UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES

ESCUELA DE DERECHO

RESPONDE LA NORMATIVA AMBIENTAL A LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO

AMBIENTAL

TRABAJO DE GRADUACIÓN PARA OBTENER EL GRADO DE LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS

PRESENTADO POR Héctor Montano Gómez

ASESOR

LIC. LINNEO SILIEZER FUENTES

SAN SALVADOR, JUNIO DE 2003

UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES

ESCUELA DE DERECHO

AUTORIDADES UNIVERSITARIAS

ING. MARIO ANTONIO RUIZ RAMÍREZ RECTOR

DRA. LETICIA ANDINO DE RIVERA VICE – RECTORA

LICDA. TERESA DE JESÚS GONZÁLEZ SECRETARIA GENERAL

LICDA. ROSARIO MELGAR DE VARELA DECANO DE LA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES

“ESCUELA DE DERECHO”

LIC. LINNEO SILIEZER FUENTES ASESOR

INDICE CAPITULO I

1. EL PROBLEMA DE LA INVESTIGACION 1-2

2. TRANSICION DEL MANDATO INGENIERIL A LA ISO DEL SISTEMA DE GESTION AMBIENTAL 3-4

3. OBJETIVOS DE LA INVESTAGACION 4

4. OBJETIVO GENERAL

5. OBJETIVOS ESPECIFICOS: 4

6. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN 5

7. UTILIDAD DE LA INVESTIGACION: 5

8. ESTRATEGIA METODOLOGICA 5-6

CAPITULO II 1. MARCO DE REFERENCIA 7

1.1. Las normas jurídicas ambientales y su cumplimiento 7 1.2. ¿Cuál es entonces la relación entre el derecho y las normas ambientales? 7-9

2. ANTECEDENTES DEL PROBLEMA 9

4 Las normas ambientales 9-10 5 La normativa ambiental y la base de sus históricos principios 10-12 6 El Salvador con visión de futuro sobre la normativa ambiental 12 7 La cumbre de la tierra y el foro global del río(1992): 12-14 8 ¿Cuáles son los principales problemas de la contaminación atmosférica? 14 9 Las normas ambientales desde una política ambiental salvadoreña. 14-16 10 El medio ambiente frente a los principios y la norma ISO 14001. 16-19

3 FUNDAMENTO DOCTRINARIO 19-24 4. MARCO JURÍDICO 24-25

5.1. Orden y Método. 25 5.2. Mejora continua. Mejora del desempeño. 25 5.3. Cambio de conductas y actitudes. 25 5.4. Las normas legales y lo sectores encargados de su cumplimientos. 25 5.5. Efecto multiplicador o expansivo. 26 5.6. Estado actual de las certificaciones ISO 14001 en el mundo. 26-27

CAPITULO III RESPONDIENDO A LA NORMATIVA AMBIENTAL 1. ANTECEDENTES DE LA INTERVENCIÓN PUBLICA E HISTORICA 28 2. FUNDAMENTO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL Y LA COLECTIVIDAD 29-30

2.1. Principio de la política nacional del medio ambiente. 30-31

3. LA FRONTERA ECONOMICA Y EL USO ABUSIVO AL MEDIO AMBIENTE 31

3.1. Caracterización y correspondencia de los principios del derecho ambiental 31 4. LA INFLUENCIA ECONOMICA Y LAS INSTITUCIONES ESTATALES 31

4.1. Preocupación por el medio ambiente en la sociedad salvadoreña 32-33 4.2. La responsabilidad fiscal 33

CAPITULO IV MARCO JURÍDICO NACIONAL E INTERNACIONAL 1. LOS TRATADOS INTERNACIONALES AMBIENTALES Y EL SALVADOR 34 2. PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA DE MEDIO AMBIENTE EN LOS TRATADOS. 34

2.1. Principio de nivel de protección elevado. 34 2.2. Los principios de cautela y acción preventiva. 35 2.3. Principio de actuación en la fuente 35 2.4. Principio quien contamina paga. ¿Puede pagar la capa de ozono?. 35

3. EL SALVADOR Y EL ACTA UNICA EUROPEA BASE PARA SUS PRINCIPIOS 36

3.1. Base general de los principios de la Ley del medio ambiente de El Salvador. 36 3.2. Límites derivados de la LMA. 36

4. LA VIA ADMINISTRATIVA 36

4.1. Actuaciones previas 36 4.2. Instrucción y sustanciación del procedimiento 37 4.3. Valoración de la prueba 37 4.4. Motivación de la resolución 37 4.5. Valúo de daños al medio ambiente 38 4.6. Recurso de revisión 38 4.7. Sanción mínima 38

5. LA VIA JUDICIAL 38

5.1. Procedimiento judicial 38 5.2. Acción y responsabilidad civil 38 5.3. Ejercicio de la acción civil 39 5.4. Procedimiento de juicio sumario 39 5.5. Efectos de la sentencia definitiva 39 5.6. Recurso de apelación 40 5.7. La actuación de oficio 40 5.8. Responsabilidad penal 40 5.9. Acción penal. 40

CAPITULO IV CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. CONCLUSIONES 41 2. RECOMENDACIONES 41-42 3. BIBLIOGRAFÍA BASICA 42-44

INTRODUCCIÓN

______________________________________________________________ La importancia de que las normas, y en particular las leyes positivas (es decir, las dictadas por los hombres) manden lo justo (dictadas para el bien común)1. Teniendo en cuenta que las normas jurídicas mandan dar, hacer o no hacer algo, es indispensable para la paz en una sociedad que aquello que manden sea razonable; ya que “n sentido estricto razonabilidad equivale a justicia”.2 la normas jurídicas ambientales mandan u ordenan algo, es decir imponen obligaciones, ahora bien, una vez que una ley es sancionada, se espera que la misma sea cumplida en forma espontánea; es decir, que en forma voluntaria la enorme mayoría de las personas a quienes la norma le resulta aplicable cumpla con la misma,. Sin embargo, para aquellos casos en los cuales la norma no es cumplida el derecho cuenta con los mecanismos necesarios (poder judicial – y poder sancionador administrativo) para hacer cumplir la ley (Ej: Obligar a pagar) o sancionar el incumplimiento (Ej: multas, prisión, etc). La “sanción” al que incumple tiene, además de los objetivos mencionados, un importante poder “ejemplificador”. Esto significa que la sanción “desaliente” a los demás sujetos regulados a incumplir por temor a la sanción3. A lo expuesto son aplicables las normas jurídicas ambientales y verificar su cumplimiento por los oficialmente abligados. Ahora bien, también es necesario destacar que resulta material y económicamente imposible castigar todas las faltas o todos los incumplimientos de las leyes ambientales. De allí la importancia de que la ley sea cumplida en forma espontánea por la mayoría de los sujetos a quienes les aplica. No debe perderse de vista...” que el fenómeno jurídico ambiental es también conducta humana, y que las norma expresan de algún modo el querer y el sentir de la comunidad, de manera que lo que surge de la vida es incontenible o irrefutable aun para una norma legal. Para que la ley tenga efectivamente vigencia debe contar con un grado de acatamiento general, pues de lo contrario estemos ante una norma valida pero ineficaz”4. En los siguientes capítulos se pretende explicar si la normativa ambiental responde a los principios del derecho ambiental y por que tanta importancia tiene el acatamiento o cumplimiento espontáneo de la ley ambiental, que el mismo ordenamiento jurídico prevé que una norma deja de ser exigible si su cumplimiento ha sido generalizado y este incumplimiento persiste durante mucho tiempo (“Desuetudo”; derogación de la ley por la costumbre). A su vez, el cumplimiento espontáneo también tiene poder o fuerza ejemplificador. Así como la sanción desalienta a incumplir, el cumplimiento espontáneo generalizado, alienta a cumplir. Por ultimo, también corresponde señalar que en el grado y el modo de dar cumplimiento a las normas jurídicas los aspectos culturales de la sociedad para la cual se dictan las normas tiene enorme relevancia. Hay pueblos que por razones de historia, tradición, clima, etc son espontáneamente mas apegados al cumplimiento de las normas jurídicas que otros. Por ello, este aspecto cultural debe ser tenido en cuenta tanto al momento de dictar las normas como de sancionar su incumplimiento. El Cumplimiento Espontáneo de las Normas Legales y los Sistemas de Gestión Ambiental. Como se ha explicado, nos vamos a concentrar en el análisis del

1 Osorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Heliasta S.R.L. Pág. 240. 2 Juan Francisco linares, “la razonabilidad de las leyes”, Astrea, Pág. 109 3 Ver. El articulo del Profesor Siro de Martín, en EL DERECHO, 30-10-01, quien analizada textos de Santo Tomás señala...”en el segundo texto – de esta manera el ladrón es colgado para bien de toda la comunidad, para que no se cometan robos por todas partes – aparece expresado el carácter ejemplar de la pena y, nuevamente su vinculación directa con el bien común político”. 4 Nociones Generales del Derecho”, Pág. 149

cumplimiento de las normas en El Salvador y América Latina. En ese contexto debemos referimos a la incidencia que los sistemas de gestión ambiental, en particular la norma ISO 14001, tienen para lograr el cumplimiento espontáneo de las normas ambientales, y “para esta investigación concatenar si responde la normativa ambiental a los principios del derecho ambiental. Todo lo hasta aquí señalado con respecto a las leyes y su cumplimiento resulta aplicable a las normas ambientales en concreto. Ahora bien, se debe de analizar el contenido de los sistemas5 de gestión ambiental y la importancia que los mismos revisten para el cumplimiento espontáneo de las normas. “Existen leyes nacionales, internacionales que se superponen unas a otras en cuanto a los estándares que exigen, los estudios ambientales que se deben presentar y también difieren en los tiempos de los tramites para obtener las licencias o permisos ambiéntales... todo estos crea una profusión de informes ambientales por parte de las empresas y de inspecciones por parte de las autoridades. Uno de los problemas que se presentan en la actualidad es la superposición y falta de interrelación entre la normativa ambiental nacional y la globalización. En sentido coincidente, FESPAD, señala que... “La experiencia indica que tanto en El Salvador como en todos los países de América Latina, el nivel de aplicación por parte de las autoridades, y consiguientemente de cumplimiento, por parte de las autoridades, de la legislación ambiental es muy bajo. Buena parte de ese grado de ineficiencia ha devenido de no reconocer que mientras en la mayoría de la legislación de derecho publico la identificación de la “autoridad de aplicación es relativamente sencilla y clara, en la cuestión de la aplicación de las políticas y de la legislación sobre protección ambiental para el desarrollo sostenible no ocurre lo mismo. Generalmente se ha querido que basta con aplicar la ley ambiental. Pero esto no es así: en las más diversas áreas de la administración publica de la nación y cotidianamente se toman decisiones que afectan al medio ambiente. Debería ser rigor a la autoridad de aplicación de la ley, política y de la legislación ambiental y cada una de las áreas del Estado, particularmente de sus poderes ejecutivos y, en buena medida de sus poderes judiciales.”6

5 NORMAS TECNICAS DE CALIDAD AMBIENTAL: Aquellas que establecen los valores límite de concentración y períodos, máximos o mínimos permisibles de elementos, compuestos, derivados químicos o biológicos, radiaciones, vibraciones, ruidos, olores o combinaciones de ellos, cuya presencia o carencia en el ambiente pueden constituir un riesgo para la salud o el bienestar humano, la vida y conservación de la naturaleza. Art. 5 de la Ley del Medio ambiente. 6 Ricardo Koolen, presentación al “Proyecto de Ley Básica de Protección Ambiental y Promoción Del Desarrollo Sostenible”; tomado de la suguiente dirección de Internet http://customw.co/ecoweb/leyes/ar/nacion/pory-leykoolen-95.htm.

