CESEDEN

EL RENDIMIENTO DE LOS RECURSOS DEDICADOS A LA DEFENSA

(GRANDES DECISIONES Y GESTION COTIDIANA)

Por Nerre Louf,Interventor General de las Fuerzas Armadas

(Revue de Defense Natonale, noviembre 1970Traducido por el Departamento de Información)

AbrI, 1971 BOLETIN DE INFORMACION NUM. 54 - VII

El Interventor General Louf, que se halla al frente del Departamento de Estudios de la lntervencin General de los Ejércitos0 Desde el principio de la década delos sesenta ha preconizado la adopci6n de modernos métodos de decisi6n y gesti6n en losejércitos. Ha organizado y dirigido durante varios años el ciclo anual de estudios”adminisfraci6npresupuestoU de la Escuela Superior de Guerra,

En este artículo subraya las eshechas relaciones que existen entre el desarrollode los méfodos de an6lisis racional de las grandes alternativas, en materia de sistemas dearmamento o de organizacn de las fuerzas y sus apoyos, por una parte, y el perfeccionamiento cualitativo de las gestiones cotidiano y sus intrumentos, por otra. ¿Cómo es posible pretender calcular los costes y el rendimiento de los que no es mas que un proyecto, —

cuando no es posible hacerlo con aquello que existe?.

El estudio de los métodos aplicados en los ejérctos de Estados Unidos y de Suecia conf irman esa interdependencia. Ella es, ademas, rica en preceptos tan importantes como éste: todo, sistema de Tnformaci6n, cual es el sistema contable por ejemplo, debe serproyectado no solamente con el fin de satisfacer las exigencias de la autoridad central,—sino también, e incluso tal vez preferentemente, con miras a servir de instrumento de gesti6n que intruya a los ejecutantes sobre sus propias funciones,

* *

La noción de rendimiento de los recursos dedicados a la preparación militar de —

la defensa, al igual que la de cualquiera otra acción ptblica,’ adquiere cada díd más carta de ciudadanía, La idea de que los objetivos nacionales deben ser alcanzados “sin con—sideracion de coste”, que los servicios publicos deben ser garantizados “a cualquier precio”, carece de sentido en el momento en que la multiplicidad de los objetivos y el rápido crecimiento de las necesidades colectivas requieran soluciones cada vez mas penosas.

Partiendo de aquí comprenderemos más fácilmente que tratar de reducir el costede obtención de un determinado resultado no quiere decir desatender las necesidades de -,

los servicios vitales, ni los aspectos políticos, humanos y morales, dé los problemas plan

e’—

teados,, sino por el contrario, de lo que se trato es de buscar el medio de satisfacer el m6ximo de necesidades o de aspiraciones, de realizar mas desahogadamente la misión, de alcanzar los ms ambiciosos objetivos.

Con este espírituse irpiran, sin duda alguna, todas las actua les tentativas quetratan de proyectar los sistemas o las técnicas id6neas para mejorar la eficiencia del gastop6blico. Se habla de racionalizaci6n de las alternativas presupuestarias, del sistema deprogramación del control de gesti6n, de la contabilidad analítica, de los estudios de coste—eficacia, de an6lisis de sistema, etc. ... todo contando con la ¡nformtica.

El profano se pierde un poco a través de estas ideas, ms a6n cuando las informaciones que se le facilitan son diversas y, con frecuencia, confusas.

Nosotros desearíamos, en este artículo, hacer ver como se ordenan o deberían ordenarse estas tentativas, que esquem6ticamenie pueden situarse en dos planos

aqul de la raci6nalizaci6n de las alternativas importantes cuyo efectos se cJesarrollan a largo y medio plazo y son efectuadas al nivel m6s elevado,

— y aquél de la gesti6n, es decir de las decisiones inmediatas o a corto o medioplazo tomadas cotidianamente en todos los niveles de la organización.

