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Entre la respuesta institucional y el derecho a la ciudad y la vivienda: La situación

habitacional en la Ciudad de Buenos Aires.

Federico Manuel Kulekdjian

Introducción

Para caracterizar los periodos en torno a los temas paradigmáticos urbanos que signan los últimos

30 años en la Argentina y en la Ciudad de Buenos Aires, resulta fundamental considerar la situación

cada vez más acuciante de la realidad habitacional actual. En ese sentido hay que destacar que los

debates giran en torno a tres cuestiones: a) las ciudades de América Latina mantienen un paisaje de

desigualdad y fragmentación, b) las lógicas del Urbanismo Tradicional excluyen a los sectores

populares y refuerzan el círculo de la pobreza, y c) la tensión entre el derecho de propiedad y el

derecho a la vivienda se salda con el principio de la función social de la propiedad.

En el contexto latinoamericano, gran parte de la población vive en suburbios

desestructurados y sin equipamientos, dentro de muy cambiantes relaciones campo-ciudad. La

complejidad de la ciudad actual se caracteriza en torno al paradigma de la dualización y la

fragmentación (Ciccolella, 1999, 2007); lo legal e ilegal, lo formal e informal, la integración y

segregación, son términos que soslayan dicha complejidad. Por otro lado, las expulsiones y

desplazamientos de la ciudad de los grupos y sectores que tienen necesidades habitacionales, han

sido librados a la dinámica de los intereses económicos del mercado inmobiliario. Desde que se

decretó la “emergencia habitacional” hasta la actualidad, personas solas, parejas, familias enteras

han construido y desplegado una red de estrategias habitacionales en la calle, en edificios de

vivienda, o en cualquier tipo edilicio adaptado con este fin, siendo muy pocos los que han logrado

resolver la carencia habitacional de manera definitiva y con ayuda institucional.

En el último tercio del siglo XX, la Argentina ha sufrido cambios en los contextos

institucionales y sociopolíticos, pasando del Estado Benefactor1 al Estado Privatizador con su

denominado "modelo neoliberal", el cual pregonaba que el libre juego de la oferta y la demanda,

orientado por los agentes económicos de la producción y las finanzas, iba a ser más eficaz que el

Estado en la resolución de los problemas socioeconómicos. Fue creciendo la necesidad (demanda)

por parte de un sector de la población de acceder a una vivienda sin garantía, lo cual forzó a muchas

personas a la toma de tierras o alquilar una pieza en estos hoteles e inquilinatos (oferta),

generándose así un sector informal de vivienda.

La ciudad de los noventa priorizo la acción del fragmento urbano (Puerto Madero,

Nordelta) con la anuencia del estado poniendo a disposición del mercado tierras para su

revalorización. Este proceso se lo identificó como fragmentación social y espacial de la ciudad

global, en conjunto con las rupturas y continuidades determinan el mercado del suelo, las políticas

de intervención y control, traducidas como políticas públicas del neo-desarrollismo.

Fragmentación socio-espacial

Las dinámicas socioespaciales en las grandes ciudades se han calificado de distintas

maneras: diferenciación, polarización, segmentación, fragmentación o segregación. La organización

urbana, en la línea de lo que diversos autores denominan “ciudad multifragmentada”, mostró

rupturas a nivel territorial que definieron distintos sectores, altos, medios y bajos, cada vez más

marcados, donde los limites se hacen aún más visibles. A la clásica dualidad centro-periferia se

superpusieron nuevas formas de fragmentación urbana que no sólo reforzaron la fragmentación sino

que alimentaron la conflictividad por el uso del mismo territorio. Las categorías de aislamiento,

expoliación y fragmentación se articularon en nuevos marcos conceptuales de la investigación

intentando dar cuenta de la peculiaridad de los procesos de segregación urbana más recientes.

