Post on 30-Apr-2020
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017 RECURRENTE: CELIA MAYA GARCÍA (QUEJOSA)
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIO: MANUEL POBLETE RÍOS.
Vo. Bo. MINISTRO:
Ciudad de México. La Segunda Sala de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día __________,
emite la siguiente
Cotejó:
SENTENCIA
Mediante la que se resuelve el recurso de revisión 1122/2017, interpuesto
por Celia Maya García contra la sentencia dictada el 19 de agosto de 2016
por el Juez Sexto de Distrito de Amparo y Juicios Federales en el Estado de
Querétaro, dentro del juicio de amparo 353/2016.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda de amparo. El 24 de junio de 2016, Celia Maya García
(Magistrada del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro)1
promovió juicio de amparo indirecto en contra de la discusión, aprobación y
promulgación de la “Ley que Reforma y Adiciona Diversas Disposiciones de la
Constitución Política del Estado de Querétaro”, publicada en el Diario Oficial “La
Sombra de Arteaga” el 13 de mayo de 2016, en especial de su artículo 28,
1 La quejosa sostuvo que el 20 de septiembre de 1985 se le nombró magistrada propietaria del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro y se le ratificó el 16 de septiembre de 1988, ocupando, a la fecha de interposición del juicio, dicho cargo. Lo anterior fue corroborado por el juez con la copia certificada del oficio de nombramiento de 16 de septiembre de 1988, signado por el licenciado Jesús Rodríguez Hernández (Diputado Presidente), el licenciado Gil Mendoza Pichardo (Diputado Secretario) y el licenciado Juan Hernández Moreno (Diputado Secretario), todos integrantes de la Cuadragésima Novena Legislatura Constitucional del Estado de Querétaro.
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
2
fracción IV,2 por considerarla violatoria de los artículos 1º, 5º, 14 y 116,
fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. Admisión de la demanda. De la citada demanda correspondió conocer al
Juez Sexto de Distrito de Amparo y Juicios Federales en el Estado de
Querétaro, quien la admitió a trámite; registró el juicio con el número
353/2016, y solicitó a las autoridades responsables (Gobernador y
Legislatura del Estado de Querétaro) que rindieran sus informes
justificados.3
3. Sentencia de amparo. Previo el trámite respectivo, el 19 de agosto de 2016
se dictó sentencia en el juicio de amparo, en la cual se decretó el
sobreseimiento en lo que respecta a la porción normativa del precepto
reclamado que indica “[…] Para ser Magistrado del Tribunal Superior de Justicia […] se
requiere: […] IV. No ser mayor de setenta años de edad […]” y se negó la protección
constitucional respecto de la diversa porción que dicta “[…] Para […] permanecer
en el cargo, se requiere: […] IV. No ser mayor de setenta años de edad […]”, en relación
con su último párrafo que señala que el retiro de los Magistrados se
producirá al cumplir la edad antes referida.
4. El sobreseimiento atendió a que, según el Juez, en el caso se había
actualizado la causal de improcedencia establecida en el artículo 61,
fracción XII, en relación con los diversos 5º y 107, fracción I, todos de la Ley
de Amparo, así como con el 107, fracción I, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, respecto de la porción normativa que
establece como requisito para ser nombrado Magistrado, no ser mayor de
setenta años de edad. Ello, ya que la quejosa ya ocupaba el cargo de
2 “ARTÍCULO 28. Para ser Magistrado del Tribunal Superior de Justicia y permanecer en el cargo, se requiere: […] IV. No ser mayor de setenta años de edad. El retiro de los Magistrados se producirá, por sobrevenir incapacidad física o mental declarada por autoridad competente, que imposibilite el adecuado desempeño del cargo, o al cumplir la edad que se señala en el primer párrafo de esta fracción”. 3 Fojas 33 a 35 del expediente de amparo.
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
3
magistrada, y por tanto, el requisito de la edad para
ser nombrado en dicho puesto no le irrogaba perjuicio
en su esfera jurídica.
