Max Weber. Los tipos de dominación ( De “Economía y Sociedad”) 1

1. Las formas de legitimidad.

Debe entenderse por ‘dominación’, de acuerdo con la definición ya dada, la

probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para

mandatos específicos (o para toda clase de mandatos). No es, por tanto, toda

especie de probabilidad de ejercer ‘poder’ o ‘influjo’ sobre otros hombres. En el

caso concreto esta dominación (‘autoridad’), en el sentido indicado, puede

descansar en los más diversos motivos de sumisión: desde la habituación

inconsciente hasta lo que son consideraciones puramente racionales con

arreglo a fines. Un determinado mínimo de voluntad de obediencia, o sea de

interés (externo o interno) en obedecer, es esencial en toda relación auténtica

de autoridad.

No toda dominación se sirve del medio económico. Y todavía menos tiene toda

dominación fines económicos. Pero toda dominación sobre una pluralidad de

hombres requiere de un modo normal (no absolutamente siempre) un cuadro

administrativo; es decir, la probabilidad, en la que se puede confiar, de que se

dará una actividad, dirigida a la ejecución de sus ordenaciones generales y

mandatos concretos, por parte de un grupo de hombres cuya obediencia se

espera. Este cuadro administrativo puede estar ligado a la obediencia de su

señor (o señores) por la costumbre, de un modo puramente afectivo, por

intereses materiales o por motivos ideales (con arreglo a valores). La

naturaleza de estos motivos determina en gran medida el tipo de dominación.

Motivos puramente materiales y racionales con arreglo a fines como vínculo

entre el imperante y su cuadro implican aquí, como en todas partes, una

relación relativamente frágil. Por regla general se le añaden otros motivos:

afectivos o racionales con arreglo a valores. En casos fuera de lo normal

pueden éstos ser los decisivos. En lo cotidiano domina la costumbre y con ella

intereses materiales, utilitarios, tanto en ésta como en cualquiera otra relación.2

1 Los textos que siguen son condensaciones y breves resúmenes de los originales. No abarcan capítulos ni textos completos, por los que los participantes deberán, en su caso, consultarlos para tener una visión completa de lo que se expone. En varios casos se han adaptado las traducciones a las necesidades y a una terminología más comprensible para los objetivos propuestos. Las notas han sido agregadas por el profesor para aclarar la comprensión, cuando se consideró necesario. 2 Para aclarar este punto debe remitirse a Economía y Sociedad, Primera Parte, I, “Conceptos sociológicos fundamentales”, II, “El concepto de acción social”. La acción social – que es aquella que tiene en vista a otra persona y tiene sentido para el actor social – puede tipificarse en cuatro clases: racional con arreglo a

Pero la costumbre y la situación de intereses, no menos que los motivos

puramente afectivos y de valor (racionales con arreglo a valores), no pueden

representar los fundamentos en que la dominación confía. Normalmente se les

añade otro factor: la creencia en la legitimidad.

De acuerdo con la experiencia ninguna dominación se contenta

voluntariamente con tener como probabilidades de su persistencia motivos

puramente materiales, afectivos o racionales con arreglo a valores. Antes bien,

todas procuran despertar y fomentar la creencia en su ‘legitimidad’. Según sea

la clase de legitimidad pretendida es fundamentalmente diferente tanto el tipo

de la obediencia, como el del cuadro administrativo destinado a garantizarla,

como el carácter que toma el ejercicio de la dominación. Y también sus efectos.

Por eso, parece adecuado distinguir las clases de dominación según sus

pretensiones típicas de legitimidad. Para ello es conveniente partir de

relaciones modernas y conocidas.

Existen tres tipos puros de dominación legítima. El fundamento primario de su

legitimidad puede ser:

1. De carácter racional: que descansa en la creencia en la legalidad de

ordenaciones estatuidas y de los derechos de mando de los llamados por esas

ordenaciones a ejercer la autoridad (autoridad legal).

2. De carácter tradicional: que descansa en la creencia cotidiana en la

santidad de las tradiciones que rigieron desde lejanos tiempos y en la

legitimidad de los señalados por esa tradición para ejercer la autoridad

(autoridad tradicional).

3. De carácter carismático: que descansa en la entrega extracotidiana a la

santidad, heroísmo o ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones por

ella creadas o reveladas (llamada) (autoridad carismática).

En el caso de la autoridad legal se obedecen las ordenaciones impersonales y

objetivas legalmente estatuidas y las personas por ellas designadas, en méritos

éstas de la legalidad formal de sus disposiciones dentro del círculo de su

fines (busca objetivos propios, evalúa medios para lograrlos y trata de superar los obstáculos que lo impiden), racional con arreglo a valores (pone un valor como fin, y trata de lograrlo, vg., la justicia, la bondad, etc.), tradicional (regida por la costumbre, sin prestar atención a su racionalidad instrumental) y afectiva o emotiva (regida por sentimientos o pasiones). En el texto se aplica esta tipología a la legitimidad del poder: el mandato puede aceptarse por un motivo racional (legal), tradicional (costumbre) o afectivo (carisma), entre otros. Pueden verse también de Fucito, Felipe, Sociología General (1999), y Sociología del Derecho (2003·), Ed. Universidad, Buenos Aires, donde se tratan estos temas de un modo simplificado.

competencia. En el caso de la autoridad tradicional se obedece a la persona

del señor llamado por la tradición y vinculado por ella (en su ámbito), en el

círculo de lo que es consuetudinario. En el caso de la autoridad carismática se

obedece al caudillo carismáticamente calificado por razones de confianza

personal en la revelación, heroicidad o ejemplaridad, dentro del círculo en que

la fe en su carisma tiene validez.

El que ninguno de los tres tipos ideales – que van a estudiarse en lo que sigue

– acostumbre a darse ‘puro’ en la realidad histórica, no debe impedir aquí,

como en parte alguna, la fijación conceptual en la forma más pura posible de su

construcción.