Existen trabajos de distintos autores han tratado los temas en torno a las dinámicas socio-

espaciales y que caracterizan sus estudios con el análisis de las diversas estrategias habitacionales y

1 que a partir de la intervención en los procesos socioeconómicos prometía una paulatina pero segura superación de los

problemas sociales, a través de la implantación y profundización del "modelo desarrollista de industrialización".

2

otros que tratan las respuestas en materia de políticas públicas. Conceptos como “ciudad

multifragmentada” y “ciudad dual” forman parte del repertorio escrito. En ese sentido, los estudios

de Clichevsky (2000) en torno a la informalidad urbana y segregación espacial resultan

fundamentales. La situación de informalidad urbana se explica por: las condiciones

macroeconómicas, y las políticas del Estado y el funcionamiento de los mercados de tierra urbana y

vivienda. Ciccolella y Baer estudian el crecimiento económico y la estructuración metropolitana del

AMBA (Área Metropolitana de Buenos Aires), detectando continuidades y rupturas en el desarrollo

territorial de Buenos Aires entre 1990 y 2007. De este modo enuncian que “la crisis económica,

institucional y de gobernabilidad que atravesó la Argentina entre los años 1999 y 2002 puso de

relieve el agotamiento de un modelo económico, social y territorial implementado en las últimas

décadas del siglo”, con lo cual fue necesario un cambio de modelo que “a partir de 2003, la

economía del país creció de manera sostenida y el funcionamiento de sus instituciones se fue

normalizando”. Estos procesos también tuvieron su correlato en el territorio, tanto las áreas rurales

como las urbanas que fueron afectadas por cambios profundos en la organización de la producción

y en la valorización y usos del suelo. Cabe resaltar que a pesar de los cambios del contexto político

y económico inaugurado luego de la crisis del 2001, algunas dinámicas de desarrollo territorial

conformadas en la década precedente continuaron vigentes. A principios de los noventa, Torres

trabaja la hipótesis de relación entre los fenómenos de transformación socioterritorial como

consecuencia del fenómeno “ciudad global” (1990). Su mirada se centra en lo que el denomina

“mapa social” metropolitano, una especie de diagnóstico social y territorial en la interrelación

ambiente y sociedad.

Hacia fines del setenta, la erradicación masiva de villas y la construcción de autopistas

contribuyeron directamente en el deterioro de las condiciones habitacionales de la ciudad, proceso

que fue acompañado también por la ocupación ilegal masiva de viviendas deshabitadas. En este

contexto, la situación en asentamientos informales, en conventillos e inquilinatos y en hoteles-

pensión se convirtieron en objeto privilegiado de estudios históricos que los abordaron en múltiples

facetas y que se remontan a las décadas del setenta y ochenta. Los primeros estudios sobre hoteles-

pensión se remontan a las décadas del setenta y ochenta. El trabajo de Rivas (1977) sobre el

arrendamiento de “piezas” fue pionero en la materia pues sentó las bases en la conceptualización de

este “submercado”, sus mecanismos de rentabilidad, las mutaciones históricas que ligaron

inquilinatos con hoteles y el papel del Estado a través de la legislación. En la década del noventa

Cuenya (1986) realizó un estudio detenido especialmente en los inquilinatos.

Las dinámicas socio-espaciales de la población se entrelazan a través de diversas estrategias

y se articulan al complejo entramado del contexto político-cultural, intermediado por el marco

jurídico-institucional vigente, donde algunos, los que pueden acceder a la vivienda a través de

mercado formal, tienen derechos, y los que por no contar con garantía inmobiliaria y empleos

estables, se ven forzados a vivir en piezas con alquileres desregulados. Actualmente más del 50 %

de la población de la ciudad es inquilina, de ese porcentaje un 8 % reside en pieza de hotel, pensión,

inquilinato y casa tomada. Este complejo entramado es descrito por Kullock como el ambiente en su

conjunto, como locus de las ofertas, y la Sociedad en su conjunto, como fuente de las demandas

