Max Weber. Los tipos de dominación ( De “Economía y Sociedad”) 1
1. Las formas de legitimidad.
Debe entenderse por ‘dominación’, de acuerdo con la definición ya dada, la
probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para
mandatos específicos (o para toda clase de mandatos). No es, por tanto, toda
especie de probabilidad de ejercer ‘poder’ o ‘influjo’ sobre otros hombres. En el
caso concreto esta dominación (‘autoridad’), en el sentido indicado, puede
descansar en los más diversos motivos de sumisión: desde la habituación
inconsciente hasta lo que son consideraciones puramente racionales con
arreglo a fines. Un determinado mínimo de voluntad de obediencia, o sea de
interés (externo o interno) en obedecer, es esencial en toda relación auténtica
de autoridad.
No toda dominación se sirve del medio económico. Y todavía menos tiene toda
dominación fines económicos. Pero toda dominación sobre una pluralidad de
hombres requiere de un modo normal (no absolutamente siempre) un cuadro
administrativo; es decir, la probabilidad, en la que se puede confiar, de que se
dará una actividad, dirigida a la ejecución de sus ordenaciones generales y
mandatos concretos, por parte de un grupo de hombres cuya obediencia se
espera. Este cuadro administrativo puede estar ligado a la obediencia de su
señor (o señores) por la costumbre, de un modo puramente afectivo, por
intereses materiales o por motivos ideales (con arreglo a valores). La
naturaleza de estos motivos determina en gran medida el tipo de dominación.
Motivos puramente materiales y racionales con arreglo a fines como vínculo
entre el imperante y su cuadro implican aquí, como en todas partes, una
relación relativamente frágil. Por regla general se le añaden otros motivos:
afectivos o racionales con arreglo a valores. En casos fuera de lo normal
pueden éstos ser los decisivos. En lo cotidiano domina la costumbre y con ella
intereses materiales, utilitarios, tanto en ésta como en cualquiera otra relación.2
1 Los textos que siguen son condensaciones y breves resúmenes de los originales. No abarcan capítulos ni textos completos, por los que los participantes deberán, en su caso, consultarlos para tener una visión completa de lo que se expone. En varios casos se han adaptado las traducciones a las necesidades y a una terminología más comprensible para los objetivos propuestos. Las notas han sido agregadas por el profesor para aclarar la comprensión, cuando se consideró necesario. 2 Para aclarar este punto debe remitirse a Economía y Sociedad, Primera Parte, I, “Conceptos sociológicos fundamentales”, II, “El concepto de acción social”. La acción social – que es aquella que tiene en vista a otra persona y tiene sentido para el actor social – puede tipificarse en cuatro clases: racional con arreglo a
Pero la costumbre y la situación de intereses, no menos que los motivos
puramente afectivos y de valor (racionales con arreglo a valores), no pueden
representar los fundamentos en que la dominación confía. Normalmente se les
añade otro factor: la creencia en la legitimidad.
De acuerdo con la experiencia ninguna dominación se contenta
voluntariamente con tener como probabilidades de su persistencia motivos
puramente materiales, afectivos o racionales con arreglo a valores. Antes bien,
todas procuran despertar y fomentar la creencia en su ‘legitimidad’. Según sea
la clase de legitimidad pretendida es fundamentalmente diferente tanto el tipo
de la obediencia, como el del cuadro administrativo destinado a garantizarla,
como el carácter que toma el ejercicio de la dominación. Y también sus efectos.
Por eso, parece adecuado distinguir las clases de dominación según sus
pretensiones típicas de legitimidad. Para ello es conveniente partir de
relaciones modernas y conocidas.
Existen tres tipos puros de dominación legítima. El fundamento primario de su
legitimidad puede ser:
1. De carácter racional: que descansa en la creencia en la legalidad de
ordenaciones estatuidas y de los derechos de mando de los llamados por esas
ordenaciones a ejercer la autoridad (autoridad legal).
2. De carácter tradicional: que descansa en la creencia cotidiana en la
santidad de las tradiciones que rigieron desde lejanos tiempos y en la
legitimidad de los señalados por esa tradición para ejercer la autoridad
(autoridad tradicional).
3. De carácter carismático: que descansa en la entrega extracotidiana a la
santidad, heroísmo o ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones por
ella creadas o reveladas (llamada) (autoridad carismática).
En el caso de la autoridad legal se obedecen las ordenaciones impersonales y
objetivas legalmente estatuidas y las personas por ellas designadas, en méritos
éstas de la legalidad formal de sus disposiciones dentro del círculo de su
fines (busca objetivos propios, evalúa medios para lograrlos y trata de superar los obstáculos que lo impiden), racional con arreglo a valores (pone un valor como fin, y trata de lograrlo, vg., la justicia, la bondad, etc.), tradicional (regida por la costumbre, sin prestar atención a su racionalidad instrumental) y afectiva o emotiva (regida por sentimientos o pasiones). En el texto se aplica esta tipología a la legitimidad del poder: el mandato puede aceptarse por un motivo racional (legal), tradicional (costumbre) o afectivo (carisma), entre otros. Pueden verse también de Fucito, Felipe, Sociología General (1999), y Sociología del Derecho (2003·), Ed. Universidad, Buenos Aires, donde se tratan estos temas de un modo simplificado.
competencia. En el caso de la autoridad tradicional se obedece a la persona
del señor llamado por la tradición y vinculado por ella (en su ámbito), en el
círculo de lo que es consuetudinario. En el caso de la autoridad carismática se
obedece al caudillo carismáticamente calificado por razones de confianza
personal en la revelación, heroicidad o ejemplaridad, dentro del círculo en que
la fe en su carisma tiene validez.
El que ninguno de los tres tipos ideales – que van a estudiarse en lo que sigue
– acostumbre a darse ‘puro’ en la realidad histórica, no debe impedir aquí,
como en parte alguna, la fijación conceptual en la forma más pura posible de su
construcción.
