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Lista de verificación de proyectos de ley

TÉCNICA LEGISLATIVACuadernillo

TÉCNICA LEGISLATIVA

RobERTo D. REALEMARA b. bUGoNI

Instituto Provincial de la Administración Pública

La Plata, 2013


Lista de verificación de proyectos de ley

Cuadernillo


Editorial Instituto Provincial de la Administración Pública Calle 12 y 53 - Torre Gubernamental II - Piso 11. Código Postal 1900. La Plata, Provincia de Buenos Aires, República Argentina.www.ipap.sg.gba.gov.arTeléfono: (0221) 429-5574/76

Correo electrónico: [email protected]

Bugoni, Mara Betsabé Cuadernillo de técnicas legislativas : lista de verificación de proyectos de ley / Mara Betsabé Bugoni y Roberto Reale. - 1a ed. - La Plata : Instituto Provincial para la Administración Pública - IPAP, 2013. E-Book.

ISBN 978-987-24390-7-1

1. Legislación . I. Reale, Roberto II. Título CDD 348


¿Para qué sirve?

La presente lista tiene por objeto introducir el uso de sistemas de verificación en la actividad legislativa, permitiendo controlar y evaluar la calidad de la ley a lo largo de las diversas etapas por las que atraviesa. A modo de preguntas, ofrece una serie de directrices a tener en cuenta desde el momento en que surge la “idea” de elaborar un proyecto de ley hasta luego de su sanción.

Presentadas estas directrices en forma de cuestionario, las preguntas actúan como una guía, una ayuda memoria, que procura hacer reflexionar al responsable de la elaboración del proyecto de ley respecto del grado de acatamiento del conjunto de normas que hacen a la Técnica Legislativa, normas cuyo cumplimiento tiende a asegurar un producto aceptable conforme a niveles de calidad previamente convenidos.

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Una lista de verificación o lista de chequeo (checklist) es un listado de preguntas en forma de cuestionario que tiene la finalidad de verificar y asegurar el cumplimiento de determinadas reglas pre-establecidas en determinadas materias. Su uso y aplicación se ha extendido a rubros muy diversos, incluida la evaluación de criterios de usabilidad de un sitio web, la confiabilidad de un sistema informático, el potencial de un mercado, la verificación de un plan de vuelo… Los proyectos de ley, como parte de la actividad legislativa, no son ajenos a la posibilidad de aplicar estas listas de verifi-cación.


El papel del técnico legislativo

Gran parte del trabajo necesario para consolidar la Democracia tiene que ver con el fortalecimiento de las instituciones legislativas, en particular aquellas de carácter local.El principio constitucional, “El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes”, deposita en los legisladores no sólo la representación de la voluntad popular sino la responsabilidad de ejercer dicho mandato conforme a criterios de excelencia en el desempeño de la función pública.Resalta la importancia de contar con cuadros técnicos especializados que puedan acompañar al legislador en su tarea, del modo más idóneo, con foco en la rigurosidad de los contenidos y de las formas que adquieren significación jurídica.En tal sentido, los técnicos legislativos son auxiliares del legislador, aconsejando, opinando, reflexionando, criticando y proponiendo alternativas como parte de un proceso de construcción colectiva fundado en el saber-hacer-bien.

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fases que van desde el ingreso de un tema en la agenda legislativa hasta su seguimiento como norma aprobada, pasando por el debate previo, la recopilación de información, la formulación del proyecto, su discusión y consenso, procedimiento para el tratamiento y aprobación hasta el seguimiento de su implementación.

Desde esta perspectiva, el objeto de la técnica legislativa no es sólo alcanzar una buena redacción de leyes. Por el contrario, comprende otros aspectos que hacen al buen legislar, aspectos que van desde el cuestionamiento inicial en torno a la necesidad de la ley hasta su evaluación y seguimiento una vez sancionada y de las normas de procedimiento que aplican a un proyecto hasta que se convierte en ley (la denominada técnica legislativa externa), así como de las normas que aplican a la elaboración de los proyectos teniendo en cuenta su contenido, su sustancia (la denominada técnica legislativa interna).

Partiendo de la idea de que la técnica legislativa es el arte de hacer bien las le-yes, no obstante disponer los ámbitos parlamentarios de normas de técnica le-gislativa externa (por lo general, contenidas en los reglamentos de esos cuer-pos legislativos), son pocas las normas de técnica legislativa interna aprobadas con el mismo rango que las correspondientes a la técnica legislativa externa.

Las Ciencias de la Legislación han adquirido centralidad como herramienta para superar la denominada crisis de representatividad de los parlamentos y como componente de los más variados programas de fortalecimiento de los poderes legislativos. Ello se debe a que toda ley es producto de un proceso que se da en los ámbitos deliberativos y que, por tanto, son indicador de calidad institucional.

No obstante, la trascendencia de las Ciencias de la Legislación es independiente de la crisis de representatividad, dado que así como de la calidad de los proyectos depende la calidad de la ley que se sanciona, de la calidad de la ley sancionada depende la calidad de la vida en sociedad.

El concepto de calidad de la ley va más allá de la calidad del texto normativo. Se trata de preservar la seguridad jurídica y el principio constitucional de igualdad ante la ley, garantizando la unidad y coherencia del Derecho.

Por tanto, el análisis y evaluación de la calidad legislativa no se agota en la redacción de proyectos de ley ni aplica solamente a la fase de elaboración.

Sus alcances son considerablemente más amplios: comprenden actividades de evaluación de utilidad de la norma, de su viabilidad, de su impacto; involucra

Comentarios preliminares8


Comentarios preliminares

Los manuales de Técnica Legislativa tienen por propósito ofrecer directrices que se recomienda tener en cuenta en todas las etapas de formulación de un proyecto de ley.

Por su parte, las denominadas listas de chequeo o de verificación han sido definidas como ese conjunto de directrices, sólo que están redactadas en forma de cuestionario cuyas preguntas se responden por sí o por no.

