VOUCHERS PARA EL DESARROLLO DE MERCADOS DE SERVICIOS EMPRESARIALES

VOUCHERS PARA EL DESARROLLO DE

MERCADOS DE SERVICIOS

EMPRESARIALES:

¿de qué estamos hablando cuando hablamos de

orientación por demanda?

Agosto 2000

Este documento será publicado próximamente como documento de trabajo

del BID y ha sido elaborado por José Pedro Alberti y José Luis Castagnola

de GAMA S.A., Montevideo-Uruguay, con el objetivo de aportar

elementos a la discusión sobre programas de vouchers en el área de

servicios no financieros. Las opiniones vertidas por los autores no reflejan

necesariamente la política oficial del BID.

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VOUCHERS PARA EL DESARROLLO DE MERCADOS DE SERVICIOS EMPRESARIALES

ii

Indice

INTRODUCCIÓN.................................................................................................................... 1

A. EXTERNALIDADES Y ASIMETRÍAS DE INFORMACIÓN EN EL MERCADO DE SERVICIOS

EMPRESARIALES .......................................................................................................... 2

B. EL BONO DESNUDO: LA MERA CIRCULACIÓN DE VOUCHERS ........................................ 8

C. EL BONO CAPRICHOSO: INSTRUMENTO DE PAGO DE SUBSIDIOS EN PROGRAMAS DE

FORTALECIMIENTO DE OFERTA ................................................................................... 10

D. EL BONO INFORMADO: LA CIRCULACIÓN DE BONOS DENTRO DE UN SISTEMA DE

INFORMACIÓN A LA DEMANDA ................................................................................... 13

E. CONCLUSIONES .......................................................................................................... 16


iii

Resumen Ejecutivo

El presente documento busca establecer los elementos constitutivos de una política con

orientación por demanda para el desarrollo de mercados de servicios empresariales, a

partir de las experiencias observadas por los autores en diversos programas del Banco en

distintos países de la región y en la temática en particular.

La conclusión central del trabajo consiste en la afirmación de que el grado de delegación

a la demanda de las decisiones acerca de la compra de servicios y la eficacia de los

sistemas de información a la misma son los aspectos que determinan el grado de

orientación por demanda que pueda tener una política de intervención en este tipo de

mercados.

En un primer paso se revisan los principales argumentos teóricos que han orientado las

políticas públicas en esta materia –externalidades y asimetrías de información-,

procediendo a un análisis crítico de los mismos con base en la experiencia acumulada en

la región. En un segundo paso, se establece una tipología de programas de vouchers a los

efectos de un análisis comparativo que permita identificar los supuestos, los objetivos y

los instrumentos que caracterizan a una política pública con real orientación por

demanda.

Finalmente, se establecen los roles imprescindibles de “tercer piso” y “segundo piso” que

debieran adoptar las políticas públicas en el futuro para cooperar con el mercado de

servicios empresariales hacia niveles crecientes de alcance, focalización, pertinencia y

eficiencia de los servicios ofrecidos.


1

Introducción

El concepto de orientación por demanda representa, sin duda, una característica

sobresaliente de las operaciones que diversos organismos gubernamentales y no

gubernamentales vienen desarrollando, con el apoyo del Banco Interamericano de

Desarrollo, para el logro de una oferta pertinente y eficiente de servicios empresariales

orientada al vasto y crítico sector de micro, pequeñas y medianas empresas de los países

de la región. En los últimos años, este concepto ha tenido una difusión y una aceptación

sin precedentes, pasando a constituir el enfoque predominante en la formulación de

programas para el desarrollo de este tipo de mercados. En esta materia, el principio de

libertad de elección del consumidor ha abandonado su refugio en los textos de economía

para instalarse como un criterio rector para la formulación de políticas públicas.

Sin embargo, a juicio de los autores, la difusión de este concepto no siempre ha estado

acompañada de una discusión profunda respecto de los elementos constitutivos de una

política con real orientación por demanda.

El detonante para la elaboración del presente documento lo constituyó un conjunto de

actividades encargadas a los autores por el Banco Interamericano de Desarrollo

orientadas al análisis del mercado de servicios empresariales en Perú y de las diversas

políticas públicas implementadas con vistas a lograr su fortalecimiento y desarrollo.

La importancia del sector de micro, pequeñas y medianas empresas (1), así como la

experiencia acumulada por diversos organismos públicos y privados en esta temática

establecieron las bases de un escenario ideal para una discusión a fondo respecto de los

objetivos e instrumentos más adecuados a estos efectos. En particular, la convicción

observada en algunas esferas gubernamentales del Perú –donde podemos destacar, sin

duda, al Vice-Ministerio de Industria- respecto de la necesidad de avanzar hacia políticas

con una fuerte orientación de demanda, exigió a los autores un esfuerzo especial en la

sistematización de la experiencia regional y nacional en materia de programas basados en

mecanismos de vouchers.

Los resultados de esta discusión se han volcado en este documento, en el cual el lector

encontrará pocas referencias concretas a programas y políticas en curso. La intención ha

sido, por esta vez, sistematizar la experiencia acumulada en torno a los modelos

conceptuales que se vienen aplicando con mayor o menor grado de pureza para la

definición de políticas de descentralización de servicios públicos orientadas por demanda.

Para ello se ha recurrido a una tipología de programas de vouchers que pretende ser

diferenciada y exhaustiva, pero también acotada. Esperamos que la misma brinde un

aporte para el desarrollo de una discusión que permita establecer con mayor claridad los

supuestos, los objetivos y los instrumentos necesarios para avanzar en este nuevo

concepto.

(1 ) El sector de PYMEs urbanas (1 a 20 ocupados) en Perú brinda empleo a un 66,1% de la PEA ocupada y

tiene una participación no inferior al 80% en el total de empresas del país.