Apoy6ndonos en estas consideraciones, haremos algunas- indicaciones sobre los esfuerzos que en este aspecto han dedicado los ejércitos americanos, así como sobre las experiencias en curso en los ejrcitosuecos0

* * *

1.- RÁCIONALIZACION DE LAS GRANDES ALTERNATIVAS

En un artículo anterior (1) tratamos de bosquejar un cuadro sumario de las tcni—cas, que mediante un empleo juicioso permitiría conseguir una mayor racionalidad de lasimportantes alternativas, especialmente de las concernientes a la estructuraci6n de lasfuérzas y de los sistemas de armamentos. Se trata, en primer lugar, de estudios enfocados ha -

cia una evaluaci6n obletiva, y al propio tiempo, y en la mayor medida posible, hacia —

una evaluaci6n cuantitativa de la eficacia y el coste de los diversos métodos para lograrun determinado objetivo. A continuaci6n tratamos sobre el “programa”, instrumento de

(1) Racionalizaci6n de las alternativas militares, Revue de Dfense Nationale, Agosto—Septiembre 1969.

¡uicio que permitiró sobreponerse a las interdependencias entre objetivos múltiples, a lascoacciones financieras y frsicas, a la herencia de las decisiones pasadas, a las consecuencias de las nuevos, y también tratamos sobre el “programa” como instrumento de acción—para la realización de estas tareas,

Los estudios sobre la evaluación comparativa de las diversas soluciones posibles- de un determinado problema son. denominados estudios de coste—eficacia o de coste—redi-

miento, o anólisis de sistemas0 En realidad estas denominaciones estón afectadas por unacuestión. de nivel, los primeror términos se aplican generalmente a los estudios “puntuale’(otro vocablo que se usa a veces) relativos a la comparación de medios simples dedicadosa la obtención de un resultado elemental (cañón o arma para la destrucción de blindados),mientras que el último se aplica a la evaluación de sistemas complejos cuyo obletivo escada dfa mós global (por ejemplo el sistema. de la defensa aérea, fuerza de intervención,etc.). Todos estos trabajos pertenecen, principalmente, al campo de la investigación operativa, sin embargo . sobrepasan este campo en cuanto se despegan. del estudio demasiadopuntual de mero comparación de medios, para elevarse al de los problemas de la asignacióngeneral de los recursos disponibles entre las diversas misiones u objetivos interdependientes, que en conjunto, constituye la finalidad de los ejércitos. No obstante, en cualquiercaso, incluso en los niveles mós elementales, se procurarón comparar eficacias operativasglobales y costes totales de realización y no solamente rendimientos técnicos y costes deadquisición.

Mós, precisamente, ahr es donde se tropieza con la mayo4r dificultad. Para podercalcular las eficacias y los costes de realización preventivos hay que disponer de datos —

elementales formales,y de “modelos”, o lo que es lo mismo, de relaciones que permitan pasor de los datos elementales a la evaluación global. A51 pues, refiriéndose a los costes enespecial, es manifiesto que esto no es realizable sin un buen conocimiento de los datoselementales y de las estructuras de coste actuales, Cualquiera que esté tentado de haceruna gestión preventiva, simplemente sobre los gastos domésticos, sabe que la previsión notoma solidez y exactitud mós que en la medida en que la experiencia concreta permite corregir y “ajustar”, de forma parecida a como se hacen en el tiro artillero, los primeros ensayos teórkos. Esto es mós complicado al nivel de una vasta organización. Por consiguiente, si queremos considerar la posibilidad de “preveer” en términos de finalidades, de elementas org6nicos correspondientes a las misiones, a los “resultados” (“output”), es preciso efectuar el c6lculo en esos mismo términos. Entonces habró que operar una profunda —

tranformación ya qué..hoy dfa prevemos y calculamos (y con.frecuencia decidimos según —

las circunstancias) mós bien en términos de medios que de fines.

Las mismas observaciones son aplicables a la otra parte del diptico: la eficacia.¿Si la detérminación suficientemente precisa de los indices elementales de resultados, ya través de estos la obtención de evaluaciones globales de eficacia, no se cree posible, —

no se aplica a lo que existe1 como puede pretenderse hacerlo con aquello que no existemós que en estado de proyecto? *

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Sin embargo, el programa es la pieza maestra en toda investigacién sobre la racionalizaci6n de las grandes alternativas. Este programa muestra, para los pr6ximos cincoo seis años (tiempo sobre el que es posible escrutar con una adecuada precisi6n) las consécuencias de las decisiones adoptadas, e incluso las puramente implícitas de la simple renovaci6n de un pasado algunas veces excesivamente remoto, Constituye en cierto modo un“referencial” o sistema de ejes cóordenados con “n” dimensiones. Los tres primeros, de estos “n” ejes, registran el tiempo, los productos con que se cuenta (es decir los elementosde potencial militar producidos, o simplemente mantenidos en servicio), y los recursos financieros que se van a preveer. Los demás sirven para describir la evoluci6n de ciertascategorías de recursos que no pueden considerarse desde el punto de vista de su coste. Toles recursos son aquellos que poseen una gran inercia propia y están sujetos a presiones pecíficas distintas a las meramente financieras: este es particularmente el caso de los efectivos, especialmente la plantilla de mandos, que no pueden ajustarse inmediatamente a lasfluctuaciones violentas y por consiguiente su evoluci6n no puede programarse solamente —

en términos monetarios.