A lo largo de la formulación de la presente lista de verificación, se ha tenido especial cuidado en presentar esas preguntas siguiendo el orden lógico del proceso de formulación de un proyecto de ley, partiendo de la experiencia del trabajo en ámbitos legislativos.

Recoge la experiencia de trabajos previos, entre los que se destacan aquellos producidos tanto en el ámbito del Poder Le-gislativo Nacional como en el correspondiente a la elaboración del Digesto Jurídico Argentino. Asimismo, recepta los de-sarrollos de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación en materia de guías para la formulación de políticas públicas.

En todo caso, se ha procurado que la presentación resulte de utilidad en general, pero muy especialmente, para la elaboración de ordenanzas municipales, las cuales, además de representar leyes en sentido formal y material, constituyen el conjunto normativo de mayor influencia, por proximidad, en la vida cotidiana de los habitantes de la provincia de Buenos Aires.

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Sobre las leyes y las ordenanzas

Respecto de los alcances del término “Ley”, se ha dicho que en el artículo 1º del Código Civil, la expresión es utilizada con carácter amplio para referirse a “…una regla de conducta general y obligatoria, sancionada por el poder público, que manda, faculta o prohíbe, cuya inobservancia o

trasgresión trae consigo la compulsión y la pena…”1.

En el caso Rivademar2 , la Corte Suprema de Justicia de la Nación efectuó una calificación jurídica de las ordenanzas, considerándolas leyes en sentido material. Este criterio fue ratificado el mismo año en Promenade3, en el que la Corte afirmó: “…Las ordenanzas emanan de un órgano de gobierno elegido por el sufragio popular, es como la ley, una expresión ‘soberana’ de la voluntad popular, de la voluntad comunitaria

organizada... son verdaderos actos legislativos de carácter comunal…”.

1RISOLÍA, Marco A.; Publicidad de los actos de gobierno, ignorancia de la ley y leyes secretas. El Derecho, 68- 1976- 837/452Fallos: 312:326 3Fallos: 312: 1394

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CIENCIA DE LA LEGISLACIÓN¿Existe un conocimiento sistemático, verificable, aplicable?

POLÍTICA LEGISLATIVA

TEoRÍA LEGISLATIVA TÉCNICA LEGISLATIVA

TÉCNICA LEGISLATIVA INTERNA TÉCNICA LEGISLATIVA EXTERNA

ESTRUCTURA FoRMAL DE LA LEY ÓRGANOS Y PROCEDIMIENTOSEL SISTEMA LEGISLATIVo

ESTRUCTURA INTERNA DE LA LEY CobERTURA TÉCNICA

PRESENTACIÓN Y DISEÑO CAPACITACiÓN LEGISLATIVA

EL ACTo NoRMATIVo

SoCIoLoGÍA DE LA LEGISLACIÓN

CoNoCIMIENToS AUXILIARES

CONOCIMIENTOS ESPECÍFICOS

¿Cuáles son los presupuestos institucionales de todo acto de legislación?

¿Lo normativo puede ser identificado, representado y aprendido? ¿Hay métodos y técnicas adecuados para legislar correctamente?

¿Se dispone de instrumentos aptos para la elaboración de la ley?

¿En qué contexto institucional se enmarca la elaboración de la ley?

HISToRIA LEGISLATIVA¿Se reconoce arraigo, tradición, evolución, progreso?

*Motivación/Dispositivo *Poder Legislativo/Reglamentos/“iter” legislativo

¿Cómo “desentrañar” las demandas sociales para convertirlas en productos legislativos?

*Lógica/racionalidad/coherencia/sentido común *Consulta especializada/Asesoramiento experto

*”Formateo/redacción/estilo *Información/instrucción*Conocimiento/hábitos/destrezas

¿Cuál es la “esencia” y naturaleza conceptual de la norma jurídica?

¿Cómo funciona la legislación y cuál es su “impacto” en la sociedad?

Ciencias semiológicasdel lenguaje

Comunicacióninformática

PolíticasPúblicas

Ciencias de la Administración

DerechoParlamentario

Lógica generaly normativa

Teoría de lasOrganizaciones

Teoría de losSistemas

Cada objeto de legislación requiere conocimientos específicos de carácter disciplinario y multidisciplinario

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SI No1.1.1. ¿Se ha identificado la problemática que se pretende resolver mediante el recurso de la aprobación de una ley?1.1.2. ¿Se han identificado las causas de esa problemática?1.1.3. ¿Se han identificado factores que influyen o interactúan con las causas identificadas?1.1.4. ¿Se ha identificado de dónde provienen las demandas vinculadas a la problemática?1.1.5. ¿Se han identificado los fundamentos de las demandas vinculadas a la problemática?1.1.6. ¿Se ha efectuado una aproximación a las áreas del conocimiento relacionadas con la problemática que se pretende resolver?

Demanda es el reclamo que se formula a partir de la problematización de una situación.

La problemática es la situación disvaliosa que se pretende resolver o evitar, en el caso, a partir de la aprobación de una ley.

1.1 Problemática

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Entenderemos por ley al conjunto de normas que se aprueban en un mismo acto normativo. Comprende las leyes sancionadas por cualquier cuerpo legislativo, incluidas las ordenanzas de un concejo deliberante y aún los actos normativos emanados de un poder ejecutivo. Asimismo, entenderemos por norma al precepto jurídico unitario y por ordenamiento jurídico vigente, al conjunto de normas jurídicas vigentes en un momento dado.

1 Abordaje inicial para la elaboración del proyecto de ley


El propósito es la finalidad de la ley. Constituye una explicitación genérica del modo en que el proyecto de ley, de ser aprobado, resolverá o colaborará en resolver la problemática identificada.

1.2.1. ¿Se ha realizado un diagnóstico de la problemática que se pretende resolver?1.2.2. ¿Se ha acompañado el diagnóstico de los datos que permiten acreditarlo y sostenerlo?1.2.3. Conforme el diagnóstico, ¿se debe intervenir para resolver la problemática?1.2.4. ¿Se ha identificado cuál es el propósito que se pretende alcanzar con la aprobación de la ley?1.2.5. ¿Se ha identificado el modo en que el proyecto de ley, en caso de ser aprobado, resolverá / colaborará en resolver la problemática?


