sino que considerando el cambio climaacutetico existente deben pugnar por la adaptacioacuten o adecuacioacuten a las nuevas circunstancias planteadas por el mismo I Propuestas de implementacioacuten de sistemas de mitigacioacuten y adaptacioacuten al cambio climaacutetico

Importancia del anaacutelisis

En el antildeo 2007 las partes de la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico se reunieron en Indonesia en 2007 a fin de diagramar los temas a analizar en la Cumbre de Copenhague ndashdiciembre del corriente antildeo- en la que se ha de negociar un nuevo protocolo El roadmap adoptado en Bali (Conference of Parties nordm 13 - COP 13) incluye un Plan de Accioacuten que determina ldquobloques clavesrdquo para fortalecer la respuesta frente al cambio climaacutetico vg tecnologiacutea mitigacioacuten recursos financieros y adaptacioacuten

De los bloques mencionados asume especial importancia la labor de adaptacioacuten frente al cambio climaacutetico Ello pues a pesar del iacutempetu que se ponga en tareas de mitigacioacuten el cambio climaacutetico es una realidad razoacuten por la cual es necesario analizar cuaacuteles son las acciones maacutes eficientes a fin de disminuir sus efectos En tal sentido el plan de accioacuten delineado en Bali llama a la consideracioacuten de (hellip) estrategias de manejo

284 HELLMUTH ME ndash OSGOOD DE ndash HESS U ndash MOORHEAD A ndash BHOJWANI H (Eds) ldquoIndex insurance and climate risk Prospects for development and disaster managementrdquo Climate and Society No 2 Internacional Research Institute for Climate and Society (IRI) Columbia University Nueva York Estados Unidos 2009

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y reduccioacuten del riesgo como mecanismos de participacioacuten y transferencia del riesgo como los seguros (hellip)285

En cumplimiento del plan de accioacuten mencionado las partes se reunieron en Ponzan Polonia en el mes de diciembre de 2008 (COP 14) En dicha oportunidad los delegados de las partes a cargo del bloque ldquoAdaptacioacutenrdquo destacaron el papel de la gerencia de riesgos -principalmente del seguro- como mecanismo para enfrentar las consecuencias del cambio climaacutetico286 El potencial del seguro fue evidenciado a traveacutes de la Munich Climate Insurance Iniciative (MCII) una organizacioacuten de expertos formada en el seno del Grupo Reasegurador Global Munich Re y de la Alliance Of Small Island States (AOSIS) una Alianza que nuclea a pequentildeos Estados islentildeos y costeros que se ocupa del amparo de los intereses de dichos paiacuteses frente a las consecuencias del cambio climaacutetico

La importancia del seguro frente al cambio climaacutetico fue tambieacuten destacada en la Cumbre realizada en la ciudad de Bonn (Alemania) en abril del corriente antildeo En tal oportunidad Kathrin Gutmann sostuvo que ldquo(hellip) WWF insta por la creacioacuten de un Mecanismo de seguro contra situaciones de emergencia -locales y regionales- Este mecanismo consistiriacutea en dos pilares 1) un seguro de clima que cubra una determinada proporcioacuten de riesgos de alto nivel relacionados con los riesgos climaacuteticos de peacuterdidas por desastres y 2) un mecanismo de seguro de clima de asistencia apoyo teacutecnico a los esquemas regionales locales y los sectores puacuteblico y privado (hellip)rdquo287

En Ponzan la inclusioacuten del seguro en el marco de un convenio post Kyoto fue unaacutenimemente admitida y no tuvo reparos por ninguna de las partes sino que el toacutepico se limitoacute a analizar modalidades de inclusioacuten e implementacioacuten Ello en el convencimiento que el desarrollo del mercado asegurador en paiacuteses carentes de recursos importaraacute grandes

285 Decisioacuten COP 13 - paacuterrafo 1 punto c iacutetem iii 286 MUNICH CLIMATE INSURANCE INITIATIVE ldquoFrequently asked questions about International Insurance Mechanism for Climate Adaptationrdquo 2009 On line unfcccintresourcedocs 2009smsn ngo120pdf) Consultado el 25 de mayo de 2009 287 WWF GLOBAL CLIMATE POLICY ldquoWWF Expectations for the Copenhagen Climate deal 2009rdquo 2009 On line httpwwwworldwildlifeorgclimatePublicationsWWFBinaryitem 12417pdf

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beneficios para su adaptacioacuten a las consecuencias del cambio climaacutetico En la actualidad el seguro en dichos estados soacutelo cubre entre el 1 y el 3 de las peacuterdidas a causa de desastres socionaturales Si comparamos dicha situacioacuten con el 40 de la cobertura en los paiacuteses desarrollados se comprenderaacute el precario nivel de evolucioacuten del mercado asegurador en los paiacuteses maacutes vulnerables a las consecuencias del cambio climaacutetico288 En razoacuten de lo mencionado es necesario disentildear sistemas de seguros que se puedan adaptar a las condiciones de vida de los paiacuteses menos desarrollados En tales paiacuteses la poblacioacuten tiene bajo nivel de ingreso sin embargo las peacuterdidas econoacutemicas a consecuencia de desastres son importantes situacioacuten que se profundiza dada su vulnerabilidad a los efectos del cambio climaacutetico

El escaso -cuando no nulo- acceso a mecanismos de seguro contra desastres fuerza a las personas carentes de recursos a autoasegurarse hipotecar o vender su capital a fin de contar con fondos necesarios para solventar las consecuencias econoacutemicas de desastres socionaturales De tal manera se agrava su situacioacuten de precariedad y vulnerabilidad conduciendo al denominado ldquociclo de la pobrezardquo289 En este sentido se pronostica que ldquo(hellip) el seguro coadyuvaraacute en el fortalecimiento de la resiliencia de los paiacuteses maacutes pobres quienes contariacutean con un mecanismo que aumenta su capacidad de resistir o sobreponerse a las consecuencias del riesgo climaacutetico (hellip)rdquo290 Por otro lado si bien el seguro no previene ni reduce directamente el riesgo de dantildeos y peacuterdidas a consecuencia del cambio climaacutetico los recursos financieros que provee en caso de desastres puede reducir algunos de los efectos indirectos del dantildeo (peacuterdidas econoacutemicas costos de reactivacioacuten etc)

288 WARNER Koko - RANGER Nicola - SURMINSKI Swenja - ARNOLD Margaret - LINNNEROOTH-BAYER Joanne - MICHEL-KERJAN Erwann - KOVACS Paul - HERWEIJER Celine ldquoAdaptation to Climate Change Linking Disasters Risk Reduction and Insurancerdquo United Nations International Strategy for Disaster Reduction Secretariat (UNISDR) 2009 289 FUNDACION IPADE ldquoCambio Climaacutetico y Pobrezardquo On line httpwwwfundacion-ipadeorguploadpdfcclimatico_pobrezapdf 2009 Consultado el 28052009 290 HELLMUTH ME et al obcit

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Si bien existe gran cantidad de propuestas de implementacioacuten del sistema de seguro el anaacutelisis a los fines de este trabajo se limitaraacute al estudio de las dos presentaciones que tuvieron lugar en Ponzan vg la propuesta realizada por la Alliance Of Small Island Status (AOSIS) y la realizada por la Munich Climate Insurance Initiative (MCII) La eleccioacuten se sustenta en la importancia y lo acabado de ambas exposiciones En efecto las propuestas mencionadas son lo suficientemente detalladas como para proveer una base de anaacutelisis Por otro lado el importante papel desempentildeado -destacado en el texto de la Asamblea- les concede grandes posibilidades de realizacioacuten de cara a la Conference Of Parties nordm 15 a realizarse el Copenhague