Partiendo de un plan prospectivo con un horizonte de diez años como mínimo quefije los objetivos que se deseen investigar, así como los anc5lisis y estudios de coste y eficacia, el programa se desvía o modifica según una especie de creación confTnua presentando en cada instante un estado de todo aquello que ha sido reconocido como posible y—decidido a sujetar a los objetivos de dicho plan.

Es manifiesto que si bien es verdad que los estudios m6s elementales, ms puntuales, de coste—eficacia pueden rigurosamente hacer abstraccin del conjunto en que esténincluidos los medibs que se trata de comparar, no podemos decir lo mismo con respecto alan6lísis de importantes sistemas de armas o de fuerzas, y que desatender el condicionamiento de su insercin en este conjunto sería completamente inadmisible. El programa, tal como aquí se entiende, debe permitir estudici y determinar, sobre los “n” ejes que lo constituyen, las condiciones y las consecuencias de dicha Tnserci6n, Es pues, y ante todo, unindispenstible instrumento de estudio.

Sin embargo, el programa deberser también un instrumento de acci6n. Define deforma precisa el calendario de los objetivos y de los recursos que, año por año, deber6n—ser dedicados a cada uno de aquellos. Estas normas no son ciertamente inmutables ya queel programa evoluciona sin cesar, no obstante, cada una de sus tareas anuales adquiere —

cada vez mc5s firmeza a medida que se. acerca su momento, o por asi decirlo se solidificoen el presupuesto del año venidero.

Construir un programa que respondo a estos requisitos no es tarea fácil, En pri—mer lugar, nos encontramos con el problema de los costes preventivos ya aludidos: la solidez y la precisión del “referencial” en el que se quiere relacionar la incidencia de las —

alternativas, depende de la solidez y precisi6n con que podamos evaluar estos costes tanto en lo que se refiere a la adqusici6n de armamento como a su puesta a punto, a la inver

sión y al funcionamiento. Por otra parte, este”referencial” no es aceptable mas que. encaso de ser din6mico, y no estóHco, cuando sigue continuamente a una realidad esencialmente móvil, lo que supone que esté enteramente ligado a dicha realidad, la cuol no esotra que la de las tareas, los incidentes, los resultados de la labor cotidiana, la “gestión’o si se prefiere del “pilotaje” continuo de vasto ensamblaje cuya situación pretende describir y proyectar en el futuro.

* * *

II. EL: PERFECCIONAMIENTO DE LA GESTION

Para emprender este cometido cabría pensar que bastaría con un sistema de información adecuado. Este sistema proporcionaría los datos de gestión necesarios, los “trataría” para exponerlos en la propia estructura del programa. Sería preciso, en resumidas.cuentas, habilitar una contabilidad analítica (algunos la llaman “contabilidad funcional’que permitiera, sin cambiar las normas administrativas y presupuestaria en vigor, reclasiflcarpor finalidad, por elemento de programa (generalmente unidad o célula orgónica) losgastos que la contabilidad administrativa, conforme a su naturaleza, relaciona por capítulos. Así se obtendrían los datos fundamentales sobre los costes necesarios para los estudksde coste—eficacia, al mismo tiempo que los costes reales de los elementos del programa.