La dominación legal con administración burocrática
La dominación legal descansa en la validez de las siguientes ideas,
entrelazadas entre sí:
1. Que todo derecho, ‘pactado’ u ‘otorgado’3, puede ser estatuido de modo
racional – racional con arreglo a fines o racional con arreglo a valores (o ambas
cosas) –, con la pretensión de ser respetado, por lo menos, por los miembros
de la asociación4; y también regularmente por aquellas personas que dentro del
ámbito de poder de la asociación (en las territoriales: dentro de su dominio
territorial) realicen acciones sociales o entren en relaciones sociales declaradas
importantes por la asociación.
2. Que todo derecho según su esencia es un cosmos de reglas abstractas, por
lo general estatuidas intencionalmente;5 que la judicatura implica la aplicación
de esas reglas al caso concreto; y que la administración supone el cuidado
racional de los intereses previstos por las ordenaciones de la asociación,
dentro de los límites de las normas jurídicas Y según principios señalables que
le tienen la aprobación o por lo menos carecen de la desaprobación de las
ordenaciones de la asociación.
3. Que el soberano legal típico, la ‘persona puesta a la cabeza’, en tanto que
ordena y manda, obedece por su parte al orden impersonal por el que orienta 3 Se refiere a “contrato” o “ley”. 4 La idea de “asociación” es amplia: abarca tanto una sociedad civil o comercial como una iglesia. Puede tomarse para el caso como sinónimo de personas abarcadas por el dominio territorial. 5 El concepto de Max Weber de “derecho” coincide con el de Hans Kelsen. Este autor participó del Círculo de Viena de Weber.
sus disposiciones. Lo cual vale para el soberano legal que no es ‘funcionario’,
por ejemplo: el presidente electivo de un estado.
4. Que tal como se expresa habitualmente el que obedece sólo lo hace en
cuanto miembro de la asociación y sólo obedece ‘al derecho’. Como miembro
de la unión, del municipio, de la iglesia; en el estado: ciudadano.
5. En relación con el número 3 domina la idea de que los miembros de la
asociación, en tanto que obedecen al soberano, no lo hacen por atención a su
persona, sino que obedecen a aquel orden impersonal; y que sólo están
obligados a la obediencia dentro de la competencia limitada, racional y objetiva,
a él otorgada por dicho orden6. Las categorías fundamentales de la
dominación legal son, pues:
1. Un ejercicio continuado, sujeto a ley, de funciones, dentro de:
2. Una competencia, que significa: a) un ámbito de deberes y servicios
objetivamente limitado en virtud de una distribución de funciones, b) con la
atribución de los poderes necesarios para su realización, y c) con fijación
estricta de los medios coactivos eventualmente admisibles y el supuesto previo
de su aplicación. Una actividad establecida de esa suerte se llama
‘magistratura’ o ‘autoridad’.
‘Autoridades’ en este sentido existen, lo mismo que en el estado y la iglesia, en
las grandes explotaciones privadas, ejércitos y partidos. Una magistratura en el
sentido de esta terminología es el presidente electivo de la república (o el
gabinete ministerial, o los diputados por elección). Estas categorías no nos
interesan, sin embargo, ahora. No toda ‘magistratura’ posee en igual sentido
‘poderes de mando’; pero esta separación no interesa aquí. 7
A esto hay que añadir:
3. El principio de jerarquía administrativa, o sea la ordenación de autoridades
fijas con facultades de regulación e inspección y con el derecho de queja o
apelación ante las autoridades superiores por parte de las inferiores. La
cuestión de si la instancia superior puede alterar con otra ‘más justa’ la
disposición apelada y en qué condiciones en este caso, o si para ello ha de
delegar en el funcionario inferior, tiene muy distintas soluciones.
6 Esto es, “competencia” en sentido jurídico procesal, y no “competencia” en sentido impropio de idoneidad del agente. 7 Lo que se dice es que no toda magistratura posee “en igual sentido” dichos poderes, ya que difiere según sea pública o privada, pero en todos los casos, por ser magistratura, tiene poderes de mando.
4. Las ‘reglas’ según las cuales hay que proceder pueden ser: a) técnicas o b)
normas. 8
Su aplicación exige en ambos casos, para que se logre la racionalidad, una
formación profesional. Normalmente sólo participa en el cuadro administrativo
de una asociación el calificado profesionalmente para ello mediante pruebas
realizadas con éxito; de modo que sólo el que posea esas condiciones puede
ser empleado como funcionario. Los ‘funcionarios’ forman el cuadro
administrativo típico de las asociaciones racionales, sean éstas políticas,
religiosas, económicas (especialmente, capitalistas) o de otra clase.
5. Rige (en el caso racional) el principio de la separación plena entre el cuadro
administrativo y los medios de administración y producción. Los funcionarios,
empleados y trabajadores al servicio de una administración no son propietarios
de los medios materiales de administración y producción, sino que reciben
éstos en especie o dinero y están sujetos a rendición de cuentas. Existe el
principio de la separación completa entre el patrimonio público, del cargo (o de
la explotación: capital) y el patrimonio privado (hacienda individual) y entre la
‘oficina’ y el ‘hogar’. 9
6. En el caso más racional no existe apropiación de los cargos por quien los
ejerce. Donde se da un ‘derecho al cargo’ (como, por ejemplo, entre los jueces
y actualmente en partes crecientes de la burocracia. y el proletariado) no sirve
generalmente a un fin de apropiación por parte del funcionario, sino de
aseguramiento del carácter puramente objetivo (independiente), sólo sujeto a
normas, de su trabajo en el cargo.
7. Rige el principio administrativo de atenerse al expediente, aun allí donde las
declaraciones orales sean de hecho la regla o estén hasta prescritas; por lo
menos se fijan por escrito los considerandos, propuestas y decisiones, así
como las disposiciones y ordenanzas de toda clase. El expediente y la
actividad continuada por el funcionario hacen que la oficina sea la médula de
toda forma moderna en la actividad de las asociaciones.
8 La regla técnica carece en principio de sanción: se cumple por ser adecuada al arte o a la ciencia. La norma necesariamente tiene sanción, ya que es la sanción la que la define como tal. Una regla técnica puede convertirse en norma, si se incorpora como tal, y se exige su cumplimiento obligatorio como parte de un contrato o por ley (vg,, el uso de una máquina, que debe ser el adecuado a su objetivo, bajo la eventual sanción dispuesta por un contrato de trabajo). 9 Respecto de la última proposición, téngase presente que esta obra fue escrita con anterioridad a 1917. La idea del “teletrabajo” no puede estar presente, y todavía hoy no se ha incorporado a la administración pública.