Anaacutelisis comparado de las propuestas de la MCII y la AOSIS

En la Conference Of Parties realizada en Ponzan se destacoacute el

papel de la gerencia de riesgos -principalmente del seguro- como mecanismo de adaptacioacuten al cambio climaacutetico Ello principalmente dirigido a los paiacuteses menos desarrollados y por consiguiente maacutes vulnerables a los efectos del cambio climaacutetico El papel del seguro fue destacado principalmente a traveacutes de dos propuestas la Munich Climate Insurance Initiative (MCII) y de la Alliance Of Small Island States (AOSIS)

Si bien existen diferencias entre ambas iniciativas tambieacuten existen puntos de contacto los cuales es menester destacar en pro de un mejor entendimiento de las mismas y en la buacutesqueda de elementos que han sido unaacutenimemente subrayados en vistas de un futuro acuerdo post Kyoto a negociarse a fin de antildeo en Copenhague La propuesta realizada por la MCII encaja casi en su totalidad dentro del marco definido por AOSIS Por las caracteriacutesticas de esta publicacioacuten no incluimos en este trabajo los cuadros explicativos que habiacutean sido incorporados en la monografiacutea presentada al Concurso Soacutelo sentildealamos que la MCII detalla la reglamentacioacuten del sistema de seguro como medio de adaptacioacuten al cambio climaacutetico en tanto la propuesta de la AOSIS antildeade referencias a rehabilitacioacuten y compensacioacuten de componentes

Aspectos Comunes a las propuestas

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-Principios Pilares La MCII y la propuesta realizada por la AOSIS se sostienen

sobre dos principiospilares contaminador-pagador y responsabilidad comuacuten pero diferenciada El primero de los mencionados es uno de los maacutes conocidos -y poleacutemicos- principios del derecho medioambiental apunta a que los costes ambientales sirvan para su imputacioacuten efectiva sobre el agente contaminante Se trata de un criterio que supone la proporcionalidad entre el grado de contaminacioacuten (capacidad contaminante) y el pago a realizar

Por su parte el principio ldquoresponsabilidad comuacuten pero diferenciadardquo es complementario del anterior y pugna que si bien todos los paiacuteses deben responder frente a problemas ambientales y el deterioro medioambiental el tipo y magnitud de dicha responsabilidad difiere en cada uno de ellos y se determina en razoacuten de su contribucioacuten al menoscabo

La vigencia de dichos principios se advierte en las propuestas de las mencionadas organizaciones en un doble aspecto en cuanto a su finalidad las presentaciones procuran asistir a los paiacuteses en viacuteas de desarrollo -especialmente aquellos particularmente vulnerables- en su adaptacioacuten al cambio climaacutetico mediante la reduccioacuten del riesgo climaacutetico y su transferencia a traveacutes de mecanismos financieros todo ello conforme su estrategia de adaptacioacuten De tal manera las partes apoyan y facilitan la cooperacioacuten en la adaptacioacuten frente a los efectos del cambio climaacutetico Respecto de su financiamiento si bien las propuestas se basan en una foacutermula que seraacute acordada a traveacutes de la negociacioacuten de los Estados Partes ldquo(hellip) casi la totalidad de los gastos seraacuten sufragados por los paiacuteses desarrollados (hellip)rdquo291 Asimismo los paiacuteses menos desarrollados se veraacuten beneficiados por la actividad de prevencioacuten que deben realizar los paiacuteses desarrollados reduccioacuten de riesgos y cobertura de riesgos de gran escala

-Reduccioacuten del riesgo La vital importancia que reviste la prevencioacuten del riesgo

ambiental como mecanismo de mitigacioacuten de las consecuencias del cambio climaacutetico es una verdad de perogrullo Desde el comienzo de las 291 MUNICH CLIMATE INSURANCE INITIATIVE obcit

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negociaciones referentes al cambio climaacutetico la reduccioacuten de la tasa de emisioacuten de gases efecto invernadero estuvo en el centro del estudio en 1992 la Declaracioacuten de Riacuteo de Janeiro establecioacute como objetivo de la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climaacutetico (CMNUCC) no soacutelo la estabilizacioacuten de las concentraciones de gases en la atmoacutesfera sino tambieacuten el hecho de hacerlo de forma tal que permita continuar el desarrollo sostenible ecoloacutegica (ldquoadaptacioacuten de los ecosistemasrdquo) social (ldquoseguridad de los alimentosrdquo) y econoacutemicamente292 (art 2)

Posteriormente en el Protocolo de Kyoto de 1997 bajo los principios de contaminador ndash pagador y responsabilidad comuacuten pero diferenciada se acordoacute que las Partes del Anexo I liderariacutean el proceso a traveacutes de objetivos cuantificados de limitacioacuten y reduccioacuten de las emisiones Sin embargo el roadmap adoptado en Bali en el antildeo 2007 intentoacute conservar el equilibrio entre las Partes del Anexo I y No Anexo I en materia de compromisos de mitigacioacuten como tambieacuten aumentar el sentido de urgencia Ese equilibrio se expresa en los paacuterrafos (b)(i) y (b)(ii)

ldquo(hellip) b) La intensificacioacuten de la labor nacional e internacional relativa a la mitigacioacuten del cambio climaacutetico incluido entre otras cosas el examen de i) Compromisos o medidas de mitigacioacuten mensurables notificables y verificables adecuados a cada paiacutes incluidos objetivos cuantificados de limitacioacuten y reduccioacuten de las emisiones por todas las Partes que son paiacuteses desarrollados asegurando la comparabilidad de las actividades entre siacute y teniendo en cuenta las diferencias en las circunstancias nacionales ii) Medidas de mitigacioacuten adecuadas a cada paiacutes por las Partes que son paiacuteses en desarrollo en el contexto del desarrollo sostenible apoyadas y facilitadas por tecnologiacuteas financiacioacuten actividades de fomento de la capacidad de manera mensurable notificable y verificable (hellip)rdquo

292WINKLER Harald ldquoNegociaciones para la mitigacioacuten del cambio climaacutetico con acento en las opciones para los paiacuteses en desarrollordquo Centro de Investigacioacuten sobre Energiacutea Universidad de Ciudad del Cabo 2008 (httpwwwundporg climatechangedocsSpanishUNDP_Mitigation_final_sppdf)

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Siguiendo la liacutenea evolucioacuten planteada tanto la propuesta MCII como de AOSIS incluyen dentro de su estrategia de adaptacioacuten al cambio climaacutetico un sector dirigido a la mitigacioacuten de sus consecuencias denominado ldquoprevencioacutenrdquo en la MCII y ldquogerencia de riesgosrdquo en la AOSIS

Hasta el momento la tarea de prevencioacuten ha tenido escasos -cuando no nulos- efectos de cara al cambio climaacutetico La renuencia de los paiacuteses desarrollados a tomar concretas medidas de disminucioacuten de la tasa de emisioacuten de gases efecto invernadero se hace presente en este punto Muestra de ello es que Estados Unidos -el paiacutes con mayor tasa de emisioacuten de gases dioacutexido de carbono- aun no ha ratificado el Protocolo de Kyoto