1.2 Solución de la problemática

SI No

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1.2.6. Alcanzar ese propósito, ¿requiere necesariamente la aprobación de una ley ?1.2.7. ¿Se han evaluado y propuesto soluciones alternativas para que el legislador (en sentido amplio) pueda elegir entre ellas?1.2.8. ¿Se ha revisado y analizado el ordenamiento jurídico vigente que guarda relación con la problemática?1.2.9. ¿Se ha explicitado por qué el ordenamiento jurídico vigente no resulta suficiente/adecuado?1.2.10. ¿Se han detectado, de modo puntual, las falencias del ordenamiento jurídico vigente que, se entienda, guardan relación con la problemática?

Explicitar las falencias del ordenamiento jurídico, además de impedir la “contaminación normativa”, sirve a los efectos de elaborar la fundamentación del proyecto. De hecho, las falen-cias del ordenamiento jurídico vigente respecto de la prob-lemática objeto del proyecto de ley constituyen la parte medu-lar y sustantiva de la fundamentación.

1.2 Solución de la problemática

SI No

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Este punto de verificación tiene por finalidad impedir la “contaminación” del ordenamiento jurídico por causa de proliferación de normas.



A tales efectos, en el caso de un concejo deliberante, corresponde consultar el reglamento interno del cuerpo.

SI No

1 Abordaje inicial para la elaboración del proyecto

1.3 Encuadre y viabilidad jurídica

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1.3.1. ¿Se ha evaluado qué tipo de proyecto corresponde utilizar en función de los tipos de proyecto que correspondan al órgano del cual emanará la ley?1.3.2. ¿Se ha evaluado de modo preliminar la articulación del proyecto de ley con el ordenamiento jurídico vigente?1.3.3. ¿Se han revisado las normas derogadas que guardan relación con la problemática?


La competencia es el conjunto de funciones que puede legítimamente ejercer un órgano del Estado/nivel de gobierno.Cada uno de los reconocidos por la Constitución Nacional en función de la organización política del territorio. A saber: nivel nacional, nivel provincial y nivel municipal.

1.3.4. ¿Se ha consultado jurisprudencia?1.3.5. ¿Se ha consultado doctrina?1.3.6. ¿Se han revisado y analizado otros proyectos de ley con/sin estado parlamentario/aprobados que tengan por propósito resolver la misma problemática? 1.3.7. ¿Se ha analizado si la problemática a resolver es de competencia del nivel de gobierno del cual emanará la ley?1.3.8. ¿Se ha analizado si el proyecto de ley encuadra entre las atribuciones del poder del cual emanará?

1.3 Encuadre y viabilidad jurídica

SI No

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Como segunda parte de esta lista de verificación, la formulación del proyecto contempla tres grupos de verificaciones: el primero, relativo a la estructura de la ley, esto es, la organización de las normas que componen el texto del proyecto de ley; un segundo grupo, relativo al orden en que se presentan esas normas; y un tercer grupo, relativo a la redacción del texto, incluidos el lenguaje y la terminología.

La finalidad de la estructura es hacer fácilmente accesible el conocimiento de la ley y de las normas en ella contenidas.

La estructura recomendada es la siguiente, en el orden que se enuncia:a) Disposiciones preliminares: los artículos que contengan la explicitación de propósito, objetivo/s, alcances, excepciones. b )Disposiciones generales y especiales o particulares: los artículos que refieran al tema central de la ley.c) Disposiciones orgánicas y procedimentales: los artículos que refieran a la creación de órganos, su organización y los procedimientos aplicables.d) Disposiciones sancionatorias: los artículos que expliciten las consecuencias del incumplimiento.e) Disposiciones financieras: los artículos que refieran a los recursos financieros / fuentes de financiamiento necesarios para la implementación de la ley.f) Disposiciones finales: los artículos conteniendo derogación o modificación de normas; los artículos conteniendo disposiciones transitorias destinadas a regir el paso o transición de un régimen legal a otro; el comúnmente denominado “artículo de forma”. Adicionalmente, es el artículo de forma el único en quelas reglas de Técnica Legislativa están de acuerdo en que debe redactarse en modo imperativo.

2 Formulación del proyecto

2.1 Estructura del proyecto de ley

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2.1.1.1. ¿Se ha/n identificado el/los objetivo/s del proyecto de ley?2.1.1.2. El/los objetivo/s identificado/s, ¿guarda/n relación con el propósito del proyecto de ley?2.1.1.3. ¿Se han identificado metas del proyecto de ley?

Acción que permitirá alcanzar un objetivo a través de la implementación de la ley. La definición de metas es lo que permitirá identificar indicadores para la evaluación de la ley, en su carácter de política pública.

SI No


2.1.1 Disposiciones preliminares

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Acción que permitirá cumplimentar el propósito a través de la implementación de la ley.


2.1.1.4. ¿Se ha identificado el alcance del proyecto de ley como concepto diferenciado, pero complementario a los conceptos de propósito, objetivo/s y meta/s? 2.1.1.5. ¿Se ha identificado el ámbito de aplicación del proyecto de ley?2.1.1.6. ¿Se ha identificado población objetivo/destinatarios del proyecto de ley?2.1.1.7. ¿Se han identificado excepciones a los alcances/ámbito de aplicación del proyecto de ley?

Delimita la validez de la ley indicando dónde (ámbito territorial) y sobre quiénes (ámbito personal) resulta de aplicación la ley. Puede obviarse la explicitación del ámbito territorial cuando el territorio donde se aplicará la ley coincida con la totalidad del territorio sometido a la autoridad de la que emana.

Equivale al ámbito de aplicación material de la ley; delimita la validez de la ley indicando sobre qué objeto resulta de aplicación la ley.