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CAPITULO I ___________________________________________________________________________

1. EL PROBLEMA DE LA INVESTIGACION La contaminación del Medio Ambiente es un problema que, como tal, debe ser enfrentado por el Estado a efectos de encontrar una solución aceptable, definitiva y razonable. Ahora bien, ¿cómo se están comportando las normas ambientales y sus principios al respecto?. Las políticas implementadas a la fecha, dejan bastante que desear, pues no han tomado nota que la población, cual una peste, degrada ríos, volcanes, selvas, mares, manglares salados, que son todo uno, sin respetar ningún tipo de frontera. No obstante, aún se escuchan voces de importantes dirigentes, algunos con funciones ejecutivas, excusándose -¿escudándose?- en el criterio de la "propiedad privada". Así los principios de legitimación del poder aparecen funcionando al mismo tiempo como principios inmediatos de la organización del derecho7. Como si el cambio climático no hubiese atentado ese criterio, exigiéndonos para ya la elaboración de tácticas, estrategias y acciones comunes. Pero la coercibilidad8 del derecho está al borde del abismo ante los serios problemas del medio ambiente. El Salvador no se encuentra en condiciones, adecuadas, de combatir con éxito los fenómenos de por ejemplo; deforestación o desertificación que hoy día se producen como efecto directo del calentamiento global del planeta. Se debe recurrir a los principios del Derecho Ambiental, para ampliar lo expuesto y analizar si esos principios están respondiendo al derecho ambiental, es de analizar el máximo aprovechamiento de los recursos naturales del sistema, se deberá encarar sin perder de vista la protección de las generaciones futuras, en un contexto de desarrollo sustentable. Sintéticamente es de fijar, cual criterio rector, la ubicación del justo medio entre un piso que sería la conveniencia económica y, como frontera, el límite al uso abusivo de los recursos. Los recursos se deberán aprovechar en forma interdependiente, múltiple y coordinada. Esto ultimo implica insertar el medio ambiente en el sistema económico y social como otro parámetro a ser considerado en las diversas etapas del proceso productivo y distributivo. Se privilegiará la supremacía del interés publico de la sociedad por sobre el interés público del estado y del interés individual. Se deberá respetar la inalterabilidad del recurso a raíz de su aprovechamiento. La protección de los recursos naturales deberá estar garantizada por la vía judicial. Se establecerá el principio de intangibilidad del medio ambiente. Sólo el respeto irrestricto de estos principios hará del planeta un hábitat adecuado para la vida, el crecimiento y el desarrollo de todos los hijos de la Tierra. La falta de planificación en el uso de los recursos naturales, la carencia de un criterio rector para el mejor y más racional aprovechamiento de los mismos, unidos a una ambición sin límites para ejercer el dominio sobre los ecosistemas han originado una degradación del medio ambiente que no conoce tiempos, fronteras ni posición social ni tiene antecedentes en la historia de la humanidad. No puede

7 Cfr. Recaséns Siches, Luis . Tratado General de la Filosofía del Derecho. Ed. Porrua. México D.F. 1986. Pág. 410.

8 Osorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Heliasta S.R.L. Pág. 132.

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existir fuerzas mayores y no podría ser idea9 el derecho sin responder a lo concreto. Todos los humanos somos "Pasajeros del mismo barco, los habitantes de este inquieto planeta, van progresivamente tomando conciencia clara de la alternativa esencial que deben afrontar: salvarse juntos o juntos naufragar". Desde el hogar, la escuela, las ONG´s, los medios de comunicación, influyentes organizaciones del derecho10, las organizaciones religiosas y, fundamentalmente, desde la estructura de los Estados, se deberá inducir un cambio de conciencia en la humanidad, para afrontar las agresiones ambientales que la perjudican. En el caso concreto de la disminución de la capa de ozono, como producto del recalentamiento global, amén del continuo monitoreo satelital de la misma, se deberá evaluar si la naturaleza no resulta autosuficiente para reparar el daño producido o si resulta más grave de lo previsto. Asimismo, resultará conveniente identificar las herramientas utilizadas por la naturaleza y las actividades humanas que coadyuven a reparar el daño causado a la atmósfera, a efectos de promoverlas. En tanto se deberá redefinir el concepto de sistema climático como "la totalidad de la atmósfera, hidrósfera, biósfera y geósfera y sus interacciones" y no limitarla, como hizo la Convención de Río a " las emisiones de gases que producen efecto invernadero". De allí que, organizaciones de defensa de derecho ambiental, en la actualidad, presionen ante el Banco Mundial y el F.M.I. para que su accionar no agrave una delicada situación ambiental en pos de recetas económicas y financieras que son impuestas a los países en desarrollo. Ya no es más aceptado que los Estados firmen convenciones y decidan por sí mismos aceptarlas o no. Es el modelo institucional de la protección del medio ambiente el que es deficiente y aún la acción de gobiernos individuales carece de una referencia uniforme creíble. Tal concepto, no colisiona con cuerpo constitucional o legal alguno, contribuyendo a una más eficaz administración de justicia y en tal sentido se debería presionar a los distintos poderes y demás autoridades del Estado para que encaren una iniciativa en tal sentido en los lugares de su competencia. De acuerdo a lo expuesto, es menester hacer la siguiente interrogante: ¿la normativa ambiental proporciona las herramientas legales idóneas para responder a los principios del derecho ambiental y cuál es cualitativamente la protección para el medio ambiente?.

RELACION DE LAS NORMAS AMBIENTALES Y LA ISO 14.001 ¿Qué es ISO? ¿Cómo surge la iso 14.001?

9 CFR, LUMIA, GIUSEPPE, Principios de teoría e ideología del derecho. Edición DEBATE, Madrid, 1978, pág. 308. CFR, NOAM, CHOMSKY, Después del 11 de septiembre. EDICION ALIANZA. MADRID, 2002. Pág 38-39.

10 Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho. En adelante FESPAD.

3 ISO es la Organización Internacional para la Estandarización (“International Organisation for Standarisation”). Creada en Ginebra en 1946 con el objeto principal de estandarizar productos de consumo industrial sujeto a un movimiento transfronterizo. Su función era facilitar el intercambio de bienes y servicios y promover la cooperación mutua en cuestiones científicas, tecnológicas y económicas11. 2. TRANSICION DEL MANDATO INGENIERIL, TECNOLOGICO A LA ISO DEL SISTEMA DE GESTION AMBIENTAL. En 1980 ISO, alejándose de este mandato ingenieril y tecnológico, comenzó a trabajar en un sistema de gestión de calidad. En resultado fue la serie ISO 9000. finalmente, con la serie ISO 14.000, ISO ingresó nuevamente en el área de la organización de la gestión empresarial, en este caso fijando las bases de un proceso de certificación internacional para un sistema de gestión ambiental. La diferencia fundamental entre la serie ISO 9000 y la ISO 14001, es que con ésta última se abandono la relación industria – cliente y se ingresa en un área de significativo interés público: El desempeño ambiental de las empresas.12 Durante sus reuniones preparatorias a la cumbre de Río de 1992 el Consejo Empresario para el Desarrollo Sostenible llegó a la conclusión de que los “negocios” a nivel internacional necesitaban contar con estándares internacionales de desempeño ambiental a fin de asegurar que las compañías que operan alrededor del mundo tuvieran las mismas reglas de juego.13 (Sin embargo, como se explicar más adelante la ISO 14001 no es un estándar de desempeño). Principalmente, como consecuencia de eso ISO formó un “Strategic Advisory Group on Environment” para analizar todas las áreas relacionadas a la gestión ambiental donde el desarrollo de estándares internacionales pudiera ser beneficioso para la comunidad empresaria. Este grupo recomendó a ISO la creación de un nuevo comité técnico para el desarrollo de estos estándares, cosa que sucedió en 1993, mediante la creación del ISO/TC207.14 Este comité técnico trabajó en el desarrollo de una serie de estándares en el área de gestión ambiental, pero dejó claramente establecido que se encontraba fuera del alcance de estos estándares: a). Los métodos de análisis de contaminantes, b) la fijación de limites para los efluentes, c) el establecimiento de niveles de desempeño, y d) la estandarización de productos.15 De lo expuesto queda claro que la ISO 14001 no interfiere en modo alguno las legislaciones ambientales nacionales, y que la prerrogativa de fijar límites a la emisiones y efluentes permanece en los gobiernos. La ISO 14001 simplemente prevé una herramienta de gestión a las organizaciones que desean controlar sus aspectos ambientales y mejorar su desempeño ambiental. 16 Con esos objetivos se redactó la ISO 14.001, que fue publicada el 1° de septiembre de 1996.

11 Conf. H. Gleckman y R. Kurt en “The Limits od ISO 14.001 as an Instrument of Global Corporate Environmental management”. Publicado en “ISO 14.001 and Beyond”, Editado por Sheldon, Reino Unido 1997, Pág. 46 12 Conforme Gleckman y Kurt, op. Cit. Pág. 46 13 Dick Hortensius y Mark Barthel, “an introduction to teh ISO 14000 Serie”, publicado en “ISO 14.001 and Beyond”, Editado por Sehldon, Reino Unido 1997, Pág. 19 14 Conforme D. Hortensius y M. Barthel, op. Cit. Pág.20 15 Conforme D. Hortensius y M. Barthel op. Cit. Pág. 22 16 Conforme D. Hortensius y M. Barthel, op. Cit. Pág. 22

4 3.2. La norma ISO 14001. La norma en el punto 1 define su alcance con claridad. Dispone...”Esta norma internacional especifica los requerimientos para establecer un sistema de gestión ambiental, para permitir que cada organización formule su política y sus objetivos, teniendo en cuenta los requerimientos legislativos y la información de los impactos ambientales significativos. Se aplica a aquellos aspectos ambientales que la organización pueda controlar y sobre los cuales puede esperarse que tenga alguna influencia. No establece criterios específicos de desempeño ambiental”. Por ello, la ISO 14.001 mide en primer lugar la conformidad del sistema de gestión de una organización determinada con dicho estándares y no el desempeño ambiental.17 Establece los requisitos que una organización debe cumplir para implementar un sistema de gestión ambiental y obtener la certificación del sistema por un tercero. La norma, es un estándar internacional voluntario que provee una estructura para identificar y manejar objetos, obligaciones legales y criterios de comportamiento, aun cuando no define estándares, sino que remite a los establecidos pro las normas jurídicas aplicables a la organización. Tal concepto, no colisiona con cuerpo constitucional o legal alguno, contribuyendo a una más eficaz administración de justicia y en tal sentido se debería presionar a los distintos poderes y demás autoridades del Estado para que encaren una iniciativa en tal sentido en los lugares de su competencia. De acuerdo a lo expuesto, es menester hacer la siguiente interrogante: ¿la normativa ambiental proporciona las herramientas legales idóneas para responder a los principios del derecho ambiental y cuál es cualitativamente la protección para el medio ambiente?. 3. OBJETIVOS DE LA INVESTAGACION 4. OBJETIVO GENERAL: Identificar los vínculos interinstitucionales que se relacionan con el medio ambiente, sus causas, efectos en la esfera jurídica y las diferentes manifestaciones del acatamiento general de las normas ambientales. 5. OBJETIVOS ESPECIFICOS:

1. Analizar si las causas económicas del actual mundo globalizador se configuran como el fenómeno predominante y determinante, que impide proceder con eficaz cumplimiento con el ordenamiento jurídico ambiental.

2. Examinar el comportamiento jurídico-procesal de la aplicación de la normativa ambiental, teniendo como base la Ley del Medio Ambiente y su Reglamento.

3. Verificar las fortalezas y debilidades de la normativa ambiental analizándose sobre el peligro local y planetario a consecuencia de la ineficacia de las normas ambientales.

17 Conforme Gleckman y Kurt, op.cit. Pág. 47

5 6. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN

Las consecuencia negativas de inaplicabilidad de las normas hacia el medio ambiente es un hecho real en nuestra sociedad, cuyos patrones jurídicos-culturales han contribuido a que como tal permanezca oculta en el medio ambiente salvadoreño, ya que las víctimas prefieren callar. Inclusive su silencio, muchas veces obedece a la errónea creencia que el problema es pasajero y que con el objeto de solventar cuestiones de índole económico entre partes el ciclo se mantiene en la impunidad, y de esa manera, se desconocen las normas y principios ambientales, dando como resultado mayor contaminación del medio ambiente y por lo tanto, contra la humanidad. Tampoco existe conciencia en los ciudadanos mucho menos de las instituciones responsables de aplicar el derecho positivo. La pasividad ante esta situación nos llevará a gravosas consecuencia ambientales como la reciente enfermedad atípica del Japón, entre Otros. Se están lesionando bienes jurídicos tutelados en la base esencial de la naturaleza a la que también el humano pertenece “los salvadoreños”, sino se trata adecuadamente éste atentado contra el medio humano, podrían convertirse en un futuro mediato como la auto destrucción de la humanidad.

Visto así el panorama, es de considerar que la comunidad jurídica en general y principalmente los operadores de la Administración de Justicia no pueden ser meros espectadores del fenómeno, sino que deben contribuir y ser parte de la solución del mismo. Lamentablemente muchos operadores del sistema, encargados de recibir las denuncias, carecen de la adecuada preparación jurídico-procesal y del conocimiento integral del fenómeno, no teniendo ningún tipo de sensibilidad ambiental. Así en primer lugar, redunda en la frecuente y equivocada interpretación que dichos operadores hacen de los preceptos de legales del Código Penal, Ley del Medio Ambiente y demás normas atinente, cuya finalidad en la teoría, no es otra que pretender dar una respuesta eficaz, rápida e inmediata a cada caso concreto.

7. UTILIDAD DE LA INVESTIGACION:

De esta manera, el estudio y análisis realizado sobre la correspondencia de la normativa ambiental hacia los principios del derecho ambiental si son o no congruentes, enfatizando la aplicación de la Ley y esto permite identificar el grado de eficacia jurídica e institucional del ordenamiento jurídico, en el tratamiento del mismo, 8. ESTRATEGIA METODOLOGICA Para obtener información básica acerca de que si responde la normativa ambiental a los principios del derecho ambiental y conocer las causas económicas, sociales, jurídicas y culturales que dificultan la ineficacia de la aplicación de las normas ambientales. Investigación bibliografica: se revisarán libros de texto y artículos de revistas que contengan información primaria, sus causas, formas y el ciclo vicial de la inaplicabilidad.

6 La investigación empírica, se realizará a través de consultas a las instituciones relacionadas con el medio ambiente y los administradores del ordenamiento jurídico ambiental: Ley del Medio Ambiente, Juzgados, Fiscalía, ONGs.

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CAPITULO II __________________________________________________________________ 1. MARCO DE REFERENCIA Dentro del marco de referencia se conocerá los antecedentes del problema en estudio, el fundamento doctrinario y el marco jurídico que servirá de base para una correcta comprensión del problema, mediante el conocimiento de las intervenciones funcionales de la ONU, ante el fenómeno en estudio, como producto de las serias repercusiones mundiales registradas hasta hoy, formuladas en el mundo entero por diversas organizaciones Verdes, de los conceptos necesarios para el buen entendimiento del fenómeno objeto de estudio, así como las leyes nacionales e internacionales.