El fracaso de la poliacutetica de prevencioacuten disentildeada en Kyoto ha provocado que el cambio climaacutetico que hace unos antildeos era considerado una amenaza sea actualmente una realidad a la que ya no se puede evitar La necesidad del disentildeo de una acabada estrategia de adaptacioacuten ha sido resaltada por ambas propuestas y como se desarrollaraacute posteriormente la importancia del seguro a tales fines es superlativa

-Seguro La idea de un sistema de seguro que coadyuve a la adaptacioacuten de

los paiacuteses al cambio climaacutetico fue primeramente introducida por la AOSIS en 1991 La Alianza propuso la formacioacuten de un fondo con contribuciones obligatorias de los paiacuteses industrializados a fin de indemnizar a pequentildeos Estados insulares en desarrollo y paiacuteses menos desarrollados por peacuterdidas resultantes del aumento del nivel del mar Sin embargo la propuesta no se referiacutea estrictamente a un esquema de seguro y se sosteniacutea en el art 48 de la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico

En diciembre de 2008 se realizoacute en Ponzan la Conference Of Parties nordm 14 en la que la AOSIS -conjuntamente con la MCII- propusieron al sistema de seguro como principal mecanismo de adaptacioacuten al cambio climaacutetico Ello en el entendimiento que a pesar de los esfuerzos de prevencioacuten y reduccioacuten del riesgo climaacutetico los paiacuteses enfrentaraacuten el aumento de la frecuencia e intensidad de desastres socionaturales y que el seguro puede cumplir una funcioacuten social vital al permitir la transferencia de dichos riesgos desde los paiacuteses maacutes

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vulnerables y con menos posibilidades de adaptacioacuten hacia los paiacuteses maacutes desarrollados

En el marco de las negociaciones tendientes al mejor disentildeo de un sistema de seguro se deberaacute considerar ciertas limitaciones en su estructura tradicional que se han de solucionar en pro de un mejor funcionamiento del sistema frente al cambio climaacutetico En tal sentido corresponde observar que en su disentildeo actual el seguro no previene ni reduce los dantildeos directos -a personas o cosas- a consecuencia de desastres socionaturales ademaacutes de no ser siempre la mejor opcioacuten de gestioacuten del riesgo (en teacuterminos de costo-beneficio y posibilidad de desarrollo)293

Estas limitaciones son potencialmente agravadas en el contexto del cambio climaacutetico el cual plantea nuevos desafiacuteos para el sistema de seguro el incremento de dantildeos potencialmente no asegurables en razoacuten del aumento de la magnitud y frecuencia de los desastres socionaturales y lo inapropiado del sistema de seguro tradicional para enfrentar desastres socionaturales paulatinos (vg sequiacutea)

Las mencionadas debilidades del sistema de seguro pueden sanearse a traveacutes del correcto disentildeo de iniciativas que maximicen los incentivos para la reduccioacuten de riesgos de desastres Para la efectiva aplicacioacuten de un programa de seguro es sumamente necesaria la intervencioacuten del Sector Puacuteblico que asegure a largo plazo la reduccioacuten de todo tipo de riesgos El cual debe jugar un rol activo a fin de integrar las actividades de reduccioacuten del riesgo y los esfuerzos de desarrollo econoacutemico

La institucionalidad funcionamiento y financiamiento del sistema asegurativo a nivel internacional La propuesta de la Munich Climate Insurance Initiative

La Munich Climate Insurance Initiative propone la divisioacuten del

pilar referido al seguro en funcioacuten del nivel de riesgo a fin de cumplir maacutes acabadamente su funcioacuten de adaptacioacuten al cambio climaacutetico En efecto la Iniciativa divide el Insurance Pillar atendiendo a la magnitud de los dantildeos cubiertos en dos niveles el primer nivel considera los riesgos de menor y mediana magnitud y se denomina Climate Insurance 293 HELLMUTH ME et al obcit

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Assitance Facility (CIAF) por su parte el segundo se ocupa de los riesgos de mayor magnitud ndashdesastres socionaturales- y se lo denomina Climate Insurance Pool (CIP) A continuacioacuten se analizaraacute detenidamente cada uno de estos niveles a fin del maacutes acabado entendimiento de la propuesta

Climate Insurance Assitance Facility (CIAF)

El cambio climaacutetico actuacutea sobre el riesgo ambiental es decir sobre la probabilidad de ocurrencia de un dantildeo que afecta al medio ambiente la cual a consecuencia de este fenoacutemeno se incrementa tanto su frecuencia como su magnitud

El programa CIAF se dirige a la cobertura de riesgos de mediana escala causados por factores climaacuteticos Actualmente tales dantildeos no poseen proteccioacuten (v gr en el seguro automotor los dantildeos al vehiacuteculo a consecuencia de inundaciones vientos etc estaacuten excluidos de la poacuteliza) y en los seguros agropecuarios donde el grado de exposicioacuten al clima es directo la porcioacuten de tierras aseguradas es miacutenima294 El sistema actual no protege los dantildeos causados por las condiciones climaacuteticas lo cual es vital para enfrentar los efectos del cambio climaacutetico Ante la incertidumbre las aseguradoras o bien excluyen determinados dantildeos o bien aumentan la prima con lo que se hace maacutes difiacutecil su aseguramiento

El CIAF es un programa que pretende amparar a los paiacuteses maacutes vulnerables a los efectos del cambio climaacutetico Teniendo en vista tal objetivo el esquema tiene por finalidad desarrollar estrategias de adaptacioacuten a nivel nacional complementarios a los planes desarrollados por el paiacutes respectivo (efecto indirecto) Por otro lado provee apoyo teacutecnico y asistencia financiera a fin de incentivar al sector privado a participar y asegurar dantildeos de mediana magnitud acaecidos a consecuencia condiciones naturales (efecto directo) los cuales actualmente carecen de cobertura Se estima que a traveacutes del apoyo teacutecnico y la asistencia financiera recibida el sector asegurador seraacute maacutes

294 INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGIacuteA AGROPECUARIA (INTA) ldquoLos Emprendimientos Asociativos para acceder al seguro agropecuariordquo 2009 On line httpwwwintagovarprofederinfodocumentoscambioseguropdf Consultado el 23 de marzo de 2009

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proclive al aseguramiento de dantildeos hasta hoy sin cobertura El asesoramiento brindado y los incentivos econoacutemicos tornaraacuten rentable la cobertura de dantildeos a consecuencia de desastres socionaturales y temperaturas extremas y prolongadas

Climate Insurance Pool (C I P) A pesar del iacutempetu y el esfuerzo en perfeccionar los meacutetodos y

teacutecnicas de prevencioacuten y reduccioacuten de riesgos los paiacuteses sufren el incremento de la frecuencia e intensidad de las cataacutestrofes climaacuteticas Ello pues el cambio climaacutetico es una realidad a la cual ya no se puede evitar sino que soacutelo cabe atenuar y adaptarse a sus efectos De entre los riesgos climaacuteticos las cataacutestrofes ndashvg huracanes inundaciones etc- son la principal preocupacioacuten de la comunidad global frente al cambio climaacutetico A ello cabe agregar que las graviacutesimas consecuencias econoacutemicas de los desastres socionaturales y su bajo nivel de frecuencia tornan muy dificultoso ndashcuando no imposible- su aseguramiento Para hacer frente a estas contingencias la MCII ideoacute el programa Climate Insurance Pool

