Post on 01-Jan-2016
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Primeras Jornadas Latinoamericanas de Políticas e Inversiones en Agua y Alcantarillado
Subsidios cruzados, tarifa social y subsidios explícitos, niveles de
eficiencia, condicionantes políticos y técnicos
Salta, 28 al 30 Septiembre de 2005
Ventura BengoecheaBanco Mundial
Primeras Jornadas Latinoamericanas de Políticas e Inversiones en Agua y Alcantarillado
“Como llevar servicios a los Pobres”
Muchos de esos pobres tienen servicio de electricidad, de teléfono, de Cable TV…
Cómo es posible que carezcan de servicios tan esenciales como son agua y saneamiento?
AgravantesLos servicios de agua le llevan cientos o miles de años de adelanto a los otros servicios
Las cloacas (como las conocemos hoy) empezaron hace mas de dos siglos
Hemos organizado “Décadas del Agua”, Días Mundiales del Agua, Metas de Desarrollo del Milenio…
Hemos dedicado $$$$$ a Subsidios
La falta de servicios tiene un alto costo (salud, pérdida de productividad, educación)
¿Qué ha pasado - o está pasando?
La “perversidad” del agua Es un bien económico pero también es un bien social (lo uno
sin lo otro no funciona) Peleamos sobre quién debe dar los servicios (ej.
público/privado) y nos olvidamos de cuál es el objetivo de los servicios (que sean de calidad y que lleguen a todos)
Hablamos de tarifas y nos olvidamos de los costos del agua (alguien los está pagando)
Requiere visión/inversiones/retornos a largo plazo y estamos en una sociedad corto-placista (tanto el estado como la empresa)
El deterioro es lento (el problema será de otro…) En definitiva, es un bien político. En vez de tratar de
“blindarlo” contra la intervención, debemos reconocer esa característica y tenerla en cuenta en los diseños.
Subsidios: objetivo y resultados
El Sector Agua y Saneamiento tiene una larga tradición histórica en el uso de subsidios que suele representar un gasto fiscal importante para muchos países. Su uso se justifica siempre para mantener las tarifas asequibles a la población de menores recursos. Sin embargo hay abundante evidencia empírica que demuestra que en la mayor parte de los casos estos subsidios no llegan a la población mas pobre que no tiene acceso a los servicios de agua y saneamiento.
Fuente: Vivien Foster (2001)
¿Qué y cómo se subsidia?Empresa de Agua (presupuesto/deuda)
Provisión de los servicios (consumo) Subsidios cruzados
A nivel empresa A nivel provincia/estado/país
Subsidios directos A nivel empresa A nivel municipio/provincia/estado/país
Acceso a los servicios (red 2ª/conexión) Subsidios cruzados (de quienes tienen
servicio) Subsidios directos (gobierno
provincial/nacional)
Empresa de Agua
Axioma No. 1 Una empresa convencional de servicios
de agua y saneamiento siempre está en equilibrio económico-financiero
O&MO&M
ExpansiónExpansión
(subsidioscruzados
de “ricos”a “pobres”)
Año 0
Costos Ingresos
Situación Inicial – En Equilibrio
Ingresos = Costos Tarifas
O&MO&M(aumentan)(aumentan)
ExpansiónExpansión(mas $/cnx)(mas $/cnx)
Tarifas
Costos Ingresos
Ingresos < Costos
Un poco de tiempo después…
Desequilibrio
Gerente de empresallama a ministro de
turno --- SOS
Año “t1”
O&MO&M
ExpansiónExpansión
Tarifas(no cambian)
Subsidios
Costos Ingresos
Ingresos = Gastos
Gobierno responde perocon un pequeño subsidio
Expansión mucho menorpor falta de recursos
y por mayor $/cnx
Año “t1”
Reequilibrio – Escenario típico
O&MO&M(aumentan)(aumentan)
ExpansiónExpansión(mas $/cnx)(mas $/cnx)
Costos Ingresos
Ingresos < Costos
Otro poco de tiempo después…
Desequilibrio
Gerente de empresallama a ministro de
turno --- SOS
Año “t2 >t1”
Tarifas(siguen igual
o peor…)
O&MO&M
ExpansiónExpansión
Tarifas(no cambian)
Subsidios
Costos Ingresos
Ingresos = Gastos
Gobierno responde perocon subsidio insuficiente
Expansión insignificantepor falta de recursos
y por mayor $/cnx
Reequilibrio – Escenario posible
Año “t2 >t1”
O&MO&M
Tarifas(no cambian)
Subsidios
Costos Ingresos
Ingresos = Gastos
Gobierno responde:LO SIENTO…
Se corta la expansiónSe reducen los gastos
de O&M “posponiendo”el Mantenimiento
Reequilibrio – Escenario probable
Año “t2 >t1”
O&MO&M(aumentan)(aumentan)
Costos Ingresos
Ingresos < Costos
Otro poco de tiempo después…
Desequilibrio
Gerente de empresallama a ministro de
turno --- SOS
Año “t3 >t2”
Tarifas(siguen igual
o peor…)
O&MO&M
Ingresos(Bajan!!!)