La dominación legal con administración burocrática

La dominación legal descansa en la validez de las siguientes ideas,

entrelazadas entre sí:

1. Que todo derecho, ‘pactado’ u ‘otorgado’3, puede ser estatuido de modo

racional – racional con arreglo a fines o racional con arreglo a valores (o ambas

cosas) –, con la pretensión de ser respetado, por lo menos, por los miembros

de la asociación4; y también regularmente por aquellas personas que dentro del

ámbito de poder de la asociación (en las territoriales: dentro de su dominio

territorial) realicen acciones sociales o entren en relaciones sociales declaradas

importantes por la asociación.

2. Que todo derecho según su esencia es un cosmos de reglas abstractas, por

lo general estatuidas intencionalmente;5 que la judicatura implica la aplicación

de esas reglas al caso concreto; y que la administración supone el cuidado

racional de los intereses previstos por las ordenaciones de la asociación,

dentro de los límites de las normas jurídicas Y según principios señalables que

le tienen la aprobación o por lo menos carecen de la desaprobación de las

ordenaciones de la asociación.

3. Que el soberano legal típico, la ‘persona puesta a la cabeza’, en tanto que

ordena y manda, obedece por su parte al orden impersonal por el que orienta 3 Se refiere a “contrato” o “ley”. 4 La idea de “asociación” es amplia: abarca tanto una sociedad civil o comercial como una iglesia. Puede tomarse para el caso como sinónimo de personas abarcadas por el dominio territorial. 5 El concepto de Max Weber de “derecho” coincide con el de Hans Kelsen. Este autor participó del Círculo de Viena de Weber.

sus disposiciones. Lo cual vale para el soberano legal que no es ‘funcionario’,

por ejemplo: el presidente electivo de un estado.

4. Que tal como se expresa habitualmente el que obedece sólo lo hace en

cuanto miembro de la asociación y sólo obedece ‘al derecho’. Como miembro

de la unión, del municipio, de la iglesia; en el estado: ciudadano.

5. En relación con el número 3 domina la idea de que los miembros de la

asociación, en tanto que obedecen al soberano, no lo hacen por atención a su

persona, sino que obedecen a aquel orden impersonal; y que sólo están

obligados a la obediencia dentro de la competencia limitada, racional y objetiva,

a él otorgada por dicho orden6. Las categorías fundamentales de la

dominación legal son, pues:

1. Un ejercicio continuado, sujeto a ley, de funciones, dentro de:

2. Una competencia, que significa: a) un ámbito de deberes y servicios

objetivamente limitado en virtud de una distribución de funciones, b) con la

atribución de los poderes necesarios para su realización, y c) con fijación

estricta de los medios coactivos eventualmente admisibles y el supuesto previo

de su aplicación. Una actividad establecida de esa suerte se llama

‘magistratura’ o ‘autoridad’.

‘Autoridades’ en este sentido existen, lo mismo que en el estado y la iglesia, en

las grandes explotaciones privadas, ejércitos y partidos. Una magistratura en el

sentido de esta terminología es el presidente electivo de la república (o el

gabinete ministerial, o los diputados por elección). Estas categorías no nos

interesan, sin embargo, ahora. No toda ‘magistratura’ posee en igual sentido

‘poderes de mando’; pero esta separación no interesa aquí. 7

A esto hay que añadir:

3. El principio de jerarquía administrativa, o sea la ordenación de autoridades

fijas con facultades de regulación e inspección y con el derecho de queja o

apelación ante las autoridades superiores por parte de las inferiores. La

cuestión de si la instancia superior puede alterar con otra ‘más justa’ la

disposición apelada y en qué condiciones en este caso, o si para ello ha de

delegar en el funcionario inferior, tiene muy distintas soluciones.

6 Esto es, “competencia” en sentido jurídico procesal, y no “competencia” en sentido impropio de idoneidad del agente. 7 Lo que se dice es que no toda magistratura posee “en igual sentido” dichos poderes, ya que difiere según sea pública o privada, pero en todos los casos, por ser magistratura, tiene poderes de mando.

4. Las ‘reglas’ según las cuales hay que proceder pueden ser: a) técnicas o b)

normas. 8

Su aplicación exige en ambos casos, para que se logre la racionalidad, una

formación profesional. Normalmente sólo participa en el cuadro administrativo

de una asociación el calificado profesionalmente para ello mediante pruebas

realizadas con éxito; de modo que sólo el que posea esas condiciones puede

ser empleado como funcionario. Los ‘funcionarios’ forman el cuadro

administrativo típico de las asociaciones racionales, sean éstas políticas,

religiosas, económicas (especialmente, capitalistas) o de otra clase.

5. Rige (en el caso racional) el principio de la separación plena entre el cuadro

administrativo y los medios de administración y producción. Los funcionarios,

empleados y trabajadores al servicio de una administración no son propietarios

de los medios materiales de administración y producción, sino que reciben

éstos en especie o dinero y están sujetos a rendición de cuentas. Existe el

principio de la separación completa entre el patrimonio público, del cargo (o de

la explotación: capital) y el patrimonio privado (hacienda individual) y entre la

‘oficina’ y el ‘hogar’. 9

6. En el caso más racional no existe apropiación de los cargos por quien los

ejerce. Donde se da un ‘derecho al cargo’ (como, por ejemplo, entre los jueces

y actualmente en partes crecientes de la burocracia. y el proletariado) no sirve

generalmente a un fin de apropiación por parte del funcionario, sino de

aseguramiento del carácter puramente objetivo (independiente), sólo sujeto a

normas, de su trabajo en el cargo.

7. Rige el principio administrativo de atenerse al expediente, aun allí donde las

declaraciones orales sean de hecho la regla o estén hasta prescritas; por lo

menos se fijan por escrito los considerandos, propuestas y decisiones, así

como las disposiciones y ordenanzas de toda clase. El expediente y la

actividad continuada por el funcionario hacen que la oficina sea la médula de

toda forma moderna en la actividad de las asociaciones.

8 La regla técnica carece en principio de sanción: se cumple por ser adecuada al arte o a la ciencia. La norma necesariamente tiene sanción, ya que es la sanción la que la define como tal. Una regla técnica puede convertirse en norma, si se incorpora como tal, y se exige su cumplimiento obligatorio como parte de un contrato o por ley (vg,, el uso de una máquina, que debe ser el adecuado a su objetivo, bajo la eventual sanción dispuesta por un contrato de trabajo). 9 Respecto de la última proposición, téngase presente que esta obra fue escrita con anterioridad a 1917. La idea del “teletrabajo” no puede estar presente, y todavía hoy no se ha incorporado a la administración pública.