8. La dominación legal puede adoptar formas muy distintas, de las que
hablaremos luego particularmente. En lo que sigue se analizará en su
significación de tipo ideal lo que en la mayor parte de los casos es la estructura
pura de dominación del cuadro administrativo: la ‘burocracia’.
El tipo de la administración legal y racional es susceptible de aplicación
universal, y es lo importante en la vida cotidiana. Pues para la vida cotidiana
dominación es primariamente ‘administración’.
El tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio de un
cuadro administrativo burocrático. Sólo el dirigente de la asociación posee su
posición de imperio, bien por apropiación, bien por elección o por designación
de su predecesor. Pero sus facultades de mando son también ‘competencias’
legales. La totalidad del cuadro administrativo se compone, en el tipo más puro,
de funcionarios individuales (‘monocracia’ en oposición a ‘colegialidad’ de la
que se hablará luego), los cuales: 10
1) personalmente libres, se deben sólo a los deberes objetivos de su
cargo,
2) en jerarquía administrativa rigurosa,
3) con competencias rigurosamente fijadas,
4) en virtud de un contrato, o sea (en principio) sobre la base de libre;
selección según
5) calificación profesional que fundamenta su nombramiento – en el
caso más racional: por medio de ciertas pruebas o del diploma que certifica su
calificación –;
6) son retribuidos en dinero con sueldos fijos, con derecho a pensión las
más de las veces; son revocables siempre a instancia del propio funcionario y
en ciertas circunstancias (particularmente en los establecimientos privados)
pueden también ser revocados por parte del que manda; su retribución está
graduada primeramente en relación con el rango jerárquico, luego según la
responsabilidad del cargo y, en general, según el principio del ‘decoro
estamental’.11
10 Las características que siguen han sido tomadas por oposición a los tipos de administración de un sistema “carismático puro” y “tradicional puro”, donde no se encuentran presentes como sí lo están en el racional legal moderno, correspondiente a las sociedades nacionales occidentales organizadas a partir del siglo XVIII. 11 La palabra “estamento” remite a un concepto vinculado con la Edad Media. Sin embargo, aquí representa el “decoro” que la retribución debe significar fuera del sistema burocrático, como
7) ejercen el cargo como su única o principal profesión.
8) tienen ante si una ‘carrera’, o ‘perspectiva’ de ascensos y avances
por años de ejercicio,12 o por servicios o por ambas cosas, según juicio de sus
superiores,
9) trabajan con completa separación de los medios administrativos y sin
apropiación del cargo,
10) y están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia
administrativa.
Este orden puede, en principio, aplicarse igualmente a establecimientos
económicos, caritativos o cualesquiera otros de carácter privado que persigan
fines materiales o ideales, y a asociaciones políticas o religiosas, lo que puede
mostrarse históricamente (en aproximación mayor o menor al tipo puro).
La administración burocrática pura, o sea, la administración burocrático,
atenida al expediente, es a tenor de toda la experiencia la forma más racional
de ejercerse una dominación; y lo es en los sentidos siguientes: en precisión,
continuidad, disciplina, rigor y confianza; calculabilidad, por tanto, para el
soberano y los interesados; intensidad y extensión en el servicio; aplicabilidad
formalmente universal a toda suerte de tareas; y susceptibilidad técnica de
perfección para alcanzar el óptimo en sus resultados. El desarrollo de las
formas ‘modernas’ de asociaciones en toda clase de terrenos (estado, iglesia,
ejército, partido, explotación económica, asociación de interesados, uniones,
fundaciones y cualesquiera otras que pudieran citarse) coincide totalmente con
el desarrollo e incremento creciente de la administración burocrática: su
aparición es, por ejemplo, el germen del estado moderno occidental. A pesar
de todos los ejemplos en contrario, sean estos de representaciones colegiadas
de interesados, comités parlamentarios, dictaduras de ‘consejos’, funcionarios
honorarios o jueces no profesionales (y sobre todo, a pesar de los denuestos
contra la ‘santa burocracia’), no debe uno dejarse engañar y perder de vista
que todo trabajo continuado se realiza por funcionarios en sus oficinas. Toda
simbolización social del cargo (ministro, juez, pero también docente, policía). 12 Téngase presente que aquí se inserta el concepto de “antigüedad” como parte de la racionalidad del sistema, que sólo puede ser elemento integrante del modelo si se combina con la capacitación continua del funcionario. La antigüedad también generaría “confiabilidad” en la conducta del funcionario, por la experiencia acumulada. Sin embargo, puede ser un rasgo negativo si se aísla de otras variables: la mera antigüedad, sin capacitación ni motivación , puede generar al “virtuoso burócrata” del que se trata en el Texto 6 (Merton).
nuestra vida cotidiana está tejida dentro de ese marco. Pues si la
administración burocrática es en general la más racional desde el punto de
vista técnico-formal, hoy es, además, sencillamente inseparable de las
necesidades de la administración de masas (personales o materiales). Se tiene
que elegir entre la burocratización y el dilettantismo de la administración13; y el
gran instrumento de la superioridad de la administración burocrática es éste: el
saber profesional especializado, cuyo carácter imprescindible está
condicionado por los caracteres de la técnica y economía modernas de la
producción de bienes, siendo completamente indiferente que tal producción
sea en la forma capitalista o en la socialista. (Esta última, de querer alcanzar
iguales resultados técnicos, daría lugar a un extraordinario incremento de la
burocracia profesional).14
La administración burocrática significa: dominación gracias al saber; éste
representa su carácter racional fundamental y especifico. Más allá de la
situación de poder condicionada por el saber de la especialidad la burocracia (o
el soberano que de ella se sirve) tiene la tendencia a acrecentar aún más su
poder por medio del saber de servicio: conocimiento de hechos adquirido por
las relaciones del servicio o ‘depositado en el expediente’. Superior en saber a
la burocracia – conocimiento de la especialidad de los hechos dentro del círculo
de sus intereses – sólo es, regularmente, el interesado privado de una actividad
lucrativa. Es decir, el empresario capitalista. Es realmente la única instancia
inmune (o al menos relativamente) frente a la ineludibilidad de la dominación
científico-racional de la burocracia.