Dentro de marco del Pilar de Seguros este segundo nivel se dirige a la absorcioacuten de la porcioacuten de riesgos de mayor magnitud y -congruentemente con los principios contaminador-pagador y responsabilidad comuacuten pero diferenciada- pone especial eacutenfasis en la cobertura de dantildeos a que estaacuten expuestos los paiacuteses maacutes vulnerables quienes son los maacutes indefensos y los que menos han contribuido al cambio climaacutetico La propuesta exime de todo pago a los paiacuteses en viacuteas de desarrollo a quienes la cobertura se brinda sin costo el cual se hace recaer sobre los paiacuteses mas desarrollados quienes mayormente han coadyuvado al cambio climaacutetico

Considerando la gran magnitud y la miacutenima probabilidad de ocurrencia de los desastres socionaturales con relacioacuten a cada individuo las aseguradoras son reacias a brindar cobertura a este tipo de riesgos Ello se fundamenta en tres aspectos por un lado las consecuencias econoacutemicas de dichos desastres superan por mucho el nivel de primas pagadas no es rentable brindar la cobertura En segundo lugar las personas son reacias en solicitar la cobertura de este tipo de dantildeos ello en el entendimiento que ndashdada su escasa frecuencia- nunca resultaraacuten viacutectimas de tales dantildeos Por uacuteltimo otra barrera al aseguramiento de este

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tipo de dantildeos proviene de la misma intervencioacuten ex post del Sector Puacuteblico Cuando los eventos prueban ser visiblemente catastroacuteficos los gobiernos liberan la ayuda para desastres usualmente con el apoyo de la comunidad internacional La participacioacuten del gobierno en cualquier mercado tiene el efecto potencial de desplazar al sector privado y los mercados de seguros no se eximen La manera ambigua como los gobiernos y la comunidad internacional ofrecen y administran la ayuda para desastres antildeade maacutes distorsiones ya que dicha ayuda -gratis e inexpliacutecita- se proporciona cuando los dantildeos son visiblemente elevados reduciendo entonces el intereacutes de los clientes potenciales y su disponibilidad de comprar seguros

Para prevenir tales situaciones el programa CIP preveacute un sistema de reaseguro contra peacuterdidas extremas Dicha cobertura seraacute brindada por el mercado reasegurador global ello en el entendimiento que el reaseguro es el instrumento que mejor solucioacuten brinda a la problemaacutetica295 razoacuten por la cual asume importancia vital El sistema que permite a una aseguradora -en caso de no tener capacidad para solventar las obligaciones de pago- cubrirse contra su responsabilidad en los siniestros por ella asumidos por exceder su capacidad de responder

II Funcionamiento del Seguro basado en iacutendices como mecanismo de adaptacioacuten al cambio climaacutetico Introduccioacuten

En la primera parte del anaacutelisis se ha evidenciado la importancia del desarrollo de una nueva forma de administrar el riesgo climaacutetico cuyo disentildeo sea lo maacutes humanamente perfecto El sistema de seguro tradicional tal como estaacute disentildeado no logra desarrollar acabadamente su funcioacuten de adaptacioacuten al cambio climaacutetico por lo que es necesario reformarlo y plantear un nuevo esquema de administracioacuten del riesgo Soacutelo un cuidadoso disentildeo del sistema de gestioacuten del riesgo forjaraacute al seguro como mecanismo de adaptacioacuten al cambio climaacutetico

295 ALCAacuteNTARA GRADOS Francisco El Seguro de riesgos catastroacuteficos reaseguro tradicional y transferencia alternativa de riesgos Ed Mapfre Madrid 2005

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La necesidad de disentildear esquemas de seguros ambientales que sean capaces de enfrentar las consecuencias del cambio climaacutetico se extiende a las dos modalidades de dantildeo ambiental Por un lado el aumento de la intensidad y frecuencia de los dantildeos a personas o cosas a causa de la modificacioacuten de las condiciones del medio ambiente tornan necesario revisar el funcionamiento del seguro en pro de su perfeccionamiento de cara a esta nueva realidad Por otro lado la necesidad de contar con un sistema de seguro de dantildeo ambiental se hace imperiosa el estudio evaluacioacuten y desarrollo de un seguro que logre cumplir una funcioacuten de garantiacutea de respaldo frente a la responsabilidad por la alteracioacuten del equilibrio del ambiente es impostergable

Si bien la necesidad de reforma del esquema de seguros se impone a fin de lograr un acabado anaacutelisis y dada la estrechez del estudio propuesto es necesario delimitar la problemaacutetica a tratar en esta segunda parte En razoacuten de ello en lo que sigue se analizaraacute la reforma del seguro agropecuario tradicional en el entendimiento que la actividad agropecuaria es la que maacutes directamente estaacute afectada a la variabilidad de las condiciones meteoroloacutegicas Por otra parte el disentildeo del seguro agropecuario actual estaacute en crisis y la necesidad de su reforma ya se veniacutea planteando con anterioridad al cambio climaacutetico y ndasha diferencia de lo que sucede con el seguro de dantildeo hogar etc- el cambio climaacutetico es la ldquogota que rebalsa el vasordquo por lo que se presenta como una oportunidad para su perfeccionamiento

Teniendo en cuenta la situacioacuten descripta el anaacutelisis se centraraacute en el estudio de nuevas formas de administrar el riesgo agropecuario En este sentido el seguro basado en iacutendices es una nueva sistemaacutetica de administracioacuten del riesgo asumido y que estaacute siendo objeto de estudios piloto alrededor del mundo a fin de evaluar su comportamiento Dichos estudios han demostrado los beneficios de esta novedosa modalidad de administracioacuten del riesgo cuyas caracteriacutesticas tornan viable su ofrecimiento en los paiacuteses menos desarrollados Sin embargo el sistema auacuten estaacute siendo evaluado y todaviacutea no se puede aseverar la utilidad o no del sistema frente a la incierta y compleja alteracioacuten de las condiciones climaacuteticas Sistema de Seguro basado en Iacutendices

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La produccioacuten agropecuaria ha sido siempre una actividad riesgosa La incertidumbre sobre los ingresos futuros complica tanto la toma de decisiones de produccioacuten a corto plazo como el planeamiento e inversioacuten a largo plazo En el mismo sentido la incertidumbre de ingresos tambieacuten lleva a las entidades de creacutedito a estar menos dispuestas a otorgar preacutestamos a los agricultores A pesar de que existen al alcance de los agricultores algunas formas de mitigacioacuten del riesgo y auto seguro estas formas de administracioacuten del riesgo tienen ciertas limitaciones y reducen los ingresos de las fincas en el largo plazo296

A pesar de la importancia de la agricultura en la economiacutea de la mayoriacutea de los paiacuteses los mercados formales de seguro para la transferencia de riesgos relacionados con la produccioacuten agriacutecola son aun incompletos cuando no inexistentes a lo largo de la mayor parte del mundo desarrollado y subdesarrollado

En los uacuteltimos antildeos han surgido una amplia gama de nuevos mecanismos que solucionan muchos de los problemas que enfrentan los esquemas de seguro agropecuario tradicional En tal sentido ldquo(hellip) Las innovaciones recientes incluyen desde avances institucionales y tecnoloacutegicos que reducen el costo de entrega del producto y de verificacioacuten de peacuterdidas hasta una reestructuracioacuten completa del anaacutelisis de riesgos y de los contratos de seguros (hellip)rdquo297

