UTOPIA PARA LOS EXCLUIDOS - Universidad Nacional de ... · Hemos perdido el mundo: hemos...

U T O P I A P A R A L O S E X C L U I D O S

EL M U L T I C U L T U R A L I S M O EN Á F R I C A Y A M É R I C A L A T I N A

PARTE IV

M E D I O A M B I E N T E Y E C O N O M Í A

\m

ECOSISTEMA, CULTURA Y BIODESARROLLO

Conocimiento, uso y valoración de la biodiversidad, su importancia

estratégica para la construcción del desarrollo sostenible y la paz1

FRANCISCO G O N Z Á L E Z L. DE G.

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

Hemos perdido el mundo: hemos transformado las cosas en fetiches

o mercancías, desafíos de nuestros juegos de estrategia; nuestras

filosofías, acósmicas, sin cosmos, desde hace casi medio siglo, ya sólo

disertan sobre lenguaje o política, escritura o lógica.

En el mismo momento en que físicamente actuamos por vez primera

sobre la tierra global, y que sin duda ella reacciona sobre la

humanidad global, trágicamente, la desdeñamos.

Michael Serres.

El surgimiento de la conciencia sobre el valor estratégico de la biodiversidad,

como elemento fundamental del patrimonio natural y cultural de nuestra nación,

se ha materializado con ia puesta en operación de un nuevo aparato jurídico,

político e institucional, definido por la constitución de 1991. Desde ese momen

to hasta hoy son grandes los avances y esfuerzos logrados, tanto en el sector

público, como en el privado para conocer, valorar y dar uso sostenible a la bio

diversidad [Instituto de Investieación Alexander von Hurnboldt 199 71. Sin embargo,

en realidad, el reto apenas ha comenzado. Es muy poco lo que se conoce y aún no

están muy claras las formas de abordar su uso sostenible y los criterios para su valora-

1. Una primera versión de este escrito fue publicada como artículo en González [2001].

[411]

FRANCISCO G O N Z Á L E Z

ción. Esta situación, enmarcada en el contexto de la guerra y la búsqueda de la paz,

hace de este tema un elemento estratégico de primer orden para el país, las regiones y

nuestra inserción inteligente en el proceso de globalización del planeta.

Por este motivo pongo en consideración de la comunidad en general, algunas

reflexiones que surgen al relacionar los conceptos de biodiversidad, ambiente, de

sarrollo sostenible y paz. Para ello, debemos entender los siguientes conceptos:

• La biodiversidad, según la visión sistémica como, un complejo jerárquico

de niveles de organización de la vida [Instituto de Investigación Alexander

von Hurnboldt 2000].

• La cultura, asociada a ella, como una forma particular de estrategia adaptativa,

generada por las poblaciones humanas, que implica modos de organización

sistemática de pautas de acción referidas a los procesos simbólicos, cognosci

tivos, organizacionales (económicos y políticos), tecnológicos y biofísicos.

• El ambiente como una construcción social y natural histórica, expresada en

procesos que afectan y determinan las condiciones de existencia de la vida

y los procesos biofísicos y sociales.

• El desarrollo sostenible como la capacidad de una sociedad para desarro

llar sus potencialidades, su patrimonio biofísico y cultural. También, para

garantizar su permanencia en el tiempo y en el espacio, satisfaciendo equi

tativamente las necesidades de su población [González 1996] y maximizando

el potencial ecosistémico e histórico inmanente.

LA GUERRA Y LA PAZ

Al pensar en la situación de guerra que hoy vive el planeta y la parte de ella que se

libra en Colombia, y considerando los conceptos anterioress, vemos como nos

alejamos cada vez más de los objetivos éticos y políticos que encierra la filosofía

del desarrollo sostenible.

Si entendemos la paz como un hecho social, con el cual la correspondencia

entre los diferentes actores sociales permite la realización de actividades privadas y

[412]

ECOSISTEMA, CULTURA Y BIO DES ARRO LLO

públicas conducentes a la satisfacción de las necesidades y deseos de cada uno en

armonía con el conjunto, es claro que la paz tiene que ser una construcción social;

y los espacios para ello están presentes en las diferentes dimensiones en que se

desarrollan las actividades sociales. La paz no es un objeto social que le correspon

da construir únicamente al Estado y a las organizaciones gremiales o políticas; todos

los actores sociales pueden ser constructores de paz. Desde luego, esta construc

ción esta mediada por la especificidad de las tareas que cada quien realiza.

Si observamos la forma como nuestra cultura interactúa con el medio biofísico

para obtener los bienes necesarios para la vida en sociedad, son evidentes los

estragos de una larga guerra, que termina manifestándose en una guerra suicida

contra la tierra y por lo tanto contra nosotros mismos, cuya expresión material

son los denominados problemas ambientales.

De la misma manera, dicha guerra se proyecta contra nuestros hermanos y

hermanas de especie a la escala de una población, de una nación y del planeta

mismo. Y pareciera ser que para lograr la supervivencia hemos instaurado el

paradigma de la guerra expresado a diferentes niveles y bajo las distintas formas

que toma la vida social. Sin embargo, la naturaleza vista desde una perspectiva

global nos enseña lo contrario. La supervivencia se obtiene por la vía de la

complementariedad, del amor entendido como fuerza natural y constructiva

[Harris 1977] . Aun así persistimos en la estrategia de la guerra y el odio como

base de nuestra vida social.

Alguien argumentaría que en nuestras estructuras genéticas que definen parte

de nuestra conducta, la agresividad está presente como pauta clave de la superviven

cia. Esto podría ser parcialmente cierto, ya que ella forma parte de un sistema

conductual complejo resultado de un proceso evolutivo. Pero el elemento renovador,

en nuestra especie ha sido precisamente la capacidad consciente de modificar con

ductas y "autoprogramarlas". Es decir, ejercer la libertad y tomar decisiones ue acueruo

con las nuevas necesidades y condiciones que se van generando. Siendo así, la guerra

y la violencia, son un arcaísmo conductual que debemos superar. En consecuencia,

surgen las siguientes preguntas: ¿Cuál es la causa de esta guerra? ¿qué la genera?

¿es posible pensar otro tipo de estrategia de supervivencia?

2. Si bien los conceptos de amor y odio, se refieren a pasiones humanas, los elementos motivadores de

estas conductas tiene una base biológica; si se tiene una base biológica; si se tienen en cuenta petspectivas

como la de George Bateson.

[413]


Si bien, con éstas preguntas podría entenderse la guerra como una estrategia

de supervivencia, es necesario aclarar esta idea [González 1996] . Para ello, Mar-

vin Harris [ibid.] propone algunas hipótesis sobre el origen de la guerra. Parte

de afirmar que, aunque algunos pueblos jamás hicieron la guerra, es muy difícil

encontrar pruebas fidedignas de que hubierna ocurrido en la prehistoria. Estas

pruebas sólo se conocen de forma contundente para aquellos que vivieron 7.500

años antes de nuestra era en el medio oriente. Las pruebas más antiguas están

asociadas a la ciudad de Jericó, en donde se encontraron, torres, fosos, zanjas

defensivas y un complejo sistema de murallas, como evidencia de que la guerra

ya era parte de su vida cotidiana. Es conocido que estos pueblos acumulaban

granos, producto de sus cosechas, siendo frecuentes los ataques a sus vecinos

para saquear sus graneros.

De esta manera se puede entender que el hambre y la necesidad de acceder

a recursos vitales serían una causa fundamental de la guerra. Sin embargo, las

formas históricas en que estos problemas han sido resueltos son muy variadas.

Básicamente, las sociedades que han tenido éxito lo han logrado mediante con

tratos sociales, que hoy, en un mundo globalizado, deberían ser una opción

planetaria. Es más, atendiendo a nuevas visiones filosófico-políticas, como la de

Michael Serres [1991], estos contratos deben involucrar a la naturaleza, en lo

que él define como un nuevo contrato: el contrato natural.

GUERRA, C O N F L I C T O Y TERRITORIO

Siguiendo este orden de ideas, la posesión territorial al dar acceso a determinados

recursos modela el comportamiento bélico. La posesión del territorio como conti

nente de recursos y la posibilidad de acceder a ellos, está en la base del conflicto.

En un país como Colombia cobra un papel fundamental la biodiversidad, como

recurso estratégico ligado al territorio.

Para nuestro caso recordamos a Hernando Gómez Buendía [1997]:

"(...) Es más: resulta que las FARC y el ELN no son guerrillas. Son ejércitos de ocupación

local, poderes armados que compiten por el control de las regiones menos densamente

pobladas del país (...)

3. Véase también a Sagan y Druyan [1993].

[414]

ECOSISTEMA, CULTURA Y BI OD ES ARRO LLO

(...) En efecto: basta mirar un mapa para entender que la violencia política de Colom

bia jamás ha sido política sino más bien territorial. En lugar de una guerra de clases, de

razas o de dioses, hemos tenido un estado ausente de las zonas de colonización (...)"

Lo que se quiere rescatar en este artículo, es el reconocimiento del conflicto en

cuanto conflicto territorial, y que el acceso a los recursos define la actitud bélica de

todos los grupos armados. No sólo se trata de un problema intrínseco de maldad o

bondad. Por ello, la estrategia de satanizar al oponente agudiza el conflicto. Hay

que reconocer y analizar las condiciones materiales y sociales que lo producen, y

buscar un espacio político para racionalizar y legitimar los deseos y aspiraciones

de los distintos actores sociales. Esto es una tarea compleja, pero fundamental. Hay

que construir un nuevo modelo de sociedad, donde naturaleza y cultura sean auto-

poyeticas y sostenibles en el sentido de lo planteado por Maturana [1996].

En el actual momento histórico de Colombia, es bien particular el que no se

haya logrado formar una conciencia social acerca de hechos tan evidentes, como

que la guerra está asociada al acceso a recursos estratégicos y que la biodiversi

dad está amenazada por el conflicto.

Es claro que la guerra como estrategia o como política refuerza conductas:

de solidaridad intragrupal (espíritu de cuerpo, espíritu de gremio, espíritu de

étnia, etc.), de juego en el amplio sentido de la palabra (competencia, honor,

valor, audacia, astucia, juegos de guerra), ideológicas (mandato divino, condi

ción de la naturaleza humana, forma de ser propia de toda sociedad, modelos

económicos y políticos, intereses de diferente tipo). Pero estas conductas o valo

res no son la causa de la guerra, son causadas por la guerra como estrategia o

política, y con ellas se mantiene, refuerza y retroalimenta el conflicto mismo.

Nos formamos para la guerra, olvidando el cuestionamiento de su origen y

causalidades, porque ella es un negocio, una forma de ganarse la vida o la muer

te. En esta dinámica la guerra se convierte en una gran empresa que se expresa

desde lo individual, lo local, lo regional, lo nacional y lo planetario. Hoy, se pelea

por la apropiación de recursos estratégicos de muchas partes del mundo y Co

lombia es geopolíticamente un lugar estratégico. No nos damos cuenta de que,

paradójicamente, destruimos con la guerra los recursos por los cuales luchamos.

En un amplio sentido de la palabra, trabajamos para la guerra. Con el dinero

invertido por todos en ella, producto del trabajo social ¿cuántos problemas que

originan la guerra no hubiéramos podido solucionar? Y lo hacemos también en

[415]


otros sentidos: armamos los espíritus, fortalecemos la intolerancia, incentivamos

las conductas competitivas e insolidarias, destruimos lo construido por el otro

para mostrar lo nuestro, nos apropiamos de todo lo que podemos, seres y cosas,

los utilizamos; todo ello, sin perspectiva histórica. Esto lo hacemos en todos los

espacios de la vida, y el campo académico y de la investigación no son una excep

ción y, mucho menos, el de la biodiversidad.

EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Si entendemos el desarrollo sostenible, según se dijo, como la puesta en marcha

de las potencialidades de un pueblo, basándose en su patrimonio cultural y na

tural, las posibilidades de desarrollo o la viabilidad histórica de nuestra nación

se hace cada vez más precaria si seguimos pensando en la guerra como estrategia

de supervivencia. El modo de ser social, basado en la guerra, no es sostenible y

tampoco viable. Por tanto, tenemos que construir un nuevo proyecto social con

perspectiva planetaria y cósmica, en el cual la conservación de la naturaleza sea

uno de los fundamentos centrales.

Debemos, en consecuencia, empezar por reconocer las diferencias y legiti

marlas en el espacio político, abrir los territorios físicos y mentales para que sus

recursos se vuelvan accesibles a todos, socializar los conflictos a diferentes escalas y

generar soluciones locales, regionales y nacionales. Esto no puede ser tan sólo un

acto político de un presidente, o la acción de un partido o de un gremio o de una

institución; tiene que ser un proceso social que comprometa en su especificidad a

todos los actores sociales y naturales en la forma que les corresponda de acuerdo a

su esencia y actividad. Hay que crear un ambiente de paz, en medio de la guerra, y

debe ser un proyecto de la nación en una estrategia de largo plazo, que no se deje

sobredeterminar por intereses coyunturales y cuente con apoyo internacional.

La noción de desarrollo sostenible es un concepto necesario que sintetiza

realidades y deseos, y cuyo horizonte de sentido está determinado por las opcio

nes de supervivencia de la vida en general, el cual podemos abrir o cerrar, para la

nación o para el planeta. El hecho de cambiar la estrategia de la guerra se impone

para todos los seres humanos, como necesidad absolutamente vital. El cómo ha

cerlo implica poner enjuego todas nuestras capacidades, partiendo de entender

sus causas y socializar esa comprensión.

[416]

ECOSISTEMA, CULTURA Y B I O D ES ARROL LO

Aprender a leer el lenguaje de la naturaleza y de la vida y socializar este apren

dizaje, generando conocimiento sobre nuestro patrimonio biofísico y cultural, es

una tarea esencial para buscar otros modelos de desarrollo que abran opciones

de supervivencia.

LA BIODIVERSIDAD

En este contexto, la biodiversidad -como objeto de la biología y la economía-

asociada al territorio, se constituye en motivo de disputa cuando se potencia su

posibilidad de utilización a gran escala y de apropiación privada.

Para el caso de Colombia, es claro que la biodiversidad, según estudios exis

tentes [Gómez 1997] es alta, muy poco conocida y amenazada por procesos de

transformación ecosistémica. En el marco de desarrollo sostenible, el conoci

miento de la biodiversidad es fundamental para su aprovechamiento. En

consecuencia, en estos momentos en los que el tema de la diversidad biológica es

abordado por diferentes estamentos sociales, de acuerdo con sus distintos cam

pos de interés, y en los cuales se ha llegado a acuerdos multilaterales que

evidencian la importancia geopolítica del tema, es necesario revisar las diferentes

perspectivas desde las cuales se ha venido trabajando la relación entre el uso y la

valoración de la biodiversidad.

Regular su manejo en un país en el cual conviven diferentes poblaciones

humanas, que la valoran y la usan en el marco de modelos culturales y estilos de

desarrollo no sólo distintos sino, en muchos casos, opuestos, implica ir más allá

de las visiones meramente económicas o jurídicas formales que operan en un

marco unidimensional y estandarizado de intereses. La multidimensionalidad

es precisamente lo que caracteriza nuestra Nación, y por lo tanto es necesario

situar en el terreno ético-político la pregunta por el uso y valoración de la biodiver

sidad y dar, en consecuencia, una respuesta integral, interdisciplinaria y holística

sobre la cual se pueda construir la posibilidad de supervivencia tanto de las pobla

ciones que conforman la Nación como del sistema biofísico que la constituye, e

integrarnos de una manera diferente a los procesos de globalización.

Lo que realmente está enjuego es la viabilidad de la Nación y su proyección

y sentido a las puertas del siglo XXI. Ello depende de la capacidad que se desa

rrolle para utilizar las ventajas comparativas representadas en el patrimonio

[417]


biofísico y cultural existente. Esto sólo es posible si somos capaces de generar un

conocimiento puntual y estratégico de esta riqueza, lo cual implica mantener los

espacios abiertos para el trabajo y el diálogo, mediante un trabajo interinstitucio

nal y de redes.

De esta forma, al sopesar las implicaciones que pueden tener las diferentes

formas de aproximación hechas sobre el tema por parte de la biología, la ecolo

gía, la economía, la antropología y otras ciencias, desde el punto de vista

conceptual el problema de la valoración y uso de la biodiversidad se vuelve vital,

lo mismo que al tratar de visualizar el horizonte de sentido que puede dar al tema

una visión ético-política que integre estos aportes. Las implicaciones de este ejer

cicio no son sólo académicas, sino también prácticas; puesto que dependiendo

del enfoque que se dé al problema, puede abrirse un espacio para la formulación

de programas y acciones, articuladas a estrategias generales que -al menos para

nuestro país- en este momento no están claras. Al respecto, y en relación con la

problemática ambiental, vale la pena aclarar que en el contexto del proceso de redise

ño institucional que se adelanta actualmente, este es parte de un proceso social dentro

del cual el Estado y sociedad civil deben construir un nuevo proyecto social y nacio

nal coherente y viable.