DOMINACION, AUTORIDAD, LEGITIMIDAD
13 En este caso, significa un saber no especializado, funcionarios no profesionalizados, “diletantes”, esto es, aficionados, incluso con sentido peyorativo. A Weber no se le escapa que esta es una posibilidad derivada de la falta de “pureza” en el sistema burocrático real, que puede ser contaminado (o llegar a ser regido, simplemente, bajo la cobertura legal) por criterios tradicionales (nombramientos por parentesco, amistad, adhesión política) o carismáticos (decisiones libres del señor, sobre la base de lealtad, con indiferencia del conocimiento que tenga el designado). 14 En este punto, Weber hace una apología de la burocracia, por comparación con sistemas “no racionales” de administración, como los que resultarían de la costumbre o de los mandatos de un señor carismático. Por otra parte, aunque esto fue escrito antes de que se instituyera la Unión Soviética, no hay duda que no erró en la predicción: a diferencia de Marx, entendió que la burocracia, aumentaría en tamaño e importancia en cualquier sistema social, y no tendería a su desaparición, aun en el supuesto socialista.
DOMINACION
Probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para
mandatos específicos o para todo tipo de mandatos.
* No toda dominación es económica
* Toda dominación aspira a fomentar la creencia en su “legitimidad” (aceptación
por los destinatarios).
LEGITIMIDAD
La legitimidad difiere por el fundamento de la obediencia tanto como por el
cuadro administrativo encargado de garantizarla.
* Toda legitimidad es una “probabilidad” y no depende en su caracterización de
intereses materiales, fingimientos, debilidades individuales o desvalimientos.
* Aunque el dominio sea absoluto la clase de relación entre soberano y cuadro
administrativo es distinta según sea la clase de fundamento de autoridad que
exista.
Tipo de acción social
Tipo de autoridad
Legitimidad basada en Tipo decuadro administrativo
Tradicional Tradicional Santidad de las costumbres
Círculo de servidores personales designados por costumbre
Emotiva o afectiva
Carismática Entrega a la santidad, heroísmo o ejemplaridad de un caudillo.
Personas designadas por el portador (“señalados”)
Racional respecto de fines
Racional legal Ordenaciones impersonales. (normas abstractas y formales)
Burocracia en sentido moderno
REQUISITOS DE LA DOMINACIÓN LEGAL1) Orden de reglas abstractas.2) Funcionarios mandan y obedecen en virtud de la ley: sólo se obedece al derecho.3) Estructura de cargos dotados de competencia (en sentido jurídico)4) Actividad continua del funcionario5) Procedimiento escrito6) Atenerse al expediente7) Confiabilidad de sus conductas en virtud del ajuste a la ley.8) Separación entre cuadro administrativo y medios de producción.9) Separación de patrimonio del funcionario y de la administración.10) Funcionarios personalmente libres11) Jerarquía administrativa estricta.12) Formación profesional.
13) Carrera planeada del funcionario.14) Acceso por medios objetivos.15) Retribución fija en dinero.
LA ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA PURA ES SUPERIOR A LAS OTRAS EN:
1) Continuidad2) Disciplina3) Rigor4) Confianza5) Calculabilidad para el soberano y el administrado.6) Intensidad y extensión en el servicio.7) Aplicabilidad formal a todo tipo de tareas.8) Posibilidad de alcanzar la perfección en los resultados.9) Insuperabilidad para la administración de masas (personas o cosas): es
sistema propio de los Estados modernos.
EXCEPCIONES
1) Sólo la cúspide burocrática (presidente, ministros) está exenta de estos requisitos formales y técnicos.
2) Sólo es superior a la burocracia en saber el interesado privado en la actividad lucrativa (empresario capitalista).
Roberto Merton. Estructura burocrática y personalidad
(De Teoría y estructura sociales. F.C.E.).
Una estructura social formal, racionalmente organizada, implica normas
de actividad definidas con claridad en las que, idealmente, cada serie de
acciones está funcionalmente relacionada con los propósitos de la
organización.15 En esa organización está unificada una serie de empleos, de
posiciones jerarquizadas, a los que son inherentes numerosas obligaciones y
privilegios estrictamente definidos por reglas limitadas y específicas. Cada uno
de los empleos contiene una zona de competencia y de responsabilidad que le
son atribuidas. La autoridad, el poder de control que se deriva de una posición
reconocida, interesa al empleo y no a la persona particular que desempeña el
papel oficial. La acción oficial suele tener lugar dentro del entramado de reglas
preexistentes de la organización. El sistema de relaciones prescritas entre los
diferentes empleos supone un grado considerable de reglamentación y una
instancia social claramente definida entre quienes ocupan esas posiciones. La
reglamentación o formulismo se manifiesta mediante un ritual social más o
menos complicado que simboliza y apoya el orden minucioso de los diferentes
empleos. Tal formulismo, que está unificado con la distribución de autoridad
dentro del sistema, sirve para reducir al mínimo la fricción restringiendo en gran
medida el contacto (oficial) a modos que están definidos previamente por las
reglas de la organización. De esa manera se crean la facilidad de calcular la
conducta de los demás y un conjunto estable de expectativas mutuas. Además,
el formulismo facilita la interacción de los ocupantes de los empleos a pesar de
sus actitudes privadas (quizá hostiles) de uno para otro. De este modo, el
subordinado está protegido contra la acción arbitraria de su superior, ya que los
actos de ambos están limitados por una serie de reglas mutuamente
reconocidas. Ordenaciones específicas de procedimientos fomentan la
objetividad y restringen el “rápido paso del impulso a la acción”.