Subsidios
Costos Ingresos
Ingresos = Gastos
Gobierno responde:no tengo para subsidio
pero autorizo“Rebalanceo Tarifario”
Se “pospone mas”el Mantenimiento
Servicios empeoranGente no paga
Reequilibrio – Escenario final…
Año “t3 >t2”
(Parece que no se
tuvo en cuentala elasticidad)
SOS – Falló lo del Equilibrio
Gerente llama al Ministro: Las bombas no funcionan y el
representante no me fía mas La gente no me paga porque dice que le
damos un servicio pésimo Usted no me ha dado la asignación que
me prometió y las tarifas no las quiere tocar
No solo tengo problemas con lo existente sino que necesito mas capacidad
Que hace ahora el ministro?
Llama urgentementeal BM que financia un diagnóstico por parte de unos expertos
Diagnóstico de los expertos
Source: Foster 2001
POLITICOS
EMPLEADOSEMPRESADE AGUA
POBLACIONSERVIDA
Subsidios OperacionalesNombramiento de amigos
Favores a los políticos
Tarifas insuficientes y la gente no paga
Serviciomuydeficiente
Demasiado personal
POBLACION SINSERVICIO
Pagan mucho mas y son los pobres
CONTRATISTAS
Contratos no competitivos
Conclusión: Hay que Reformar el Sector y Separar Funciones
Regulador
Ente Rector
Operador
O&MO&M
ExpansiónExpansión
Costos Ingresos
Ingresos = Costos
Tarifas
ImpuestosImpuestos
GananciasGanancias
Expectativas de la Reforma
Regulador
Ente Rector
Concesión $$
Inv. PrivadaInv. Privada
GIC
Financiam.Financiam.
O&MO&M(aumentan)(aumentan)
ExpansiónExpansión(mas $/cnx)(mas $/cnx)
Tarifas
Costos Ingresos
Ingresos < Costos
Un poco después
Desequilibrio
Empresa solicita revisión de tarifas
al Regulador
Regulador
O&MO&M
ExpansiónExpansión
Tarifas(originales)
IncrementoTarifario
Regulador
Costos Ingresos
Ingresos = Gastos
Regulador responde deinmediato, aplica las
Formulas y da aumento
Expansión continuaSe mejora la eficiencia
Reequilibrio – con regulador*
* Tal vez en Chile y poco mas…
Público Privado
Público Privado
Resultado
Tiempo
$ Inversión Inversión
Desinversión
Evidencia empírica:La empresa pública no ha sido eficienteSe han alternado periodos de inversión con periodos de “desinversión” (se echan a perder los activos existentes)El sector privado mejoró la eficiencia en muchos casos, pero en casi ninguno cumplió con las expectativas (y obligaciones contractuales)
Es preciso mejorar la eficiencia de la empresa (bien sea pública o privada) y que el Estado provea fondos para la expansión (a los pobres) si se quiere mejorar y cumplir con los MGD
Reducción de Costos Unitarios
Costos de Costos de O&MO&M
Expansión Expansión y otrosy otrosCostosCostos
CapitalesCapitales
CostosActuales
CostosOptimizados
OpexOpex
CapexCapex
Tecnología adecuada
Niveles de Servicio
Gradualidad Tratamiento
Eficiencia Licitaciones
Otras…Eficiencia en la prestación
Benchmarking
Publicación de “ranking” de eficiencia
Incentivos financieros
PosiblesInstrumentos
Incrementar Recursos
GeneraciónGeneraciónInterna deInterna deCaja (GIC)Caja (GIC)(eficiencia,(eficiencia,
Tarifas)Tarifas)
IncentivarIncentivarCoparticipCoparticip
Estado, ProvEstado, ProvMunicipioMunicipioOperadorOperador
CostosActuales
CostosOptimizados
Ingresos deIngresos deO&M O&M
SostenibleSostenible
ExpansiónExpansión
Establecimiento de un fondo Fiduciario que incentive la eficiencia y la coparticipación
Subsidios a la expansión de los Pobres
Bonos y financiamiento privado
Eficiencia en la operación y gestión comercial
Tarifas adecuadas
Medición
PosiblesInstrumentos
Condicionantes
PolíticosEl agua es un bien políticoDificultad de ajustar tarifasIndependencia del reguladorRol del Gobierno Central y Gobiernos LocalesNo se puede “subsidiar al privado”Niveles de serviciosDonde voy a colocar a la gente que tengo en la empresa?