BIODIVERSIDAD Y CULTURA

Pese a las diferentes formas en que las poblaciones del país y los sectores econó

micos han codificado la existencia de una gran variedad de seres vivos, esta ha

permitido múltiples opciones de uso práctico y de apropiación física y cognitiva

de los mismos. A lo largo de la historia de Colombia el papeljugado por la biodi

versidad ha sido contradictorio y complejo. Pero siempre determinante de las

posibilidades de supervivencia y construcción de riqueza o pobreza para las po

blaciones humanas en particular y para el país en general. Este hecho está mediado

por las formas culturales y de apropiación del territorio, con las cuales esas po

blaciones o sectores han construido su seguridad alimentaria y las condiciones

para su supervivencia.

Desde el punto de vista internacional, a lo anterior se suman los intereses

creados por el desarrollo de tecnologías de punta asociadas al manejo de la biota

del planeta, las cuales potencian cualitativa y cuantitativamente la demanda so-

[41Í

ECOSISTEMA, CULTURA Y BI O DES ARROLLO

bre la biodiversidad. Esto implica cuestionar la entrega de su valoración al sim

plismo de reducirla al precio que, como bien económico, pueda tener en el

mercado.

Por tales razones, se debe entender la relación entre biodiversidad y cultura

como una continuidad. La diversidad de la vida, en cuanto objeto cultural, re

quiere una lectura multidimensional, tanto con respecto a los actores sociales

beneficiados con su uso, como a partir de los campos de conocimiento desde los

cuales se puede estudiar dicha relación.

Las diferentes culturas que constituyen la nación, responden a distintos ni

veles de complejidad y jerarquía funcional. En este sentido, el país muestra una

cultura nacional y una gran diversidad de culturas locales, representadas en los

diferentes grupos étnicos campesinos, afro-colombianos e indígenas. Tal com

plejidad cultural, a su vez, debe ser entendida como la oportunidad de generar

opciones de manejo de la biodiversidad compatibles con los principios del desa

rrollo sostenible. Lo anterior implica la posibilidad cultural de maximizar el

potencial ecosistémico inmanente.

En consecuencia, se entiende que las formas de uso y valoración de la biodi

versidad son un producto directo de la cultura, lo cual implica su contextualización

y comprensión a diferentes escalas y desde distintos lugares de lectura definidos

tanto por la posición e intereses de los distintos actores sociales, en el marco de la

cultura nacional y de las culturas locales, como de la perspectiva de estudio genera

da por los distintos campos disciplinares y áreas de conocimiento.

De lo anterior se desprende que la biodiversidad debe ser tratada como un

hecho que requiere ser abordado interdisciplinariamente por las ciencias bioló

gicas y sociales. Se constituye también en un hecho político, en tanto que es

patrimonio nacional y local, y elemento substancial e indispensable del patrimonio

cultural de la nación. Interesa, en consecuencia, a todos ios actores sociales su estu

dio y valoración [Instituto de Investigaciones Alexander von Hurnboldt 2000].

La relación entre la población humana y la biodiversidad es histórica y por

lo tanto cambiante y dinámica, según evolucione su uso y el valor asociado que

una cultura le atribuya. En consecuencia, el factor histórico es extremadamente

importante para comprender la co-evolución presentada entre cultura y biodi

versidad, y su proyección en las generaciones futuras. Hecho que está en la base

del concepto de sostenibilidad.

[419]


De otra parte, en las últimas décadas se ha dado un proceso de urbanización el

cual ha implicado un distanciamiento de la mayoría de la sociedad respecto de la

biodiversidad. Ello conduce, además, a su cosificación, al considerarla como un

stock de mercancías realizables en el mercado en razón del nivel de desarrollo tecno

lógico al que se llegue. Esto ha llevado a una visión simplista y economicista

coherente con intereses cortoplacistas del capital internacional, lo cual, a su vez, ha

permitido una monopolización -por parte de los representantes de esos intereses-

de las decisiones políticas y económicas que no consideran sus propios efectos en

la biodiversidad, y de paso, en las sociedades rurales y en las diferentes etnias que

evidencian ya un alto grado de abandono y empobrecimiento.

Así las cosas, se puede prever un gran conflicto político que inclusive puede

degenerar en la agudización de la violencia, justificada en la defensa de los dife

rentes intereses en conflicto. Por lo tanto, es necesario reflexionar al respecto y

construir condiciones para la concertación, como fundamento para el uso racio

nal de este patrimonio. De hecho, de la existencia de la biodiversidad como

patrimonio de la Nación obliga a ubicar su uso y valoración en un horizonte de

reflexión que integre las diferentes dimensiones de lectura del mismo. Por ello,

se convierte en objeto de la ética y, en consecuencia, de la política.

La biodiversidad es la forma de expresión de la vida en el planeta, pero a su

vez es condición de la vida, siendo esa su principal virtud [González 1999]. Si se

tiene presente este hecho, es claro que el ámbito de decisión sobre la misma es de

todos y de cada uno. Esto nos sitúa en el contexto de un hecho estratégico y vital

que nos obliga a pensar más allá de cualquier interés particular o de grupo. Es la

base de sustentación de la Nación lo que esta enjuego. Por ello, debemos cons

truir mecanismos que nos permitan su estudio, uso y valoración con la

participación de diferentes actores sociales e instituciones, potenciando la capa

cidad individual y abriendo el espacio a proyectos estratégicos y políticas

nacionales que posibiliten un cambio cultural de fondo que requiere el desarro

llo sostenible como opción de paz.

Entendiendo, por fin, que ninguna sociedad puede prescindir de la natura

leza, y mucho menos utilizarla y destruirla impunemente como receptora pasiva

de sus conflictos.

[420]

ECOSISTEMA, CULTURA Y BIO D ES A RROLLO

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[421]

ORGANIZACIÓN ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA

EN UNA PROPUESTA PARA EL CAMPO

DARIO FAJARDO M.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

U n a reciente Misión de la FAO organizada para asesorar al gobierno colombiano

en la formulación de un programa de desarrollo agrario dirigido hacia la cons

trucción de la paz recomendó con énfasis especial la incorporación de la reforma

agraria, con lo cual reconoció la importancia del tema en la superación de las

causas del enfrentamiento armado. Este planteamiento coincide con los realiza

dos en distintos momentos y por varios especialistas, nacionales y extranjeros,

como han sido los casos de Antonio García, hace algunos años y mas reciente

mente Hans Binswanger, Pierre Gilhodes y Albert Berry, quienes han señalado

los efectos negativos de su ausencia en los escenarios económicos, sociales y po

líticos del país.

Como se ha señalado en estas oportunidades, la postergación de la reforma

agraria magnificó los problemas que la motivaban y su aplicación en el presente

tendría implicaciones en escenarios mas amplios que la colocarían en el terreno

de una "reforma rural" [Machado, 1998) o en algunos casos en el de la reforma

urbana [Gilhodes, 2001). De otra parte, las orientaciones centrales de las refor

ma constitucional de 1991 plantean marcos aún mas complejos para su aplicación,

dados sus propósitos de minimización del tamaño y funciones del Estado, en

medio de una guerra civil como la que hoy se desarrolla en Colombia.

[423]

D A R Í O F A J A R D O

Con base en indicadores sobre la composición del PIB, del empleo, las ex

portaciones, etc., algunos autores consideran al campo y a la agricultura como

factores cada vez menos relevantes para las perspectivas de la sociedad colom

biana, lo cual deja por fuera del análisis tanto su significado político como otras

facetas sociales y económicas de la sociedad nacional que han de ser incorpora

das en la construcción de perspectivas que otorguen viabilidad al país, a cuyo

examen se destinan estas notas.

Inicialmente se expondrán unos lineamientos del diagnóstico agrario y ru

ral, con énfasis en sus efectos sobre la pobreza y las problemáticas ambiental y

alimentaria. Sobre esta base se plantean los elementos para la formulación de

una propuesta articulada en torno a los objetivos estratégicos de la seguridad

alimentaria, la restauración de las bases ambientales de la producción, la genera

ción de empleo e ingresos en el campo y en la agricultura y la estabilización espacial

de la población y de la frontera agropecuaria, propósitos hacia los cuales se enfi

laría la aplicación de políticas e instrumentos de organización espacial de la

producción y los asentamientos humanos.

E L E M E N T O S DEL D I A G N Ó S T I C O

Durante las últimas décadas se ha hecho evidente las disminución de la partici

pación del sector agropecuario en el conjunto de la economía a través de los

indicadores básicos: un estudio reciente de la Corporación de Estudios Ganade

ros y Agrícolas [CEGA, 2001] ilustra cómo la participación esperada sobre la

observada del PIB agropecuario pasó del 32.5% en 1960 al 14.0% en 1997 y la

del empleo agropecuario descendió del 52.0% al 23.5% en el mismo período.

Esta tendencia coincide con lo ocurrido en otros países con condiciones de de

sarrollo similares a las de Colombia [Ocampo, 1998]; sin embargo, factores de

índole política y social continúan otorgando a los procesos rurales un lugar rele

vante en la viabilidad de la sociedad en su conjunto.

En efecto y si bien Colombia comparte con varias naciones de la región al

gunos rasgos de su desarrollo económico, de la constitución de las instituciones

políticas y de la configuración social de los espacios (regionalidad), aún en estos

ámbitos nuestro país ofrece particularidades. Uno de estos rasgos es la aparente

[424]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

contradicción entre la pérdida de importancia económica de la agricultura y del

campo, en contraste con su innegable trascendencia para la política.

Por esta razón es conveniente considerar los indicadores en su contexto tan

to económico como político y social: la participación del sector agropecuario en

un 22% en el PIB, en el 28% de las exportaciones y en la generación del 28% del

empleo, junto con el significado de la pobreza e indigencia rurales: con una po

blación de 40 millones de personas, 22.8 millones, equivalentes al 59%, están

por debajo de la línea de pobreza y 8.6 millones, correspondientes al 23% están

por debajo de la línea de miseria. De ellos, el 57% de los pobres y el 74% de los

indigentes están ubicados en el campo, todo ello en el marco de un conflicto

larvado a lo largo de su formación como sociedad nacional, el cual ha llegado a

adquirir un gran potencial desestabilizador en el subcontinente.

Bajo las condiciones de protección propias del modelo de sustitución de

importaciones, en Colombia se desarrolló un componente manufacturero arti

culado con el sector agrario y dirigido hacia el mercado interno. No obstante, su

exposición ante los mercados internacionales ha hecho evidentes sus profundas

limitaciones, lo cual hace necesario considerar al campo y a la agricultura como

factores estratégicos en la reorganización de la economía nacional, dadas las ven

tajas que otras naciones han obtenido en los desarrollos industriales tanto de

bienes de capital como de productos livianos, dejando solamente algunos nichos

para las manufacturas producidas en el país. Estas circunstancias nos obligan a

reconsiderar los renglones referidos a la seguridad alimentaria, así como aque

llos en los cuales se dispone de ventajas naturales o en los que es rentable la

agregación de valor y pueden colocarse ventajosamente en los mercados interna

cionales.

Las condiciones sociales y económicas del campo colombiano que afectan

su desempeño guardan relación con la conformación de modalidades de apro

piación y ocupación del espacio y de organización de la producción y la

comercialización que no satisfacen las necesidades del desarrollo del país, en

términos del manejo del patrimonio ecológico, los volúmenes, precios y calida

des de la producción, el empleo y los ingresos.

En este cuadro interviene un patrón de creciente concentración de la pro

piedad territorial, el cual encarece la producción, desarraiga las poblaciones

rurales y empuja la ampliación de la frontera agraria hacia ecosistemas frágiles,

implantando técnicas de producción insostenibles, dentro de los cuales se inclu-

[425]

DARÍO FAJARDO

yen los cultivos ilícitos. Finalmente, ocurre una convergencia entre las tenden

cias dominan tes del capital nacional v inculado al campo y capitales

transnacionales que le resta viabilidad a la vida rural y a la agricultura, lo cual

profundiza la crisis estructural del país.

La pérdida de rentabilidad de la agricultura está relacionada necesariamen

te con las diferencias en la productividad de los demás sectores, pero también es

importante observar que la coyuntura en la cual se comenzó a hacer más marca

do el descenso de la participación del sector agropecuario coincidió con las

aplicación de las decisiones que condujeron a la apertura económica. Con ella

entró a exponerse al mercado nacional no solamente ante la producción de bie

nes manufacturados procedentes del exterior sino también a bienes agrícolas que

han competido con la producción nacional, política que ha tenido efectos dife

renciados por regiones y por cultivos. Las evaluaciones adelantadas hasta el

presente evidencian pérdidas en las áreas sembradas, en la producción y en el

empleo insuficientemente recuperadas hasta ahora, si bien se registran diferen

cias que beneficiaron a la mayor parte de los cultivos permanentes y afectaron

negativamente a algunos cultivos de ciclo corto, correspondientes básicamente a

la agricultura campesina [Contraloría General, 2001] .

Este balance se ha traducido en la creciente importación de alimentos no

compensada con las exportaciones: hay que señalar que la reducción de áreas

sembradas como indicador de incrementos en la productividad puede ser válida

para algunos cultivos, pero en muchos casos plantea dudas considerables si se

tiene en cuenta el déficit en la oferta de alimentos y materias primas que ha con

ducido a que, según la Contraloría General de la República, en 2000 se registrara

una importación anual de 5 millones de toneladas de este tipo de bienes.

La competitividad de los bienes importados frente a la producción nacional se

explica por diferencias en la productividad resultantes del desarrollo tecnológico,

variaciones importantes en los costos de producción inducidas por la renta del

suelo, las tasas de interés, precios de la mano de obra y de la tecnología, los proce

sos de poscosecha, los costos del transporte, por condiciones chmáticas y también

por la protección brindada a su producción, como ocurre con los cereales y los

lácteos, entre otros, en los países de la Unión Europea o los Estados Unidos.

Al iniciarse la aplicación de las políticas aperturistas en Colombia a comien

zos del decenio de 1990 se argumentó a su favor el impacto que había tenido los

niveles de protección asignados a la agricultura en su baja competitividad, tradu-

[426]


cidos en aranceles, transferencias y subsidios. No obstante, el análisis del destino

final de estos beneficios no fue la masificación de tecnologías accesibles, o la

reducción de las tasas de interés o de la renta del suelo. Estos subsidios y transfe

rencias se desviaron hacia otro tipo de inversiones (especulación financiera, bienes

urbanos, etc.) y la agricultura, salvo algunos renglones, mantuvo bajas condicio

nes de competitividad en términos de costos, precios, volúmenes y calidades.

En la baja competitividad de la producción nacional en términos de costos y

calidades inciden las elevadas tasas de interés, los costos de los insumos (agro-

químicos comercializados con patentes de multinacionales) y la renta del suelo,

calculada conservadoramente en un 11 % [Gutterman, 1994], ampliada por efec

tos del «narcolatifúndio», el cual según algunos cálculos, ya para mediados de

los años noventa extendía su dominio al 7 u 8% del total de las tierras con poten

cial agrícola del país, estimadas en 40 millones de hectáreas [Reyes, 1997].

Por otra parte, el desarrollo de varios cultivos, en especial transitorios, se

debe más al aislamiento, segmentación y protección de los mercados que a las

condiciones agroecológicas de nuestras zonas de producción. En efecto, la loca

lización tropical de Colombia no favorece el desarrollo de plantas originadas en

las zonas templadas del planeta y las ventajas climáticas de la localización ecuato

rial para la biodiversidad, son, al mismo tiempo, desventajas para los cultivos

traídos de Europa.

La competitividad de la producción agropecuaria colombiana también re

sulta afectada por los subsidios asignados por otros países a determinados

productos agropecuarios considerados como estratégicos. Como resultado de

este juego de condiciones algunos cultivos, principalmente los transitorios, mues

tran tendencias regresivas en área cult ivada, volúmenes p roduc idos y

comercializados y participación en el producto agropecuario, en tanto que otros

de ciclo largo evidencian un fortalecimiento.

En esta situación de la oferta agrícola han incidido la persistencia de las con

diciones de la producción y de la comercialización, así como también de los

mercados: altos costos de la tierra, del capital y de la tecnología con sus efectos

en los costos de la mano de obra, elevados precios de los fletes y de la interme

diación, todo ello dentro de una economía cuya distribución del ingreso ha

generado mercados estrechos, que no jalonan la oferta. Adicionalmente, los re

cursos asignados a través de las políticas subsectoriales (crédito, asistencia técnica,

comercialización) resultaron insuficientes o no fueron adecuadamente aplicados.

[427]

DARÍO FAJARDO

Como se ha señalado, la renta del suelo y su comportamiento se reflejan

directamente en los costos de la producción. La tendencia dominante de la pro

piedad territorial rural en Colombia continúa apuntando hacia su concentración,

evidenciada en un coeficiente de Gini superior al 0.85; de otra parte, la espacia

lidad de la concentración de la propiedad se expresa con mayor fuerza en

determinadas regiones, principal, pero no únicamente en las tierras de mejores

calidades. Al considerar los efectos de la tendencia hacia la concentración de la

propiedad no sobra señalar que, es precisamente en los departamentos en donde

ocurre la mayor monopolización de la propiedad en donde ocurren los mayores

desplazamientos forzados de población campesina, todo lo cual afecta además la

producción de los bienes básicos, en la cual la agricultura campesina conserva

una participación elevada, estimada entre el 35 y el 45% de la oferta.

El comportamiento de esta tendencia guarda relación con las características

de los suelos y con la organización social predominante. La distribución de la

propiedad tiene relación con las características productivas de los suelos y así en

el interior de la frontera agraria las pequeñas unidades (minifundio y micromini-

fundio) predominan en áreas con suelos de inferior calidad, en tanto que en las

propiedades medianas y grandes son dominantes en las regiones que contienen

las mejores tierras.

