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Ref.: Informe aprobado el Quito DM, Señora MINISTRA DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS Ciudad De mi consideración: La Contraloría General del Estado, a través de la Dirección de Auditoría Interna del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, efectuó el examen especial de ingeniería al proceso de ejecución y fiscalización de la rehabilitación y mantenimiento de la carretera Santo Domingo – Quevedo – Babahoyo – Jujan, en la Dirección Provincial del Ministerio de Transporte y Obras Públicas de Los Ríos, por el período comprendido entre el 16 de marzo de 2010 y el 31 de diciembre de 2012. Nuestra acción de control se efectúo de acuerdo con las Normas Ecuatorianas de Auditoría Gubernamental emitidas por la Contraloría General del Estado. Estas normas requieren que el examen sea planificado y ejecutado para obtener certeza razonable de que la información y la documentación examinada no contienen exposiciones erróneas de carácter significativo, igualmente que las operaciones a las cuales corresponden, se hayan ejecutado de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, políticas y demás normas aplicables. Debido a la naturaleza de la acción de control efectuada, los resultados se encuentran expresados en los comentarios, conclusiones y recomendaciones que constan en el presente informe. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, las recomendaciones deben ser aplicadas de manera inmediata y con el carácter de obligatorio. Atentamente, Dios, Patria y Libertad, Ing. José Fernando Salazar Heredia, MBA DIRECTOR DE AUDITORÍA INTERNA – MTOP Click here to buy A B B Y Y P D F T r a n s f o r m e r 2 . 0 w w w . A B B Y Y . c o m Click here to buy A B B Y Y P D F T r a n s f o r m e r 2 . 0 w w w . A B B Y Y . c o m
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Ref.: Informe aprobado el
Quito DM,
SeñoraMINISTRA DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICASCiudad
De mi consideración:
La Contraloría General del Estado, a través de la Dirección de Auditoría Interna delMinisterio de Transporte y Obras Públicas, en uso de sus atribucionesconstitucionales y legales, efectuó el examen especial de ingeniería al proceso deejecución y fiscalización de la rehabilitación y mantenimiento de la carretera SantoDomingo – Quevedo – Babahoyo – Jujan, en la Dirección Provincial del Ministeriode Transporte y Obras Públicas de Los Ríos, por el período comprendido entre el16 de marzo de 2010 y el 31 de diciembre de 2012.
Nuestra acción de control se efectúo de acuerdo con las Normas Ecuatorianas deAuditoría Gubernamental emitidas por la Contraloría General del Estado. Estasnormas requieren que el examen sea planificado y ejecutado para obtener certezarazonable de que la información y la documentación examinada no contienenexposiciones erróneas de carácter significativo, igualmente que las operaciones alas cuales corresponden, se hayan ejecutado de conformidad con las disposicioneslegales y reglamentarias vigentes, políticas y demás normas aplicables.
Debido a la naturaleza de la acción de control efectuada, los resultados seencuentran expresados en los comentarios, conclusiones y recomendaciones queconstan en el presente informe.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de laContraloría General del Estado, las recomendaciones deben ser aplicadas demanera inmediata y con el carácter de obligatorio.
Atentamente,Dios, Patria y Libertad,
Ing. José Fernando Salazar Heredia, MBADIRECTOR DE AUDITORÍA INTERNA – MTOP
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CAPITULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
Motivo del examen
El examen especial de ingeniería al proceso de Ejecución y Fiscalización de la
Rehabilitación y Mantenimiento de la carretera Santo Domingo – Quevedo –
Babahoyo - Jujan, de la Dirección Provincial del Ministerio de Transporte y Obras
Públicas de Los Ríos, se realizó con cargo al Plan Operativo Anual de Control para
el 2013 de la Dirección de Auditoría Interna del Ministerio de Transporte y Obras
Públicas, en cumplimiento a la Orden de Trabajo 14441-02-2013-OT-DAI-MTOP de
13 de agosto de 2013, emitida por el Director de Auditoría Interna del MTOP.
Objetivos del examen
Evaluar el grado de cumplimiento de las leyes, normas y reglamentos aplicables
a la ejecución y fiscalización del proyecto.
Verificar el cumplimiento de los estudios, planos y especificaciones técnicas de
la obra.
Verificar el avance de los trabajos ejecutados y que constan en los informes del
fiscalizador.
Verificar que los valores planillados y pagados correspondan a las cantidades
de obra realmente ejecutadas.
Alcance del examen
El período analizado está comprendido entre el 16 de marzo de 2010 y el 31 de
diciembre de 2012; el Examen Especial de Ingeniería a ser ejecutado inicia con los
resultados obtenidos a través del informe DIAPA 0017-2010 aprobado el 30 de junio
de 2010 que fuera elaborado por la Contraloría General del Estado.
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Base legal
Mediante Decreto Supremo 92 de la Honorable Asamblea Nacional, publicado en el
Registro Oficial 70, de 1929-07-09, se creó el Ministerio de Obras Públicas y
Comunicaciones.
Con Acuerdo 037 del Ministro de Obras Públicas, publicado en el Registro Oficial 50
de 1984-10-23, se ratificó que la fecha oficial de creación del Ministerio de Obras
Públicas y Comunicaciones es el 1929-07-09.
Mediante Decreto Presidencial, publicado en el Registro Oficial 18 de 2007-02-08,
se creó el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, que sustituyó al Ministerio de
Obras Públicas y Comunicaciones.
Para la ejecución de sus programas en las diferentes provincias del país, el
Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones cuenta en su organización interna
con 4 Subsecretarías y 17 Direcciones Provinciales, cada una con una jurisdicción
provincial, según consta en el Acuerdo Ministerial 60 publicado en Registro Oficial
187 de 2000-10-19.
Estructura Orgánica
PROCESO GOBERNANTE
Responsable: Director Provincial del MTOP – Los Ríos
PROCESOS AGREGADORES DE VALOR
Gestión de Infraestructura Provincial
Subproceso Estudios
Subproceso Construcciones
Subproceso Conservación Vial
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PROCESOS HABILITANTES
De Asesoría Jurídica
Subproceso Asesoría Jurídica
De Apoyo
Subproceso Recursos Humanos
Subproceso Servicios Institucionales
Subproceso Financiero
ORGANIGRAMA DE LA DIRECCIÓN PROVINCIAL DEL MTOP – LOS RÍOS
Objetivos de la Dirección de Transporte y Obras Públicas de Los Ríos
Promover el desarrollo económico y social de la provincia de Los Ríos, a través de
la Infraestructura y servicios de transporte, coordinando y fiscalizando los
programas de inversión, los convenios suscritos por el MTOP con los distintos
organismos regionales involucrados, apoyando las acciones tendientes al cuidado
del medio ambiente y participación ciudadana.
ASESORÍAJURÍDICA
SERVICIOSINSTITUCIONALES
GESTIÓNFINANCIERA
RECURSOSHUMANOS
GESTIÓNTECNOLÓGICA
GESTIÓN DEINFRAESTRUCTURA
GESTIÓN DELTRANSPORTE
DIRECTORPROVINCIAL
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Historial de Contratos de la carretera en estudio
1.- Rehabilitación yMantenimiento de lacarretera
Contratista Fecha deSuscripción
Monto en USD
Contrato original:
Rehabilitación
Mantenimiento
Total:
Cía. Hidalgo
&Hidalgo
31 de julio de
2008
30 231 355,20
5 586 480,00
----------------------
35 817 835, 20
Contrato
complementario
7 de mayo de
2009 16 132 484, 32
Orden de Cambio 1 17 de septiembre
de 2010
16 552 241, 03
Orden de Cambio 2 22 de marzo de
2011
---------------------
Orden de Cambio 3 29 de septiembre
de 2011
---------------------
Modalidad:“Costo+ Por-
centaje”: Construcción
del Puente Gemelo” 5 057 647, 31
TOTAL 78 987 892, 45
2.- Fiscalizaciónde la Rehabilita-ción
Contratista Fecha deSuscripción
Monto en USD
Contrato original Consultora Richard
Hidalgo Vásconez
4 de septiembre de
2009 884 882, 16
Diferencia Acta de
Negociación 72 510, 14
Reajuste de
Fiscalizaciòn 43 842, 71
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Contrato
Complementario 15 de diciembre de
2011 ------------------Contrato
Complementario 25 de diciembre de
2011
144 142. 94
Convenio de Pagopor Estudios delPuente Gemelo
124 748. 00
Fiscalización delPuente Gemelo, delvalor autorizado porla Ministra deTransporte y ObrasPúblicas
209 704,70
Fiscalización delPuente Gemelo, delvalor autorizado porel SubsecretarioRegional 5 delMTOP
201 985, 17
TOTAL 1 681 815. 82
Monto de recursos examinados
El valor examinado dentro del período analizado, desde el 16 de marzo de 2010 al
31 de diciembre de 2012, es de 41’ 677 788,37 USD., (Cuadro A)
Información del proyecto
El proyecto se encuentra ubicado en la provincia de Los Ríos, corresponde al
Corredor Troncal de la Costa E-25: se lo dividió en cinco tramos: el Tramo 1:
Babahoyo- Jujan con una longitud aproximada de 13,97 km, el Tramo 2: Babahoyo-
Quevedo - con una longitud aproximada de 101,00 km; el Tramo 3: Quevedo -
Santo Domingo con una longitud aproximada de 100,80 km.; tramo 4: By Pass
Santo Domingo - Quito con una longitud aproximada de 9,50 km; y, el tramo 5: By
Pass Santo Domingo - Quevedo, con una longitud aproximada de 9,50 Km.,
Mantiene un buen trazado geométrico tanto horizontal como vertical, con
pendientes longitudinales bajas. Todos los tramos constan de dos carriles, a
excepción del tramo 1 que tiene 4 carriles y que atraviesa zonas de terreno
netamente agrícolas en producción de arroz, caña de azúcar, soya, maíz, mangos
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y banano, por lo que el mayor tráfico que posee, es eminente de camiones pesados
que van: unos al Puerto de Guayaquil para la exportación de productos y otros con
dirección a la Sierra para el intercambio comercial, además de buses que trasladan
pasajeros a las diferentes poblaciones de esta importante arteria vial que une la
Sierra con la Costa.
Proceso Precontractual
No corresponde su estudio en el presente examen especial pues el período
examinado según el alcance es de 16 de marzo de 2010 al 31 de diciembre de
2012.
Financiamiento
Los pagos para este contrato, se los realiza con los recursos asignados en la
partida presupuestaria 2008- 520- 9999- 0000- 33- 00- 023- 001- 750105- 0000-
001-0000-D51-2210601-07 “REHABILITACIÓN JUJÁN-SANTO DOMINGO con una
asignación de 36 764 097,63 USD., inicial en el año 2008 y los incrementos que
fueran solicitándose por autoridad competente para cubrir los trabajos adicionales;
y, la diferencia con las asignaciones que para el efecto se harán constar en los
presupuestos de los ejercicios fiscales correspondientes a 2009, 2010, 2011 y para
el mantenimiento rutinario de los presupuestos antes indicados, conforme lo
certifica el Director Financiero del MTOP en memorando 864-DGF-P de 8 de Julio
de 2008.
Administración, supervisión y fiscalización
La Administración del contrato para la construcción de la Vía E-25, Tramos: Santo
Domingo de los Colorados-Quevedo-Babahoyo-Jujan, incluidos los By Pass de
Santo Domingo-Quito y Santo Domingo-Quevedo, suscrito con la empresa Hidalgo
& Hidalgo, estuvo a cargo del Subsecretario de la Infraestructura del Transporte y
de la Dirección de Construcciones del Transporte con sede en la ciudad de Quito
hasta la desconcentración de la Entidad en Junio de 2011 y la Supervisión bajo la
responsabilidad de la Dirección Provincial del MTOP de los Ríos, con Sede en
Babahoyo.
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La fiscalización, en la fase inicial estuvo a cargo del servidor público… de la
Dirección Provincial del MTOP de Los Ríos con Sede en Quevedo y posteriormente
fue asumida por la consultora Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda., mediante un
contrato suscrito, el 4 de septiembre de 2009, por un monto de 884 882,16 USD
con un plazo de ejecución de 12 meses desde la notificación de entrega del
anticipo, correspondiente al 30% del monto del contrato.
Estado actual del proyecto
De la información proporcionada, por la Unidad Técnica y Económica del MTOP de
Los Ríos, y del recorrido de campo realizado por el equipo de control, se determinó
que el avance del proyecto de Rehabilitación es del 238,18 % hasta la fecha final
del período analizado; el tiempo transcurrido de Mantenimiento Rutinario es de 11
meses, es decir del 22,92 % del plazo contractual, faltando por ejecutarse el
77,08% de los trabajos contratados en el período del mantenimiento es decir hasta
el 31 de enero de 2016.
Servidores relacionados
En el anexo 1, se detallan los nombres, apellidos, cargo y período de los servidores
relacionados con el presente examen especial de ingeniería.
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CAPITULO II
Seguimiento de recomendaciones
La Dirección de Auditoría de Proyectos y Ambiental de la Contraloría General del
Estado, realizó el examen especial de ingeniería a la rehabilitación y mantenimiento
de las carreteras Santo Domingo – Esmeraldas y Santo Domingo – Babahoyo –
Jujan, a cargo del Ministerio de Transporte y Obras Públicas MTOP, por el período
comprendido entre el 2 de enero de 2009 y el 15 de marzo de 2010; producto de
dicha actividad de control se emitió el informe DIAPA 0017-2010 aprobado el 30 de
junio de 2010, por el Director de Auditoría de Proyectos y Ambiental; en el
documento mencionado, constan once recomendaciones, las mismas que se
evidenciaron y comunicaron a la máxima Autoridad de la Entidad que han sido
cumplidas.
Recepción Provisional del Puente Gemelo 2
El 23 de diciembre de 2010, la Ministra de Transporte y Obras Públicas autorizó la
construcción del Puente Gemelo 2 sobre el río Babahoyo, localizado en el paso
lateral de la ciudad del mismo nombre.
Con oficio 009-SR5-2011 de 10 de enero de 2011, el Subsecretario Regional 5 del
MTOP, dispuso a la consultora fiscalizadora Richard Hidalgo Vascones Cía. Ltda.,
realizar de manera urgente los estudios para la construcción del mencionado
Puente, que permita iniciar su construcción en el menor tiempo posible.