2.1.1 Disposiciones preliminares

SI No

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Cuando las excepciones no son de carácter general (esto es, no representan excepciones al ámbito de aplicación en sentido amplio, sino que sólo son excepciones a un libro, parte, título, capítulo o sección de la ley), ellas deben ubicarse al comienzo de esa partición.

2.1.2.1. ¿Se han identificado con claridad cuáles son las normas de carácter general y cuáles las de carácter particular, así como cuáles son las excepciones específicas ?2.1.2.2. ¿Se han previsto consecuencias en caso de incumplimiento a través de normas específicas ?

Comprenden tanto las normas referidas a sanciones como aquellas que contemplan otros efectos o consecuenciasjurídicas derivadas del incumplimiento, aunque no representen una sanción. En principio, las previsiones en caso de incumplimiento conforman un agrupamiento especial. No obstante, cuando las disposiciones sancionatorias son pocas y se refieren a temas diferentes sin mayor relación entre sí, es aconsejable ubicarlas en un artículo a continuación de la norma cuyo incumplimiento deviene en esa previsión.

Las disposiciones generales y especiales o particulares suelen constituir el núcleo central de la ley.


2.1.2 Disposiciones generales y particulares, orgánicas, procedimentales, sancionatorias y financieras

SI No

20


2.1.2.3. ¿Se han previsto en el proyecto instancias de control para promover el cumplimiento de sus preceptos?2.1.2.4. Si el proyecto de ley crea una nuevo órgano, ¿es tratado éste en todos sus aspectos fundamentales? 2.1.2.5. ¿Se ha explicitado con precisión si el proyecto de ley crea un nuevo órgano o si implica la transformación de un órgano preexistente?2.1.2.6. Los procedimientos, ¿son descriptos por el proyecto de ley siguiendo un orden cronológico?

Si el proyecto de ley determina la creación de un órgano, las nor-mas que traten sobre la creación y la organización de ese órgano deben ubicarse antes de la/s norma/s de procedimiento que se le fije al órgano.

Carácter, naturaleza jurídica, régimen aplicable, conformación, composición, propósito, objeto, funciones, atribuciones, deberes, recursos…



SI No

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Cada paso del procedimiento constituye en sí mismo una norma. Por lo tanto, debe asignarse a cada paso del procedimiento un artículo diferente. Se considera erróneo describir el procedimiento como incisos de un artículo único.

2.1.2.7. ¿Se ha asignado a cada paso del procedimiento descripto un artículo específico ?2.1.2.8. ¿Se ha explicitado el financiamiento en el texto del proyecto de ley?2.1.2.9. ¿Se ha identificado de modo expreso la autoridad de aplicación?2.1.2.10. ¿Se han asignado funciones a la autoridad de aplicación?2.1.2.11. ¿Se identifican con claridad aquellas funciones que consti-tuyen deberes y se las diferencia de las que constituyen atribuciones o facultades?


SI No

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2.1.3.1. El proyecto de ley, una vez aprobado, ¿demanda reglamentación?2.1.3.2. La necesidad de reglamentación del proyecto de ley, ¿ha sido contemplada expresamente en el proyecto?2.1.3.3. La reglamentación, ¿ha sido contemplada expresamente en el proyecto como condición de entrada en vigencia de la ley ? 2.1.3.4. La reglamentación que se contempla, ¿es identificada como deber a cargo de la autoridad de aplicación?

La entrada en vigor (momento en que adquieren “fuerza de ley” las normas jurídicas) de una ley puede estar sujeta al cumplimiento de una condición, es decir, de un hecho futuro que puede o no ocurrir. No conviene poner como condición a la reglamentación por el Poder ejecutivo, porque ello le permitiría al Poder ejecutivo impedir la entrada en vigor de la ley. Por idéntica razón, no conviene delegar en el Poder ejecutivo la determinación de la autoridad de aplicación, en especial si a ella se le asigna la responsabilidad de reglamentar la ley. Debe recordarse que desde la promulgación de la ley hasta su entrada en vigor, aunque no pueda aplicarse, es susceptible de ser modificada y aún derogada.


2.1.3 Asignación de carácter operativo o programático para la ley

SI No

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2.1.3.5. La autoridad de aplicación, ¿es un órgano cuya creación se contempla en el proyecto de ley?2.1.3.6. En el proyecto de ley, ¿se consignan de modo expreso las normas que demandan reglamentación?2.1.3.7. En el proyecto de ley, ¿se fijan pautas o lineamientos a la reglamentación?2.1.3.8. En el proyecto de ley, ¿se fija plazo para la reglamentación?


2.1.3 Asignación de carácter operativo o programático para la ley

SI No

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Se entiende por disposiciones transitorias las disposiciones finales que están destinadas a tener una vigencia limitada en el tiempo y que, por lo general, se asocian al paso de un régimen legal a otro. Por tanto, no son disposiciones transitorias - pero sí finales - las normas de entrada en vigencia ni las derogatorias o modificatorias, las cuales integran la categoría de las denominadas “normas instantáneas”, que son las que duran sólo el instante necesario para producir el efecto deseado.

Debe evitarse la derogación genérica indeterminada, que suele expresarse con fórmulas del estilo “Derógase todo lo que se oponga” o similares. Si es recomendable ello, que al derogar una ley se deroguen también sus modificatorias.

2.1.4.1. ¿Se han identificado de modo expreso y específico las leyes vigentes que se verán afectadas y la modalidad de afectación por causa de la aprobación de la ley?2.1.4.2. La derogación/modificación de leyes, ¿ha sido realizada con toda precisión, identificando con certeza las leyes o partes de leyes que se derogan/modifican ?2.1.4.3. ¿Se contempla de modo expreso la publicación oficial de la ley una vez aprobada?2.1.4.4. ¿Se han previsto disposiciones transitorias?2.1.4.5. ¿Se ha consignado el momento/modo de entrada en vigencia de la ley ?