(2010: 258), dentro de un contexto político-cultural que reflejan las tendencias dominantes en el

manejo de las cuestiones públicas (ya sea por el Estado o por grupos de poder dominante), y el

marco jurídico-institucional a través del cual dicho contexto incide en las interacciones Sociedad –

Ambiente. Por otro lado, Souza menciona que “el espacio fragmentado es por excelencia el espacio

de la ciudad, el espacio de la heterogeneidad, de los valores diferenciales, de la segregación”

(Souza, 1996: 59). Como complemento, el trabajo de Oszlak (1991: 24) sobre el derecho a la

vivienda no solo determinado como el mero acceso a la unidad habitacional sino como “el derecho

al espacio” que “conlleva diversas externalidades estrechamente ligadas a la localización de la

vivienda, tales como la educación, la atención de la salud, las fuentes de trabajo, la recreación, el

transporte o los servicios públicos”. Es por eso que resulta importante señalar que las respuestas a

nivel institucional deban pensarse como un sistema dinámico complejo en el que interactúan formas

espaciales y procesos sociales. El espacio no sólo posee un significado como forma de cristalización

3

de la sociedad sobre un territorio determinado, sino “como producción social, como relación

dialéctica entre sociedad-naturaleza, posee connotaciones sobre las formas en las cuales los grupos

sociales tienen pertenencia al mismo. No es, pues, una dimensión vacía a lo largo de la cual los

sectores sociales se estructuran sino que posee un papel en la constitución de los sistemas de

interacción. Existe un carácter interactivo entre la sociedad y el espacio, constituyendo un foco

central de investigación la interconexión entre relaciones sociales y estructuras espaciales”

(Clichevsky, 2000: 8).

La Ciudad de Buenos Aires no escapa a la problemática habitacional, la cual se plantea en

torno a dos fenómenos: la “precariedad” y los “desalojos” en un contexto que se concibe como de

“emergencia habitacional”2 (Sánchez, 2012). De los casi 3.000.000 de habitantes de la ciudad,

500.000 se encuentran en situaciones habitacionales deficitarias, residiendo en villas y

asentamientos precarios, inquilinatos y hoteles, casas tomadas o viviendo en la calle. Las personas

residiendo en inquilinatos rondan las 55.800, mientras que 37.601 viven en hoteles (Gazzoli, 2007).

Desde que comenzó la primera gestión de Mauricio Macri como Jefe de Gobierno de la Ciudad de

Buenos Aires (GCBA)3 en el 2007, su política habitacional se caracterizó por un retorno a los

desalojos masivos que llegan a alcanzar una cifra de tres por día.4. Más allá de resolver o afrontar la

grave situación referida a la necesidad de una vivienda, esta perspectiva de la problemática ha

invalidado otro tipo de abordaje del fenómeno y de estrategia política, la cual puede resumirse en

una constelación de cuestiones interrelacionadas: la ausencia de control y regulación institucional

de los alquileres formales e informales; y la falta de propuestas institucionales de vivienda por

parte del IVC, como consecuencia de los desplazamientos y desalojos, más allá de las tres

operatorias vigentes.

Algunos autores han abordado el análisis en torno a las respuestas institucionales, como la

ley 341 de la Ciudad de Buenos Aires, sancionada en febrero de 2000, como producto emergente de

los procesos de organización “de los sectores populares por reafirmar su derecho a la vivienda”

destacando “las tensiones observables entre el ‘ideal de la ley’ propuesto por ciertas organizaciones

sociales y la aplicación práctica de la normativa” con las que según estas posiciones, se fue

desvirtuando el espíritu participativo inicial (Thomasz 2008: 127, 129). Desde el Movimiento de

Ocupantes e Inquilinos (MOI), en donde el funcionamiento autogestionario es concebido como

factor esencial de promoción de las políticas sociales, se ha afirmado que una de las cuestiones

centrales en los “fracasos” en la implementación de la ley 341 se debió a la falta de interés

institucional en estas políticas autogestivas. El trabajo de Sánchez (2013) hace un análisis en

perspectiva histórica sobre la trayectoria de la ley, su contexto, alcances y limitaciones.