Con oficio 073/SQBJ-RHV de 14 de marzo de 2011, la citada empresa consultora
Fiscalizadora, remitió para la revisión del Subsecretario de Infraestructura del
Transporte, la memoria técnica de cálculo y planos de la infraestructura del Puente
Gemelo 2.
El Director de Estudios del Transporte aprobó con memorando DEV-2011-862-ME
de 23 de marzo de 2011 el diseño de los accesos y mediante memorando DEV-
2011-1297-ME del 5 de mayo del 2011, el diseño estructural del tramo central; de
esta manera, quedó aprobado la totalidad de los estudios para la construcción del
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Puente Gemelo 2, comunicando del particular al Director de Construcciones del
Transporte; quien con oficio DCT-11-525-OF de 11 de mayo de 2011, pone en
conocimiento del: Director Provincial del MTOP-Los Ríos, Gerente de la contratista
Hidalgo & Hidalgo y Gerente de la Consultora Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda.,
la aprobación de los estudios del referido Puente.
Es preciso mencionar que la construcción del puente se inicia el 25 de mayo de
2011, ejecución que se concluye en julio de 2012; sin embargo, los trabajos
correspondientes a la rehabilitación de la vía se recibieron provisionalmente el 30
de enero del 2012, en cuya acta de entrega provisional, consta que el puente
Gemelo 2 se encuentra en construcción y que a esa fecha se han tramitado dos
planillas de “costo + porcentaje”, correspondientes a la ejecución de dichos
trabajos.
Es así, que los trabajos de construcción del puente Gemelo 2 no han sido recibidos
provisionalmente hasta la fecha de terminación contractual de los trabajos de la
rehabilitación de la carretera, prevista en la Orden de Cambio 3, en la que se
estableció la conclusión de la obra el 31 de diciembre de 2011; toda vez, que el
Puente Gemelo 2, pasó a formar parte integral de la rehabilitación de la vía, por lo
que debió haber concluido en esa fecha; sin embargo, según se desprende del
oficio MTOP-DPR-13-352-OF de 2 de octubre de 2013, suscrito por el Supervisor
de la Construcción del Puente Gemelo 2, que en el numeral 2) indica:
“…los trabajos de construcción del Puente Gemelo 2, se iniciaron el 27 demayo de 2011 y la fecha de terminación fue julio de 2012…”
Por su parte y con la finalidad de concluir la ejecución del Puente Gemelo 2 sobre el
río Babahoyo, el Subsecretario Regional 5 del MTOP, el 12 de marzo de 2012, con
memorando 037-SR5-2012, con base al Acuerdo Ministerial 046 de 11 de junio de
2011, autorizó el incremento del valor de “Costo más Porcentaje” para la
construcción del Puente Gemelo 2, por un valor de 2 964 401,37 USD.
El 18 de diciembre de 2012, se canceló la cuarta y última planilla correspondiente al
pago del Puente Gemelo 2, no obstante hasta la fecha de corte del examen, 31-12-
2012, no se ha realizado la recepción provisional ni levantado el acta de entrega
recepción provisional del Puente Gemelo 2, inobservando lo establecido en las
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normas de Control Interno 408-29 “Recepción de obras”.- que prevé la provisional a
efectuarse en 15 días después de que el contratista de la obra haya notificado por
escrito la finalización de las obras de construcción y la 408-17 Administrador del
contrato quien a) velará porque la obra se ejecute de acuerdo con lo planeado y
programado; y, h) Intervenir en las actas de entrega recepción provisional, parcial,
total y definitiva.
Con oficios: 076-DAI-14441-02-2013 del 5 de septiembre de 2013, el equipo de
control solicitó al Supervisor del MTOP-Los Ríos, la información referente a la
recepción provisional y el acta respectiva debidamente legalizada; ante el
requerimiento, con oficio MTOP-DPR-13-352-OF de 2 de octubre de 2013 en el
numeral 3) el servidor público indicó lo siguiente:
“…En vista de que la construcción del Puente Gemelo 2 se la realizómediante “Costo +Porcentaje”, éste no tenía plazo, además se adjuntó eloficio N° DCT-11-215-OF, de 23 de febrero de 2011, suscrito por el Directorde Construcciones del Transporte, en el cual indica que: “la construcción delPuente Gemelo 2, no influye en el plazo contractual del proyecto”…- LaRecepción Provisional de los trabajos del Puente Gemelo 2, no se harealizado en vista de que no ha sido solicitada por el contratista…”
Lo expresado por el Supervisor MTOP-Los Ríos, ratifica lo comentado por el equipo
de control, por cuanto confirma la inexistencia del acta de entrega recepción
provisional del Puente Gemelo 2 sobre el río Babahoyo.
El Director de Construcciones del Transporte en oficios: DCT-11-215-OF y DCT-11-
292-OF de 23 de febrero de 2011 y 12 de marzo de 2011 respectivamente; dirigidos
al Director Provincial del MTOP-Los Ríos, argumenta que las obras dispuestas en la
Orden de Trabajo bajo la modalidad de “Costo + Porcentaje”, no tienen plazo de
ejecución, lo que generó que no se integre a la Recepción Provisional de la
Rehabilitación de la Carretera Santo Domingo – Quevedo – Babahoyo - Jujan,
incluidos los By Pass de Santo Domingo - Quevedo y Santo Domingo-Quito; con las
obras del Contrato Complementario y las resultantes de las Órdenes de Cambio 1,
2 y 3 suscritas con la contratista Hidalgo & Hidalgo.
Con oficio 071-DAI-14441-02-2013 del 18 de septiembre de 2013 el equipo de
control solicito al Subsecretario Regional 5, presente los justificativos relacionados
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con la suscripción de una Orden de Cambio posterior a la aprobación del aumento
de plazo contractual de 117 días, es decir hasta el 26 de abril de 2012; como consta
en el oficio N° 072-SUBREG5-VC-2011 de fecha 30 de diciembre de 2011, que
fuera dirigido al Ministro de Transporte y Obras Públicas (E), manifestando que son
necesarios realizar los trabajos adicionales en el Puente Gemelo 2. De igual
manera se solicitó al citado Subsecretario información sobre la Recepción
Provisional del Puente Gemelo 2; sin recibir respuesta a lo requerido.
De conformidad a lo establecido en el Art. 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General del Estado, el equipo de control mediante oficios 106, 107, 108, 109, 110,
111, 112, 115, 116, 117, 119, 120, 121, 122, 124,125 y 126-DAI-14441-02-2013 de
fecha 29 de octubre de 2013, comunicó resultados provisionales a: Ministra de
Transporte y Obras Públicas, Subsecretario de la Infraestructura del Transporte,
Subsecretario Regional 5 MTOP, Director Provincial, Coordinador Técnico de la
Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos, Supervisor del MTOP-Los Ríos de la
construcción del Puente Gemelo 2, Delegado a la Recepción Provisional del Puente
Gemelo 2, ex Director de Construcciones del Transporte, Superintendente de
Proyectos, Superintendente del Proyecto de la Carretera, Apoderado Especial Cía.
Hidalgo & Hidalgo; Gerente de Consultora, Coordinador de Proyecto y Jefe de
Fiscalización de la Consultora Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda.; y, ex Director
de Estudios del Transporte del MTOP.
Al respecto, con memorando MTOP-SUBREG5-2013-1484-ME y oficio MTOP-
DPR-13-393-OF de 5 de noviembre de 2013; con memorandos MTOP-DPR-2013-
2632,2633-ME de 6 de noviembre de 2013; el Subsecretario Regional 5,
Coordinador Técnico de la Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos, Supervisor del
Puente Gemelo 2; y, Director Provincial del MTOP-Los Ríos; respectivamente,
manifestaron lo siguiente:
“…Sin perjuicio de no haberse suscrito el documento de recepción de la obra,se ha pagado la totalidad de las planillas de obra…- La recepción de la obrase encuentra en proceso, de conformidad a la solicitud presentada, por elcontratista mediante oficio No 070 –S.C.G. de 15 de octubre de 2013…”.
Lo manifestado por los servidores públicos, ratifica lo comentado por el equipo de
control, por cuanto evidencia que la solicitud para la recepción provisional del
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Puente Gemelo 2, fue emitida en octubre de 2013, es decir, en el proceso de
ejecución de esta acción de control.
Con oficio 070-S.C.G de 15 de octubre de 2013, el Superintendente del Proyecto,
solicita al Director Provincial del MTOP-Los Ríos, lo siguiente:
“…y habiendo transcurrido más de trece meses de prueba desde suconclusión, solicitamos a usted, disponer a quien corresponda, se inicie eltrámite de Recepción Definitiva del Puente de la referencia…”
El Director Provincial del MTOP - Los Ríos, en sumilla inserta oficio 070-S.C.G de
15 de octubre de 2013 del 24 de octubre de 2013, solicitó al Supervisor de la
construcción del Puente su revisión e informe; mismo que, con memorando MTOP-
DPR-2013-2612-ME de 4 de noviembre de 2013 informó a la autoridad provincial
indicando lo siguiente:
“…le sugiero a usted, salvo su mejor criterio, nombre la Comisión y convocara la constructora Hidalgo & Hidalgo para realizar la Recepción Provisionalde la construcción del Puente Gemelo sobre el Río Babahoyo...”.
Al respecto, el Director Provincial del MTOP - Los Ríos, con memorando MTOP-
DPR-2013-2619-ME de 4 de noviembre de 2013 delegó al ingeniero con Sede en
Babahoyo y al ingeniero con Sede en Quevedo, en sus condiciones de
Supervisores del MTOP, para que realicen la diligencia de Recepción Provisional
del Puente Gemelo 2 para el jueves 7 de noviembre de 2013, debiendo actuar en
calidad de observador el Superintendente de la Consultora Fiscalizadora, Richard
Hidalgo Vásconez Cía. Ltda.
Con oficio 071-DAI-14441-02-2013 de 18 de septiembre de 2013, el equipo auditor
requirió del Subsecretario Regional 5 MTOP, indique las razones por las cuales no
se recibieron los trabajos del Puente Gemelo 2 conjuntamente con las obras del
Contrato Original de Rehabilitación y sus incrementos a través del Contrato
Complementario y sus 3 Órdenes de Cambio, a lo que la mencionada autoridad
indicó:
“…por criterio emitido y ratificado por el Ing. NN (Director de Construccionesel Transporte)(sic), no influía en el plazo contractual del proyecto…-Por esono hubo solicitud de la contratista ni del consultor ni se realizó la Recepción
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de los trabajos del Puente Gemelo, sino únicamente para el ContratoPrincipal…”.
Por lo expuesto, se confirma que el Puente Gemelo 2, concluido el 29 de julio de
2012, no ha sido recibido provisionalmente, pese a que la Rehabilitación de la
carretera, fue recibida provisionalmente el 30 de enero de 2012, lo que implica que
han transcurrido 16 meses a partir de la terminación de los trabajos del puente
Gemelo 2, sin efectuarse la recepción provisional del mismo hasta la fecha de
lectura del borrador, ratificando lo comentado en el presente informe.
Conclusiones
La falta de gestión por parte del Director Provincial del MTOP-Los Ríos y del
Supervisor del MTOP - Los Ríos, Administrador y Supervisor del contrato, impidió
que se realicen acciones tendientes a efectuar la Recepción Provisional del Puente
Gemelo 2, como parte integral del contrato de Rehabilitación de la carretera Santo
Domingo-Quevedo-Babahoyo-Jujan, ocasionando que no se pueda verificar si la
obra cumplió con las especificaciones técnicas establecidas en los estudios; así
como las condiciones en que se debería recibir la obra, respecto a la calidad y
cantidad real de trabajos del Puente ejecutado , tampoco conminaron a la empresa
contratista a presentar la solicitud de recepción provisional de los trabajos del
Puente Gemelo 2, dentro de los quince días posteriores a su culminación, a pesar
de haber transcurrido 16 meses desde la terminación de la obra hasta la fecha de
corte del examen 31-12-2012, incumpliendo las Normas de control interno 408-29
“Recepción de las obras” y 408-17 “Administrador del contrato”, lo cual dio lugar, a
que los trabajos de construcción del Puente Gemelo 2 contenidos en la orden de
trabajo emitido por la Ministra de Transporte y Obras Públicas, no sean recibidos
conjuntamente con los trabajos de Rehabilitación de la carretera.
El Director de Construcciones del Transporte, al afirmar que la construcción del
Puente Gemelo 2, bajo la modalidad de “Costo más Porcentaje”, no influía en el
plazo contractual del proyecto de Rehabilitación de la carretera, incumplió el artículo
1510 del Libro Cuarto del Código Civil, al no considerar que para el cumplimiento de
una obligación debe determinarse el plazo de ejecución; de igual manera incumplió
las Normas de Control interno 408-29 “Recepción de las obras” y la 408-17
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“Administrador del contrato”, responsabilidad que la ejerció antes de la
desconcentración de la Entidad ocurrida en junio de 2011, permitió que las
autoridades que laboran en la Región 5 y en la Provincia de Los Ríos, no manejen
el contrato de rehabilitación suscrito, con todos sus incrementos legalizados por
autoridad competente, en forma integral hasta el cierre contractual.
Recomendación
El Subsecretario Regional 5 del MTOP
1. Dispondrá al Director Provincial del MTOP-Los Ríos, proceda a la Recepción
Provisional de los Trabajos del Puente Gemelo 2, con la finalidad de finiquitar
la entrega de la obra motivo de la orden de trabajo bajo la Modalidad de
“Costo +Porcentaje” y se elabore el acta de entrega recepción respectiva,
gestión que permitirá conocer la calidad de la obra, montos pagados, tiempo
de ejecución, etc., e integrar a la entrega de las demás obras resultantes del
contrato original más contrato complementario y órdenes de cambio 1,2 y 3,
efectuadas el 30 de enero de 2012.
Fiscalización de la Rehabilitación de la Carretera Santo Domingo-Quevedo-Babahoyo-Jujan y Puente Gemelo 2
El 1 de septiembre de 2009 el Delegado del Ministro de Transporte y Obras
Públicas y el Gerente de la Compañía Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda.,
suscribieron el Contrato Original de Fiscalización, por un monto de 884 882,16
USD., cuyo objeto era la prestación de servicios de consultoría para ejecutar la
“Fiscalización de la reconstrucción de la carretera Santo Domingo–Quevedo–
Babahoyo–Jujan”; los pagos de las planillas corresponderían al 2,85% de
participación del monto de la planilla de avance de la reconstrucción.
