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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2653/2018. QUEJOSA Y RECURRENTE: ********** Y OTROS.
PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIA: IVETH LÓPEZ VERGARA. Colaboró: Deyanira Lustre Mota.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ……… de ………
de dos mil dieciocho.
Vo. Bo. Ministro
V I S T O S; Y,
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito
presentado el once de agosto de dos mil diecisiete en la Oficialía de
Partes del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Guanajuato (ahora Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Guanajuato), **********, por propio derecho y en representación de sus
menores hijos **********, promovió juicio de amparo directo contra la
sentencia de diecinueve de junio de dos mil diecisiete dictada por la
antes Tercera Sala (ahora Sala Especializada) del indicado tribunal en
el expediente **********, en el que se sobreseyó en el juicio de
responsabilidad patrimonial por falta de legitimación procesal activa,
porque los sujetos accionantes no acreditaron ser herederos legítimos.
La parte quejosa señaló que se transgredieron, en su perjuicio,
los artículos 14, 16 y 17 constitucionales.
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SEGUNDO. Trámite del amparo. Por auto de treinta de agosto
de dos mil diecisiete, el Magistrado Presidente del Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, a quien
correspondió conocer del asunto, lo registró bajo el expediente **********
y admitió a trámite la demanda.
Posteriormente, por auto de nueve de octubre de dos mil
diecisiete, en atención a la comunicación STCCNO/586/2017 de la
Comisión de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura
Federal, se determinó enviar el expediente para el dictado de la
resolución correspondiente al Segundo Tribunal Colegiado de Circuito
del Centro Auxiliar de la Novena Región, con residencia en Zacatecas,
Zacatecas, cuyo Magistrado Presidente, mediante proveído de
dieciocho de octubre del mismo año, radicó el asunto con el número de
expediente auxiliar **********.
Finalmente, el ocho de febrero de dos mil dieciocho, el
mencionado órgano jurisdiccional dictó la sentencia correspondiente, en
la que resolvió negar el amparo solicitado.
TERCERO. Recurso de revisión. Inconforme con la sentencia
referida, la parte quejosa interpuso recurso de revisión mediante escrito
presentado el catorce de marzo de dos mil dieciocho en la Oficina de
Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia
Administrativa del Decimosexto Circuito.
Por acuerdo de dos de mayo de dos mil dieciocho, el Presidente
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación registró el asunto con el
número de expediente 2653/2018, lo admitió a trámite, y dispuso se
turnara al Ministro Eduardo Medina Mora I.
CUARTO. Avocamiento. Por auto de presidencia de uno de
junio de dos mil dieciocho, esta Segunda Sala se avocó al conocimiento
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del asunto y se remitieron los autos a la ponencia del
señor Ministro Eduardo Medina Mora I., para la
elaboración del proyecto correspondiente.
QUINTO. Publicación del proyecto. El proyecto de sentencia
relativo a este asunto, se publicó en términos de los artículos 73, párrafo
segundo, y 184, párrafo primero, de la Ley de Amparo, así como del
Acuerdo General Plenario 7/2016.
C O N S I D E R A N D O :
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer
el presente recurso de revisión, de conformidad con los artículos 107,
fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 96 en relación con el 81, fracción II, de la Ley de Amparo;
así como los puntos primero, tercer párrafo y tercero del Acuerdo
General Plenario 5/2013 de trece de mayo de dos mil trece, y el diverso
Acuerdo General Plenario 9/2015 de ocho de junio de dos mil quince,
que establece las bases generales para la procedencia y tramitación de
los recursos de revisión en amparo directo; toda vez que el presente
medio de defensa fue interpuesto contra una sentencia dictada por un
tribunal colegiado de circuito en un juicio de amparo en materia
administrativa, especialidad que corresponde a esta Sala.
SEGUNDO. Legitimación. El recurso de revisión fue interpuesto
por parte legítima, dado que **********–estos dos últimos que, en su
calidad de menores de edad, actuaron por conducto de la primera que
es su madre–, tienen el carácter de parte quejosa en términos del
artículo 5, fracción I, del propio ordenamiento legal y, por ende, de
afectados por la sentencia recurrida, pues se negó la protección
constitucional solicitada y, en esa medida, tienen interés en que esa
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determinación sea modificada, conforme al criterio sustancial contenido
en la jurisprudencia 77/2015 de esta Segunda Sala, publicada en la
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro
19, junio de dos mil quince, Tomo I, página ochocientos cuarenta y
cuatro, que dice:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LA LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER ESTE RECURSO DERIVA NO SÓLO DE LA CALIDAD DE PARTE, SINO ADEMÁS, DE QUE LA SENTENCIA COMBATIDA LE AGRAVIE COMO TITULAR DE UN DERECHO O PORQUE CUENTE CON LA REPRESENTACIÓN LEGAL DE AQUÉL. De los artículos 5o., 81, fracción II, 82, 87, primer párrafo y 88, primer párrafo, de la Ley de Amparo, se advierte que el recurso de revisión sólo puede interponerlo la parte a quien causa perjuicio la resolución que se recurre. En ese sentido, al ser los recursos medios de impugnación que puede ejercer la persona agraviada por una resolución para poder obtener su modificación o revocación, se concluye que la legitimación para impugnar las resoluciones y excitar la función jurisdiccional de una nueva instancia, deriva no sólo de la calidad de parte que se ha tenido en el juicio de amparo sino, además, de que la resolución combatida le cause un agravio como titular del derecho puesto a discusión en el juicio o porque cuente con la representación legal de aquél”.
TERCERO. Oportunidad. El recurso de revisión se interpuso en
tiempo, toda vez que la sentencia recurrida se notificó a la parte quejosa
el veintisiete de febrero de dos mil dieciocho, conforme a la razón que
obra a folio cien del expediente de amparo, surtiendo efectos el día hábil
siguiente, es decir, el veintiocho de febrero del mismo año, por lo que el
plazo de diez días que establece el artículo 86 de la Ley de Amparo
transcurrió del uno al catorce de marzo siguientes, dado que los días
tres, cuatro, diez y once de marzo fueron inhábiles en términos de los
artículos 19 del propio ordenamiento legal y 163 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación. Mientras que el escrito de agravios se
presentó en la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales
Colegiados en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito el
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catorce de marzo próximo pasado y, por ende, dentro
del computado plazo legal.
CUARTO. Antecedentes y consideraciones de la sentencia
recurrida. Se estima conveniente atender a los hechos relevantes que
dieron lugar a la sentencia recurrida, a saber:
1. ********** tuvo noticia de lo siguiente:
El quince de junio de dos mil quince, aproximadamente a las
dieciséis horas, su esposo, **********, fue reportado por estar
escandalizando en estado de ebriedad en el inmueble ubicado en calle
**********, en el Centro de la Ciudad de Dolores Hidalgo, Guanajuato.
Horas después, alrededor de las quince horas, su esposo
fue reportado nuevamente por estar tirado inconsciente en la vía
pública, por lo que el Oficial de Seguridad Pública Omar de Jesús Ríos
López llamó a la Cruz Roja Mexicana, cuyo personal acudió al lugar e
informó al indicado oficial que no ameritaba traslado al hospital; por lo
que fue llevado a las instalaciones de la Dirección de Seguridad Pública
Municipal para ser presentado ante el juez calificador.