Junto con los aspectos señalados y asociado con ellos gravita el conflicto

armado con sus secuelas: pérdidas de vidas humanas, desplazamientos forzados,

secuestros y extorsiones, destrucción de bienes, restricciones a la producción y

al acceso a los mercados, etc. Todos estos factores han conducido a la relocaliza-

ción de inversiones y al traslado obligado de la población hacia ámbitos diferentes

de los rurales pero sin que ello implique mejores posibilidades de ingreso y me

joramiento de la calidad de vida, dadas las características de la oferta de empleo,

vivienda y servicios en las ciudades, en donde predomina el empleo informal y

los asentamientos «subnormales» como ámbito de articulación para la población

con menores recursos.

Si bien estos elementos no son los únicos que participan en la configuración

del conflicto armado, son fundamentales para su explicación y han de ser teni

dos en cuenta, de manera privilegiada al plantear las propuestas para construir

las condiciones de una paz duradera en el país.

De esta manera, el agregado de conflictos considerado hasta ahora ofrece

causalidades enraizadas en distintos momentos de la configuración de la socie-

[428]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA A G R A R I A EN UNA PROPUESTA PARA EL C A M P O

dad nacional, con diferentes encadenamientos y ámbitos de influencia. La bús

queda de soluciones a los distintos problemas así generados (vulnerabilidad

alimentaria, insatisfacción de necesidades básicas, desconocimiento de derechos

elementales de las comunidades y los individuos, destrucción del patrimonio

ambiental, etc.) ha de orientarse entonces hacia el bienestar general de la pobla

ción traducido en seguridad alimentaria, generación de empleo e ingresos en el

campo y la agricultura, estabilización de la población y de la frontera agraria y

protección efectiva de los ecosistemas y de las áreas protegidas.

LOS PROPÓSITOS

SEGURIDAD ALIMENTARIA

En las décadas de 1970 y 1980 se desarrolló un amplio debate sobre los conteni

dos y alcances de la problemática alimentaria, parte del cual se ha expresado en

desarrollos conceptuales, programas, políticas y proyectos; al mismo tiempo, se

han agravado las condiciones alimentarias de porciones crecientes de la población

en distintas regiones geográficas de la tierra, más como resultado de decisiones de

los centros de la geopolítica que por condiciones físico-ambientales.

En las últimas décadas se han producido importantes avances tecnológicos,

en particular en la biotecnología, traducidos en incrementos de la producción y

la productividad, apreciables en los países centrales (Estados Unidos, Canadá,

Francia, en particular); al mismo tiempo, países de África y Asia sufren hambru

nas crónicas que han puesto al borde de la desaparición a pueblos enteros.

En el presente es claro que los problemas alimentarios dependen menos de

la capacidad de producir los bienes requeridos que de las condiciones de acceso

a los mismos, las cuales, a su vez se encuentran relacionadas más con las decisio

nes de las políticas económicas en los centros mundiales del poder, que se

expresan en organismos como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mun

dial o la Organización Mundial de Comercio, que con las condiciones tecnológicas

de la distribución.

En Colombia, hacia mediados de los años setenta, de acuerdo con las orien

taciones del Banco Mundial y del Instituto Internacional de Investigaciones en

Alimentación (Ifpri) se implantó el conjunto de políticas y estrategias dirigidas al

[429]

DARÍO FAJARDO

mejoramiento alimentario, contenidas dentro del Plan de Alimentación y Nutri

ción (PAN). Para entonces y como lo constató el módulo sobre Alimentación y

Nutrición contenido en la Encuesta de Hogares de 1984-85 [Ministerio de Agri

cultura, 1994], el déficit alimentario de la población colombiana continuaba

siendo elevado: el 40% de los habitantes urbanos no consumía siquiera las calo

rías requeridas, según los patrones dietéticos de la FAO.

De acuerdo con este mismo estudio, la base de estas deficiencias alimentarias

está localizada en la distribución del ingreso, relación que al comenzar el milenio se

hace aún mas grave por la incidencia del desempleo, hoy ubicado según los datos del

Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DAÑE, en el 18.5%

En las circunstancias actuales, dentro del ámbito de la crisis desatada en la agri

cultura, se ha ampliado la vulnerabilidad alimentaria de la población de menores

ingresos. En esa medida y como parte de una visión amplia de la política hacia el

campo se hace necesario diseñar y aplicar un conjunto de políticas, instrumentos y

estrategias que permitan "asegurar la producción de una adecuada cantidad de ali

mentos; conseguir la máxima estabilidad en el flujo de tales alimentos y garantizar el

acceso a los alimentos disponibles por parte de quienes lo necesitan" [FAO, 1984].

Los elementos básicos del bienestar están constituidos por la seguridad ali

mentaria, empleo e ingresos y servicios básicos que garanticen las condiciones

de existencia; en este orden, para garantizar la seguridad alimentaria a partir de

la construcción de la oferta es necesario reorganizar los sistemas de producción,

facilitando el acceso físico y económico de los productores a los recursos y servi

cios (tierra, aguas, tecnología, infraestructuras), fortalecer los mercados locales y

regionales y recuperar las bases ecosistémicas de la sociedad y la producción.

De acuerdo con estos propósitos el país deberá contemplar, de manera co

herente y simultánea, dos frentes de acción complementarios, a saber: a) las

condiciones internas de la producción y la comercialización y b) las condiciones

externas, básicamente las políticas internacionales de comercialización y pro

ducción de bienes de origen agrícola.

RESTAURACIÓN Y PRESERVACIÓN DE LAS BASES AMBIENTALES

DE LA PRODUCCIÓN

Colombia cuenta un conjunto de recursos renovables y no renovables capaz de

generar una adecuada calidad de vida a su población actual y a generaciones

[430]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN UNA PROPUESTA PARA EL C A M P O

venideras por determinar, dependiendo de las condiciones técnicas, económicas y

políticas en las cuales se realice su aprovechamiento. Es el caso específico de los

suelos, las aguas y los bosques, cuya perdurabilidad está relacionada directamente

con la apropiación y uso de los territorios y dentro de ellos de los sistemas ecológi

cos como los páramos, productores de agua por excelencia, los piedemontes, que

permiten los intercambios biológicos entre diferentes pisos térmicos, etc.

Como resultado de la complejidad geográfica, topográfica y climática, de las

capacidades de resistencia de las comunidades campesinas, indígenas y negras y

de algunas definiciones técnicas se ha construido en el país una tradición pro

longada en la definición de jurisdicciones especiales de protección étnica y

ambiental, iniciada con los resguardos indígenas, los parques naturales y las re

servas forestales, ampliada posteriormente con los santuarios de flora y fauna,

los territorios de comunidades afrocolombianas y otras figuras. Sin embargo, el

desarrollo de estos sistemas entra en contradicción con las realidades impuestas

por las formas de apropiación del territorio, en particular la expansión del lati

fundio y el control territorial de recursos estratégicos (petróleo, oro y otros

recursos no renovables, etc.). Como consecuencia, gran parte de los parques na

turales se ha convertido en escenario de la expansión de las colonizaciones, de

ampliación de praderas y barbechos, plantaciones de distinta magnitud de culti

vos proscritos y, en general, conflictos por su control. El impacto de estos procesos

sobre el patrimonio ambiental de la nación lo expresa una reciente información

del Ideam según las cual mas del 50% de los municipios de Colombia están afec

tados por riesgo severo de sus recursos hídricos [Ideam, 2001].

La localización de las jurisdicciones especiales ha obedecido al reclamo de

las comunidades, en el caso de los resguardos y territorios comunitarios, así como

a los requerimientos de conservación de ecosistemas estratégicos, como (bos

ques y páramos) indispensables para la preservación de las aguas, flora y fauna.

Las instancias gubernamentales responsables de la preservación ambiental

han entrado en conflicto de manera creciente con las comunidades que hacen

presencia en estas áreas, en ocasiones por la superposición de jurisdicciones (par

ques sobre resguardos, municipios sobre reservas forestales) así como por la

presión creciente de la concentración de la tierra, la expulsión de poblaciones

rurales y el deterioro de las economías agrarias. Por otra parte, las instituciones

responsables de la asignación y manejo de tierras para la agricultura y del control

de la explotación de otros recursos naturales, a la vez que entran en el conflicto

[431]

DARÍO FAJARDO

entre sí, actúan como representantes de los sectores mas poderosos o se mues

tran especialmente vulnerables frente a la corrupción, como ha sido el caso de las

intervenciones en reforma agraria y los permisos para las explotaciones forestales.

La protección y restauración de ecosistemas estratégicos como los páramos,

los piedemontes es un factor central para la preservación de las bases producti

vas de la sociedad. En esa medida, las orientaciones para la reorganización del

territorio y los acuerdos generales y específicos, de nivel nacional, regional y lo

cal, para este efecto deberán contemplar la definición, establecimiento efectivo y

restauración, cuando sea el caso, de las áreas protegidas y sus zonas de amorti

guación, así como los procedimientos a seguir con las poblaciones localizadas en

ellas o en sus vecindades, en términos de manejo de los recursos y eventuales

reasentamientos.

A este respecto es necesario tener en cuenta que la viabilidad de las áreas

protegidas depende en gran medida del reparto agrario en el interior de la fron

tera: no es factible contar con un sistema efectivo de áreas protegidas en presencia

de un patrón de creciente concentración de la propiedad y exclusión del acceso

a la misma de los sectores mas débiles del campo. La sociedad gana el derecho a

tener áreas protegidas en la medida en que garantice el acceso a la tierra a quie

nes obtienen de ella su subsistencia.

GENERACIÓN DE EMPLEO E INGRESOS EN EL CAMPO

Y LA AGRICULTURA

Las tendencias económicas que han configurado el desarrollo colombiano mar

can diferencias con países de la región con condiciones similares. Una de ellas

está en el ritmo de la «desagriculturización» de la población: en tanto a Colom

bia le tomó 18 años pasar del 50% al 30% de la población dedicada a la agricultura,

a México le tomó 21 años a Argentina 77 años y a Ecuador 32 años [Bejarano,

1998]. No obstante y como ya se anotó, la reasignación de esta mano de obra ha

ocurrido en el sector informal, como lo muestra la participación de este compo

nente en el empleo de las distintas ciudades. Por otra parte, la recomposición de

la economía expresada en la configuración de nuevos mercados laborales no se

ha traducido en incrementos sensibles de la productividad de los demás sectores

y la agricultura no ha podido responder tampoco a las demandas de las transfor

maciones económicas.

[432]


También hay que tener en cuenta, desde la perspectiva de la generación de

empleo y ampliación de los ingresos de los hogares que, tal como lo han señala

do distintos analistas, la agricultura colombiana muestra una muy baja capacidad

al respecto: «del empleo generado por la economía en 1993, el 60% estaría loca

lizado en zonas urbanas, el 40% en zonas rurales y el 17% correspondería a la

agricultura» [Reyes y Martínez, 1993]. Esta tendencia hacia la "desagriculturi

zación" de la ocupación rural, obedece, en alguna medida, a niveles de

tecnificación alcanzados, a impactos de la violencia [Bejarano, 1998], así como

también a la reducción de la rentabilidad de varias de las actividades agrícolas

comentada anteriormente.

ESTABILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN Y DE LA FRONTERA AGRARIA

Uno de los resultados mas críticos de la expansión del conflicto armado ha sido

el desplazamiento forzado de poblaciones, básicamente rurales, motivado por la

búsqueda del control de tierras para grandes proyectos mineros, agroextractivos

o de infraestructuras, para fines especulativos o propósitos estratégico-militares.

Este factor ha coincidido con la tendencia hacia la concentración de la propie

dad rural, profundamente arraigada en las relaciones políticas y económicas del

país y que va en contravía de las condiciones que han favorecido el desarrollo

económico y social en otros países.

Los desplazamientos forzados han acelerado procesos migratorios que vie

nen ocurriendo en el país por décadas, obligando a estas poblaciones rurales a

relocalizarse en zonas urbanas o en otras áreas rurales (colonizaciones) carentes

de condiciones de sostenibilidad, lo cual se traduce en el empobrecimiento de

un mayor número de colombianos y en la pérdida de viabilidad de la nación.

Distintos estudios demuestran las relaciones existentes entre las formas de

apropiación de la tierra, las estructuras regionales de la producción, las formas

de ocupación del territorio, las migraciones y su aceleración reciente.

Por tanto, es necesario tener en cuenta estas relaciones e interdependencias

si se pretende afianzar a las poblaciones en sus espacios, mejorar sus condicio

nes y calidad de vida, racionalizar el uso de los recursos naturales, incluyendo la

tierra y hacer eficiente la asignación de los recursos públicos.

[433]


LAS TAREAS

SEGURIDAD ALIMENTARIA: SUS CONDICIONES INTERNAS

Y EXTERNAS

De acuerdo con los estudios mencionados, en Colombia existen tanto proble

mas en la demanda, ocasionados en particular por la distribución del ingreso y

que han de ser objeto de políticas de inversión pública y empleo, como de la

oferta, frente a la cual será necesario atender los costos de producción y comer

cialización.

Dentro de los primeros han de ser atendidos prioritariamente los referidos a

los costos de la tierra, de la tecnología, los insumos y el crédito. Frente a los

segundos se requiere la racionalización de la distribución de la tierra y de la or

ganización para la producción, teniendo en cuenta las condiciones requeridas

por los productos estratégicos para la seguridad alimentaria. Los problemas bá

sicos por resolver: ¿qué producir? ¿en dónde producirlo? ¿cómo producirlo?

Por otra parte, la articulación de la economía colombiana con los mercados mun

diales dentro de los términos impuestos por los acuerdos con la OMC genera

condicionantes tanto para la colocación de la producción nacional en los merca

dos externos como para la competencia de esta misma producción en los mercados

nacionales con la oferta procedentes de otros países.

La producción

Las decisiones sobre la producción en una economía profundamente fragmenta

da en términos de regiones y mercados, en donde las limitaciones del transporte

y de la producción en general se añaden a la heterogeneidad espacial de las es

tructuras sociales, responden a muy diversas "señales" de los mercados: los

internacionales, incluyendo los del narcotráfico, para todos los cuales existen y

se han desarrollado sistemas de acceso especializados, así como los nacionales,

regionales y locales. Las demandas generadas en ellos plantean diversas exigen

cias en calidades y volúmenes, pero en el caso de los mercados internos son

particularmente relevantes, desde una doble perspectiva económica y política,

sus relaciones con la distribución del ingreso.

[434]


Desde la perspectiva que ha orientado la política económica y agraria en

particular, el principal propósito de la producción sectorial es la colocación de

exportables en los mercados internacionales a fin de obtener las divisas necesa

rias para satisfacer las necesidades del desarrollo. Sin embargo, se ha señalado la

existencia de condiciones tanto en los países desarrollados como en el país, que

limitan estas posibilidades, las cuales se añaden a las consideraciones básicas de

la política internacional que hacen de los abastecimientos alimentarios básicos

una condición ineludible de seguridad nacional, para priorizar la producción de

estos bienes y no hacer depender su disponibilidad del acceso a los mercados

internacionales.

En consecuencia, el qué producir está definido, en primera instancia, por la

necesidad de satisfacer las demandas alimentarias básicas de la población, en

particular de los sectores de menores ingresos. Esta tarea ha de resolverse a par

tir de la producción de los volúmenes requeridos de bienes básicos para atender

y complementar la "canasta alimentaria" según su composición regional, a partir

de la información disponible sobre la población, las áreas potenciales para la

producción, los volúmenes, requerimientos técnicos (condiciones de los suelos,

infraestructuras, incluyendo riegos, tecnologías aplicadas, disponibles y requeri

mientos de investigación).

Por otra parte, la producción primaria ("en finca") deberá complementarse

con los encadenamientos industriales para su procesamiento y transformación

(sistemas agroindustriales o "cadenas productivas"), en cuyos diseños y locali

zaciones, establecidos a partir de consensos entre el estado, los productores,

incluyendo los industriales y los consumidores, será necesario tener en cuenta

las áreas de producción, la participación de las poblaciones locales y la ubica

ción de los mercados.

Dentro de estas perspectivas, será necesario fortalecer la organización para

la producción mejorando las capacidades de las economías campesinas, produc

toras de no menos del 40% de los bienes de origen agrícola, ampliando su

disponibilidad de tierras con medidas redistributivas, en donde sea necesario,

de riego, vías y electrificación, créditos y asistencia técnica, facilitando la rees

tructuración de las pequeñas unidades y evitando su fragmentación.

Esta reorganización productiva ha de buscar la complementación de la pro

ducción campesina con la de las medianas y grandes unidades, de acuerdo con

sus capacidades y ventajas para atender la demanda, facilitando la agregación de

[435]

DARÍO FAJARDO

la oferta mediante la organización de los productores, el establecimiento de pro

cesos de transformación en finca y localidades, así como la organización de la

distribución de los bienes producidos, a través de la coordinación entre las orga

nizaciones de productores y las de consumidores (asociaciones, cooperativas)

en los distintos eslabones de la cadena agroalimentaria.

Estas propuestas aparecen en las actuales políticas sectoriales; no obstante, es

necesario garantizar la presencia de las organizaciones de los productores campe

sinos y de los consumidores con miras en la negociación de los precios y utilidades,

los cuales hasta el presente tan sólo han beneficiado a los sectores de mayor poder

económico y político dentro de los sistemas de producción y consumo.