Uno de los problemas centrales para materializar el derecho de la población a una vivienda

digna, que cumpla con los estándares internacionales, es la dificultad de acceder al suelo. Amplios

sectores de la población de escasos recursos, ante la imposibilidad de acceder a los esquemas y

mecanismos formales del mercado, resuelven “su necesidad de alojamiento -desde hace años-

mediante estrategias alternativas calificadas como informales”. La particularidad de este tipo de

hábitat, además de la precariedad, es la falta de seguridad que presenta la tenencia y la mayor

exposición o riesgo a situaciones de desalojos” (DP-GCBA, 2007:3). La problemática habitacional

así descripta, se plantea entre la necesidad por parte de un población, tanto en demandas sociales de

la misma, y las oportunidades y posibilidades que tienen estos de acceder al complejo entramado

2 Ley CABA 148/1999 Publicado en el B.O. CABA Nº 621 el 29-01-1999 “Declárase de atención prioritaria a la

problemática social y habitacional en las villas y núcleos habitacionales transitorios.” 3 Fue electo jefe de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires por el período 2007‐2011, y elegido nuevamente para el

período 2011‐2015. 4 Según la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Desarrollo Social y la Coordinadora de inquilinos de Buenos Aires

(CIBA), durante 2007 los desalojos crecieron entre 72 y 142 por ciento y están vinculados con el turismo. Según la

Justicia porteña, se sentenciaron 1976 desalojos efectivos. A un promedio de tres familias por desalojo, ya que muchas

causas se realizan contra viviendas colectivas, quedaron unas 24 mil personas en la calle. Desarrollo Social da un

número menor: 22 mil miembros de 5386 familias, dato que se obtiene del pago del polémico subsidio oficial (ver

aparte). En cambio, según CIBA, la cifra de desalojados llegaría a 30 mil, un 142 por ciento más que en 2006, cuando

se registraron oficialmente 12.438 desalojados.

4

del mercado formal de viviendas, como en oferta ambiental para la instalación humana y su

desarrollo.

Para dar un marco complementario, Catenzzi y Reese afirman que durante los últimos años

se incrementó fuertemente la inversión en viviendas financiadas por el presupuesto nacional; sin

embargo, las ciudades mantienen –y las más grandes han agudizado– un paisaje de desigualdad y

fragmentación. La política de vivienda y ciudad son términos de un debate que recorre la historia

urbana de nuestro país y tiene su particular expresión en Latinoamérica (Catenazzi-Reese, 2010). El

estado en sus diversas formas ideológicas debaten el su rol en torno a la obra pública y la manera de

construir ciudad. Por otro lado, la cuestión del acceso al suelo urbano, su localización, a qué precio

y para quién, está en el foco de los procesos de segregación e informalidad de las ciudades, pero su

incidencia no ha sido considerada directamente en la agenda de la política habitacional.

Respuestas institucionales. La ley 341

Las respuestas a nivel institucional en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires se focalizan en torno

a tres cuestiones: a) El subsidio habitacional a través del Programa de Atención a Familias en

Situación de Calle, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social del GCBA. El objetivo de dicho

programa es el de asistir -con un subsidio- a aquellos hogares que se encuentren en inminente

situación de desamparo habitacional, o se hallen transitoriamente sin vivienda o refugio por causa

de desalojo. Dicho programa se encuentra legislado por el Decreto 690/06 (B.O.C.B.A. nº 2463),

que consiste en el pago en seis cuotas mensuales de $ 1.800 que suman en total un monto de

$10.800, o bien, en un solo pago, para los casos de salida definitiva; b) Los paradores nocturnos y c)