8. La dominación legal puede adoptar formas muy distintas, de las que

hablaremos luego particularmente. En lo que sigue se analizará en su

significación de tipo ideal lo que en la mayor parte de los casos es la estructura

pura de dominación del cuadro administrativo: la ‘burocracia’.

El tipo de la administración legal y racional es susceptible de aplicación

universal, y es lo importante en la vida cotidiana. Pues para la vida cotidiana

dominación es primariamente ‘administración’.

El tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio de un

cuadro administrativo burocrático. Sólo el dirigente de la asociación posee su

posición de imperio, bien por apropiación, bien por elección o por designación

de su predecesor. Pero sus facultades de mando son también ‘competencias’

legales. La totalidad del cuadro administrativo se compone, en el tipo más puro,

de funcionarios individuales (‘monocracia’ en oposición a ‘colegialidad’ de la

que se hablará luego), los cuales: 10

1) personalmente libres, se deben sólo a los deberes objetivos de su

cargo,

2) en jerarquía administrativa rigurosa,

3) con competencias rigurosamente fijadas,

4) en virtud de un contrato, o sea (en principio) sobre la base de libre;

selección según

5) calificación profesional que fundamenta su nombramiento – en el

caso más racional: por medio de ciertas pruebas o del diploma que certifica su

calificación –;

6) son retribuidos en dinero con sueldos fijos, con derecho a pensión las

más de las veces; son revocables siempre a instancia del propio funcionario y

en ciertas circunstancias (particularmente en los establecimientos privados)

pueden también ser revocados por parte del que manda; su retribución está

graduada primeramente en relación con el rango jerárquico, luego según la

responsabilidad del cargo y, en general, según el principio del ‘decoro

estamental’.11

10 Las características que siguen han sido tomadas por oposición a los tipos de administración de un sistema “carismático puro” y “tradicional puro”, donde no se encuentran presentes como sí lo están en el racional legal moderno, correspondiente a las sociedades nacionales occidentales organizadas a partir del siglo XVIII. 11 La palabra “estamento” remite a un concepto vinculado con la Edad Media. Sin embargo, aquí representa el “decoro” que la retribución debe significar fuera del sistema burocrático, como

7) ejercen el cargo como su única o principal profesión.

8) tienen ante si una ‘carrera’, o ‘perspectiva’ de ascensos y avances

por años de ejercicio,12 o por servicios o por ambas cosas, según juicio de sus

superiores,

9) trabajan con completa separación de los medios administrativos y sin

apropiación del cargo,

10) y están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia

administrativa.

Este orden puede, en principio, aplicarse igualmente a establecimientos

económicos, caritativos o cualesquiera otros de carácter privado que persigan

fines materiales o ideales, y a asociaciones políticas o religiosas, lo que puede

mostrarse históricamente (en aproximación mayor o menor al tipo puro).

La administración burocrática pura, o sea, la administración burocrático,

atenida al expediente, es a tenor de toda la experiencia la forma más racional

de ejercerse una dominación; y lo es en los sentidos siguientes: en precisión,

continuidad, disciplina, rigor y confianza; calculabilidad, por tanto, para el

soberano y los interesados; intensidad y extensión en el servicio; aplicabilidad

formalmente universal a toda suerte de tareas; y susceptibilidad técnica de

perfección para alcanzar el óptimo en sus resultados. El desarrollo de las

formas ‘modernas’ de asociaciones en toda clase de terrenos (estado, iglesia,

ejército, partido, explotación económica, asociación de interesados, uniones,

fundaciones y cualesquiera otras que pudieran citarse) coincide totalmente con

el desarrollo e incremento creciente de la administración burocrática: su

aparición es, por ejemplo, el germen del estado moderno occidental. A pesar

de todos los ejemplos en contrario, sean estos de representaciones colegiadas

de interesados, comités parlamentarios, dictaduras de ‘consejos’, funcionarios

honorarios o jueces no profesionales (y sobre todo, a pesar de los denuestos

contra la ‘santa burocracia’), no debe uno dejarse engañar y perder de vista

que todo trabajo continuado se realiza por funcionarios en sus oficinas. Toda

simbolización social del cargo (ministro, juez, pero también docente, policía). 12 Téngase presente que aquí se inserta el concepto de “antigüedad” como parte de la racionalidad del sistema, que sólo puede ser elemento integrante del modelo si se combina con la capacitación continua del funcionario. La antigüedad también generaría “confiabilidad” en la conducta del funcionario, por la experiencia acumulada. Sin embargo, puede ser un rasgo negativo si se aísla de otras variables: la mera antigüedad, sin capacitación ni motivación , puede generar al “virtuoso burócrata” del que se trata en el Texto 6 (Merton).

nuestra vida cotidiana está tejida dentro de ese marco. Pues si la

administración burocrática es en general la más racional desde el punto de

vista técnico-formal, hoy es, además, sencillamente inseparable de las

necesidades de la administración de masas (personales o materiales). Se tiene

que elegir entre la burocratización y el dilettantismo de la administración13; y el

gran instrumento de la superioridad de la administración burocrática es éste: el

saber profesional especializado, cuyo carácter imprescindible está

condicionado por los caracteres de la técnica y economía modernas de la

producción de bienes, siendo completamente indiferente que tal producción

sea en la forma capitalista o en la socialista. (Esta última, de querer alcanzar

iguales resultados técnicos, daría lugar a un extraordinario incremento de la

burocracia profesional).14

La administración burocrática significa: dominación gracias al saber; éste

representa su carácter racional fundamental y especifico. Más allá de la

situación de poder condicionada por el saber de la especialidad la burocracia (o

el soberano que de ella se sirve) tiene la tendencia a acrecentar aún más su

poder por medio del saber de servicio: conocimiento de hechos adquirido por

las relaciones del servicio o ‘depositado en el expediente’. Superior en saber a

la burocracia – conocimiento de la especialidad de los hechos dentro del círculo

de sus intereses – sólo es, regularmente, el interesado privado de una actividad

lucrativa. Es decir, el empresario capitalista. Es realmente la única instancia

inmune (o al menos relativamente) frente a la ineludibilidad de la dominación

científico-racional de la burocracia.