En presencia del Juez Calificador Joel Salazar Espitia,
acudió nuevamente el personal de la Cruz Roja Mexicana, quien informó
nuevamente que no era necesario el traslado al hospital del detenido.
Más tarde, aproximadamente a las veinte treinta horas, dado
que el detenido continuaba en estado de inconsciencia, el juez
calificador llamó nuevamente a la Cruz Roja Mexicana, cuyo personal
lo revisó una vez más y dio noticia de que ya no presentaba signos
vitales.
Estos hechos dieron lugar a la carpeta de investigación
********** en la Agencia del Ministerio Público número Uno de la Ciudad
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de Dolores Hidalgo, Guanajuato, la cual fue archivada porque se
determinó que la causa de muerte del occiso fue tromboembolia
pulmonar, sepsis y cirrosis hepática.
2. El dieciocho de noviembre de dos mil quince, ante el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato (ahora
Tribunal de Justicia Administrativa), **********, por propio derecho y en
representación de sus menores hijos **********, demandó del
Ayuntamiento de la Ciudad de Dolores Hidalgo, Guanajuato, una
indemnización por responsabilidad patrimonial en términos del artículo
13 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios
de Guanajuato1, por los conceptos de daño moral y material (cantidades
que el occiso dejó de percibir en su proyecto de vida y actividad
económica, indemnización por muerte, gastos funerarios y afectación
moral), pues consideró que se incurrió en actividad administrativa
irregular por las circunstancias siguientes:
“(…) 1. A mi esposo se le detuvo y posteriormente fue abandonado en estado crítico de salud unas calles más adelante.
2. Nunca fue atendido por un médico y la atención que se le dio fue inadecuada.
3. En ningún momento se le hicieron las gestiones necesarias para que fuera trasladado a un hospital o espacio adecuado para atención de enfermos.
4. El sujeto obligado incumplió con su deber genérico de no afectar a terceras personas con su actuar.
5. El sujeto obligado actuó negligentemente al ingresar a mi esposo a los separos municipales sin previamente cerciorarse de manera fehaciente de su estado de salud.
1 “Artículo 13. Cuando el daño se cause a las personas y produzca la muerte, incapacidad total permanente,
parcial permanente, total temporal o parcial temporal, el grado de ella se determinará atendiendo a lo dispuesto por la Ley Federal del Trabajo. Para calcular la indemnización que corresponda se tomará como base la Unidad de Medida y Actualización diaria y se atenderá al número de días que para cada una de las incapacidades mencionadas señala la Ley Federal del Trabajo. En caso de muerte, la presentación de la reclamación de la indemnización, así como su disfrute corresponderá a los herederos legítimos de la víctima”.
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6. El sujeto obligado incurrió en actividad administrativa irregular al no tener personal capacitado ni óptimas instalaciones y equipo para atención adecuada las personas arrestadas.
7. El sujeto obligado fue ineficaz para dar respuesta a las necesidades médicas de mi esposo.
8. El sujeto obligado jamás realizó gestión alguna para informar a la suscrita ni a los familiares de mi esposo respecto de la situación del mismo, tan es así que quedó registrado como desconocido”.
3. La Tercera Sala del indicado tribunal admitió a trámite la
demanda y la registró con el número de expediente **********; seguido
el procedimiento por su cauce legal, el diecinueve de junio de dos mil
diecisiete, dictó sentencia en la que sobreseyó en el juicio, al considerar
que la parte actora no demostró su legitimación ad causam en el
proceso (folios ciento treinta a ciento treinta y cinco del expediente
natural), conforme a las consideraciones torales siguientes:
“(…) Como se advierte, los artículos 13 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial para el Estado y los Municipios de Guanajuato y 1405 del Código Civil para el Estado de Guanajuato, prevén que en caso de fallecimiento de la víctima, la indemnización por concepto de reparación del daño corresponde a los herederos legítimos.
Para determinar el carácter de heredero legítimo es necesario interpretar los numerales 2538 y 2841, fracción I, del referido Código Civil. El primero prevé que la herencia se defiere por la voluntad del testador o por disposición de la ley, la primera se llama testamentaria y la segunda legítima; el segundo establece quiénes tienen derecho a heredar por sucesión legítima, mencionando como tales, en primer orden, a los descendientes, luego al cónyuge y por último a los ascendientes.
En estas condiciones, debe entenderse que cuando el artículo 13 de la aludida ley de responsabilidad utiliza la expresión “heredero legítimo”, la intención del legislador es proteger de un acto ilícito a quien tiene derecho a heredar del de cujus o a quien dependía
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directamente de éste; por lo que no basta con la apertura del juicio sucesorio correspondiente y la demostración del respectivo lazo de consanguinidad, para que se considere demostrado el derecho al disfrute de la indemnización por responsabilidad patrimonial ante la actividad administrativa irregular del Estado.
Ello es así, ya que de las documentales antes descritas no se observa que los sujetos accionantes tengan a su favor un fallo judicial en el que se declare que son herederos legítimos del de cujus, únicamente demuestran el parentesco que les unía con Martín Martínez Guerrero, pero no así que hayan sido nombrados como albaceas provisionales de la sucesión intestamentaria, previa protesta y aceptación del cargo, que justificara su personalidad.
Luego, es necesario demostrar la existencia de una determinación judicial que otorgue la calidad de legítimo heredero, acorde con el referido dispositivo 13 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de Guanajuato. (…)”.
4. En desacuerdo con la sentencia descrita en el numeral
precedente, la parte actora promovió el juicio de amparo origen de este
asunto, en el que planteó, en relación con el artículo 13 de la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de
Guanajuato, los temas siguientes:
Su indebida interpretación, porque el hecho de que
establezca el derecho a la presentación de la reclamación y al disfrute
de la indemnización en favor de los “herederos legítimos de la víctima”,
no implica que exija la existencia de un fallo judicial que declare la
sucesión.
En caso de subsistir la interpretación dada por la sala
responsable, la norma viola el artículo 17 constitucional.
Juicio de amparo en cuya sentencia de ocho de febrero de dos
mil dieciocho –ahora recurrida– (folios setenta y cuatro y siguientes del
expediente de amparo), se desestimaron los conceptos de violación
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y se negó el amparo solicitado, con base en las
consideraciones que, en lo que interesa, se sintetizan
a continuación:
A. En relación con la interpretación del artículo 13 de la Ley
de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de
Guanajuato, es adecuado el alcance que le dio la sala responsable, en
cuanto a que el carácter de heredero legítimo que exige para demandar
y disfrutar la indemnización derivada de la muerte de la víctima, debe
adquirirse de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2538 y 2841
del Código Civil para el Estado de Guanajuato, es decir, a través de un
fallo judicial que reconozca esa calidad o, en todo caso, o a través de la
declaración de herederos contemplada en el artículo 604 del Código de
Procedimientos Civiles del Estado de Guanajuato, conforme a las
consideraciones siguientes:
“(…) Para demostrar lo anterior, de inicio, es importante tener en cuenta que la indemnización por responsabilidad patrimonial a cargo del Estado de Guanajuato o de sus Municipios, reglamentada en la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los municipios de Guanajuato, pretende resarcir el daño moral o material que pudo generar el Estado con su actuación irregular, a los particulares.