Posible Mitigación?Separación entre las tarifas de sostenibilidad y la de expansión“Automatización” de la tarifa de sostenibilidad ( ej. Ajuste automático para costos O&M eficientes)“Politización” de la tarifa de expansión Mejorar capacidad (entrenamiento y profesionalización del funcionarioAumentar la transparencia (participación de la Sociedad civil)Visión estratégica única y coparticipación en las inversionesEncontrar mecanismos de subsidios a los pobres servidos por operadores privadosPreguntar a la gente que nivel de servicio quiereAyudar a crear microempresas para dar servicios a donde no llegan
Condicionantes
TécnicosInformación limitada y desactualizada de quienes son pobresCostos administrativos altosMediciónInformación limitada de los sistemas de A&SCapacidad de ejecución limitada
Posible Mitigación?Trabajar con otras instituciones socialesEducación pública sobre las ventajas de la mediciónEstructuras tarifarias que fomenten la mediciónPlanear a largo plazo e implementar a corto plazoNo crear agencias de ejecución sino ejecutar a través de las existentes pero de forma eficiente
Condicionantes
Económico/financierosCapacidad fiscal limitadaCapacidad de pago de los usuariosCapacidad de pago de los no servidos (se suele olvidar) Limitación de la inversión privadaInsuficientes entidades financierasFalta de inversores locales
Posible mitigación?Optimización del uso de recursos fiscalesNo exceder la capacidad de pago pero tampoco regalarSubsidios cruzados de los servidos a los no servidos (justicia histórica)No pedir (o prometer) inversiones “irrealistas”Establecimiento de micro-empresas de servicios y de mercados de bonos locales con incentivos adecuados
Conclusiones
Se necesita una visión estratégica a nivel nacional con la consiguiente política de financiamiento que lo acompañeDependiendo de los estatutos y constitución de cada país, esa estrategia habrá que llevarla adelante en coordinación con provincias, estados, departamentos, municipios, etc. (a la medida de cada país) La asignación de recursos debe fomentar la eficiencia en la prestación de los servicios y la coparticipación de los gobiernos locales, empresas, inversionistas, agentes financierosNo se puede subsidiar la ineficiencia ni “regalar los servicios o las obras”
Mayor necesidad de subsidiar el acceso al servicio que la provisión de serviciosNo hay una receta única para subsidiar, pero tiene que ser sencilla y transparente y que llegue a quienes se intenta llegar (la empresa no es la beneficiaria de los subsidios sino la gente)Necesidad de educar a la gente sobre los costos del servicio y que se conciencien que “alguien” los está pagando (y a veces no tienen servicio!!)Tarifas siguen siendo la mejor forma de asignar los costos entre los consumidores, pero no la única los subsidios eficientes son bienvenidosLas tarifas (incluyendo las sociales) deberán estar en lo posible basadas en un consumo medido
Conclusiones (2)
Participación ciudadana para saber que quiere la gente (niveles de servicio y tecnologías adecuadas) y para garantizar mayor transparencia y para dar los serviciosEmpujemos todos para el mismo lado Públicos y privados Combinemos eficiencia y subsidios No nos olvidemos de lo social pero sin
descuidar lo económico El agua es un bien político y el político siempre va a tener la decisión final sobre Si se paga a través de subsidios o tarifas Si lo pagamos ahora o lo pagan nuestros hijos..
Conclusiones (y 3)
Publico Privado
Paremos el
pendulo
Gracias
No podemos perder otro siglo, esto no llega a nuestros hijos