2

A. Externalidades y Asimetrías de

Información en el Mercado de

Servicios Empresariales

En la última década, se han implementado diversos programas con mecanismos de

vouchers para el fortalecimiento de mercados de servicios empresariales, en particular, en

el segmento orientado a micro, pequeñas y medianas empresas. En la justificación de

estos programas, se ha puesto énfasis en una política de intervención en el mercado

orientada por la demanda, como respuesta a las principales deficiencias observadas en los

mercados de servicios empresariales, así como a las distorsiones generadas por las

políticas tradicionales basadas en el traslado de subsidios a los oferentes de servicios.

Un análisis de los diversos programas implementados muestra, sin embargo, que el uso

del voucher no está asociado en todos los casos a procedimientos que responden a una

orientación por demanda en sentido estricto y que, en consecuencia, aún existe confusión

sobre qué implica una política de orientación por demanda.

Este documento identifica y analiza tres modelos de intervención que hacen uso de

vouchers y que permiten dar cuenta de la variedad de experiencias realizadas. Tomando

como referencia estas distintas experiencias, se analiza la lógica, los supuestos y las

consecuencias de cada uno de estos modelos (secciones B, C y D). Finalmente se

establecen algunas conclusiones acerca del aporte, en términos de políticas de desarrollo

de mercados de servicios, de genuinas intervenciones orientadas por la demanda.

Como paso previo al análisis de cada uno de estos tres modelos, es conveniente revisar en

esta introducción las principales premisas teóricas que han justificado hasta el momento

las intervenciones públicas en esta materia. En la literatura especializada se ha recurrido

en forma reiterada a dos argumentos teóricos fundamentales para la justificación de estas

intervenciones: (i) el argumento de las externalidades; y (ii) el argumento de la existencia

de asimetrías de información en el mercado. (2)

el argumento de las externalidades

El argumento de las “externalidades” nos explica que en la producción de ciertos bienes y

servicios se generan efectos positivos para el resto de la sociedad, que el consumidor

inmediato no está dispuesto a financiar. En el caso de la educación, se considera que su

profundización –tanto como ampliación de cobertura, como incremento del nivel

(2) En forma complementaría a la línea de argumentación sobre asimetrías de información, se menciona el

argumento referido al riesgo de cumplimiento de los contratos habituales en este tipo de mercados.


3

promedio de instrucción por habitante- conlleva efectos positivos para la reducción de la

criminalidad, para la convivencia democrática, para la integración social, para la

igualación de oportunidades, y para el crecimiento económico. (3) De esta manera, la

estructura de costos de este servicio estaría determinada por aquellos costos que generan

beneficios inmediatos que puede “internalizar” el educando –y por los cuáles estaría

dispuesto a pagar-, y por aquellos otros costos que generan beneficios que se

“externalizan” hacia el resto de la sociedad, y por los cuáles el educando no estaría

dispuesto a pagar. Con base en este argumento, suele justificarse una intervención del

Estado para asegurar la calidad del servicio educativo, que la sociedad en su conjunto

requiere. (4)

Por asimilación, este argumento se ha utilizado en el área de la capacitación y la

formación profesional inicial de jóvenes, donde justificaría la inclusión de materias

humanísticas en el pensum de las diversas carreras técnicas o incluso, como ha sucedido,

la prestación directa de servicios de formación profesional por parte de institutos del

Estado financiada mediante un impuesto específico a las empresas.

Este ha sido el caso en la mayor parte de los países de la región, y así se lo ha hecho, con

notorios fracasos tanto en términos de eficiencia externa, como de equidad social. La

evolución de los mercados de trabajo muestra a un empresario cada vez más dispuesto a

emplear jóvenes con una buena calificación al nivel de enseñanza secundaria -a causa de

la alta tasa de mutación de las tecnologías-, el cual es adiestrado para su introducción en

la empresa con base en sistemas de capacitación interna. Mientras ésta es la tendencia, la

mayor parte de los institutos estatales de formación profesional, por el contrario, siguen

formando centenares de miles de jóvenes en los países de la región, a quienes condena a

tener un nivel de enseñanza secundaria de segunda categoría, y un conjunto de

habilidades y destrezas técnicas que, cuando terminan sus estudios, ya se encuentran

tecnológicamente obsoletas.

Han sido, precisamente, estos institutos estatales de formación profesional, los que

también generaron –por el fracaso de su oferta de formación inicial, y por la necesidad de

dar una respuesta a los empresarios insatisfechos con sus resultados- (5) buena parte de la

oferta de capacitación laboral y empresarial para trabajadores en actividad, a través de la

división en módulos de sus tradicionales carreras de formación profesional, buscando

(3) Cabe señalar que el argumento de externalidades ha sido cuestionado por la falta de evidencia empírica

en su justificación. West ha insistido reiteradamente en que “el argumento relativo a externalidades, para

ser completamente persuasivo, requiere el apoyo de evidencia en el sentido de que las externalidades

realmente existen y son positivas en el margen, es decir, que existen personas que no pertenecen a la unidad

familiar (del educando) que están dispuestas a pagar unidades adicionales de educación por encima de lo

que los padres (o el educando) comprarían. En ausencia de una evidencia formal o sistemática, la mayoría

de los escritores simplemente asumen, de manera explícita o implícita, que efectivamente existen beneficios

marginales positivos. Ver West, Edwin G. 1998. “Un Estudio del Principio y la Práctica de los Vouchers

Educacionales”. Mimeo. Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe

(PREAL).

(4) Esta intervención suele consistir en medidas normativas, como la definición de un currículo oficial

mínimo, en medidas de subvención a la oferta privada de educación y en medidas de “producción” como lo

son los establecimientos educativos públicos.

(5) Los verdaderos dueños y agentes financieros de estos institutos.