1.1. LAS NORMAS JURIDICAS AMBIENTALES Y SU CUMPLIMIENTO “Desde que hay hombre, hay sociedad, y desde que hay sociedad hay derecho”. Esto significa que el hombre es un ser naturalmente sociable y que desde siempre la sociedad ha contado con “reglas” o normas más o menos primitivas que hay regulado la convivencia social.18 Precisamente el derecho, en sentido normativo es “aquel conjunto de normas reguladoras e imperativas”19. Ahora bien, el derecho en sentido objetivo es definido como la “ipsa res iusta” (“la misma cosa justa”), es decir todo aquello que se puede deber a otro con estricta necesidad de justicia;20 y la justicia consiste en dar a cada uno lo suyo (conforme la definición de Ulpiano). ¿Qué es lo suyo?21 Es precisamente, la esfera de derechos que cada persona posee.22 Por ello se puede concluir que el objeto de la justicia es el derecho.

1.2. ¿Cuál es entonces la relación entre el derecho y las normas ambientales? El concepto de “norma” no se identifica con el de “ley”, ya que la ley es solo una de las fuentes del derecho (Junto a la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina). Por ello, “en el ámbito jurídico encontramos normas consuetudinarias, normas establecidas por negocios jurídicos, por sentencias judiciales o por resoluciones administrativas.23 La ley es una especie dentro del género “norma”.

18 “Nociones Generales del Derecho”, Acosta, Costa Aguilar, Di Pietro, Gramajo y Turilla, EDUCA, Buenos Aires, 1998. en la Pág. 21 señalan que... “la sociabilidad y politicidad connaturales en el hombre, le permiten satisfacer las necesidades que surgen de su capacidad de vida social. La sociabilidad impulsa al hombre a vivir en sociedad y a darle a esa sociedad una organización jerarquizada, mediante la politicidad. En consecuencia podemos afirmar que la existencia del Estado se funda en la naturaleza social, racional y libre del hombre”. 19 “Nociones Generales del Derecho”, Pág. 100 20 “Nociones Generales del Derecho”, Pág. 101

21 Osorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Heliasta S.R.L. Pág. 226. 22 Montejano, Bernaldino “Curso de Derecho Natural, Abeledo Perrot, Pág. 256, quien distingue lo “suyo” natural de lo “suyo” positivo, y explica que “la ley positiva recoge los principios de la ley natural, los explicita, los palica a la realidad social, establece derechos y obligaciones de todo el campo que la generalidad o el silecio de la primera le atribuye, concurriendo así, en cada caso a determinar lo que pertenece a una persona”. 23 “Nociones Generales del Derecho”, Pág. 112.

8 La ley, según la definición de Santo Tomás de Aquino, es “una prescripción de la razón en orden al bien común, promulgada por aquel que tiene a su cargo el cuidado de la comunidad”.24 La importancia de que las normas, y en particular las leyes positivas (es decir, las dictadas por los hombres) manden lo justo (dictadas para el bien común) 25. Por lo expuesto, teniendo en cuenta que las normas jurídicas mandan dar, hacer o no hacer algo, es indispensable para la paz en una sociedad que aquello que manden sea razonable; ya que “en sentido estricto razonabilidad equivale a justicia”.26 Como hemos explicado la normas jurídicas mandan u ordenan algo, es decir imponen obligaciones, ahora bien, una vez que una ley es sancionada, se espera que la misma sea cumplida en forma espontánea; es decir, que en forma voluntaria la enorme mayoría de las personas a quienes la norma le resulta aplicable cumpla con la misma. Sin embargo, para aquellos casos en los cuales la norma no es cumplida el derecho cuenta con los mecanismos necesarios (poder judicial – y poder sancionador administrativo) para hacer cumplir la ley (Ej: Obligar a pagar) o sancionar el incumplimiento (Ej: multas, prisión, etc). La “sanción” al que incumple tiene, además de los objetivos mencionados, un importante poder “ejemplificador”. Esto significa que la sanción “desaliente” a los demás sujetos regulados a incumplir por temor a la sanción. 27 Ahora bien, también es necesario destacar que resulta material y económicamente imposible castigar todas las faltas o todos los incumplimientos existentes a la ley. De allí la importancia de que la ley sea cumplida en forma espontánea por la mayoría de los sujetos a quienes les aplica. No debe perderse de vista...” que el fenómeno jurídico ambiental es también conducta humana, y que la norma debe expresar de algún modo el querer y el sentir de la comunidad, de manera que lo que surge de la vida es incontenible o irrefutable aun para una norma legal. Para que la ley tenga efectivamente vigencia debe contar con un grado de acatamiento general, pues de lo contrario estemos ante una norma valida pero ineficaz”.28 Tanta importancia tiene el acatamiento o cumplimiento espontáneo de la ley, que el mismo ordenamiento jurídico prevé que una norma deja de ser exigible si su 9ncumplimiento ha sido generalizado y este incumplimiento persiste durante mucho tiempo (“Desuetudo”; derogación de la ley por la costumbre). A su vez, el cumplimiento espontáneo también tiene poder o fuerza ejemplificador. Así como la sanción desalienta a incumplir, el cumplimiento espontáneo generalizado, alienta a cumplir.

24 “Nociones Generales del Derecho”, Pág. 115 (Suma Teologica I-II q90)

25 Osorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Heliasta S.R.L. Pág. 240. 26 Juan Francisco linares, “la razonabilidad de las leyes”, Astrea, Pág. 109 27 Ver. El articulo del Profesor Siro de Martín, en EL DERECHO, 30-10-01, quien analizada textos de Santo Tomás señala...”en el segundo texto – de esta manera el ladrón es colgado para bien de toda la comunidad, para que no se cometan robos por todas partes – aparece expresado el carácter ejemplar de la pena y, nuevamente su vinculación directa con el bien común político”. 28 Nociones Generales del Derecho”, Pág. 149

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Por ultimo, también corresponde señalar que en el grado y el modo de dar cumplimiento a las normas jurídicas los aspectos culturales de la sociedad para la cual se dictan las normas tiene enorme relevancia. Hay pueblos que por razones de historia, tradición, clima, etc son espontáneamente mas apegados al cumplimiento de las normas jurídicas que otros. Por ello, este aspecto cultural debe ser tenido en cuenta tanto al momento de dictar las normas como de sancionar su incumplimiento.

El Cumplimiento Espontáneo de las Normas Legales y los Sistemas de Gestión Ambiental. Como se ha explicado, nos vamos a concentrar en el análisis del cumplimiento de las normas en El Salvador y América Latina. En ese contexto nos referimos a continuación a la incidencia que los sistemas de gestión ambiental, en particular la norma ISO 14001, tienen para lograr el cumplimiento espontáneo de las normas ambientales. 2. ANTECEDENTES DEL PROBLEMA El estado de la legislación ambiental no es efectivo en el país. En efecto, mientras en algunos sectores de la actividad económica y en algunas ocasiones ha habido una proliferación de normas ambientales pero sin eficacia, de todas formas el avance ha sido mínimo. Sin embargo, la gran producción de normas no implica necesariamente mayor protección ambiental. De hecho muchas normas no son prácticas, otras se limitan a expresiones de deseos, y en otros casos se establecen mecanismos complejos29, largos y burocráticos que flaco favor le hacen a la protección del ambiente” (FESPAD).

2.1. LAS NORMAS AMBIENTALES

Todo lo hasta aquí señalado con respecto a las leyes y su cumplimiento resulta aplicable a las normas ambiéntales. Ahora bien, antes de analizar el contenido de los sistemas30 de gestión ambiental y la importancia que a nuestro juicio los mismos revisten para el cumplimiento espontáneo de las normas, resulta conveniente reseñar la percepción y opinión que la comunidad regulada ambiental tiene de las normas ambientales en El Salvador, y América Latina.

Al respecto, se transcribe a continuación algunos párrafos extractados de unas explicaciones detalladas”31 donde varios gerentes de medio ambiente responden a la siguientes pregunta “en términos generales ¿Cuál es su opinión con respecto a la legislación ambiental actual?

“Existen leyes nacionales, internacionales y hasta municipales que se superponen unas a otras en cuanto a los estándares que exigen, los estudios ambientales que se deben presentar y también difieren en los tiempos de los tramites para obtener las licencias o permisos ambiéntales... todo estos crea una profusión de informes ambientales por parte de las empresas y de inspecciones por parte de las

29 ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL: Instrumento de diagnóstico, evaluación, planificación y control, constituido por un conjunto de actividades técnicas y científicas realizadas por un equipo multidisciplinario, destinadas a la identificación, predicción y control de los impactos ambientales, positivos y negativos, de una actividad, obra o proyecto, durante todo su ciclo vital, y sus alternativas, presentado en un informe técnico y realizado según los criterios estable-cidos legalmente, art. 5 de la Ley del Medio ambiente.

10 autoridades que – considero – va en detrimento de una gestión ordenad apara ambas partes” (FIAES).

“...Creemos que uno de los problemas que se presentan en la actualidad es la superposición y falta de interrelación entre la normativa ambiental nacional, internacionales y la de sectores particulares.” (ALCALDIA DE SAN SALVADOR).

En sentido coincidente, FESPAD, señala que... “La experiencia indica que tanto en El Salvador como en todos los países de América Latina, el nivel de aplicación por parte de las autoridades, y consiguientemente de cumplimiento, por parte de las habitantes, de la legislación ambiental es muy bajo. Buena parte de ese grado de ineficiencia ha devenido de no reconocer que mientras en la mayoría de la legislación de derecho publico la identificación de la “autoridad de aplicación es relativamente sencilla y clara, en la cuestión de la aplicación de las políticas y de la legislación sobre protección ambiental para el desarrollo sostenible no ocurre lo mismo. Generalmente se ha querido que basta con crear un organismo ambiental. Pero esto no es así: en las mas diversas áreas de la administración publica de la nación y de cualquier de las provincias, cotidianamente se toman decisiones que afectan al medio ambiente. Por ello, en rigor, a autoridad de aplicación de la política y de la legislación ambiental y cada una de las áreas del Estado, particularmente de sus poderes ejecutivos y, en buena medida de sus poderes judiciales.”32

Como se puede apreciar de las opiniones transcriptas, en nuestro país se advierten problemas tanto en lo que hace a las características y razonabilidad de las normas ambientales como en lo atinente a la aplicación y cumplimiento de las mismas.

2.2. LA NORMATIVA AMBIENTAL Y LA BASE DE SUS HISTORICOS PRINCIPIOS El entorno a la normatividad y razonabilidad33 es necesario antes conocer los alcances del Protocolo de Kyoto y el debate que generó, cuando seguidamente se celebran numerosas Cumbres sobre Desarrollo Sostenible y medio ambiente, conviene hacer algunas referencias relativas a lo que ha sido la evolución del pensamiento en materia de protección ambiental, la reacción internacional manifiesta en la realización de Convenios, Tratados, Conferencias y Declaraciones entre otros, y el condicionamiento supuestamente político de algunos países, pero que responde a claros intereses hegemónicos financieros internacionales. Especialistas del Derecho Internacional del Medio Ambiente, ubican los orígenes de una preocupación generalizada sobre el medio ambiente, a principios del siglo XX. La primera etapa es llamada la era del utilitarismo ambiental, y abarca desde

30 NORMAS TECNICAS DE CALIDAD AMBIENTAL: Aquellas que establecen los valores límite de concentración y períodos, máximos o mínimos permisibles de elementos, compuestos, derivados químicos o biológicos, radiaciones, vibraciones, ruidos, olores o combinaciones de ellos, cuya presencia o carencia en el ambiente pueden constituir un riesgo para la salud o el bienestar humano, la vida y conservación de la naturaleza. Art. 5 de la Ley del Medio ambiente. 31 FESPAD. 32 Ricardo Koolen, presentación al “Proyecto de Ley Básica de Protección Ambiental y Promoción Del Desarrollo Sostenible”; tomado de la suguiente dirección de Internet http://customw.co/ecoweb/leyes/ar/nacion/pory-leykoolen-95.htm. 33 CFR. Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho, UNAM, MEXICO, 1981. PAG. 5118. ZUBIRI, XAVIER: Estructura Dinámica de la Realidad, Alianza Madrid. 1989, WEBER, MAX, Sobre la Teoría de las Ciencias Sociales, Planeta-Agostini, Barcelona, 1985, TERRAN, JUAN MANUEL, Filosofía del Derecho, Ed. Porrua, México, DF. 1986.