Si de lo que se trata en realidad es de establecer las bases de la racionalizaciónde las grandes alternativas a niveles superiores, este método no parece satisfactorio. Enprimer lugar, todo sistema contable que no se precia de ser un instrumento de gestión estmado por sus ejecutantes, ni de fuente de conocimientos para la alta dirección, corre elriesgo de ser tachado de papeleo inútfl. Así ha ocurrido algunas veces, en las empresas privadas o• públicas, con ciertas contabilidades analíticas de explotación, concebidas únicamente- con miras al simple conocimiento de los precios de fabricación, queafinan demasiado sus anólisis y sus contratos, incompredidas e incapacitadas por sus ingenieros y ¡efes de taller, mantenidas a base de datos mós o menos exactos, propensas aconvertirse en un claro ¡uego de contables. Recordemos así mismo los sinsabores, no tanremotos, que causó la gestión mecanizada en ciertos sectores de las fuerzas armadas. Enla medida en que la información obtenida no sea útil a los ejecutantes, o estos no lo aprecien como tal, la aportación de datos aI.sistema delaró mucho que desear. E,.segundo lugar, un sistema de inFormación no sería gratuito. Habría que pagar el precio adicional delas diversas contabilidades administrativas tradicionales que permanecieran, intactas y quepesarían también con todas sus fuerzas; para evitar esto podríamos contentarnos con los —

sistemas anticuados que utilizarón en la mayor medida posible los datos ya existentes: teniendo en cuenta la observación hecha con anteroridad, correríamos el riesgo entonces —

de obtener una información, no de bajo valor sino mós bien de valor nulo.

Por óltimo, el establecimiento de un sistema de información sobre los costes noes suficiente, Tambión se precisa el esclarecimiento de los resultados, de la eficacia. —

¿Se creeró paralelamente un sistema de información de aprovechamiento casi exclusivo —

para el escalón superior y con miras ci las decisiones centralizadas? ¿Tal sistema, por elcontrario, no debería permitir la confrontación de resultados y costes en cada uno de losniveles bósicos de ejecución?,

Todas estas observaciones nos inducen a pensar que la simple inquietud por la racionalización de las alternativas en el escalón central desemboca necesariamente en las—preocupac iones de gestión. Aparte de esto, ciertas definiciones que los iniciados en estascuestiones dan sobre el “sistema 3PB” (1), en el cual estón implicados los ejércitos, o sobreel RCB (2), con el cual trabajan las administraciones civiles, son excesivamente extensasy engloban los dos aspectos que nosotros hemos distribuido aquí. No vamos a discutir estacuestión de definición: lo fundamental es dejar sentado que, englobados o no en un mismo y solo concepto, estos dos aspectos son completamente interdependientes.

M65, es menester ir mós lelos y pregunfarse si el funcionamiento, la gestión cotídiana y sus intrumentos de información, no merecen un interés por ellos mismos y no solamente como sostén y prolongación de las tócnicas de racionalización de las decisionescentra 1 izadas,

Al parecer, en la administración militar francesa se presta bastante poca atencióna esto. Segón una gran parte de los expertos, es preciso fiscalizar y perfeccionar el campo

de las grandes alternativas e inversiones, Ahí es donde pueden producirse unos sensibles —

aumentos o disminuciones en el rendimiento de los créditos concedidos, Poco habría quetemer y esperar, por el contrario, en el terreno del funcionamiento. Todo marcharó bienevitando, mediante los controles adecuados, los abusos y las falsas maniobras.

Sin embargo, otra corriente de opinión cree en la posibilidad de una apreciablereducción de los costes de funcionamiento y v en ello la solución por la cual podría dedicarse, sobre una base presupuestaria determinada, una mayor proporción a la modernización del equipo. Tales mejoras son investigadas, sobre todo en determinados sectores, enrazón a que ofrecen mayores posibilidades a la automatización, entre los cuales el ms —

explorado es el de la gestión de existencias. Los resultados son ciertamente satisfactorios,En general son difíciles de estimar y no siempre evidencian lo compensación del coste dela operación. Finalmente, cuando las “economías” no son solamente anheladas, sino con

sideradas absolutamente necesarias, se efectóa una presión mós o menos intensa sobre losmedios por las que ellas se obtienen.

(1) “Plan ¡Fication—programation—prparation du budget” (Plan if ¡cac ¡ón—programac ¡ón—preparación del presupuesto), homólogo del PPBS americano.

(2) “Racionalización de las alternativas presupuestoras”, Algunós hablan ya de ‘Racionolización de las alternativas administrativas”, precisamente, sin duda, para dar mayorextensón a este concepto y para indicar la inclusión de la gestión.