4

mediante este recurso adecuarse en contenidos y tiempos –mayor especificidad y mayor

agilidad- a las necesidades de las empresas. Sin embargo, como ha sido notorio en

diversos países de la región, esta oferta de capacitación ha sido cuestionada por el sector

empresarial por sus aún altos costos de oportunidad –asignaturas no relevantes,

calendarios excesivos y horarios inadecuados- y, por ende, por su bajo grado de

pertinencia. (6)

A diferencia del concepto de calidad aceptado en materia de educación inicial, el

empresario evalúa la calidad de la capacitación por su aplicabilidad en la empresa. Esta

aplicabilidad está en relación directa con el grado de especificidad de la capacitación a las

necesidades de la empresa. La búsqueda de especificidad ha orientado el desarrollo

metodológico que se observa en el área de capacitación, así como en los restantes

servicios empresariales, y constituye su objetivo primordial. La búsqueda de

especificidad va de la mano con el esfuerzo del empresario orientado a reducir los costos

de oportunidad de la capacitación, y por lo tanto a internalizar el máximo de efectos que

se deriven de la misma. El interés del empresario en servicios de capacitación, y su

disposición a pagar por ellos, se incrementa en la medida que se reducen las

externalidades de los mismos, vale decir, en la medida que todos los efectos del servicio

puedan ser internalizados al interior de la empresa.

Al menos para la definición de políticas de intervención en esta temática, el argumento de

las externalidades apunta en dirección contraria a uno de los objetivos primordiales, a

saber, el incremento de la pertinencia de los servicios de desarrollo empresarial.

En una visión retrospectiva, la consideración de este argumento permite entender el

origen de la equívoca intervención del Estado en la “producción directa” de este tipo de

servicios. Ha sido consecuencia de la asimilación equivocada de la capacitación laboral y

empresarial a un bien educativo, en cuya prestación directa el Estado juega un rol

preponderante, habitualmente justificado mediante el argumento de las externalidades.

el argumento de las asimetrías de información

El argumento de la existencia de asimetrías de información nos explica los efectos de

selección adversa que puede generar una demanda no informada o no experimentada

cuándo se enfrenta a bienes y servicios, de los cuáles desconoce y/o es incapaz de

analizar y medir sus atributos específicos. En el caso de los servicios de desarrollo

empresarial, el atributo específico es, como hemos visto, su grado de aplicabilidad a la

empresa demandante. La falta de información y experiencia por parte de los empresarios

de micro, pequeñas y aún medianas empresas sobre la variedad y calidad de los servicios

ofertados en el mercado, así como la baja especificidad de los mismos a las necesidades y

(6) La promocionada estrategia de “modularización” de la oferta de estos institutos sólo reconoció una parte

mínima de su falta de adecuación a las necesidades de capacitación del sector privado, a saber, la alta carga

horaria de sus cursos. Sin embargo, la fragmentación de la carga horaria no genera por sí misma un diseño

curricular pertinente. Por ejemplo, aún cuando se corte en módulos breves la carrera técnica de sastrería, no

se podrá ofrecer a empresarios textiles un curso en confección y lavado de “jeans”, combinación de

tecnologías y especificidad que se requiere para atender las demandas de este tipo de empresas.


5

preferencias de este tipo de empresas, podría ser el resultado –según este argumento- de

un doble juego información-precio, cuya formulación extrema sería la siguiente: (i) el

demandante carece de información sobre el grado de aplicabilidad del servicio y por ende

sólo está dispuesto a pagar un precio –relativamente bajo- que compense su

incertidumbre; (ii) en virtud de la tendencia que presenta la demanda, los oferentes se

ajustarían en promedio a un nivel de precios relativamente bajo, con lo cual sacrificarían

inversiones destinadas a mejorar sus servicios, y por lógica, su aplicabilidad; y (iii) el

demandante que accedió a comprar servicios verificaría la baja aplicabilidad de los

servicios ofrecidos y desertaría del mercado, lo que en un extremo podría conducir a un

“estrangulamiento” del mismo. (7)

El argumento de la existencia de asimetrías de información, más allá del extremismo de

su formulación, permite ordenar los principales fenómenos observados en este tipo de

mercados en los últimos años de un modo sencillo y razonable. También permite

comprender la relación entre una demanda desinformada y una oferta inadecuada, y cómo

las decepciones de la primera retroalimentan ambos efectos en un círculo que se torna

vicioso.

Los diversos estudios realizados en forma previa a la implementación de distintos

programas públicos orientados a fortalecer la provisión de servicios empresariales para

micro, pequeñas y medianas empresas en toda América Latina han mostrado con claridad

tres constantes significativas. Por una parte, la existencia de una importante demanda

potencial para este tipo de servicios en ese segmento de empresas. Por otra, su escaso o

nulo conocimiento acerca de la oferta disponible y sus productos. Y, en tercer lugar, la

presencia de una oferta privada heterogénea, donde prevalecen productos altamente

inadecuados y de mala calidad. (8)

La lógica de intervención de las políticas públicas implementadas hasta el momento para

superar estas deficiencias –los institutos estatales de formación profesional de toda la

región, sin excepción- se basó en un esquema de subsidio a la oferta, con el objetivo de

mejorar la pertinencia de la capacitación y la asistencia técnica a empresas, o más

precisamente su grado de aplicabilidad. De acuerdo con lo observado por los autores en

diversos estudios de casos, estos modelos han fallado –fundamentalmente en sus sistemas

de identificación de demandas y adecuación curricular- por no tener en cuenta (i) el

(7) El argumento de la existencia de asimetrías de información cobra importancia según el grado de

relevancia que adquieran los costos de negociación en la formación de precios de un determinado mercado,

de los cuales un componente decisivo reside en los costos de información. El siguiente componente de los

costos de negociación consiste en los costos necesarios para garantizar el cumplimiento de contratos. El

argumento del riesgo inherente al cumplimiento de contratos, derivado de este enfoque, señala –en forma

complementaria al argumento de las asimetrías de información- los excesivos costos que puede generar el

intento de garantizar el cumplimiento de contratos en un mercado incipiente, cuando no existe una especie

de “tercer participante” en la negociación, sea éste la amistad, la pertenencia a una comunidad, o algún tipo

de institución pública que presione en el mismo sentido. Utilizamos el concepto de “tercer participante” en

el sentido desarrollado por North para mercados de bienes y servicios altamente heterogéneos. Ver North,

D.C. 1993. Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico. Fondo de Cultura Económica.