Cabe señalar que dentro del período del análisis, se suscribieron 3 Órdenes de
Cambio al Contrato Principal de Rehabilitación de la carretera, esto es: el 17 de
septiembre de 2010, 22 de marzo de 2011 y 29 de septiembre del mismo año,
acciones administrativas, mediante las cuales se incrementó el monto en
21 609 888,34 USD., y el plazo contractual hasta el 31 de diciembre de 2011.
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El 6 de octubre de 2009, la consultora recibió el anticipo por un valor de 265 464,65
USD, dando inicio al plazo contractual de doce meses establecido en el contrato,
mismo que debía concluir el 6 de octubre de 2010.
El 5 de octubre de 2010 y el 23 de marzo de 2011, el Subsecretario de la
Infraestructura del Transporte, Director de Construcciones del Transporte, Director
Provincial y Supervisor Vial del MTOP-Los Ríos; conjuntamente con el Gerente de
la Consultora Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda., suscribieron dos Actas de
Negociación, lo que incidió que el monto de este contrato se incremente en
72 510,14 USD, ampliando el plazo hasta el 30 de septiembre de 2011.
Cabe señalar que en estos documentos se estipula que las condiciones de
participación de la fiscalización seguirán siendo las mismas del contrato original.
Sin embargo, es preciso mencionar que el Subsecretario Regional 5 del MTOP,
Director Provincial del MTOP-Los Ríos y Supervisor Vial del MTOP de Los Ríos,
con el Gerente de la Consultora Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda., suscribieron
un Acta de negociación el 29 de junio de 2011. Este documento se emitió con la
finalidad de justificar la utilización de personal y equipos para ejecutar la
fiscalización de la construcción del Puente Gemelo 2, desde el inicio hasta el 31 de
diciembre de 2011, fecha de terminación de los trabajos y por tanto de la relación
contractual con la Compañía Consultora Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda.; en
esta Acta se evidenció, que la oferta económica negociada alcanzó el 7,585% del
valor del Puente.
Con el objeto de legalizar las antes citadas Actas, el 5 de diciembre de 2011, el
Subsecretario Zonal 5 del MTOP y el Gerente General de la compañía consultora
Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda., suscribieron los Contratos Complementarios
1 y 2.
Los pagos correspondientes a la construcción del Puente Gemelo sobre el río
Babahoyo, se realizaron de la siguiente manera:
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Planillas normales Costo+%Planilla CUR Fecha Monto
1 303 22/02/2012 2.238.092,562 2562 19/09/2012 526.636,583 3719 18/12/2012 962.862,104 3720 18/12/2012 1.700.093,35
Total 5.427.684,59
Por consiguiente, los pagos objeto por la Prestación de servicios de consultoría
para ejecutar la fiscalización de la construcción del Puente Gemelo, se realizaron
de la siguiente manera:
Planillas normales Planillas de reajuste
Planilla CUR Fecha Monto Planilla CUR Fecha Monto
1 450 2012-03-08 169 759,32 1 4512012-03-08 17 909,63
2 3712 2012-12-13 39 945,38 2 37132012-12-13 5 023,09
3 3714 2012-12-13 73 033,09 3 37152012-12-13 9 183,84
4 1185 2013-04-17 128 952,08 4 11872013-04-17 16 557,95
Total 411 689,87 Total 48.674,51
Con memorando 001-VC-SR5-2012 de 3 de enero de 2012, el Subsecretario
Regional 5 del MTOP, autorizó a la compañía Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda.,
seguir actuando en los trabajos de Fiscalización del Puente Gemelo 2, hasta que
termine la construcción del mismo y estableció que dicha disposición se legalizará
mediante Contrato Complementario 3.
En lo concerniente al pago de las dos primeras planillas de fiscalización del Puente
Gemelo 2, se evidenció su respaldo en el Contrato Complementario 1 de
Fiscalización, suscrito el 5 diciembre de 2011; sin embargo, los pagos
correspondientes a las dos últimas planillas de fiscalización, se respaldaron en la
autorización de prórroga de plazo contenida en oficio 001-VC-SR5-2012 de 3 de
enero de 2012, suscrito por el Subsecretario Regional 5 del MTOP; y, la
Autorización de Incremento del “Valor del Costo más Porcentaje” del Puente
Gemelo 2 y de la Fiscalización Contratada por un valor de 230 000,00 USD,
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contenido en Memorando 037-SR5-2012 de 12 de marzo de 2012, suscrito por el
Subsecretario Regional 5; determinándose un pago de parte de la Dirección
Provincial del MTOP-Los Ríos, por 227 726,96 USD., con base al contrato
complementario 3 antes citado.
Cabe mencionar que la Consultora fiscalizadora si cumplió con los trabajos de
fiscalización programados para la construcción del Puente Gemelo 2, mismo que
fue concluido el 29 de julio de 2012, su participación se evidencia en informes
mensuales y en la aprobación de las planillas de “Costo más Porcentaje”,
respectivas.
Lo mencionado, evidencia que se inobservó, dentro del período examinado y hasta
el análisis del trabajo de campo, lo establecido en el numeral 8.1.2 de la Cláusula
Octava.-Prórrogas de Plazo, numeral 13.1 de la Cláusula Décima Tercera,
“Contratos Complementarios”, Cláusula Décimo Sexta.-“Ampliaciones de Plazo”; y,
las Normas de Control Interno 408-17 “Administrador del contrato”, 401-03
“Supervisión”, y 403-08 “Control previo al pago”.
Por otra parte, las cuatro planillas correspondientes a la fiscalización del Puente
Gemelo 2 sobre el río Babahoyo, fueron pagadas con un porcentaje de
participación correspondiente al 7,585%, aprobado en la negociación entre el
Subsecretario Regional 5, el Director Provincial del MTOP-Los Ríos, el Supervisor
de la Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos y la Empresa Consultora Richard
Hidalgo Vásconez Cía. Ltda., mismo que difiere al establecido en el contrato original
que fue de 2,85%, sin contar con una justificación documentada técnicamente, de
cuáles fueron las razones para el incremento del porcentaje de participación en:
personal técnico especializado y administrativo, más equipos especiales para su
control.
Lo comentado se produjo debido a la negociación, sin sustento técnico demostrado,
que justifique la razón del real incremento para las nuevas condiciones a pactarse
por el trabajo de la Fiscalización de la construcción del Puente Gemelo 2,
ocasionando que quienes aprobaron las planillas y ordenaron el pago adicional por
130 909,92 USD., resultante del incremento del porcentaje pactado inicialmente,
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inobservaran lo establecido en el numeral 5.4 de la Cláusula Quinta: “Valor Total del
Contrato y Forma de Pago”; y, la Norma de Control Interno 401-03 “Supervisión”.
Al respecto, el contrato original de fiscalización establece lo siguiente:
El numeral 5.4 de la Cláusula Quinta: “Valor total del contrato y forma de pago”
indica:
“… El pago por los trabajos de Consultoría será el 2,85% del monto de laplanilla de avance de la Reconstrucción, no reajustada; dicho porcentaje seha determinado en la negociación de conformidad… La planilla por losservicios de Consultoría se presentará luego de aprobada la planilla deejecución de los trabajos como porcentaje; sin tener en cuenta el detalle de laoferta económica negociada…”.
Numeral 8.1.2 de La cláusula Octava.-Prórrogas de Plazo indica:
“…Cuando el Ministerio de Transporte y Obras Públicas representado por laAdministración y/ o Supervisión del contrato, ordene por escrito la ejecuciónde servicios de consultoría adicionales a los contratados…”
Numeral 13.1 de la Cláusula Décima Tercera: “Contratos Complementarios”,
establece lo siguiente:
“…Si durante la ejecución de LOS SERVICIOS DE CONSULTORÍA objeto delpresente contrato, La CONSULTORA O EL MINISTERIO encontrarensituaciones en las que sea necesario ampliar, modificar ó complementar elalcance del presente contrato, el Ministerio decidirá y convendrá con laCONSULTORA la suscripción de un contrato complementario, sujetándose alo establecido en el Artículo 87 de la LONSCP…”
Cláusula Décimo Sexta.-“Ampliaciones de Plazo”, contempla lo siguiente:
“…El Ministerio podrá prorrogar el plazo del contrato, sólo en los casos quese indican a continuación.- 16.3 En casos de prórroga de plazo, las partesacordarán un nuevo cronograma que será suscrito por ellas y sustituirá aloriginal y precedente y tendrá el mismo valor contractual del sustituido.-16.4En casos de prórroga de plazo en el contrato de ejecución de obra, laspartes precedente y tendrá el mismo valor contractual al sustituido.- 16.5 Enlos casos indicados en los numerales 16.1 y 16.2 las partes acordarán elequipo y personal necesarios para cubrir esos períodos de conformidad conla cláusula Décimo Tercera…”
Las Normas de Control Interno: 408-17 “Administrador del contrato”, establece que
el servidor encargado velará porque la obra se ejecute de acuerdo con lo planeado
y programado; la 401-03 “Supervisión” señala que los directivos de la entidad,
establecerán procedimientos de supervisión de los procesos y operaciones, para
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asegurar que cumplan con las normas y regulaciones previstas; la 403-08 “Control
previo al pago”.- Las servidoras y servidores de las instituciones del sector público
designados para ordenar un pago, suscribir comprobantes de egreso o cheques,
devengar y solicitar pagos vía electrónica, entre otros, previamente observarán que:
c) Los pagos estarán debidamente justificados.
Con oficios 071-DAI-14441-02-2013 de 18 de septiembre de 2013, el Equipo de
Control solicitó al Subsecretario Regional 5 del MTOP, información relacionada con
las novedades comentadas en la fiscalización del Puente Gemelo 2; al respecto con
memorando MTOP-SUBREG5-2013-1444-ME de 28 de octubre de 2013, el
servidor público, manifestó lo siguiente:
“…como es evidente la fiscalización para la construcción de un puente,demanda técnicos especialistas en varios aspectos, que no son los mismosque se requieren para una rehabilitación y mantenimiento de una vía. Parael puente se requieren técnicos especialistas en Estructura, Geotecnia,Pilotaje y Cimentaciones, Hidráulico e Hidrológico, Ambientalista, etc., locual resulta en un incremento significativo en el costo de la Fiscalización…-”
Lo antes mencionado por el Subsecretario Regional 5 del MTOP, no concuerda con
la oferta que él negoció para la fiscalización del Puente, en la cual no se evidenció
la participación del Director de Fiscalización, Fiscalizador Residente, Hidráulico,
Hidrológico, Pilotaje ni Cimentación; sin embargo, se consideró un gasto
administrativo elevado; situación que confirma lo comentado por el equipo de
control.
Con oficio 084-DAI-14441-02-2013 del 1 de octubre de 2013, el equipo de control
solicitó al Director Provincial del MTOP-Los Ríos, manifieste las razones por las que
la Entidad, autorizó el incremento del porcentaje de la fiscalización contratada a
7,58 frente al porcentaje de 2,85 constante en el contrato de Rehabilitación de la
vía; con memorando MTOP-DPR-2013-2430-ME, del 8 de octubre de 2013,
manifiesto lo siguiente:
“…Los trabajos para la Fiscalización de este puente, no estabancontemplados en este contrato, por ser trabajos de otra naturaleza como esla Fiscalización de este Puente donde hay concentración de especialistas:Estructural, Geotécnico, Hidráulico, Hidrológico, Ambientalista,Cimentaciones, Pilotaje, etc. De gran magnitud técnica, económica y demucha responsabilidad, siempre tienen mayor porcentaje de valoración parasu fiscalización.-con oficio No 427-SD-J-RHV de julio 19 de 2011 fueron
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puestas a consideración de ésta Dirección Provincial, amparándose en lascláusulas DECIMA TERCERA, Contrato Complementario, numerales 131 y132 y DÉCIMA SEXTA AMPLIACIÓN DE PLAZO, numeral 16.5, estando deacuerdo la Supervisión, fue enviada a la Subsecretaría de la Regional 5,para la continuación de su trámite y aprobación correspondiente.-laDirección Provincial analizó toda la documentación de la propuestapresentada por la Consultora e hizo las siguientes acotaciones:...no debíaconsiderar al Director de Fiscalización ni al Fiscalizador Residente, lossueldos del personal técnico, auxiliar y administrativo, fueron los mismos delcontrato original, así como los costos indirectos, etc..-El personal técnico,auxiliares y administrativo se ajustaron de acuerdo a las necesidades de laobra a fiscalizar, disminuyendo, aumentando o suprimiendo su participacióny para dar mayor seriedad a este proceso se firmó una Acta de Negociación,legalizada por los Ingenieros Subsecretario Regional 5, Director Provincialdel MTOP-Los Ríos, Supervisor del MTOP-Los Ríos, y, Superintendente dela Consultora.-Para corroborar…el valor de la Fiscalización y construccióndel Puente Gemelo original,…fue $ 48 900 y 788 683,63…..que representa6,20%... legalizado el 31 de diciembre del 2001…”
Con oficio 093-DAI-14441-02-2013 de 10 de octubre de 2013 dirigido al Director
Provincial del MTOP-Los Ríos, Auditoría Interna solicitó se indique cuál es el
documento legal que fue preparado en la Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos o
en la Subsecretaría Regional 5, para viabilizar el pago de la diferencia de la
Fiscalización contratada, autorizada por el Subsecretario Regional 5 de Costo más
Porcentaje por la Terminación del Puente Gemelo 2, requerimiento que no fue
atendido, hasta la lectura del borrador de informe.
Con oficios 101-DAI-14441-02-2013 de 17 de octubre de 2013, dirigido al Director
Provincial del MTOP-Los Ríos, el equipo de control consultó si se legalizó mediante
un Contrato Complementario 3 la continuación de los trabajos de Fiscalización del
Puente Gemelo 2, para cubrir el monto autorizado por el Subsecretario Regional 5
por el “Costo más Porcentaje” enunciado en memorando 001-VC-SR5-2012 de 3 de
enero de 2012; documento que fue entregado el día de la lectura del borrador del
presente Informe, adjunto al Memorando MTOP-SUBREG5-2013-1484-ME DE 5 de
noviembre de 2013 suscrito por el Subsecretario Regional 5 del MTOP, en el cual
no se hace referencia a la entrega del mismo, sino únicamente a la fecha de su
suscripción que ha sido el 18 de marzo de 2012; documento que el equipo de
control, no evidenció adjunto a las planillas 3 y 4, pagadas por concepto de la parte
de fiscalización del Puente Gemelo 2 autorizada por la Autoridad Regional que
suscribe el contrato.