5. En cuanto a la negativa del amparo (considerando sexto), el Juez analizó
los conceptos de violación formulados en contra de la porción normativa que
exigía como requisito de permanencia, no ser mayor de setenta años de
edad, y consideró lo siguiente:
a) El primero de los motivos de disenso, en el que se planteó la violación
al principio de irretroactividad de la ley, resultó infundado, ya que
según el Juez, en tratándose del desempeño judicial, no es factible
crear derechos adquiridos por tres razones fundamentales: “la
primera, porque éste se encuentra vinculado a la legislación relativa,
que simplemente codifica los términos generales de su desempeño; la
segunda, en virtud de que dicha normatividad se encuentra sujeta a
reformas y modificaciones, según lo exija el interés público respecto a
la actuación ética y profesional de los juzgadores; y la tercera, en
razón de que precisamente por la dinámica legislativa y
administrativa, esos derechos no pueden ni deben entrar o conformar
el patrimonio del operador jurídico (jueces o magistrados)”. Aunado a
que “la porción normativa no vuelve al pasado, sino que establece
hacia el futuro una nueva regulación respecto de los destinatarios de
la norma vigente que se habían encontrado regidos por la norma
reformada; de ahí que los argumentos que se examinan devienen
infundados, pues, de acuerdo con lo anterior, el precepto legal
combatido no viola derechos adquiridos y por tanto, su observancia
no es retroactiva”.
b) El segundo y cuarto de los motivos de disenso, en los que la quejosa
sostuvo que la norma reclamada vulneraba los principios de igualdad
y no discriminación, así como los derechos humanos de dignidad y
proyecto de vida, también se calificaron como infundados, pues:
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
4
La norma impugnada fue dictada de conformidad con el artículo
116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que establece: “Los magistrados durarán en el
ejercicio de su encargado (sic) el tiempo que señalen las
Constituciones Locales…”;
Según la iniciativa que dio lugar a la reforma de la norma
impugnada, el objetivo principal de establecer el límite de edad
en setenta años consistió en fortalecer la garantía social de la
excelencia en el desempeño judicial de los magistrados, para lo
cual resultaba necesario puntualizar los mecanismos normativos
que materializarían y harían realidad dicha garantía social. Por
ello, era menester puntualizar lo relativo al retiro forzoso de los
mencionados funcionarios judiciales, en dos supuestos
principales: cuando sobrevenga incapacidad física o mental que
le imposibilite el adecuado desempeño del cargo o bien cuando
se alcanza la edad de setenta años.
La medida no tiene como fin menoscabar los derechos de los
magistrados, sino por el contrario, implica un beneficio para ellos,
pues se reconoce que se encuentran de manera objetiva en un
punto en el que ha quedado demostrado su compromiso y
entrega a la función judicial; es decir, se trata del establecimiento
de un beneficio en favor del funcionario que habiendo alcanzado
una cierta edad, tiene derecho a un descanso por los años que
ha dedicado al servicio activo; quienes alcanzan la edad prevista
por el legislador han demostrado su compromiso y entrega a la
función judicial y a partir de ese momento, puede señalarse
justificadamente que la conclusión de su encargo no merma ni
trunca su ya probada carrera judicial. De lo contrario, esto es, de
estimar obligatoria su continuidad, implicaría exigir una conducta
supererogatoria (acción que se refleja más allá de los términos
de la obligación). Además, la edad que se impone como límite no
puede considerarse como breve.
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
5
La función desempeñada no es propiedad
del funcionario; de ahí que el ejercicio del cargo se
concede siempre por un plazo cierto y determinado,
que comprende desde el nombramiento hasta que
llegue a su término de acuerdo con la normatividad
correspondiente. En este sentido, la perseverancia en el cargo
no es prerrogativa del particular, sino que se determina por
causas de orden público.