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Nos inclinaríamos por consiguiente a dar la razón a la primera tendencia, perosolamente en la medida en que reconoce y consiente sujetarse a una administración centralizada que gobierne mós por los medios que por los objetivos. En una administración —

tal, los ejecutantes menos responsables son fundamentalmente los demandantes de medios.Estos medos alcanzados tienden por otra parte a perpetuarse, a “insttucionalizarse”. Muchas veces no hay mós acción posible que la de frenar la demanda de medios, y esta es deefectos muy limitados, o cortar por lo sano.

Pero precisamente cuando hablamos de perfeccionamiento de la gestión, de loque se trata es de echar abajo esta estructuración y sustituirla por un sistema en que, entodos los niveles de la jerarquía yen todas las ramas de la administración militar, cadauno sea plenamente responsable del trabajo que tiene que efectuar y del coste al que lorealiza: de demandante de medios, o bien de administrador de cierto capítulo particularde créditos o de determinada clase de recursos, estó llamado a convertirse entonces en“manager”.

Observemos el espíritu que inspira a todas las modernas teorías sobre la gestiónde las grandes organizaciones. Seg6n que acentuemos tal o cual aspecto de estas teorías,hablaremos de “dirección participativa mediante objetivos”, de “control de gestión” (1),de “gestión preventiva”, de “descentralización”, de “gestión mediante excepción” (2).Los conceptos y sus variantes no se acabarían: continuamente nacen otros nuevos.

Una forma de aplicar estos conceptos en la administración de las fuerzas arma—das fué presentada, a grandes rasgos, en el año 1957 (3) y el interventor militar Lestiauprecisó y completó este boceto en otro artículo ya publicado (4).

Sin retroceder, en detalle, sobre estas descripciones recordaremos las caracteristicas fundamentales de aquél esquema:

(1) Se habla algina veces de “control presupuestario” de “gestión presupuestaria”, queriendo hacer hincapié sobre la existencia de presupuestos a nivel de cada centro de —

responsabilidad de la organización. Sin embargo, en la administración p6blica, estosconceptos corren el riesgo de ser tomados inmediatamente después con un sentido inverso al que pretenden significar.

(2) Este concepto significa que la alta dirección no entra en el detalle de la gestión móscuando se revelan notables diferencias entre el programa de acción y el presupuestode un centro de responsabilidad y los resultados y costes que este ha registradorealmente.

(3) “Gestión dinómica y estructuras administrativas de las fuerzas armadas” (Revue deDefense Naional julio 1957).

(4) “Las fuerzas armadas y su administración” (Revue de Defense Nationale de marzode 1969).

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a), Habría que distinguir netamente dos grandes tipos de responsabilidad: la responsabilidad directa de la preparación y puesta a punto de las fuerzas, y laresponsabilidad de las actividades anexas, es decir relativas a la compra,—fabricación, almacenamiento, distribución y entretenimiento de los recursos que consumen aquellas fuerzas,

b), El primer aspecto, aquel de las fuerzas, se caracteriza precisamente porque consume pero no produce, por regla general. Al menos, no se produce.otra cosa que la capacidad, el potencial de defensa que garantiza la unidad, que es, en cierto modo, su propio producto final., Los centros de responsabilidad de este sector tratarían de fijarse los objetivos, los programasde acción, los tipos de resultados, que especifican este producto final, ylos presupuestos globales de funcionamiento que les permitieran gestionarse, con una cierta libertad en la elección de lo recursos necesarios para laelecución de su programa. Estos recursos serían adquiridos, bien dirigindósea los servicios de las actividades de los ejercitos (entonces dejarían de—ser gratuitos como lo son frecuentemente en la actualidad), o, en ciertos —

casos, a través de empresas u otros servicios piblicos,

De esta forma sería captado un coste de funcionamiento real y completo quepodría compararse con las previsiones o las normas., Ello suministraría a losanalistas y planificadores los datos bósicos respecto al coste de aplicación.Pero, sobre todo, la dimensión económica de la misión ya no estaría disociado de los demós componentes, el ¡efe de centro de responsabilidad ten

dría conocimiento y sería responsable de un conjunto “resultados—coste”.

c). Por el contrario, las actividades anexas (denominadas agencias, para distinguirlas de las unidades o elementos de servicio de las fuerzas operativas) —

producirón los bienes y servicio que consume y les pagan los centros de responsabilidad de las fuerzas. Aquí, por consiguiente, la gestión se apoyaría en una cuenta de explotación, que debería equilibrar financieramentelos cargos mediante estos productos., Se asemelaría, a reserva de inevita —

bies convenios administrativos militares, cuyas consecuencias financieras —

deberían aclemós ser calculados, a una gestión empresarial.