(8) Esta síntesis engloba los resultados de todos los estudios de mercado -que estuvieron a disposición de

los autores durante los últimos años de trabajo- desarrollados por FOMIN/BID para el diseño de sus

operaciones en esta temática.


6

volumen de información necesario para tomar una decisión racional en materia de

pertinencia de la capacitación y la asistencia técnica, y (ii) las categorías de información

que están implicadas dentro de ese volumen global.

Los empresarios, naturalmente, tienen ventajas de información acerca de la organización

interna de su empresa (9) y respecto del contexto inmediato de actividad de la misma. El

Estado, en cambio, se encuentra usualmente en desventaja para el manejo adecuado de

este tipo de información referida a cada una de las empresas del país, tanto por su

volumen como por su complejidad.

Puede ocurrir, sin embargo, que en algunos mercados relativamente pequeños, altamente

especializados o incipientes, críticos para el desarrollo de la economía y caracterizados

por la existencia de incertidumbre respecto de la calidad de los mismos, el Estado puede

estar en condiciones de obtener información relevante sobre la calidad y eficiencia de los

servicios prestados y, en estos casos, es bueno que lo haga. Como por ejemplo, los

productos de los oferentes de capacitación y asistencia técnica a empresas.

Ambos flujos de información son imprescindibles para evaluar el grado de aplicabilidad

de los servicios a las características de cada empresa, y por lo tanto estar en condiciones

de negociar contenidos, modalidades y precios sobre la base de una información que

reduce riesgos y elimina la incertidumbre. Las ventajas de información que posee el

empresario le permitirán “leer” en forma adecuada la información que pueda aportarle un

registro público especializado en catalogar oferentes, así como sus productos específicos.

Una delimitación eficiente de funciones entre el Estado y los empresarios en la provisión

y uso de estos flujos de información es crítica para entender el sentido de una

intervención orientada por la demanda, que permita avanzar hacia niveles crecientes de

sostenibilidad de este tipo de mercados. Son los empresarios quiénes poseen los

conocimientos específicos y los incentivos naturales para evaluar, de contar con

información relevante sobre los oferentes y sus productos, la pertinencia de los servicios

a contratar, y es a ellos a quienes se debe apoyar de un modo directo a desarrollar

experiencias de negociación, independientemente del grado de sostenibilidad que puedan

alcanzar estos mercados en el futuro mediato. (10)

En este enfoque de orientación por demanda –con énfasis en la provisión de información

a los consumidores-, el “voucher” es un instrumento que permite entregar libertad de

elección a los usuarios en la compra de servicios -con algún grado de relevancia pública

que justifique su subsidio-, porque la efectividad del mismo reside, precisamente, en su

(9) Esta afirmación es especialmente válida para micro y pequeñas empresas. En empresas de mayor

tamaño, al crecer el grado de complejidad de su organización interna, el empresario tiende a perder

personalmente esta ventaja de información y puede suceder que requiera de servicios externos de

diagnóstico. Sin embargo, también es razonable pensar que mantendrá, al menos, en un grado mínimo esta

ventaja de información, puesto que siempre será la persona con mayor información y capacidad de análisis

para una contratación exitosa de dicho servicio.

(10) Todos los programas que aún “intervienen” –no importa en qué medida- en la toma de decisión del

empresario respecto a que tipo de capacitación o asistencia técnica requiere este último, incurren en una

lógica paternalista que atenta contra el desarrollo y consolidación de mercados para este tipo de servicios.


7

capacidad potencial para incorporar las ventajas de información del usuario a la

negociación sobre contenidos, modalidades y precios de los servicios a contratar. En esta

idea reside el concepto moderno de una intervención orientada por la demanda, y basada

en un sistema de “vouchers”.

De acuerdo con la información a disposición de los autores, en cuanto al diseño e

implementación de diversos modelos de “vouchers” en el área de programas de

capacitación y asistencia técnica para micro, pequeñas y medianas empresas, es posible

definir una tipología de programas que diferencia: a) el bono desnudo (el retorno del

instrumentalismo); b) el bono caprichoso (la persistencia de los programas de

fortalecimiento de oferta); y c) el bono informado (una intervención orientada por

demanda).

En los siguientes apartados se analizan estos tres tipos de programas de vouchers,

atendiendo a las variables de alcance, pertinencia y sostenibilidad de sus políticas, así

como a su grado de orientación por demanda. Más allá de la referencia a algunos

ejemplos específicos, estos modelos se presentan esquematizados con base en su lógica

interna.


8

B. El Bono Desnudo: la mera

circulación de vouchers

Este tipo de programas se basa exclusivamente en un sistema de circulación de vouchers.

(11) El programa lleva adelante conversaciones con oferentes de servicios empresariales

para explicar la modalidad de financiamiento basada en bonos, así como con empresarios

del respectivo grupo meta para verificar su interés en los bonos a imprimir, y procede al

reparto de los mismos –bajo diversos criterios de elegibilidad de los usuarios-, quedando

a la espera de que, luego de su circulación, vuelvan al programa para su canje una vez

realizadas las acciones por parte de algún oferente. La experiencia indica que en este tipo

de programas los bonos no vuelven para su canje.