Localización de la producción

Los esfuerzos para garantizar la oferta de los bienes necesarios para obtener la

seguridad alimentaria han de aplicarse en los espacios concretos de la produc

ción y de la realización de la producción. Para alcanzar este propósito es necesario

tener en cuenta no solamente en dónde se obtiene la producción sino también la

conveniencia de esta localización desde el punto de vista de la ubicación de la

población y de la vocación de esos ecosistemas para tales desarrollos producti

vos. Ello puede implicar cambios en el reparto espacial de la población, la

distribución campo-ciudad de los recursos fiscales y la asignación efectiva de

usos de los espacios según sus vocaciones.

Se trata entonces de fortalecer la organización de la producción de bienes

agrícolas básicos en espacios aledaños a los centros de consumo, propiciando y

afianzando el asentamiento y estabilización de pequeños y medianos producto

res en esos espacios, con lo cual, como se indicó anteriormente, se abren

perspectivas de agregación de valor en finca y en localidad y por tanto de genera

ción de empleo. Tales encadenamientos facilitan la descongestión de las grandes

ciudades y la configuración de nuevos patrones de asentamiento en beneficio de

la revaloración económica, social y política de la vida rural.

La localización de la producción está definida igualmente, en términos de

las regiones que ofrecen las condiciones más adecuadas pero será necesario ga

rantizar que en efecto, las tierras se destinen a cubrir las necesidades establecidas.

Este será un primer criterio de la reorganización espacial del país, en la que se

defina, de acuerdo con las vocaciones de los suelos, el uso que se les ha de asig-

[436]


nar y se establezca de manera cierta este destino, mediante la verificación y apli

cación de medidas de control que contemplen cargas fiscales y medidas

expropiatorias causadas por uso inapropiado de los suelos y otros recursos.

Los estudios disponibles sobre suelos, en especial el elaborado por el Insti

tuto Geográfico Agustín Codazzi [IGAC, 1988] y los divulgados por el Instituto

de Estudios Ambientales (Ideam) que han servido de base a los Planes Munici

pales de Ordenamiento Municipal, adelantados en cumplimiento de la ley 388/

97, proporcionan una guía sobre la ubicación, proporciones, vocaciones y usos

actuales de los suelos en Colombia. A partir de ella puede orientarse la localiza

ción de los cultivos que se considere respondan a una estrategia de seguridad

alimentaria. Sin embargo, es necesario llevar la cartografía disponible a las esca

las adecuadas para la planificación local.

Junto con este ejercicio habría que definir los tipos de empresas (grandes y

medianas empresas, unidades campesinas, etc.) más adecuadas para el desarro

llo de los distintos tipos de cultivos, dentro de una política de acuerdos, apoyos

en asistencia técnica, créditos, así como las medidas impositivas y expropiatorias

mencionadas, lo cual formará parte de una reorganización rural y agraria en los

términos que se plantea más adelante.

Organización de la producción

Los estudios sobre el comportamiento reciente del sector agropecuario eviden

cian que, por efectos de la apertura económica y de las tendencias en los mercados

nacionales e internacionales, se ha producido una serie de cambios en la estruc

tura de la producción, dentro de la cual además de ampliarse la frontera agraria y

dentro de ella las áreas destinadas a la ganadería extensiva, a costa de los bos

ques, se han afianzado los cultivos permanentes (plantaciones), en detrimento

de los temporales, más propios de las economías campesinas. Esta tendencia

opera de manera diferenciada por regiones y cultivos y la ejemplifica el afianza

miento de uno de los renglones considerados como más promisorios, como es la

palma africana, a cuyas 170 mil hectáreas plantadas se proyecta adicionar 50 mil.

El fortalecimiento de este tipo de cultivos, laudable como perspectiva pro

ductiva y de inserción en los mercados internacionales ofrece, sin embargo,

aspectos que deben considerarse a la luz de las tendencias de los precios y de los

problemas de la organización social de la producción.

[437]

DARÍO FAJARDO

Con respecto a las primeras y siguiendo la tendencia de los precios interna

cionales de los exportables de origen agrícola, en el caso del aceite de palma y

durante 1999 las cotizaciones del crudo cayeron 25% entre enero y marzo, obte

niendo la menor de los últimos 10 años. Al mismo tiempo, su expansión ha estado

asociada con procesos de concentración de la propiedad que es necesario corre

gir con diseños más eficientes para esta agroindustria, mediante desarrollos que

contemplen empresas de tipo asociativo, con participación accionaria y regulada

de los distintos sectores sociales que intervienen en la cadena.

No se concibe acá una "parcelización" de las plantaciones ni la implanta

ción de formas artesanales para el procesamiento y la comercialización, sino la

apertura a la participación en los beneficios de todos quienes actúan en el proce

so productivo y en su realización.

Ahora bien: este es un tipo de organización, para un producto determinado

y en una región particular. Cabe examinar, de la misma manera y como se propo

ne den t ro de los del ineamientos de la polí t ica , otros p r o d u c t o s , con

requerimientos técnicos diferentes y ordenamientos socio-regionales distintos,

orientados ya sea hacia mercados internacionales, ya nacionales, ya regionales,

frente a los cuales sería preciso examinar la adecuación de los suelos y la organi

zación de la propiedad, impulsar la dotación de infraestructuras físicas y sociales.

La organización de la producción requiere una aproximación regionalizada

que tenga en cuenta las vocaciones, aptitudes y requerimientos técnicos de los

suelos, con miras a garantizar producciones sostenibles y deberán tenerse en

cuenta procedimientos para la protección de los ecosistemas (suelos, bosques y

aguas), así como la dotación y mantenimiento de infraestructuras (de protección

de cuencas y microcuencas, riego, etc.).

Los apoyos indispensables para estos procesos siempre se han previsto, pero

nunca se han hecho posibles: acceso a la tierra para los productores eliminando

su acaparamiento, la dotación de créditos para la producción y comercializa

ción, dotación de tecnologías adecuadas e infraestructuras. A este respecto la

organización institucional deberá tener en cuenta las experiencias previas, cons

truidas sobre estructuras políticas clientelistas (tanto de los partidos tradicionales

como de agremiaciones burocráticas) para cumplir sus objetivos, flexibilizando

sus estructuras a las condiciones regionales e incorporando la vigilancia oportu

na y eficaz de los productores.

[438]


Por otra parte, en la reorganización de la producción el replanteamiento de

las condiciones técnicas cumple un papel estratégico. Dados los efectos negati

vos que ofrecen prácticas extendidas e inadecuadas en el manejo de suelos así

como las tecnologías intensivas en agroquímicos ha surgido la búsqueda de tec

nologías alternativas encaminadas a encontrar formas de desarrollo de la

agricultura capaces de atender las demandas de los mercados con menores ries

gos para la salud de las personas y para los recursos naturales (agua, suelos,

biodiversidad), que se condensan en las propuestas de agriculturas sostenibles o

ambientales.

En Colombia estas iniciativas han alcanzado distintos desarrollos, tanto en

el ajuste de técnicas y tecnologías como en el de las organizaciones que las sus

tentan; no obstante, los efectos económicos y ambientales del modelo dominante

restringen las posibilidades de expansión de las propuestas alternativas. De una

parte, destruyen los recursos naturales y de otra, la financiación de la agricultura

generalmente se encuentra atada a las tecnologías de la "revolución verde", a

través de los créditos que ofrecen las casas distribuidoras de insumos a los pro

ductores y de la asistencia técnica oficial.

La fragmentación de la oferta de tecnologías alternativas para la agricultura

le resta viabilidad económica y ambiental, por lo cual se hace necesario impul

sarla como política de Estado, sustentando su desarrollo e implantación en la

definición, financiación y realización de planes de investigación, ajuste, transfe

rencia y generalización regionalizados, en coordinación con las organizaciones

de productores y consumidores.

Esta política estará enmarcada dentro de los propósitos constitucionales de

alcanzar un desarrollo sostenible y orientada hacia la protección y rehabilitación

de los recursos naturales como bases de la vida económica y social de la nación.

A su vez, los planes y proyectos de producción propuestos a partir de esta políti

ca, concertados entre el estado y los productores deberán tener en cuenta las

ventajas y beneficios en términos de protección de los suelos contra la erosión, la

exposición solar y la contaminación, y reducción de la contaminación de las aguas,

derivadas de la utilización de tecnologías alternativas como la labranza mínima,

la utilización de abonos orgánicos y el control biológico de plagas, así como tam

bién sus desventajas en términos de reducción de rendimientos en los cultivos

con respecto a los alcanzados con tecnologías de la "revolución verde".

[439]

DARÍO FAJARDO

Las condiciones externas: la agricultura del país frente al comercio internacional

El contexto en el cual se afianzó la política agraria y en particular el tema de la

seguridad alimentaria como objeto de negociaciones internacionales consistió

en la posguerra de 1945 y los efectos que el conflicto tuvo en los principales

países europeos fue . Esta preocupación concurrió con gran fuerza en el proyec

to de la Comunidad Económica Europea y en la década de 1970 irrumpió el

tratamiento y la valoración política de los problemas alimentarios como parte del

auge de la transnacionalización de los capitales.

A partir de la "Ronda Uruguay" de principios de la década pasada, el Acuerdo

Global de Comercio (GATT) incluyó la agricultura en las negociaciones sobre

liberalización de los mercados, imponiendo sobre los países de menor desarro

llo el levantamiento de las barreras aduaneras con las cuales habían protegido su

producción agrícola, política que fue acogida de inmediato por el gobierno co

lombiano, con los efectos analizados anteriormente.

Los resultados por lo general negativos que ha tenido este tipo de medidas en

los países de menor desarrollo y los esfuerzos para flexibilizar las políticas apertu-

ristas de algunos han confluido para abrir un nuevo ángulo a los acuerdos, el cual

está contenido en los planteamientos sobre "El carácter multifimcional de la agri

cultura y la tierra" [FAO, 1999] y "Las preocupaciones no comerciales" de la

agricultura [OMC, 2000]. Esos documentos argumentan a favor del derecho de los

países a mantener sus agriculturas, en riesgo de desaparición por las presiones de

los países más poderosos, con base en las tareas que cumple esta actividad en tér

minos de producción de alimentos y materias primas, en particular para los

mercados locales y regionales, protección de los recursos naturales y la biodiversi

dad y preservación de la vida rural como componente básico de las sociedades.

Estos giros de la política de comercio internacional abren espacios para nue

vas negociaciones por medio de de las cuales el país proteja renglones estratégicos

de su producción (bienes contemplados dentro de la seguridad alimentaria) y ob

tenga condiciones favorables para exportaciones de productos frescos y procesados.

En el plano de estas iniciativas, Colombia puede madurar su experiencia de

una prolongada aplicación de políticas proteccionistas, que beneficiaron la cons

trucción de cadenas agroindustriales como fueron los textiles y las oleaginosas o

desarrollos agroexportadores, como fue el caso del café para ajustar una opción

propia en la que combine la exposición a los mercados para aquellos renglones

[440]


que no requieran protección y la defensa de aquellos renglones que, por consi

deraciones políticas, económicas y sociales sí deban recibirla. En el caso de la

agricultura, se trata de aquellos que sustentan las economías campesinas y los

sectores con mayor capacidad de generación de empleo y más amplias posibili

dades de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

En este punto es necesario considerar muy cuidadosamente alternativas,

como los "mercados verdes" o los productos gourmet, que pueden ubicarse en

determinados nichos de la demanda internacional de altos ingresos, como com

ponentes complementarios del desarrollo rural o agrícola. Sin embargo, conviene

no perder de vista que los volúmenes y productividades que ofrecen estos ren

glones todavía no les permiten constituirse en opción económica ante la

producción obtenida con las tecnologías sostenidas en agroquímicos.

Desde esta perspectiva se hace necesario un replanteamiento de las políticas

de ayuda a Colombia para la superación de la producción de psicotrópicos. En

lo fundamental, se trata de canalizar tales recursos hacia la operación de acuer

dos comerciales que permitan la protección de los productos estratégicos para la

seguridad alimentaria y la exportación en condiciones de favorabilidad de bie

nes de origen agropecuario y forestal relevantes para el desarrollo de las regiones

predominantemente rurales.

Esta orientación para el aprovechamiento de nuestros recursos naturales y

agrarios, guiada por el interés nacional de crear condiciones de desarrollo y convi

vencia pacífica, no puede constituir una propuesta de protección a ultranza de

sectores no sostenibles en términos sociales, económicos y ambientales: renglones

productivos soportados en la concentración excluyente de la propiedad territorial

y en tecnologías depredatorias como lo es la ganadería extensiva, las explotaciones

agrícolas desarrolladas con tecnologías intensivas en utilización de agroquímicos o

la extracción no sostenible de recursos renovables y no renovables.

RESTAURACIÓN DE LAS BASES AMBIENTALES DE LA PRODUCCIÓN:

REFORMA RURAL Y REORGANIZACIÓN DE LOS ESPACIOS

DE LA AGRICULTURA

La concentración de la propiedad, el empobrecimiento de los pequeños produc

tores campesinos, la baja competitividad de buena parte de la producción

agropecuaria nacional, la pérdida de rentabilidad del sector y las menguadas

[441]

DARÍO FAJARDO

posibilidades de generar nuevos empleos en la producción directa ha impulsado

al gobierno, a los gremios y a los demás sectores interesados en diferentes inicia

tivas. En ellas han cabido la protección extrema, la renovación y el fortalecimiento

institucional, la reedición de viejas formas de aparcería, como las propuestas para

las plantaciones de palma africana, la "restructuración rural" y distintas propuestas

de reformas agrarias, con énfasis en la redistribución de la tierra.

El significado eminentemente político de la propiedad territorial en donde

ella constituye parte importante del problema agrario [Binswanger, 1994] le ha

conferido profundos componentes ideológicos que dificultan su discusión. En

el país este hecho es evidente en cualesquiera de los escenarios en donde se plan

te, ya sea el de las políticas agrarias, la paz o el acceso a la tierra para los

desplazados. Sin embargo, hay que tener en cuenta cómo los estudios mas avan

zados sobre economía de la agricultura hacen evidente que un patrón equilibrado

de distribución de la propiedad favorece un más rápido desarrollo, con una asig

nación más eficiente de la población a los sectores productivos [Bejarano, 1998].

De otra parte, el reconocimiento de lo territorial como escenario de la polí

tica permite ubicar el análisis y las propuestas de soluciones de problemas

centrales del país, como es el caso de la reforma agraria, en términos de la (re)

organización del espacio nacional y de articular a ella las políticas e instrumentos

de política. Esta propuesta ha de ser comprendida en su formulación y en su

aplicación, como expresión de una voluntad de ordenamiento territorial. Espe

cíficamente se propone considerar la perspectiva de la Reforma Agraria dentro

de los marcos del ordenamiento territorial y de la búsqueda de soluciones a la

necesidad de configurar un sistema de relaciones sociales, económicas y políti

cas inclusivo del conjunto del país.

Las experiencias en la aplicación de la ley 160/94 han evidenciado la inca

pacidad del mercado para actuar como garante de la racionalización del reparto

agrario y factor de equidad en el desarrollo, por lo cual se hace necesario recon

siderar el carácter estratégico de las funciones del estado y su papel en la

sostenibilidad del pacto social es necesario considerar dentro de ellas las que

guardan relación con el reparto agrario como factor político. Cuando la distribu

ción de la propiedad induce los conflictos más relevantes en un escenario de

guerra civil, no puede dejarse prioritariamente en manos del mercado la solu

ción de los desequilibrios en el acceso a la tierra, Se hace necesaria la intervención

del Estado, con la fiscalización de las comunidades.

[442]


El Estado, en desarrollo de una política efectiva de reforma del campo y la

agricultura, ha de ser coherente en las definiciones estratégicas nacionales sobre

destinación de las regiones y ecosistemas, políticas de asentamientos humanos y

fronteras, como propósitos de la sociedad y del estado del corto, mediano y largo

plazo. Su base cierta ha de ser la voluntad de preservación y desarrollo de la nacio

nalidad y de su patrimonio ecológico, sostenible sobre las bases de la convivencia y

el respeto mutuo entre quienes la componen, y entre ella y su entorno natural.

En este sentido la política agraria y sus instrumentos, entre ellos la reforma

agraria, han de enmarcarse dentro de una perspectiva más amplia y comprehen

siva: su objetivo sería configurar un sistema de relaciones sociales, económicas y

políticas urbano-rurales más equilibrado e inclusivo y su instrumento central

sería un ordenamiento territorial orientado hacia la racionalización de la ocupa

ción del espacio. Se trataría, en síntesis, de una reforma rural [Machado, 1998].

Esta perspectiva permitiría la recuperación de ecosistemas frágiles, actual

mente ocupados en condiciones de plena precariedad social y ambiental,

ofreciendo a quienes hoy las ocupan espacios atractivos para su desarrollo eco

nómico y social, pero excluyendo definitivamente el expediente de su expulsión

violenta, el cual ha sido dinamizador de los conflictos actuales y, de ninguna

manera, solución para ninguno de ellos.