Equivale al ámbito de aplicación temporal de la ley; indica cuándo (a partir de cuándo y/o hasta cuándo) resulta de aplicación la ley. Conforme criterio lógico, el ámbito de aplicación temporal de la ley (vigencia) debiera explicitarse al inicio, junto con el ámbito de aplicación material, territorial y personal. No obstante, es costumbre generalizada ubicar las normas que refieren a vigencia (entrada en vigor, plazo, término de la vigencia) entre las disposiciones finales de la ley.


2.1.4 Disposiciones finales

SI No

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2.1.4.6. ¿Se ha evaluado si resulta conveniente establecer una vigencia limitada en el tiempo para la ley ?2.1.4.7. ¿El artículo de forma figura como el último artículo del proyecto de ley? 2.1.4.8. En el proyecto de ley, ¿se han utilizado anexos ?

SI No


2.1.4 Disposiciones finales

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En los anexos se incluyen los cuadros, tablas, diagramas, planos, descripciones y listados que se estime necesario incorporar.En el articulado de la ley debe indicarse si los anexos que se incluyen forman o no parte de la ley.En algunos casos, el legislador opta por la solución de que el anexo se constituya en el núcleo central de la ley que se aprueba. Cuando se utilice esta solución, las disposiciones preliminares (en especial, la referida a objeto) y las finales (en especial, las derogatorias, modificatorias y de entrada en vigencia) deben constar en la parte dispositiva de la ley (no en el anexo). No debe utilizarse esta solución para leyes por las que se modifiquen leyes vigentes.

Jamás debe formularse el texto del artículo de forma estipulando “De forma.-”


Sobre publicación, publicidad y boletines municipales

14.491. Por tanto, la Ley N° 14.491 no “crea” la figura de los boletines municipales (ya previstos por la Ley Orgánica de Municipalidades de la Provincia). Tampoco fija el principio de publicidad de las ordenanzas (ya obligatorio en función de las normas constitucionales y de fondo). La Ley N° 14.491 sólo establece de modo expreso que es atribución o deber del Departamento Ejecutivo, dar a publicidad ordenanzas y disposiciones del concejo en los boletines municipales.

Conforme el Código Civil Argentino, “…las leyes no son obligatorias sino después de su publicación, y desde el día que determinen. Si no designan tiempo, serán obligatorias después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial…” (artículo 2 CC)5 . Este artículo, referido a la necesidad de conocimiento

La Ley N° 14.4914 de 2013 establece una serie de innovaciones en materia de publicación y publicidad de las normas de carácter general en la provincia de Buenos Aires. La primera innovación está referida a la publicidad de las ordenanzas y disposiciones de los concejos deliberantes en los boletines municipales. La segunda, a la publicidad de aquellas, entre otros medios, a través de Internet. Una tercera está referida a la conformación de un registro de adhesiones que realicen los municipios a normas de carácter provincial.

Es menester recordar que el Boletín Municipal, como instituto, así como las publicaciones oficiales en sentido lato, estaban presentes en la Ley Orgánica de Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, previo a la sanción de la Ley N°

4Disponible en: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-14491.html5Disponible en: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-14491.html

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Sobre publicación, publicidad y boletines municipales

efectivo de las normas tiene su basamento en el artículo 19 -principio de legalidad- de laConstitución Nacional. En la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, el equivalente al artículo 17 CN es el artículo 25, que dispone: “Ningún habitante de la Pro-vincia estará obligado a hacer lo que la ley no manda, ni será privado de hacer lo que ella no prohíbe.”

La publicación de las leyes es lo que hace posible la vigencia del principio de legalidad de modo tal que el derecho se presuma conocido por todos y que, por ende, la ignorancia de las leyes no sirva de excusa, si la excepción no está expresamente autorizada por la ley. Esa ficción legal representa una presunción iuris et de iure sin la cual sería imposible reglar la vida en sociedad. Como indica el artículo 20 del Có-digo Civil, “La ignorancia de las leyes no sirve de excusa” o el artículo 15 del mismo: “Los

jueces no pueden dejar de juzgar bajo el pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes”. Por tanto, cabe resaltar que la publicación no es un elemento esencial para el perfeccionamiento de la ley como tal, pero sí lo es para la exigibilidad de la misma a los particulares.

Conforme la doctrina, publicación es la acción y efecto de publicar, mientras publicidad es un término que refiere al conjunto de medios que se emplean para dar o extender la información - difundirla, divulgarla -, y que se vincula con el derecho a la información y con el acceso a la información pública. La publicación es un acto que se agota en sí mismo, mientras la publicidad es una acción que puede sostenerse indefinidamente en el tiempo, en particular cuando se recurre a medios tecnológicos, como Internet.

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El título de la ley es el aprobado por el órgano al momento de la sanción. Consiste en el primer acercamiento que tiene el lector respecto de la ley que se trate.

Módulo unitario de la ley en cuanto a su texto escrito.2.2.1. ¿Se ha incluido un título general que explicite el objeto de la

ley de modo conciso y claro?2.2.2. ¿Cada artículo del proyecto de ley contiene una sola norma?2.2.3. ¿Cada norma del proyecto de ley está contenida íntegramente en un único artículo?2.2.4. ¿Se han utilizado epígrafes para los artículos que integran el proyecto de ley ?2.2.5. En el proyecto de ley, ¿se ha respetado el orden lógico de las normas?

Cada artículo debe encabezarse con un epí-grafe o “copete”. El epígrafe no integra el texto del artículo. Por tanto, tampoco integra la parte dispositiva de la ley. Cada artículo debe ser comple-to y autoexplicativo, con prescindencia del epígrafe.

Es el que permite hacer fácilmente accesible y comprensible el texto de la ley, contribuyendo a su claridad. El epígrafe debe mantener la misma terminología que se utiliza en el articulado.


2.2 Ordenamiento de las normas

SI No

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Agrupar las normas por afinidad temática contribuye a que el lector tenga certeza de que todo lo que la ley prescribe en determinado tema se encuentra en una de las particiones de la ley y no diseminado a lo largo de su articulado.