En relación con el alcance de este modelo, se puede mencionar como ejemplo que el

Programa FOMMI II de El Salvador finalizó su operación con un total de 1000 chequeras

colocadas a microempresarios, de las cuales sólo se utilizaron 100. Asimismo, cabe

señalar que un 90% de las chequeras utilizadas fueron destinadas a la toma de cursos en

inglés y computación por parte de los hijos de los empresarios.

La mera penetración de estos programas en el mercado encuentra obstáculos de entrada,

porque los mismos no atacan sus problemas fundamentales. Aún con los bonos en

circulación, los empresarios siguen sin información sobre la oferta disponible –tanto en

su variedad, como en su calidad-, y los oferentes permanecen atados a sus productos –en

su mayoría, “enlatados”- altamente inadecuados para la asistencia a empresas. El mero

reparto de subsidios, sin una doble política de información a la demanda y de adecuación

de la oferta a las preferencias de la misma, no conduce por sí mismo a mejoras en las

condiciones de negociación entre oferta y demanda, y por lo tanto no es de esperar que

conduzcan a un nivel creciente de cierres de contratos en este mercado. En estos

programas, el bono -un mero instrumento de incentivo- es elevado a nivel de política. (12)

Una demanda subsidiada, pero carente de información suficiente y oportuna sobre la

variedad y calidad de los oferentes y sus productos, no está en condiciones de negociar

(11) Estos programas se han diseñado e implementado en una escala reducida como programas pilotos que

permitan evaluar y probar la eficacia de un sistema de circulación de vouchers. Sus resultados han sido

utilizados, en los últimos tiempos, como evidencia del supuesto fracaso de programas orientados por

demanda en base a mecanismos de vouchers y por ello merecen una atención especial en este análisis.

(12) Este enfoque instrumentalista ha conducido incluso al reparto masivo de bonos con fines político-

electorales. Estas acciones han sido doblemente perjudiciales, tanto para los fines políticos que las

motivaron como para la credibilidad de los programas que los emitieron. En un contexto de ausencia de

información, los receptores de los bonos percibieron el beneficio implícito en el mismo como un burdo

pago a futuro vinculado con su decisión de voto. La experiencia indica que la falta de credibilidad

ocasionada por estas acciones exige tiempos sumamente largos y grandes esfuerzos de difusión para ser

revertida.


9

servicios adecuados a sus necesidades y preferencias, en definitiva, exigir pertinencia. Es

de esperar, que sólo realice una mera comparación de precios, optando por los más bajos,

con lo cual reforzará la tendencia del mercado hacia la selección adversa de oferentes.

Asimismo, la presencia de un subsidio con la forma de un bono, en un contexto de

desinformación, coloca a la demanda en una situación sumamente vulnerable frente a los

oferentes, lo que facilita enormemente la creación de mercados cautivos.

Dada la arquitectura del diseño de estos programas, no es de esperar una creciente

pertinencia de los productos de capacitación y asistencia técnica ofrecidos y, por ende,

tampoco es de esperar que el umbral de disposición de pago de los empresarios

demandantes crezca con el tiempo. En definitiva, el modelo no resuelve los problemas

básicos del mercado que obstaculizan su sostenibilidad.

Se trata de un mero instrumentalismo que, en último análisis, responde a la misma lógica

de políticas que se puede encontrar en intervenciones en el sector financiero vía subsidio

de las tasas de interés activas –dentro del paradigma de la escasez de capital- o en el

mercado de bienes industriales vía la aplicación de aranceles proteccionistas -dentro del

paradigma de sustitución de importaciones-. En todos estos casos se trata, en primer

lugar, de políticas cuyos efectos están signados por la futilidad: ellos desaparecen al

retirarse los instrumentos. Y, en segundo lugar, se favorece un proceso de selección

adversa en el mercado, porque los oferentes se convierten en “buscadores de rentas”.


10

C. El Bono Caprichoso: instrumento

de pago de subsidios en programas

de fortalecimiento de oferta

Diversos programas de fortalecimiento de oferta –en particular, las llamadas redes de

centros de desarrollo empresarial en diversos países de la región- han incluido en su

diseño y/o implementación, el uso de criterios de costeo unitario para determinar el

subsidio a transferir a los oferentes. Dentro de las políticas de oferta, este es un enorme

paso adelante para desarrollar sistemas eficientes de subsidio. El subsidio tradicional a la

oferta ancla en la institución en su conjunto –sistemas de financiamiento por programas

anuales, o bien asignación en bloque sobre presupuesto anual-, sin relación alguna con el

éxito o fracaso de la misma. (13) Estos programas, por el contrario, anclan el subsidio

directamente en la “producción” misma del servicio, financiando en forma parcial la

prestación de cada servicio para cada usuario.

Su alcance se limita a un reducido grupo de oferentes selectos, a los cuales se busca

potenciar en su desarrollo técnico y empresarial mediante una inteligente política de

subsidio. Se espera que para el resto de los oferentes en el mercado, la evolución

observada en las instituciones participantes señale el camino hacia una mayor calidad y

eficiencia.

En este modelo de programas, es vital que el “segundo piso” (14) –al anclar los incentivos

directamente en la producción de los servicios con pagos por resultados- desarrolle

fuertes sistemas de control administrativo y supervisión técnica sobre los servicios

prestados por los oferentes seleccionados, puesto que el Programa debe hacerse

responsable por la calidad y eficiencia de los mismos. Esta exigencia se deriva de la

lógica misma de la intervención y establece límites precisos a la cantidad de oferentes

que pueden participar en el Programa. (15) No se trata de una política de mercado abierto,

(13) Como es el caso de los institutos estatales de formación profesional en diversos países de la región. Un

análisis del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) de Venezuela realizado por los autores,

muestra como caso paradigmático la existencia de tres problemas centrales: (i) una duplicidad de funciones

como “ente normativo / ente oferente” que conduce a una posición de “juez y parte” en el mercado, (ii) una

segunda duplicidad como “ente recaudador / ente oferente” que conduce a que el INCE tenga garantizados

sus ingresos, e incluso disponga de fuertes mecanismos de sanción fiscal a las empresas contribuyentes,

independientemente de la aceptación de su oferta por parte de las mismas empresas, y (iii) un sistema

fuertemente centralista de gestión que ha conducido a una fuerte rutinización y desactualización de su

oferta de servicios.