15 Aquí Merton ha colocado el modelo weberiano en el marco de su teoría sistémica: los sistemas de acción social, forman parte de un sistema en cuanto todas las acciones que en aquél se desarrollan, están vinculadas con el propósito (fin) de la organización. No deben existir sistemas de acción que no tengan vinculación con ese fin (por lo menos en el modelo). En la realidad, podría haber “afuncionalidades”, es decir, sistemas de acción internos que no aportaran ni dejaran de aportar al sistema: indiferentes al resultado (por ejemplo, una oficina supernumeraria, sin objetivos claros y sin referencias respecto del resultado general). Claro que esta podría tener otras funciones: respecto del sistema político externo, el pago de favores, respecto de los integrantes, cobrar un sueldo. Pero en lo que hace al objetivo organizacional, son inoperantes.
Estructura de la burocracia
El tipo ideal de esa organización formulista es la burocracia y, en
muchos respectos, el análisis clásico de la burocracia es el de Max Weber.
Como Weber dice, la burocracia supone una división tajante de actividades
unificadas que se consideran inherentes al empleo. En la reglamentación se
formula un sistema de controles y sanciones diferenciadas. La asignación de
papeles tiene lugar sobre la base de aptitudes técnicas que se averiguan
mediante procedimientos formularios impersonales (por ejemplo, exámenes).
Dentro de la estructura de la autoridad, jerárquicamente ordenadas, las
actividades de ‘expertos especializados a sueldo’ son gobernadas por reglas
generales, abstractas y claramente definidas que evitan la necesidad de emitir
instrucciones específicas para cada caso concreto. El carácter general de las
reglas requiere el uso constante de la categorización, por la cual los problemas
y los casos particulares se clasifican a base de criterios definidos y son tratados
en consecuencia. El tipo puro de funcionario burocrático es nombrado por un
superior o mediante el ejercicio de la competencia unipersonal; no es elegido.
Cierto grado de flexibilidad en la burocracia se consigue mediante la elección
de altos funcionarios que probablemente expresan la voluntad del cuerpo
electoral (por ejemplo, un grupo de ciudadanos o un consejo de directores). La
elección de altos funcionarios está destinada a afectar los fines de la
organización, pero los procedimientos técnicos para realizar fines son aplicados
por personal burocrático fijo.
La mayor parte de los empleos burocráticos suponen la expectativa de la
tenencia vitalicia y la ausencia de factores perturbadores que puedan reducir el
tamaño de la organización. La burocracia eleva al máximo la seguridad
vocacional. La función de la seguridad en la tenencia del empleo, de las
pensiones, del aumento de sueldo y de los procedimientos reglamentados para
el ascenso, es conseguir el cumplimiento escrupuloso de las obligaciones
oficiales, sin tener en cuenta presiones extrañas. El mérito principal de la
burocracia es su eficacia técnica, con una gran estimación por la precisión, la
rapidez, el control experto, la continuidad, la discreción y la óptima restitución
del gasto que representa. La estructura se aproxima a la eliminación completa
de relaciones personalizadas y de consideraciones no racionales (hostilidad,
ansiedad, complicaciones sentimentales, etc.).
Con la burocratización creciente, resulta claro a todo el mundo que tenga
ojos que el individuo está en un grado muy importante controlado por sus
relaciones sociales con los instrumentos de producción. Esto ya no parece sólo
un dogma del marxismo, sino un hecho obstinado que ciencia que tienen que
reconocer todos, completamente aparte de sus convicciones ideológicas. La
burocratización hace fácilmente visible lo que antes era confuso y oscuro. Un
número cada vez mayor de individuos descubren que para trabajar tienen que
ser empleados. Para trabajar, hay que tener instrumentos y equipo. Y de
instrumentos y equipo solo se dispone, y esto cada vez más, en la burocracia,
privada o pública. En consecuencia, se tiene que ser empleado por la
burocracia para tener acceso a los instrumentos a fin de trabajar para vivir. En
este sentido la burocratización trae consigo la separación, de los individuos de
los medios de producción, como en la empresa capitalista moderna o en la
empresa comunista del Estado (de la variedad de mediados de siglo XX), así
como en el ejército posfeudal la burocratización produjo la separación completa
de los medios de destrucción. Típicamente, el trabajador ya no es dueño de
sus instrumentos ni el soldado lo es de sus armas. Y en este sentido especial,
es cada vez mayor el número de individuos que se convierten en trabajadores,
ya de overol, ya de cuello blanco. Así se forma, por ejemplo, el tipo nuevo de
trabajador científico, al ‘separar’ al científico de su equipo técnico: al fin y al
cabo, el físico no suele ser dueño de su ciclotrón. Para trabajar en sus
investigaciones, tiene que ser empleado de una burocracia con recursos de
laboratorio.
La burocracia es una administración que rehuye casi por completo la
discusión pública de sus técnicas, aunque pueden discutirse públicamente sus
orientaciones políticas. Este secreto no se limita a la burocracia pública ni a la
burocracia privada. Se le considera necesario para resguardar información
valiosa contra competidores económicos privados o contra grupos políticos
extranjeros y potencialmente hostiles. Y aunque no se le llama así con
frecuencia, el espionaje entre competidores es quizás tan común, si no tan
intrincadamente organizado, en sistemas de empresa económica privada como
en sistemas de Estados nacionales. Cifras de costos, listas de clientes,
procedimientos técnicos nuevos, planes de producción: todas estas cosas se
consideran típicamente como secretos esenciales de burocracias económicas
privadas que podrían ser revelados si tuvieran que ser defendidas en público
las bases de todas las decisiones y todas las políticas.
Disfunciones de la burocracia
En estos esbozos, se destacan los logros y las funciones positivas de la
organización burocrática y se olvidan casi por completo los esfuerzos y las
tensiones internas de esas estructuras. Pero es evidente que la comunidad en
general exagera las imperfecciones de la burocracia, como lo indica el hecho
que el ‘hórrido híbrido’, el burócrata, se haya convertido en un epíteto, en un
insulto.