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comienzos del siglo XX hasta la primera guerra mundial. El calificativo de “utilitarismo” le viene porque centra su atención en la defensa de los elementos del ecosistema útil para la producción o que representan valor comercial. Es así como surge el Convenio de París en 1902 relativo a la protección de las aves; el Convenio del año 1909 sobre la protección de ríos fronterizos entre los EUA y el Reino Unido y los Convenios de Washington de febrero y julio de 1911 relativo al resguardo de las focas para la peletería. La etapa considerada de la “naturaleza virgen” empieza en los años treinta y se extiende hasta la segunda guerra mundial. Se orienta hacia la defensa y protección de los territorios vírgenes en manos de la colonización; surge entonces el Convenio de Londres de 1933 y el Convenio de Washington de 1940. El primero en el marco de la conservación de la flora y fauna de África y el segundo para la protección también de la flora y fauna pero de América. Posterior a la segunda guerra mundial, surge la tercera etapa de lo que podríamos llamar el Derecho Internacional Ambiental. Esta tiene una marcada orientación hacia la protección de las aguas dulces y las aguas del mar. En efecto surge el Protocolo para la protección de las aguas fronterizas entre Francia, Bélgica y Luxemburgo en 1950 y varios Convenios atendiendo los problemas de contaminación34 de las aguas dulces y marinas. Especial atención en esta etapa merecen los Tratados que surgieron después del año de 1956 hasta 1967 década que marca lo que los estudiosos identifican como la era ecológica. De los Tratados llama la atención el de Washington sobre la Antártida (1959), el de Moscú (1963) relativo a los ensayos nucleares y el Tratado del Espacio (1967) que rige las actividades de exploración de los Estados en el espacio ultraterrestre. Estados destacados en la protección del medio, en 1968 tuvo su influencia en la nueva etapa de realizaciones del Derecho Internacional y del propio pensamiento ambientalista35, en el marco de la crítica hacia todo lo convencional que abarca la sociedad de consumo. Aparecen movimientos ecologistas conocidos algunos como “los verdes” con cierta influencia en los Estados Unidos y Alemania. Organismos regionales iniciaron el debate sobre la problemática ambiental y promovieron la adopción de varios Convenios internacionales de protección al medio ambiente. El Salvador es pionero en suscribirse a este tipo de convenios, aunque en la práctica se dejen archivados. En ese contexto, las actividades que en materia de Derecho Internacional Ambiental expresadas a través de Convenios, Tratados y Protocolos entre otros que se desarrollaron, se hicieron atendiendo la necesaria protección de las aguas marinas de los agentes contaminantes ocasionadas por el transporte de hidrocarburos. Comienza a notarse la evidente relación entre ambiente y desarrollo o entre ambiente y economía. El ejemplo de mayor evidencia es de la ESEN y la Municipalidad de Nueva San Salvador, ya que a la entidad no se le han concedido

34 CONTAMINACION: La presencia o introducción al ambiente de elemen-tos nocivos a la vida, la flora o la fauna, o que degraden la calidad de la atmósfera, del agua, del suelo o de los bienes y recursos naturales en general, conforme lo establece la ley. Art 5 Ley del Medio Ambiente. 35 AA. VV. (ed. YÁBAR STERLING) Fiscalidad ambiental; Ed. Cedecs, Barcelona, 1998. AEMA (Agencia Europea del Medio Ambiente) Environmental taxes: recent developments in tools for integration, noviembre de 2000 (Environmental issues series nº 18). BORRERO MORO, C. J., Límites del Derecho comunitario a los tributos ambientales; NUE nº 193, febrero de 2001. EMBID IRUJO,A., La fiscalidad ambiental y los principios de su régimen jurídico, RAP nº 148. GARCÍA VILLAREJO, A., El sector público y el control del medio ambiente, en AA.VV. Medio ambiente y crisis rural; Universidad de Valladolid, 1996. HERRERA MOLINA, P. M., Derecho tributario ambiental, Ed. Marcial Pons, Madrid, 2000. VAQUERA GARCÍA,A., Fiscalidad y medio ambiente, Ed. Lex Nova, Valladolid, 1999.

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los respectivos permisos para la construcción de su nuevo campus educativo, ya que el impacto ambiental sería irreversible de reparar.

2.3. EL SALVADOR CON VISION DE FUTURO SOBRE LA NORMATIVA AMBIENTAL:

Todos las bases de la Ley del Medio Ambiente de El Salvador están fundados de la Declaración de Estocolmo (1972): La Conferencia Mundial sobre el Medio Humano conocida como la Declaración de Estocolmo, convocada por las Naciones Unidas en el año de 1972 (considerada como la primera Cumbre de la Tierra), fue muy positiva en tanto que de allí surgieron importantes Convenios e instrumentos para la preservación y defensa del medio ambiente. Conviene destacar la Declaración de Estocolmo como uno de los textos más importantes en materia ambiental, ya que se hace un diagnóstico y un conjunto de propuestas de aplicación internacional y nacional. La Declaración contiene un Preámbulo y 26 Principios que todavía hoy, son reconocidos por su importancia, impacto y visión de futuro; también adoptó un Plan de acción de 109 declaraciones orientadas a la evaluación, medidas de gestión y medidas de apoyo. Ese mismo año, y como consecuencia de la Declaración de Estocolmo, se creó el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), a través de una Resolución de las Naciones Unidas en diciembre de 1972. Es mucho lo que en adelante se ha realizado en materia ambiental y sobre todo en Derecho Internacional del medio ambiente, luego de la Conferencia de Estocolmo. Podría conciliarse las circunstancias de desarrollo36 en el País.

2.4. LA CUMBRE DE LA TIERRA Y EL FORO GLOBAL DEL RIO(1992):

En el año de 1987 en ocasión de la culminación del Informe Brundtland, realizado por la Comisión de Ambiente de las Naciones Unidas sobre la importancia de conciliar los intereses del desarrollo con la preservación del medio ambiente, que fue calificado como “Ecodesarrollo” (antecedente del concepto de “Desarrollo Sostenible37”), se acordó la convocatoria a la Conferencia de Río en 1992. Durante el desarrollo de la Conferencia se observaron reacciones de países o grupos de ellos, en defensa de sus intereses o valores en materia ambiental. Es así como las reseñas que sobre el Foro se han realizado, destacan la conformación de grupos de países como: los representantes del tercer mundo o países en desarrollo; los países desarrollados y los países en transición. El primer grupo representado por el G-77 con fuerte protagonismo de los países asiáticos, tuvo una participación activa; el segundo grupo lo integraban los países de la Unión Europea, USA, Canadá, Australia y Nueva Zelanda y Japón. Este grupo de los países desarrollados, mantuvo una conducta bastante heterogénea en cuanto a sus posiciones; mientras que Europa se identificó en varios temas con las posturas de los países en desarrollo, los Estados Unidos se mantenía aferrado, mientras Canadá, Australia y Nueva Zelanda prefirieron integrarse en el CANZ. Japón por su parte, prefirió jugar

36 CFR. Moreno, Raúl, Alternativas para el desarrollo, FUNDACION NACIONAL PARA EL DESARROLLO, (FUNDE) SAN SALVADOR, ENERO/FEBRERO PAG. 45,46. 37 DESARROLLO SOSTENIBLE: Es el mejoramiento de la calidad de vida de las presentes generaciones, con desarrollo económico, democracia política, equidad y equilibrio ecológico, sin menoscabo de la calidad de vida de las generaciones venideras.

13 un papel de poco protagonismo sin dejar de asumir su rol frente al mundo como país desarrollado. Los llamados países en transición conformados por los Estados del Este y Centro de Europa, mantuvieron una conducta pasiva en tanto habían conseguido la exención de contribuciones de índole económica por considerarlos países en transición hacia la economía de mercado, existen entidades para organizar el fin38. Tan importante Conferencia no sólo por los temas tratados sino además por la participación de un gran número de países (176) y las más de 1.200 organizaciones entre gubernamentales y no gubernamentales que asistieron, no pudo menos que arrojar resultados importantes y de gran relevancia para el mundo. En efecto, de la Conferencia surgieron: dos declaraciones de principios, dos Convenios internacionales, y un Plan de acción mejor conocido como el Programa 21. Todos ellos en base a un elemento común: la importancia y la necesidad de conciliar el desarrollo económico con la preservación y protección del medio ambiente natural. La “Declaración de Río” uno de los instrumentos que resultaron de la Conferencia, es considerada como uno de los más importantes documentos contentivos de los principios que deberán normar el desarrollo sostenible en los próximos años. En ella se concibe el “Desarrollo Sostenible” como uno de los más importantes derechos humanos: “…a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”. Otros elementos a destacar es el llamado a la solidaridad mundial, a la erradicación de la pobreza, el llamado a la paz ecológica entendiendo que la guerra es enemigo del desarrollo sostenible y el llamado al fomento de políticas demográficas. Los Convenios sobre “Cambio Climático”y “Biodiversidad Biológica” resultantes de la Conferencia, en la actualidad se encuentran en vigor. El primero de ellos se puso formalmente en marcha en marzo de 1994, mientras que el Convenio sobre Biodiversidad Biológica logró su ratificación unos meses antes, en Diciembre de 1993. A éste último no se adhirió los Estados Unidos. No obstante ambos Convenios han sido firmados por más de 150 países y la Unión Europea. Del Convenio Marco de la ONU sobre Cambio Climático, se ha dicho que sólo fue un llamado a la cooperación y al compromiso de cada país en la aplicación de medidas que eviten el aumento de las emisiones de gases tóxicos que contribuyen al efecto invernadero y al calentamiento global. En cambio el Convenio sobre biodiversidad biológica, presenta una visión orientada al respeto y la cooperación hacia los países en desarrollo. Allí se establece entre otros principios que la preservación de la biodiversidad biológica es de interés para la humanidad, el respeto a la soberanía en lo que acceso a recursos biológicos se refiere, y algo muy importante como la cooperación tecnológica a los países en desarrollo para la explotación de sus recursos naturales, así como el financiamiento de los países desarrollados a los países en desarrollo para asumir los costos de la aplicación del Convenio. El “Programa 21” constituye un aporte de especial importancia en materia de protección ambiental. Más allá de su carácter no vinculante desde el punto de vista jurídico39, aporta una serie de elementos para el análisis y la acción para el desarrollo sostenible en los próximos años. Contiene 40 capítulos dividido en cuatro sesiones en los que se aborda desde las dimensiones sociales y económicas del ambiente y el desarrollo, hasta los medios para garantizar la aplicación del Programa.

38 AEMA (Agencia Europea del Medio Ambiente) Environmental taxes: recent developments in tools for integration, noviembre de 2000 (Environmental issues series nº 18). 39 Cfr. Recaséns Siches, Luis . Tratado General de la Filosofía del Derecho. Ed. Porrua. México D.F. 1986. Pág. 410.

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En diciembre de 1992 las Naciones Unidas acuerdan la convocatoria a una sesión especial para el año 1997 a fin de evaluar la aplicación del Programa 21. Esta sesión de la Asamblea General se celebró efectivamente en junio de ese año en la ciudad de Río de Janeiro, acordándose una próxima sesión en el año en curso.

La adopción de las Naciones Unidas del Convenio contra la desertificación en 1994 y la realización de una Conferencia sobre la protección del medio ambiente marino en 1995, constituyen también logros importantes de la Conferencia de Río, todo hasta aquí analizado es coherente con la carta magna40.

2.5 ¿Cuáles son los principales problemas de la contaminación atmosférica?

Según el Convenio de Ginebra de noviembre de 1979 la contaminación atmosférica es entendida como la introducción por el hombre, directa o indirectamente, de sustancias o de energía en la atmósfera, que producen (o pueden producir) efectos nocivos, tales como daños a los recursos vivos y a los ecosistemas, peligros para la salud humana, deterioro de los bienes materiales, menoscabo de los lugares de esparcimiento y otros usos legítimos del medio ambiente. Los problemas de la contaminación del medio ambiente natural no tiene fronteras, de allí el tratamiento internacional que se ha dado a través de Convenios, Tratados, Protocolos entre otros, buscando el efectivo compromiso de todos los Gobiernos y los Organismos Intergubernamentales Internacionales, ya que los efectos y la solución nos involucra y nos compromete a todos los habitantes del planeta.

Consideramos de especial importancia citar brevemente los principales problemas ambientales de afectación mundial o, como algunos lo llaman, de “Contaminación Transfronteriza”. La lluvia ácida, la destrucción de la capa de ozono o agujero negro y el efecto invernadero con el consecuente cambio climático. Otros problemas que dependen más del tratamiento y la conciencia de preservación del medio ambiente que tiene cada país son: la deforestación, la desertificación y la contaminación de las aguas. Resulta difícil poner límites a cada uno de estos efectos41 de la contaminación ambiental ya que la atmósfera es una sola y sus efectos trascienden las fronteras, de allí que el daño que le hacemos nos afecta a todos42.

2.6. LAS NORMAS AMBIENTALES DESDE UNA POLÍTICA AMBIENTAL SALVADOREÑA.

40 Art. 117 cn: es deber del Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente para garantizar el desarrollo sostenible. Se declara de interes social la protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración o sustitución de los recursos naturales, en los términos que establece la ley. Se prohibe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos, juntamente con la Ley del Medio Ambiente. 41 EVALUACION AMBIENTAL: El proceso o conjunto de procedimientos, que permite al Estado, en base a un estudio de impacto ambiental, estimar los efectos y consecuencias que la ejecución de una determinada obra, actividad o proyecto puedan causar sobre el ambiente, asegurar la ejecución y seguimiento de las medidas que puedan prevenir, eliminar, corregir, atender, compensar o potenciar, según sea el caso, dichos impactos. EVALUACION AMBIENTAL ESTRATEGICA: La evaluación ambiental de políticas, planes, programas, leyes y normas legales. Art. 5 LMA. 42 El Convenio Sobre la biodiversidad biológica. 1992, inicia vigencia 1994. El Programa 21: análisis de las dimensiones sociales, económicas, del medio ambiente y el desarrollo sostenible. 1992. PNUMA.1992. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. La Conferencia Mundial sobre el medio Humano: Declaración de Estocolmo. 1972. MIYAMOTO, Singuinali - La cuestión ambiental y las relaciones internacionales -, Brasilia, 10/12/1991. MARTIN-MATEO, Ramón - Tratado de Derecho Ambiental -, vol. 1, Ed. Trivium. VIDAL PERERA, Raquel - MERCOSUR y Medio Ambiente. Ediciones CIUDAD ARGENTINA,1996. BARBOSA MOREIRA, José Carlos - La protección jurídica de los intereses colectivos -, Revista de Derecho Administrativo, vol. 139, 1980. NEVES da CUNHA, Eldis Camargo - MERCOSUR y Medio Ambiente. Ediciones CIUDAD ARGENTINA, 1996. Art. 117 cn.