DOMINACION, AUTORIDAD, LEGITIMIDAD

13 En este caso, significa un saber no especializado, funcionarios no profesionalizados, “diletantes”, esto es, aficionados, incluso con sentido peyorativo. A Weber no se le escapa que esta es una posibilidad derivada de la falta de “pureza” en el sistema burocrático real, que puede ser contaminado (o llegar a ser regido, simplemente, bajo la cobertura legal) por criterios tradicionales (nombramientos por parentesco, amistad, adhesión política) o carismáticos (decisiones libres del señor, sobre la base de lealtad, con indiferencia del conocimiento que tenga el designado). 14 En este punto, Weber hace una apología de la burocracia, por comparación con sistemas “no racionales” de administración, como los que resultarían de la costumbre o de los mandatos de un señor carismático. Por otra parte, aunque esto fue escrito antes de que se instituyera la Unión Soviética, no hay duda que no erró en la predicción: a diferencia de Marx, entendió que la burocracia, aumentaría en tamaño e importancia en cualquier sistema social, y no tendería a su desaparición, aun en el supuesto socialista.

DOMINACION

Probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para

mandatos específicos o para todo tipo de mandatos.

* No toda dominación es económica

* Toda dominación aspira a fomentar la creencia en su “legitimidad” (aceptación

por los destinatarios).

LEGITIMIDAD

La legitimidad difiere por el fundamento de la obediencia tanto como por el

cuadro administrativo encargado de garantizarla.

* Toda legitimidad es una “probabilidad” y no depende en su caracterización de

intereses materiales, fingimientos, debilidades individuales o desvalimientos.

* Aunque el dominio sea absoluto la clase de relación entre soberano y cuadro

administrativo es distinta según sea la clase de fundamento de autoridad que

exista.

Tipo de acción social

Tipo de autoridad

Legitimidad basada en Tipo decuadro administrativo

Tradicional Tradicional Santidad de las costumbres

Círculo de servidores personales designados por costumbre

Emotiva o afectiva

Carismática Entrega a la santidad, heroísmo o ejemplaridad de un caudillo.

Personas designadas por el portador (“señalados”)

Racional respecto de fines

Racional legal Ordenaciones impersonales. (normas abstractas y formales)

Burocracia en sentido moderno

REQUISITOS DE LA DOMINACIÓN LEGAL1) Orden de reglas abstractas.2) Funcionarios mandan y obedecen en virtud de la ley: sólo se obedece al derecho.3) Estructura de cargos dotados de competencia (en sentido jurídico)4) Actividad continua del funcionario5) Procedimiento escrito6) Atenerse al expediente7) Confiabilidad de sus conductas en virtud del ajuste a la ley.8) Separación entre cuadro administrativo y medios de producción.9) Separación de patrimonio del funcionario y de la administración.10) Funcionarios personalmente libres11) Jerarquía administrativa estricta.12) Formación profesional.

13) Carrera planeada del funcionario.14) Acceso por medios objetivos.15) Retribución fija en dinero.

LA ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA PURA ES SUPERIOR A LAS OTRAS EN:

1) Continuidad2) Disciplina3) Rigor4) Confianza5) Calculabilidad para el soberano y el administrado.6) Intensidad y extensión en el servicio.7) Aplicabilidad formal a todo tipo de tareas.8) Posibilidad de alcanzar la perfección en los resultados.9) Insuperabilidad para la administración de masas (personas o cosas): es

sistema propio de los Estados modernos.

EXCEPCIONES

1) Sólo la cúspide burocrática (presidente, ministros) está exenta de estos requisitos formales y técnicos.

2) Sólo es superior a la burocracia en saber el interesado privado en la actividad lucrativa (empresario capitalista).

Roberto Merton. Estructura burocrática y personalidad

(De Teoría y estructura sociales. F.C.E.).

Una estructura social formal, racionalmente organizada, implica normas

de actividad definidas con claridad en las que, idealmente, cada serie de

acciones está funcionalmente relacionada con los propósitos de la

organización.15 En esa organización está unificada una serie de empleos, de

posiciones jerarquizadas, a los que son inherentes numerosas obligaciones y

privilegios estrictamente definidos por reglas limitadas y específicas. Cada uno

de los empleos contiene una zona de competencia y de responsabilidad que le

son atribuidas. La autoridad, el poder de control que se deriva de una posición

reconocida, interesa al empleo y no a la persona particular que desempeña el

papel oficial. La acción oficial suele tener lugar dentro del entramado de reglas

preexistentes de la organización. El sistema de relaciones prescritas entre los

diferentes empleos supone un grado considerable de reglamentación y una

instancia social claramente definida entre quienes ocupan esas posiciones. La

reglamentación o formulismo se manifiesta mediante un ritual social más o

menos complicado que simboliza y apoya el orden minucioso de los diferentes

empleos. Tal formulismo, que está unificado con la distribución de autoridad

dentro del sistema, sirve para reducir al mínimo la fricción restringiendo en gran

medida el contacto (oficial) a modos que están definidos previamente por las

reglas de la organización. De esa manera se crean la facilidad de calcular la

conducta de los demás y un conjunto estable de expectativas mutuas. Además,

el formulismo facilita la interacción de los ocupantes de los empleos a pesar de

sus actitudes privadas (quizá hostiles) de uno para otro. De este modo, el

subordinado está protegido contra la acción arbitraria de su superior, ya que los

actos de ambos están limitados por una serie de reglas mutuamente

reconocidas. Ordenaciones específicas de procedimientos fomentan la

objetividad y restringen el “rápido paso del impulso a la acción”.