A partir de estos criterios será necesario poner en marcha una reforma agra

ria como política de tierras y agricultura orientada a reorganizar el uso y la

ocupación de los espacios rurales para lograr el bienestar de la población en

términos de seguridad alimentaria y calidad de vida, en general. En términos

específicos esta política estará orientada a construir el equilibrio entre los espa

cios rurales y los asentamientos urbanos en términos de satisfacción mutua de

las demandas de bienes y servicios y localización de la población; incrementar la

generación de empleo e ingresos en los espacios rurales a través de la densifica

ción de procesos de transformación (agregación de valor) en finca y localidad, de

bienes para los mercados locales, regionales, nacional y para la exportación y

garantizar el manejo sostenible de los recursos naturales.

Esta política se realizará desde los niveles municipales y regionales para cons

truir sistemas regionalizados para la producción, la transformación y distribución

de bienes de origen agrícola, pecuario y forestal, en donde predominen las me

dianas explotaciones en disposición de las superficies más adecuadas para la

producción de acuerdo con las condiciones regionales y las necesidades técni-

[443]

DARÍO FAJARDO

cas de los renglones a los cuales estén dedicadas. Dentro de estos sistemas se

eliminará el latifundio y se reestructurará la pequeña propiedad ampliando su

disponibilidad de tierras y se facilitará la restauración de los ecosistemas degra

dados y la ampliación de los bosques y áreas protegidas.

La construcción de esta organización para la producción tendrá en cuenta las

demandas locales y regionales de tierras, buscando garantizar el acceso a la misma de

los pequeños productores sin tierra o con dotaciones insuficientes para desarrollar

niveles de producción que les garantice los ingresos adecuados para lograr una cali

dad de vida digna. Esta organización se construirá teniendo en cuenta la vocación de

los suelos, las potencialidades de los ecosistemas, la preservación de los parques na

turales y demás áreas protegidas e incorporarán los acuerdos necesarios para respetar

los territorios de las comunidades afroamericanas, indígenas y raizales.

El estado asignará los recursos requeridos para la organización, dotación y

desarrollo de estas estructuras para la producción dentro de un plan plurianual

que comprenda el desarrollo de las infraestructuras complementarias y demás

dotaciones requeridas y deberá realizarse dentro de una priorización que tenga

en cuenta las condiciones socioeconómicas de la población, la presencia de los

núcleos de mayor perturbación (latifundios), los mayores potenciales producti

vos de acuerdo con los objetivos de la seguridad alimentaria y la urgencia de

restauración de ecosistemas estratégicos degradados.

De acuerdo con la perspectiva del "ordenamiento territorial ambiental", la apli

cación de esta política de reforma agraria en la reorganización espacial de la producción

y los asentamientos deberá comprender la identificación y diferenciación de los terri

torios, previendo la aplicación de políticas diferenciadas: intensificación de

asentamientos, desestímulo a asentamientos, inducción de tipos de producción, etc.

Por último, las posibilidades políticas y económicas de lo que se sugiere hacer. Acá

caben las recomendaciones de impulsar y compatibilizar políticas de ordenamiento

territorial, reformas agraria y rural y asentamientos humanos.

Esta organización para la producción y el fortalecimiento de la vida rural

deberá ser construida de manera descentralizada y por las comunidades locales,

con apoyo técnico y económico fundamental pero no exclusivamente estatal.

Para estos efectos es conveniente tener en cuenta distintas experiencias en

desarrollo local, sin olvidar que si el esfuerzo descentralizado no está articulado

con una orientación de la política nacional, no cuenta con coherencia en la asig-

[444]


nación de recursos y carece de los equilibrios y acuerdos políticos requeridos

para hacerlo efectivo.

La aplicación y desarrollo de esta política de tierras y agricultura así conce

bida ha de guardar coherencia con las definiciones estratégicas nacionales sobre

destinación de las regiones y ecosistemas, políticas de asentamientos humanos y

fronteras, como propósitos de la sociedad y del Estado del corto, mediano y

largo plazo.

ESTRATEGIAS PARA LA GENERACIÓN DE EMPLEO E INGRESOS

EN EL CAMPO Y LA AGRICULTURA

La reorganización de la agricultura en los términos que se vienen planteando

implica entonces el fortalecimiento de sistemas de producción en los que partici

pan las pequeñas, medianas y grandes unidades de acuerdo con sus ventajas y

posibilidades, lo cual permite intensificar la ocupación productiva de la pobla

ción articulada a ellas como productores directos o asalariados. A su vez, la

organización de la producción deberá incorporar procesos de transformación

en finca y en localidad: manejo poscosecha, incluyendo selección, empaque y

transformación, a partir de capacitación, dotación de infraestructuras y contra

tos de suministro a los niveles más avanzados de las cadenas, hasta alcanzar la

distribución final.

Estos procesos serán viables si son el resultado de la concertación entre el

Estado y los productores en torno a la búsqueda de la satisfacción de la demanda

en función de volúmenes, precios y calidades, simetría en la remuneración para

los distintos agentes y generación racional de empleo en los diferentes eslabones

de la cadena de producción y distribución.

Al traducir estas orientaciones en la geografía nacional es necesario tener en

cuenta la configuración socioeconómica de las regiones y sus relaciones con los

procesos migratorios, que se sintetizan a continuación. Las migraciones internas

en el país ocurren de manera preferencial dentro de las grandes regiones en las

cuales se han configurado áreas expulsoras, constituidas en particular por las

áreas de minifundio y áreas de "atracción" (núcleos urbanos y frentes de coloni

zación). En éstas, dadas las características de la economía nacional (fragilidad de

la industrialización e informalización del empleo), no se estabiliza la población y

parte de ella se orienta hacia las áreas de frontera, para insertarse en las activida-

[446]

DARÍO FAJARDO

des económicas que se desarrollan en ellas de manera cíclica: minería, incluyen

do extracción de petróleo, cultivos ilícitos, etc.

Teniendo en cuenta estas tendencias y dentro de las definiciones centrales del

ordenamiento territorial ambiental para el país, vale decir, prioridades ya establecidas

y nuevas medidas indispensables de protección y restauración de ecosistemas y re

cursos estratégicos (páramos, bosques, agua, parques y reservas forestales), el estado

ha de contar con la fuerza y las capacidades políticas necesarias para aplicar, junto

con los productores y las comunidades en general, estrategias de: reorganización de

la agricultura, en términos de recomposición del minifundio mediante la afectación

de áreas colindantes, asociación de parcelas y medidas que impidan su fracciona

miento, acuerdos para la producción y preservación ambiental con las comunidades

afrocolombianas e indígenas, racionalización de las cadenas productivas y estableci

miento de procesos de agregación de valor en finca y localidad, generación de empleo

e ingresos, fortalecimiento de mercados locales y regionales y estabilización de asen

tamientos en las áreas rurales.

De otra parte es indispensable tener en cuenta que estas políticas solamente

tendrán los efectos buscados si el país cuenta con procesos eficaces y masivos de

formación, capacitación e información de la población, acordes con las perspecti

vas de su desenvolvimiento técnico-científico, económico y político. En estos

procesos será necesario fortalecer la identidad y la valoración de los recursos y

perspectivas del país dentro del contexto internacional, dotar de bases científi

cas, técnicas y destrezas para cada uno de los campos estratégicos de esta

propuesta de desarrollo.

ESTABILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN RURAL Y DE LA FRONTERA

AGRARIA: UNA POLÍTICA DE ASENTAMIENTOS

Una política sobre asentamientos humanos deberá contemplar, de una parte, una

propuesta sobre la distribución espacial deseable de la población orientada a

adecuar su ubicación a la disposición y vocación de los suelos y demás recursos

naturales. Estos propósitos estarán sustentados en el mejoramiento de los siste

mas de producción y comercialización, la generación de empleo productivo, la

dotación y racionalización de infraestructuras y servicios públicos.

De otra parte, la sociedad colombiana y su Estado deberán asumir las implica

ciones políticas y económicas que conlleva un ordenamiento social territorial que

[446]


conduzca a asignar a la tierra los usos que le corresponda y a orientar el estableci

miento y organización de los asentamientos humanos con criterios de sostenibilidad

ambiental, política y económica. Dentro de estas implicaciones se ubican el diseño,

financiación y aplicación de instrumentos para el registro catastral y los graváme

nes prediales, incentivos positivos y negativos para la localización y desarrollo de

proyectos urbanísticos, industriales, agroindustriales y turísticos.

En adición, el propio conflicto armado comienza a afectar las posibilidades

de ajuste del sector agrario, generando además nuevas circunstancias para la so

ciedad colombiana como son las que se derivan de la rápida internacionalización

de un proceso en el cual el campo y lo que ocurra con él van a ser particularmen

te relevantes. Por efectos de la guerra, la desestabilización de nuestro frágil

ordenamiento fronterizo pone sobre la mesa la urgente necesidad de atender de

manera eficaz los problemas agrarios.

Dentro de esta perspectiva es necesario reconocer la formación de nuestros

asentamientos humanos ha configurado patrones que no pueden modificarse de

manera súbita: una política de asentamientos que pretenda modificar las estruc

turas existentes implica generar atractivos para ocuparlos espacios más adecuados

para los asentamientos, disminuir la presión sobre las zonas de riesgo y las que

deben ser objeto de recuperación, modificar los patrones de uso extensivo para

privilegiar aprovechamientos intensivos y sostenibles, etc., todo ello con el apo

yo del acceso a servicios y mercados como atractivos de los nuevos patrones de

asentamiento.

Un logro complejo de este proceso será una creciente equidad en la distri

bución de los beneficios del desarrollo y, en términos más específicos, el

reconocimiento de la vida rural como punto de partida para un equilibrio efecti

vo en las relaciones campo-ciudad, como condición de la viabilidad de la sociedad

colombiana.

[447]


BIBLIOGRAFÍA

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[448]

LA APERTURA Y LA GLOBALIZACIÓN. SU INFLUENCIA

EN LOS GRUPOS ECONÓMICOS DE COLOMBIA.

- C a s o del g r u p o Santo D o m i n g o 1 -

BERNARDO PARRA R.


I N T R O D U C C I Ó N

Durante los doce años de vigencia de la nueva constitución colombiana, los gru

pos económicos han profundizado sus procesos de concentración y centralización

de la propiedad del capital. Algunas leyes que se dictaron al amparo de la nueva

carta constitucional, han facilitado los fines de los grupos empresariales podero

sos y alejado al grueso de la población de participar en la democratización

económica del país.

La flexibilidad laboral, la apertura económica, y las leyes que afectan el pago

de los trabajadores contratados no han estimulado la creación de empleo ni am

pliado el mercado interno. Por el contrario sus efectos han ido en sentido opuesto

a los propósitos de los legisladores. Los grandes grupos económicos han contri

buido con la aplicación de sus políticas a la destrucción del tejido social

colombiano.

Con la irrupción del neoliberalismo en Colombia a comienzos de la década

de 1990, se dio comienzo a un proceso de apertura de la economía y la privatiza

ción de las empresas del Estado; los grandes grupos financieros han incursionado

1. El presente attículo recoge resultados parciales de una investigación del autor sobre grupos econó

micos en Colombia.

[449]

BERNARDO PARRA

en el campo de las comunicaciones, los servicios públicos, puertos, carreteras,

ampliado sus inversiones en la banca y acrecentado su poder mediante alianzas

con grupos de inversionistas extranjeros.

Las medidas, que originalmente fueron presentadas como estrategias para gene

rar más empleo y democratizar la propiedad, no tienen sustentación frente a las

tendencias que reflejan las estadísticas. Los nuevos desarrollos del mercado re

quieren nuevos valores, diferentes habilidades y mayor sensibilidad social que deben

hacer parte de los líderes de las grandes corporaciones; obviamente estos valores

están relacionados con el tipo de industria, por eso tendría una gran importancia para

determinar el tipo de sociedad que están ayudando a construir, el conocer cuáles son

los valores éticos y la responsabilidad social de nuestros dirigentes empresariales.

EN LA DECADA DE LA GLOBALIZACIÓN

La Constitución de 1991 de alguna manera se constituyó en el marco jurídico

para institucionalizar la tendencia de la nueva economía política que comenzó en

la década de 1980 la cual hizo énfasis en las privatizaciones, en la reducción del

aparato del Estado y en la revisión de las políticas relacionadas con el Estado

benefactor. Por eso no es de extrañar que mucho antes de su aprobación se ha

bían puesto en práctica algunas políticas que reformaron la legislación laboral y

trasladaron al amparo de los intereses privados los fondos de pensiones que de

berían cubrir las empresas y los seguros sociales.

Fue por ello que al amparo de la Ley 50 de 1990, varias empresas del grupo

Santo Domingo constituyeron la Compañía Colombiana de Fondos de Pensio

nes y Cesantías, Colfondos S.A., con una estructura administrativa y comercial

muy reducida que posteriormente ampliaron orientados por las experiencias en

Chile de su futuro socio Cruz Blanca. El grupo Santo Domingo conservó sus

acciones en esta empresa hasta 1997.

En 1991 la Cervecería Bavaria controlada por la familia Santo Domingo, fundó

una planta de cerveza en Tibasosa, Boyacá; en 1992 la planta Maltería Tropical inició

actividades en Cartagena y cuya operación estaría a cargo de trabajadores que no

recibirían los beneficios legales pactados entre la empresa y el sindicato. En ese año

comenzó también, con poco éxito, la expansión hacia el mercado de gaseosas cuyo

itinerario arrancó en 1993 con el lanzamiento de la bebida "Cola 8c Pola".

[460]

APERTURA Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU INFLUENCIA EN LOS GRUPOS ECONÓMICOS DE C O L O M B I A

En 1992 algunas empresas del grupo Santo Domingo adquirieron la Socie

dad Inversiones Cromos y con ello incursionaron en el campo de los medios de

comunicación.

Aunque el artículo 333 de la Constitución Política de Colombia, expresa

que "El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la

libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o em

presas hagan de su posición dominante en el mercado nacional" veremos cómo

una década después, la posición dominante de algunas empresas y de los grupos

económicos se ha acentuado.

Como se dijo atrás, a mediados de los años de 1990 el grupo Santo Domin

go inició su incursión en el negocio de las bebidas gaseosas, con la perspectiva

de disputarle a los grupos Ardila Lulle y Coca Cola este mercado. Sin embargo,

esta fue una decisión desacertada que contribuyó a mermar las ganancias del

grupo Bavaria al finalizar la década. En 1994 lanzó al mercado "Agua Brisa" y las

marcas de gaseosas "Konga'', "Link" y "Wizz". Posteriormente se diversificaría

hacia el mercado de los jugos naturales absorbiendo una mediana empresa de

Medellín llamada "Tutti Frutti" que durante varios años se había posicionado en

el mercado local de la capital antioqueña y luego adquirió las licencias de las

marcas española "Orense", productora de jugos naturales y "Surf C" que pro

ducía una bebida hidratante para los deportistas.

El capítulo 5 de la Constitución Política de Colombia abrió la posibilidad

para que los particulares y las comunidades organizadas participaran en la pres

tación de los servicios públicos domiciliarios. A partir de aquí con la modificación

del régimen de las telecomunicaciones le abrió las perspectivas al grupo Santo

Domingo para incursionar en este campo, por ejemplo la libertad de canales de

televisión y con los servicios de telefonía móvil.

INVERSIONES EN EL SECTOR T E L E C O M U N I C A C I O N E S

A raíz de la expedición del nuevo estatuto de las telecomunicaciones que dictó el

Gobierno Nacional en 1990, el grupo Bavaria formó un equipo de investigación

para determinar los negocios más atractivos y posibles socios en cada uno de

ellos. En 1992 el grupo Santo Domingo promovió la viabilidad de participar en el

negocio de la telefonía móvil celular. Para ello formaron una unión temporal de las

[451]

B E R N A R D O P A R R A

compañías Celular Móvil de Colombia S.A. y Celumóvil de ia Costa S.A. para

participar en el proceso licitatorio público que se adelantó entre 1993 y 1994. Hasta

mayo del 2000 el Grupo Valores Bavaria S.A. controlaba 74% de las acciones de

Celumóvil. Este negocio ha sido calificado como un revés desde el punto de vista

financiero y para lo único que ha servido es para propiciar el desangre de los exce

dentes de tesorería generados por las empresas del sector bebidas.

Actualmente en las telecomunicaciones, aparte de Celumóvil, domina otras

empresas cuyos balances tampoco reflejan resultados positivos, a saber: Ameri-

catel Colombia, Red Colombia (servicios de informática, telemática e Internet) y

de Wasse Holding Corporation, una empresa creada recientemente (marzo de

2000) en Islas Vírgenes, que presta servicios de Internet; además tiene inversio

nes en Latin Net, Orbitel, y en UOL Incorporated S.A. y UOL Colombia (portal

de Internet), a través de las diferentes empresas del sector comunicaciones.

Orbitel es una empresa de economía mixta del Grupo Empresas Públicas de

Medellín en la que el grupo Valores Bavaria tiene participación y, tal vez por el

hecho de no ser influida directamente por las directivas de este último, es la úni

ca empresa del sector que muestra resultados positivos. Orbitel realizó

importantes inversiones en la red de telecomunicaciones dentro de las cuales

vale la pena destacar la construcción del anillo de fibra óptica que une a Bogotá,

Medellín, Cali, el Eje Cafetero y otras ciudades que se encuentran en la ruta de

dicho anillo, y la entrada en operación del Cable Maya que une por vía submari

na al puerto de Tolú con Hollywood pasando por la costa centro americana y el

estado de la Florida [Valores Bavaria 2000].