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La dirección de la organización debe definir una política ambiental.

Identificación de aspectos ambientales de sus actividades: (Aspecto ambiental: elementos de las actividades o productos de una organización que puede interactuar con el ambiente). El relevamiento de aspectos ambientales es básicamente un inventario de entradas (productos peligrosos,...) y salidas (efluentes, residuos, etc). El propósito fundamental del relevamiento de aspectos ambientales es determinar cuáles de ello son significativos, de modo de actuar sobre ellos a través del sistema de gestión ambiental. Los aspectos ambientales significativos son el corazón del SGA. Respecto de ellos se fija objetivos y metas, programas de gestión, controles43 operativos, mediciones y auditorias.

Requisitos legales: Objetivos y Metas: La organización debe establecer objetivos y metas ambientales documentadas y cuantificables44, los cuales son establecidos teniendo en cuenta las obligaciones jurídicas, los aspectos ambientales significativos, y el compromiso de prevención de la contaminación y de mejora continua. En definitiva se trata de trasladar los conceptos que de modo genérico se mencionan en la política en objetivos definidos.

Programas de Gestión Ambiental. La organización debe establecer un programa para alcanzar sus objetivos y metas ambiéntales, incluyendo la designación de responsables y de plazos para lograr dichos objetivos y metas. Se trata de traducir los objetivos y metas en programas de acción concretos. Si los objetivos y metas no están acompañados de una adecuado programa de gestión ambiental45, los mismos no son admisibles conforme a la ISO 14.001.

Estructura y responsabilidad: El management debe proveer los recursos necesarios para implementar y controlar el SGA. Los roles y las responsabilidades deben ser adecuadamente definidos y documentados, incluyendo la obligación de informar el desempeño del SGA a la alta gerencia.

Control Operativo. La organización debe desarrollar procedimientos documentados para controlar las operaciones y actividades asociadas con la identificación de

43 Osorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Heliasta S.R.L. Pág. 132. EMBID IRUJO,A., La fiscalidad ambiental y los principios de su régimen jurídico, RAP nº 148. GARCÍA VILLAREJO, A., El sector público y el control del medio ambiente, en AA.VV. Medio ambiente y crisis rural; Universidad de Valladolid, 1996. HERRERA MOLINA, P. M., Derecho tributario ambiental, Ed. Marcial Pons, Madrid, 2000. VAQUERA GARCÍA,A., Fiscalidad y medio ambiente, Ed. Lex Nova, Valladolid, 1999.

44 www.ecology.or.jp/isoworld.

45 GESTION PUBLICA AMBIENTAL: Todas las actividades o mandatos legales que realiza o ejecuta el Estado o las municipalidades en relación al medio ambiente con consecuencia o impacto en el mismo. www.ecology.or.jp/isoworld., BARBOSA MOREIRA, José Carlos - La protección jurídica de los intereses colectivos -, Revista de Derecho Administrativo, vol. 139, 1980. NEVES da CUNHA, Eldis Camargo - MERCOSUR y Medio Ambiente. Ediciones CIUDAD ARGENTINA, 1996. "CUMBRE PARA LA TIERRA" - Río de Janeiro - 1º al 12 de Junio de 1992. FRANZA, Jorge Atilio - Manual de Derecho Ambiental - Tomo 1. Ediciones Jurídicas, Buenos Aires, 1997. POSTIGLIONE, Amedeo - Ley Internacional del Medio Ambiente y Soberanía - Ecoweb.com. - 1996.

16 aspectos ambientales significativos, que obviamente debe estar en línea con la política y los objetivos y metas.

Preparación y respuesta a emergencias. La organización debe tener procedimientos para identificar potenciales46 y situaciones de emergencia y responder a los mismos. Los mismos deben ser periódicamente testeados.

Training: La organización debe establecer procedimientos que aseguren el entrenamiento de sus empleados respecto del SGA, de los aspectos ambientales significativos asociados a sus actividades, y sus roles y responsabilidades en el SGA y las potenciales consecuencias de no seguir los procedimientos operativos.

Comunicaciones: Deben establecer procedimientos para recibir, responder y mantener las comunicaciones con las partes interesadas.

Monitoreo, mediciones, y autorías y no conformidades: La organización debe establecer y mantener procedimientos documentados para monitorear y medir en forma regular las características clave de sus operaciones y actividades que puedan tener un impacto significativo sobre el ambiente. Asimismo, la organización auditorias periódicas para determinar si el SGA se adecua a los requisitos de la ISO 14001 y si ha sido adecuadamente implementado. Deben investigarse y solucionarse las no conformidades desarrollando acciones correctivas y preventivas.

Revisión por la Dirección: La alta gerencia debe revisar periódicamente el SGA a fin de asegurarse de su efectividad y adecuación a los requisitos de la ISO 14.001. Asimismo, el hecho de que una organización haya implementado y certificado el sistema de gestión de conformidad a la norma ISO 14001, no significa que esa organización no puede tener algún problema ambiental47. Simplemente, lo que la norma garantiza, es que existe un sistema de gestión que ha relevado y releva en forma periódica los aspectos ambientales, y que los gestiona en forma adecuada; y que existe un compromiso de prevenir la contaminación y de mejorar en forma continua.

46 PROCESOS PELIGROSOS O DE PELIGRO: Los que por el tipo de tecnología que aplican, la materia prima que usan o transforman o los productos que generen, pongan o puedan poner en peligro la salud, la vida humana, los ecosistemas o el medio ambiente, tales como la fabricación, manipulación, almacenamiento y disposición final de sustancias tóxicas, peligrosas, radioactivas. SUSTANCIAS PELIGROSAS: Todo material con características corrosivas, reactivas, radioactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o con actividad biológica.

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47 Conviene aclarar que la ISO 14001 no es la más sofisticado en materia de sistema s de gestión ambiental. Compartimos la opinión de Bell47, quien sostiene se trata de un “estándar” aplicable a todo tipo de organizaciones en cualquier lugar del mundo. Y agrega... “Algunas compañías tienen en la actualidad sistemas de gestión ambiental (“SGA”) mucho mas sofisticados por ISO 14001. De todos modos sería inapropiado intentar estandarizar dichos programas. ISO es una institución que elabora estándares; no es un centro de investigación; y su función es armonizar estándares nacionales y regionales, y que el estándar resultante se a aplicable a todo tipo de organizaciones en cualquier lugar del mundo”. “De lo contrario si el estándar ISO reflejar las “mejores y mas sofisticadas practicas” a nivel mundial sólo podrían implementarlo algunas pocas compañías en todo el mundo”. (La traducción nos pertenece). Sin embargo, la ISO 14001 es lo suficientemente flexible como para que cada organización le de contenido y le agregue mayor o menor exigencia. (Ej: Plazo, objetivos, metas, etc).

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2.7. EL MEDIO AMBIENTE FRENTE A LOS PRINCIPIOS Y LA NORMA ISO 14001.

Requisitos legales de la norma ISO 14001: En materia de cumplimiento48 con las normas jurídicas vigentes aplicables a la organización que implementa el sistema de gestión ambiental, la norma ISO 14001 contiene las siguiente exigencias:

Política Ambiental. El más alto nivel de la dirección definirá la política ambiental de la organización y asegurará que ella:

Incluya un compromiso de cumplir con la legislación y las reglamentaciones ambiéntales correspondientes y con otros requerimientos a los que la organización suscriba;”

Requisitos legales. La organización establecerá y mantendrá un procedimiento para identificar y acceder a los requerimientos legales y de otro tipo a los que ellas suscriba, que sean directamente aplicables a sus actividades, productos a servicios.

Monitoreo y medición: ”La organización establecerá y mantendrá un procedimiento documentado para evaluar en forma periódica el cumplimiento con la legislación ambiental relevante y las regulaciones.” En primer lugar , la norma ISO 14.001, exige que exista en la política ambiental de la organización el compromiso de cumplir con toda la legislación ambiental aplicable. Ahora bien, para poder cumplir con las normas ambientales aplicables a la organización que pretender certificar su sistema de gestión, es necesario en primer lugar conocerlas. Es decir, determinar cuales son las normas aplicables a las actividades, productos y servicios de la compañía de que se trate.

Por ello la norma exige que la organización establezca y mantenga un procedimiento para identificar y a creer a los requerimientos legales, aplicables a sus actividades, productos y servicios. Esto requiere efectuar un relevamiento normativo (analizar la normativa nacional, provincial y municipal aplicable a la compañía en cuestión), y conocer la situación fáctica de la compañía que implementaría el sistema de gestión ambiental. A saber: cuales son las actividades de la compañía, que tipo de materias primas utiliza, si las tiene almacenadas o no en su planta, en que cantidades; como llegan a la planta, quien las transporta; que tipo de residuos general; peligrosos, no peligrosos, patogénicos, etc.

48 La Conferencia Mundial sobre el medio Humano: Declaración de Estocolmo. 1972. MIYAMOTO, Singuinali - La cuestión ambiental y las relaciones internacionales -, Brasilia, 10/12/1991. MARTIN-MATEO, Ramón - Tratado de Derecho Ambiental -, vol. 1, Ed. Trivium. 1999. VIDAL PERERA, Raquel - MERCOSUR y Medio Ambiente. Ediciones CIUDAD ARGENTINA,1996. BARBOSA MOREIRA, José Carlos - La protección jurídica de los intereses colectivos -, Revista de Derecho Administrativo, vol. 139, 1980. NEVES da CUNHA, Eldis Camargo - MERCOSUR y Medio Ambiente. Ediciones CIUDAD ARGENTINA, 1996. "CUMBRE PARA LA TIERRA" - Río de Janeiro - 1º al 12 de Junio de 1992. FRANZA, Jorge Atilio - Manual de Derecho Ambiental - Tomo 1. Ediciones Jurídicas, Buenos Aires, 1997. POSTIGLIONE, Amedeo - Ley Internacional del Medio Ambiente y Soberanía - Ecoweb.com. - 1996. ZUBIRI, XAVIER: Estructura Dinámica de la Realidad, Alianza Madrid. 1989. WEBER, MAX, Sobre la Teoría de las Ciencias Sociales, Planeta-Agostini, Barcelona, 1985. TERRAN, JUAN MANUEL, Filosofía del Derecho, Ed. Porrua, México, DF. 1986.

18 Una vez que el relevamiento ha sido efectuado, es conveniente volcar esta información en un documento interno, comúnmente denominado registro de normas, a fin de poder demostrar que la compañía ha identificado y conoce la normativa que le es aplicable. Además ese registro debe ser efectuado con un sentido practico, de modo tal que resulte realmente útil al personal cuyas tareas se encuentran alcanzadas de alguna manera por dichas normas ambientales. Por otra parte, este registro necesita ser permanentemente actualizado, y debe garantizarse que las reformas o novedades normativas sean conocidas por quienes deban llevar a la practica las tareas afectadas por las nuevas normas.

Esta exigencia puede parecer irrelevante en países donde la legislación ambiental es ampliamente conocida, esta adecuadamente identificad ay es de fácil acceso para el universo de sujetos regulados. En este sentido señala Christopher Bell, en el articulo citado, que “... se debe recordar que los Estados Unidos se opusieron a la inclusión en la ISO 14001 del requisito que obliga a mantener registros de los requerimientos legales. Esta oposición no se baso en una versión a conocer actuales son las obligaciones legales que uno tiene, sino en que los requerimientos legales en los Estado Unidos son tan vastos, tan bien desarrollados y catalogados que la exigencia de un registro era vista como un requisitos de “junta papel” sin ningún valor agregado al sistema de gestión”.

Sin embargo, en países, como El Salvador49, y la mayor pare de los países latinoamericanos, donde no hay normas de difícil acceso, pero si es difícil saber que norma esta vigente, existen frecuentes superposiciones de organismos y de exigencias, el hecho de que una organización cuente con un relevamiento de la totalidad de las normas ambiéntales que le son aplicables y mantenga ese registro actualizado, realmente agrega valor. Agregar el factor de desestabilidad económica para los ciudadanos es otra preocupación50.

Por ultimo la norma ISO 14.001 requiere que la compañía cuente con un procedimiento para evaluar periódicamente el cumplimento con la legislación ambiental. Aquí, nuevamente es necesario el trabajo interdisciplinario para implementar un sistema interno de verificación de cumplimiento con las exigencias de las normas incluidas en el registro.

Estado actual de las certificaciones ISO 14001 en el mundo: Detallamos a continuación la información relativa al estado actual de las certificaciones ISO a nivel mundial, y destacamos la situación de los países latinoamericanos. Esta información ha sido obtenida y puede ser ampliada e la siguiente dirección de Internet www.ecology.or.jp/isoworld.

49 Ley del Medio Ambiente, Art. 117 cn. 50 CFR. REVISTA EL SALVADOR PROCESO, Centro de información, documentación y apoyo a la investigación. UCA, San Salvador, Marzo 2001 pag. 56-60. Ley del Medio Ambiente, Art. 117 cn.

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Del mismo se puede apreciar que Brasil, México y Argentina son los países latinoamericano que cuentan con mas organizaciones certificadas con la norma ISO 14001. además de estos países y según la misma fuente: Colombia: 37, Uruguay 22, Chile 17, Perú 13, Venezuela 7 y Ecuador, por supuesto que El Salvador ni en lista se encuentra.