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El equipo de control mediante oficios 086-DAI-14441-02-2013 de 1 de octubre de
2013 dirigidos al Gerente General de la Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda., y
085-DAI-14441-02-2013, al Superintendente de la Fiscalización contratada; solicitó
expliquen las razones por las cuales se incrementó el porcentaje en la fiscalización
de 2,85 al 7,58 para realizar la fiscalización de la construcción del Puente Gemelo 2
cuya construcción se realizó bajo la modalidad de “Costo más Porcentaje”.
Es así, que con oficio sin número de 24 de octubre de 2013, remitido al equipo de
control, por el Jefe de Fiscalización en lo pertinente señaló:
“…una vez firmada el Acta de negociación por el señor SubsecretarioRegional 5, la fiscalización con oficio Nº 506-SV-JD-RHV de 21 denoviembre (sic) remite al Director Provincial del MTOP-Los Ríos 6 Actaslegalizadas, solicitando se disponga del contrato complementario…”
Indicó además:
“…con todos estos pasos dados desde la presentación de la oferta hasta suaprobación final se cumplió con todos los requisitos técnicos y legales quejustifican el porcentaje negociado de la fiscalización del Puente Gemelo…”
El Superintendente en mención, con oficio de 9 de octubre de 2013 manifestó lo
siguiente:
En lo referente al contrato original:
“…el valor que se acuerda, no se llega como un porcentaje del valor delcontrato de construcción, sino en base al cálculo de costos de personal,equipo, etc. Y solo para efectos de forma de pago, se asimila a unporcentaje de lo planillado para la construcción…”
En lo referente al Contrato Complementario
“…se respetaron los precios de los rubros unitarios de los sueldos, viajes,viáticos, alquileres y arrendamientos que constan en el contrato original.Adicionalmente se mantuvieron los mismos porcentajes de gasto general yde utilidad empresarial…De conformidad con lo indicado en los pliegos, seexpresó el precio en porcentaje del monto de construcción del Puente, estoes: 7,58%.-Es importante indicar que el contrato principal fue suscrito por unvalor de USD $ 884 882,16 a un plazo de 12 meses, equivalente a USD $ 73740,18 mensuales; y el contrato complementario fue suscrito por un valor deUSD $ 144 142,94 a un plazo de 3 meses, esto equivale a USD $ 48 047,65mensuales…”.
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El equipo de control determinó que existe un error en el valor considerado para esta
explicación de parte del Superintendente de Fiscalización, puesto que el valor
enunciado en este último párrafo es el del contrato complementario II,
correspondiente al de la Rehabilitación más no a la construcción del Puente
Gemelo 2, por lo que no puede realizarse comparando el valor mensual del Puente.
Con oficio 091/SQBJ– RHV de 9 de octubre de 2013, el Gerente General de la
Consultora RHV, fiscalizadora contratada para la Fiscalización del Puente Gemelo
en contestación al oficio 086-DAI-14441-02-2013 de 3 de octubre de 2013,
manifestó lo siguiente:
“…Cuando se presentó la necesidad de firmar un contrato complementariopara la fiscalización del Puente Gemelo, la oferta económica se calculósiguiendo las instrucciones del documento de pliegos del contrato principal,pero en función de los nuevos requerimientos de longitud, plazo y derecursos, pues evidentemente se trata de una obra de diferentescaracterísticas que la del contrato principal, así por ejemplo era necesaria laparticipación de un especialista estructural.-Una vez acordado elpresupuesto negociado para realizar la fiscalización del Puente Gemelo, seprocedió de conformidad con lo indicado en el documento de Pliegosexpresando el precio como porcentaje del monto de construcción del puente,lo cual dio un valor de 7,585%.-De esta manera se cumplió con lo estipuladoen el Reglamento de la LOSNCP Art. 34.- En todo proceso de contratación,la determinación de los costos de consultoría tomará en cuenta en sucomposición los costos directos e indirectos requeridos para la ejecución delproyecto…”
Mediante comunicación de 24 de octubre de 2013, el Jefe de Fiscalización de la
Consultora Richard Hidalgo Vásconez, adjuntó un cuadro en el que detalla y calcula
la participación de los hombres-mes para las dos ofertas negociadas, contrato
original y fiscalización del Puente Gemelo 2 y manifestó lo siguiente:
“…para el caso del Contrato Principal los hombres/mes es de 302.96; y parael caso del Puente Gemelo es de 70 h/mes…”
Situación que ratifica lo comentado, por cuanto evidencia la reducción en la
participación de hombres por mes para la fiscalización del Puente Gemelo 2: sin
embargo, el porcentaje de participación resultante de la carta de negociación es
mayor.
De conformidad a lo establecido en el Art. 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General del Estado, el equipo de control, con oficios 106, 107, 108, 109, 110, 111,
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24
115, 116, 117, 118, 119, 124 y 125 -DAI-14441-02-2013 de fecha 29 de octubre de
2013, comunicó resultados provisionales a: Ministra de Transporte y Obras
Públicas, Subsecretario de la Infraestructura del Transporte, Subsecretario Regional
5 MTOP, Director Provincial del MTOP-Los Ríos, Coordinador Técnico de la
Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos, Supervisor del MTOP-Los Ríos de la
construcción del Puente Gemelo, Pagadora, Contadora y Supervisora Financiera de
la Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos, ex Abogada de la Subsecretaría
Regional 5, ex Director de Construcciones del Transporte, Gerente de la
Consultora, Coordinador de Proyecto y Jefe de Fiscalización de Consultora Richard
Hidalgo Vásconez Cía. Ltda.
En respuesta a la comunicación de resultados provisionales, con memorando
MTOP-SUBREG5-2013-1484-ME y oficio MTOP-DPR-13-393-OF de 5 de
noviembre de 2013; con memorandos MTOP-DPR-2013-2632,2633-ME de 6 de
noviembre de 2013; el Subsecretario Regional 5, Coordinador Técnico de la
Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos , Supervisor del Puente Gemelo 2; y,
Director Provincial del MTOP-Los Ríos; respectivamente, respecto al Contrato
Complementario 3 que justifica la participación de la Fiscalización, en la
construcción del Puente Gemelo 2 hasta su conclusión, esto es hasta el 29 de julio
de 2012, expresaron lo siguiente:
“….2.- Para la elaboración del instrumento legal, conforme consta en elMemorando Nº 001-VC-SR5-2012 de 3 de enero de 2012, se autoriza lacontinuación de la fiscalización de los trabajos y la legalización del ContratoComplementario, acorde a lo establecido en el Acuerdo Ministerial 031 de 26de agosto de 2010 y su reforma dada en Acuerdo Ministerial 046 de 6 dejulio de 2011. Siendo suscrito el contrato complementario el 18 de marzo del2012….”
Al respecto debemos mencionar, que con fecha de 7 de noviembre de 2013, día de
la Lectura del borrador del informe, se remite el Contrato Complementario
respectivo, suscrito por el Subsecretario Zonal 5-MTOP y el Gerente General de
Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda.; sin embargo, debemos mencionar que dicho
instrumento legal fue requerido por esta Unidad de Control en forma oportuna,
previo a la emisión de los Resultados Provisionales.
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Con oficio 094/ SQBJ-RHV de 5 de noviembre de 2013, en respuesta al oficio 124-
DAI-14441-02-23 de 29 de octubre de 2013, el Gerente General de RHV, Cía. Ltda.,
manifestó lo siguiente:
“… para la fiscalización del puente se incluyeron nuevos profesionales, queno constaban en el contrato principal: Especialista Geotécnico, Pilotaje yCimentación y Especialista Estructural; y otros, que no se los requería, fueroneliminados…”.
Posterior a la Lectura del Borrador del Informe, en comunicación de 11 de
noviembre de 2013, el Jefe de Fiscalización de RHV Cía. Ltda., indicó lo siguiente:
“…La oferta negociada alcanza la suma de USD $ 209.699,00…de esteresumen en su parte final se puede deducir de donde sale el porcentajeque se aplicó para la Fiscalización del puente Gemelo, que resulta de ladivisión del valor negociado para la fiscalización, para el costo deconstrucción del puente aprobado por la Sra. Ministra en su oficio DM-10-1485-OF de 23 de diciembre de 2010.- USD $ 209.699,00/2’764736,40=0,07585.- 7,585%...”
Lo expresado por el jefe de Fiscalización ratifica lo comentado por el equipo de
control, ya que evidencia la relación matemática obtenida, para el porcentaje de
7,585 aceptado por las Autoridades del MTOP, para el pago de las planillas de
fiscalización de la construcción del Puente Gemelo 2, mas no el justificativo técnico
del incremento de los hombres- mes, técnicos especialistas en puentes,
manteniendo un alto costo administrativo de la oferta.
Añade además que:
“…Para cumplir con el plazo de 8 meses fue necesario trabajar en variosfrentes de trabajo a la vez, que no estaban en el mismo sitio…-En esemomento se tenía cuatro grupos de personal especializado de fiscalización:Taller metalmecánico en Guayaquil, Pilotaje margen derecha, infraestructurade hormigón en la margen izquierda y control de calidad en la planta dehormigón…”.
Cabe señalar que esta situación de trabajo realmente ejecutada, no se evidencia en
la propuesta presentada por la Consultora y aceptada por parte del MTOP, lo cual
confirma lo comentado por el equipo de control.
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26
Hecho subsecuente
Adjunto al memorando MTOP-SUBREG5-2013-1484-ME de fecha 5 de noviembre
de 2013, el Contrato Complementario 3, fue proporcionado por el Subsecretario
Regional 5 al equipo de control, el día 7 de noviembre de 2013, coincidente con la
Lectura del borrador del informe.
Conclusiones
La negociación sin la justificación documental del real incremento y complejidad en
la ejecución de los trabajos de fiscalización y las nuevas condiciones de
participación de la Fiscalización en la construcción del Puente Gemelo 2, de parte
del Director Provincial del MTOP-Los Ríos y el Supervisor del MTOP-Los Ríos(+),
así como del producto de la negociación suscrita por el Subsecretario Regional 5,
generó un pago adicional por 130 909,92 USD., respecto del valor que se hubiera
pagado calculado con el porcentaje establecido en el contrato original, para la
rehabilitación, mismo que no ha sido justificado técnicamente respecto a la
participación de los especialistas, hasta la lectura del borrador de informe,
incumpliendo las autoridades regional y provincial, el numeral 5.4 de la Cláusula
Quinta “Valor total del contrato y forma de pago”, al aceptar la variación del
porcentaje del contrato original de rehabilitación de 2,85% al de 7,585%, según el
“Acta de Negociación”, para el pago de la fiscalización del Puente Gemelo 2.
Igualmente, ha incumplido la NCI 408-17 “Administrador del Contrato” quien debió
velar porque la obra se ejecute de acuerdo con lo programado.
La falta de disposición oportuna de parte del Subsecretario Regional 5 del MTOP,
de la preparación y elaboración del instrumento legal que respalde los trabajos de
fiscalización hasta la terminación del puente Gemelo 2, esto es, el Contrato
Complementario 3, ocasionó que el Supervisor Vial, Director Provincial, Supervisora
Financiera; Contadora y, Tesorera del MTOP de Los Ríos autoricen y ejecuten
pagos sin este sustento, basándose únicamente en la carta de autorización
realizada por el Subsecretario Regional 5 en Memorando Nº 001-VC-SR5-2012 de
3 de enero de 2012, incumpliendo el citado Subsecretario Regional 5 del MTOP, el
numeral 13.1 de la cláusula contractual Décima Tercera: “Contratos
Complementarios” en la suscripción oportuna del contrato complementario 3 entre
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el MTOP y la Consultora Richard Hidalgo Vásconez, situación que fue enmendada
con la entrega del Contrato complementario 3 a la Lectura del borrador del presente
informe.
Recomendaciones:
El Subsecretario Regional 5 del MTOP
2. Cuando la situación amerite el incremento de los montos, cantidades o
ampliación de plazos para obras adicionales a ejecutarse a base de contratos
principales, tanto en la ejecución de obras como de fiscalización, dichos
procedimientos estarán respaldados en forma oportuna por instrumentos
legales, gestión que permitirá evitar la erogación injustificada de recursos.
3. Dispondrá al Director Provincial del MTOP-Los Ríos, proceda a administrar
los contratos de Obra y de Consultoría en forma integral; esto es, de inicio a
fin, lo que evitará realizar interpretaciones erróneas en las ampliaciones de
plazo, recepciones, liquidaciones y pagos por estos conceptos.
Planos de ejecución de la obra
El 1 de septiembre de 2009, el delegado del Ministro de Transporte y Obras
Públicas y el Gerente de la Compañía Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda.,
suscribieron el Contrato de Consultoría para la fiscalización de los trabajos de la
Reconstrucción de la carretera Santo Domingo-Quevedo-Babahoyo-Jujan, por un
valor de 884 882,16 USD.,
En este contrato se establece la obligatoriedad de la presentación de un Informe
Final de Fiscalización y la entrega de planos finales de la obra, mismos que no han
sido presentados por el consultor contratado, hasta la fecha de corte del examen,
31-12-2012.
El 30 de enero de 2012, el Director Provincial del MTOP, Supervisor de
Conservación Vial de la Dirección Provincial, Jefe de Equipo de la Dirección
Provincial de Los Ríos y Representante Técnico de Hidalgo e Hidalgo, suscribieron
el Acta de Entrega Recepción Provisional correspondiente al contrato de
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Rehabilitación de la carretera Santo Domingo – Quevedo – Babahoyo – Jujan, de
237 Km de longitud y construcción del paso lateral de Babahoyo; sin embargo, de
los documentos sujetos a estudio por el Equipo de Control, no se evidenció los
planos finales de construcción (As Built), que hayan sido entregados por Richard
Hidalgo Vásconez Cía. Ltda., cuyo Informe Final ha sido devuelto por la Dirección
Provincial del MTOP-Los Ríos para correcciones, así como la entrega de los
planos finales de construcción.