15 Aquí Merton ha colocado el modelo weberiano en el marco de su teoría sistémica: los sistemas de acción social, forman parte de un sistema en cuanto todas las acciones que en aquél se desarrollan, están vinculadas con el propósito (fin) de la organización. No deben existir sistemas de acción que no tengan vinculación con ese fin (por lo menos en el modelo). En la realidad, podría haber “afuncionalidades”, es decir, sistemas de acción internos que no aportaran ni dejaran de aportar al sistema: indiferentes al resultado (por ejemplo, una oficina supernumeraria, sin objetivos claros y sin referencias respecto del resultado general). Claro que esta podría tener otras funciones: respecto del sistema político externo, el pago de favores, respecto de los integrantes, cobrar un sueldo. Pero en lo que hace al objetivo organizacional, son inoperantes.

Estructura de la burocracia

El tipo ideal de esa organización formulista es la burocracia y, en

muchos respectos, el análisis clásico de la burocracia es el de Max Weber.

Como Weber dice, la burocracia supone una división tajante de actividades

unificadas que se consideran inherentes al empleo. En la reglamentación se

formula un sistema de controles y sanciones diferenciadas. La asignación de

papeles tiene lugar sobre la base de aptitudes técnicas que se averiguan

mediante procedimientos formularios impersonales (por ejemplo, exámenes).

Dentro de la estructura de la autoridad, jerárquicamente ordenadas, las

actividades de ‘expertos especializados a sueldo’ son gobernadas por reglas

generales, abstractas y claramente definidas que evitan la necesidad de emitir

instrucciones específicas para cada caso concreto. El carácter general de las

reglas requiere el uso constante de la categorización, por la cual los problemas

y los casos particulares se clasifican a base de criterios definidos y son tratados

en consecuencia. El tipo puro de funcionario burocrático es nombrado por un

superior o mediante el ejercicio de la competencia unipersonal; no es elegido.

Cierto grado de flexibilidad en la burocracia se consigue mediante la elección

de altos funcionarios que probablemente expresan la voluntad del cuerpo

electoral (por ejemplo, un grupo de ciudadanos o un consejo de directores). La

elección de altos funcionarios está destinada a afectar los fines de la

organización, pero los procedimientos técnicos para realizar fines son aplicados

por personal burocrático fijo.

La mayor parte de los empleos burocráticos suponen la expectativa de la

tenencia vitalicia y la ausencia de factores perturbadores que puedan reducir el

tamaño de la organización. La burocracia eleva al máximo la seguridad

vocacional. La función de la seguridad en la tenencia del empleo, de las

pensiones, del aumento de sueldo y de los procedimientos reglamentados para

el ascenso, es conseguir el cumplimiento escrupuloso de las obligaciones

oficiales, sin tener en cuenta presiones extrañas. El mérito principal de la

burocracia es su eficacia técnica, con una gran estimación por la precisión, la

rapidez, el control experto, la continuidad, la discreción y la óptima restitución

del gasto que representa. La estructura se aproxima a la eliminación completa

de relaciones personalizadas y de consideraciones no racionales (hostilidad,

ansiedad, complicaciones sentimentales, etc.).

Con la burocratización creciente, resulta claro a todo el mundo que tenga

ojos que el individuo está en un grado muy importante controlado por sus

relaciones sociales con los instrumentos de producción. Esto ya no parece sólo

un dogma del marxismo, sino un hecho obstinado que ciencia que tienen que

reconocer todos, completamente aparte de sus convicciones ideológicas. La

burocratización hace fácilmente visible lo que antes era confuso y oscuro. Un

número cada vez mayor de individuos descubren que para trabajar tienen que

ser empleados. Para trabajar, hay que tener instrumentos y equipo. Y de

instrumentos y equipo solo se dispone, y esto cada vez más, en la burocracia,

privada o pública. En consecuencia, se tiene que ser empleado por la

burocracia para tener acceso a los instrumentos a fin de trabajar para vivir. En

este sentido la burocratización trae consigo la separación, de los individuos de

los medios de producción, como en la empresa capitalista moderna o en la

empresa comunista del Estado (de la variedad de mediados de siglo XX), así

como en el ejército posfeudal la burocratización produjo la separación completa

de los medios de destrucción. Típicamente, el trabajador ya no es dueño de

sus instrumentos ni el soldado lo es de sus armas. Y en este sentido especial,

es cada vez mayor el número de individuos que se convierten en trabajadores,

ya de overol, ya de cuello blanco. Así se forma, por ejemplo, el tipo nuevo de

trabajador científico, al ‘separar’ al científico de su equipo técnico: al fin y al

cabo, el físico no suele ser dueño de su ciclotrón. Para trabajar en sus

investigaciones, tiene que ser empleado de una burocracia con recursos de

laboratorio.

La burocracia es una administración que rehuye casi por completo la

discusión pública de sus técnicas, aunque pueden discutirse públicamente sus

orientaciones políticas. Este secreto no se limita a la burocracia pública ni a la

burocracia privada. Se le considera necesario para resguardar información

valiosa contra competidores económicos privados o contra grupos políticos

extranjeros y potencialmente hostiles. Y aunque no se le llama así con

frecuencia, el espionaje entre competidores es quizás tan común, si no tan

intrincadamente organizado, en sistemas de empresa económica privada como

en sistemas de Estados nacionales. Cifras de costos, listas de clientes,

procedimientos técnicos nuevos, planes de producción: todas estas cosas se

consideran típicamente como secretos esenciales de burocracias económicas

privadas que podrían ser revelados si tuvieran que ser defendidas en público

las bases de todas las decisiones y todas las políticas.

Disfunciones de la burocracia

En estos esbozos, se destacan los logros y las funciones positivas de la

organización burocrática y se olvidan casi por completo los esfuerzos y las

tensiones internas de esas estructuras. Pero es evidente que la comunidad en

general exagera las imperfecciones de la burocracia, como lo indica el hecho

que el ‘hórrido híbrido’, el burócrata, se haya convertido en un epíteto, en un

insulto.