Esto, como así se advierte de la parte conducente de la exposición de motivos de dicha norma, en que se lee: ‘cabe anotar que si bien existen legislaciones en otras latitudes que abordan el tema de la indemnización por daño moral de manera autónoma al daño material, en nuestro caso, se prefirió armonizar las instituciones contempladas en la presente Iniciativa de Ley con las disposiciones legales previstas en nuestro derecho común, a fin de contar con un marco jurídico congruente…’.
Por su parte, el mencionado artículo 13 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de Guanajuato, analizado por la sala responsable, prevé que en caso de muerte de la víctima, la presentación de la reclamación de la indemnización, así
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como su disfrute, corresponderá a sus herederos legítimos.
Al respecto, este tribunal estima, en concordancia con lo considerado por la sala fiscal, que dicha característica –ser heredero legítimo– alude a quienes tienen a su favor un fallo judicial en el que se reconozcan como herederos del de cujus o en todo caso, que fueron nombrados como albaceas provisionales de la sucesión intestamentaria, previa protesta y aceptación del cargo que justifique su personalidad.
Así es, porque aun cuando se pusiera en discusión si la indemnización reclamada forma o no parte de los bienes de la víctima directa o de su haber patrimonial, la interpretación efectuada por la sala fiscal es congruente con el texto mismo de la norma, que establece claramente que la reclamación y disfrute de la indemnización en caso de muerte de la víctima, corresponde a sus herederos legítimos.
Es decir, el mencionado precepto legal prevé que son los herederos legítimos de la víctima y no cualquier otro familiar o afectado, quienes tienen derecho para reclamar al Estado la indemnización que corresponda, sin que haya lugar para efectuar una interpretación en sentido diverso.
Ahora, el carácter de heredero se adquiere, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2538 y 2841 del Código Civil para el Estado de Guanajuato, por voluntad del testador o por disposición de la ley, y es reconocido o declarado por el juez competente, respectivamente, en la junta prevenida por el artículo 591 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Guanajuato, o a través de la declaración de herederos contemplada en el artículo 604 de ese mismo ordenamiento.
Por ende, resulta razonable la exigencia de la sala, de una determinación judicial que otorgue a los actores, la calidad de herederos legítimos.
Esto es, se estima que a lo que se refiere el citado artículo 13 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de Guanajuato, es al presupuesto de todo ejercicio de una acción, la legitimación, la cual hace recaer en el heredero; y por ser una cuestión de legitimación debe entenderse claramente definida; así es, no es competencia del tribunal administrativo definir quién tiene el carácter, y con ello, el derecho de heredero, en términos de la ley.
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De ahí que, tal calidad debe estar debidamente dilucidada para ser sólo corroborada por el tribunal responsable. (…)”.
B. En relación con la inconstitucionalidad del artículo 13 de la
Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de
Guanajuato, no transgrede el principio de acceso a la justicia porque la
exigencia de que exista una declaratoria judicial de heredero en favor
del solicitante, no impide acceder a la indemnización, sino que
únicamente sujeta su procedencia a la demostración de los requisitos
que prevé la ley para su otorgamiento, lo que a su vez genera seguridad
jurídica a los gobernados, conforme a las consideraciones que se
reproducen a continuación:
“(…) Por otro lado, es infundado el diverso argumento propuesto por los quejosos en cuanto a que debió inaplicarse el artículo 13 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de Guanajuato, por virtud de que transgrede el principio de acceso a la justicia contemplado en el artículo 17 constitucional.
Así es, porque si bien el precepto constitucional en cita garantiza a favor de los gobernados el acceso efectivo a la justicia, derecho fundamental que consiste en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y a promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita obtener una decisión en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas; el legislador local, al emitir la norma en que la parte actora fundamentó su pretensión, contaba con la facultad de establecer los plazos y términos conforme a los cuales resultara procedente la acción intentada.
En efecto, el mencionado requisito está debidamente justificado porque implica la demostración de la naturaleza de la relación jurídica de la que deriva el derecho solicitado; esto es, que la parte actora es heredera legítima de la víctima.
Así, debe concluirse que el aludido requisito es constitucionalmente válido y no impide a los actores acceder a la indemnización a que pudieran hacerse acreedores, sino que únicamente sujeta su procedencia a la demostración de
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los requisitos que prevé la ley para su otorgamiento, lo que a su vez genera seguridad jurídica a los gobernados, quienes están en cabalidad de conocer que la legitimación para demandar la responsabilidad patrimonial del Estado, sólo recae en quienes han sido reconocidos herederos.
Es aplicable, en lo conducente, la tesis de jurisprudencia 1a./J. 10/2014 (10a.), sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, registro 2005717, Libro 3, Febrero de 2014, Tomo I, página 487, de rubro y texto siguientes: ‘PRINCIPIO PRO PERSONA Y RECURSO EFECTIVO. EL GOBERNADO NO ESTÁ EXIMIDO DE RESPETAR LOS REQUISITOS DE PROCEDENCIA PREVISTOS EN LAS LEYES PARA INTERPONER UN MEDIO DE DEFENSA. (Se transcribe)’. (…)”.
QUINTO. Conceptos de agravio. La parte recurrente expresó
que el tribunal a quo debió interpretar el artículo 13 de la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de Guanajuato
conforme al principio pro persona o, en su defecto, debió declararlo
contrario a los artículos 1, 4 y 17 de la Constitución Federal, dado que:
a) No puede exigirse la existencia de una declaratoria judicial de
herederos y/o albacea para reclamar la indemnización por muerte, pues
ésta no formó parte del patrimonio del de cujus y, por ende, no integra
caudal hereditario, además de que ello atentaría contra la pronta
administración de justicia.
b) La exigencia de una declaratoria judicial de herederos y/o
albacea para reclamar la indemnización por muerte, implicaría una
doble victimización, pues además de sufrirse la actividad irregular del
Estado, se vincularía a los afectados a seguir un juicio sucesorio para
poder ejercer los derechos respectivos.
c) La indemnización por daño moral por la actividad irregular del
Estado no constituye un derecho del de cujus, dado que los afectados
son los familiares y dependientes, por lo que es a éstos a quienes
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corresponde el derecho de reclamarlos, máxime que
el artículo 1406 del Código Civil para el Estado de
Guanajuato dispone que “independientemente de los
daños y perjuicios el juez acordará en favor de la víctima de un hecho
ilícito, o de su familia si aquélla muere, una indemnización
equitativa, a título de reparación moral, que pagará el responsable
del hecho. Para fijar la indemnización el tribunal tomará en cuenta la
naturaleza del hecho dañoso y la de la lesión moral sufrida por el
ofendido, apreciará ésta según las circunstancias personales de éste,
tales como su educación, sensibilidad, afectos, posición social, vínculos
familiares, etc. Esa indemnización no podrá exceder de la tercer parte
de lo que importe la responsabilidad civil”.