El sistema de seguro basado en iacutendices (o ldquoindex insurancerdquo) es una nueva herramienta de administracioacuten del riesgo financiero agropecuario que ofrece la posibilidad superar las limitaciones del seguro agropecuario tradicional El sistema funciona fijando pagos de indemnizacioacuten contingentes cuando un iacutendice objetivo alcanza ciertos niveles preestablecidos La proteccioacuten otorgada a los clientes estaacute por consiguiente basada en la suposicioacuten de que el iacutendice estaacute correlacionado significativamente con las perdidas de produccioacuten

Los beneficios del sistema han sido evidenciados y comprobados a traveacutes de Estudios Pilotos cuyos resultados fueron publicados recientemente en un informe elaborado -a principio del corriente antildeo- por

296 HELLMUTH ME et al opcit 297 ARIAS Diego - COVARROBIAS Katya ldquoSeguros Agropecuarios en Mesoameacuterica Una oportunidad para desarrollar el mercado financiero ruralrdquo Banco Interamericano de desarrollo On line wwwiadborgdocumentcfmid=750797 Consultado el 30 de junio de 2009-

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la International Research Institute for Climate and Society (IRI) titulado ldquoIndex insurance and climate risk Prospects for development and disaster managementrdquo 298 Dicho informe concluyoacute afirmando que el sistema de seguro basado en iacutendices posibilita la cobertura de una amplia gama de riesgos climatoloacutegicos por parte de distintos grupos sociales ademaacutes de resolver los inconvenientes del seguro agriacutecola tradicional

Funcionamiento del sistema de seguro basado en iacutendices El sistema de seguro basado en iacutendices funciona fijando pagos de

indemnizacioacuten contingentes cuando un iacutendice objetivo que alcanza ciertos niveles preestablecidos La proteccioacuten otorgada a los clientes estaacute por consiguiente basada en la suposicioacuten de que el iacutendice estaacute correlacionado significativamente con las peacuterdidas de produccioacuten Los contratos de seguro basados en iacutendices se redactan no contra las perdidas individuales sino contra variables tales como niveles de lluvia granizo heladas humedad etc o rendimientos por aacuterea que estaacuten altamente correlacionadas con las perdidas agriacutecolas y que pueden ser medidas independiente y objetivamente sin que dependan de acciones del asegurado En este sentido se ha dicho que ldquo(hellip) El nivel oacuteptimo de iacutendice dependeraacute de la correlacioacuten entre las peacuterdidas agriacutecolas y el iacutendice correspondiente y la disponibilidad de informacioacuten sobre el iacutendice confiable y verificable independientemente con la cual desarrollar tablas actuariales creiacutebles (hellip)rdquo 299 De lo expuesto surge que existen dos categoriacuteas principales de los productos de seguro basados en iacutendices son iacutendice de rendimiento por aacuterea e iacutendice climaacutetico

-Seguro basado en Iacutendices Climaacuteticos (SIC)

298 HELLMUTH ME et al obcit 299 MIRANDA Mario - QUIROacuteS Rodolfo ldquoSeguro de iacutendice para la agricultura Bolivianardquo Proyecto SEFIR de USAIDBolivia 2003 On Line httpaedeosueduProgramsRuralFinance PDF20DocsPublicationsBoliviaPapersSpanishBOLIVIASEFIR-11segurospdfConsultado el 2 de agosto de 2009

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En el seguro basado en un iacutendice climaacutetico el derecho al premio surge desde que el nivel de lluvias o velocidad de los vientos etc es menor o superior -seguacuten el caso- a un iacutendice predeterminado en un periacuteodo de tiempo establecido El iacutendice establecido tiene correlacioacuten histoacuterica entre eventos climaacuteticos y los rendimientos del cultivo de modo que la distribucioacuten de probabilidad del evento puede ser estimada y el evento puede ser medido El iacutendice se usa para determinar la ocurrencia y magnitud del evento estipulado en el contrato de seguro No hay verificacioacuten de peacuterdidas a nivel de finca Por consiguiente la indemnizacioacuten ocurre para el asegurado en el momento que el evento indexado ocurre independientemente de que el asegurado sufriera o no peacuterdidas por el evento para el cual se comproacute el seguro Dada la estructura del contrato el seguro climaacutetico basado en iacutendices permite que los individuos mitiguen sus riesgos de produccioacuten a traveacutes de un meacutetodo que es independiente de la produccioacuten individual

-Seguro basado en Iacutendices de Rendimiento Promedio (SIRP) El Seguro basado en iacutendices de rendimiento regional fue

caracterizado primeramente por Harold Halcrow300 y mejorado por Miranda301 Con base en dichos trabajos y el aporte de Skees302 en el antildeo 2005 Ozaki y Shirota303 realizaron un estudio detallado objetivando la formulacioacuten e implementacioacuten de un contrato de seguro basado en un indicador regional de rendimiento Los investigadores concluyeron que maacutes del 80 de los productores rurales se beneficiariacutean de alguna reduccioacuten del riesgo sisteacutemico

300 HALCROW Harold G ldquoActuarial Structures for Crop Insurancerdquo Journal of Farm Economics nordm 31 pp 418-443 1949 301 MIRANDA Mario J Area-Yield Crop Insurance Reconsidered American Journal of Agricultural Economics nordm 73 1991 pp 233-254 302 SKEES J R - BLACK B J - BARNETT B J Designing and Rating an Area Yield Crop Insurance Contract American Journal Agriculture Economics nordm 79 1997 pp 430-438 303 OZAKI VA - SHIROTA R ldquoA experiecircncia do seguro agriacutecola nos EUA evoluccedilatildeo e performancerdquo Revista Brasileira de Risco e Seguro Rio de Janeiro v 1 nordm 2 pp 69-87 2005

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-Seguro tradicional y el seguro climaacutetico basado en iacutendices climaacuteticos Al igual que este uacuteltimo el contrato de seguro especifica la

indemnizacioacuten si un iacutendice agregado objetivo ndashv gr rendimiento agriacutecola o ganadero- es menor que el liacutemite especiacutefico Al igual que el seguro tradicional los iacutendices de rendimiento por aacuterea se basan en un indicador de produccioacuten agregado

Sin embargo para el seguro de rendimiento por aacuterea el iacutendice es el rendimiento de la produccioacuten promedio dentro de un aacuterea o zona pre-determinada Si el rendimiento promedio estaacute por debajo de un liacutemite pre-especificado los productores asegurados con un contrato reciben pagos de indemnizacioacuten El seguro de rendimiento por aacuterea estaacute entonces menos correlacionado con el productor individual que el seguro tradicional pero sigue conservando un grado de relacioacuten ya que los rendimientos promedio se basan en un agregado de rendimientos del productor individual304

El correcto funcionamiento de esta modalidad de seguro estaacute directamente relacionado a una correcta determinacioacuten del aacuterea a la cual se le brinda una determinada cobertura305 La regioacuten debe ser lo suficientemente grande como para que la produccioacuten de cualquier productor marginal no pueda tener un impacto significativo en los rendimientos agregados Sin embargo la regioacuten debe ser lo maacutes pequentildea posible para que soacutelo aquellos productores que enfrenten condiciones y riesgos similares esteacuten en la regioacuten especificada ldquo(hellip) Si se expande el aacuterea de cobertura sobrepasando este liacutemite miacutenimo definido climaacutetica y agro ecoloacutegicamente el iacutendice estariacutea sesgado y no seriacutea representativo de los riesgos tomados por los productores individuales que adquirieran el seguro de rendimiento por aacuterea (hellip)306rdquo De igual manera si se fija la cobertura a un aacuterea muy pequentildea no se estariacutea eliminando ni reduciendo