La transición al estudio de los aspectos negativos de la burocracia la

ofrece la aplicación del concepto de Veblen de ‘incapacidad adiestrada’, de la

idea de Dewey de ‘psicosis profesional’, o la de Warnotte de ‘deformación

profesional’. La incapacidad adiestrada se refiere al estado de cosas en que los

talentos de uno funcionan como insuficiencias o puntos ciegos. Actos basados

en el adiestramiento y destrezas que fueron aplicados con éxito en el pasado

pueden resultar reacciones inadecuadas en circunstancias nuevas. Una

flexibilidad insuficiente en la aplicación de destrezas dará por resultado

desajustes más o menos graves en un ambiente modificados. Así, para poner

el ejemplo de una granja, usado a este respecto por Burke, las gallinas pueden

ser condicionadas rápidamente para interpretar el sonido de una campana

como señal de la comida. La misma campana puede usarse después para

reunirlas con objeto de decapitarlas. En general, cada quien adopta medidas de

acuerdo con su pasado adiestramiento y, en circunstancias nuevas que no son

consideradas significativamente diferentes, la misma solidez del adiestramiento

puede llevar a la adopción de procedimientos equivocados. Además, según la

frase casi ecolálica de Burke, la gente puede estar impreparada por estar

preparada con una preparación inadecuada; su preparación puede convertirse

en una incapacidad.

El concepto de Dewey de psicosis profesional descansa en

observaciones muy parecidas. A consecuencia de sus rutinas cotidianas, la

gente adquiere preferencias, antipatías, discriminaciones y acentúa ciertas

cosas. (Dewey usa la palabra psicosis para designar un ‘carácter pronunciado

de la mente’16). Tales psicosis se desarrollan mediante las exigencias que

formula al individuo la organización particular de su papel profesional.

Los conceptos de Veblen y de Dewey se refieren a una ambivalencia

fundamental. Toda acción puede juzgarse por lo que logra o por lo que no

logra, ‘Un modo de ver es también un modo de no ver, el enfoque sobre el

objeto A supone el desenfoque del objeto B’. En esta discusión, a Weber le

interesa casi exclusivamente lo que logra la estructura burocrática: precisión,

seguridad, eficacia. Esta misma estructura puede examinarse desde otra

perspectiva proporcionada por la ambivalencia. ¿Cuáles son las limitaciones de

las organizaciones destinadas a alcanzar las metas?

Por razones que ya hemos señalado, la estructura burocrática ejerce

una presión constante sobre el funcionario para que sea ‘metódico, prudente,

disciplinado’. Si la burocracia ha de funcionar eficazmente, debe alcanzar un

alto grado de confiabilidad en su conducta, un grado extraordinario de

conformidad con las normas de acción prescritas. En consecuencia, la

importancia fundamental de la disciplina puede desarrollarse tanto en una

burocracia religiosa o económica como en el ejército. La disciplina sólo puede

ser eficaz, si las normas ideales son reforzadas por sentimientos vigorosos que

impongan al individuo la devoción a sus deberes, un agudo sentido de la

limitación de su autoridad y competencia, y la ejecución metódica de

actividades rutinarias. La eficacia de la estructura social depende en definitiva

de infundir en los participantes del grupo actitudes y sentimientos apropiados.

Como veremos, hay en la burocracia dispositivos definidos para inculcar y

fortalecer tales sentimientos.

Por el momento, basta con observar que para conseguir la disciplina (la

necesaria confiabilidad de la reacción), esos sentimientos son con frecuencia

más intensos de lo que es técnicamente necesario. Hay un margen de

seguridad, por decirlo así, en la presión que ejercen esos sentimientos sobre el

burócrata para que se ajuste a sus obligaciones normadas, de un modo muy

parecido a cómo el ingeniero hace concesiones (sobre estimaciones de

precaución) al calcular los apoyos de un puente. Pero esta misma acentuación

lleva a la transferencia de los sentimientos de los objetivos de la organización a

16 Obviamente fuera del contexto descriptivo de la psiquiatría. Más bien se refiere a conductas neuróticas, que también pueden ser graves (neurosis obsesiva compulsiva, observada en estos ámbitos)

los detalles particulares de conducta exigidos por las reglas. La adhesión a las

reglas, concebidas originariamente como un medio, se transforma en un fin en

sí misma; tiene lugar el proceso familiar de desplazamiento de metas el cual

‘un valor instrumental se convierte en un valor final’. La disciplina, fácilmente

interpretada como conformidad a las reglas, sea cualquiera la situación, no es

considerada como, una medida destinada a objetivos específicos, sino que se

convierte en un valor inmediato en la organización de la vida del burócrata.

Esta importancia de la disciplina, resultante del desplazamiento de los objetivos

originarios, produce rigideces y una incapacidad para adaptarse rápidamente.

De ahí se sigue el formulismo, o hasta el ritualismo, con una insistencia

indiscutida sobre la adhesión puntilloso a procedimientos formalizados. Esto

puede ser exagerado hasta el punto en que el interés primario por la

conformidad con las reglas se interfiere en la consecución de los objetivos de la

organización, caso en el cual tenemos el familiar fenómeno del tecnicismo o

papeleo del funcionario. Un producto extremado de este proceso de

desplazamiento de las metas es el virtuoso burocrático, que no olvida nunca ni

una sola regla de las que rigen su actuación y en consecuencia es incapaz de

atender a muchos de sus clientes.

Fuentes estructurales de superconformidad

Es obvio que las inadecuaciones de orientación que implican

incapacidad adiestrada se derivan de fuentes estructurales. El proceso puede

recapitularse brevemente. 1) Una burocracia eficaz exige seguridad en las

reacciones y una estricta observancia de las reglas; 2) Esta observancia de las

reglas lleva a hacerlas absolutas; ya no se consideran relativas a un conjunto

de propósitos; 3) Esto impide la rápida adaptación en circunstancias especiales

no claramente previstas por quienes redactaron las reglas generales; 4) Así, los

mismos elementos que conducen a la eficacia en general producen ineficacia

en casos específicos. Rara vez llegan a darse plena cuenta de la inadecuación

los individuos del grupo que no se han divorciado del significado que las reglas

tienen para ellos. Con el tiempo las reglas adquieren un carácter simbólico y no

estrictamente utilitario.