La ley 341 de subsidios para la construcción, rehabilitación o reforma de viviendas a personas

individuales o incorporadas en procesos de organización colectiva que se sancionó en el año 2.000

pero que está prácticamente desfinanciada y desmantelada.5

El Programa de Autogestión de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires, surgido de la ley

341, “constituye un emergente de tres fenómenos distintos pero íntimamente conectados: la reforma

del Estado, la profundización de la crisis habitacional producida en la ciudad de Buenos Aires en la

década del noventa, y el proceso de movilización y organización de los sectores populares en aras

de reafirmar su derecho a la ciudad en general y a la vivienda en particular” (Thomasz, 2008: 128).

Las políticas públicas, planes y programas oficiales son producto de procesos de lucha, disputa y

negociación entre las demandas y reivindicaciones de algunos sectores de la ciudadanía y el

accionar de los diversos agentes que se desempeñan en el marco del Estado, así como de su

complejo entrecruzamiento con la coyuntura histórico-política más amplia en que se desarrollan.

La ley 341 se presentó como un modelo estable de gestión inicial que se tornó inestable su

implementación, en cuanto a la adjudicación, regulación y gestión de los proyectos. Uno de los

principales problemas con los que debió enfrentarse fue la inexistencia de una estructuración

programática que absorbiera la amplia complejidad de demandas y situaciones que pretendía

resolver. Resultó entonces una ley muy variada en sus fundamentos, que si bien barría con las

dificultades iniciales de su puesta en funcionamiento, esto no fue acompañado por mecanismos más

claros y rigurosos de regulación, y un estricto y preciso marco de referencia institucional.

Una de las cuestiones cruciales fue que las cooperativas se han visto obligadas a buscar los

terrenos debiendo lidiar “con las reglas del mercado sin apoyo del Estado, las cuales no coinciden

en nada con los requerimientos necesarios de la operatoria, como ser plazos, porcentajes de

comisiones, etc.” y que conspiran contra la viabilización de los proyectos. Comenzó a surgir como

posibilidad alternativa, la de contar con inmuebles ociosos del GCBA susceptibles de ser afectados

por esta operatoria. Si bien esto es cierto, también desde algunos sectores cooperativistas, el registro

de inmuebles se concebía contrario al espíritu autogestionario de la ley.

5 En ese sentido “a comienzos del 2012, el IVC encaró una revisión entera del programa, a fin de cumplimentar los

plazos de reglamentación de la ley, y reforzar mecanismos de control que garanticen la equidad en el otorgamiento de

los créditos, y un uso justo de los recursos disponibles. Para ello fue necesario detener en forma momentánea la

adjudicación de créditos, a fin de garantizar una evaluación completa de todas las solicitudes presentadas.

(Fuente IVC: http://www.buenosaires.gob.ar/instituto-de-vivienda/programas-ivc/acceso-al-credito)

5

En síntesis, se planteaba también la contemplación de alternativas: para la compra de

terrenos, para la creación de un fondo de microcéditos que acudiera en la solución de los problemas

anteriormente planteados, y para contemplar otras posibilidades de financiamiento de la ley 341.

Estas solicitudes derivaron a su vez en el pedido de creación de una nueva ley de autogestión para

vivienda, que fuera superadora y abarcativa de la ley 341/964 y aplicable a nivel nacional.

En este escenario, lo que quedó en evidencia fue la puesta en crisis de la institución

encargada de la ejecución de la ley 341 y el vaciamiento presupuestario del IVC. Con lo cual, según

estos reclamos, comenzaba a ser necesario un cambio en las concepciones acerca de la

administración de los recursos, y del diseño e implementación de los procedimientos.

Los resultados concretos de la ley en cifras son los siguientes: 519 Cooperativas, Mutuales y

Asociaciones Civiles inscriptas en el Programa6, 110 terrenos comprados, de los cuales, 13 han sido

escriturados a nombre del IVC, 43 obras en ejecución, 23 de las cuales se ejecutan con Fondos del

Plan Federal de Viviendas, 12 obras finalizadas7.