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Evidentemente, no es posible determinar cuantitativamente, “a priori”, el aumento de rendimiento que podría conseguir un sistema de gestión de este tipo (como tampoco, el que podría derivarse de una efectiva racionalización de las grandes alternativas). La importancia de estas ventajas depende principalmente de la forma en que el sis

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tema sea aplicado, y su eFicacia estaría sujeto a las reglas del juegos parejas con la Iibertad de acción real y confianza concedida a los “manager” existir6 una responsabilHdad efectivamente puesta en luego, una verificación de datos financieros y, en particular, de precios y tarifas, una estrecha correspondencia entre poder de decisión y responsabilida de un presupuesto, de tal manero que cada una asuma plenamente las consecuencias de su alternativa0 Se observar6, por otra parte, que el sistema condiciona evdentémente toda posibilidad de apreciación de tales incrementos en la eficacia, puesto que

crea los, instrumentos de medida0 Cabe esperar, en conjunto, una mayór claridad princ ipalmente.

Todas estas reflexiones conducen, en definitiva, a las siguientes conclusiones:

Si bien el establecimiento de un sistema de dirección y de gestión mediante ob

jetivos puede contemplarse independientemente del empleo de técnicas de racionalización de las grandes alternativas, la recíproca no es cierta, Estas tcnicas carecen de va

br si no son sustentadas por un sistema de información sólido, sobre resultados y costes.Ya que parece difícil de aceptar el coste prohibitivo de tal sistema de información mósavanzado que el que sostiene la gestión actual, es menester que aquél demuestre ser almismo tiempo el instrumento de una gestión m6s eficaz. Esto pues, no solamente le justfica en cierto sentido sino que le da ademós la solidez de que carecería si estuviera des’ligado de las responsabilidades de la acción cotidiana, Estas consideraciones son forzosamente un poco teóricas. Sin embargo, la experiencia empieza a darles una cierta confirmoción. Así, los trabajos realizados en los últimos años encaminados a la aplicacióndel “sistema 3PB” en las fuerzas armadas, revelan, cada yz mós claramente, las dificultades de esta empresa en el marco de la gestión actual y que los instrumento que estaofrece, especialmente aquellos de la contabilidad administrativa, son inadecuados.

Otra confirmación adicional puede obtenerse al examinar el curso de los avances americanos en este campo, así como, en una escala diferente, remitiéndonos a losresultados obtenidos en las fuerzas ormadas suecas en los últimos siete años.

* * *

III.- LECCIONES A TOMAR DE LAS EXPRiENCIAS AMERICANA ‘Y SUECA.

En Francia algunas veces, se ha cometido un error de apreciación al considerarel objeto del “Planning—programmingbudgeting system” (PPBS) que es, para el departamento de defensa de los Estados Unidos, el principal instrumento de la racionalizaciónde las grandes decisiones y de la asignación general de los recursos. Este error consisteen creer que este sistema ha brotado en 1961, en un terreno virgen, en un tipo de gestióncomparable a la de nuestras fuerzas armadas y balo un régimen y unas estructuras presupuestorias sernelantes o las nuestras,

Jo -

En realidad, después cJe la 2g guerra mundial, la administracn de las fuerzasarmados de los Estados Unidos ha sufrido una considerable transformaci6n, El impulso lohan dado las dos comisiones Hoover (entre 1947 y 1955) que la han orientado en este

sentido:

— Presupuestos apuntados hacia los objetivos a alcanzar, los resultados a obtener, y no b6sicamene sobre los medios autorizados.

Sistemas de gestión y de contabilidad coherentes con estos presupuestos, queaseguren el control de los costes y no solamente el de la regularidad presupuestaria,

Estas orientaciones han sido llevadas a la próctica de forma ms o menos intensiva seg6n los ejércitos. Su aplicacién ha sido rns rpida y ha avanzado ms en el Cuerpo de Marines (desde 1953) y en Ejército de Tierra que, en 1956, creó su “Sistema de —