(14) Como “segundo piso” calificamos las instancias de políticas públicas creadas para intervenir en

diversos mercados de servicios de desarrollo empresarial.

(15) En los programas orientados por este modelo se observa una amplitud de oferta ubicada entre 3 y 6

oferentes.


11

sino más bien de una estrategia de “upgrading” de los oferentes con mejor desempeño,

tanto en materia de calidad como de eficiencia. En este sentido, para el resto del mercado

–en particular, para el resto de los oferentes- el “segundo piso” se compromete y se

confunde con un grupo selecto de instituciones. Son un grupo en el mercado.

Este modelo, bajo adecuadas condiciones de diseño e implementación, está en

condiciones de asegurar una oferta de calidad –por ende, pertinente- para un determinado

segmento de la demanda. Sin embargo, por su propia lógica de intervención –

“upgrading” de oferentes selectos- no puede asegurar una oferta con la suficiente

variedad y variabilidad que requiere el mercado en su conjunto. (16) En este sentido,

puede representar un complemento de otras políticas abiertas al mercado en su conjunto.

En relación con la sostenibilidad del mercado en su conjunto resulta obvio que la escala

de intervención no permite lograr impactos significativos sobre el conjunto de oferentes

en el mercado, a no ser mediante un lento proceso de aprendizaje.

Respecto de la sostenibilidad de cada uno de los oferentes incluidos en estos programas,

es necesario destacar que -en comparación con las tradicionales políticas de subsidio

indiscriminado a ONGs e institutos estatales de formación profesional- la estructura de

incentivos definida apunta a mejorar sus niveles de eficiencia y sostenibilidad. Pero,

también es necesario señalar que la escasa presión competitiva que se deriva de este tipo

de intervenciones fija límites estrechos al logro de mayores niveles de eficiencia y

sostenibilidad por parte de cada uno de estos oferentes. Esta política de “upgrading”

carece de instrumentos que aseguren una creciente autonomía de los empresarios en sus

decisiones respecto de los servicios a contratar, y la cantidad de oferentes alcanzados no

constituye una masa crítica para desarrollar una fuerte presión competitiva.

Este tipo de intervención, para lograr consistencia y asegurar resultados debe,

necesariamente, reservarse espacios de decisión importantes respecto de los contenidos,

las modalidades y los precios de los servicios a ofrecer. Pero de esta forma, resta

autonomía a la decisión de los empresarios al intervenir directamente en la negociación

entre proveedores y demandantes.

El uso de vouchers puede servir, en este tipo de programas, como instrumento para

reducir riesgos de incumplimiento de contratos, operando como un sistema de control y

pago contra resultados. Sin embargo, el mismo contexto operativo limita las

potencialidades del voucher para ser parte de un sistema de información e incentivos a la

(16) En este punto reside una diferencia fundamental con los resultados de similares políticas del BID

referidas al desarrollo de un mercado sostenible de servicios financieros para micro y pequeñas empresas.

El mercado de servicios de desarrollo empresarial se caracteriza, como hemos visto, por la alta

heterogeneidad y variabilidad de los productos demandados. No es lo mismo optar entre cuatro o seis

bancos para obtener un crédito adecuado -la variedad de opciones en modalidades y precios pueden ser

suficientes para la decisión que debe tomar el futuro prestatario-, que comparar entre cuatro o seis

instituciones contenidos, modalidades y precios para elegir un curso de capacitación en confección y lavado

de jeans, o bien una asistencia técnica para sustituir líneas de producción manuales por otras asistidas por

control numérico.


12

demanda que genere un proceso de aprendizaje y creciente autonomía de los empresarios

en sus decisiones respecto de los servicios a contratar.

En algunos casos, el enfoque de este modelo se ha extremado mediante el uso de

vouchers “ad valorem”, que cubren un porcentaje predeterminado del precio de los

servicios. Esto conduce a la proliferación, dentro de un mismo programa, de diversos

bonos con distintos precios según los distintos tipos de servicios ofertados. La necesidad

de protegerse contra el riesgo de colusión entre oferentes y demandantes, quienes

eventualmente podrían falsear las propuestas de servicios con el objetivo maximizar el

valor absoluto del subsidio, hará necesario una intervención aún más fuerte en la

negociación entre empresarios y oferentes que, seguramente, incluirá una política de

fijación de tarifas en el mercado. En esta última variante la aplicación del voucher como

instrumento de pago y control resulta particularmente caprichosa. El empresario, carente

de información y de poder de negociación, se transforma en una mera ventanilla de pago.


13

D. El Bono Informado: la circulación

de bonos dentro de un sistema de

información a la demanda

Este modelo se orienta a una doble intervención de información e incentivos a la

demanda estructurada en base a cuatro sistemas: (i) un sistema de registro de oferentes y

productos (17); (ii) un sistema de información y orientación a la demanda sobre oferentes

y productos registrados; (iii) un sistema de administración de la circulación de bonos; y

(iv) un sistema de supervisión y control de bonos, productos y oferentes.

En este modelo, los empresarios concurren a balcones de información, donde se les

orienta sobre la oferta disponible –registro de oferentes y productos- y se les entrega un

bono de valor único que cubre parte de los costos de los servicios. Los oferentes prestan

los servicios y a su término envían los bonos recibidos para su canje en el Programa. Si el

oferente, el servicio específico y el bono utilizado no cuentan con registros negativos en

materia de supervisión y control, el bono se paga a la brevedad (18). Los cuatro sistemas

operan en forma continua, de modo tal que todos los días es posible aprobar oferentes y

productos, entregar información y bonos, realizar supervisiones y controles, y pagar

bonos.