En conclusión por los resultados a la vista se puede decir que la trayectoria del programa y

sus tiempos de ejecución no son acordes con una situación de emergencia habitacional. Tampoco

todas las cooperativas resultaron igualmente eficaces. Cada etapa de gestión, desde la conformación

de la cooperativa hasta la búsqueda de terreno resultó en la mayoría de los casos una carga difícil de

sobrellevar para los cooperativistas, en su mayoría trabajadores de tiempo completo. Esta situación

fue resuelta a veces con la mediación de gestores contratados, o bien por medio de arreglos más o

menos consensuados que deslindaban la responsabilidad en el cooperativista más hábil, idóneo o

preparado (y en algún caso contratado por los mismos compañeros cooperativistas). En otros casos

se fueron habilitando espontáneamente ciertos canales de liderazgo entre las cooperativas, de tal

manera de usufructuar y sacar el mejor provecho de su capital cultural o político.

El abanico de organizaciones que nuclea la ley 341 es de lo más variado y heterogéneo y la

siguiente caracterización no lo agota ni pretende. En líneas generales y teniendo en cuenta a la

totalidad de organizaciones que alcanzaron a inscribirse en el programa (519), gran parte de ellas no

tienen una adscripción explícita a marcos de referencia mayores.

Algunas obras realizadas con la ley 341

6 En el año 2008 llegó a haber 200 (doscientas) cooperativas que tenían los terrenos señados, que habían cumplido los

requisitos pero que nunca accedieron al crédito. 7 Alto Corrienes; Caminito; CAS; Centro de Estudios Jauretche; Copitos; Emetele; Los Pibes I, Los Pibes II; Luz y

Progreso; Nuestro Hogar (IX) y Uspallata.

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Conclusiones

Para concluir sería conveniente dejar en claro que la situación de informalidad urbana se manifiesta

por un lado en las condiciones macroeconómicas de la población (falta de empleo, baja salarial y el

empobrecimiento) y por otro, en las políticas de Estado y el funcionamiento de los mercados de

suelo urbano y vivienda. Es por ello que la ciudad de Buenos Aires y su área metropolitana no ha

logrado superar su paisaje de desigualdad habitacional, aun con índices macroeconómicos de los

más altos de la Argentina y Latinoamérica. Como mencionamos anteriormente, las políticas

públicas, planes y programas oficiales son producto de procesos de lucha, disputa y negociación

entre las demandas y reivindicaciones de sectores de la ciudadanía y el accionar de los diversos

agentes que se desempeñan en el marco del Estado, así como de su complejo entrecruzamiento con

la coyuntura histórico-política más amplia en que se desarrollan. A pesar de los cambios del

contexto político y económico inaugurado luego de la crisis, algunas dinámicas de desarrollo

territorial conformadas en la década precedente continúan vigentes. Las organizaciones territoriales,

establecen una suerte de revolución urbana reivindicando los conceptos del “Derecho a la Ciudad”

manifestados décadas atrás. Las mismas representan actores fundamentales para materializar, a

través de distintos instrumentos de gestión institucional, las transformaciones territoriales que

contrarresten las leyes del libre juego del mercado (oferta y demanda) para garantizar el derecho a

la vivienda digna.

La ciudad, como producto social (Carrión, 2001:) es un fenómeno de múltiples dimensiones

que no se agotan en las condiciones de habitabilidad de las unidades de vivienda. En ese sentido, las

formas tradicionales de medir el déficit habitacional son limitadas, porque sólo registran la unidad

vivienda y no consideran el barrio ni la ciudad, en particular aquellos aspectos relacionados con la

localización, la accesibilidad al transporte, a los equipamientos sociales y a los servicios urbanos

básicos.

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