Las normas generales deben preceder a las especiales sobre el mismo tema.

2.2.6. Las normas del proyecto de ley, ¿van de lo general a lo particular ?2.2.7. Las normas del proyecto de ley, ¿van de lo sustantivo a lo procesal?2.2.8. Las normas del proyecto de ley, ¿figuran agrupadas de acuerdo con su afinidad temática?2.2.9. El proyecto de ley, ¿respeta las reglas de partición interna?

Las particiones internas de la ley representan el modo de desglosar las normas y agruparlas en diversos niveles. Su uso depende de la extensión del texto normativo, de la diversidad de temas que trate y de la complejidad de esos te-mas. Las particiones comúnmente utilizadas son, en un orden de más amplio a más restringido: Libros/Partes/Títulos/Capí-tulos/Secciones. No es necesario utilizar todos los niveles de agrupamiento, pero debe recurrirse a ellos respetando el orden señalado. (Ejemplo: decidido que se utilizarán Capítulos y Secciones, no puede recurrirse al agrupamiento Título como parte de una Sección).



SI No

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2.2.10. ¿Ha sido utilizada una denominación o título para cada partición interna del proyecto de ley?2.2.11. ¿Se han utilizado incisos como recurso para la enumeración dentro de un artículo ?2.2.12. ¿El promedio de incisos es suficientemente bajo?

Los incisos deben ser utilizados cuando el texto del artículo requiere de una enumeración. Si se opta por la utilización de incisos, debe abarcarse con ellos la totalidad de la enumeración. Cada inciso debe redactarse de modo tal que cada uno de ellos pueda leerse a continuación del encabezado .Los incisos pueden contener una enumeración taxativa o meramente enunciativa. Esto debe quedar claro en la redacción del encabezado del artículo.Los incisos pueden utilizarse de modo acumulativo (esto es, cuando deben darse o cumplirse todos ellos), alternativos no excluyentes (debe darse o cumplirse al menos uno de ellos, aunque pueden ser más) o alternativos excluyentes (debe darse o cumplirse uno solo de ellos).En los incisos no deben incluirse cuestiones ajenas a la simple enumeración.Los incisos no deben subdividirse en particiones menores.

El título de cada partición debe abarcar el contenido de todos los artículos que agrupa y no debe repetirse a lo largo del texto de la misma ley.



SI No

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En la redacción de los artículos debe preferirse el orden canónico: sujeto, verbo, objeto. Asimismo, debe preferirse el uso de oraciones afirmativas.

No deben utilizarse términos en idioma extranjero excepto que posean un significado técnico aceptado por el uso ha-bitual y no puedan ser traducidos o reemplazados por una palabra en idioma español o la traducción pueda desvirtuar su sentido.

2.3.1. El texto del proyecto de ley, ¿cumple estrictamente las reglas de la gramática castellana?2.3.2. El texto del proyecto de ley, ¿omite el uso de neologismos, anglicismos, arcaísmos…?2.3.3. ¿Se ha evitado el uso de gerundios, adverbios y adjetivos?2.3.4. ¿Se han utilizado construcciones sintácticas simples y directas? 2.3.5. El texto del proyecto de ley, ¿omite utilizar oraciones con sujeto tácito?2.3.6. El texto del proyecto de ley, ¿omite reemplazar el sustantivo por un pronombre?


2.3 Redacción, lenguaje y terminología

SI No

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Claro significa que el texto normativo debe ser de comprensión relativamente fácil, teniendo en cuenta la complejidad de la materia sobre la cual versa el texto y su extensión. El texto normativo legal debe entenderse claramente y todos deben entenderlo de la misma manera. Deben emplearse palabras adecuadas que dejen el menor margen posible a la interpretación. Si la ley admite diferentes interpretaciones, es imposible garantizar la seguridad jurídica y la igualdad ante la ley.

Conciso significa breve, esto es, que el texto normativo no es más extenso que lo estrictamente necesario.

Preciso significa que el texto normativo debe transmitir un mensaje indudable. Cuantas más dudas se generan a partir de la lectura del proyecto, menos preciso es el texto normativo. En todo caso, conviene priorizar la precisión. Debe evitarse el uso de términos o expresiones vagas, ambiguas o imprecisas.

2.3.7. El texto del proyecto de ley, ¿es preciso ? 2.3.8. El texto del proyecto de ley, ¿es claro ?2.3.9. El texto del proyecto de ley, ¿es conciso ?

SI No



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2.3.10. El texto de las normas que integran el proyecto de ley, ¿es rigurosamente preceptivo ?2.3.11. Las normas, ¿han sido redactadas de modo suficientemente abstracto y genérico? 2.3.12. Los párrafos, ¿son breves?2.3.13. ¿Se ha respetado el uso del tiempo presente del modo indicativo como regla para la formulación de las normas?2.3.14. ¿Se han utilizado en el proyecto de ley los mismos términos utilizados por el ordenamiento jurídico vigente?

La ley se dicta en un momento determinado pero con vocación de permanencia; la ley vigente tendrá aplicación en cada momento del futuro. Por esa causa, debe redactarse pensando que ese tiempo es futuro respecto del momento en el que se la elabora y dicta, pero será presente en el momento en el que se la lee y aplica. Cuando resulte necesario construir una oración imperativa, debe recurrirse al uso de un verbo imperativo en presente del indicativo. A modo de ejemplo: en lugar de establecer “La autoridad de aplicación reglamentará esta Ley en el plazo de…”, lo correcto es establecer: “La autoridad de aplicación debe reglamentar esta Ley…”

Entendemos por preceptivo el texto que contiene un precepto legal. Quedan excluidos, por tanto, los textos que son meramente declaraciones de principios.



SI No

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2.3.15. ¿Se han utilizado en el proyecto de ley los mismos términos utilizados por las normas que se verán afectadas con la aprobación del proyecto?2.3.16. ¿Se está respetando la terminología a lo largo de todo el proyecto de ley?2.3.17. ¿Se ha evitado el uso de sinónimos ?