SEXTO. Procedencia del recurso. Los artículos 107, fracción
IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos2; 81,
fracción II, de la Ley de Amparo3, y punto primero del Acuerdo General
Plenario 9/2015 de ocho de junio de dos mil quince, establecen los
requisitos que deben reunirse para que sea procedente el recurso de
revisión en contra de una sentencia de amparo directo, a saber:
1. Que la sentencia recurrida resuelva sobre la constitucionalidad
de normas generales o que establezcan la interpretación directa de un
precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o
de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales
de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales
2 “Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquéllas
en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: (…) IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; (…)”.
3 “Artículo 81. Procede el recurso de revisión: (…) II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno. --- La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras. (…)”.
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cuestiones cuando hubieren sido planteadas.
2. Que subsista el problema de constitucionalidad en el recurso
de revisión.
3. Que el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un
criterio de importancia y trascendencia, según lo dispongan los
acuerdos generales del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
Sobre este último punto, es de destacarse que el punto segundo
del propio Acuerdo General Plenario 9/2015, establece que se
entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite
fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando “se advierta que
aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para
el orden jurídico nacional” o cuando “lo decidido en la sentencia
recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por
la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna
cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de
dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación”.
Y, en ese tenor, se entiende que no se surten los requisitos de
importancia y trascendencia cuando existe jurisprudencia sobre el tema
de constitucionalidad planteado o el tema se considere suficientemente
resuelto aún por criterios aislados, cuando no se expresen agravios o
cuando éstos son ineficaces, inoperantes, inatendibles o insuficientes,
y no se advierta queja deficiente que suplir, pues en estos casos existe
una circunstancia y/o cuestión técnica que impide abordar el estudio de
fondo del tema de constitucionalidad correspondiente, lo que,
evidentemente, conlleva a que no es viable un pronunciamiento
novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional, sobre todo
porque la aplicación de una jurisprudencia o el análisis de aquellas
calificativas o de cuestiones formales no implica un significado jurídico
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relevante y más allá del caso concreto, como lo exige
la jurisprudencia 2a./J. 92/2015 (10a.) de esta
Segunda Sala, consultable en Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 20, julio de dos mil
quince, Tomo I, página setecientos uno, que dice:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES PERO SÓLO CUANDO DEBA FIJARSE UN CRITERIO DE IMPORTANCIA Y TRASCENDENCIA. De la comparación de los textos anterior y posterior a la reforma de la fracción IX del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011, se advierte que con la incorporación de la expresión ‘siempre’, existe un mandato expreso para que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación examine si el problema a analizarse en la revisión contra sentencias dictadas en amparo directo fijará un criterio de importancia y trascendencia, con lo cual se reafirma la restricción prevista desde la redacción anterior del propio precepto, con la finalidad de que este Alto Tribunal se ocupe exclusivamente de asuntos en los que el tema abordado tenga un significado jurídico relevante y más allá del caso concreto. Asimismo, con el objeto de reiterar la interpretación restrictiva del campo de aplicación de la citada fracción IX, el Constituyente Permanente, para garantizar que la materia del recurso de revisión en amparo directo se limite a decidir las cuestiones propiamente constitucionales -lo cual ya estaba ordenado desde el texto anterior- añadió la frase ‘sin poder comprender otras’, de forma que no hubiera duda acerca de que la sentencia que se dicte invariablemente se vincule con el estudio directo de las disposiciones de la Norma Fundamental, excluyendo cualquier otro problema para cuya solución baste el estudio de la legislación derivada”.
Pues bien, en el caso concreto:
1. Ante el planteamiento de conceptos de violación contra el
artículo 13 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y
los Municipios de Guanajuato, el tribunal colegiado los desestimó.
2. En el recurso subsiste el problema de constitucionalidad, dado
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que, en sus agravios, la parte inconforme se duele de la decisión
adoptada al respecto en la sentencia de primera instancia, además de
que combate la interpretación que tanto la sala responsable como el
tribunal a quo dio a ese artículo 13 de la Ley de Responsabilidad
Patrimonial del Estado y los Municipios de Guanajuato, lo que constituye
materia de estudio en esta instancia, al tenor de la jurisprudencia
55/2014 (10a.) de esta Segunda Sala, consultable en la Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 6, mayo de
dos mil catorce, Tomo II, página ochocientos cuatro, que dice:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES MATERIA DE ESTE RECURSO SE ENCUENTRA LA INTERPRETACIÓN REALIZADA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE O EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DE LA NORMA GENERAL CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE IMPUGNA, AL RESOLVER CUESTIONES DE LEGALIDAD. La circunstancia de que con base en el artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Alto Tribunal sea el máximo intérprete del Texto Fundamental, no implica que tenga alguna vinculación con la interpretación realizada por los órganos del Estado, incluidos los tribunales ordinarios y los de amparo, lo cual constituye el fundamento constitucional para determinar en última instancia sobre la constitucionalidad o no de la disposición jurídica objeto de control. Así, los pronunciamientos de esta naturaleza encuentran especial sentido en la labor jurisdiccional unificadora de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, destacando al respecto, que dentro de las cuestiones propiamente constitucionales que son materia del recurso de revisión en amparo directo se encuentra la relativa a la interpretación de la autoridad responsable o del tribunal colegiado de circuito de la norma general cuya constitucionalidad se impugna, ya que para determinar si ésta es o no contraria a la Constitución, es preciso que previamente se conozca el significado de dicha norma”.
Asimismo, sirve de apoyo la tesis III/2002 del Tribunal Pleno,
consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Tomo XV, febrero de dos mil dos, página diez, que dice:
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“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES QUE SON MATERIA DE ESA INSTANCIA SE ENCUENTRA LA RELATIVA A LA INTERPRETACIÓN DE LO
DISPUESTO EN LA LEY CONTROVERTIDA, CON INDEPENDENCIA DE QUE YA LA HAYA REALIZADO EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO EN LA SENTENCIA RECURRIDA O AL RESOLVER PREVIAMENTE UN RECURSO DE REVISIÓN FISCAL. De lo dispuesto en el artículo 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como órgano terminal en materia de constitucionalidad de leyes, está facultada para conocer del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito, siempre que en esa instancia subsistan cuestiones propiamente constitucionales, las cuales no sólo comprenden los argumentos relativos a la confrontación de la norma ordinaria con la Constitución Federal, sino todos aquellos cuyo estudio pueda trascender directa o indirectamente a la materia de constitucionalidad introducida en los conceptos de violación o en las consideraciones del fallo recurrido. En ese tenor, si en todo análisis de constitucionalidad de una ley se atiende a dos premisas lógicas, esto es, por un lado, al alcance de la norma constitucional cuya transgresión se aduce y, por otro, a la interpretación de lo establecido en la disposición de observancia general controvertida, se concluye que entre las cuestiones propiamente constitucionales que son materia del recurso de revisión en amparo directo, se encuentra la de fijar el justo alcance de lo previsto en la norma impugnada; de ahí que al conocer este Alto Tribunal del referido recurso debe partir de su propia interpretación legal, con independencia de que sea diversa a la realizada por el tribunal colegiado de circuito que conoció en primera instancia del amparo directo o al resolver previamente un recurso de revisión fiscal, pues si este criterio es aplicable respecto de una interpretación sustentada al resolver un medio de control de la constitucionalidad, por mayoría de razón lo es en relación con lo determinado al fallar uno de control de la legalidad. Estimar lo contrario afectaría gravemente el principio de seguridad jurídica, puesto que al vincular y sujetar el análisis que corresponde realizar al órgano terminal en materia de constitucionalidad de leyes a lo considerado por un órgano jurisdiccional jerárquicamente inferior, podría provocarse que se emitieran
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determinaciones de inconstitucionalidad de normas que sí se apegan a lo previsto en la Norma Fundamental, así como sentencias contradictorias según lo sostenido por cada tribunal colegiado de circuito y, en su caso, la integración de criterios jurisprudenciales en que se reiteren interpretaciones incorrectas”.