El moldeo de la opinión pública a través del empleo de los medios de comu

nicación por parte de los intereses privados se acentuó durante los primeros años

de vigencia de la nueva Constitución. En el caso del grupo Santo Domingo el

asunto marca características sorprendentes. En la actualidad posee su propio

canal de televisión (Caracol Televisión), sus propios medios escritos (Inversio

nes Cromos, Ediciones Vea y Comunican S.A., la sociedad editora del periódico

El Espectador) y mantiene una porción importante de las acciones de Caracol

S.A., una de las principales cadenas radiales colombianas (actualmente en el

ámbito nacional cuenta con 91 emisoras propias y 67 afiliadas distribuidas en

diferentes sistemas y ofrece programación que cubre aspectos periodísticos,

musicales deportivos, familiares y humorísticos). Por intermedio de algunas em

presas de medios de comunicación se ha cubierto el espacio electromagnético

[452]


de otros países; p o r e jemplo, en Miami const i tuyó Caracol TV. Inc . d e capital

absoluto de Caracol TV.

"El último movimiento en este campo se concretó cuando Caracol Televisión entró en

el negocio de la televisión vía satélite, al comprar 42,3% de las acciones de Ingec S. A.

Que a su vez posee 65% del capital de Galaxy International de Colombia. Con el ingre

so al servicio de televisión directa, se retiró de TV Cable donde sus socios eran RCN,

R.TI, y el Tiempo. Santo Domingo por primera vez, pasó a ser socio de Carvajal S.A.

que además de mantener el 57% de Ingec, es socio de los Cisneros de Venezuela y de la

Hughes Electronics de Estados Unidos" [Nieto 1998].

Caracol TV, en asocio de RTI, tiene en proyecto la coproducción de 11 telenovelas

con la cadena Telemundo de Estados Unidos, con lo cual busca entrar en el merca

do hispano de ese país. El negocio contemplaría, compartir los gastos por partes

iguales, y los beneficios por pauta publicitaria se repartirían así: "los generados en

Estados Unidos, el 100% para Telemundo; los obtenidos en Colombia y Venezue

la, el 100% para Caracol Televisión, y los alcanzados en lugares diferentes a los

mencionados, se dividirían entre las referidas compañías" [Valores Bavaria 2000].

Y para fortalecer su presencia en el mercado Latino, el Canal Caracol firmó

un discutible acuerdo por tres años con Buena Vista International, el sello cine

matográfico de Disney, para la "coproducción de su telenovela Amor a Mil y tres

proyectos más, aún por definir (...) Las coproducciones serán realizadas con ta

lento y mano de obra colombiana y, en casos excepcionales, con la participación

de actores internacionales" .

En el medio radial también ha incursionado en el mercado internacional a

través de Caracol S.A., así:

"La actividad internacional de radio se ejecuta a través del Grupo Latino de Radiodifu

sión (G.L.R. SL), sociedad en la cual participan Caracol S.A. y la sociedad española

Prisa S.A., cada una con el 50% (...). Al finalizar el año 2000, el Grupo Latino. Durante

el año 2000 se iniciaron actividades en Costa Rica, en asocio con el Grupo La Nacio

nal, con tres emisoras de formatos musicales de cubrimiento nacional.

2. Aunque las directivas del Grupo hacen alardes de la bondad de este negocio, la verdad es que se

parece a ese conocido chiste de los dos coteros que en una mudanza uno le decía al otro "carguemos por

partes iguales tu llevas el piano y yo el banquillo".

3. 'Disney firma acuerdo de coproducción con Caracol", Portafolio, 17 de mayo de 2001.

[453]


Al finalizar el año 2000, el Grupo Latino de Radiodifusión tenía operaciones radiales

en Francia, con Radio Latina; en Estados Unidos, con WSUA - Caracol Miami, las

emisoras antes mencionadas en Costa Rica, una emisora de formato musical en Ciudad

de Panamá y un sistema de radio convencional de 12 emisoras en Panamá y 89 emiso

ras con cuatro formatos musicales en Chile". [Valores Bavaria 2000].

Los resultados de estas empresas (las controladas) en el 2000 no fueron favora

bles. (Véase Cuadro 1). Las únicas que generaron utilidades fueron Caracol

Televisión e Inversiones Cromos, esta última se recuperó después de haber per

dido $354.3 mil dólares en 1999. Las pérdidas de Comunican S.A. ascendieron

a $6.9 millones de dólares, 40.46% menos a la registrada en 1999; las de Ameri-

catel fueron de $16.1 millones de dólares y las de la nueva Wasse Holding de

$2.1 millones de dólares.

Cuadro 1

Valores Bavaria S.A

SECTOR COMUNICACIONES RESULTADOS 1999-2000

Miles de US$

EMPRESA

Caracol Televisión S.A.

Comunican S.A.

Comunican Multimedios de Col.

Ediciones Vea

Americatel Colombia

Inversiones Cromos

Red Colombia

UTILIDAD (PERDIDA) NETA

1999

(11.512.6)

0.8

(8.558.2)

(7.2)

(861.8.)

2000

763.1

(6.855.3)

(61.4)

(45)

(16.165.2)

353

(310.6)

Fuente: Valores Bavaria, Informe Anual 2000.

LOS AÑOS 1996 Y 1997 FUERON DE GRANDES CAMBIOS

En los últimos años la economía de nuestro país sufrió las alteraciones causadas

principalmente por la aplicación de la política de apertura económica, que susci

taron modificaciones en las condiciones del mercado y que los grupos económicos

se vieran en la necesidad de afrontar la nueva situación de manera diferente, por

[464]


ejemplo mediante el cambio de sus estrategias o como consecuencia de la nueva

situación jurídica.

Por ejemplo, para dar cumplimiento a la Ley 222 de 1995 que obligó al

establecimiento de los grupos económicos, Augusto López Valencia, presidente

de Bavaria S.A., en agosto de 1996, solicitó ante la Cámara de Comercio del

Aburra Sur (Itagüí, Antioquia) la inscripción en el registro mercantil del Grupo

Empresarial Bavaria integrado en ese entonces por Bavaria como sociedad con

trolante y 173 empresas controladas.

Posteriormente el Grupo Santo Domingo, inició una reorganización admi

nistrativa por medio de escisiones y fusiones sucesivas entre empresas del mismo

grupo . Por ejemplo a partir de la identificación del sector de las telecomunica

ciones como estratégico las medidas tomadas fueron la concentración y el

fortalecimiento en este sector a costa de la disminución de la inversión en otros

sectores.

Otra estrategia consistió en separar el negocio de la cerveza del resto de las

empresas; por tanto, en 1997 el Grupo Empresarial Bavaria se escindió dando

como resultado una compañía encargada de la producción de la cerveza que se

sigue denominando Bavaria S.A. y otra un holding de inversiones denominada

Valores Bavaria S.A. El objetivo de esta operación apuntaba a obtener una mayor

transparencia en las cuentas del grupo, lo que permitiría además, realizar ventas

y alianzas estratégicas en el campo de la actividad cervecera, o facilitar una even

tual venta del negocio a inversionistas extranjeros, sin comprometer la propiedad

sobre el resto de las empresas bajo su control.

De conformidad con esta medida el Grupo Empresarial Bavaria S.A. se es

cindió en dos sociedades anónimas diferentes: una que continuó llamándose

Bavaria S.A. (sociedad escindida), dedicada a las actividades industriales, esto

es, a la producción y venta de cervezas, maltas, gaseosas, jugos y aguas de mesa, y

a la adquisición y fabricación de las materias primas e insumos requeridos para

la elaboración de los mencionados productos, y otra que se denominó Valores

Bavaria S.A. (sociedad beneficiaría), dedicada exclusivamente a las actividades

de inversión, mediante la participación en distintas clases de sociedades y la ad

ministración de activos mobiliarios e inmobiliarios.

4. La Ley 222 de 1995 dispone que hay escisión, entre otros casos, cuando una sociedad sin disolverse,

destina en bloque una o varias partes de su patrimonio a la cteación de una o valias sociedades.

[455|


Como consecuencia de la escisión de Bavaria S.A., las empresas del conglo

merado liderado por Julio Mario Santo Domingo fueron distribuidas en dos

grupos bajo el control de dos matrices, dos sociedades anónimas distintas, como

se muestra en el Cuadro 2, esta operación dejó a Bavaria S.A. con 27 empresas y

a Valores Bavaria S.A. con 126.

Cuadro 2

MATRICES Y SUBORDINADAS DEL GRUPO BAVARIA

A 31 DE DICIEMBRE DE 1997

Razón social de la matriz No. de subordinadas

Valores Bavaria S.A. 126

Bavaria S.A. 27

Fuente: Superintendencia de Sociedades: Descripción y análisis de sociedades matrices y subordinadas en el

registro mercantil de Colombia a 31 de diciembre de 1997, Bogotá, 1998. p. 38.

E F E C T O S SOBRE LAS FINANZAS DEL GRUPO

Todos los movimientos del sector de las telecomunicaciones estuvieron acompaña

dos por una disminución de su participación en el sector financiero. En 1997 el grupo

vendió al Banco Santander de España la mayoría de su participación accionaria en

el Banco Comercial Antioqueño y en Invercrédito; igualmente vendió Colfondos.

En 1997, el Grupo Bavaria incursionó con gran fuerza en el sector de la co

mercialización, pues sus directivas consideraron que era indispensable pertenecer

a él en las actuales condiciones de apertura económica. Por esta razón, se asoció

con Carrefour que es una multinacional francesa, la más grande de Europa en este

negocio, para establecer un hipermercado en Bogotá, el cual lleva el mismo nom

bre de la multinacional.

LAS INVERSIONES EN AMERICA LATINA Y LAS INVERSIONES

EN EUROPA

El éxito mostrado por el Grupo en el país y en el Ecuador contrasta con el estan

camiento de las empresas que poseyó en Europa, donde la competencia es muy

fuerte. Un claro ejemplo de las dificultades para mantener sus inversiones en el

viejo mundo, fue la liquidación de Andaluza de Cervezas en España, una empre-

[456]


sa adquirida por el grupo Santo Domingo en 1992. La decisión de dicha liquida

ción fue tomada debido a que los resultados del negocio cervecero en el mercado

español no presentó los resultados que fueron esperados. Esta situación llevó a

un enfrentamiento entre los trabajadores y la compañía, por lo cual el gobierno

español solicitó la colaboración del gobierno colombiano para evitar que los 168

trabajadores de la empresa perdieran su empleo. Cosa similar sucedió con la

empresa Central de Cervejas de Portugal, Centralcerve que aunque presentaba

signos de recuperación se tomó también la decisión de venderla.

Otros negocios en 1997 fueron la inversión en Costa Rica para la construc

ción de un complejo turístico y la asociación con la British Petroleum para la

explotación de gas natural y petróleo; en este sector se manifiesta una clara iden

tificación de los funcionarios públicos y el sector privado, ya que las decisiones

en política petrolera son cruciales para el grupo.

1997 también fue un año de otras fusiones en las empresas del Grupo Valores

Bavaria; el propósito de esta estrategia fue al parecer, unir esfuerzos para competir

más eficientemente. Algunas de estas fusiones fueron entre Celumóvil de Colom

bia y Celumóvil de la Costa para constituir una sola empresa; la de Malterías Unidas,

Inversiones Bavaria, Fenicia y Águila y Colenvases, en Malterías de Colombia. Alu

minio Reynolds y UMCO en una sola empresa, siendo la primera la absorbente;

Jugos Tutti Frutti con la Productora de Concentrados y Jugos de Fruta del Occi

dente bajo una nueva empresa llamada Productora de Jugos S.A. y Cervecería

Andina con Distribuciones Internacionales, Disinco (en el Ecuador).

Aunque buscaba consolidarse en los negocios petroleros, de turismo y distri

bución, no dejó de lado su proceso expansivo en el sector de las telecomunicaciones,

ofreciendo paquetes de comunicaciones, aprovechando sus inversiones en empre

sas como DirecTV, Trunking, Celumóvil, Americatel y Orbitel (ésta última está

entrando en el jugoso mercado de la telefonía de larga distancia).

LOS OBJETIVOS HACIA EL F U F U R O

Respondiendo a las condiciones de la economía mundial en cuanto al proceso

de "globalización", el grupo está buscando internacionalizar los productos de

Bavaria y convertir a la empresa en "la principal multinacional del país". Uno de

los primeros pasos fue la incursión en el mercado centroamericano primero con

[4S7]

3 E R N A R D 0 P A R R A

la intención de comprar la principal cervecera en Honduras, Cervecería Hondu

rena. Propósito que se frustró porque se le atravesó en el camino una empresa

surafricana de cervezas. Según Ricardo Obregón, nuevo presidente de la cerve

cería, "la compañía espera expandir su operación y para lograrlo, gestiona un

crédito por 250 millones de dólares, que cuenta con el apoyo de la Corporación

Andina de Fomento, CAF"5 .

En octubre de 2001 Bavaria S.A. anunció la compra de la Cervecería Nacio

nal de Panamá y tiene serias aspiraciones de incursionar en los mercados

cerveceros de América del Sur, inicialmente Perú y Bolivia.

ESTRUCTURA DEL G R U P O SANTO D O M I N G O

Después de tres años de escisión, los Grupos Empresariales Bavaria y Valores

Bavaria disminuyeron el número de empresas que los conformaban: algunas se

han liquidado o fusionado y otras han sido vendidas. A raíz de las políticas de

formar alianzas estratégicas con grandes grupos o empresas internacionales, el

grupo vendió importantes paquetes accionarios de empresas en donde se poseía

el control. Es así como en la actualidad el Grupo Empresarial Bavaria (GEB) está

conformado por 20 empresas (nueve nacionales y once en el exterior); y el Gru

po Empresarial Valores Bavaria (GEVB) por 41 (5 extranjeras y 36 en Colombia).

LA INVERSIÓN EXTRANJERA EN LAS EMPRESAS

DEL GRUPO SANTO DOMINGO

Algunas de las empresas del Grupo Bavaria y de Valores Bavaria reciben capital

o hacen alianzas con inversionistas internacionales. En el Cuadro 3 se presentan

algunas de ellas.

Eí Grupo Empresarial Bavaria

Este grupo tiene a Bavaria S.A. como matriz y posee 100% de empresas recono

cidas como Malterías de Colombia, Cervecería Águila, Productora de Jugos e

5. "Bavaria alista aterrizaje en Honduras", Portafolio, 8 de agosto de 2001.

[458]


Impresora del Sur; otras menos conocidas como Cajas Plásticas, Inversiones Acon

cagua y Asesorías e Inversiones de Colombia (Asicol); y 99% de Cervecería Unión.

También posee el control de empresas en otros países como Bavaria Venezuela,

Inversiones Serte en Perú y Latin Development Corporation (Ladeo) en Panamá.

A través de esta última controla la industria cervecera de Ecuador con Cervecería

Andina, la Compañía de Cervezas Nacionales y la Compañía Ecuatoriana de Mal

tas y Cervezas (Ceclmyc); y empresas de servicios de trabajo temporal como Seraudi,

Manca y Servie y en el Perú Inversiones Serte. La estructura empresarial del grupo

al finalizar el siglo XX estaba conformada como se muestra en la Gráfica 1. En esta

se presentan las relaciones de propiedad entre las principales empresas del Grupo

Bavaria S.A. Es de destacar que en esta gráfica aparece una empresa que "pertene

ce" a la Organización Ardila Lulle: Cervecería Leona, pero dado que el Grupo

Empresarial Bavaria, en mayo del 2000 adquirió un paquete importante de accio

nes de esta cervecería que llegó 44.16%, negocio que se hizo a través de sus empresas

(Bavaria S.A., Malterías de Colombia S.A, Cervecería Águila S.A. y Cervecería

Unión S.A.). Además, debido a que esta importante transacción dio lugar a que el

Conglomerado Bavaria tomara posesión del aparato administrativo de Leona se

deduce que ha entrado en la órbita de poder de aquel (el presidente de Leona es

Luis Fernando Arango, alto ejecutivo del GEB, presidente de Cervecería Unión,

cargo que ocupó hasta agosto de 2001) Por esto a la luz de la ley 222 de 1993,

surge el interrogante: ¿Es todavía la Cervecería Leona parte de la Organización

Ardila Lülle o se debe considerar dentro del Grupo Empresarial Bavaria?

Cuadro 3

PARTICIPACIÓN EXTRANJERA

EN LAS EMPRESAS DEL GRUPO BAVARIA EN 1999

Empresa

Bavaria

Caracol TV

Celumóvil

Cerveunión

Conalvidrios

Sofasa

Participación

8.4%

15,1%

24% *

29%

20%

49%

Fuente: Balances de empresas.

* Durante el año 2000 la participación extranjera en Celumóvil aumentó, con la venta por parte de

Valores Bavaria del 33.8% de las acciones, a la multinacional estadounidense Bell South,

[459]


Grupo Empresarial Valores Bavaria

Valores Bavaria S.A. es la matriz del Grupo Empresarial Valores Bavaria, confor

mado por empresas del sector financiero, servicios, industrial y comunicaciones.

El sector financiero del grupo está integrado por Inversiones Fenicia, Inver

siones Bavaria, Redes de Colombia, Inversiones Refonal, Inmobiliaria Águila,

Compañía del Litoral, Promotora del Norte y la Corporación Financiera del Norte,

en Colombia; Hercules Enterprises y Gamma Carriers en Panamá; y ALN Limi

ted en la Isla de Man en el Reino Unido.