No debe utilizarse el mismo término para referirse a dos conceptos distintos.

El mismo concepto debe expresarse siempre con el mismo término o giro.



SI No

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Corresponde incluir definiciones sólo cuando resulte indispensable a los fines de la correcta implementación de la ley y sólo respecto de aquellos términos cuya correcta interpretación en el marco de la ley indique la necesidad de explicitar un significado más preciso, más restringido o diferente del que tiene ese término en el uso habitual.

Se entiende por definición el modo de dar precisión, en cuanto a su contenido y alcance, a aquellos términos que la ley utiliza con un sentido particular y específico, diferente al comúnmente asignado al término. Debe tenerse en cuenta que las definiciones contenidas en una ley no pretenden desentrañar la naturaleza del objeto o concepto definido sino simplemente indicar con total precisión a qué objeto o concepto se refiere la ley cuando se utiliza esa palabra o esa locución.

2.3.18. ¿Se ha evitado incluir definiciones en el texto del proyecto de ley ?2.3.19. De ser necesario incluir definiciones en el texto del proyecto de ley, ¿se ha tenido cuidado de no incluir en la definición normas que hacen a la aplicación del término definido?



SI No

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Esta recomendación tiene por base la nota de Vélez Sarsfield al artículo 495 del Código Civil: “Las definiciones son impropias de un código de leyes”. Entendemos que son impropias puesto que, conforme se ha dicho, los artículos deben contener una norma y ésta debe tener carácter preceptivo. Las definiciones no serían, por tanto, objeto aceptable para integrar el articulado de una ley. Sí lo sería el artículo que dispone que en el marco de la ley se entienda por determinados términos determinado significado, conforme especificado en glosario anexo. No obstante, cuando los términos a definir son pocos, puede obviarse esta recomendación, cuidando siempre de que el artículo que contiene la definición no contenga una norma vinculada al término que se define.

Deben omitirse de plano expresiones que sólo constituyan y contengan motivación, intención, manifestación de propósitos genéricos o recomendaciones.

2.3.20. En el caso, ¿las definiciones que se incorporan son congruentes con las contempladas en el ordenamiento jurídico vigente?2.3.21. Las definiciones, ¿figuran en glosario anexo a la parte dispositiva del proyecto de ley?2.3.22. ¿Está libre el proyecto de enunciaciones de principios y declaraciones ?2.3.23. Si el proyecto de ley enuncia principios, ¿guarda esta enunciación relación proporcionada con las normas?



SI No

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Debe considerarse que la remisión a una norma técnica le da el carácter de norma jurídica, para el caso.

La remisión es un reenvío que en una norma se efectúa hacia otra. Las remisiones pueden ser internas (cuando se efectúa de un artículo a otro dentro de una misma ley) o externas (cuando se efectúa hacia otra ley). La remisión se utiliza cuando resulta conveniente enlazar dos normas con el objeto de que este enlace sea tenido en cuenta y se mantenga aún ante el caso de modificaciones posteriores. La remisión interna debe ser expresa. Las remisiones externas pueden ser expresas o genéricas. Si sólo se pretende aplicar una norma del resto del ordenamiento jurídico pero con el texto vigente al momento en que está redactándose el proyecto de norma, sin que eventuales modificaciones posteriores de la norma remitida afecten al proyecto, corresponde transcribir la norma que se desea utilizar sin hacer ninguna referencia a que se encuentra en otra parte del ordenamiento jurídico.

2.3.24. ¿Se han realizado remisiones?2.3.25. ¿Se han realizado remisiones a normas técnicas?2.3.26. ¿Se ha evitado realizar remisiones a artículos posteriores (“hacia delante”)? 2.3.27. ¿Se ha evitado realizar reenvíos/remisiones genéricas o a nor-mas no identificadas?



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En el caso de una ordenanza emanada de un concejo deliberante, el orden de verificación es el siguiente: Constitución Nacional – Tratados internacionales, Legislación de fondo, Leyes nacionales, Constitución Provincial, Leyes provinciales, Carta Orgánica Provincial. Esto es, debe preguntarse si el proyecto de ley corresponde a competencia de la Nación o de la provincia o del municipio y, en su caso, si son facultades o atribuciones que corresponden al cuerpo deliberante del cual emanará o de otro poder dentro del nivel de gobierno de que se trate.

Entendemos por norma de carácter técnico a las normas no jurídicas, emanadas de órganos técnicos.

Son los efectos que se obtienen/se espera obtener como consecuencia de la aprobación y/o implementación de la ley.

3.1. ¿Se ha evaluado el proyecto de ley desde la perspectiva de su constitucionalidad, incluidos los tratados internacionales que han sido incorporados al Derecho Interno? (Constitución Nacional) 3.2. ¿Se ha evaluado el proyecto de ley desde la perspectiva de la legislación de fondo (Códigos)? 3.3. ¿Se ha evaluado el proyecto de ley desde la perspectiva del ordenamiento local (provincial y municipal) y de normas específicas en la materia, incluidas normas de carácter técnico ?3.4. ¿Se han identificado los resultados esperados de la implementación de la ley?

3 Análisis de impacto

SI No

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3.5. ¿Se han identificado efectos no deseados que podrían derivarse de la implementación? 3.6. ¿Se han identificado eventuales problemas vinculados a la implementación de la ley?3.7. Los tiempos/plazos previstos en el proyecto de ley, ¿son razonables? 3.8. ¿Es factible que los tiempos/plazos previstos en el proyecto de ley sean respetados/se cumplan?3.9. ¿Se ha evaluado la factibilidad administrativa (disponibilidad de recursos humanos, financieros, tecnológicos)?

Son los resultados no buscados, colaterales o sucesivos, derivados de la aprobación y/o implementación de la ley.