3 FUNDAMENTO DOCTRINARIO Se conceptualizará los aspectos esenciales y fudamentales en la realización de esta investigación51, teniendo como referencia mediata el problema que nos ocupa, según las ponencias de diversos autores del derecho internacional ambiental y para efectos de la presente investigación se tendrá los conceptos y definiciones básicas de la ley52. AREA FRAGIL: Zona costera-marina ambientalmente degradada, áreas silvestres protegidas y zonas de amortiguamiento, zonas de recarga acuífera y pendientes de más de treinta grados sin cobertura vegetal ni medidas de conservación y otras que por ley se hayan decretado como tales. AREA NATURAL PROTEGIDA: Aquellas partes del territorio nacional legalmente establecida con el objeto de posibilitar la conservación, el manejo sostenible y restauración de la flora y la fauna silvestre, recursos conexos y sus interacciones naturales y culturales, que tengan alta significación por su función o sus valores genéticos, históricos, escénicos, recreativos, arqueológicos y protectores, de tal manera que preserven el estado natural de las comunidades bióticas y los fenómenos geomorfológicos únicos. CAPACIDAD DE CARGA: Propiedad del ambiente para absorber o soportar agentes externos, sin sufrir deterioro tal que afecte su propia regeneración o impida su renovación natural en plazos y condiciones normales o reduzca significativamente sus funciones ecológicas. COMPENSACION AMBIENTAL: Conjunto de Mecanismos que el Estado y la población puede adoptar conforme a la ley para reponer o compensar los impactos inevitables que cause su presencia en el medio ambiente. Las compensaciones pueden ser efectuadas en forma directa o a través de agentes especializados, en el sitio del impacto, en zonas aledañas o en zonas más propicias para su reposición o recuperación. CONSERVACION: Conjunto de actividades humanas para garantizar el uso sostenible del ambiente, incluyendo las medidas para la protección, el mantenimiento, la rehabilitación, la restauración, el manejo y el mejoramiento de los recursos naturales y ecosistema.

51 Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente: Su única base podría encontrarse en las competencias nacionales en relación con la referencia a la mejora del nivel de vida ( Art. 5 LMA), así como en las potestades de aproximación de los ordenamiento. Art. 117 CN. 52 Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente.

20 CONTAMINACION: La presencia o introducción al ambiente de elemen-tos nocivos a la vida, la flora o la fauna, o que degraden la calidad de la atmósfera, del agua, del suelo o de los bienes y recursos naturales en general, conforme lo establece la ley. CONTAMINANTE: Toda materia, elemento, compuesto, sustancias, derivados químicos o biológicos, energía, radiación, vibración, ruido, o una combinación de ellos en cualquiera de sus estados físicos que al incorporarse o actuar en la atmósfera, agua, suelo, flora, fauna o cualquier otro elemento del ambiente, altere o modifique su composi-ción natural y degrade su calidad, poniendo en riesgo la salud de las personas y la preservación o conservación del ambiente. CONTROL AMBIENTAL: La fiscalización, seguimiento y aplicación de medidas para la conservación del ambiente. CONTAMINACION SONICA: Sonidos que por su nivel, prolongación o frecuencia afecten la salud humana o la calidad de vida de la población, sobrepasando los niveles permisibles legalmente establecidos. CLAUSURA: El cierre e inhibición de funcionamiento de un establecimiento, edificio o instalación, por resolución administrativa o judicial, cuando, de acuerdo a la ley, su funcionamiento contamine o ponga en peligro los elementos del ambiente, el equilibrio del ecosistema, o la salud y calidad de vida de la población. DAÑO AMBIENTAL: Toda pérdida, disminución, deterioro o perjuicio que se ocasione al ambiente o a uno o más de sus componentes, en contravención a las normas legales. El daño podrá ser grave cuando ponga en peligro la salud de grupos humanos, ecosistema o especies de flora y fauna e irreversible, cuando los efectos que produzca sean irreparables y definitivos. DESARROLLO SOSTENIBLE: Es el mejoramiento de la calidad de vida de las presentes generaciones, con desarrollo económico, democracia política, equidad y equilibrio ecológico, sin menoscabo de la calidad de vida de las generaciones venideras. DESASTRE AMBIENTAL: Todo acontecimiento de alteración del medio ambiente, de origen natural o inducido, o producido por acción humana, que por su gravedad y magnitud ponga en peligro la vida o las actividades humanas o genere un daño significativo para los recursos naturales, produciendo severas pérdidas al país o a una región. DESECHOS: Material o energía resultante de la ineficiencia de los procesos y actividades, que no tienen uso directo y es descartado permanentemente. DESECHOS PELIGROSOS: Cualquier material sin uso directo o descartado permanentemente que por su actividad química o por sus características corrosivas, reactivas, inflamables, tóxicas, explosivas, combustión espontánea, oxidante, infecciosas, bioacumulativas, ecotóxicas o radioactivas u otras características, que ocasionen peligro o ponen en riesgo la salud humana o el ambiente, ya sea por sí solo o al contacto con otro desecho.

21 DESERTIFICACION: El proceso de la degradación de las tierras de zonas áridas, semiáridas y sub-húmedas, secas resultantes de diversos factores, tales como las variaciones climáticas y las actividades humanas. DESTRUCCION, DISPOSICION FINAL O DESNATURALIZACION: Eliminación física, o transformación en productos inocuos de bienes nocivos o peligrosos para el ambiente, el equilibrio de los ecosistemas y la salud y calidad de vida de la población, bajo estrictas normas de control. DIMENSION AMBIENTAL: Estrecha interrelación que debe existir entre el ambiente y el desarrollo; indica una característica que debe tener todo plan de desarrollo, bien sea local, regional, nacional o global, y que se expresa en la necesidad de tener en cuenta la situación ambiental existente y su proyección futura, incorporando elementos de manera integral en el proceso de planificación y aplicación práctica. DIVERSIDAD BIOLOGICA: Variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos los ecosistemas terrestres y marinos, otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte. Comprende la diversidad de genes, especies y ecosistemas. ECOEFICIENCIA: Forma de producir o de prestar un servicio, con énfasis en la disminución de costos económicos y ambientales, así como de la intensidad del uso de los recursos, a través del ciclo de vida del producto o servicio, respetando la capacidad de carga de los ecosistemas. ECOSISTEMA: Es la unidad funcional básica de interacción de los organismos vivos entre sí y de éstos con el ambiente, en un espacio y tiempo determinados. EDUCACION AMBIENTAL: Proceso de formación ambiental ciudadana, formal, no formal e informal, para la toma de conciencia y el desarrollo de valores, concepto y actitudes frente a la protección, conservación o restauración, y el uso sostenible de los recursos naturales y el medio ambiente. ENDEMICO: especie o fenómeno que se circunscribe u ocurre, o se encuentra mayormente o preferentemente, en un territorio o ecosistema determinado. ESTABLECIMIENTO O INSTALACION PELIGROSA: Aquella que por el tipo de los productos que elabora; o de la materia prima que utiliza, puede poner en grave peligro la salud, la vida o el medio ambiente, tales como fábricas de explosivos, almacenes de sustancias tóxicas o peligrosas, fundiciones de minerales y las que produzcan radiaciones. ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL: Instrumento de diagnóstico, evaluación, planificación y control, constituido por un conjunto de actividades técnicas y científicas realizadas por un equipo multidisciplinario, destinadas a la identificación, predicción y control de los impactos ambientales, positivos y negativos, de una actividad, obra o proyecto, durante todo su ciclo vital, y sus alternativas, presentado en un informe técnico y realizado según los criterios estable-cidos legalmente.

22 EVALUACION AMBIENTAL: El proceso o conjunto de procedimientos, que permite al Estado, en base a un estudio de impacto ambiental, estimar los efectos y consecuencias que la ejecución de una determinada obra, actividad o proyecto puedan causar sobre el ambiente, asegurar la ejecución y seguimiento de las medidas que puedan prevenir, eliminar, corregir, atender, compensar o potenciar, según sea el caso, dichos impactos. EVALUACION AMBIENTAL ESTRATEGICA: La evaluación ambiental de políticas, planes, programas, leyes y normas legales. FORMULARIO AMBIENTAL: Documento con carácter de declaración jurada que se presenta a la autoridad ambiental competente, de acuerdo a un formato pre-establecido, que describe las características básicas de la actividad o proyecto a realizar, que por ley requiera de una evaluación de impacto ambiental como condición previa a la obtención de un permiso ambiental. GESTION PUBLICA AMBIENTAL: Todas las actividades o mandatos legales que realiza o ejecuta el Estado o las municipalidades en relación al medio ambiente con consecuencia o impacto en el mismo. IMPACTO AMBIENTAL: Cualquier alteración significativa, positiva o negativa, de uno o más de los componentes del ambiente, provocadas por acción humana o fenómenos naturales en un área de influencia definida. MEDIO AMBIENTE: El sistema de elementos bióticos, abióticos, socioeconómi-cos, culturales y estéticos que interactúan entre sí, con los individuos y con la comunidad en la que viven, determinando su relación y sobrevivencia, en el tiempo y el espacio. NIVELES PERMISIBLES DE CONCENTRACION: Valores o parámetros que establecen el máximo grado de concentración de contaminantes que pueden ser vertidos en una fuente, ducto o chimenea, en lugares en donde se efectúa un monitoreo o control de los contaminantes durante el proceso de producción o la realización de una actividad. NIVELES PERMISIBLES DE EXPOSICION: Valores de un parámetro físico, químico o biológico, que indican el máximo o mínimo grado de concentración, o los períodos de tiempos de exposición a determinados elementos, compuestos, sustancias, derivados químicos o biológicos, energías, radiaciones, vibraciones, ruidos o combinación de ellos, cuya presencia en un elemento ambiental puede causar daños o constituir riesgo para la salud humana. NORMAS TECNICAS DE CALIDAD AMBIENTAL: Aquellas que establecen los valores límite de concentración y períodos, máximos o mínimos permisibles de elementos, compuestos, derivados químicos o biológicos, radiaciones, vibraciones, ruidos, olores o combinaciones de ellos, cuya presencia o carencia en el ambiente pueden constituir un riesgo para la salud o el bienestar humano, la vida y conservación de la naturaleza. OBLIGACION DE REPARAR EL DAÑO: Deber legal de restablecer el medio ambiente o ecosistema, a la situación anterior al hecho, que lo contaminó, deterioró

23 o destruyó, cuando sea posible, o en dar una compensación a la sociedad en su conjunto, que sustituya de la forma más adecuada y equitativa el daño, además de indemnizar a particulares por perjuicios conexos con el daño ambiental, según corresponda. PERMISO AMBIENTAL: Acto administrativo por medio del cual el Ministerio de acuerdo a esta ley y su reglamento, a solicitud del titular de una actividad, obra o proyecto, autoriza a que estas se realicen, sujetas al cumplimiento de las condiciones que este acto establezca. PLAN DE ABANDONO: El documento, debidamente aprobado por el Ministerio, que contiene las acciones y plazos para su realización, que legalmente debe realizar el titular de una concesión de exploración o explotación de minerales o hidrocarburos, para restablecer el medio ambiente o realizar medidas compensatorias, en su caso, después de terminar las labores de exploración o explotación. PROCESOS ECOLOGICOS ESENCIALES: Aquellos procesos que sustentan la productividad, adaptabilidad y capacidad de renovación de los suelos, aguas, aire y de todas las manifestaciones de vida. PROCESOS PELIGROSOS O DE PELIGRO: Los que por el tipo de tecnología que aplican, la materia prima que usan o transforman o los productos que generen, pongan o puedan poner en peligro la salud, la vida humana, los ecosistemas o el medio ambiente, tales como la fabricación, manipulación, almacenamiento y disposición final de sustancias tóxicas, peligrosas, radioactivas. RECURSOS GENETICOS: Cualquier material de origen vegetal, animal o microbiano o de otro tipo de valor real o potencial que contenga unidades funcionales de herencia. RECURSOS NATURALES: Elementos naturales que el hombre puede aprovechar para satisfacer sus necesidades económicas, sociales y culturales. REGLAS TECNICAS: Las directrices o criterios que regulan las relaciones del ser humano con su medio ambiente con la finalidad de asegurar el equilibrio ecológico. RETENCION: Disponer y mantener, por resolución de la autoridad competente, de acuerdo a la ley, bajo prohibición de traslado, uso, consumo, almacenaje, cultivo, procesamiento, y condiciones de seguridad, bienes y derivados de dudosa naturaleza o condiciones que pongan, o puedan poner, en peligro los recursos del ambiente, el equilibrio de los ecosistemas, o la salud y calidad de vida de la población. SUSPENSION: La cesación temporal de permisos, licencias, concesiones, o cualquier autorización de instalación o de funcionamiento de una actividad, obra o proyecto, cuando conforme a los preceptos y procedimientos establecidos por ley se compruebe que se han violado las leyes y reglamentos ambientales que dieron lugar al otorgamiento de dichos permisos, licencias y concesiones.

24 SUSTANCIAS PELIGROSAS: Todo material con características corrosivas, reactivas, radioactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o con actividad biológica. ZONA COSTERO-MARINA: Es la franja costera comprendida dentro de los primeros 20 kilómetros que va desde la línea costera tierra adentro y la zona marina en el área que comprende al mar abierto, desde cero a 100 metros de profundidad, y en donde se distribuyen las especies de organismos del fondo marino. ZONA DE RECARGA ACUIFERA: Lugar o área en donde las aguas lluvias se infiltran en el suelo, las cuales pasan a formar parte de las aguas subterráneas o fréaticas.