El numeral 3.3 “Producto esperado e informes”, del Contrato de Consultoría para la
Fiscalización establece lo siguiente:
“…El informe deberá contemplar datos, básicamente sobre los siguientesaspectos.- 3.3.4. Preparar planos finales que muestren las partes del proyectotales como hayan sido construidas, dentro de un plazo no mayor a treinta (30)días después de la recepción provisional de construcción de la obra, usandosistemas de computación para el archivo conveniente…”.
Las Normas de Control Interno, relacionadas, indican: la 408-28 “Planos de
registro”, donde todas las modificaciones que se realicen en la obra deben
incorporarse en los planos finales de construcción, para reflejar fielmente cómo se
construyó y su localización exacta, son indispensables cuando se tienen que
diseñar remodelaciones o ampliaciones de las obras, pues los elementos nuevos
deben integrarse a los existentes o éstos deben readecuarse para soportar las
cargas adicionales.
La norma técnica 408-19 “Fiscalizadores”, literal t) establece que deberán preparar
memorias técnicas sobre los procedimientos y métodos empleados en la
construcción de las obras, para que sean utilizados como fuentes de información en
proyectos futuros.
La norma técnica 401-03 “Supervisión“, precisa que los directivos de la Entidad,
establecerán procedimientos de supervisión de los procesos y operaciones, para
asegurar que cumplan con las normas y regulaciones y medir la eficacia y
eficiencia de los objetivos institucionales, sin perjuicio del seguimiento posterior del
control interno.
La norma técnica 408-17 “Administrador del Contrato” indica que el servidor que
velará porque la obra se ejecute de acuerdo a lo planeado y programado, sin tomar
parte directamente en la ejecución rutinaria de las tareas sino mediante la
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delegación y supervisión de las mismas, comunicándose con el personal
encargado, su autoridad servirá para dirimir o resolver cualquier problema que no
puedan manejar los niveles inferiores motivando al personal para lograr el éxito del
proyecto.
Con oficio: 059-DAI-14441-02-2013 de fecha 11 de septiembre de 2013, el equipo
de control solicitó información al Director Provincial del MTOP-Los Ríos,
relacionada con la entrega del informe final de fiscalización y el detalle de los
Planos de registro; la mencionada autoridad con oficio N° MTOP-DPR-2013-2358-
ME, de 27 de septiembre de 2013, adjuntó el memorando N° MTOP-DPR-2013-
2357-ME del 26 de septiembre de 2013 del Supervisor del MTOP-Los Ríos,
señalando lo siguiente:
2 “…El informe final de la consultora Richard Hidalgo fue presentadamediante oficio N° 657-SD-J-RHV el mismo que fue devuelto con oficioDPLR-13-036-OF para que se realicen corrección y se adjunte el plano finaldel proyecto…- 3 “…No sea(sic) realizado la entrega de recepción única delos trabajos de fiscalización en vista que no se ha aprobado el informe finalde fiscalización…- 4 “…La Consultora no ha realizado la entrega de losplanos As built, por ese motivo no se le acepta el informe final defiscalizado(sic) y no se ha procedido con el acta de recesión(sic) única…”
Lo indicado por el Supervisor del MTOP-Los Ríos, ratifica lo comentado por el
equipo de control, por cuanto, la consultora no ha entregado los planos As built, o
de construcción, ni ha presentado el informe final de fiscalización corregido.
La falta de aplicación de la Norma de Control Interno por parte de la Consultora
Fiscalizadora de la Obra, quien no entregó los planos finales de construcción, ha
dado lugar a que en los casos en los cuales se produzcan variaciones o cambios
importantes durante la ejecución de la obra, no se disponga de una memoria
técnica con información estadística del proyecto, limitando futuras intervenciones en
dicho proyecto o la generación de proyectos paralelos, inobservando lo estipulado
en el numeral 3.3.4 del Contrato de Consultoría de Fiscalización y las Normas de
Control Interno 408-28 Planos de registro y literal t) de la 408-19 Fiscalizadores.
Por otra parte, los Consultores Fiscalizadores, no han sido requeridos
oportunamente por el: Supervisor del Proyecto MTOP-Los Ríos, Director Provincial
del MTOP-Los Ríos, Administrador del Contrato y Subsecretario Regional 5 para la
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entrega de los planos definitivos “As Built” o de construcción inobservando la Norma
de Control Interno 401.03 “Supervisión” y 408.17 “Administrador del contrato” literal
h).
De conformidad a lo establecido en el Art. 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General del Estado, el equipo de control, mediante oficios 106, 107, 108, 109, 110,
111, 124 y 125-DAI-14441-02-2013 de fecha 29 de octubre de 2013, comunicó los
resultados provisionales a: Ministra de Transporte y Obras Públicas, Subsecretario
de la Infraestructura del Transporte, Subsecretario Regional 5 MTOP, Director
Provincial del MTOP-Los Ríos, Coordinador Técnico de la Dirección Provincial del
MTOP-Los Ríos, Supervisor del MTOP-Los Ríos de para la construcción del Puente
Gemelo, Gerente de la Consultora, Coordinador de Proyecto y Jefe de Fiscalización
de Consultora Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda.
En respuesta a la Comunicación de Resultados Provisionales, con memorando
MTOP-SUBREG5-2013-1484-ME y oficio MTOP-DPR-13-393-OF de 5 de
noviembre de 2013; con memorandos MTOP-DPR-2013-2632,2633-ME de 6 de
noviembre de 2013; el Subsecretario Regional 5, Coordinador Técnico de la
Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos , Supervisor del Puente Gemelo 2; y,
Director Provincial del MTOP-Los Ríos; respectivamente, expresan lo siguiente:
“…A través del Director Provincial del MTOP- Los Ríos, en base a losinformes del Supervisor del Proyecto…solicitó los Planos As Built, a lafiscalización mediante oficios. Nro (sic) DPLR-2013-036-OF, DPLR-2013-040-OF; y memorando Nro(sic) 120-JEB-LR-2013 de fechas 15 y 22 de marzo de2013 y 15 de mayo de 2013, respectivamente…”
Con comunicación de 11 de noviembre de 2012, posterior a la lectura del borrador
del informe el Jefe de Fiscalización de RHV. Cía. Ltda., manifestó lo siguiente:
“…Es nuestro interés en presentar dichos planos, por lo que, si el MTOP nosentrega los planos de construcción estaremos gustosos de hacer los planosAs Built, correspondientes a los tramos de la vía que RHV. Cía. Ltda.,Fiscalizó…”.
Por consiguiente, los planos de construcción As Built., no han sido entregados por
la Consultora RHV. Cía. Ltda., lo que evidencia el incumplimiento de las cláusulas
contractuales precisadas en este informe.
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Es necesario mencionar que con oficio 095/SQBJ-RHV de 13 de Noviembre de
2013, el Gerente General de la Consultora RHV., manifiesta lo siguiente:
“…hemos decidido preparar los planos “As Built”, aún cuando el MTOP, nocuente con los respectivos planos de construcción. Los planos a entregarsecubrirán, todos los tramos viales en los que esta Consultora efectuó lostrabajos de fiscalización, como parte de este contrato, haremos la entrega deeste producto en un plazo no mayor a 30 días calendario…”
Conclusión
El Gerente de la Consultora Richard Hidalgo Vásconez Cía. Ltda., dentro de los 30
días posteriores a la fecha de Recepción Provisional de los trabajos
correspondientes a la Rehabilitación y reconstrucción de la carretera Santo
Domingo – Quevedo – Babahoyo - Jujan, que fue el 30 de enero de 2012, como
fiscalización, no presentó el informe final ni los planos definitivos de construcción
del proyecto; lo que implicó que no se disponga de la información estadística en la
cual se identifiquen las modificaciones, metodologías de trabajo y las referencias
técnicas para futuros mantenimientos o modificaciones de la carretera,
incumpliendo el numeral 3.3 “Producto Esperado e Informes” del contrato y la NCI
408-28 “Planos de Registro” , limitando la posibilidad de efectuar la recepción única
del contrato de fiscalización.
El Director Provincial del MTOP-Los Ríos, al no exigir a la consultora la entrega
dentro del plazo previsto en el contrato de Consultoría del informe final de
fiscalización y de los planos de construcción “As Built”, permitió que se incumpla el
numeral 3.3 del contrato de consultoría; asì como la NCI. 408-17 “Administrador del
contrato”, al no velar que se cumpla lo planeado y programado en el contrato de
consultoría, es decir la entrega del informe final y los planos de construcción.
El Supervisor del MTOP-Los Ríos, no ha conminado reiteradamente a la Consultora
a la entrega del informe final de fiscalización corregido y los planos de construcción
ó “As Built”, permitiendo que se incumpla el numeral 3.3 del contrato de consultoría,
así como la NCI 401-03 “Supervisión”, pues no ha establecido procedimientos
para asegurar el cumplimiento de las normas y regulaciones del contrato de
consultoría en la entrega de los resultados estadísticos y planos de construcción
del proyecto contratado.
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Recomendaciones
El Director Provincial del MTOP de Los Ríos
4. Dispondrá a la Fiscalización Contratada que presente los planos definitivos
de construcción de la obra en mención o “As built”; lo que permitirá disponer
de la información técnica estadística y referencial del proyecto, facilitando
futuras ampliaciones, mantenimiento o generación de nuevos proyectos y
efectuar la recepción única del contrato de fiscalización.
5. En proyectos de esta naturaleza, dispondrá al personal de Fiscalización
contratada y Supervisión del MTOP, que previo a la suscripción del acta de
entrega recepción provisional y su liquidación económica, presenten los
planos definitivos de construcción de dichos proyectos.
Estado actual de la carretera
El equipo de control los días 14 y 15 de agosto de 2013, efectuó un recorrido
preliminar a la carretera: Jujan-Babahoyo-Quevedo-Santo Domingo y los By Pass
Santo Domingo-Quevedo y Santo Domingo Quito, con el Supervisor del MTOP-Los
Ríos, Coordinador de la Fiscalización Contratada Richard Hidalgo Vásconez Cía.
Ltda., y el Residente de Obra o Superintendente de la Compañía Constructora
Hidalgo & Hidalgo, quienes realizaron la visita de campo a los diferentes tramos de
la vía.
De dicha observación se determinó que el trabajo de mantenimiento rutinario en la
carretera es escaso, puesto que se observó fisuras longitudinales en el pavimento;
tramos en los que se está perdiendo la textura de la carpeta asfáltica, y que amerita
la aplicación de sello en la vía por parte del contratista; de igual forma, se evidenció
que el material pétreo en algunas partes de la carretera se visualiza casi sin asfalto.
Por otra parte se evidenció que la señalización horizontal y vertical no brinda las
seguridades óptimas, se han perdido muchas tachas blancas y de color, tanto de la
franja central como de las laterales, además se observó ondulaciones en los 4
carriles de la vía Jujan-Babahoyo, verticales que se hacen muy notorias en las
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marcas de señalética horizontal tanto al centro como en las líneas laterales, debido
a la consolidación del material de sobreelevación de la calzada entre los terrenos
inundables de los arrozales a cada lado de la vía.
De igual forma, no se han marcado los “pasos cebras” en los cruces de la carretera
con intersecciones que salen de poblaciones aledañas, con la finalidad de alertar a
los conductores para la reducción de velocidad y mitigar el riesgo de accidentes.
Cabe mencionar, que en el punto de control, perteneciente a las coordenadas:
Latitud 0.8963686062 y longitud 79.49989997, km 14+900, ubicado en el Paso
Lateral de Buena Fe, lado izquierdo de la vía, la mesa de la carretera está próxima
a colapsar, por cuanto existe una alcantarilla que al parecer no está cumpliendo su
función de manera adecuada, pues es muy corta y se observó que no ha recibido
un mantenimiento correctivo, a pesar de que el inspector del MTOP-Quevedo ya
informó a sus superiores y a la empresa contratista para la reparación
correspondiente; pero hasta nuestra visita de campo efectuada el 24, 25 y 26 de
septiembre de 2013, no fue reparada; observándose además que los
encauzamientos y cunetas a lo largo de la vía, requieren limpieza y mantenimiento
inmediato por la proximidad del invierno, responsabilidad contractual cuyo rubro de
mantenimiento rutinario existe.
En la cláusula vigésima segunda “Mantenimiento de la Obra” del contrato de
Mantenimiento y Rehabilitación de la vía, numeral 22.02, establece lo siguiente:
“…El mantenimiento rutinario de la obra que debe realizar la contratistadurante la ejecución del contrato, propenderá a que se conserven en buenascondiciones de operatividad las obras civiles e instalaciones que conforman elproyecto. La custodia de los trabajos la realizará la contratista hasta laentrega recepción definitiva y tiene como propósito evitar que terceraspersonas causen daños a las obras, así como sustracciones de partes de suscomponentes; de producirse estos eventos será responsabilidad de lacontratista las reparaciones o restitución de la parte afectada de la obra…”
La Norma de Control Interno 401-03 “Supervisión” prevé que los directivos de la
entidad, establezcan procedimientos de supervisión de los procesos y operaciones,
para asegurar que cumplan con las normas y regulaciones, permitiendo además,
determinar oportunamente si las acciones existentes son apropiadas o no y
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proponer cambios con la finalidad de obtener mayor eficiencia y eficacia en las
operaciones y contribuir a la mejora continua de los procesos de la entidad.
La NCI 408-19 “Fiscalizadores”.- determina que entre la función del fiscalizador está
la de: d) Verificar la exactitud de las cantidades incluidas en las planillas
presentadas por el contratista…”.
Mediante oficios 058-DAI-14441-02-2013, de 11 de septiembre de 2013, se solicitó
al Director Provincial del MTOP-Los Ríos, la documentación relacionada con los
informes de Supervisión y Fiscalización de los servidores del MTOP previo al pago
de las planillas, cronograma aprobado por la Entidad para los trabajos de
mantenimiento y copias de las disposiciones emitidas por la autoridad provincial
para los trabajos de mantenimiento de la carretera en referencia, que permitan
analizar los inconvenientes surgidos por la falta de mantenimiento vial rutinario.