3. El problema de constitucionalidad referido en el párrafo
precedente entraña la fijación de un criterio de importancia y
trascendencia, porque sobre el alcance y/o la constitucionalidad del
artículo 13 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los
Municipios de Guanajuato no existe criterio específico por parte de este
Alto Tribunal, además de que se vincula con un tema de relevancia para
el orden jurídico, como lo es determinar quiénes son los interesados
para reclamar una indemnización por los daños causados por una
actividad irregular del Estado, específicamente cuando la víctima directa
haya fallecido, lo que se vincula con un aspecto de interés social.
SÉPTIMO. Estudio. Suplidos en su deficiencia con fundamento
en el artículo 79, fracción II, de la Ley de Amparo4, son
sustancialmente fundados los conceptos de agravio a través de los
cuales la parte recurrente se duele de la interpretación que tanto la sala
responsable como el tribunal a quo dieron al artículo 13 de la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de Guanajuato
porque, a su decir, no es factible considerar que condiciona la
presentación de la solicitud y el disfrute de una indemnización por daño
patrimonial al agotamiento de un juicio sucesorio o a una declaración
judicial de heredero legítimo.
A efecto de demostrar la anterior afirmación, conviene indicar
que la responsabilidad patrimonial del Estado surgió por la necesidad
de prever un sistema de garantía efectiva patrimonial que debía
extenderse a aquellos daños que voluntaria e involuntariamente cause
4 “Artículo 79. La autoridad que conozca del juicio de amparo deberá suplir la deficiencia de los conceptos de
violación o agravios, en los casos siguientes: (…) II. En favor de menores o incapaces, o en aquellos casos en que se afecte el orden y desarrollo de la familia;
(…)”.
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el poder público a los ciudadanos en sus quehaceres.
Así, es precisó que cuando el patrimonio de las
personas sufra algún quebranto por efecto directo de
la acción pública, exista una indemnización.
Esa institución se encuentra prevista en el artículo 109, último
párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(113 antes de la reforma cuyo decreto fue publicado en el Diario Oficial
de la Federación el catorce de junio de dos mil dos), que establece lo
siguiente:
“Artículo 109. […] […]
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”.
En efecto, con el objeto de mitigar las problemáticas que
enfrentaban los particulares para reclamar una indemnización por parte
del Estado, la reforma constitucional al artículo 113 pretendió
evolucionar de un sistema de responsabilidad indirecta a un sistema de
responsabilidad directa, a través del cual sería posible demandar al
Estado, cuando éste o sus funcionarios causen daños a los particulares
en sus bienes o derechos, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo
de un servidor público en lo particular, sino únicamente que la actividad
administrativa fue realizada irregularmente.
En otras palabras, la adición al texto de la norma fundamental,
reconoció que los particulares son titulares de un derecho de rango
constitucional que les permitiera reclamar una indemnización
proporcional y equitativa cuando, sin obligación jurídica de soportarlo,
sufrieran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como
consecuencia de un acto que algún órgano estatal llevó a cabo sin
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acatar la normativa aplicable o los lineamientos, parámetros o
protocolos administrativos respectivos, sin tener que demandar al
funcionario en lo personal, y sin tener que demostrar si éste actuó de
manera ilícita, dolosa o culposa. Al respecto, es ilustrativa la
jurisprudencia 43/2008 del Tribunal Pleno, consultable en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII,
junio de dos mil ocho, página setecientos diecinueve, que dice:
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular "con motivo de su actividad administrativa irregular", abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o
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ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración”.
Asimismo, sirve de apoyo la diversa jurisprudencia 42/2008
también del Tribunal Pleno, consultable en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, junio de dos mil
ocho, página setecientos veintidós, que dice:
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la "responsabilidad directa" significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la "responsabilidad objetiva" es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración”.
Cabe precisar que la creación del sistema de responsabilidad
patrimonial del Estado, por virtud de la íntima relación que debe
entenderse entre el derecho sustantivo establecido en el último párrafo
del artículo 109 constitucional, y la dignidad de la persona (de la que
derivan todos los derechos relacionados con su integridad –patrimonial,
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física y espiritual–), pugnó por que los afectados pudieran acceder a una
reparación del daño efectiva e integral. Esto es, el derecho fundamental
que se analiza no tiene por objeto cualquier tipo de reparación, sino que
se insiste que debe tratarse de una de carácter integral y completa, lo
cual significa que en la medida de lo posible, se tomen las medidas
necesarias para anular toda consecuencia del acto irregular.
Ahora, para ejercer el derecho a reclamar la reparación de los
daños causados por el Estado, se dejó un amplio margen al legislador
para diseñar el procedimiento a través del cual pudiese hacerse efectivo
el sistema de responsabilidad patrimonial, pues la propia disposición
constitucional señaló que los particulares tendrían derecho a una
indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que
establecieran las leyes. Es decir, se estableció una reserva de ley y
habilitación constitucional para que fuera el legislador ordinario quien
determinara las directrices conforme a las cuales los particulares
podrían ejercer el derecho sustantivo de rango constitucional a recibir
una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado,
según se advierte del artículo transitorio único del decreto de reforma
constitucional publicado en el dos el catorce de junio de dos mil dos,
que dice:
“UNICO. El presente decreto entrará en vigor el 1 de enero del segundo año siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
La Federación, las entidades federativas y los municipios contarán con el periodo comprendido entre la publicación del presente decreto y su entrada en vigor, para expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial.
La aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la adecuación a las disposiciones
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jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal como en el local, conforme a los criterios siguientes:
a) El pago de la indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos para determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha indemnización, y
b) El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que se trate.
Para la expedición de las leyes o la realización de las modificaciones necesarias para proveer al debido cumplimiento del decreto, se contaría con el periodo comprendido entre la publicación del decreto y su entrada en vigor. Según la fecha de aprobación del Decreto y su consiguiente publicación, el citado periodo no sería menor a un año ni mayor a dos”.