En relación con su alcance, este modelo focaliza sus acciones mediante el uso combinado

de dos instrumentos dirigidos a la demanda: información sobre la oferta calificada y

pertinente para el grupo meta definido y un nivel de subsidio fijo, parcial y adecuado al

tipo de producto pertinente para esa demanda (19). Esto significa exclusión de demandas

no contempladas en el servicio de información y/o con niveles de costo, para los cuales el

subsidio otorgado vía voucher resulta poco atractivo. La dosificación del subsidio guarda

relación con los costos unitarios de los servicios a contratar y con la disposición de pago

inicial de los integrantes del respectivo grupo meta (20).

(17) Los productos se registran y aprueban uno por uno, luego de la calificación y registro del oferente,

mediante un procedimiento diario.

(18) Entre 24 y 48 horas.

(19) El manejo combinado de estos dos instrumentos, se acompaña con el uso de criterios de elegibilidad de

los potenciales beneficiarios, variables según las políticas definidas para cada programa.

(20) Para la consideración de esta última variable se aplica un criterio de mínimo necesario: el subsidio

deberá ser lo suficientemente alto como para atraer a los empresarios del grupo meta a las ventanillas del

Programa, pero al mismo tiempo lo suficientemente bajo como para comprometer al empresario a un uso

cuidadoso del bono y de sus propios recursos. En la práctica, los responsables por la ejecución de este tipo

de programas tienen temor a una dosificación del subsidio en el nivel mínimo necesario. Este temor es

comprensible por la responsabilidad que asumen, pero la experiencia muestra que no es justificado puesto

que un error de dosificación hacia abajo es de fácil corrección, mientras que una sobredosificación ofrece

mayores dificultades para su ajuste.


14

En segundo lugar, se trata de un modelo que hace, no sólo posible, su masificación, sino

también necesaria para aprovechar sus potencialidades.

La clave para lograr su masificación reside en su operativa continua -con capacidad de

respuesta diaria-, lo que permite ajustarse permanentemente a la dinámica del mercado,

así como en su lógica de intervención fuertemente descentralizada. Si se lo compara con

el modelo del “Bono Desnudo”, se observa que busca garantizar a las empresas una toma

de decisión bajo condiciones suficientes de información (21), y en relación con el modelo

del “Bono Caprichoso” traslada a la demanda la evaluación sobre la calidad y eficiencia

de los servicios ofrecidos, en definitiva, el proceso de aprendizaje. La operativa continua

del programa y la descentralización de la decisión a las empresas, en un contexto de

información, posibilita una incorporación masiva de oferentes y demandantes al mismo.

En segundo lugar, la masificación es también necesaria porque existe una relación directa

entre la escala de operación y la disminución de las asimetrías de información, así como

el aumento de la presión competitiva entre los oferentes.

En relación con los otros dos modelos, la construcción del “segundo piso” tiene mayores

costos de inversión y operación. Esta debilidad relativa, sin embargo, pierde valor cuando

este tipo de programas se masifican, ya que el volumen operativo mejora su eficiencia en

forma significativa.

En este modelo, las condiciones necesarias para la generación de una oferta pertinente

residen en la libertad de elección de un empresario con información suficiente para la

toma de decisiones, así como en un nivel aceptable de presión competitiva entre los

oferentes. Ambos criterios orientan el diseño del sistema de información a la demanda y

la amplitud del registro de oferentes y productos. Las experiencias realizadas muestran

que el empresario, con el apoyo de un sistema de información que le brinde el

conocimiento de la diversidad de oferentes y productos, puede utilizar eficazmente sus

ventajas de información para tomar decisiones racionales en la compra de capacitación y

asistencia técnica.

Es el empresario, y no un operador de “segundo piso”, quien tiene los incentivos

naturales para contratar y evaluar servicios de buena calidad, siempre y cuando en esa

decisión ponga en riesgo sus propios recursos. Esto significa que la dosificación del

subsidio a la demanda debe ser suficiente para atraer al empresario, pero debe mantenerse

en un nivel que implique una contraparte que lo comprometa sustancialmente con las

decisiones de contratación de servicios.

En relación con los otros modelos donde no se observan indicios de sostenibilidad, o bien

los impactos observados se limitan a un número reducido de oferentes, las experiencias

piloto realizadas dentro de este enfoque muestran que los empresarios en número

(21) Estas condiciones suficientes de información deben eliminar la incertidumbre y reducir los riesgos

observados en estos mercados, y disminuir en forma notoria los costos de transacción para la búsqueda de

una oferta apropiada a las necesidades y preferencias de cada empresa.


15

creciente han estado dispuestos a aportar aproximadamente un 50% de contraparte para la

compra de servicios ofrecidos por una parte significativa de los oferentes existentes en el

mercado.

La escala de estas experiencias piloto no permite extraer conclusiones definitivas sobre el

grado de sostenibilidad de estos mercados, pero muestra el proceso de desarrollo del

mismo. Este proceso reside en una creciente diversificación y flexibilidad curricular y

metodológica como respuesta a la extrema variedad y variabilidad de la demanda, lo que

ha permitido una creciente de incorporación de clientes y, por lo tanto, una

profundización del mercado.

En este modelo el voucher actúa como disparador y acelerador de un proceso de

desarrollo y profundización del mercado, donde el centro de la intervención reside en la

generación y difusión de información. El subsidio implícito en el bono busca, desde el

inicio, generar condiciones suficientes de cobertura de costos de los servicios para lograr

y mantener niveles de calidad aceptables en la oferta y evitar posibles dinámicas de

selección adversa. Pero también actúa como un incentivo para atraer al empresario a las

ventanillas de información y habituarlo al uso de la misma para la toma de decisiones.