Por tal razón, el equipo de control con oficio 052-DAI-14441-02-2013 del 27 de
agosto de 2013; emitido al Supervisor del MTOP-Los Ríos, se solicitó si se han
aplicado multas a la compañía Hidalgo & Hidalgo encargada del mantenimiento de
la vía, sobre lo cual con oficio MTOP-DPR-13-383-OF de 21 de octubre de 2013, el
antes citado supervisor manifiesta:
“… no ha existido multa impuesta al contratista…”
Por otra parte, con oficios: 025-DAI-14441-21-2013 y 039-DAI-14441-02-2013 de 20
y 22 de agosto de 2013, respectivamente el equipo de control comunicó al
fiscalizador del MTOP-Los Ríos con sede en Babahoyo; y, al fiscalizador con sede
Quevedo con oficios 026-DAI-14441-21-2013 de 20 de agosto de 2013, y el 053-
DAI-14441-02-2013 de 29 de agosto de 2013; y, con oficio 038-DAI-14441-02-2013,
de 22 de agosto de 2013, al inspector de obra con sede en Quevedo, para que
emitan su criterio e informes, herramientas, metodología y reportes de las
inspecciones u observaciones de los daños o novedades presentadas a lo largo de
la carretera; así como copias de las reparaciones que la Entidad ha pagado con
presupuesto no contemplado en el Mantenimiento Rutinario, al considerarse
trabajos no imputables al contratista ni daños debidos a la Rehabilitación, sin haber
recibido respuesta alguna.
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Así mismo, se solicitó a la Empresa contratista a través del Superintendente
General, con oficio 083-DAI-14441-02-2013 de 30 de septiembre de 2013 se nos
haga llegar el cronograma anual de inversión del Mantenimiento Rutinario, por
tramos con el que se trabajó en el 2012; precisando, si recibió de Autoridad o
funcionario del MTOP alguna instrucción de la forma de trabajo y presentación de
las planillas mensuales previo al pago; cabe señalar que no se ha recibido
respuesta referida al cronograma de inversión, sobre la presentación de las planillas
mensuales se ciñó al criterio del Asesor Jurídico de la Dirección Provincial del
MTOP-Los Ríos.
De conformidad a lo establecido en el Art. 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General del Estado, el equipo de control, mediante oficios 106, 107, 108, 109, 110,
111, 112, 113, 114, 120, 121, 122, 123-DAI-14441-02-2013 de fecha 29 de octubre
de 2013, comunicó resultados provisionales a: Ministra de Transporte y Obras
Públicas, Subsecretario de la Infraestructura del Transporte, Subsecretario Regional
5 MTOP, Director Provincial del MTOP-Los Ríos, Coordinador Técnico de la
Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos, Supervisor del MTOP-Los Ríos de para la
construcción del Puente Gemelo, Supervisor del MTOP-Los Ríos y Fiscalizador
encargado de legalizar las planillas de Mantenimiento, Inspector de Trabajos de la
Dirección Provisional del MTOP-Los Ríos y quien suscribe el Libro de Obra de
Mantenimiento, Superintendente de Proyectos de Cía. Hidalgo & Hidalgo,
Superintendente del Proyecto de la Carretera Cía. Hidalgo & Hidalgo, Apoderado
Especial Cía. Hidalgo & Hidalgo, Superintendente de Mantenimiento de Cía.
Hidalgo & Hidalgo; respectivamente.
En respuesta a la comunicación de resultados provisionales, con memorando
MTOP-SUBREG5-2013-1484-ME y oficio MTOP-DPR-13-393-OF de 5 de
noviembre de 2013; con memorandos MTOP-DPR-2013-2632,2633-ME de 6 de
noviembre de 2013; el Subsecretario Regional 5, Coordinador Técnico de la
Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos , Supervisor del Puente Gemelo 2; y,
Director Provincial del MTOP-Los Ríos; respectivamente, respecto al Contrato
Complementario Nº 3 que justifica la participación de la Fiscalización, en la
construcción del Puente Gemelo 2 hasta su conclusión, esto es hasta el 29 de julio
de 2012, señalaron lo siguiente:
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“…No existe una programación de mantenimiento, por cuanto, los daños enlas vías son imprevisibles y obedecen a diferentes tipos de factores, sinembargo, se realizan labores periódicas.- Es importante recalcar, que enocasiones, la contratista ha ejecutado trabajos que no constan en el contratode mantenimiento como señalización, reposición de rellenos, para recuperartaludes, reposición de guardavías, etc.,(sic) que han sido necesarios paramantener la vía con un buen servicio de operación”
Lo expresado por los servidores, ratifica lo comentado por el equipo de control por
cuanto evidencia la ausencia de programación en el mantenimiento de la vía
durante el período examinado, y la ejecución de rubros que no corresponden a la
etapa de mantenimiento; incumpliendo lo establecido en el contrato original que
estipula la ejecución de cantidades reales de rubros de mantenimiento, previamente
determinados en las tablas correspondientes.
Con oficio 107-DT-HQ-13, del 12 de noviembre, el Apoderado de la Empresa
Hidalgo & Hidalgo indicó lo siguiente:
“…en lo relacionado al sello de fisuras del pavimento se debe manifestar queesta es una actividad constante y casi diaria que se la viene realizando a lolargo de los 232 Km…”.
Situación que difiere a lo evidenciado por el equipo de control en la revisión de las
planillas mensuales de mantenimiento, por cuanto en los documentos de respaldo,
tal es el caso, de las hojas del Libro de Obra diario, en las que no se detallan
trabajos relacionados al rubro de sellado de fisuras.
“… Y desde luego habrán sectores en los que se presentan fisuras y nopodrán ser corregidas en el mismo día dado que el equipo se encuentratrabajando en tramos y kilómetros distantes y diferentes…”.
Se ratifica el contenido del comentario, por cuanto el sellado de fisuras no ha sido
constante, tal y como lo evidenció el equipo de control, en los diversos recorridos a
la carretera.
“…-Para ejecutar un mantenimiento de cuatro años en forma integral se debíaprever un mantenimiento rutinario y un mantenimiento preventivo que preveaactividades de sellado, recapeo, etc., conforme se requiera y se desprendade un estudio de evaluación del pavimento terminado….
La falta de planificación semestral de inversión por tramos y un control que
sustente el planillaje de los trabajos realmente ejecutados y necesarios con cargo a
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esta etapa contractual, de parte de la empresa contratista y debidamente aprobada
por parte de los Fiscalizadores del MTOP y Supervisor de la Entidad, ocasionó que
la vía objeto del estudio, vaya sufriendo deterioros evidentes, al cabo de los diez y
ocho meses, desde su recepción provisional, situación que incrementa la ocurrencia
de accidentes de los usuarios que transitan por esta importante arteria vial y de alto
tráfico.
Conclusión
La empresa contratista de la obra Hidalgo & Hidalgo, no presentó a la entidad una
programación de mantenimiento rutinario en cada tramo, según los rubros de
mantenimiento constantes en el contrato para ejecutarlos durante los 48 meses del
período de mantenimiento antes de la recepción definitiva de la obra incumpliendo
la cláusula Vigésima Segunda “Mantenimiento”, numeral 22.02, puesto que no ha
ejecutado con eficiencia y efectividad el mantenimiento ni ha custodiado ni repuesto
las señales sustraídas, para evitar accidentes en la vía. Lo que evidencia la falta de
control concurrente de parte de los supervisores designados por el Director
Provincial del MTOP-Los Ríos.
La no exigencia del Director Provincial del MTOP-Los Ríos y de los Supervisores
del MTOP-Los Ríos, en la presentación oportuna de un cronograma de actividades
de mantenimiento, dio lugar a que la vía no haya recibido el mantenimiento
planificado y oportuno respectivo, reflejando daños y deterioros permanentes en su
estructura, sin dejar de considerar la falta de señalización, situación que daría lugar
a la ocurrencia de potenciales riesgos de accidentes en los usuarios de la misma,
incumpliendo los servidores públicos la NCI 401-03 “Supervisión” y la NCI 408-19
“Fiscalizadores”, al no determinar oportunamente si las acciones existentes están
siendo apropiadas o si debe proponerse cambios para la optimización del
mantenimiento rutinario de la vía.
Recomendación
Al Director Provincial del MTOP-Los Ríos
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6. Mantendrá una reunión de trabajo con la empresa Cía. Hidalgo &Hidalgo,
contratista del mantenimiento de la carretera, para aclarar la metodología de
la ejecución del mantenimiento rutinario, en apego a las cláusulas
contractuales y a los rubros correspondientes; solicitándole la entrega de un
cronograma de inversión semestral o anual por cada uno de los tramos y la
presentación en las planillas, de los trabajos realmente ejecutados con sus
respectivos anexos, situación que permitirá conservar la carretera en
condiciones óptimas como resultado del mantenimiento rutinario,
debidamente priorizado y programado.
Mantenimiento rutinario de la carretera
El Numeral 22.01 de la cláusula Vigésima Segunda “Mantenimiento de la Obra”, del
contrato original de rehabilitación y reparación de la carretera Santo Domingo –
Quevedo – Babahoyo – Jujan, establece que el mantenimiento rutinario de la obra,
entre la Recepción Provisional y la Definitiva tiene una duración de 48 meses y
estará a cargo de la Contratista; mantenimiento que comenzó el 30 de enero de
2012, posterior a la suscripción del Acta de Entrega Recepción Provisional de la
Obra, esto es, una vez concluido el período de ejecución de la Rehabilitación de la
misma.
Durante el 2012, la Dirección Provincial del MTOP de Los Ríos por concepto de
mantenimiento de la carretera, objeto de la actividad de control, canceló a la
Contratista la cantidad de 1 280 235,00 USD., correspondiente a once planillas
presentadas desde febrero hasta diciembre de 2012, bajo la descripción:
Rehabilitación vial general – Mantenimiento durante período de prueba, tomando
como unidad de medida: “Km-mes”, y cancelando el valor correspondiente al
detallado en el cuadro de rubros de mantenimiento y el valor de 165 008,29 USD
por concepto de Reajustes de precios.
El Informe de Ley al proyecto de contrato, emitido con oficio 18331 DCP de 18 de
julio de 2008, por el Subcontralor General del Estado Encargado y dirigido al
Ministro de Transporte y Obras Públicas del período sujeto de estudio, respecto al
Contrato para la Rehabilitación y Mantenimiento de la carretera Santo Domingo –
Quevedo – Babahoyo – Jujan, en el numeral 6) de las OBSERVACIONES se
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estableció que en los cuadros constantes en la cláusula séptima “Valor del
contrato”, el pago de planillas para el mantenimiento se pagará: “en función de los
rubros previstos para el mantenimiento de la vía, por las cantidades realmente
ejecutadas y precios de los rubros de mantenimiento”, mismo que se cita a
continuación:
“…la Contraloría General del Estado emite informe favorable al proyecto decontrato sometido a su consideración, condicionando al complimiento de losiguiente.-OBSERVACIONES.- 6.- En los cuadros constantes en la cláusulaséptima, “Valor del Contrato”, suprímase el precio unitario del ítem“Mantenimiento del proyecto durante (4) años”; y en su lugar, hágase constarun asterisco. Al final del cuadro se indicará lo siguiente: “* Se pagará enfunción de los rubros previstos para esta actividad, por las cantidadesrealmente ejecutadas y precios de los rubros de mantenimiento. Lafiscalización aprobará estos trabajos siempre y cuando no correspondan adefectos constructivos de la fase de rehabilitación.”….”.
Previo a la autorización del pago de las planillas, el Supervisor de Conservación
Vial de la Dirección Provincial de Los Ríos, con sede en Quevedo, mediante
memorando MTOP-CON_RIO-2012-174-ME de 30 de mayo de 2012, solicitó al
Director Provincial de Los Ríos, aclare la forma de pago de los trabajos de
mantenimiento; ante este requerimiento, el abogado de la Dirección Provincial del
MTOP de Los Ríos, con memorando MTOP-DPR-2012-904-ME del 6 de junio de
2012, expresó lo siguiente:
“…En lo referente a la forma de pago del mantenimiento por la obligacióncontractual, debe estarse a lo señalado en los apartados 226-1 desde lashojas 1 de 7, hasta 5 de 7, de los cuadros de cantidades así como de loscronogramas valorados de trabajo que constan en el contrato, ya que en losmismos claramente se señala el Mantenimiento Rutinario (4 años):mantenimiento del proyecto durante el período de prueba) (sic) 4=años; km(sic)-mes.- De lo anteriormente expuesto claramente se desprende que laforma de pago del mantenimiento en el presente contrato es de Kilometro-Mes ya que así se encuentra establecido en el contrato antes mencionado…”.
El criterio emitido por el Abogado Provincial del MTOP- Los Ríos, no está en
armonía con el pronunciamiento que consta en el Informe de Ley al proyecto de
contrato suscrito por el Subcontralor General del Estado, Encargado, ocasionando
que el Fiscalizador de la Obra, así como el Director Provincial del MTOP Los Ríos,
aprueben y autoricen, respectivamente un pago por 1 445 243,29 USD.,
correspondiente a 11 planillas de trabajo hasta diciembre de 2012, planillas a las
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que no se adjunta el justificativo físico y técnico, lo que daría lugar a un pago en
exceso, que afectaría los intereses institucionales, de acuerdo al siguiente detalle:
PLANILLAS DEMANTENIMIENTO
Período de trabajosAño 2012
Valores pagadossin apegocontractual derubros USD.
Valorespagados porreajuste deprecios USD.
Valorestotalespagados porplanillas USD.
Fechas depago deplanillasmensualesTotales
Planilla 1 , febrero 116 385,00 11 071,11 127 456,11 28-06-2012
Planilla 2 , marzo 116 385,00 11 071,11 127.456,11 28-06-2012
Planilla 3 , abril 116 385,00 11 071,11 127 456,11 28-06-2012
Planilla 4, mayo 116 385,00 13 976,22 130 361,22 28-06-2012
Planilla 5, junio 116 385,00 13 976,22 130 361,22 17-08-2012
Planilla6, julio 116 385,00 13 985,66 130 361,22 19-09-2012
Planilla7, agosto 116 385,00 12 426,72 128 811,72 30-10-2012
Planilla8, septiembre 116 385,00 12 426,72 128 811,72 30-10-2012
Planilla 9,octubre 116 385,00 12 426,72 128 811,72 27-11-2012
Planilla 10,noviembre 116 385,00 26 238,77 142 623,77 22-01-2013
Planilla 11, diciembre 116 385,00 26 337,93 142 722,93 30-01-2013
TOTAL USD 1 280 235,00 165 008,29 1 445 243,29
Se inobservó lo establecido en el numeral 6) de las Observaciones del “Informe de
Ley“ al Proyecto de Contrato, suscrito por el Subcontralor General del Estado
Encargado, relacionado con el Contrato para la Rehabilitación y Mantenimiento de
la carretera Santo Domingo – Quevedo – Babahoyo – Jujan, y las Normas de
Control Interno 200-06 ”Competencia Profesional”.