Administración del Mando” (ACMS: Army Command Managemeni- system). No obstante,con caracter general, los presupuestos de las fuerzas armados americanas, independientemente de la entrada en vigor’ del PPBS, se elaboran actualmente atendiendo mós a lasfinalidades que a la naturaleza de los fondos, Es muy importante hacer constar, compa—rndolo con nuestra propia estructura presupuestaria, que todo el funcionamiento de unejército —dejando aparte sus reservas-’ es sufragado por dos caprtu los (“asignaciones”) —

solamente: “personal militar’ y “funcionamiento y entretenimiento”. Estos son divididos1,por lo menos, en una decena de “artrculos” (“programas del presupuesto” o “actividadesdel presupuesto”) que corresponden, como svs nombres indican, m6s a programas de oc—cón o a funciones que a clases de fondos. Esta estrucui-ura no es ciertamente idéntica ala que tendrá el programa PPBS de los próximos 5 años, sin embargo, la diferencia no esradical y la una es adaptable a la otra.

Entre tanto, 5i desde el principio el PPBS encontró en el sistema de gestión elmrnirno de datos que le eran indispensable y una orientación general coherente con suspropias metas, no ha tenido por menos que entrañar una nueva y muy rópida evolución,La Marina que estaba al parecer un poco apartada del movimiento provocado por las comisiones Hoover, sintió desde 1961 la necesidad de montar muy rópidarnente, para responder a las exigencias del PPBS, un ‘Sisterna de Ínformación de Coste de la Marina” —

(Navy Cost Jnformations System), En cada ejército deben operarse ajustes reciprocos entre la estructura del programa de 5 años y la estructura interna de gestión. El Ejército —

del Aire, por otra parte, lanza en 1963 un sistema de “administración” muy avanzadocon el nombre de proyecto FiRM, Por fin a partir de ‘1965 con el impulso de M0Antho—ny, subsecretario de defensa, corno” interventor” se elabora, experimento y establece,con el nombre “proyecto PRIME!, una reforma que es en suma la madurez, generalización y coronación de toda la labor desarrollada siguiendo las orientaciones de las comLsones Hoover. Este proyecto tent como objetivos (cuya realización parece haber sidolograda en cierta medida):

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— Una mayor coherencia entre los ejércitos en lo que respecto a la definiciónde los costes de funcionamiento y su. distinción de los costes de inversión;

— Una ligazón mós estreña entre la estructura de “gerencia” fundamento Imen—te orgónica y la estructura del programa de cinco años, de tal forma que losdatos puedan ser utilizados mós fócilmente aún por una y otra estructura, tanfo en los fines de la gestión coHdiana “en conjunto” como en las necesidadesdel PPBS;

— Finalmente, a nivel de toda unidad u organismo en que el jefe pueda teneruna notable influencia sobre el rend.imiento de los recursos consumidos, laincautación de la totalidad de los costes de funcionamiento bajo la responsabilidad del comandante de la unidad, relacionado con el presupuesto de funcionamiento que le ha sido concedido para realizar un programa de acción,

En las enseñanzas extraidas de las experiencias y realizaciones de los últimos—20 años se exalta la idea de que computar’ los costes sin encauzarlos bajo la responsabili

dad del ¡efe del organismo que incurre en ellos tiende rúpdamente hacia una acumulación

de papeleo no rentabler 1J1 misma idea exprimida aún mós cuando los elecutantes debennutrir dos sistemas de información paralelos, uno con respónsabilidad administrativa y elotro sin ella, no tardón en llegar a desinteresarse por este último, el cual corre el riesgode convertirse en un instrumento de escasa utilidad. Esto explica una de las directricesde los autores del proyecto PRIME al preveer que los detalles de su aplicación, especial

mente aquellos del sistema de información contable, deben establecerse siguiendo el criferio esencial de la utilidad de la información para el jefe local, el manager “en la prctica”. Merece la pena meditar sobre ello, ya que la tentación de elaborar los procesosde recogida y tratamiento de la información, principalmente, cuando no únicamente, enfunción de las exigencias de la autoridad central, es muy grande.

En Suecia, el Ministrio de Defensa se halla comprometido desde 1963 en investigaciones y experimentos encaminados a realizar una programación general de la utilización de los recursos por períodos constantes de 5 años. Sin embargo, al seguir en ellola concepción general aplicada por toda la Administración sueca (1), el Ministerio citado quiere comenzar la obra por la bpse, es decir por los procedimientos de gestión. Como en los Estados Unidos, el programa general de 5 años debe.tablecer un puente entreun plan a largo plazo de orientación fundamentalmente político—militar por un lado, ylas obligaciones financieras del presupuesto anual y de su ejecución por otro, No obstante, la primera preocupación, al menos cronológicamente, es garantizar la connexión

del presupuesto y de la gestión. El programa se elabora, por consiguiente, de acuerdo—

(1) Referido al artículo de S.L lversson,.dkector de control financiero en el Departa—mento Nacional de Cuentas, en la revista “Informatique et gestión” de 4 de enerode 1969.