Así, en ejercicio de esta reserva, el Congreso Constitucional del
Estado de Guanajuato expidió la Ley de Responsabilidad Patrimonial
del Estado y los Municipios de Guanajuato, publicada en el Periódico
Oficial el siete de enero de dos mil cinco que, desde luego, prevé la
indemnización en favor de los particulares afectados por la actividad
administrativa irregular, en términos de sus artículos 9 y 10, que dicen:
“Artículo 9. La nulidad de actos administrativos no presupone por sí misma derecho a la indemnización.
La responsabilidad por actividad administrativa irregular excluye la acción de daños y perjuicios prevista en la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato”.
“Artículo 10. La indemnización deberá pagarse en moneda nacional o en especie cuando así se convenga con el afectado. La indemnización podrá pagarse en parcialidades cuando no se cuente con la partida presupuestal suficiente o cuando exista acuerdo con el afectado.
Si de una misma actividad administrativa irregular se generasen más de un daño, se indemnizará a cada
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afectado según lo dispuesto en esta ley, y si la partida presupuestal fuera insuficiente para cubrirlas en su totalidad en los montos determinados por la autoridad, las indemnizaciones serán cubiertas en la misma proporción en que sea posible, aplicándoles para el resto lo dispuesto en el artículo 7 de esta ley considerando para ellas un solo registro”.
Como puede apreciarse, la actividad administrativa irregular del
Estado genera responsabilidad en favor de los particulares afectados
por virtud de los daños y perjuicios que resientan, la cual debe
enfrentarse a través del pago de una indemnización que debe pagarse,
en principio, en moneda nacional y, sólo cuando convenga al afectado,
en especie.
Al respecto, el legislador previó de manera expresa la
posibilidad de que una misma actividad irregular genere más de
una afectación, es decir, que una sola actuación del Estado
provoque daños y perjuicios a más de una persona dada la
circunstancia específica en que cada una se encuentre frente a esa
actuación; supuesto en el cual cada uno de esos afectados deberá
ser indemnizado atendiendo, precisamente, a la los detrimentos
que hubieren padecido.
En este escenario, adquiere relevancia el artículo 13 del propio
ordenamiento que, en su texto anterior, disponía:
“Artículo 13. Cuando el daño se cause a las personas y produzca la muerte, incapacidad total permanente, parcial permanente, total temporal o parcial temporal, el grado de ella se determinará atendiendo a lo dispuesto por la Ley Federal del Trabajo. Para calcular la indemnización que corresponda se tomará como base el salario mínimo general vigente en la Entidad y se atenderá al número de días que para cada una de las incapacidades mencionadas señala la Ley Federal del Trabajo. En caso de muerte, la presentación de la reclamación de la indemnización, así como su disfrute corresponderá a los herederos legítimos de la víctima”.
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Mientras que, en su texto derivado de la
reforma publicada en el Periódico Oficial del Estado de
Guanajuato el uno de julio de dos mil dieciséis,
establece:
“Artículo 13. Cuando el daño se cause a las personas y produzca la muerte, incapacidad total permanente, parcial permanente, total temporal o parcial temporal, el grado de ella se determinará atendiendo a lo dispuesto por la Ley Federal del Trabajo. Para calcular la indemnización que corresponda se tomará como base la Unidad de Medida y Actualización diaria y se atenderá al número de días que para cada una de las incapacidades mencionadas señala la Ley Federal del Trabajo. En caso de muerte, la presentación de la reclamación de la indemnización, así como su disfrute corresponderá a los herederos legítimos de la víctima”.
La norma en comento, en lo que interesa, regula el derecho a la
presentación de la indemnización y a su disfrute ante dos situaciones
diferenciadas, a saber:
1. Cuando al directamente afectado o afectados por la actividad
irregular, se les reportan consecuencias negativas en su experiencia
personal consistentes en la incapacidad total permanente, parcial
permanente, total temporal o parcial temporal, el reclamo y disfrute
corresponde a ellos.
2. Cuando el destinatario directo de la actividad irregular muere,
el reclamo y disfrute corresponde “a los herederos legítimos de la
víctima”.
Adquiere relevancia este segundo supuesto, en el cual, habiendo
fallecido la víctima de la actividad que se tilda de irregular, el derecho a
reclamar la indemnización y, en su caso, a disfrutarla, corresponde a
terceros a quienes el legislador local identificó como “los herederos
legítimos de la víctima”.
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Ciertamente, la actividad irregular tiene como destinatario directo
a un afectado a quien la norma en análisis otorga la denominación de
“víctima”; persona a la que se le generan, de manera principal, los daños
y perjuicios que deben ser reparados a través de la indemnización.
Siendo que, cuando esa “víctima” muere, evidentemente queda
imposibilitada para reclamar y disfrutar de esa indemnización derivada
de la afectación que se le ocasionó.
Y es en ese tenor que la disposición en estudio otorga la aptitud
para demandar la respectiva responsabilidad patrimonial a los
herederos legítimos de la víctima, pues sería ilógico que cualquier
persona pudiera ostentarse como titular de los derechos
indemnizatorios del fallecido. De ahí que el legislador acotara la
pertenencia de la aptitud para reclamar la suma resarcitoria a quienes
se constituyan como sus herederos y, por tanto, que, en principio, se
requiera la legitimación para ejercer la acción a quienes tienen, por
voluntad del de cujus o por declaración judicial, el derecho a ser
causahabientes de este último.
Cabe precisar que la indemnización en comento es la que
corresponde por virtud de los daños y perjuicios generados a la víctima
directa que, en razón de su muerte, ya no puede reclamarla; pero no
abarca las diversas indemnizaciones que, con base en el principio
constitucional que da derecho a una reparación de carácter integral y
completa y con fundamento en el artículo 10, párrafo segundo, de la
propia Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios
de Guanajuato –reproducido en párrafos precedentes–, pudieran
generarse adicional y/o colateralmente con la misma actividad irregular
a terceros, dada su calidad de familiares, dependientes o alguna otra
que se vea afectada, cuyo reclamo y, en su caso, disfrute corresponde,
precisamente, a quienes resientan los respectivos daños y perjuicios
como víctimas indirectas.
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Ahora, retomando el análisis del artículo 13 de
la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los
Municipios de Guanajuato, se destaca que si bien,
como ha quedado apuntado, es razonable que, para ejercer la acción y
el reclamo de la indemnización propia de la víctima directa, designe
como legitimados a sus herederos legítimos, lo cierto es que no debe
entenderse en el sentido de que necesariamente y en todos los casos
los demandantes de la responsabilidad patrimonial del Estado deban
exhibir, para la procedencia de su reclamación, el testamento respectivo
o la resolución del juicio sucesorio correspondiente (o, incluso, que
hayan sido nombrados albaceas de la sucesión intestamentaria), pues
la calidad de heredero puede inferirse con base en otro tipo de
elementos.