El Director Provincial, incumplió la Norma de Control Interno 401-03 “Supervisión”,
al autorizar el pago de las planillas del Mantenimiento y sus reajustes provisionales,
como ordenador de gasto, sin considerar los trabajos realmente ejecutados por los
rubros contractuales para el mantenimiento rutinario.
Las Normas de Control Interno relacionadas indican: la 200-06 “Competencia
Profesional”: que la máxima autoridad y los directivos de la entidad deberían
reconocerán las competencias profesionales de los servidores, acordes con las
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funciones y responsabilidades asignadas. La NCI 300 “Evaluación del Riesgo”: La
máxima autoridad debería establecer los mecanismos necesarios para identificar,
analizar y tratar los riesgos a los que está expuesta la entidad para el logro de sus
objetivos. La NCI 300-01 “Identificación de Riesgos” también identificarán los
riesgos que puedan afectar el logro de los objetivos institucionales debido a los
factores internos o externos, así como emprender las medidas pertinentes para
afrontar exitosamente tales riesgos”
Las NCI: 401-03 “Supervisión. Tienen que ver con los directivos de la entidad, para
que establezcan procedimientos de supervisión de los procesos y operaciones, que
aseguren el cumplimiento de las normas y regulaciones,- determinando
oportunamente si las acciones existentes son apropiadas o no proponiendo
cambios con la finalidad de obtener mayor eficiencia y eficacia en las operaciones y
la mejora continua de los procesos de la entidad. La NCI 408-17 “Administrador del
Contrato” quien velará porque la obra se ejecute de acuerdo a lo planeado y
programado, sin formar parte en la ejecución diaria de las tareas para su
cumplimiento, sino lograrlo mediante la delegación y supervisión de esas tareas, la
comunicándose con el personal encargado de llevarlas a cabo, aplicando su
autoridad para dirimir o resolver cualquier problema que no puedan manejar los
niveles inferiores y motivando al personal para lograr el éxito del proyecto. La NCI
408-19 “Fiscalizadores”. Pues los funcionarios en el área de su competencia,
verificarán la exactitud de las cantidades incluidas en las planillas presentadas por
el contratista…”.
El Subsecretario Regional 5, como Administrador del contrato, incumplió las
Normas de Control Interno 408-17 “Administrador del Contrato”, y, la 300-01
“Identificación de Riesgos”, al determinar que egresaban recursos de la Entidad sin
que se refleje trabajos de mantenimiento considerables en inversión de parte de la
contratista; tampoco, requirió mediante una consulta de asesoramiento al
Coordinador Jurídico General del MTOP, con el propósito de minimizar el riesgo
interpretativo erróneo, en la aplicación de las cláusulas contractuales,
determinando oportunamente si las acciones que se tomaron eran apropiadas o no,
y si era del caso, proponer cambios que permitirían efectuar dichos pagos de
acuerdo con los rubros realmente ejecutados.
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42
El fiscalizador designado por el Director Provincial, luego de recibir la instrucción de
parte del Director Provincial del MTOP-Los Ríos, con base al criterio del abogado
de la Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos, tramitó las planillas conforme
presentó la empresa contratista Hidalgo & Hidalgo, es decir por un valor fijo de “Km-
mes”, luego las suscribió, y pasó para la correspondiente autorización del Director
Provincial del MTOP-Los Ríos.
Podemos apreciar que las planillas de mantenimiento, cuentan con los documentos
administrativos necesarios; sin embargo, se evidenció que como sustento técnico
de cada una de las planillas, se adjuntaron 3 o 4 hojas del “libro de obra diario”, sin
reflejar el trabajo mensual realmente ejecutado por la compañía constructora en
todo el mes.
Estas hojas del libro de obra, fueron firmadas por el Inspector de trabajos viales del
MTOP, sede Quevedo y el delegado de la contratista. La sábana del valor
acumulativo del pago mensual, “Km-mes”, por cada uno de los 5 tramos, más una
sábana general de resumen del “Km-mes” general de toda la carretera, fueron firma
das por el fiscalizador designado y el delegado del contratista, así como el Director
Provincial del MTOP-Los Ríos.
Con oficio 024-DAI-14441-21-2013 de fecha 20 de agosto de 2013, el equipo de
control solicitó al Director Provincial de Los Ríos, emita su criterio referente a la
situación evidenciada; en respuesta a este requerimiento, con oficio MTOP-DPR-
13-317-OF de 5 de septiembre de 2013, el servidor en mención manifestó lo
siguiente:
“…De acuerdo a criterio jurídico mediante MTOP-DPR-2012-904-ME elcontrato de mantenimiento por 4 años es por Km- mes, por monto fijo. Peroesta Dirección Provincial ha Planificado reuniones mensuales de trabajos concontratista y fiscalizador a fin de cubrir todas las necesidades delmantenimiento rutinario.- La modalidad de pago de las planillas fue dadomediante criterio jurídico del Abogado de la Dirección Provincial medianteMTOP-DPR-2012-904-ME las mismas que son canceladas previa aprobaciónde la fiscalización y la Dirección Provincial…”
Con oficio 061-DAI-14441-02 de 12 de septiembre de 2013, el equipo de control
solicitó criterio jurídico al Coordinador General Jurídico del MTOP, Planta Central,
referente al Contrato objeto de análisis; mediante memorando MTOP-CGJ-2013-
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43
868-ME de 26 de septiembre de 2013, el antes mencionado servidor público
expresó lo siguiente:
“…en la parte inferior de las tablas de los rubros, cantidades y preciosunitarios, se ha hecho constar un asterisco con la leyenda: SE PAGARA ENFUNCION DE LOS RUBROS PREVISTOS PARA ESTA ACTIVIDAD, PORLAS CANTIDADES REALMENTE EJECUTADAS Y PRECIOS DE LOSRUBROS DE MANTENIMIENTO. LA FISCALIZACION APROBARA ESTOSTRABAJOS SIEMPRE Y CUANDO NO CORRESPONDAN A DEFECTOSCONSTRUCTIVOS DE LA FASE DE REHABILITACION.”, notas con lascuales se encuentra claramente establecida la forma de pago, decumplimiento obligatorio, tanto más, si fue una observación previa a lasuscripción del contrato formulada por la Contraloría General del Estado alemitir informe favorable a su celebración, constante en oficio No. 01833-DCPde 18 de julio de 2008, numeral 6, cuya copia acompaño…”.
Con memorando MTOP-DAI-2013-261-ME del 17 de septiembre de 2013, el Asesor
Jurídico de la Dirección de Auditoría Interna del MTOP, emitió el siguiente criterio:
“…el pago de los 4 586 480, (sic) debe hacerse en observancia a lasinstrucciones… mismas que son muy claras, y guardan total armonía con eltexto que consta en la segunda viñeta de este informe, esto es que los pagosse harán en función a los rubros previstos en esta actividad y por lascantidades realmente ejecutadas, caso contrario se estaría pagando sin eldevengamiento contra entrega de la respectiva planilla avalada por el Ing.Fiscalizador por lo que dicho pago se convertiría en indebido…”.
Lo manifestado, concuerda con el contenido descrito en el Informe de Ley emitido
por la Contraloría General del Estado, previo la elaboración y suscripción del
contrato respectivo.
La cláusula NOVENA.-PAGOS INDEBIDOS, numeral 9.01 del contrato suscrito de
Rehabilitación y mantenimiento indica:
“…La contratante se reserva el derecho de reclamar a la contratista, encualquier tiempo, antes o después de la entrega de la obra sobre cualquierpago indebido por error de cálculo o por cualquier otra razón, que se hubiereproducido, obligándose la contratista a satisfacer las reclamaciones que poreste motivo le llegare a plantear la Entidad contratante, reconociéndose elinterés calculado a la tasa máxima del interés convencional establecido porel Banco Central del Ecuador, conforme a lo previsto en el artículo 84 de laLey Orgánica de la Contraloría General del Estado, desde la fecha en quese efectuó el pago indebido. Caso contrario la Entidad contratante puederealizar retenciones de valores que la contratista tenga a su favor…Setendrá por pago indebido cualquier desembolso que se realizare sin
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44
fundamento legal o contractual; o, cuando el beneficiario no hubiereentregado el bien, realizado la obra, o prestado el servicio, o la hubierecumplido solo parcialmente, sin perjuicio de la responsabilidad penal a quehubiere lugar…”
Es preciso mencionar que con memorando MTOP-DPR-13-382-0F de 21 de
octubre de 2013, el antes citado Director Provincial del MTOP-Los Ríos, informa a
Auditoría que con memorando DPLR-2012-028-ME de 12 de mayo de 2012, dirigido
a los dos técnicos de la Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos, donde les dispone
el control de fiscalización por los 4 años y al ingeniero con Sede en Quevedo,
legalizar como fiscalizador las planillas de mantenimiento por aceptarse una sola
firma, y el otro ingeniero con sede en Babahoyo, será el apoyo en el control de su
sector.
En lo referente al cronograma aprobado por la Entidad para el 2012 indicó:
“…hay una programación de acuerdo a las necesidades de la vía paramantener el nivel de servicio adecuado, se ha dado el caso que el contratistaha realizado trabajos que no se encuentran dentro del contrato demantenimiento como es la señalización horizontal…”
Adjunta además oficios del Fiscalizador con Sede en Quevedo, requiriendo a la
Empresa Contratista la ejecución de trabajos de mantenimiento rutinario de marzo,
abril, junio, y julio de 2012, disponiendo ciertos trabajos necesarios y remarcando
que roza a mano, bacheo asfáltico, limpieza de cunetas y encauzamientos a mano
son necesarios para:
“…brindar un mejor nivel de servicio al usuario…”.
El contrato original suscrito, páginas: 44 a la 70, contiene las Especificaciones
Técnicas Especiales para el “Mantenimiento de la Vía”, detallan entre otras cosas la
“Medición y Forma de Pago” de cada uno de los rubros de mantenimiento, que
constan en la Tabla correspondiente a esta Etapa Contractual, señalando la
metodología para recibir los trabajos ejecutados, y la forma de medición y pago; por
lo que era muy clara la aplicación y la manera de recibir los rubros de
mantenimiento y la forma de preparación de las planillas resultante de los “trabajos
de mantenimiento rutinario”.
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45
Lo expresado por el Director Provincial de Los Ríos, Coordinador General Jurídico
de Planta Central y el Asesor Jurídico de la Dirección de Auditoría Interna del
Ministerio de Transporte y Obras Públicas, ratifica lo comentado por el Equipo de
Control; puesto que previo al pago de las planillas de mantenimiento, por esta
modalidad “de Km-mes”, aplicada en la carretera motivo de nuestro Examen
Especial, puesto que no se evidenció los volúmenes de obra de los trabajos de
mantenimiento realmente ejecutados en cada tramo, según el detalle de los rubros
constantes para el mantenimiento, sino un justificativo general del trabajo realizado
por la empresa contratista; así lo ratifica el Libro de Obra adjunto a las planillas.
Con oficios 074-DAI-14441-02-2013 y 075-DAI-14441-02-2013 y 081-DAI-14441-
02-2013 de fechas 18 de septiembre y 01 de octubre de 2013, respectivamente,
Auditoría requirió al ex Abogado de la Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos,
solicitándole: “se sirva explicar las conclusiones e instrucciones, luego del análisis
del contrato de Rehabilitación y Mantenimiento, para informar a la Autoridad
Provincial, de la manera como se debía pagar a la empresa contratista por el
mantenimiento rutinario por los 48 meses en los diferentes tramos de la carretera,
luego de la Recepción Provisional de los trabajos de Rehabilitación”; ante este
pedido, con oficio sin número de 16 de octubre de 2013, el ex abogado provincial ,
manifestó lo siguiente:
“…1. En base a la documentación que se me presentó para emitir opiniónlegal sobre el particular, lo cual fue realizado mediante memorando N°MTOP-DPR-226-1, es para el mantenimiento rutinario (4) cuatro años, porkm-mes, con las cantidades que corresponden a cada tramo, para elmantenimiento del proyecto, correspondiéndole a la fiscalización laverificación de que dichos rubros hayan sido realmente ejecutados en un100%...”
Lo expresado por el abogado de la Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos, difiere
completamente de su primer criterio proporcionado al Director Provincial del MTOP-
Los Ríos, adjuntando copias a los Supervisores Viales; y con las que, se mantuvo
reuniones con la Empresa contratista para indicar la metodología de presentación y
pago del mantenimiento que consta en el contrato; la misma que fue aplicada en
estos diez y ocho meses, pues, en esta nueva comunicación, este profesional hace
referencia a cantidades que corresponden a cada tramo del proyecto y más aún,
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46
“responsabiliza” al “fiscalizador”, de la verificación de la ejecución real de dichos
rubros.
Con oficio 330-S.C.G de 9 de octubre de 2013, entregado el 16 de octubre de
2013, el Ing. Superintendente General de la empresa Hidalgo & Hidalgo, envió una
carpeta y un CD con justificativos de Mantenimiento Rutinario del Proyecto: Jujan –
Babahoyo - Quevedo - Santo Domingo, en el período febrero de 2012 a enero del
2013, que fue planillado; y, manifiesta:
”…bajo el rubro km/mes, según Criterio Jurídico en Memorando Nro. MTOP-DPR-2012-904-ME, de 6 de junio de 2012…”.
Por otra parte, debemos mencionar que todos los reportes enviados por la empresa
Hidalgo & Hidalgo por los rubros trabajados por el Mantenimiento rutinario, no
tienen firmas que respalden y validen estos documentos, pues los pie de firmas de
los anexos presentados por el Superintendente de Hidalgo & Hidalgo y del
Supervisor del MTOP, no constan en ninguno de las hojas analizadas, ni de las
sábanas que se nos presenta a esta fecha.
Además, aparecen y se reportan trabajos como: de marcas sobresalidas de
pavimento: (tachas 2 vías), señales informativas 90x90 al lado de la carretera,
señalización preventiva de 90x90, guardacaminos simples y dobles, señalización
horizontal de líneas amarillas, simples dobles y pasos cebras blancos, etc., que no
son rubros de mantenimiento detallados en este contrato.