304 HAMBERS Robert - QUIGGIN John ldquoOptimal producers behavior in the presence of Area-Yield Crop Insurancerdquo Ameacuterican Journal of Agricultural Economics 2002 305 MIRANDA Mario ndash QUIROS Rodolfo et al obcit 306 RAMASWAMI Bharat - ROE Ferry ldquoAggregation in Area Yield Crop Insurance The Linear Additive Modelrdquo Ameacuterican Journal of Agricultural Economics 2004

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adecuadamente el riesgo sisteacutemico contra el cuaacutel el seguro indexado intenta proteger a los productores individuales El Seguro basado en iacutendices y el cambio climaacutetico

En relacioacuten al desenvolvimiento del seguro basado por iacutendices

frente al cambio climaacutetico mucho no se ha avanzado Un Informe publicado a mediados del corriente antildeo por la International Research Institute for Climate and Society (IRI) ha concluido la necesidad de adaptar el seguro basado en iacutendices a la incertidumbre antildeadida por el cambio climaacutetico307 En igual sentido se ha manifestado Neacutestor Ibarra al plantear que uno de los iacutetems que quedan por resolver es la evaluacioacuten de la adaptabilidad del sistema frente al cambio climaacutetico308

A fin de evaluar el funcionamiento del seguro basado en iacutendices frente al cambio climaacutetico tomaremos como punto de partida de anaacutelisis una serie de observaciones realizadas en el informe mencionado

El Informe destaca la existencia de un debate en torno al desenvolvimiento del seguro basado por iacutendices frente al cambio climaacutetico Seguacuten pronostica el sistema coadyuvariacutea a la adaptacioacuten frente al cambio climaacutetico de tres maneras En primer lugar como un mecanismo de transferencia del riesgo dentro de un sistema-marco de gerencia del riesgo En segundo lugar como un mecanismo que ayuda a las personas a acceder a recursos financieros necesarios para escapar a los efectos del cambio climaacutetico En tercer lugar como un mecanismo que incentive a la realizacioacuten de actividades tendientes a la reduccioacuten del riesgo climaacutetico

Partiendo del anaacutelisis de las tres cuestiones descriptas y considerando los distintos estudios realizados ndashproyectos piloto- se evaluaraacute el desenvolvimiento del seguro basado en iacutendices frente al aumento de la intensidad y frecuencia de los desastres socionaturales

El seguro como un mecanismo de transferencia del riesgo

307 HELLMUTH ME et al obcit 308 IBARRA Heacutector Comodity Risk Management Group World Bank Conferencia ldquoWeather Index Insurance The New Technological Frontier in Natural Hazards Hedging Mechanismsrdquo Manila Philipinnes 22-24 de mayo de 2006

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El sistema de seguro agropecuario tradicional estaacute en crisis y el

cambio climaacutetico se presenta como una oportunidad para evaluar su funcionamiento y proponer su reformulacioacuten La mayoriacutea de estos sistemas tradicionales han sido administrados yo ampliamente subsidiados por los gobiernos y operan en mercados incompletos Esto ha debilitado la eficacia de dichos instrumentos y tambieacuten su acceso por parte de los productores quienes pueden verse faacutecilmente excluidos de los esquemas de seguro tradicional a consecuencia de numerosas caracteriacutesticas de disentildeo estructural En el sistema de seguro tradicional la ocurrencia del siniestro se tiene por verificada cuando existe un dantildeo una mengua en el intereacutes asegurado Ello conlleva la carga de verificacioacuten por parte de la aseguradora consistente en trasladarse hasta el lugar del siniestro y constatar su ocurrencia (Art 76 Ley 17418) Todo ello desemboca en un excesivo costo a cargo de la aseguradora gasto que posteriormente se ve trasladado al asegurado a traveacutes de la fijacioacuten de la prima

La situacioacuten descripta ha provocado que el mercado del seguro agropecuario tenga un escaso ndashcuando no nulo- desarrollo en los paiacuteses maacutes vulnerables a los efectos del cambio climaacutetico En ciertos Estados no se cuenta con sistemas de seguro y en los que siacute cuenta el precario disentildeo estructural del mismo lo torna sumamente costoso por lo que no estaacute al alcance de los productores agropecuarios de menos recursos

En este sentido el sistema de seguro basado en iacutendices se presenta como una herramienta que soluciona gran parte de los defectos estructurales del seguro tradicional Considerando su menor costo operativo esta modalidad de seguro es un producto que estaacute al alcance de las personas con menos recursos quienes contaraacuten con un sistema que les brinde tranquilidad en pro del mejor y maacutes eficiente desarrollo de su actividad productiva

Bajo la sistemaacutetica del seguro basado en iacutendices el siniestro se verifica cuando el nivel de lluvias o velocidad de viento etc supera o es menor -seguacuten el caso- a un iacutendice predeterminado La ocurrencia del siniestro se comprueba a traveacutes de informe de un Centro Meteoroloacutegico de la zona a traveacutes del cual se comunica el nivel ndashde lluvias de vientos etc- de un determinado periacuteodo de tiempo -mensual o anual seguacuten el caso- y de acuerdo a una simple constatacioacuten con el paraacutemetro previamente establecido se tendraacute o no por configurado el siniestro Con

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ello los costos operativos del sistema de seguro se ven seriamente disminuidos y consecuentemente la prima a pagar por el asegurado Por otro lado es necesario advertir que la misma sistemaacutetica de comprobacioacuten elimina la posibilidad de fraude

El disentildeo de este novedoso mecanismo de administracioacuten del riesgo auacuten estaacute en estudio y todaviacutea quedan ciertas cuestiones operativas quedan por resolver El sistema de seguro basado en iacutendices implica una reestructuracioacuten del anaacutelisis de riesgos y de los contratos de seguro Es por ello que reviste vital importancia instalar canales de comunicacioacuten a traveacutes de los cuales brindar abundante informacioacuten a la sociedad en general y a los actores vinculados a poliacuteticas de gobierno y aseguradoras en particular sobre los efectos del cambio climaacutetico y las virtudes del sistema de seguro basado en iacutendices como herramienta de atenuacioacuten de sus consecuencias En el mismo sentido se debe brindar informacioacuten acabada y completa respecto de la viabilidad de implementacioacuten del sistema asiacute como su funcionamiento a los fines que el sector asegurador pueda entender y confiar en el ofrecimiento del producto

El disentildeo del contrato de seguro basado en iacutendices y en particular la seleccioacuten de un iacutendice apropiado reviste importancia crucial a los fines de disminuir el denominado ldquoriesgo de baserdquo El riesgo de base es una de las mayores complicaciones que de la implementacioacuten del seguro basado en iacutendices se refiere a la situacioacuten que se presenta cuando no existe correlacioacuten entre el iacutendice fijado y las peacuterdidas sufrida por el productor En consecuencia la aseguradora realiza pagos cuando no existe peacuterdida o no realiza pagos cuando existen peacuterdidas El seguro como mecanismo que ayuda a la personas a acceder a recursos financieros necesarios