Es saludable desde un punto de vista constitucional que en una
localidad se favorezca la conclusión del cargo para dar
oportunidad a más gente, evitando la concentración de poder y
así favorecer la división de potestades.
La hipótesis normativa no provoca desigualdades, porque es
aplicable a todos los sujetos que se ubiquen en la misma
circunstancia y, por ende, otorga un trato igual, sin distinción
alguna a los individuos que pertenecen a esa misma y
determinada situación jurídica, es decir, a todos los magistrados
que se ubiquen dentro de esa hipótesis, sin diferenciación de
ninguna especie.
No es aplicable al caso la disyuntiva que se da en el ámbito
empresarial o privado cuando se ofrece un trabajo y se establece
como requisito un determinado límite de edad; pues la limitante
que aquí se analiza obedece a una cuestión de orden público.
Tampoco se transgreden los derechos humanos de dignidad y
proyecto de vida, pues estos, como todo derecho, no son
absolutos, sino que encuentran sus límites en los derechos de
los demás y en el orden público; y en el caso, desde luego, la
sociedad está interesada en contar con servidores públicos con
excelencia, con plenitud. Además, el establecimiento de un límite
máximo de edad para el desempeño del cargo de magistrado es
benéfico para los funcionarios que ocupan esos cargos, pues a
esa edad ya se entregaron a la función jurisdiccional. De opinar
lo contrario se exigiría una conducta extrema que ya no permitiría
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
6
el disfrute de los últimos años de vida en todos los aspectos del
ser humano.
c) El tercer y quinto conceptos de violación, en donde se planteó la
violación al principio de inamovilidad de los juzgadores consagrado en
el artículo 116 Constitucional; así como que los periodos de
nombramiento más largos fortalecen la independencia judicial; y que
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso del
Tribunal Constitucional –Camba Campos y otros vs Ecuador–,
determinó que el derecho internacional admite que los juzgadores
sean destituidos, removidos o cesados en sus cargos, pero no por
razón de la edad, sino únicamente por mala conducta o
incompetencia; se declararon también infundados, pues:
El artículo 116, fracción III, párrafo quinto de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos que recoge el principio
de inamovilidad, permite que los Congresos Locales modalicen
legalmente la forma de alcanzar ese principio; lo que significa
que la inamovilidad de los juzgadores no es absoluta y por ende
no puede ser entendida en el sentido de “cargo vitalicio”.
El hecho de haber señalado el plazo máximo de setenta años de
edad no constituye una afectación al principio de inamovilidad
judicial, pues se considera que la medida constituye un beneficio
a favor del funcionario que, habiendo alcanzado una edad
considerable, tiene derecho a un descanso por los años que ha
dedicado al servicio activo.
El derecho a la estabilidad de los funcionarios judiciales no es de
carácter ad vitam, sino que dicha prerrogativa, que les asegura el
ejercicio en el cargo que les fue encomendado, se concede por
un plazo cierto y determinado, el cual, en el caso, concluye
cuando llegan a cumplir setenta años de edad.
6. Interposición del recurso de revisión. En contra de la sentencia de
amparo, la quejosa interpuso recurso de revisión, del cual tocó conocer al
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
7
Segundo Tribunal Colegiado en Materias
Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito.
7. Admisión del recurso. Por auto de 23 de
noviembre de 2016, el Magistrado Presidente admitió a trámite el recurso;
ordenó su registro con el número 663/2016; y corrió traslado a las
autoridades responsables y al Ministerio Público, para los efectos
procesales correspondientes.