La transición al estudio de los aspectos negativos de la burocracia la
ofrece la aplicación del concepto de Veblen de ‘incapacidad adiestrada’, de la
idea de Dewey de ‘psicosis profesional’, o la de Warnotte de ‘deformación
profesional’. La incapacidad adiestrada se refiere al estado de cosas en que los
talentos de uno funcionan como insuficiencias o puntos ciegos. Actos basados
en el adiestramiento y destrezas que fueron aplicados con éxito en el pasado
pueden resultar reacciones inadecuadas en circunstancias nuevas. Una
flexibilidad insuficiente en la aplicación de destrezas dará por resultado
desajustes más o menos graves en un ambiente modificados. Así, para poner
el ejemplo de una granja, usado a este respecto por Burke, las gallinas pueden
ser condicionadas rápidamente para interpretar el sonido de una campana
como señal de la comida. La misma campana puede usarse después para
reunirlas con objeto de decapitarlas. En general, cada quien adopta medidas de
acuerdo con su pasado adiestramiento y, en circunstancias nuevas que no son
consideradas significativamente diferentes, la misma solidez del adiestramiento
puede llevar a la adopción de procedimientos equivocados. Además, según la
frase casi ecolálica de Burke, la gente puede estar impreparada por estar
preparada con una preparación inadecuada; su preparación puede convertirse
en una incapacidad.
El concepto de Dewey de psicosis profesional descansa en
observaciones muy parecidas. A consecuencia de sus rutinas cotidianas, la
gente adquiere preferencias, antipatías, discriminaciones y acentúa ciertas
cosas. (Dewey usa la palabra psicosis para designar un ‘carácter pronunciado
de la mente’16). Tales psicosis se desarrollan mediante las exigencias que
formula al individuo la organización particular de su papel profesional.
Los conceptos de Veblen y de Dewey se refieren a una ambivalencia
fundamental. Toda acción puede juzgarse por lo que logra o por lo que no
logra, ‘Un modo de ver es también un modo de no ver, el enfoque sobre el
objeto A supone el desenfoque del objeto B’. En esta discusión, a Weber le
interesa casi exclusivamente lo que logra la estructura burocrática: precisión,
seguridad, eficacia. Esta misma estructura puede examinarse desde otra
perspectiva proporcionada por la ambivalencia. ¿Cuáles son las limitaciones de
las organizaciones destinadas a alcanzar las metas?
Por razones que ya hemos señalado, la estructura burocrática ejerce
una presión constante sobre el funcionario para que sea ‘metódico, prudente,
disciplinado’. Si la burocracia ha de funcionar eficazmente, debe alcanzar un
alto grado de confiabilidad en su conducta, un grado extraordinario de
conformidad con las normas de acción prescritas. En consecuencia, la
importancia fundamental de la disciplina puede desarrollarse tanto en una
burocracia religiosa o económica como en el ejército. La disciplina sólo puede
ser eficaz, si las normas ideales son reforzadas por sentimientos vigorosos que
impongan al individuo la devoción a sus deberes, un agudo sentido de la
limitación de su autoridad y competencia, y la ejecución metódica de
actividades rutinarias. La eficacia de la estructura social depende en definitiva
de infundir en los participantes del grupo actitudes y sentimientos apropiados.
Como veremos, hay en la burocracia dispositivos definidos para inculcar y
fortalecer tales sentimientos.
Por el momento, basta con observar que para conseguir la disciplina (la
necesaria confiabilidad de la reacción), esos sentimientos son con frecuencia
más intensos de lo que es técnicamente necesario. Hay un margen de
seguridad, por decirlo así, en la presión que ejercen esos sentimientos sobre el
burócrata para que se ajuste a sus obligaciones normadas, de un modo muy
parecido a cómo el ingeniero hace concesiones (sobre estimaciones de
precaución) al calcular los apoyos de un puente. Pero esta misma acentuación
lleva a la transferencia de los sentimientos de los objetivos de la organización a
16 Obviamente fuera del contexto descriptivo de la psiquiatría. Más bien se refiere a conductas neuróticas, que también pueden ser graves (neurosis obsesiva compulsiva, observada en estos ámbitos)
los detalles particulares de conducta exigidos por las reglas. La adhesión a las
reglas, concebidas originariamente como un medio, se transforma en un fin en
sí misma; tiene lugar el proceso familiar de desplazamiento de metas el cual
‘un valor instrumental se convierte en un valor final’. La disciplina, fácilmente
interpretada como conformidad a las reglas, sea cualquiera la situación, no es
considerada como, una medida destinada a objetivos específicos, sino que se
convierte en un valor inmediato en la organización de la vida del burócrata.
Esta importancia de la disciplina, resultante del desplazamiento de los objetivos
originarios, produce rigideces y una incapacidad para adaptarse rápidamente.
De ahí se sigue el formulismo, o hasta el ritualismo, con una insistencia
indiscutida sobre la adhesión puntilloso a procedimientos formalizados. Esto
puede ser exagerado hasta el punto en que el interés primario por la
conformidad con las reglas se interfiere en la consecución de los objetivos de la
organización, caso en el cual tenemos el familiar fenómeno del tecnicismo o
papeleo del funcionario. Un producto extremado de este proceso de
desplazamiento de las metas es el virtuoso burocrático, que no olvida nunca ni
una sola regla de las que rigen su actuación y en consecuencia es incapaz de
atender a muchos de sus clientes.
Fuentes estructurales de superconformidad
Es obvio que las inadecuaciones de orientación que implican
incapacidad adiestrada se derivan de fuentes estructurales. El proceso puede
recapitularse brevemente. 1) Una burocracia eficaz exige seguridad en las
reacciones y una estricta observancia de las reglas; 2) Esta observancia de las
reglas lleva a hacerlas absolutas; ya no se consideran relativas a un conjunto
de propósitos; 3) Esto impide la rápida adaptación en circunstancias especiales
no claramente previstas por quienes redactaron las reglas generales; 4) Así, los
mismos elementos que conducen a la eficacia en general producen ineficacia
en casos específicos. Rara vez llegan a darse plena cuenta de la inadecuación
los individuos del grupo que no se han divorciado del significado que las reglas
tienen para ellos. Con el tiempo las reglas adquieren un carácter simbólico y no
estrictamente utilitario.