En efecto, es de destacarse que la disposición no exige
expresamente que la calidad de heredero se acredite con un documento
en específico, lo que pone de manifiesto que lo relevante es aportar
elementos suficientes que razonablemente lleven a sostener que el
reclamante tiene esa calidad, lo que, desde luego, puede probarse con
pruebas directas o a través de inferencias, desde luego, soportadas de
manera suficiente, que permitirán al interesado, en principio, presentar
la reclamación y, por ende, le darán el derecho a obtener una resolución
que declare si se materializa o no la responsabilidad patrimonial del
Estado.
Al respecto, es de acudirse a los artículos 2537, 2538, 2539,
2551, 2629, 2838, 2841 a 2843, 2846 y 2847 del Código Civil para el
Estado de Guanajuato, que dicen:
“Artículo 2537. Herencia es la sucesión en todos los bienes del difunto y en todos sus derechos y obligaciones que no se extinguen por la muerte”.
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“Artículo 2538. La herencia se defiere por la voluntad del testador o por disposición de la ley. La primera se llama testamentaria y la segunda legítima”.
“Artículo 2539. El testador puede disponer del todo o de parte de sus bienes. La parte de que no disponga quedará regida por los preceptos de la sucesión legítima”.
“Artículo 2551. Testamento es un acto personalísimo, revocable y libre, por el cual una persona capaz dispone de sus bienes y derechos, y declara o cumple deberes para después de su muerte”.
“Artículo 2629. Cuando el caudal hereditario no fuere suficiente para dar alimentos a todas las personas enumeradas en el artículo 2624 se observarán las reglas siguientes:
I. Se ministrarán a los descendientes y al cónyuge supérstite a prorrata;
II. Cubiertas las pensiones a que se refiere la fracción anterior, se ministrarán a prorrata a los ascendientes;
III. Después se ministrarán también a prorrata, a los hermanos y a la concubina;
IV. Por último, se ministrarán igualmente a prorrata, a los demás parientes colaterales dentro del cuarto grado”.
“Artículo 2838. La herencia legítima se abre:
I. Cuando no hay testamento, o el que se otorgó es nulo o perdió su validez;
II. Cuando el testador no dispuso de todos sus bienes;
III. Cuando no se cumpla la condición impuesta al heredero;
IV. Cuando el heredero muere antes del testador, repudia la herencia o es incapaz de heredar, si no se ha nombrado substituto”.
“Artículo 2841. Tiene derecho a heredar por sucesión legítima:
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I. Los descendientes, cónyuge, ascendientes, parientes colaterales dentro del sexto grado, así como la concubina o el concubinario, en los términos a que se refiere el artículo 2873.
II. A falta de los anteriores, la Universidad de Guanajuato”.
“Artículo 2842. El parentesco de afinidad no da derecho de heredar”
“Artículo 2843. Los parientes más próximos excluyen a los más remotos, salvo lo dispuesto en los artículos 2848 y 2870”.
“Artículo 2846. Si a la muerte de los padres quedaren sólo hijos, la herencia se dividirá entre todos por partes iguales”.
“Artículo 2847. Cuando concurran descendientes con el cónyuge que sobreviva, a éste le corresponderá la porción de un hijo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2863”.
Las normas reproducidas regulan la figura de la herencia,
entendida como la sucesión de los bienes del difunto en sus derechos
y obligaciones que no se extinguen por la muerte; y que se define ya
sea por la expresión de la voluntad del testador a través del acto
personalísimo por el cual dispone el destino de sus bienes y derechos
(testamento), o por disposición legal cuando no exista esa expresión de
voluntad o ésta sea insuficiente, nula o inválida.
Es de destacarse que, dentro del caudal hereditario, existe la
obligación de dar alimentos a diversas personas, entre las cuales se
encuentran, de manera preferente, los descendientes y el cónyuge
supérstite.
Además, por sucesión legítima tienen derecho a heredar los
descendientes, el o la cónyuge supérstite, los ascendientes, los
parientes colaterales dentro del sexto grado y la concubina o
concubinario; siendo que los parientes más próximos excluyen a los
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más remotos y, más aún, cuando concurren descendientes con el
cónyuge que sobreviva, a ésta corresponderá la porción de un hijo.
Así, se aprecia que la normatividad que regula la herencia otorga
los parámetros para definir la forma en que es factible suceder en los
bienes (derechos y obligaciones) de un difunto y, más aún, quiénes
tienen derecho a ser considerados en una herencia.
En esa virtud, dado que, como se ha apuntado, el artículo 13 de
la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de
Guanajuato, aun cuando designa como legitimados para reclamar la
indemnización que corresponde a una víctima directa que fallece a sus
herederos legítimos, no exige que esa calidad se demuestre
necesariamente a través de la exhibición del testamento respectivo o la
resolución del juicio sucesorio correspondiente, debe entenderse que
ese extremo puede quedar probado, al menos para efectos de dar
entrada a la reclamación y proceder al estudio de fondo, con base en
otros elementos, incluso, inferencias razonables y suficientes que lleven
a la convicción de que el reclamante tiene la calidad de heredero.
Lo anterior, sin perjuicio de que, en el eventual supuesto de que,
al emitirse la decisión de fondo, se determine la existencia de la
responsabilidad patrimonial del Estado, pueda exigirse a los
reclamantes, a efecto de tener acceso a la parte de la indemnización
que corresponda a la víctima directa sobre la cual actúan como
herederos, que demuestren que son herederos únicos, con la finalidad
de no afectar derechos de terceros (independientemente de aquélla
parte que corresponda a los daños padecidos por las víctimas
indirectas, que son reclamables por propio derecho).
En el caso, como se relató en el apartado de antecedentes de
esta ejecutoria, derivado de la muerte de ********** en las instalaciones
de la Dirección de Seguridad Pública Municipal, la ahora parte quejosa
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**********, por sí y en representación de sus menores
hijos **********, demandó del Ayuntamiento de la
Ciudad de Dolores Hidalgo, Guanajuato, una
indemnización por responsabilidad patrimonial en términos del artículo
13 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios
de Guanajuato, por los conceptos de daño moral y material (cantidades
que el occiso dejó de percibir en su proyecto de vida y actividad
económica, indemnización por muerte, gastos funerarios y afectación
moral), pues consideró que se incurrió en actividad administrativa
irregular.
Y, al efecto, se exhibieron como pruebas, en lo que interesa, las
siguientes:
a) Copia certificada de las actas de nacimiento de ********** y
**********, expedidas por el Oficial del Registro Civil de Dolores Hidalgo,
Guanajuato.
b) Copia certificada del acta de matrimonio de ********** y
**********, expedida por el Oficial del Registro Civil de Dolores Hidalgo,
Guanajuato.
c) Copia certificada de las respectivas actas de nacimiento de
********** (tres de febrero de dos mil ocho) y ********** (seis de
septiembre de dos mil cuatro), expedidas por el Oficial del Registro Civil
de Dolores Hidalgo, Guanajuato, en las que aparecen como padres
********** y **********.
d) Copia certificada del acta de defunción de **********, expedida
por el Oficial del Registro Civil de Dolores Hidalgo, Guanajuato.
e) Diversas impresiones digitales y publicaciones de periódicos
en las que se difunde la noticia del fallecimiento de un hombre en los
separos municipales.