8. Sentencia dictada en el recurso de revisión. En sesión de 11 de mayo de
2017, los integrantes del Tribunal Colegiado dictaron sentencia en la que se
determinó lo siguiente:
a) En el considerando sexto se dejaron intocados los apartados primero,
segundo y tercero de la sentencia, relativos a la competencia,
precisión y certeza del acto reclamado, ya que estos no afectaron a
quien recurrió la sentencia.
b) En el considerando séptimo se declaró la firmeza del apartado quinto,
relativo a la no transcripción de los conceptos de violación, ya que ello
no fue cuestionado vía agravio.
c) En el considerando octavo se analizaron y desestimaron por
ineficaces los agravios vertidos en contra del sobreseimiento
decretado en la sentencia de origen.
d) En el considerando noveno se analizaron diversos agravios
relacionados con la negativa del amparo en aspectos que, según el
Tribunal Colegiado, no resultaban de interés ni trascendencia para la
Suprema Corte de Justicia de la Nación. En este sentido se precisó
que la norma reclamada, en la parte relativa al requisito de
permanencia consistente en la edad máxima de setenta años y al
retiro forzoso para el caso de quien ya desempeñe el cargo de
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
8
magistrado de Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro,
se había impugnado bajo tres perspectivas, a saber:
1) Violación a lo previsto en los artículos 17 y 116, fracción III, de la
Constitución Federal, en relación con el tiempo de duración en el
ejercicio del cargo de los magistrados de la justicia local de las
entidades federativas (inamovilidad indefinida y vitalicia,
independencia e imparcialidad).
2) Violación al derecho fundamental de igualdad y no discriminación,
dignidad y proyecto de vida, previstos en los artículos 1º, párrafo
quinto, de la Constitución Federal.
3) Violación al derecho fundamental de no retroactividad en perjuicio,
previsto en el párrafo primero del artículo 14 de la Constitución
Federal (irretroactividad).
En este contexto se indicó que los agravios relacionados con los
aspectos precisados en los incisos 1) y 2) resultaban de irrelevante
interés y trascendencia para la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, porque al respecto ya existían diversos pronunciamientos por
parte del Alto Tribunal.
En consecuencia, el Tribunal Colegiado analizó y desestimó los
agravios respectivos, apoyándose en las consideraciones vertidas por
el Tribunal Pleno al resolver las controversias constitucionales 4/2005,
9/2004, 32/2007, así como al emitir las tesis jurisprudenciales P./J.
105/2000, P./J. 106/2000, P./J. 107/2000, P./J. 44/2007, P./J.
109/2009 y P./J. 110/2009, y en las ejecutorias emitidas por esta
Segunda Sala al resolver la contradicción de tesis 249/2011, de
donde derivó la jurisprudencia 2ª./J. 124/2011.
e) En el considerando noveno se solicitó a esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación que ejerciera su facultad de atracción para
conocer y resolver el resto de los agravios propuestos por la
recurrente, relacionados únicamente con la violación al principio de no
retroactividad previsto en el párrafo primero del artículo 14 de la
Constitución Federal.
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
9
f) En consecuencia, la sentencia culminó con los
siguientes puntos resolutivos:
“PRIMERO. En lo que fue materia de análisis, se confirma la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. Se sobresee en el juicio de amparo que promovió Celia Maya García,
respecto de los actos y autoridades precisadas, en términos de lo señalado en el
considerando cuarto de la sentencia recurrida.
TERCERO. La justicia de la unión no ampara ni protege a Celia Maya García, en
relación con el acto y autoridades precisadas, en términos de la parte conducente del
considerando sexto de la resolución impugnada, en lo que fue materia de estudio por
este tribunal colegiado de circuito.
CUARTO. Por su relevante interés, trascendencia y características especiales, en
términos de lo dispuesto por el artículo 85 de la Ley de Amparo, se solicita
atentamente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ejerza su facultad de
atracción para conocer y resolver de la parte restante del presente recurso de
revisión, esto es, sobre el reclamo de infracción al derecho fundamental de no
retroactividad den perjuicio de la norma reclamada.
QUINTO. Se ordena remitir los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
previa formación del cuaderno de antecedentes correspondiente, para que el Alto
Tribunal determine lo que considere pertinente”.