En la parte de servicios posee el control de empresas del sector aeronáutico

como Avianca, SAM, Helicol, Coviajes y Petroleum Helicopters de Colombia; de

servicios temporales como Auditamos, Serdan, Misión Temporal y Vise.

En comunicaciones cuenta con empresas de medios televisivos: Caracol TV;

medios escritos: Inversiones Cromos, Comunican S.A. y Ediciones Vea; teleco

municaciones: Americatel Colombia; informática e internet: Red Colombia y

Wasse Holding Corporation (Islas Vírgenes).

En el campo industrial, Valores Bavaria tiene el control de empresas locali

zadas en el sector pesquero tal como la Comercializadora Industrial Vikingos de

Colombia; en metalmecánica tiene el control del Astillero Vikingos y la Unión

Industrial y Astilleros Barranquilla - Unial; en el sector alimentos controla a Fin

ca y a la Productora y Comercializadora de Alimentos, PCA (esta empresa posee

la franquicia de Presto, una cadena de comida rápida); en reforestación a la Refo-

restadora de la Costa; en el sector petroquímico a Inversiones y Asesorías

Petroquímicas, Inaquímicas; en el sector de la construcción controla el Parque

Central Bavaria (que también realiza actividades de mantenimiento); y en el sec

tor automotor, a la Sociedad de Fabricación y Ensamble de Automotores, Sofasa,

y la Sociedad de Fabricación y Venta de Automóviles, Sofaven (esta última en

Venezuela).

También el grupo posee importantes inversiones en otras empresas como

son Caracol S.A. (Radio), Celumóvil (Bell South), Orbitel S.A., Almagran S.A.,

Compañía Colombiana de Inversión Colseguros, Biofilm S.A., Propilco S.A.,

Aluminio Reynolds Santo Domingo S.A., y Grandes Superficies de Colombia

S.A. (Carrefour).

[460]


El caso Maltería Tropical

En medio siglo de existencia Malterías de Colombia S.A. se convirtió en un polo

de desarrollo de la agroindustria colombiana. Sin embargo, en los últimos años

la política de apoyo a la producción agrícola se ha modificado como consecuen

cia del cambio en la política de adquisición de materias primas nacionales por las

importadas que "aparentemente" se obtienen en condiciones más favorables y

como consecuencia se juzga ventajosa para la economía de la empresa.

Digo "aparentemente" porque en los sistemas socioeconómicos cuando pre

valecen las condiciones de dominación monopolista por parte de una o más

empresas, los resultados económicos favorables se reversan como consecuencia

de la reducción de la amplitud del mercado. Es decir, los complejos sistemas

sociales presentan relaciones de causalidad circular en donde la causa que pro

duce el efecto se convierte en efecto de su propia causa.

En el caso de Maltería Tropical, la decisión de sustituir la cebada nacional

por cebada importada, dio lugar a la eliminación de cultivos de cebada en la

meseta cundiboyacense y en el departamento de Nariño, lo que condujo a su vez

a la reducción de los ingresos de la masa laboral campesina, que aunados a los

despidos laborales por el cierre de las plantas malteras de Ipiales, Santa Rosa de

Viterbo y Techo, contribuyeron a la reducción del mercado interno, que tuvie

ron sus efectos en la reducción de la demanda de cerveza que entre 1997 y el año

2001 se redujo el consumo por habitante en 30%.

Líder en la compra de la cebada en Colombia, la empresa estableció desde

sus inicios programas de obtención y mejoramiento de variedades de cebada

con características malteras. Igualmente, Malterías de Colombia S.A. en concer

tación con el gremio cerealista colombiano establecía las cantidades y precios a

pagar por cada una de las cosechas. Hoy en día la Asociación de Productores de

Cebada recibe de Bavaria donaciones para que deje de producir cebada, en otras

palabras durante los tres últimos años este gremio recibió del Grupo empresarial

aportes por valor de US $350 mil dólares para sustitución de cultivos y apoyo a

programas de reforestación (por supuesto, el que un gremio de productores de

cebada no produzca este cereal carece de sentido).

Maltería Tropical es una factoría cuya construcción se inició en 1991; los

terrenos donde funciona fueron adquiridos por Bavaria S.A. a otras dos empre

sas de propiedad del Grupo Santo Domingo: Inversiones Cerveceras Bavaria y

[461]


Colinsa; la primera se fusionó en 1997 con Malterías Unidas, que a su vez fue

absorbida por Malterías de Colombia en el mismo año.

En abril de 1992 el Ministerio de Desarrollo Económico comunicó a Bava

ria que "para los efectos previstos en el numeral 3o del artículo 32 de la Ley 50 de

1990, y de conformidad con el concepto técnico rendido por la División de Pro

gramación Sectorial de la Dirección General de Industrias, este Ministerio emite

concepto previo favorable a la Unidad de Producción Malterías Tropical ubica

da en el Corregimiento de Pasacaballos, Municipio de Cartagena, por reunirse

los requisitos señalados para tal efecto por el Decreto 318 de 1992" . Es decir, el

11 de abril del 2001 se le vencería esta exención.

La productividad de Maltería Tropical es muy alta comparativamente con

las anticuadas malterías de Ipiales, Santa Rosa de Viterbo y Techo por lo cual

estas últimas se constituyeron en una carga; por ello se tomó la decisión de ce

rrarlas, liquidando con esto las aspiraciones de los campesinos que cultivaban la

materia prima de la malta en la meseta cundiboyacense y el departamento de

Nariño en el sur del país. Además porque la cebada nacional absorbería el costo

adicional de los fletes para transportarla desde el interior hasta Cartagena. Para

dójicamente el gobierno colombiano a través del Instituto Colombiano de

Comercio Exterior otorgó a esta empresa un cupo para aplicar el sistema espe

cial de importación-exportación denominado Plan Vallejo mediante programa

MPT835, consistente en la utilización de un cupo por US $4.254.000 para im

portar cebada con cero arancel que destinará a elaborar malta de

exportación."[Malterías de Colombia 1998].

Malterías de Colombia S.A. tiene un mercado cautivo sin competidores na

cionales ni internacionales. Las cervecerías del Grupo Empresarial Bavaria,

Cervecería Águila, Cervecería Unión y Bavaria S.A. conforman el 92% de las ven

tas de Malterías de Colombia S.A. Adicionalmente, exporta el 8% del total de sus

6. Oficio 231 del 28 de abril de 1992. Ministerio de Desarrollo Económico, Bogotá.

7. El Plan Vallejo es un mecanismo creado en 1957 por el ingeniero y economista Joaquín Vallejo

Arbeláez (Ex Ministro de Desarrollo, Hacienda y Gobierno durante diferentes períodos del Frente Nacio

nal), como una solución económica pata la diversificación de las exportaciones. Ha sido reformado en varias

oportunidades y reglamentado en el estatuto aduánelo. En la actualidad esta orientado al estímulo y promo

ción de las exportaciones Colombianas, mediante éste las empresas pueden introducir en el país materias

primas, bienes intermedios, bienes de capital y repuestos, con la exención total o parcial del arancel y del

IVA, con la condición fundamental de que los bienes introducidos deben set utilizados en la producción de

bienes y servicios, cuyo destino sea la venta en el exterior.

[462]

APERTURA Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU INFLUENCIA EN LOS GRUPOS E C O N Ó M I C O S DE C O L O M B I A

ventas. La mayor parte de estas se destinan al mercado ecuatoriano, y específica

mente a las cervecerías Nacional y Andina, subsidiarias de propiedad mayoritaria

de Bavaria S.A. Estas compañías presentan una posición líder, ya que entre ambas

cuentan con una participación de 96% del mercado cervecero ecuatoriano .

Pero no sólo eso; los triturados de arroz destinados a la producción cervece

ra, también evidenciaron la disminución en el mercado interno pues, concomitante

con la política de apertura económica, la producción interna de arroz cristal se

ha visto disminuida toda vez que los precios internos no compensaban los cos

tos de producción en el agro colombiano. Los productores de arroz del mismo

modo vieron disminuida la demanda de arroz blanco debido a que Malterías de

Colombia, inundó el mercado nacional de arroz cristal importado que, mezclado

por los compradores con el arroz blanco se constituyó en una alternativa para

que las capas bajas de la población adquirieran este producto básico de la canas

ta familiar y compensar con ello el bajo nivel adquisitivo causado por la elevación

general en el nivel de precios.

Por lo tanto el informe de la Junta Directiva correspondiente a las operacio

nes realizadas durante 1999 dio cuenta de este hecho:

la baja en las ventas fue causada principalmente por la disminución en los pedidos de la

industria cervecera y en menor proporción por la escasez de oferta de arroz cristal du

rante el año anterior, lo cual provocó un descenso en las compras de este material, al

pasar de 20.223 toneladas en 1998 a 9.091 toneladas en 1999

En 1998, la compañía recibió aprobación por parte del Instituto Colombiano de Co

mercio Exterior para aplicar el sistema especial de importación-exportación denominado

Plan Vallejo mediante programa MP- 1835, consistente en la utilización de un cupo

por US$4.254.000 para importar cebada con cero arancel que destinará a elaborar

malta de exportación .[Malterías de Colombia 19981.

En el transcurso del año, se importaron 180.984.7 toneladas de cebada cervece

ra. De esta cantidad, 131.250 toneladas fueron de origen europeo (Alexis, Angora,

Prisma, Scarlett y Optic), 24.900 toneladas de origen australiano (Stirling) y

24.834.7 toneladas de cebada de origen neozelandés (Derkado).

8. Veáse el informe del Banco Santander acetca la emisión de bonos de Malterías de Colombia S.A. en

1977.

[463]

3 E R N A R D 0 PARRA

Cuadro 4

MALTERÍAS DE COLOMBIA, COMPRA DE MATERIA PRIMA

Toneladas

CEBADA IMPORTADA

Europa

Australia

Nueva Zelanda

CEBADA NACIONAL

Maltería Santa Rosa

Maltería Tibitó

Maltería de Ipiales

MALTA IMPORTADA (Chile)

ARROZ

Arroz Cristal

Triturado de arroz

1997

202.883,8

9.267.7

1998

180.984.7

131.250

24.900

24.834.7

10.505

6.184

1.811.9

2.509.5

20.223

655

1999

130.163

51.863

78.300

5.747

1.261

4.398

88

21.301

9.091

150

2000*

105.379

78.946

26.250

Fuente: Archivo Superintendencia de Valores. Malterías de Colombia S.A. Informe anual 1998 y 1999

* Información obtenida del Ministerio de Comercio exterior, estadística sobre declaraciones de importación

La compañía pagó durante 1998 la suma de US$ 6.65 millones, por concepto de

aranceles para la nacionalización de 144.699,8 toneladas de cebada importada,

con un arancel promedio de US$ 46 por tonelada. Las restantes 36.284.9 tone

ladas importadas en dicho m o fueron nacionalizadas con cero arancel por sujeción

al sistema especial de importación exportación denominado Plan Vallejo bajo las

modalidades de Reposición y Programa automático de materias primas.

Aspectos laborales

Con el cierre de las malterías de Techo, Ipiales y Santa Rosa de Viterbo, se pusie

ron en evidencia la políticas neoliberales con la consecuencia inmediata de elevar

las cifras de desempleo por parte de la administración de mayoría de las empresas

del grupo presentada con el eufemismo de "racionalización del recurso humano".

El número de trabajadores en 2000 bajó a 272 [Superintendencia de Valores

2000], lo que constituyó una gran disminución si se compara con las cifras presenta

das en años anteriores por ejemplo: en 1999 la empresa contaba con 393 empleados;

[464]


y un año antes, en 1998, la cifra fue de 440 de los cuales 70% era operativo y 30%

administrativo (Cuadro 5).

Cuadro 5

MALTERÍAS DE COLOMBIA S.A., EMPLEOS POR CATEGORÍAS EN 1998-2000

Dependencias

Dirección

Maltería de Techo

Maltería de Santa Rosa

Maltería de Tibitó

Planta de Cebada -Pasto-

Maltería de Ipiales

Maltería Tropical

Total

Administrativos

37

13

21

64

1

17

21

174

Operativos

5

22

45

111

2

30

51

266

Total

42

35

66

175

3

47

72

440

En 2000

En operación

Cerrada

Cerrada

En operación

Cerrada

Cerrada

En operación

Fuente: Archivo Superintendencia de Valores, informes financieros de Malterías de Colombia SA.

C O N C L U S I O N E S

1. En el caso del los grupos empresariales Bavaria y Valores Bavaria, controlados

por el grupo económico Santo Domingo, han sido notable sus efectos en la de

presión de la agricultura cerealera que va en contravía del autoabastecimiento

nacional. Asimismo ha contribuido al aumento de la tasa de desempleo y a la

depresión de las industrias que están bajo su control.

2. En el caso de las empresas de servicio de trabajo temporal, ha sido notable el au

mento del número de trabajadores contratados, que no ha compensado la reducción

de las plantas que antes eran operadas con trabajadores a término indefinido; pues

no sólo ha disminuido en conjunto el número de trabajadores contratados sino

que ha disminuido el monto de salarios pagados, lo que se refleja en la merma del

consumo nacional y en el volumen de hectolitros producidos y vendidos.

3. El caso de Maltería Tropical demuestra de manera patética que las leyes labo

rales aprobadas al amparo de la nueva Constitución están lejos de contribuir a la

construcción de la justicia social, la defensa del trabajo y el respeto de los dere

chos adquiridos por los trabajadores.

[465]


BIBLIOGRAFÍA

Valores Bavaria

2000. "Informe Anual". Bogotá.

N I E T O BERNAL, julio

1998. Compañía ilimitada. Reportaje a los grandes grupos económicos. Bogotá: Planeta Colombiana.

Superintendencia de Sociedades.

1998. "Descripción y análisis de sociedades matrices y subordinadas en el registro mercantil de

Colombia a 31 de diciembte de 1997". Bogotá.

Malterías de Colombia

1998. "Informe Anual 1998".

Banco Santander Investment

1997- "Informe para la emisión de bonos de Malterías de Colombia S.A. en 1997".

Superintendencia de Valores

2000. "Informe a 31 de diciembre de 2000". Bogotá.

[466]

EL BANCO MUNDIAL EN COLOMBIA.

Comparación de sus políticas en la década

de los años 50 y en las últimas dos décadas del siglo XX

EDUARDO SÁENZ ROVNER


Las ponencias incluidas en este panel argumentan que a pesar de los derechos

políticos y sociales garantizados por la Constitución de 1991, hay artículos com

prendidos en dicha carta que han facilitado la política de privatizaciones, la

concentración del capital, el empobrecimiento de la población y su exclusión

económica. En el presente escrito se señala cómo las políticas cambiantes del

Banco Mundial, de ser una banca de fomento al desarrollo a mediados del siglo

XX a convertirse en una institución que por encima de todo pretende velar por

un sistema financiero estable y por el pago de la deuda externa, han reforzado la

implementación de medidas ortodoxas en Colombia en los últimos años y a me

tas que riñen con los derechos políticos y sociales señalados en la Constitución.

EN LOS ANOS CINCUENTA

Como resultado del incumplimiento en los pagos de la deuda externa por parte

de los países latinoamericanos durante la Gran Depresión, la banca privada nor-

1. Para un mayor desarrollo de esta sección, remito al lector a Sáenz [2002], en donde se publicc

originalmente. Esta edición fue realizada con posterioridad al Seminario Internacional "La Nación multi

cultural, primer Decenio de la Constitución Incluyente".

[467]

E D U A R D O SAENZ

teamericana recortó sus préstamos y sus actividades financieras en el subconti-

nente. El recorte en la inversión en portafolio en América Latina se mantuvo

durante la Segunda Guerra Mundial y los primeros años de la posguerra. La

interrupción de estos flujos de capital fue compensada desde finales de la década

de los años cuarenta con inversión privada directa y con préstamos de la banca

pública internacional [Stallings 1987: 75-83,87-88,118]. De ahí que enjulio de

1948, Colombia presentó al Banco Mundial una solicitud para un préstamo de

78 millones de dólares con el fin de financiar una serie de proyectos en infraes

tructura tales como ferrocarriles, carreteras, plantas hidroeléctricas, maquinaria

agrícola y puertos. John McCloy, presidente del Banco, le comentó a Emilio Toro

(colombiano y uno de los directores ejecutivos de la misma institución), que no

estaba del todo seguro de que este préstamo serviría para financiar las necesida

des más urgentes de Colombia. Toro le propuso entonces que enviase una misión

para averiguar cuáles eran las necesidades de Colombia. Robert Garner, vicepre

sidente del Banco, se encargó de materializar la idea y, ante la respuesta entusiasta

del presidente Mariano Ospina Pérez, se conformó una misión en 1949 que sería

la primera en hacer un estudio comprensivo de un país por encargo de una agen

cia internacional. El economista Lauchlin Currie encabezó la misión que estuvo

en Colombia entre julio y diciembre de 1949 y que presentó su reporte final en

agosto de 1950 [IBRD 1950, Sandilands 1990]2.