SI No

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3.10. ¿Se ha evaluado la factibilidad presupuestaria del proyecto de ley? 3.11. ¿Se han identificado y cuantificado los costos derivados de la implementación del proyecto de ley en caso de ser aprobado?3.12. ¿Se han identificado y cuantificado los beneficios derivados de la implementación del proyecto de ley en caso de ser aprobado?3.13. ¿Se ha efectuado un análisis de costo -beneficio, tanto para los ciudadanos como para el Estado, que considere los costos que se derivarán del proyecto de ley en caso de ser aprobado?3.14. ¿Guarda una adecuada relación el beneficio derivado de la ley con los eventuales costos derivados de su implementación?


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Análisis de los efectos derivados de la aprobación y/o implementación de la ley.

3.15. ¿Se ha identificado la posibilidad de conflictos inter - niveles de gobierno / inter - órganos a la hora de implementar el proyecto de ley en caso de ser aprobado?3.16. ¿Se han previsto expresamente mecanismos tendientes a evitar la generación de conflictos inter –jurisdicciones / órganos a la hora de implementar el proyecto de ley en caso de ser aprobado? 3.17. ¿Se ha previsto cómo divulgar/difundir la ley en caso de ser aprobada de modo tal de colaborar con su eficacia?3.18. ¿Se ha plasmado el análisis de impacto derivado de la eventual implementación del proyecto de ley en un informe de impacto?

Entidad conformada por un conjunto de competencias que conforma.


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3.19. ¿Se ha consultado a representantes de la población objetivo/destinatarios que se verán afectados por la ley en caso de ser aprobada?3.20. ¿Se ha consultado a los encargados de la implementación de la ley en caso de ser aprobada?3.21. ¿Se han tomado en cuenta e incorporado opiniones obtenidas a partir de la consulta?3.22. ¿Se han previsto mecanismos de implantación a prueba del proyecto de ley (prueba piloto)?


SI No

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BICHACHI, D. (s.f). El uso de las Listas de Chequeo (Checklist) como herramienta para controlar la calidad de la ley. Recuperado del sitio web de Claudia Bernazza el 3 de septiembre de 2013 http://www.claudiabernazza.com.ar/htm/pdf/check_list.pdf deCASADEI, A. y TRIANTAFILO, G. (s.f.). Checklisten o listas de verificación ¿Remedio para la inflación legislativa? Revista de Derecho Parlamentario, 14; s/p. Recuperado el 3 de septiembre de 2013 de http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/publicacion/rdp14ver1.pdfConcejo Deliberante de la ciudad de Córdoba (s.f). Guía Práctica de Técnica Legislativa. Recuperado el 3 de septiembre de 2013 de http://www.cdcordoba.gov.ar/legisla-cion/GuiaLegislativaCiudaddeCordoba.pdfGERVAN, M. (s.f). Listas de Verificación, o checklist, en la elaboración de proyectos de ley: el caso alemán y el cuestionario azul «Blauen Prüffragen». En II Congreso de Derecho Parlamentario, Congreso de la República. Lima: Congreso de la República. Recuperado el 3 de septiembre de 2013 de sitio Web del Congreso de Perú de http://www.congreso.gob.pe/documentos/parlamentario/Cuestionario_Azul-GERVAN_Peru.pdfGORDILLO ARRIAGADA, P. (s.f). Manual de Técnica Legislativa. Recuperado el 3 de septiembre de 2013 de http://tomasmoro.net/archivos/jpgaleano/docs/procesoslegis-lativos/Manual%20de%20tecnica%20Argentina.pdfGROSSO, B. y SVETAZ, M. (s.f). Técnica Legislativa: Marco Teórico. Recuperado del sitio Web de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos el 3 de septiembre de 2013 de http://www.corteidh.or.cr/tablas/a13086.pdfMARTINO, A. (s.f). Manual de Técnica Legislativa. Recuperado del sitio Web de la Universidad del Salvador el 3 de septiembre de 2013 de http://www.salvador.edu.ar/vrid/iiefgs/tr_manual_tecnica_legis.pdfPEREZ BOURBON, H. (2007). Manual de Técnica Legislativa; Konrad Adenauer. Recuperado del sitio Web de Konrad-Adenauer-Stiftung el 3 de septiembre de 2013 de http://www.kas.de/wf/doc/kas_12398-544-4-30.pdf

Bibliografía consultada44


Bibliografía consultada

RODRIGUEZ SAUMELL DE KOCH, M. (s.f). Elaboración y procedimiento de un proyecto legislativo en el Senado de la Nación, nociones básicas. Recuperado del sitio Web del Senado el 3 de septiembre de 2013 de http://www.senado.gov.ar/web/cecap/publicaciones/ELABORACI%C3%93N%20Y%20PROCEDIMIENTO%20DE%20UN%20PROYECTO%20LEGISLATIVO.pdfSubsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación (2007). Marco conceptual metodológico para el estudio de las políticas públicas. Recuperado el 3 de septiembre de 2013 de http://www.sgp.gov.ar/contenidos/inap/publicaciones/docs/politicas_publicas/politicas_publicas.pdfSVETAZ, M.A. (s.f). Fortalecimiento y modernización de los cuerpos legislativos. Tendencias y ejemplos actuales. Recuperado del sitio Web de la Asociación de Adminis-tradores Gubernamentales el 3 de septiembre de 2013 de http://www.ag.org.ar/3congreso/Ponencias/Svetaz.doc SVETAZ, M.A. (Octubre, 2005). La informática legislativa: un aliado principal de la calidad en el ejercicio de la función legislativa. En X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Santiago de Chile: CLAD. Recuperado el 3 de septiembre de 2013 de http://cdim.esap.edu.co/BancoMedios/Documentos%20PDF/la%20inform%C3%A1tica%20legislativa.pdf

Todos los documentos que se citan han sido consultados y accedidos por última vez el 22/07/13

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AUToRIDADES

GobernadorDANIEL OSVALDO SCIOLI

VicegobernadorJUAN GABRIEL MARIOTTO

Secretario GeneralEDUARDO CAMAÑO

Subsecretario para la Modernización del EstadoROBERTO DAMIÁN REALE

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