9. Trámite y resolución de la reasunción de competencia. Mediante oficio
número 3845, el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo
del Vigésimo Segundo Circuito remitió los autos a esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, los cuales fueron recibidos en este Alto Tribunal el 29
de mayo de 20174; el 30 del mismo mes y año el Ministro Presidente admitió
a trámite el asunto, radicándolo como reasunción de competencia número
82/2017 y ordenó turnarlo al Ministro Javier Laynez Potisek para la
elaboración del proyecto de resolución, así como ordenar su avocamiento a
esta Sala5.
4 Expediente de reasunción de competencia 82/2017, foja 2 vuelta.
5 Ibídem, fojas 101 a 106.
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
10
10. Previo avocamiento por parte de esta Segunda Sala, el 30 de agosto de
2017 se dictó sentencia en la que se determinó reasumir la competencia
originaria para conocer del recurso de revisión en cuestión.
11. Trámite del recurso de revisión ante esta Suprema Corte. Por auto de
27 de octubre de 2017, en atención a lo resuelto en el expediente relativo a
la reasunción de competencia 82/2017, el Ministro Presidente remitió el
asunto a la Segunda Sala para su radicación y ordenó su turno al Ministro
José Fernando Franco González Salas; quedando radicado el recurso con
el número 1122/2017.6
12. Avocamiento. Por auto de 29 de noviembre de 2017, el Presidente de la
Segunda Sala indicó que esta se avocaría al conocimiento del asunto y
ordenó su remisión al Ministro ponente.
II. COMPETENCIA
13. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
competente para conocer del presente recurso de revisión de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos7 y 21, fracción II,
inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación8, así como
6 Fojas 28 a 30 del presente toca. 7 “Art. 107.- Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: (…) VIII.- Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia:
a) Cuando habiéndose impugnado en la demanda de amparo normas generales por estimarlas directamente violatorias de esta Constitución, subsista en el recurso el problema de constitucionalidad. (…)”. 8 “ARTICULO 21. Corresponde conocer a las Salas: (…) II. Del recurso de revisión en amparo contra sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los jueces de distrito o tribunales unitarios de circuito, en los siguientes casos: a) Cuando subsista en el recurso el problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se hubiese impugnado un reglamento federal expedido por el Presidente de la República, o reglamentos expedidos por el gobernador de un Estado o por el Jefe del Distrito Federal, por estimarlos directamente violatorios de un
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
11
en los puntos Primero y Tercero –este último en
relación con el punto segundo, fracción III– del
Acuerdo General Plenario 5/2013 de trece de mayo de
dos mil trece9, toda vez que la materia del recurso
involucra el estudio de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una
norma general contenida en una Constitución Local, y en el caso se estima
innecesaria la intervención del Tribunal Pleno. Ello aunado a que en el
presente caso se reasumió la competencia al resolver el expediente relativo
a la reasunción de competencia 82/2017, del índice de esta Sala.
IV. OPORTUNIDAD
14. No se analizará la oportunidad en la interposición del recurso en atención a
que tal aspecto ya fue estudiado por el Tribunal Colegiado que remitió el
asunto.
V. LEGITIMACIÓN
15. El recurso de revisión se interpuso por parte legitimada, ya que lo presentó
Celia Maya García, quejosa en el juicio de amparo de origen.
VI. PRECISIÓN DE LA LITIS
precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o si en la sentencia se establece la interpretación directa de un precepto de la misma en estas materias, y (…)”. 9 “PRIMERO. Las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejercerán la competencia que les otorga el artículo 21 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la manera siguiente: La Primera Sala conocerá de las materias civil y penal, y La Segunda Sala conocerá de las materias administrativa y del trabajo”. “SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución: (…) III. Los amparos en revisión en los que subsistiendo la materia de constitucionalidad de leyes federales o tratados internacionales, no exista precedente y, a su juicio, se requiera fijar un criterio de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional y, además, en el caso de los interpuestos contra sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito, revistan interés excepcional; o bien, cuando encontrándose radicados en una Sala así lo acuerde ésta y el Pleno lo estime justificado; (…)”. “TERCERO. Las Salas resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito”.