Currie discutió con Ospina Pérez la necesidad de establecer un comité de ciu

dadanos prestantes para estudiar el reporte del Banco Mundial y efectuar las

recomendaciones del caso para su implementación. En una entrevista posterior

entre Currie y Laureano Gómez, el presidente electo, este último se mostró de

acuerdo con la conformación de un Comité de Desarrollo Económico bipartidista

que le daría más peso político a las recomendaciones y ayudaría a vencer la oposi

ción a las reformas dentro del mismo Partido Conservador. También se creó una

misión encabezada por Currie para reformar la administración pública [Sandilands

op. aí.:167-169]. Tanto Currie como el gobierno colombiano pensaban que si se

implementaban las recomendaciones de la Misión, Colombia recibiría préstamos

sustanciales del Banco Mundial, como en efecto sucedió [Ibid.:l69].

El Comité se reunió por primera vez el 28 de septiembre de 1950 y durante

los siguientes nueve meses se reunió de dos a tres veces por semana [ibid.: 169].

2. Sobre la Misión Currie indicamos en la bibliografía final otras importantes referencias.

[468]

EL BANCO MUNDIAL EN COLOMBIA. COMPARACIÓN DE SUS POLÍTICAS

En octubre de 1950, el Comité presentó su primer documento de aplicación de las

recomendaciones del Banco Mundial. Este primer reporte sobre la inflación y la esta

bilidad monetaria señalaba "que es condición indispensable para el desarrollo de un

plan armónico de fomento en Colombia detener la inflación y asegurar una estabili

dad económica duradera" [Comité de Desarrollo Económico 1951] . En

consecuencia, el Comité recomendó congelar el crecimiento de los medios de pago,

restringir el crédito para el público mediante un aumento de las tasas de interés, au

mentar la tasa de redescuento del Banco de la República y controlar del encaje bancario

de los bancos comerciales. Por último, el Comité fue muy claro en pedirle al gobierno

que buscase un superávit en el presupuesto durante el año que corría [Comité de

Desarrollo Económico op.cit.: 32-36, Sandilands op.cit.: 170, Giraldo 1994:153]. El

Gobierno, que ya había acordado con los bancos comerciales restringir el crédito

como medida antiinflacionaria, adoptó inmediatamente las recomendaciones del

Comité [Comité de Desarrollo Económico, op.cit: 36-37, Semana Octubre 14,1950:

31,Torfs 1951: 5-6, Ocampo 1987: 261-262; Álvarez 1992:153-154] .

El Comité también hizo una serie de recomendaciones sobre el desarrollo

de la infraestructura vial del país las cuales fueron aceptadas por el ministro de

Obras Públicas [Sandilands op.cit.:170-171]. En el campo del transporte aéreo,

la Misión recomendó que se terminase el monopolio de la aerolínea Avianca que

controlaba el transporte doméstico de pasajeros, era dueña de los aeropuertos y

establecía en éstos los derechos de aterrizaje de las compañías extranjeras, y mo

nopolizaba el servicio de correos. Uno de los integrantes del Comité y miembro

de la junta directiva de Avianca, se opuso a cualquier intervención en los privile

gios de la compañía pero fue derrotado y el Estado empezó a construir aeropuertos

y a manejar el tráfico aéreo bajo el control oficial [ibid.: 171, Currie Op. cit.: 97,

105] .En cuanto a la administración pública se reorganizó el Ministerio de Agri

cultura, se creó una oficina de presupuesto, y se estableció una oficina de

planeación que respondería directamente al presidente .

3. Según una publicación de la época, la inflación entre enero y junio de 1930 había llegado al 22%.

Véase Semana, agosto 5 de 1950, p. 6; octubre 14 de 1950, p. 31. Véase también Banco de la República

[1993: 169].

4. Sobre las reformas a la aviación civil, véase IBRD [Op. cit., capítulos VIII y XXI] y Comité de

Desarrollo Económico [Op. cit.: 55-163].

5. El economista Albert Hirschman y el mismo Currie fueron nombrados asesores del Consejo de

Planeación. Hirschman vivió en Colombia entre 1952 y 1956, primero trabajando para el gobierno Colom

biano, después como consultor privado. Véase Currie, [Op. «í.:110], Hirschman [1995:127, 133-134].

[469]

EDUARDO SAENZ

Los resultados de la Misión en términos de préstamos no se hicieron espe

rar. Durante 1950, el Export-Import Bank autorizó créditos a Colombia por un

total de seis millones de dólares. A su vez, en los meses finales de 1950, el Banco

Mundial autorizó dos préstamos que sumaban 6,1 millones de dólares [FRUS

1950 (2): 810]. El Banco Mundial concedió préstamos para la construcción de

carreteras, ferrocarriles y centrales hidroeléctricas y para la financiación de ma

quinaria agrícola para ser adquirida por la Caja Agraria [ibid.: 1293, Semana abril

21del951:45-46]6 .

Sobre los resultados de la Misión del Banco Mundial y los préstamos que

ayudaron a encarrilar a Colombia en la senda del desarrollo económico, Currie

escribiría años después,

Colombia llegó a convertirse en el país predilecto del Banco a lo largo de las siguientes

décadas. Hacia finales de 1974, el país había recibido del Banco Mundial un volumen

de préstamos mayor en términos per cápita que cualquier otro importante país en de

sarrollo... [Currie Op. cit. :98] .

Mal que bien, a pesar de la corta recesión de 1950-1951 ocasionada en buena parte

por las medidas ortodoxas recomendadas por el Banco Mundial y el Comité de

Desarrollo Económico, Colombia se embarcó en proceso de transformaciones es

tructurales, modernización económica y social, y crecimiento económico durante

las próximas tres o cuatro décadas.

Los préstamos de la posguerra a Colombia hacían parte de una tendencia

orientada al desarrollo en la política del Banco Mundial durante los orígenes de

la Guerra Fría. No sólo se apoyaban los proyectos en infraestructura sino tam

bién la utilización de la planeación nacional; aunque el Banco estaba a favor del

comercio internacional aceptó las políticas proteccionistas de sustitución de im

portaciones para fomentar la industrialización de los países en vías de desarrollo

[Kapur et al. 1997: 10-11,450-451 ]. Estas políticas cambiarían radicalmente en

las últimas dos décadas del siglo XX como se verá a continuación.

6. La casi totalidad de los préstamos otorgados por el Banco Mundial en América Latina se utilizaron

en el desarrollo de las infraestructuras de transporte y eléctrica. Véase Black [1963: 107-108].

7. En términos absolutos, para comienzos de la década de los años 70, Colombia había sido el tercer

país latinoamericano receptor de préstamos del Banco Mundial después de México y Brasil. Véase Hayter

[1971: 108].

[470]

EL BANCO M U N D I A L EN C O L O M B I A . C O M P A R A C I Ó N DE SUS POLÍTICAS

LAS ULTIMAS DOS DECADAS DEL SIGLO XX

Los pronunciados aumentos del precio del petróleo en la década de los años 70

trajeron ganancias extraordinarias para los países productores del crudo. Este di

nero, depositado en los bancos comerciales de los países desarrollados, fue prestado

a los países en desarrollo, especialmente a aquellos de nivel intermedio, a tasas de

interés flotantes siguiendo la tasa Libor y la prime rate. Después del segundo cho

que petrolero, la política contraccionista de los Estados Unidos y de otros países

desarrollados sumada a los crecientes déficits fiscales del gobierno norteamerica

no, aumentaron la prime rate a un nivel récord. Al mismo tiempo, exceptuando el

petróleo, la demanda y los precios de las exportaciones de productos primarios

cayeron. Así, para 1982, los precios reales de estos bienes descendieron a los nive

les de los años 40. El deterioro de los términos de intercambio y el aumento de las

tasas de interés se constituyeron en un doble golpe para los países deudores. Ade

más, la deuda externa del Tercer Mundo se concentraba cada vez más con bancos

privados: dos terceras partes de esta deuda estaban comprometidas con agencias

oficiales internacionales en 1971; diez años después, esta tendencia había cambia

do, y el 70 por ciento de la deuda se le debía a bancos privados. En cifras concretas,

la deuda externa de la América Latina aumentó de 96.000 a 281.000 millones de

dólares entre 1976 y 1981 [Nelson 1990,Kolko 1988,MeUer 1991].

El gobierno de México anunció en agosto de 1982 que no podía pagar la

deuda. Inicialmente la comunidad internacional percibió esta advertencia como

un problema financiero a corto plazo. Consecuente con esto, el gobierno norte

americano y el Fondo Monetario Internacional prepararon un paquete para

afrontar la crisis. Sin embargo, ya que los países deudores no estaban creciendo

y tenían considerables salidas de capital para pagar los intereses sobre la deuda,

James Baker, Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, enfatizó la necesidad

de combinar el crecimiento económico con las medidas de estabilización en oc

tubre de 1985. Por tanto, el así llamado "Plan Baker" recomendó programas de

ajuste con reformas estructurales de estas economías; así, éstas estarían en mejor

capacidad de cumplir con el pago de su deuda externa. El Banco Mundial empe

zó a jugar un papel central a través de sus préstamos condicionados a reformas

estructurales de las economías de los países con una deuda externa considera

ble. Las políticas del Banco Mundial y de otras agencias de financiamiento

internacional "produjeron una presión externa sobre las políticas internas sin

[471]

E D U A R D O S A E N Z

precedentes históricos en términos de alcance y detalle y en el número de países

afectados"[Nelson Op. cit: 7].

Aunque este tipo de intervención financiera no era nada nuevo en América

Latina, se presentó un cambio radical en las políticas del Banco Mundial, ya que

si en los años 70, el Banco había recomendado la eliminación de la pobreza como

la prioridad en los países en desarrollo, para los años 80, sus altos funcionarios

habían adoptado -según el economista Patricio Meller- una visión antiestatista y

hasta prevenida con los países en desarrollo. Agrega Meller [1991: 184] que los

economistas del Banco:

consideran las empresas del Estado como obstáculos para el crecimiento y creen que

las intervenciones del gobierno en el proceso económico crean distorsiones. Para ellos,

las empresas públicas son ineficientes por definición; y suponen que la eficiencia y el

bienestar social aumentarían si tales empresas fuesen privatizadas. Finalmente, ellos

juzgan que los empleados oficiales son ineptos y corruptos, y que los empresarios

privados son eficientes y honestos.

El colapso en el sistema financiero internacional fue evitado a un costo muy alto

para los países deudores. Entre 1984 y 1988, el flujo de capital de las naciones

deudoras en vías de desarrollo a la banca de los países industrializados fue de

143.000 millones de dólares. Para finales de los años 80, ya que los países deudo

res seguían en problemas financieros, el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos,

Nicholas Brady, propuso una serie de iniciativas. Se aplicaron en estos países un

conjunto de medidas confiando en los mecanismos de mercado y en una mayor

integración de estas naciones a la economía mundial para incrementar su capaci

dad de pagar la deuda: promoción de exportaciones, racionalización de los planes

de inversión pública, desmonte de los subsidios a las tarifas de los servicios públi

cos y gasohna, liberalización del comercio, recortes del empleo en el sector público,

reformas tributarias y arancelarias, y privatización de las empresas del sector ofi

cial. Las consecuencias de los planes de estabilización fueron inmediatas: caída en

los ingresos per cápita, erosión de los servicios de salud y de educación, concentra

ción del ingreso, deterioro de la infraestructura vial y fabril; todo esto desembocando

en un mayor descontento popular [Nelson Op. cit.: 3,8-11] .

8. Sobre las consecuencias de la crisis de la deuda sobre el movimiento laboral en varios de los países

latinoamericanos, véase Roxborough [1989] yWalton [1989].

[472]


Paralelo a estos desarrollos económicos en los países latinoamericanos, tam

bién hubo cambios ideológicos tanto en los países desarrollados como en los

latinoamericanos. En las escuelas de economía de los países industrializados emer

gió un consenso desde los años 70 en el que se consideraba la crisis económica

mundial como algo estructural y no simplemente cíclico. El Estado de Bienestar

fue gradualmente desmantelado ya que se le imputaba una buena parte de la crisis

fiscal; con esto vino una tendencia a "privatizar"las funciones del Estado. Además,

se culpaba a los costos laborales como una de las principales causas de la inflación

[Kolko, Op. ai.: 18-19] . La oposición a la intervención estatal, especialmente en

círculos británicos y norteamericanos con el Thatcherism y el Reganomics, tuvo

una influencia considerable en América Latina [Nelson op.cit.: 15,Villarreal 1986:

15]. Además, el derrumbe de la Unión Soviética marcó el fin de las agudas con

frontaciones entre sistemas económicos en el siglo XX y fortaleció la ideología de

los mercados libres como motor del desarrollo [Richardson y Haralz 1995].

Si bien la crisis de los años 30 produjo el paradigma keynesiano, las crisis de

los años 70 y 80 trajeron el retorno de la ortodoxia a través del monetarismo. En

América Latina, la crisis del modelo de industrialización de la CEPAL, que se

tradujo en una estructura productiva "desintegrada e ineficiente", un mercado

cautivo, y un sistema económico incapaz de resolver problemas tales como el

desempleo y las desigualdades en la distribución del ingreso, desembocó en un

vacío teórico que fue ocupado por el "modelo de monetarismo neoliberal autori

tario" tal y como lo describe el economista mexicano Rene Villarreal [op.

cit.: 14-19.170-177] . El modelo monetarista recomendaba la liberación del co

mercio exterior y del sector financiero, y planteaba "la necesidad de una apertura

en la periferia en un momento de franco e intenso neoproteccionismo en el cen

tro", asila apertura en el continente trajese el estancamiento económico, un mayor

desempleo, el desmantelamiento de la planta industrial, y la transformación de la

inversión productiva en especulativa" [Ibid.:l90-192].

Las negociaciones con el Banco Mundial en 1985 y 1986 llevaron al gobier

no colombiano a reducir el déficit fiscal, limitar la emisión monetaria y a aumentar

9. Sobre la ortodoxia económica y el conservatismo político del staffde\ Banco Mundial desde media

dos de los años 80, véase George y Sabelli [1994 (VI)].

10. Para una defensa de las ideas de la Cepal que enfatiza el rápido crecimiento y la modernización

económica y social de la América Latina en las décadas de la posguerra, véase Cárdenas, Ocampo y Rose-

mary Thorp [2000].

[473]

EDUARDO SAENZ

las tasas de interés [Kapur etal , Op. cit.:575-574]. Aún más, a comienzos de los

años 90, la ortodoxa administración del presidente César Gaviria implemento

una serie de medidas que venían siendo presionadas por el Banco desde 1989;

en cuestión de meses Gaviria y su ministro Rudolf Hommes aplicaron las medi

das de liberalización económica y apertura comercial que el Banco esperaba que

tomasen cinco años para su implementación [Ibid.:577-579]. Los efectos sobre

los niveles de vida de muchos no se hicieron esperar; por ejemplo, la distribu

ción del ingreso que venía empeorando desde 1984 continuó esa tendencia; la

calidad del empleo se deterioró y el número de individuos que abandonaron el

mercado laboral aumentó notoriamente [Sarmiento 1993:12, 26].

Si el Banco Mundial fue una entidad preocupada por fomentar el desarrollo

durante décadas, desde los años 80 se ha convertido en un garante de los intereses

de la banca privada por encima del bienestar económico y social de los habitantes

de los países deudores. Sus políticas, en combinación con las del Fondo Monetario

Internacional, han traído desindustrialización, concentración del ingreso y del po

der político y económico, y niveles de desempleo récord en Colombia y en el

continente. Las promesas políticas de una constitución incluyente han chocado

con las realidades económicas de la nueva coyuntura internacional y con las reco

mendaciones de la banca internacional verdaderamente excluyentes.

CIERRE

La Constitución de 1991 establece en su artículo 371 la autonomía del Banco de

La República. El economista Salomón Kalmanovitz [2001: 153], además de cri

ticar a la Corte Constitucional de Colombia por sus fallos en aras de aplicar la

Constitución tal y como le corresponde a dicha corte, reclama por una aún ma

yor independencia del Banco de la República con relación a los otros poderes

públicos "para llevar a cabo una función de un enorme beneficio social, como es

la de reducir la inflación y mantener el equilibrio macroeconómico" [Kalmanovitz

1997:17-18].

Sin embargo no debemos olvidar, como señala Robert Rollinat, los "efectos

perversos" de la autonomía de la banca central debido a las "concepciones rígi

das de los partidarios de reglas monetarias estrictas" que neutralizan cualquier

esfuerzo de política anticíclica por parte del gobierno. Rollinat [1996] agrega

[474]


que si la inflación ha disminuido, esto se debe a la "desinflación mundial y, prin

cipalmente, (a) la desindexación salarial, más que (a) la acción de políticas

monetarias independientes". Y concluye que la autonomía de la banca central

tiene como objetivo la estabilidad del sistema financiero más que la estabilidad

de los precios. Por último,y tal como ha demostrado Delia M. Boylan [1998],las

reformas que han consagrado una mayor autonomía de la banca central en Amé

rica Latina han permitido que esta institución se aisle aún más de presiones de

diferentes grupos sociales y se concentre en políticas que favorecen a los grandes

conglomerados económicos y al capital financiero internacional.

No es sorprendente entonces que, a pesar de los artículos de la Constitución

de 1991 que consagran derechos políticos y sociales, los desarrollos económi

cos de la década de los años 90 combinados con las presiones de la banca

multilateral, los intereses del capital financiero y las medidas implementadas por

la banca central, han contribuido no sólo al empobrecimiento de la población

colombiana sino a su exclusión creciente de la vida económica y social.

[476]

E D U A R D O S A E N Z

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