Hasta ahora, hemos tratado de los sentimientos engranados que
favorecen la disciplina rigurosa simplemente como datos, como dados. Sin
embargo, puede verse que ciertos rasgos definidos de la estructura burocrática
llevan a esos sentimientos. La vida oficial del burócrata está planeada para él
como una carrera graduada, a través de los dispositivos organizacionales de
ascenso por antigüedad, pensiones, aumento de sueldo, etc., todo lo cual está
destinado a ofrecer incentivos para la acción disciplinada y la conformidad con
las reglamentaciones oficiales. Se espera de manera tácita que el funcionario
adapte sus ideas, sentimientos y acciones a la perspectiva de esa carrera, y lo
hace en gran medida. Pero esos mismos dispositivos que aumentan la
probabilidad de la conformidad llevan también a un super-interés por el apego
estricto a los reglamentos que produce timidez, conservadurismo y tecnicismo.
El desplazamiento de los sentimientos de las metas a los medios es
estimulado por la enorme importancia simbólica de los medios (reglas).
Otro rasgo de la estructura burocrática tiende a producir un resultado
muy parecido. Los funcionarios tienen la sensación de un destino común para
todos que trabajan juntos. Tienen los mismos intereses, especialmente porque
hay relativamente poca competencia entre ellos, ya que los ascensos hacen
por antigüedad. La agresión intragrupal se reduce, pues, al mínimo en
consecuencia se concibe este arreglo como positivamente funcional para la
burocracia. Sin embargo, el esprit de corps y la organización social espontánea
que típicamente se desarrollan en esas situaciones llevan con frecuencia al
personal a defender sus intereses y no a servir a la clientela y a los altos
funcionarios de elección. Como dice el presidente Lowell, si los burócratas
creen que su situación no esté suficientemente reconocido por un funcionario
de elección recién llegado, se le negará la información detallada, llevándole a
errores de los que se reputa responsable. O, si trata de dominar plenamente, y
esto hiere el sentimiento de integridad personal de los burócratas, pueden
afluirle los documentos en tal número, que no le alcanza el tiempo para
firmarlos, y marcho menos para leerlos. Esto es ejemplo de la organización
defensiva espontánea que tiende a nacer cuando hay una amenaza manifiesta
a la integridad del grupo.
Es demasiado fácil, y en parte erróneo, atribuir la resistencia de los
burócratas simplemente a intereses creados. Los intereses creados se oponen
a todo orden nuevo que elimina, o, por lo menos, hace incierta su ventaja
diferencial resultante de los arreglos vigentes. Esto está indudablemente
implícito en parte en la resistencia burocrática al cambio, pero es quizás más
importante otro proceso. Como hemos visto, los funcionarios burocráticos se
identifican sentimentalmente con su modo de vida. Tienen un orgullo de gremio
que los induce a hacer resistencia al cambio en las rutinas consagradas; por lo
menos, a los cambios que se consideran impuestos por otros. Este ilógico
orgullo de gremio es cosa familiar que se encuentra, a juzgar por el
Professional Thief (‘El ladrón profesional’) de Sutherland, hasta entre los
rateros que, a pesar del riesgo, se deleitan con el dominio magistral de la
prestigiosa hazaña de ‘batir el bolsillo izquierdo’.
En un estimulante estudio, Hughes aplicó los conceptos de ‘secular’ y
‘sagrado’17 a diferentes tipos de división del trabajo; el carácter sagrado de las
prerrogativas de casta contrasta agudamente con la creciente secularización de
la diferenciación ocupacional en nuestra sociedad. Sin embargo, como nuestro
estudio indica, puede producirse, en vocaciones particulares y en tipos
particulares de organización, el proceso de santificación (considerado como la
contrapartida del proceso de secularización). Esto quiere decir que mediante la
formación de sentimientos, la dependencia emocional de símbolos y posiciones
burocráticos, y la intervención afectiva en esferas de competencia y autoridad,
se producen prerrogativas que implican actitudes de legitimidad moral que se
establecen como valores por su propio derecho y ya no se les considera
meramente como medios técnicos para hacer expeditiva la administración.
Puede advertirse la tendencia de ciertas normas burocráticas, introducidas
originariamente por razones técnicas, a hacerse rígidas y sagradas, aunque,
como diría Durkheim, son laicas en apariencia. Durkheim tocó este proceso
general en su descripción de las actitudes y los valores que perduran en la
solidaridad orgánica de una sociedad muy diferenciada. 18
Relaciones primarias contra relaciones secundarias17 La sociología reconoce, a partir de numerosos autores de los siglos XIX y XX, una tipología de sociedades que distingue entre “comunidad tradicional”- castas, estamentos - y “sociedad moderna”- clases sociales - a la que luego se agregó la sociedad posmoderna. En la primera, además de muchos otros rasgos diferenciales, prevalecen las normas de tipo tradicional (costumbres), religiosas, mágicas o míticas en todos los ámbitos de la vida. En la sociedad moderna, el llamado “proceso de secularización” limita el alcance de lo tradicional, religioso y mágico a ámbitos específicos, pero en lo general, especialmente en el ámbito laboral, prevalece la “racionalidad”, sea técnica o legal. A este modelo se refiere Merton, indicando que aun en el segundo tipo, pueden darse rasgos del primero, santificando o ritualizando lo que tiene (en su origen) un claro fin práctico. 18 En Emilio Durkheim, la “comunidad” correspondía a lo que llamaba relaciones de solidaridad mecánica (sociedades primitivas observables mediante la presencia de un derecho represivo o penal prevaleciente o total) y la sociedad moderna en las relaciones de solidaridad orgánica (que se observaba a través de un derecho “restitutivo” en su mayor parte, esto es, indemnizatorio, y el derecho penal quedaba reducido a expresiones menores).
Otro rasgo de la estructura burocrática, la insistencia en la
despersonalización de las relaciones, juega también un papel en la incapacidad
adiestrada del burócrata. El tipo de personalidad del burócrata se forma en
torno de esta norma de la impersonalidad. Tanto esto como la tendencia
categorizadora, que nace del papel predominante de las reglas generales
abstractas, tienden a producir conflictos en las relaciones del burócrata con el
público o clientela. Como los funcionarios reducen al mínimo las relaciones
personales y recurren a la categorización, con frecuencia se desconocen las
peculiaridades de los casos individuales. Pero el cliente que, de manera
totalmente comprensible, está convencido de las características especiales de
su problema, se opone con frecuencia a ese tratamiento por categorías. La
conducta estereotipada no se adapta a las exigencias de los problemas
individuales. El tratamiento impersonal de asuntos que a veces son de gran
importancia personal para el cliente da lugar a la acusación de ‘soberbia’ y
‘altivez’ contra burócrata (...) Algunos se quejan del aire de superioridad que
toman los oficinistas.