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
12
16. Toda vez el Tribunal Colegiado que previno en el conocimiento del asunto
ya se pronunció respecto de los agravios en los que se controvirtieron las
consideraciones expuestas por el Juez de Distrito en relación con: a) La
violación a lo previsto en los artículos 17 y 116, fracción III, de la
Constitución Federal, en relación con el tiempo de duración en el ejercicio
del cargo de los magistrados de la justicia local de las entidades federativas
(inamovilidad indefinida y vitalicia, independencia e imparcialidad), y b) La
violación al derecho fundamental de igualdad y no discriminación, dignidad y
proyecto de vida, previstos en los artículos 1º, párrafo quinto, de la
Constitución Federal; esta Segunda Sala solamente analizará los agravios
en los que se plantea la violación al principio de irretroactividad en perjuicio,
previsto en el párrafo primero del artículo 14 de la Constitución Federal.
VI. ESTUDIO DE AGRAVIOS (RELACIONADOS CON VIOLACIÓN AL
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD)
17. En parte de los agravios segundo y tercero del recurso de revisión, la
recurrente sostiene que, contrario a lo sostenido por el Juez de Distrito, la
norma impugnada, en la parte que establece “[…] Para […] permanecer en el
cargo, se requiere: […] IV. No ser mayor de setenta años de edad […]” y que “El retiro de
los Magistrados se producirá […] al cumplir la edad que se señala en el primer párrafo de
esta fracción”, sí afecta el principio de irretroactividad de las normas en
perjuicio de los particulares, ya que:
a) Tal disposición pretende regir situaciones ocurridas antes de su
vigencia, pues su intención no sólo es que se aplique a los
Magistrados que se nombren a partir de su entrada en vigor, sino
también a todos aquellos que ya se encontraban en funciones y
que incluso habían sido ratificados.
b) El Juez pierde de vista que la quejosa fue nombrada Magistrada del
Tribunal Superior de Justicia en el año de 1985, y ratificada el 16
de septiembre de 1988; por lo que las condiciones de permanencia
en el cargo quedaron regulados por lo establecido en las
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
13
Constituciones Federal y Local vigentes en esa fecha,
conforme a las cuales una vez hecha la ratificación en
el cargo, sólo podía removerse a los magistrados por
causa de responsabilidad administrativa y no por
razones distintas.
Ello según se advierte del artículo 116 de la Constitución Federal
entonces vigente, conforme al cual, los magistrados integrantes de
los poderes judiciales locales debían reunir los requisitos señalados
por el artículo 95 de la propia Constitución, el cual establecía los
requisitos para ser electo Ministro de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación –entre los que se señalaba una edad máxima de 65
años y mínima de 35– pero no una edad máxima para permanecer
en el cargo; mientras que el diverso numeral 67 de la Constitución
Local vigente establecía “ARTÍCULO 67. Los magistrados durarán en el
ejercicio de su cargo tres años, podrán ser reelectos, si lo fueren, sólo pueden ser
removidos de sus funciones en los términos que prescribe el título séptimo de esta
constitución”; en el entendido que el título séptimo se refería a las
responsabilidades de los servidores públicos.
c) La citada norma afecta también el derecho (adquirido) a la
jubilación voluntaria, pues ahora la jubilación tendrá que ser
forzosa, en detrimento del derecho voluntario con que ya se
contaba.
d) Si bien es cierto que en el año 2008 se reformó la Constitución del
Estado de Querétaro para establecer como requisito de
permanencia en el cargo de magistrado del Tribunal Superior de
Justicia la edad máxima de 67 años (argumento que utilizó el Juez
para desestimar uno de los conceptos de violación planteados),
cierto es también que esa reforma no afectó a la quejosa, pues el
legislador de ese momento sí se dio cuenta que con esa
modificación podría afectar a los magistrados en funciones,
conocidos como inamovibles, y por eso estableció en el artículo 5º
transitorio de esa reforma que: “Los actuales magistrados del tribunal
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
14
superior de justicia, en lo relativo a su duración en el cargo, se regirán por las
leyes vigentes al momento de su designación”.