Hasta ahora, hemos tratado de los sentimientos engranados que

favorecen la disciplina rigurosa simplemente como datos, como dados. Sin

embargo, puede verse que ciertos rasgos definidos de la estructura burocrática

llevan a esos sentimientos. La vida oficial del burócrata está planeada para él

como una carrera graduada, a través de los dispositivos organizacionales de

ascenso por antigüedad, pensiones, aumento de sueldo, etc., todo lo cual está

destinado a ofrecer incentivos para la acción disciplinada y la conformidad con

las reglamentaciones oficiales. Se espera de manera tácita que el funcionario

adapte sus ideas, sentimientos y acciones a la perspectiva de esa carrera, y lo

hace en gran medida. Pero esos mismos dispositivos que aumentan la

probabilidad de la conformidad llevan también a un super-interés por el apego

estricto a los reglamentos que produce timidez, conservadurismo y tecnicismo.

El desplazamiento de los sentimientos de las metas a los medios es

estimulado por la enorme importancia simbólica de los medios (reglas).

Otro rasgo de la estructura burocrática tiende a producir un resultado

muy parecido. Los funcionarios tienen la sensación de un destino común para

todos que trabajan juntos. Tienen los mismos intereses, especialmente porque

hay relativamente poca competencia entre ellos, ya que los ascensos hacen

por antigüedad. La agresión intragrupal se reduce, pues, al mínimo en

consecuencia se concibe este arreglo como positivamente funcional para la

burocracia. Sin embargo, el esprit de corps y la organización social espontánea

que típicamente se desarrollan en esas situaciones llevan con frecuencia al

personal a defender sus intereses y no a servir a la clientela y a los altos

funcionarios de elección. Como dice el presidente Lowell, si los burócratas

creen que su situación no esté suficientemente reconocido por un funcionario

de elección recién llegado, se le negará la información detallada, llevándole a

errores de los que se reputa responsable. O, si trata de dominar plenamente, y

esto hiere el sentimiento de integridad personal de los burócratas, pueden

afluirle los documentos en tal número, que no le alcanza el tiempo para

firmarlos, y marcho menos para leerlos. Esto es ejemplo de la organización

defensiva espontánea que tiende a nacer cuando hay una amenaza manifiesta

a la integridad del grupo.

Es demasiado fácil, y en parte erróneo, atribuir la resistencia de los

burócratas simplemente a intereses creados. Los intereses creados se oponen

a todo orden nuevo que elimina, o, por lo menos, hace incierta su ventaja

diferencial resultante de los arreglos vigentes. Esto está indudablemente

implícito en parte en la resistencia burocrática al cambio, pero es quizás más

importante otro proceso. Como hemos visto, los funcionarios burocráticos se

identifican sentimentalmente con su modo de vida. Tienen un orgullo de gremio

que los induce a hacer resistencia al cambio en las rutinas consagradas; por lo

menos, a los cambios que se consideran impuestos por otros. Este ilógico

orgullo de gremio es cosa familiar que se encuentra, a juzgar por el

Professional Thief (‘El ladrón profesional’) de Sutherland, hasta entre los

rateros que, a pesar del riesgo, se deleitan con el dominio magistral de la

prestigiosa hazaña de ‘batir el bolsillo izquierdo’.

En un estimulante estudio, Hughes aplicó los conceptos de ‘secular’ y

‘sagrado’17 a diferentes tipos de división del trabajo; el carácter sagrado de las

prerrogativas de casta contrasta agudamente con la creciente secularización de

la diferenciación ocupacional en nuestra sociedad. Sin embargo, como nuestro

estudio indica, puede producirse, en vocaciones particulares y en tipos

particulares de organización, el proceso de santificación (considerado como la

contrapartida del proceso de secularización). Esto quiere decir que mediante la

formación de sentimientos, la dependencia emocional de símbolos y posiciones

burocráticos, y la intervención afectiva en esferas de competencia y autoridad,

se producen prerrogativas que implican actitudes de legitimidad moral que se

establecen como valores por su propio derecho y ya no se les considera

meramente como medios técnicos para hacer expeditiva la administración.

Puede advertirse la tendencia de ciertas normas burocráticas, introducidas

originariamente por razones técnicas, a hacerse rígidas y sagradas, aunque,

como diría Durkheim, son laicas en apariencia. Durkheim tocó este proceso

general en su descripción de las actitudes y los valores que perduran en la

solidaridad orgánica de una sociedad muy diferenciada. 18

Relaciones primarias contra relaciones secundarias17 La sociología reconoce, a partir de numerosos autores de los siglos XIX y XX, una tipología de sociedades que distingue entre “comunidad tradicional”- castas, estamentos - y “sociedad moderna”- clases sociales - a la que luego se agregó la sociedad posmoderna. En la primera, además de muchos otros rasgos diferenciales, prevalecen las normas de tipo tradicional (costumbres), religiosas, mágicas o míticas en todos los ámbitos de la vida. En la sociedad moderna, el llamado “proceso de secularización” limita el alcance de lo tradicional, religioso y mágico a ámbitos específicos, pero en lo general, especialmente en el ámbito laboral, prevalece la “racionalidad”, sea técnica o legal. A este modelo se refiere Merton, indicando que aun en el segundo tipo, pueden darse rasgos del primero, santificando o ritualizando lo que tiene (en su origen) un claro fin práctico. 18 En Emilio Durkheim, la “comunidad” correspondía a lo que llamaba relaciones de solidaridad mecánica (sociedades primitivas observables mediante la presencia de un derecho represivo o penal prevaleciente o total) y la sociedad moderna en las relaciones de solidaridad orgánica (que se observaba a través de un derecho “restitutivo” en su mayor parte, esto es, indemnizatorio, y el derecho penal quedaba reducido a expresiones menores).

Otro rasgo de la estructura burocrática, la insistencia en la

despersonalización de las relaciones, juega también un papel en la incapacidad

adiestrada del burócrata. El tipo de personalidad del burócrata se forma en

torno de esta norma de la impersonalidad. Tanto esto como la tendencia

categorizadora, que nace del papel predominante de las reglas generales

abstractas, tienden a producir conflictos en las relaciones del burócrata con el

público o clientela. Como los funcionarios reducen al mínimo las relaciones

personales y recurren a la categorización, con frecuencia se desconocen las

peculiaridades de los casos individuales. Pero el cliente que, de manera

totalmente comprensible, está convencido de las características especiales de

su problema, se opone con frecuencia a ese tratamiento por categorías. La

conducta estereotipada no se adapta a las exigencias de los problemas

individuales. El tratamiento impersonal de asuntos que a veces son de gran

importancia personal para el cliente da lugar a la acusación de ‘soberbia’ y

‘altivez’ contra burócrata (...) Algunos se quejan del aire de superioridad que

toman los oficinistas.