Otra fuente más de conflictos con el público se deriva de la estructura
burocrática. El burócrata, en parte independientemente de su posición dentro
de la jerarquía, actúa como un representante del poder y del prestigio de toda
la estructura. En su papel oficial está investido de una autoridad definida. Esto
lleva a veces a una actitud real o aparentemente dominadora, que sólo puede
ser exagerada por la discrepancia entre su posición dentro de la jerarquía y su
posición con referencia al público. Las protestas y el acudir a otros empleados
por parte del cliente no suelen tener eficacia o las impide en gran parte el
antes mencionado esprit de corps que une a los funcionarios en un intragrupo
más o menos solidario. Esta fuente de conflictos puede reducirse al mínimo en
una empresa privada, ya que el cliente puede hacer una protesta eficaz
dirigiéndose a otra organización dentro del sistema de competencia. Pero con
el carácter monopolista de la organización pública, no es posible esa solución.
Además, en este caso la tensión aumenta a causa de una discrepancia entre
ideología y realidad: a los empleados del Estado se les llama ‘servidores del
pueblo’, pero de hecho son con frecuencia no subordinados, sino
superordinados, y rara vez puede conseguirse el alivio de la tensión acudiendo
a otras agencias en busca del servicio que se necesita. Esta tensión es
atribuible en parte a la confusión de la posición del burócrata y del cliente; el
cliente puede considerarse socialmente superior al funcionario, que es el que
domina por el momento.
Así, respecto de las relaciones entre empleados y clientela, una fuente
estructural de conflictos es la presión hacia el trato formulario e impersonal
cuando el cliente desea una consideración individual, personalizada. Puede
considerarse, pues, que el conflicto se deriva del empleo de actitudes y
relaciones inadecuadas. El conflicto dentro de la estructura burocrática nace de
la situación inversa, a saber, cuando relaciones personalizadas sustituyen a
relaciones impersonales estructuralmente requeridas. Este tipo de conflicto
puede caracterizarse del modo siguiente.
La burocracia, como hemos visto, está organizada como, un grupo
secundario formal. Las reacciones nominales implícitas en esta red organizada
de expectativas sociales están apoyadas por actitudes efectivas de los
individuos del grupo. Como el grupo está orientado hacia normas secundarias
de impersonalidad, cualquier falta de sometimiento ante las normas despertaré
antagonismo en quienes se identificaron con la legitimidad de las reglas. En
consecuencia, la sustitución del tratamiento impersonal por el tratamiento
personal dentro de la estructura encuentra una desaprobación general y es
caracterizada con epítetos como soborno, favoritismo, nepotismo, etc. Esos
epítetos son, por supuesto, manifestaciones de sentimientos heridos. La
función de este disgusto de hecho automático puede verse claramente relación
con las exigencias de la estructura burocrática. La burocracia es una
estructura de grupo secundario destinada a llevar a cabo ciertas actividades
que no pueden ser satisfactoriamente realizadas a base de criterios de grupo
primario. De ahí que la conducta que va contra las normas formularizadas sea
objeto de desaprobación sentimentalizada. Esto constituye una defensa
importante desde el punto de vista funcional levantada contra tendencias que
ponen en peligro la ejecución de actividades necesarias para la sociedad. Con
toda seguridad, esas reacciones no son prácticas racionalmente determinadas
destinadas de manera expresa al cumplimiento de esta función. Antes, visto en
relación con la interpretación de la situación por el individuo, dicho disgusto es
simplemente una reacción inmediata de oposición a la falta de honradez de los
que violan las reglas del juego. Sin embargo, y no obstante esta trama
subjetiva de referencia, esas reacciones sirven a la función latente de
conservar los elementos estructurales esenciales de la burocracia reafirmando
la necesidad de relaciones secundarias formalizadas y contribuyendo a evitar la
desintegración de la estructura burocrática que tendría lugar si esas relaciones
fueran suplantadas por relaciones personalizadas. El género de este tipo de
conflicto puede describirse como la intrusión de actitudes de grupo primario
cuando se requieren institucionalmente actitudes de grupo secundario, así
como el conflicto entre burócrata y cliente nace con frecuencia de la interacción
de tipo impersonal cuando se requiere individualmente un trato personal.
DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA
REQUISITOS DEL VIRTUOSO BUROCRATA
1) Disciplina
2) Superconformidad con las normas
CONCEPTO DE RITUALISMO
a) Desplazamiento de metas Conversión de una norma instrumental
en final
b) Adhesión puntillosa a
procedimientos formalizados
Las normas se cumplen incluso por
encima del nivel exigido de cumplimiento.
FUENTES ESTRUCTURALES DE SUPERCONFORMIDAD
1) Una burocracia eficaz exige seguridad y estricta observancia de las reglas.
2) Esta observancia de las reglas las convierte en absolutas; ya no se
consideran relativas a un conjunto de propósitos.
3) Esto impide la rápida adaptación en circunstancias especiales no claramente previstas por los autores de los reglamentos.
4) CONCLUSION: Los mismos elementos que conducen a la eficacia en general producen ineficacia en casos específicos.
CONCEPTOS ASOCIADOS
Incapacidad adiestrada (Veblen)Los talentos funcionan como puntos ciegos:Las personas “excesivamente preparadas” se encuentran “impreparadas” por su “preparación inadecuada”.
Psicosis profesional (Dewey) Desarrollo de preferencias, antipatías, prejuicios, discriminaciones en el ejercicio de la función.
CONVERSION DE FUNCIONES BUROCRATICAS EN DISFUNCIONES
FUNCIÓN DISFUNCIÓN
1) Normas Certeza de losprocedimientos
Ritualismo
2) Procedimientoescrito
Seguridad de registro de datos
1) Inseguridad por exceso de información recopilada
2) Papeleo (hoy: exceso de registros informáticos)
3) Trato despersonalizado
Evitar favoritismos en elprocesamiento de causas
1) Tratamiento inadecuado del caso especial
2) Injusticia