El clima se ha tornado una cuestioacuten clave en la agenda de desarrollo en la actividad agropecuaria Para las personas con menos recursos la variabilidad e imprevisibilidad de las condiciones climatoloacutegicas se presentan como un riesgo que reduce las opciones y limita la capacidad de desarrollo El riesgo se materializa en dos niveles el efecto directo referido a las consecuencias de desastres socionaturales y el indirecto la amenaza de su ocurrencia (independientemente de que ocurra o no)

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Cuando el desastre natural ocurre las personas con menos recursos son las maacutes vulnerables a sus consecuencias Estos sectores de la sociedad no cuentan con el capital necesario para recuperarse en ciertas circunstancias hasta pueden verse obligadas a venderlo con tal de sobrevivir al impacto del desastre natural Cuando los efectos inmediatos de la crisis concluyen las personas con menos recursos aun sienten sus consecuencias las cuales persistiraacuten dado que la situacioacuten en la que se hallan es peor de la que se encontraban antes de su ocurrencia

Por otro lado bajo la amenaza de la posible ocurrencia de un desastre natural las personas con menos recursos evitan tomar riesgos Evitan realizar inversiones e innovaciones que podriacutean incrementar su productividad desde que el riesgo que implica tomar la decisioacuten conlleva el aumento de su vulnerabilidad La evidencia sugiere que los productores agropecuarios sacrifican entre el 10 y el 20 de sus ingresos cuando usan estrategias tradicionales de gestioacuten del riesgo309

Todo lo dicho conlleva que las entidades financieras sean reacias a otorgar creacuteditos a productores rurales Esta imposibilidad de acceso al creacutedito reduce de manera criacutetica el acceso a nuevas teacutecnicas y tecnologiacuteas que tiendan a mejorar la produccioacuten Aun cuando la sequiacutea (o inundaciones huracanes etc) ocurran un antildeo entre cinco o seis la amenaza de su ocurrencia es suficiente para bloquear el crecimiento econoacutemico

La pobreza limita la capacidad de las personas para manejar los riesgos climaacuteticos El cambio climaacutetico exacerba esta situacioacuten y los paiacuteses menos desarrollados enfrentan de manera fuerte la amenaza Los mecanismos de transferencia de riesgo como los seguros han jugado un rol en la mitigacioacuten del riesgo climaacutetico en muchas partes del mundo Sin embargo generalmente no estaacute disponible en los paiacuteses en desarrollo el mercado asegurador es limitado y no estaacute orientado hacia las personas maacutes pobres

El sistema de seguro basado en iacutendices es una nueva alternativa superadora de las deficiencias de la oferta del mercado asegurador


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tradicional Si se lo disentildea e introduce cuidadosamente tiene el potencial para contribuir de manera significativa al desarrollo sustentable

El seguro basado en iacutendices puede ser aplicado a diferentes clases de riesgos relacionados con el clima -desde riesgo de sequiacutea o inundaciones hasta huracanes o ciclones En el mismo sentido esta nueva modalidad de seguro permite ser aplicado por parte de diferentes niveles de sociedad ndasha un nivel micro por parte de pequentildeos productores a un nivel medio por parte de aseguradoras y bancos a nivel macro por parte del gobierno

El sistema de seguro basado en iacutendices posibilita que las personas con menos recursos puedan asegurarse contra los riesgos climaacuteticos De tal manera el panorama visto desde las fuentes de financiamiento cambia Si las entidades financieras estaacuten en conocimiento que sus deudores estaacuten asegurados contra riesgos relativos al clima seraacute maacutes viable el ofrecimiento de creacuteditos Si ocurre una inundacioacuten sequiacutea huracaacuten etc y la productividad del campo disminuye seraacute el asegurador el encargado de hacerse cargo de las peacuterdidas El seguro como un mecanismo que incentiva a la realizacioacuten de actividades tendientes a la reduccioacuten del riesgo climaacutetico (prevencioacuten)

El contrato de seguro agropecuario tradicional tiene el defecto de promover en los clientes la reduccioacuten del uso de buenas praacutecticas administrativas o la alteracioacuten de sus buenas praacutecticas de produccioacuten por el hecho de estar asegurados

Bajo la modalidad de seguro agropecuario basado en iacutendices se soluciona la problemaacutetica pues la indemnizacioacuten ocurre cuando un iacutendice se mueve positivamente o negativamente rebasando un liacutemite predeterminado y no cuando ocurre una peacuterdida especiacutefica en la produccioacuten El meacutetodo con el que se realiza la liquidacioacuten se basa en un evento cuya ocurrencia no estaacute ligada al comportamiento del cliente porque el pago se basa en la intensidad de un iacutendice climaacutetico en lugar del impacto expliacutecito del mismo evento climaacutetico en el rendimiento Con la eliminacioacuten de la necesidad de determinar la indemnizacioacuten para cada productor individualmente el riesgo moral se reduce o se elimina

Los itinerarios de indemnizaciones se basan en eventos independientes pero correlacionados a la produccioacuten real De esta manera el cliente tiene un incentivo claro para minimizar las peacuterdidas al

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mejorar las estrategias de reduccioacuten de riesgos de manera que si la indemnizacioacuten fuera a ocurrir a partir de un riesgo relacionado con el clima el cliente de hecho podriacutea recibir una indemnizacioacuten que cubra maacutes que sus peacuterdidas Los beneficios de mejorar la administracioacuten del riesgo son dos el productor se beneficia al incrementar su produccioacuten y sus flujos de ingreso mejoran a partir de las indemnizaciones asiacute como del ingreso adicional de aumentar su produccioacuten Particularmente eacuteste es el caso con el seguro indexado al rendimiento por aacuterea Conclusioacuten

El disentildeo e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas a fin de enfrentar la incertidumbre y complejidad del cambio climaacutetico es una necesidad imperiosa y la estrategia a seguir ya no soacutelo debe tener como objetivo la prevencioacuten del fenoacutemeno sino tambieacuten la atenuacioacuten y adaptacioacuten a sus efectos La eleccioacuten y puesta en marcha de cualquier tarea que pretenda la proteccioacuten del medio ambiente exige la colaboracioacuten de todos los sectores de la sociedad es necesario un trabajo conjunto que integre sector puacuteblico sector privado y sociedad civil

Las poliacuteticas propuestas por la Munich Climate Insurance Initiative y la Alliance Of Small Island States poseen la virtud de evidenciar la importancia del seguro como instrumento de transferencia del riesgo climaacutetico Sin embargo el disentildeo estructural del seguro tradicional posee deficiencias las cuales es menester salvar en busca de una mejor estrategia de adaptacioacuten

En este trabajo hemos destacado la modalidad de seguro agropecuario basado en iacutendices como mecanismo idoacuteneo para sanear las debilidades del disentildeo estructural del seguro tradicional El sistema ha sido sometido a diferentes pruebas piloto a fin de evaluar su comportamiento frente a la alteracioacuten de las condiciones climaacuteticas las cuales han probado sus virtudes Sin embargo existen cuestiones operativas que habraacute que resolver al poner en marcha la herramienta pues su funcionamiento involucra asuntos institucionales desarrollo tecnoloacutegico etc que han ser analizados y reformados Es necesario realizar estudios a fin de determinar el iacutendice a partir del cual se tiene por configurado el siniestro desarrollar Centros Meteoroloacutegicos confiables etc a fin de forjar al sistema como mecanismo de adaptacioacuten al cambio climaacutetico etc