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con las estructuras efectivas de las fuerzas armadas, debiendo acoplarse perfectamentea un presupuesto que por si mismo se desarrollarra segin esas propias estructuras org6ni-cas, por medio de los presupuestos de funcionamiento otorgados a los responsables de losdiferentes niveles del mando (Regi6n, Regimiento, por ejemplo).

Las experiencias en curso parecen encontrarse a punto de desembocar en una —

puesta en vigor de un proyecto de ley con estos fines, ya que el gobierno sueco decidi6en abril tltimo someterlo a la aprobación del Parlamento,

Con dÇerencias con respecto a la stuaci6n actual y refiréndose por ejemplo —

al Ejército de Tierra, la filosofra del sistema que se perfila a través de éstas experienciasmuy esquernticamenfe es la siguiente:

— En el sistema actual, al igual que en el ejército francés, las unidades reciben para su funcionamiento los créditos procedentes de un centenar de trtulospresupuestarios especificados seg6n la naturaleza del gasto (material, intendencia, sanidad, construcciones, etc. . ..). El importe de estos créditos secalcula fundamentalmente a nivel de Estado Mayor del Ejército y de los Servicios Centrales.

— En el sistema experimentado de los regimientos son considerados, en tiempode paz, como “m&luinas productoras” de unidades operativas, Los 1’productos”que les son demandados, son determinados en relaciones de “progrom&’ conlas especificaciones mds claras posibles (1), Los comandantes de regimentocalculan los recursos necesarios para realizar su programa. Estos presupuestosson reunidos y revisados por la Región Militar y el Ejército de Tierra. Si eltotal general es insuficiente, las misiones y los presupuestos son reducidos paralelamente, Son expresados mediante porcentajes de realizaci6n. Su estructura no compromete estrechamente a la autoridad responsable de un presupues

to de funcionamiento: ésta puede, de acuerdo con la evolucién de las circunstancias y las necesidades: transferir recursos no solamente de un medio a otro(por ejemplo aumenlar las mun ¡cionesydisminuirel uso de vehrculos) sino también, seg6n parece, de una misién parcial a otra. Naturalmente, una contabilidad adecuada garantiza el control de costes, al mismo tiempo que organizaparalelamente un control (“inventario”) de resultados.

Los responsables suecos parecen, pues, reconocer que seré sélidamenfe cimentodo un programa de tipo orgánico y que la gestián cotidiana les sustentará, le rectificará,le daré vida y aprehensién de la realidad sin que presente gran dificultad ajustarle al —

plan prospectivo de la defensa, o dicho de otra manera sin que sea difícil hacerle jugar

(1) Este es el sistema T,O,E.M, (TakfiskQrganjsatoriskEconomjsk malsatfníng: especificaciones tácticas, orgánicas y econámicas).

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el papel de ‘referenca”, descrito al principio, para la introducci6n de las grandes decisiones, en un esfuerzo por la racionalizaci6n de aquellas alternativas.

En este intento por comparar los diversos caminos y técnicas, generalmente to—davfa en vfas de experimentaci6n, que tratan de incrementar el rendimiento de los recursos destinados a la defensa, asr como por la obser’vaci6n de las experiencias extranjerasmejor conocidas, deducimos en definitiva una estrecha interdependencia entre dos grandes dominios: el de la racionalizaci6n de las grandes alternativas y el de la gesti6n cotidiana, entre los cuales la”programaci6n” pretende serVir de enlace. Sin embargo, parece al mismo tiempo que no se les puede considerar como simtricoso paralelos: en realidad, un adecuado sistema de gesti6n es la base de todo el conlunto, Ciertamentehay que empezar tallando las piedras de la bóveda y esta es la tarea prendida en Franciadurante los dos años siguientes a la entrada en vigor “sistema 3PB”. Es indispensable tambin montar los pilares y por ello el Ministerio de Defensa, consciente de ello, trabajaactivamente para determinar el plan de esta obra.