4. MARCO JURÍDICO Para efectuar un análisis del cumplimiento de las normas jurídicas vigentes en materia ambiental, es necesario con carácter previo, repasar qué se entiende por “norma jurídica” y “ley”, y de que mecanismos dispone el derecho para lograr el cumplimento de las leyes. Así mismo, es conveniente resaltar la importancia de que una sociedad cuente cono normas “razonables”, de modo de lograr un mayoritario cumplimiento espontáneo de las normas, habida cuenta de la imposibilidad práctica y económica de “castigar todas las faltas”. En este contexto se analiza el estado actual de la normativa ambiental y a la incidencia de los sistemas de gestión ambiental, en particular el establecido por la norma ISO 14001, en el cumplimiento espontáneo de las normas ambientales por parte de la comunidad regulada latinoamericana. Art. 117 cn: es deber del Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente para garantizar el desarrollo sostenible. Se declara de interes social la protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración o sustitución de los recursos naturales, en los términos que establece la ley. Se prohibe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos53. Se puede concluir enfatizando éstos beneficios que reporta la implementación y certificación del sistema de gestión ambiental, que redundan en un eficaz cumplimiento de las normas ambientales en relación a los principios del derecho ambiental.La implementación y certificación del sistema de gestión ambiental, de conformidad a las exigencias de la norma ISO 14001 redunda una serie de beneficios a la organización y a la sociedad en general. Algunos de estos beneficios serán cuantificables y tendrán directa relación con las actividades de la organización que certifica (Ej.: ahorro de energía, reducción depreciados, manejo mas eficiente de residuos, menor consuelo de materia primas, etc); y otros que aun cuando no sean cuantificables, también revisten gran importancia: por ejemplo: mejora en el cumplimiento de las normas ambientales, mejor en la relación con las autoridades, concientización ambiental del personal y contratistas, etc.

53 D.L. Nº. 871 del 13 de Abril del Año 2000. Diario Oficial Nº. 79. Tomo 347 del 28 de Abril del año 2000.

25 Ahora bien, hay algunos “aportes” o “beneficios” genéricos derivados de la implementación del sistema, que teniendo en cuenta las características culturales salvadoreñas y latinoamericanas en general, podrían redundan en un mejor cumplimiento de la normas jurídicas.

4.1. Orden y Método. El sistema creado por la norma ISO 14001 obliga a redactar procedimientos operativos, a realizar las tareas de acuerdo a esos procedimientos operativos, y a auditar periódicamente, mediante auditores internos y externos, que los procedimientos se cumplan. Esto es de fundamental importancia para el cumplimiento de las normas jurídicas, ya que implica que las distintas tareas operativas no se efectúan según impulsos o intuiciones personales no a través de procedimientos escritos, que como se explica mas adelante, se basan, entre otros aspectos, en las exigencias jurídicas aplicables a la tareas de que se trate.

4.2. Mejora continua. Mejora del desempeño. Una vez implementado, el sistema va madurando y se va tornando mas y mas exigente a mediad que pasa el tiempo. Precisamente debido a que la norma requiere el compromiso de la “mejora continua”, y la auditoria periódica del sistema, la organización mejora progresivamente su desempeño ambiental. En efecto, aun cuando la norma, no tiene exigencia concretas de desempeño, el desempeño de la organización mejora si los aspectos y obligaciones ambientales con identificados y gestionadas correctamente. Esto es particularmente cierto en lo que se refiere al cumplimiento de las normas jurídicas. La experiencia confirma que las empresas que han implementado y certificado el sistema de gestión ambiental, conforme a las exigencias de la norma ISO 14.001, han mejorado su desempeño ambiental, y el cumplimiento de sus obligaciones legales.

4.3. Cambio de conductas y actitudes. El sistema de gestión ambiental “actual” sobre la conducta de las personas que integran la organización. Por ello, para implementar con éxito un sistema de gestión ambiental, no basta con escribir procedimientos, lo que por lo general, requiere cambios en la conducta de las personas. Por ejemplo, adaptarse a efectuar una disposición segregada de residuos. En lo que se refiere al cumplimiento de las normas jurídicas, a través del relevamiento de normas, de la redacción de procedimientos, del sistema de auditoria, y de la implementación del sistema en general, también se logran cambios; básicamente que la organización cumpla con lo que la ley exige, que se empiecen a cumplir con exigencias quizás ignoradas, etc.

4.4. Vincular procedimientos operativos, las normas legales y lo sectores encargados de su cumplimientos.

Si el sistema ha sido adecuadamente implementado en el momento de redactar los procedimientos operativos se tiene en cuenta las exigencias derivadas de las

26 normas jurídicas. A titulo de ejemplo, esto significa que cuando se redacta un procedimiento operativo sobre manejo de residuos peligrosos, se tiene en cuenta lo que las normas jurídicas dispones. Asimismo, se identifican los sectores de la organización a los cuales el procedimiento le es aplicable. De ese modo el cumplimiento del procedimiento operativo, que es fácilmente verifícale, garantiza que se esta cumpliendo las normas jurídicas aplicables a esa actividad.

4.5. Efecto multiplicador o expansivo. La norma define en su “Alcance” que...” se aplica a aquellos aspectos ambientales que la organización pueda controlar y sobre los cuales pueda esperarse que tenga influencias” (énfasis agregado). Ahora bien, más allá de la exigencia concreta de la norma, lo que ocurre, es que la organización que ha certificado el sistema “naturalmente” tiende a ejercer influencias sobre sus contratistas en general, y sobre clientes y proveedores. Esta influencia tiene un efecto expansivo o multiplicador que es de fundamental importancia para lograr el cumplimiento de las normas ambientales incluso por organizaciones que no han certificado el sistema. Por otra parte, algunas organizaciones han ido mas allá y obligan a sus proveedores a certificar el sistema: Ej: General Motors Corporation dispuso que para fin del año 2002 todos sus proveedores debieron certificar la norma ISO 14001. Esta política comprendió a 6.000 proveedores. En idéntico sentido Ford Motor Corporation exigió a sus proveedores que certificaran al menor una de sus plantas de las que envías productos a Ford para el final de 2002, y la totalidad de sus plantas de manufactura para el 1 de julio de 2003. Otros fabricantes de autos han establecido requisitos regionales. Por ejemplo Toyota ha exigido a sus proveedores localizados en Japón que implementen el estándar54. Parece contradictorio pero en una escala mucho más baja, la ANEP tiene estudios rigurosos sobre el daño al medio ambiente, pero de exigir coercibilidad en las normas ambientales perjudicaría sus intereses económicos, entre sus proveedores y clientes. El caso de las construcciones de alto riesgo. En conclusión, es de considerar, a la luz de lo expuesto y de la experiencia recogida hasta la fecha, que la implementación y certificación de sistemas de gestión ambiental tendrían una incidencia muy positiva en lograr el voluntario de las normas ambientales. Esto podría reportar un beneficio para la sociedad, un efecto expansivo hacia los contratistas, proveedores y clientes, facilitando la tarea de las autoridades de aplicación, y en definitiva redunda en un beneficio para el planeta en su conjunto. Por ello se entiende que resultaría conveniente que se fijaran incentivos para la adopción de sistemas de gestión ambiental por parte de la comunidad regulada.

4.6. Estado actual de las certificaciones ISO 14001 en el mundo.

Detallamos a continuación la información relativa al estado actual de las certificaciones ISO a nivel mundial, y destacamos la situación de los países

54 ISO 14000Update. Noviembre 1999, Vol V, N° 11.

27 latinoamericanos. esta información ha sido obtenida de la siguiente dirección de Internet www.ecology.or.jp/isoworld. Del cuadro, se aprecia que Brasil, México y Argentina son los países latinoamericano que cuentan con mas organizaciones certificadas con la norma ISO 14001. además de estos países y según la misma fuente: Colombia: 37, Uruguay 22, Chile 17, Perú 13, Venezuela 7 y Ecuador.

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CAPITULO III ___________________________________________________________________________ RESPONDIENDO A LA NORMATIVA AMBIENTAL.

1. ANTECEDENTES DE LA INTERVENCIÓN PUBLICA E HISTORICA JUSTIFICACIÓN ECONÓMICA

Los planteamientos de la economía moderna admiten que en el seno de las economías globalizadoras está justificada la intervención de este denominado el Estado se vuelve incapaz de resolver adecuadamente los problemas que surgen a la hora de alcanzar los diferentes objetivos. En consecuencia, debemos justificar que la degradación medioambiental es un problema de carácter económico ante el que el mercado es incapaz de reaccionar. Parece claro que el crecimiento económico trae causa en la producción, que no es más que un proceso de transformación de recursos, esto es, un proceso de contaminación. Por tanto a mayor crecimiento económico mayor degradación de la calidad del medio ambiente; podríamos decir que es un crecimiento hipotecado, que no contempla la realidad del empobrecimiento del entorno. Este empobrecimiento del entorno es un verdadero coste dentro del proceso de producción. Esta situación supone la pérdida de eficacia del sistema judicial, al quebrarse los presupuestos de plena información de los agentes económicos y de valoración real de los procesos productivos; productos muy baratos en el mercado (a priori más eficientes) no lo serían si tuviéramos en cuenta que realmente su elaboración supone un coste añadido de carácter medioambiental. Nos encontramos con la tarea de conciliar los objetivos de crecimiento económico, eficiencia del sistema productivo y protección del medio ambiente. Nace así la idea de desarrollo sostenible que se inserta en los más modernos textos internacionales. La acción de los poderes públicos puede encaminarse a diversas acciones. Regular, inspeccionar, sancionar serían mecanismos de intervención de carácter directo con los que contarían los poderes públicos para la consecución de los fines medioambientales. Pero ahora vamos a estudiar otros mecanismos, de carácter indirecto, con los que se pretende internalizar dentro del proceso productivo esos costes medioambientales que se había externalizado, al tiempo que se desincentivan las conductas contaminantes mediante la aplicación del concepto económico del principio “quien contamina paga” no debería ser funcional. Este último modelo es el asumido en los últimos acuerdos internacionales sobre la contaminación, a causa de la presión norteamericana y de los países de su órbita, así como por las evidentes dificultades de establecer tributos de carácter internacional. Sin embargo, el modelo de influencias es la base sobre la que se sustentan las nuevas políticas que se están desarrollan en El Salvador por exigencia exterior55.

55 Ver el documento de la AEMA (Agencia Europea del Medio Ambienta) Environmental taxes: recent developments in tools for integration, noviembre de 2000.

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2. FUNDAMENTO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL56 Y LA COLECTIVIDAD La presión social que hemos citado antes, junto a la explicación económica del apartado anterior ha tenido un reflejo definitivo en el ámbito jurídico. Así, las Constituciones modernas tienen referencias en sus textos al medio ambiente. De hecho, en el plano dogmático se discute si el medio ambiente debe ser considerado como uno de los derechos humanos, objeto de una protección especial. Hablamos entonces de los denominados derechos humanos de tercera generación, derechos que son de carácter colectivo, con una titularidad difusa que se proyecta hacia las generaciones futuras. Claramente observado en el art. 117 cn. El tenor de la Constitución Española de 1978 es distinto, aunque eso no quiere decir que brinde una protección deficiente al medio ambiente. El artículo 45, dentro del Capítulo III (“De los principios rectores de la política social y económica”) del Título I de la Constitución Española, establece en su apartado 1º que “todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo”. Continúa estableciendo en el apartado 2º que los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. Finalmente, el apartado 3º ordena que para “quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije, se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado”. No existe un concepto constitucional claro de lo que el medio ambiente significa. El bien jurídico protegido por el artículo 117 cn se refiere sin lugar a dudas al conjunto de elementos naturales de uso común. En cambio, es más discutible si otras realidades, tales como el patrimonio histórico y cultural o el suelo forman parte de ese medio ambiente57. Se configura a través del citado precepto constitucional un derecho-deber de carácter colectivo sobre el medio ambiente, que deberá concretarse en el desarrollo legal que se haga del mismo. Por otra parte, se legitima la intervención de los poderes públicos para ordenar y vigilar las actividades de los particulares que puedan perjudicar al medio ambiente, así como la garantía de su disfrute colectivo. Podemos decir entonces que nos encontramos, además de ante un derecho-deber de los particulares, ante una tarea constitucional encomendada a los poderes públicos. El medio ambiente, entendido como entorno saludable se vincula, a la calidad de vida, esto es, a la dignidad de la persona en general. En los artículos de la ley del medio ambiente indica la vía en la que se desarrollará esta tarea dentro del sector de la legislación disciplinaria medio ambiental. Por un

56 Art. 117 cn: es deber del Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente para garantizar el desarrollo sostenible. Se declara de interes social la protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración o sustitución de los recursos naturales, en los términos que establece la ley. Se prohibe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos. Art. 5 LMA. 57 Este concepto amplio se usa en la legislación sobre impacto ambiental. Al respecto, ver HERRERA MOLINA, P. M., Derecho tributario ambiental, Ed. Marcial Pons, Madrid, 2000, páginas 23 y ss. Art. 5 LMA.