18. A fin de determinar si la porción normativa materia de análisis en el presente
recurso es violatoria del principio de irretroactividad de las normas, es
necesario precisar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
determinado que el estudio en torno a si una disposición de observancia
general viola o no la garantía de irretroactividad antes referida, debe
atender, en principio, a la posible afectación de un derecho adquirido por
parte del individuo; lo que debe analizarse a través de la teoría de los
componentes de la norma10, conforme a la cual toda norma jurídica contiene
un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquel se realiza, ésta
debe producirse, generándose así los derechos y obligaciones
correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en
posibilidad de ejercitar aquellos y cumplir con éstas; sin embargo, el
supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato,
pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo.
Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son
actos complejos, compuestos por diversos actos parciales.
19. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una
disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden
presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes
de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en
principio, pueden darse las siguientes hipótesis:
1) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se
actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia
establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal
posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o
10 Lo anterior quedó plasmado en la jurisprudencia P./J. 123/2001, visible en la pagina: 16, Tomo XIV, Octubre de 2001, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACION CONFORME A LA TEORIA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA”.
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
15
esa consecuencia sin violar la garantía de
irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de
la nueva norma cuando se realizaron los componentes
de la norma sustituida.
2) El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias
consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta
norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las
consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podra
variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva.
3) También puede suceder que la realización de alguna o algunas
de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron
durante su vigencia, no dependa de la realización de los
supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la
nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba
solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento
de un plazo o término específico, o simplemente porque la
realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada;
en este caso la nueva disposición tampoco debera suprimir,
modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la
razón sencilla de que éstas no estan supeditadas a las
modalidades senaladas en la nueva ley.
4) Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo,
integrado por diversos actos parciales sucesivos y una
consecuencia. En este caso, la norma posterior no podra
modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la
vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la
garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos
componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la
vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una
norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
16
esta circunstancia, los actos o supuestos habran de generarse
bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son
las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así
como la de las consecuencias que a tales supuestos se
vinculan.
20. Ahora bien, de las constancias que obran en el presente caso (y tal como
fue precisado por esta Sala al resolver la reasunción de competencia
82/2017), se advierte que la quejosa fue ratificada como Magistrada el
dieciséis de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho.
21. En ese momento la Constitución del Estado de Querétaro establecía que
una vez que fueran ratificados en su cargo, los magistrados propietarios
sólo podrían ser privados de sus puestos por las causas establecidas en la
Constitución y en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos
de la Entidad, entre las cuales la edad no estaba contemplada.11
22. Posteriormente, el treinta y uno de marzo de dos mil ocho la Constitución
del Estado de Querétaro fue reformada para establecer que para
permanecer en el cargo, los Magistrados no debían ser mayores de 67
años; sin embargo, el artículo quinto transitorio de dicha reforma previó que
la duración de los magistrados que ya hubieran sido nombrados se regiría
por las leyes vigentes al momento de su designación.12
23. Finalmente, el trece de mayo dedos mil dieciséis, el Congreso estatal
decidió reformar nuevamente la Constitución y estableció que para
11 Art. 105.- Los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, durarán en sus funciones 3 años y entrarán al desempeño de su encargo el 1° de octubre del año en que el C. Gobernador del Estado inicie el ejercicio de su encargo, y el 1° de octubre del año correspondiente que marca la mitad del período mencionado del propio Ejecutivo; podrán ser reelectos, y si lo fueren, solo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determine esta Constitución y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de la Entidad.
12 Art. 28. Para ser Magistrado del Tribunal Superior de Justicia y permanecer en el cargo, se requiere: […] IV. No ser mayor de sesenta y siete años.