Respecto a la ejecución y utilización de rubros de la etapa de rehabilitación para
usarlos en la etapa de mantenimiento, el Coordinador Jurídico General del MTOP,
en memorando MTOP-CGJ-2013-868-ME del 26 de septiembre de 2013 señaló lo
siguiente:
“….4.-…Este tipo de contratos, tienen dos etapas perfectamente definidas:una es de rehabilitación que se ejecuta hasta la suscripción del acta deentrega recepción provisional y la otra etapa se inicia a partir del evento deentrega recepción, Cada una de estas etapas cuenta con la descripción desus propios rubros, cantidades y precios: en tal virtud, no pueden utilizarserubros de la etapa de rehabilitación en la etapa de mantenimiento oviceversa, sin que antes se hubiere suscrito el respectivo contratocomplementario que así lo autorice…”.
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47
Lo mencionado explica que, al no existir contrato complementario vigente, ni
disposición de la Máxima Autoridad de la Entidad, para invertir los fondos del
Mantenimiento, razón por la cual, el equipo de control, no puede hacer válida la
inversión de los fondos del mantenimiento, en rubros de la etapa de rehabilitación
para justificar trabajos que la empresa contratista indica que los ha efectuado.
El Artículo 53 de la LOCGE indica:
“…Se tendrá por pago indebido cualquier desembolso que se realizare o sinque el beneficiario hubiera entregado el bien, realizado la obra o la hubierecumplido solo parcialmente…”.
Con oficio 087-DAI-14441-02-2013 de 2 de octubre de 2013, el equipo de control
solicitó al Subsecretario Regional 5, informe las condiciones en las que se está
ejecutando la etapa contractual del Mantenimiento Rutinario de parte de la
contratista y las instrucciones y el control que lleva la entidad sobre los trabajos;
ante este requerimiento, el servidor público, en memorando MTOP-SUREG5-2013-
1455-ME de 30 de octubre de 2013, indicó lo siguiente:
“…El control de cumplimiento del cronograma planificado por el contratista, sehace en base a lo que se requiere en sitio mensualmente, para que la víamantenga el nivel adecuado de operatividad-o servicio…-En el libro de obrase registra a diario todo el personal y equipo del contratista, el estado deltiempo, trabajos ejecutados, órdenes impartidas, etc. ...-los controlesrealizados por el MTOP(libro de obra, disposiciones impartidas, oficios, etc.),son las que respaldan todas las planillas tramitadas y pagadas hasta la fecha,por el mantenimiento vial…- para el pago de planillas se cumple de acuerdo alo dispuesto en las cláusulas contractuales, que indican que el pago deberealizarse por las cantidades ejecutadas realmente…”.
Lo comentado no guarda conformidad con la existencia de un cronograma
presentado por la contratista y debidamente aprobado por la entidad, para
cumplimiento obligatorio en la evaluación mensual de las planillas presentadas.
En cuanto al cumplimiento del Libro de Obra adjunto a las planillas no concuerda
con lo expresado por la Autoridad Regional, debido a que las 3 o 4 hojas que cada
una de ellas contiene, solo indican el trabajo del rubro pero no la duración exacta ni
cantidad de los mismos, tampoco se encontraron los anexos de las planillas con
cada uno de los rubros realmente ejecutados en los diferentes meses.
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48
De conformidad a lo establecido en el Art. 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General del Estado, el equipo de control, mediante oficios 106, 107, 108, 109, 110,
111, 112, 113, 114, 120, 121, 122, 123, y 126-DAI-14441-02-2013 de fecha 29 de
octubre de 2013, comunicó resultados provisionales a: Ministra de Transporte y
Obras Públicas, Subsecretario de la Infraestructura del Transporte, Subsecretario
Regional 5 MTOP, Director Provincial del MTOP-Los Ríos, Coordinador Técnico de
la Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos, Supervisor del MTOP-Los Ríos de para
la construcción del Puente Gemelo, Supervisor del MTOP-Los Ríos, fiscalizador
para el pago de planillas de mantenimiento rutinario, Inspector de Obra de la
Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos y quien legaliza el Libro de Obra del
Mantenimiento, Ex Asesor Jurídico, Abogado de la Dirección Provincial del MTOP-
Los Ríos, Superintendente de Proyectos de Cía. Hidalgo & Hidalgo,
Superintendente del Proyecto de la Carretera Cía. Hidalgo & Hidalgo, Apoderado
Especial Cía. Hidalgo & Hidalgo.
En respuesta a la Comunicación de Resultados Provisionales, con memorando
MTOP-SUBREG5-2013-1484-ME y oficio MTOP-DPR-13-393-OF de 5 de
noviembre de 2013; con memorandos MTOP-DPR-2013-2632,2633-ME de 6 de
noviembre de 2013; el Subsecretario Regional 5, Coordinador Técnico de la
Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos , Supervisor del Puente Gemelo 2; y,
Director Provincial del MTOP-Los Ríos; respectivamente, respecto al Contrato
Complementario 3 que justifica la participación de la Fiscalización, en la
construcción del Puente Gemelo 2 hasta su conclusión, esto es hasta el 29 de julio
de 2012, señalan lo siguiente:
“…La metodología empleada para el pago de planillas se cumple de acuerdoa lo dispuesto en las cláusulas contractuales, que indican que el pago deberealizarse por las cantidades ejecutadas realmente; en la tabla de rubros ycantidades correspondiente al mantenimiento rutinario, se indican lasactividades a desarrollarse hasta un valor mensual de USD 500,oo por Km.Mes….”.
Lo expresado por los servidores públicos, no guarda concordancia con lo
evidenciado por el equipo de control en las planillas de Mantenimiento Rutinario,
por cuanto en las sábanas de cada una de ellas no constó el detalle de rubros
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realmente ejecutados, sino un valor fijo y mensual por los 5 tramos y un general
por toda la carretera.
Con oficio 382 S.C.G de 5 de noviembre de 2013, el Superintendente del Proyecto,
de Hidalgo & Hidalgo, remitió a Auditoría la información correspondiente a los
trabajos ejecutados “rubro por rubro del mantenimiento rutinario”; situación, que
difiere de la información adjunta a las planillas pagadas por la Dirección Provincial
del MTOP-Los Ríos, en el período examinado; así como también, del informe
presentado por el mismo superintendente al Equipo de Control con oficio 330-S.C.G
de 9 de octubre de 2013, entregado el 16 de octubre de 2013, en el que manifestó
que las planillas se prepararon en base al Criterio Jurídico emitido de pago por “Km-
mes”, adjuntando un detalle interno de la constructora en que se enunciaban
trabajos de mantenimiento, sin firmas de responsabilidad ni del propio
Superintendente como tampoco del fiscalizador autorizado del MTOP.
Por consiguiente, la información detallada adjunta al oficio 382 S.C.G. de 5 de
noviembre de 2013, relacionada a las once planillas de mantenimiento rutinario,
pagadas en el período de nuestro alcance, ratifican el criterio del equipo de control,
respecto a la forma en que debió efectuarse la recepción, aprobación y pago de las
mismas es decir, con base a rubros realmente ejecutados, más no “Km-mes” como
se lo ha venido realizando hasta la fecha de nuestra intervención.
Cabe mencionar que esta información detallada por rubros ejecutados no consta en
cada una de las planillas pagadas y en el campo de la descripción de la Sábana de
la Planilla consta únicamente:
“… rehabilitación general Mantenimiento durante el período de prueba…”.
Es decir que, el valor correspondiente a cada tramo es constante mensualmente y
el monto de los cinco tramos del contrato, arroja el mismo valor total por
mantenimiento rutinario de la carretera.
Posterior a la Lectura del borrador del Informe el Apoderado de la empresa Hidalgo
& Hidalgo con oficio 107-DT-HQ-13 del 12 de noviembre de 2013, manifestó lo
siguiente:
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“…Finalmente…se ha dispuesto que en base al registro de actividades, deinversiones realizadas y de trabajos intervenidos, se presente una liquidaciónde todos los trabajos ejecutados para que sean evaluados por el MTOP ysirvan de soporte para las planillas tramitadas…”
Lo enunciado por el Apoderado Especial de la contratista Hidalgo & Hidalgo, ratifica
lo evidenciado por el equipo de auditoría, ya que confirma que las planillas
tramitadas no contaron con el detalle de las actividades de mantenimiento
ejecutadas y las inversiones efectuadas mensualmente.
Con oficio 066-DAI-14441-02-2013 del 17 de septiembre de 2013, el Equipo de
Control solicitó información económica a la Supervisora Financiera del MTOP Los
Ríos, referente a los pagos realizados, entre ellos, el correspondiente al concepto
de mantenimiento rutinario.
Con Memorando MTOP-FINAN_RIO-2013-224-ME, de 30 de septiembre de 2013,
la Servidora Pública manifestó que se ha cancelado hasta la planilla 18 de
mantenimiento rutinario, correspondiente al mes de julio de 2013, totalizando un
valor por trabajos ejecutados en 2 094 930,00 USD y 403 375,37 USD., por
concepto de reajuste de precios que totalizan 2 498 305.37 USD, de los cuales
entre febrero del 2012 a diciembre del 2012, se pagó el valor de 1 445 243,29 USD.
Conclusiones
El abogado provincial del MTOP-Los Ríos interpretó erróneamente, que el pago de
las planillas de Mantenimiento rutinario a la empresa contratista debía efectuarse
por un valor fijo mensual, tomando como unidad de medida “Km-mes”, criterio
contrario a lo estipulado en el contrato e informes de ley de la Contraloría General
del Estado, lo que dio lugar a que el Director Provincial del MTOP-Los Ríos y el
fiscalizador designado tramiten y paguen las planillas mensuales durante 11
meses, esto es hasta el 31 de diciembre de 2012.
El fiscalizador de la Dirección Provincial del MTOP-Los Ríos al acoger el criterio
emitido por el abogado provincial sin tomar en consideración lo establecido en el
contrato suscrito originalmente, documento que es obligación para las partes;
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incumplió la cláusula Séptima. “Valor del contrato”, al recibir planillas con la
presentación de valor fijo “km-mes” que difiere con lo que establece el contrato,
esto es, por rubros y cantidades realmente ejecutadas, sino como un valor fijo
económico, sin contener su firma de legalización en las hojas del libro de obra,
ocasionando que se paguen valores de mantenimiento sin el debido sustento
técnico ni económico. También incumplió la NCI 408-19 “Fiscalizadores”, pues
debía verificar la exactitud de las cantidades de rubros de mantenimiento,
realmente ejecutadas, en las planillas presentadas por el contratista.
El Director Provincial del MTOP-Los Ríos, incumplió la NCI 200-06, de
“Competencia Profesional”, de igual manera, las NCI: 300 “Evaluación de Riesgo”; y
la 300-01 “Identificación de Riesgos” relacionadas con el correcto conocimiento del
contrato, sus cláusulas contractuales y la manera de aplicar, administrar y efectuar
el control de las mismas. También incumplió la NCI 401-03 “Supervisión”, pues no
tomó las acciones apropiadas para el control y pago de los rubros del
mantenimiento que debía conocerlos como Supervisor del contrato, al solicitar el
criterio al Abogado Provincial en lugar de generar la consulta al Coordinador
General Jurídico, en la Matriz de la Entidad, donde se elaboró el contrato,
La ausencia de Supervisión y Monitoreo de los trabajos ejecutados durante el
mantenimiento rutinario de la carretera, de parte del Subsecretario Regional 5 del
MTOP, Administrador del contrato ha dado lugar, a que se efectúen pagos, sin el
debido sustento, incumpliendo la cláusula Séptima “Forma de Pago” sin considerar
la priorización para la ejecución de los rubros de mantenimiento conforme a las
Especificaciones Técnicas constantes en el contrato original y el contenido del
Informe de Ley de la Contraloría General del Estado, inobservando además, la
NCI 408-17 “Administrador del contrato”, al no velar porque la obra se ejecute de
acuerdo a lo planeado, pagándose entre febrero del 2012 a diciembre del 2012, el
valor de 1 445 243,29 USD., sin la acción administrativa que evidencie el debido
sustento del pago por mantenimiento mensual, respaldado en las cantidades
realmente ejecutadas y a los precios unitarios de los rubros contractuales de la
tabla correspondiente.
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Recomendaciones
El Subsecretario Regional 5 del MTOP
7. Dispondrá al Director Provincial del MTOP-Los Ríos Instruya a los
supervisores de la Dirección Provincial del MTOP - Los Ríos, procedan a la
aplicación de la metodología en el trabajo de mantenimiento rutinario de la
carretera en referencia, recepción de los mismos y el pago de cada planilla de
trabajo, en conformidad a la Tabla de Cantidades y Precios de los rubros
realmente ejecutados en esta etapa de mantenimiento, bajo el estricto control
de cada uno de los dos supervisores de los ejes conformados; gestión que
permitirá establecer periódicamente, las cantidades y rubros realmente
ejecutados por la contratista, evitando realizar pagos sin el sustento
contractual pertinente contenido en las “Especificaciones técnicas especiales
para Mantenimiento”.
8. Dispondrá al Director Provincial del MTOP-Los Ríos, con base al Monto Total
Pagado por concepto del Mantenimiento Rutinario de la Carretera, en el
período examinado, bajo la modalidad de “Km-Mes” proceda a la evaluación y
reliquidación de las planillas pagadas con sus reajustes respectivos, cuyos
valores no son justificados conforme a los rubros realmente ejecutados en
el proceso de mantenimiento rutinario, lo que permitirá evitar la erogación de
recursos sin el debido sustento, tomando en consideración los términos
contractuales y el informe de ley emitido por la Contraloría General del
Estado.
9. Dispondrá al Director Provincial del MTOP-Los Ríos, con base al Monto Total
Pagado entre enero de 2013 hasta julio de 2013, por concepto del
Mantenimiento Rutinario de la Carretera, pagos efectuados posteriores al
alcance de esta acción de control, proceda a la evaluación y reliquidación de
las planillas pagadas y su reajuste respectivo bajo la modalidad de “Km-Mes”,
cuyos valores no son justificados conforme a los rubros realmente
ejecutados en el proceso de mantenimiento rutinario, lo que permitirá evitar la
erogación de recursos sin el debido sustento, tomando en consideración los
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términos contractuales y el informe de ley emitido por la Contraloría General
del Estado.
Atentamente,
Ing. Fernando Salazar Heredia. MBA.DIRECTOR DE AUDITORÍA INTERNAMINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS
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