Otra fuente más de conflictos con el público se deriva de la estructura

burocrática. El burócrata, en parte independientemente de su posición dentro

de la jerarquía, actúa como un representante del poder y del prestigio de toda

la estructura. En su papel oficial está investido de una autoridad definida. Esto

lleva a veces a una actitud real o aparentemente dominadora, que sólo puede

ser exagerada por la discrepancia entre su posición dentro de la jerarquía y su

posición con referencia al público. Las protestas y el acudir a otros empleados

por parte del cliente no suelen tener eficacia o las impide en gran parte el

antes mencionado esprit de corps que une a los funcionarios en un intragrupo

más o menos solidario. Esta fuente de conflictos puede reducirse al mínimo en

una empresa privada, ya que el cliente puede hacer una protesta eficaz

dirigiéndose a otra organización dentro del sistema de competencia. Pero con

el carácter monopolista de la organización pública, no es posible esa solución.

Además, en este caso la tensión aumenta a causa de una discrepancia entre

ideología y realidad: a los empleados del Estado se les llama ‘servidores del

pueblo’, pero de hecho son con frecuencia no subordinados, sino

superordinados, y rara vez puede conseguirse el alivio de la tensión acudiendo

a otras agencias en busca del servicio que se necesita. Esta tensión es

atribuible en parte a la confusión de la posición del burócrata y del cliente; el

cliente puede considerarse socialmente superior al funcionario, que es el que

domina por el momento.

Así, respecto de las relaciones entre empleados y clientela, una fuente

estructural de conflictos es la presión hacia el trato formulario e impersonal

cuando el cliente desea una consideración individual, personalizada. Puede

considerarse, pues, que el conflicto se deriva del empleo de actitudes y

relaciones inadecuadas. El conflicto dentro de la estructura burocrática nace de

la situación inversa, a saber, cuando relaciones personalizadas sustituyen a

relaciones impersonales estructuralmente requeridas. Este tipo de conflicto

puede caracterizarse del modo siguiente.

La burocracia, como hemos visto, está organizada como, un grupo

secundario formal. Las reacciones nominales implícitas en esta red organizada

de expectativas sociales están apoyadas por actitudes efectivas de los

individuos del grupo. Como el grupo está orientado hacia normas secundarias

de impersonalidad, cualquier falta de sometimiento ante las normas despertaré

antagonismo en quienes se identificaron con la legitimidad de las reglas. En

consecuencia, la sustitución del tratamiento impersonal por el tratamiento

personal dentro de la estructura encuentra una desaprobación general y es

caracterizada con epítetos como soborno, favoritismo, nepotismo, etc. Esos

epítetos son, por supuesto, manifestaciones de sentimientos heridos. La

función de este disgusto de hecho automático puede verse claramente relación

con las exigencias de la estructura burocrática. La burocracia es una

estructura de grupo secundario destinada a llevar a cabo ciertas actividades

que no pueden ser satisfactoriamente realizadas a base de criterios de grupo

primario. De ahí que la conducta que va contra las normas formularizadas sea

objeto de desaprobación sentimentalizada. Esto constituye una defensa

importante desde el punto de vista funcional levantada contra tendencias que

ponen en peligro la ejecución de actividades necesarias para la sociedad. Con

toda seguridad, esas reacciones no son prácticas racionalmente determinadas

destinadas de manera expresa al cumplimiento de esta función. Antes, visto en

relación con la interpretación de la situación por el individuo, dicho disgusto es

simplemente una reacción inmediata de oposición a la falta de honradez de los

que violan las reglas del juego. Sin embargo, y no obstante esta trama

subjetiva de referencia, esas reacciones sirven a la función latente de

conservar los elementos estructurales esenciales de la burocracia reafirmando

la necesidad de relaciones secundarias formalizadas y contribuyendo a evitar la

desintegración de la estructura burocrática que tendría lugar si esas relaciones

fueran suplantadas por relaciones personalizadas. El género de este tipo de

conflicto puede describirse como la intrusión de actitudes de grupo primario

cuando se requieren institucionalmente actitudes de grupo secundario, así

como el conflicto entre burócrata y cliente nace con frecuencia de la interacción

de tipo impersonal cuando se requiere individualmente un trato personal.

DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA

REQUISITOS DEL VIRTUOSO BUROCRATA

1) Disciplina

2) Superconformidad con las normas

CONCEPTO DE RITUALISMO

a) Desplazamiento de metas Conversión de una norma instrumental

en final

b) Adhesión puntillosa a

procedimientos formalizados

Las normas se cumplen incluso por

encima del nivel exigido de cumplimiento.

FUENTES ESTRUCTURALES DE SUPERCONFORMIDAD

1) Una burocracia eficaz exige seguridad y estricta observancia de las reglas.

2) Esta observancia de las reglas las convierte en absolutas; ya no se

consideran relativas a un conjunto de propósitos.

3) Esto impide la rápida adaptación en circunstancias especiales no claramente previstas por los autores de los reglamentos.

4) CONCLUSION: Los mismos elementos que conducen a la eficacia en general producen ineficacia en casos específicos.

CONCEPTOS ASOCIADOS

Incapacidad adiestrada (Veblen)Los talentos funcionan como puntos ciegos:Las personas “excesivamente preparadas” se encuentran “impreparadas” por su “preparación inadecuada”.

Psicosis profesional (Dewey) Desarrollo de preferencias, antipatías, prejuicios, discriminaciones en el ejercicio de la función.

CONVERSION DE FUNCIONES BUROCRATICAS EN DISFUNCIONES

FUNCIÓN DISFUNCIÓN

1) Normas Certeza de losprocedimientos

Ritualismo

2) Procedimientoescrito

Seguridad de registro de datos

1) Inseguridad por exceso de información recopilada

2) Papeleo (hoy: exceso de registros informáticos)

3) Trato despersonalizado

Evitar favoritismos en elprocesamiento de causas

1) Tratamiento inadecuado del caso especial

2) Injusticia