ARTÍCULO QUINTO. Los actuales Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, en lo relativo a su duración en el cargo, se regirán por las leyes vigentes al momento de su designación.
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
17
permanecer en el cargo los Magistrados debían tener
menos de 70 años. En esta ocasión no se previó un
régimen transitorio para los Magistrados previamente
designados.
24. Como se observa, en el momento en el que la quejosa fue ratificada como
Magistrada el régimen jurídico que regía su inamovilidad judicial establecía
unas causales determinadas para ser removida, entre las cuales no se
encontraba un límite de edad. De este modo, cuando la Constitución del
Estado de Querétaro fue reformada para fijar un nuevo requisito, la
pretensión fue precisar la duración de su encargo mediante la aplicación de
una ley emitida con posterioridad.
25. Una vez señalado lo anterior, esta Segunda Sala considera que los agravios
expuestos por la recurrente son inoperantes, ya que la parte quejosa parte
de una premisa falsa al considerar que los Magistrados del Tribunal
Superior de Justicia de Querétaro que fueron ratificados cuando la
normatividad local no establecía un límite máximo de edad como requisito
de permanencia en el cargo, habían adquirido el derecho a permanecer
ilimitadamente (por tiempo indefinido) en el puesto correspondiente.
26. En efecto, si bien pudiera parecer que la norma de la Constitución Local
aquí impugnada afecta consecuencias que fueron establecidas en
disposiciones que se encontraban vigentes con anterioridad a la entrada en
vigor de aquélla, lo cierto es que este Alto Tribunal ha establecido que de
conformidad con el artículo 116, fracción III, quinto párrafo, de la
Constitución Federal: i) los magistrados de los tribunales superiores de
justicia de las entidades federativas no tienen en propiedad el ejercicio del
cargo; y, ii) que quienes se desempeñen como magistrados no tienen un
derecho subjetivo público para mantenerse permanentemente en él, esto
es, como derecho adquirido inmutable.13
13 Las conclusiones anteriores fueron establecidas por el Tribunal Pleno al resolver las controversias constitucionales 9/2004, 5/2005, 32/2007, y la acción de inconstitucionalidad 128/2015.
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
18
27. En atención a ello, no puede considerarse que en el caso los magistrados
del Estado de Querétaro que hubieren sido ratificados antes de la entrada
en vigor de la norma aquí impugnada, tuviesen derechos adquiridos en
relación con su permanencia ilimitada o sin restricción por razón de edad, y
por ende, la premisa toral de la que parten los argumentos de la agraviada
resulta incorrecta. Consecuentemente, los agravios que se hacen valer
devienen inoperantes.
28. Resulta aplicable al caso la tesis jurisprudencial 2ª./J. 108/2012, que
sostiene:
“AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN
PREMISAS FALSAS. Los agravios cuya construcción parte de premisas falsas son
inoperantes, ya que a ningún fin práctico conduciría su análisis y calificación, pues al
partir de una suposición que no resultó verdadera, su conclusión resulta ineficaz para
obtener la revocación de la sentencia recurrida”.14
29. Por lo expuesto y fundado, se
RESUELVE
PRIMERO. En la materia de la revisión sobre la que esta Suprema Corte
reasumió su competencia, se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Celia Maya
García contra el artículo 28, fracción IV, de la Constitución Política del
Estado de Querétaro en la porción que establece “[…] Para […] permanecer en el
cargo, se requiere: […] IV. No ser mayor de setenta años de edad […]” y que “El retiro de
los Magistrados se producirá […] al cumplir la edad que se señala en el primer párrafo de
esta fracción”.
14 Época: Décima Época. Registro: 2001825. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 3. Materia(s): Común. Tesis: 2a./J. 108/2012 (10a.). Página: 1326.
AMPARO EN REVISIÓN 1122/2017
19
Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria,
devuélvanse los autos relativos al lugar de su origen;
y, en su oportunidad archívese el toca como asunto
concluido.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.