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Mientras que la Sala responsable, al dictar la resolución
respectiva, sobreseyó en el juicio por considerar que la parte actora no
demostró su legitimación, dado que con las pruebas que ofrecieron “no
se observa que los sujetos accionantes tengan a su favor un fallo
judicial en el que se declare que son herederos legítimos del de
cujus, únicamente demuestran el parentesco que les unía con Martín
Martínez Guerrero, pero no así que hayan sido nombrados como
albaceas provisionales de la sucesión intestamentaria, previa protesta y
aceptación del cargo, que justificara su personalidad”.
Finalmente, el tribunal a quo, al dictar la sentencia recurrida,
coincidió con la interpretación que en la resolución reclamada se hizo
del artículo 13 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y
los Municipios de Guanajuato, pues sostuvo que el carácter de heredero
legítimo que exige para demandar y disfrutar la indemnización derivada
de la muerte de la víctima, debe adquirirse en términos de lo dispuesto
en el Código Civil para el Estado de Guanajuato, a través de un fallo
judicial que reconozca esa calidad.
De lo hasta aquí expuesto, es claro que la sentencia recurrida es
incorrecta, toda vez que, en oposición a lo sostenido por el tribunal a
quo, la sala responsable hizo una indebida interpretación de la norma
en comento, porque, como se ha demostrado a lo largo de este
considerando, su correcto alcance lleva a inferir que, para dar entrada
a la reclamación y pronunciarse respecto del fondo, no era menester
que se los demandantes exhibieran declaración judicial de la sucesión.
Ciertamente, dado que la reclamación de origen se basa en la
supuesta existencia de daños causados a la víctima directa fallecida de
la actuación estatal tildada de irregular (además de los causados a las
víctimas secundarias de manera adicional y/o colateral), es válido que
la sala responsable haya exigido que los demandantes tuvieran la
calidad de herederos. Empero, es incorrecto que haya considerado
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indispensable la exhibición de una declaración judicial
que los declarara herederos.
En efecto, los reclamantes demostraron su parentesco con la
persona cuya supuesta muerte se alegó derivada de la actividad
irregular del Estado; pero, más aún, se demostró que tienen la calidad
de hijos menores y de cónyuge, respectivamente, sin que se advierta la
existencia de oposición de terceros, lo que permite sostener que se trata
de herederos y que, en principio, cuentan con la legitimación en la causa
y en el proceso necesarias para obtener una declaración acerca de si el
ayuntamiento demandado incurrió en alguna actuación administrativa
irregular que lo obligue a reparar el daño ocasionado en términos de la
legislación local aplicable.
Esto es, los descendientes menores y la cónyuge tienen derecho
a ser considerados en el caudal hereditario tanto a través de testamento
(al menos en cuanto al otorgamiento de alimentos conforme al artículo
2629 del Código Civil para el Estado de Guanajuato), como mediante la
sucesión legítima (en términos de los artículos 2841 y 2847 del mismo
ordenamiento), por lo que, para el efectos de la tramitación y
procedencia del estudio de fondo del reclamo, la sala responsable debió
reconocerles personalidad y legitimación para ejercer la acción de
responsabilidad patrimonial.
Máxime que, del escrito de demanda de origen, se advierte que
se incluyeron como parte de la indemnización por actividad irregular del
Estado que se solicitó no sólo conceptos derivados del daño causado a
la supuesta víctima directa que, por haber fallecido, deben ser
reclamados por sus herederos, sino también prestaciones propias de
los daños generados indirectamente a los familiares, siendo que sobre
estos últimos los reclamantes tienen derecho a presentar la reclamación
por derecho propio.
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Luego, debe concluirse que la sentencia reclamada es violatoria
del artículo 16 de la Constitución Federal, dado que hizo una indebida
interpretación del artículo 13 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial
del Estado y los Municipios de Guanajuato, en la medida en que se
excedió al exigir la exhibición de una declaración judicial de sucesión.
Conviene precisar que la decisión que se pronuncia por este Alto
Tribunal de ningún modo prejuzga sobre las pretensiones deducidas en
el juicio natural y lo que deba resolverse en el fondo del asunto, sino
que sólo vincula a que la sala responsable reconozca legitimación a los
reclamantes y resuelva sobre la existencia o inexistencia de
responsabilidad patrimonial derivada de la actividad irregular del
Estado.
Más aún, en el eventual caso de que la decisión de fondo de la
sala responsable implique la existencia de la responsabilidad
patrimonial y, en esa medida, condene a una indemnización, deberá
condicionarse a que, en el momento de su cobro, en la parte específica
que corresponda a los daños ocasionados a la víctima directa (de
cujus), los reclamantes demuestren ser los únicos herederos, con la
finalidad de salvaguardar los derechos de otros posibles afectados.
Cabe precisar que bajo consideraciones semejantes, esta
Segunda Sala falló, por unanimidad, el amparo directo 1065/2018 en
sesión de veinticinco de abril de dos mil dieciocho, en el cual se
configuró una litis asimilable a la que se abordó en este asunto.
En atención a lo hasta aquí expuesto, se impone revocar la
sentencia recurrida y conceder el amparo a la parte quejosa,
**********, ********** y **********, para el efecto de que la Sala
Especializada del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Guanajuato deje sin efectos la sentencia de diecinueve de junio de dos
mil diecisiete dictada en el juicio de responsabilidad ********** y, en su
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lugar, emita otra en la que aplique el artículo 13 de la
Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los
Municipios de Guanajuato conforme al alcance
establecido en esta ejecutoria y, en esa medida, considere que los
reclamantes demostraron su legitimación para presentar la demanda de
responsabilidad patrimonial y, en ese tenor, se pronuncie respecto del
fondo con libertad de jurisdicción.
Atento a la conclusión alcanzada, resulta innecesario continuar
con el estudio de los restantes conceptos de agravio de la revisión
principal, porque, por su conducto, la parte recurrente atribuye vicios de
inconstitucionalidad al artículo 13 de la Ley de Responsabilidad
Patrimonial del Estado y los Municipios de Guanajuato a partir de la
interpretación que de él hicieron la sala responsable y el tribunal
colegiado de circuito que dictó la sentencia recurrida; por lo que, al no
subsistir esa interpretación, es evidente que resultan inatendibles, sobre
todo porque en nada variarían el sentido de este fallo ni la amparista
obtendría un mayor beneficio que el ya alcanzado, conforme al criterio
sustancial sostenido por la antes Tercera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, publicado en el Semanario Judicial de la
Federación, Séptima Época, Tomo 175-180, cuarta parte, página
setenta y dos, que dice:
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Si al examinar los conceptos de violación invocados en la demanda de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficiente para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo de la justicia federal, resulta innecesario el estudio de los demás motivos de queja”.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se revoca la sentencia recurrida.
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SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a
**********, ********** y **********, en contra del acto y por la autoridad
responsable precisados en el resultando primero, por las razones y para
los efectos precisados en el último considerando de esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como
asunto concluido.
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, en esta versión pública se suprima la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.