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El cumplimiento de tales desafiacuteos dependeraacute de una tarea de coordinacioacuten entre los diferentes sectores involucrados aseguradoras sector puacuteblico y sociedad civil Lo cual demandaraacute tiempo de investigacioacuten y desarrollo tareas claves para enfrentar el desafiacuteo del cambio climaacutetico

La Munich Climate Insurante Initiative y la propuesta de la Alliance Of Small Island States lucen por demaacutes alentadoras al destacar al sistema de seguros como una herramienta clave de adaptacioacuten a las consecuencias del cambio climaacutetico Sin embargo considerando el gran movimiento de capitales que las propuestas exigen y el grado actual de toma de conciencia por parte de los Estados con mayor tasa de emisioacuten de gases efecto invernadero podemos concluir que muy difiacutecilmente las propuestas puedan tener real cabida en el acuerdo a negociarse en Copenhague a fin de antildeo

Parece ser que las consecuencias del cambio climaacutetico que diacutea a diacutea se observan y los resultados de estudios cientiacuteficos realizados respecto de las futuras consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que el mismo conllevaraacute no son suficientes para la toma real de conciencia de la magnitud del desafiacuteo Soacutelo una vez que se tome conciencia de las consecuencias que para la humanidad conlleva el cambio climaacutetico es que se estaraacute en condiciones de plantear una mecaacutenica de financiamiento como la ideada por la MCII y la AOSIS

Sin perjuicio de que a nivel macro muy difiacutecilmente se incluya en el corto plazo un mecanismo como el ideado por las ONGs que comentamos su aporte es vital para el desarrollo de poliacuteticas puacuteblicas no a nivel internacional sino a nivel micro a nivel nacional tendientes a la adaptacioacuten a las consecuencias del cambio climaacutetico Es necesario que las autoridades de cada paiacutes ndashy en mayor grado los representantes de paiacuteses maacutes vulnerables- comiencen a realizar estudios tendientes al perfeccionamiento del sistema de seguro basado en iacutendices Si a nivel internacional auacuten no se ha tomado real conciencia de la magnitud del cambio climaacutetico es hora que a nivel local se comience a tomar cartas en el asunto El disentildeo estructural del seguro agropecuario basado en iacutendices llevaraacute tiempo de maduracioacuten para poder salir al mercado y cumplir con los beneficios que actualmente promete por lo que si bien las posibilidades de adaptacioacuten existen las mismas se reducen cada diacutea que dejamos pasar

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El cambio climaacutetico ha dejado de ser una amenaza y ya es una realidad que diacutea a diacutea vivimos ya no se puede mirar para otro lado Soacutelo a traveacutes de una labor coordinada entre sector puacuteblico aseguradoras y sociedad civil es que se podraacute siquiera mitigar las consecuencias del fenoacutemeno Soacutelo cabe recordar las palabras de Al Gore quien al recibir su Premio Nobel de la Paz sostuvo ldquoEstos son los uacuteltimos antildeos de decisioacuten pero pueden ser los primeros antildeos de un mejor y maacutes brillante futuro si es que hacemos lo que debemos Nadie debe creer que una solucioacuten seraacute encontrada sin esfuerzo sin costo sin cambiosrdquo310-311

310 GORE Albert Arnold ldquoAl Gorersquos Nobel Prize Acceptance Speechrdquo 2007 On line wwwalternetorgstory70330read_al_goreE28099s_nobel_iewampcID=787281amppID=787064 Consultado el 15 de agosto de 2009 311 BIBLIOGRAFIacuteA ADGER WN ldquoSocial aspects of adaptive capacityrdquo en SMIT JB KLEIN RT y HUQ S Climate change adaptive capacity and development Imperial College Press Londres 2003 ANDERSON MB - PJ WOODROW Rising from the ashes Development strategies in times of disaster 2da ed Boulder Lynne Rienner Publishers IT Press Londres 1989 BOGARDI J - J BIRKMANN ldquoVulnerability assessment The first step towards sustainable risk reductionrdquo en MALZAHN D - PLAPP T (Eds) Disaster and society ndash from hazard assessment to risk reduction Logos Verlag Berlin 2004 CANNON T ldquoVulnerability and disastersrdquo en PARKER D Flood Routledge Londres 2000 DIAMOND J Collapse How societies choose to fail or to succeed Viking New York 2004 DORE MHI ndash ETKIN D Natural disasters adaptive capacity and development in the twenty-first century en Natural disasters and development in a globalizing world Routledge Londres 2003 EAKIN H Weathering risk in rural Mexico Economic climatic and institutional change Tucson University of Arizona Press 2006 GLOBAL LEADER FOR CLIMATE ACTION Facilitating an International Agreement on Climate Change Adaptation to Climate Change 2009 (wwwglobalclimateactionorg) HELLMUTH ME - OSGOOD DE - HESS U - MOORHEAD A - BHOJWANI H ldquoIndex insurance and climate risk Prospects for development and disaster managementrdquo Climate and Society No 2 International Research Institute for Climate and Society (IRI) Columbia University New York USA 2009 IBARRA Heacutector Weather Index Insurance The New Technological Frontier in Natural Hazards Hedging Mechanismsrdquo Comodity Risk Management Group World Bank Conferencia Manila Philipinnes 22-24 de mayo de 2006 MORROW BH ndash PEACOCK WG ldquoDisasters and social change Hurricane Andrew and the reshaping of Miamirdquo

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en PEACOCK WG ndash MORROW BH ndash GLADWIN H Hurricane Andrew Ethnicity gender and the sociology of disasters Routledge Nueva York 1997 MUNICH CLIMATE INSURANCE INITIATIVE Climate Risk Management Mechanism including Insurance in the context of Adaptation to Climate Change 2009 (httpunfcccintresourcedocs2009smsnngo132pdf) WWF GLOBAL CLIMATE POLICY WWF Expectations for the Copenhagen Climate deal 2009 2009 (httpwwwworldwildlifeorgclimatePublicationsWWFBinaryitem 12417pdf)

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IacuteNDICE

Presentacioacuten Cambio climaacutetico Algunas consideraciones de caraacutecter introductorio


De Kyoto a Copenhague Principales reconocimientos y medidas

Gloria Rosenberg

Naturaleza Biodiversidad y Cambio climaacutetico Un pantallazo histoacuterico-evolutivo

Carmen de Valle Areacutevalo

Percepciones del Cambio climaacutetico Adriana Listoffsky y Lidia Medina

Las Instituciones ambientales y la problemaacutetica del Cambio climaacutetico


Cambio climaacutetico Su impacto en los glaciares Marta Susana Sartori

La interrogacioacuten de Naciones Unidas-Haacutebitat ldquoCambio climaacutetico iquestde verdad son culpables las ciudadesrdquo


Perspectivas de la regulacioacuten juriacutedica del Cambio climaacutetico Pensar globalmente y actuar localmente


Derecho del Cambio climaacutetico Los glaciares y el Cambio climaacutetico Perspectivas de una regulacioacuten juriacutedica en Argentina


Perspectivas de regulacioacuten del Cambio climaacutetico El seguro basado en iacutendices como mecanismo de

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adaptacioacuten frente al Cambio climaacutetico Renato Antonio Valazza

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Mercosur


INSTITUTO DE DERECHO AMBIENTAL Y DE LOS RECURSOS NATURALES

Zlata Drnas de Cleacutement Directora

Mariacutea Alejandra Sticca

Secretaria

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