16

E. Conclusiones

El grado de delegación a la demanda de las decisiones acerca de la compra de servicios y

la eficacia de los sistemas de información a la misma son los aspectos que determinan el

grado de orientación por demanda que pueda tener una política de intervención en este

tipo de mercados. La mera presencia de sistemas de circulación de vouchers no asegura

que una intervención sea orientada por la demanda.

El modelo del “Bono Informado” deriva de la aplicación de un concepto de política

orientado a facilitar procesos de aprendizaje de los actores en el mercado. Por lo tanto, no

fija el rumbo que tomará el mercado en su consolidación. No se establece si estará

constituido por numerosas pequeñas, medianas y grandes empresas oferentes de

servicios, o solamente por unas pocas grandes empresas, no se define la orientación de

los productos –ni por sector económico, industria, agro, comercio o servicios, ni al

interior de cada uno de estos sectores-, tampoco se establece si será un mercado

meramente nacional o si alcanzará la escala para exportar servicios, y mucho menos se

establece cuándo el mercado alcanzará su sostenibilidad.

Este modelo propone una intervención –basada fundamentalmente en información y, en

segundo lugar, en un incentivo mínimo a la demanda- para facilitar un proceso que, aún

cuando sea incipiente, se encuentra en marcha, y consiste en la adecuación de las

tradicionales ofertas de capacitación, formación profesional y asistencia técnica –largas,

desactualizadas, academicistas y poco específicas- a la creciente variedad y variabilidad

de las demandas de micro, pequeñas y medianas empresas por servicios breves,

actualizados, prácticos y específicos. (22)

En este contexto, se justifica a juicio de los autores la implementación de políticas

orientadas a facilitar el proceso de aprendizaje de los actores (23), con el objetivo de

ahorrar costos –o bien, evitar la pérdida de oportunidades de negocios- a la economía en

su conjunto.

Por otra parte, la discusión centrada en el instrumentalismo, uso o no uso de vouchers, ha

creado la idea de un supuesto antagonismo entre políticas de demanda y de oferta. Pero

(22) Tal como lo indican diversos estudios sobre esta temática, esta exigencia se incrementa por las nuevas

tendencias de las economías regionales, tales como una mayor flexibilidad productiva y por ende laboral,

una mayor rapidez en la mutación de tecnologías, una mayor tasa de mortandad y una mayor tasa de

nacimiento de empresas (en definitiva, una mayor tasa de reconversión de empresas), y una mayor

vulnerabilidad de las mismas frente al comercio internacional.

(23) Los resultados del Programa de Bonos de Capacitación en Paraguay muestran que las instituciones

participantes mantienen la diversificación y flexibilidad curricular alcanzada y que, a pesar de las

interrupciones, cambios institucionales y modificaciones en la estructura de incentivos del Programa en su

segunda fase, también mantienen su clientela y orientación de mercado hacia empresas de pequeña escala.


17

en realidad, la implementación de intervenciones en los mercados de servicios de

desarrollo empresarial basadas en sistemas de información a la demanda permite

combinar instrumentos de subsidio a la demanda y a la oferta, siempre y cuando éstos

últimos anclen en la “producción” de los servicios con financiamientos parciales y por

resultados, y compartan objetivos comunes de una única política.

Sin duda, deben realizarse importantes esfuerzos de armonización de las políticas

públicas referidas al mercado de capacitación y asistencia técnica en diversos países de la

región. Las actuales políticas de oferta vinculadas con la creación y promoción de los

institutos estatales de formación profesional generan graves distorsiones en los sistemas

de precios, y deberán ser revisadas en caso de que el logro de niveles crecientes de

sostenibilidad de estos mercados figure realmente como prioridad de las políticas

públicas.

Debe tenerse claro que lo esencial de una intervención que pretenda una orientación por

demanda y, de esa forma, contribuya a consolidar mercados de servicios de capacitación

y asistencia técnica, es la no sustitución de los roles específicos y naturales de los

demandantes y los oferentes. Esto implica tanto la no intervención en la negociación

entre ellos, como la no intervención en los procesos de elección de la oferta por parte de

la demanda y en los procesos de decisión de la oferta sobre el diseño específico de sus

servicios.

La aplicación de un enfoque que facilita procesos de aprendizaje de los actores en el

mercado, sin sustituirlos en el acto mismo de negociación, es incompatible con un

modelo de intervención en paralelo que sustituye a los empresarios en la compra de estos

servicios y los obliga –mediante un impuesto- a financiar una oferta monopólica.

Los puntos centrales de una reforma al marco regulatorio de estos mercados son (i) la

creación de una instancia de “tercer piso” que asuma funciones normativas para la

definición de políticas orientadas al mercado en su conjunto –criterios de calificación de

oferentes, promoción de estándares técnicos, promoción de la certificación por

competencias, y otros-, o bien focalizadas en determinados grupos meta, (ii) la creación o

unificación de registros sobre el conjunto público y privado de oferentes y productos en

una instancia de “segundo piso” que informe, oriente y financie –cuando sea necesario- a

la demanda de las empresas, y (iii) la reformulación del rol de los institutos estatales de

formación profesional hacia instancias exclusivamente oferentes (“primer piso”),

mediante políticas de privatización o descentralización de su gestión.

Sin políticas que apunten a este proceso de reforma del mercado en su conjunto, se

vuelve ocioso discutir sobre los tiempos necesarios para alcanzar la sostenibilidad de

estos mercados con base en las experiencias piloto que se vienen realizando con un

enfoque de orientación por demanda.

VOUCHERS PARA EL DESARROLLO DE MERCADOS DE SERVICIOS EMPRESARIALES

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