30 lado se establece en el nivel de la obligación de reparación del daño causado al medio ambiente. Esta afirmación está muy cerca, aunque no es lo mismo, del principio contaminador-pagador; en todo caso obliga a establecer un régimen para la imputación de la responsabilidad ambiental. Por otro lado, se legitima en el nivel de ley la protección penal del bien jurídico medio ambiental, y la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas. Notemos que la mención de este precepto al medio ambiente y al régimen jurídico que se prevé no implica la asunción en el nivel de la titularidad del mismo, sino la posibilidad de desarrollar una trama normativa para asegurar el disfrute colectivo del medio ambiente, el uso racional de los recursos (ver desarrollo sostenible), la conservación y defensa del medio, así como su restauración y, finalmente las posibles atribuciones de responsabilidad civil, administrativa o penal. Será una opción del legislador al aplicar estos principios, así como la posible interposición de los recursos, según se establece este párrafo las potestades públicas para la defensa, protección y restauración del medio ambiente aparecen con independencia de la titularidad de los bienes medioambientales.

2.1. PRINCIPIOS DE LA POLITICA NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE.

Entonces que debe entenderse por todo el conglomerado del medio ambiente sobre sus principios y la relación con las normas ambientales: Y como lo dice la misma ley del medio ambiente: “La política nacional del medio ambiente, se fundamentará en los siguientes principios. a) Todos los habitantes tienen derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es obligación del Estado tutelar, promover y defender este derecho de forma activa y sistemática, como requisito para asegurar la armonía entre los seres humanos y la naturaleza. b) El desarrollo económico y social debe ser compatible y equilibrado con el medio ambiente; tomando en consideración el interés social señalado en el Art. 117 de la Constitución. c) Se deberá asegurar el uso sostenible, disponibilidad y calidad de los recursos naturales, como base de un desarrollo sustentable y así mejorar la calidad de vida de la población. d) Es responsabilidad de la sociedad en general, del Estado y de toda persona natural y jurídica, reponer o compensar los recursos naturales que utiliza para asegurar su existencia, satisfacer sus necesidades básicas, de crecimiento y desarrollo, así como enmarcar sus acciones, para atenuar o mitigar su impacto en el medio ambiente; por consiguiente se procurará la eliminación de los patrones de producción y consumo no sostenible; sin defecto de las sanciones a que esta ley diere lugar.

31 e) En la gestión de protección del medio ambiente, prevalecerá el principio de prevención y precaución. f) La contaminación del medio ambiente o alguno de sus elementos, que impida o deteriore sus procesos esenciales, conllevará como obligación la restauración o compensación del daño causado debiendo indemnizar al Estado o a cualquier persona natural o jurídica afectada en su caso, conforme a la presente ley. g) La formulación de la política nacional del medio ambiente, deberá tomar en cuenta las capacidades institucionales del Estado y de las municipalidades, los factores demográficos, los niveles culturales de la población, el grado de contaminación o deterioro de los elementos del ambiente, y la capacidad económica y tecnológica de los sectores productivos del país. h) La gestión pública del medio ambiente debe ser global y transectorial, compartida por las distintas instituciones del Estado, incluyendo los Municipios y apoyada y complementada por la sociedad civil, de acuerdo a lo establecido por esta ley, sus reglamentos y demás leyes de la materia. i) En los procesos productivos o de importación de productos deberá incentivarse la eficiencia ecológica, estimulando el uso racional de los factores productivos y desincentivandose la producción innecesaria de desechos sólidos, el uso ineficiente de energía, del recurso hídrico, así como el desperdicio de materias primas o materiales que pueden reciclarse. j) En la gestión pública del medio ambiente deberá aplicarse el criterio de efectividad, el cual permite alcanzar los beneficios ambientales al menor costo posible y en el menor plazo, conciliando la necesidad de protección del ambiente con las de crecimiento económico. k) Se potencía la obtención del cambio de conducta sobre el castigo con el fin de estimular la creación de una cultura proteccionista del medio ambiente. l) Adoptar regulaciones que permitan la obtención de metas encaminadas a mejorar el medio ambiente, propiciando una amplia gama de opciones posibles para su cumplimiento, apoyados por incentivos económicos que estimulen la generación de acciones minimizantes de los efectos negativos al medio ambiente. m) La educación ambiental se orientará a fomentar la cultura ambientalista a fin de conscientizar a la población sobre la protección, conservación, preservación y restauración del medio ambiente. 3. LA FRONTERA ECONOMICA Y EL USO ABUSIVO AL MEDIO AMBIENTE

3.1. CARACTERIZACIÓN Y CORRESPONDENCIA DE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO AMBIENTAL. Para calificar una correspondencia del desarrollo, globalización, medio ambiente y derecho debe atenderse a su estructura compleja y general: Sin llegar a asumir los

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postulados de esa posición, podría asumirse que los bienes ambientales, con independencia de su titularidad, están vinculados a fines de preservación que garanticen su disfrute por las generaciones futuras. Esta vinculación se fundamenta en el artículo 117 de la Constitución, aunque su desarrollo concreto corresponda al legislador. 4. LA INFLUENCIA ECONOMICA Y LAS INSTITUCIONES ESTATALES

4.1. Preocupación por el medio ambiente en la sociedad salvadoreña:

Se sigue imponiendo voluntades58. En la sociedad actual se han diluido las ideologías, y se ha deshinchado la fortaleza de los movimientos sociales que pudieran exigir cambios, evoluciones o revoluciones totales del modelo de convivencia. Sin embargo, podemos percibir como asuntos concretos en los que se manifiestan posibles situaciones injustas o comprometidas, son objeto de viva preocupación por parte de la ciudadanía, exigiendo la consecuente reacción por parte de los poderes públicos. El caso de las colinas. Así se ha desarrollado durante la segunda mitad del siglo XX una preocupación por el medio ambiente, ante el deterioro creciente de éste que se producía en los países industrializados como contrapartida al crecimiento económico. Un Estado de Bienestar, sustentado (o sustentador, todavía no está claro) en una Sociedad de Bienestar no podía permitir la degradación total del entorno vital del ser humano, pues es a su vez una degradación de la propia persona. Otros lo llaman hegemonías sociales59. Medio ambiente se vincula con la calidad de vida. Pero también se tiene en cuenta la repercusión de las conductas actuales en las generaciones futuras, que no deben ser víctimas de los errores presentes. Se asume una conciencia de la irreparabilidad, a muy largo plazo, de las agresiones medioambientales. Hay una amalgama de leyes nacionales e internacionales, de percepciones que se insertan en la sociedad, dejando patente el interés por la conservación del medio como objetivo prioritario de la comunidad. Los movimientos ecologistas dejan de ser simples grupúsculos para convertirse, en determinados casos, en importantes grupos de presión que cuentan, si no con militancia, sí con un fuerte apoyo social. En los países con un entorno más deteriorado (Centro y Norte de Europa) este apoyo llega a convertirlos en grupos con representación parlamentaria, e incluso gubernativa. Ante esta realidad se expuso la preocupación social por el medio ambiente, los poderes públicos responden habilitando las actuaciones más adecuadas para la consecución de esta finalidad. Caben regulaciones, prohibiciones, sanciones, incentivos, premios, etc. De entre todas estas posibilidades que se ofrecen, la de usar los instrumentos fiscales para conseguir dirigir las conductas de los agentes

58 CFR. WEBER, MAX: Sobre la teoría de las ciencias sociales, Planeta-Agostini, Barcelona, 1989. Pag. 285-289. 59 CFR. FOUCAULT, MICHEL: Estrategias de Poder, EDICION PAIDOS, Barcelona, 1999, pág. 90-95

33 económicos hacia el respeto al medio ambiente es una de las que está siendo en la actualidad objeto de un intenso análisis. La aplicación de las normas ambientales pueden ser un instrumento muy poderoso en mano de los poderes públicos para la consecución de los fines ambientales. Esta materia ha sido tratada con interés por diversas organizaciones del medio ambiente, en cuanto sea una opción que se concilia con el mercado y con los objetivos de eficiencia económica; y por el Derecho, en cuanto la ley ambiental sea conciliable con los principios y conceptos jurídico- coercibles, con la articulación competencial de los Estados, y con las exigencias derivadas de Acuerdos Internacionales.

4.2. LA RESPONSABILIDAD FISCAL.

La misma normativa ambiental lo establece claramente en éstos términos: Art. 106.- La acción penal ambiental es pública y su ejercicio corresponde a la Fiscalía General de la República, sin perjuicio de que las personas naturales o jurídicas puedan ejercitar su derecho de acción personal de acuerdo a lo previsto en la presente Ley y el Código Procesal Penal.

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CAPITULO IV ___________________________________________________________________________ MARCO JURÍDICO NACIONAL E INTERNACIONAL 1. LOS TRATADOS INTERNACIONALES AMBIENTALES Y EL SALVADOR Como bien es sabido, sólo desde fechas relativamente recientes se ha manifestado el interés en materia de medio ambiente. Desde la Conferencia de Estocolmo de 1972 y el Estado en materia de Medio Ambiente, se ha desarrollado paulatinamente una acción política y normativa que responde a los problemas de la contaminación y degradación ambiental, responde exactamente a los principios del derecho y la normativa ambiental. En la actualidad, los Tratados contienen exigencias sobre la política de medio ambiente; además, como dicha política puede afectar a la consecución del mercado interior, los criterios de éste deben ser tomados en cuenta con objeto de determinar la compatibilidad de las medidas medio ambientales, en concreto, de las de carácter legal, con los Tratados. A continuación vamos a hacer una breve reseña de los principios de carácter medio ambiental que se recogen en los Tratados, haciendo especial hincapié en el principio quien contamina paga, para seguidamente analizar las normas relativas al mercado interior que condicionarán las futuras medidas legales nacionales de carácter ambiental. Existe pues, demasiada evidencia en las relaciones económicas y jurídicas60. 2. PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA DE MEDIO AMBIENTE EN LOS TRATADOS. La introducción del elemento ambiental en el Derecho originario se produjo en el Acta Única Europea, refrendándose en las sucesivas modificaciones de los Tratados. Hoy encontramos estas realidades en la ley del medio ambiente. Aquí el poderío61 internacional es mas que una evidencia precisa.

2.1. Principio de nivel de protección elevado. En sus primeros artículos incluye dentro de las misiones la de promover un alto nivel de protección de mejora de la calidad del medio ambiente. Este precepto está dirigido a evitar un estancamiento de la armonización ambiental basado en niveles mínimos, orientando a los Estados miembros al establecimiento de las medidas más eficaces de protección ambiental en función de los avances técnicos y de las exigencias locales y regionales. Este principio es así un criterio interpretativo para resolver los conflictos entre la protección ambiental y otros objetivos, aunque no supone la primacía jerárquica de aquella.

60 CFR. MARX, KARL & ENGELS, FEDERICO: Obras escogidas, volumen 123, EDICION PROGRESO, MOSCU 1978 PAG. 201-210. 61 CFR. NIETZCHE, FEDERICO: La voluntad de poderío, EDICION EDAF, MADRID 1998, PAG. 554.

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2.2. Los principios de cautela y acción preventiva.

Es el Estado el de mayor responsabilidad62. Estos principios, recogidos en la ley, pretenden evitar los riesgos de daños ambientales, así como impedir el futuro agotamiento de los recursos naturales. Su aplicación es viable incluso en los casos en los que no exista una plena certeza científica de los efectos en el medio ambiente de una determinada actividad. Esto puede relacionarse con las sanciones ambientales; cuando no existe esa certeza sobre los efectos medio ambientales es más apropiada la adopción de medidas desincentivadoras, en vez de prohibiciones que deberían plantearse sólo ante daños reales y conocidos.

2.3. Principio de actuación en la fuente Este principio también se relaciona con un criterio de prevención, ya que busca evitar que la lesión ambiental se produzca, como alternativa ventajosa a la reparación del daño causado. También existe relación con el principio quien contamina paga: las medidas de protección ambiental deben incidir sobre el agente contaminante para que éste modifique su conducta. Amparándose en este principio, la constitución ha interpretado que se puede prohibir la importación de residuos, sin que sea esta una restricción al mercado interior de carácter discriminatorio. Sin embargo, no parece que pudiera justificar el establecimiento de tributos sobre los residuos, pues esta medida lesionaría las libertades comunitarias sin asegurar la eliminación de los residuos en la fuente. Sí que podría en cambio incidir en la configuración de los hechos imponibles y de los elementos cuantitativos.

2.4. Principio quien contamina paga. ¿puede pagar la capa de ozono?.

El principio quien contamina paga es el principio que guarda una mayor relación con la ley ambiental, pues no debería ser así, tanto desde su perspectiva económica como desde la jurídica. Antes hemos mencionado como el principio quien contamina paga nace el ámbito de las ciencias económicas, pretendiendo reflejar en el precio de las actividades y productos contaminantes causadas por el deterioro del medio ambiente. El desarrollo del principio quien contamina paga se proyecta sobre instrumentos de protección ambiental, como la responsabilidad penal y civil por daños al medio ambiente; pero especialmente sobre el ordenamiento jurídico-financiero y sobre las concretas categorías legales preexistentes (hecho imponible, base imponible, incentivos fiscales, subvenciones). Hay que tener además en cuenta que este principio debe de conciliarse con los principios de justicia y solidaridad. Debe quedar claro que nos encontramos ante un principio que obliga al resultado, esto es, a que los costes de la contaminación

62 CFR. AMIN, SAMIR: El capitalismo en la era de la globalización. Geopolítica del Caos. TEMAS DE DEBATE –LE MONDE DIPLOMATIQUE. MADRID 1999.

36 recaigan en el agente causante con la finalidad de evitar así la contaminación misma. Por eso debería ser como el mejor medio para introducir el interés ambiental en el ordenamiento jurídico.

3. EL SALVADOR Y EL ACTA UNICA EUROPEA BASE PARA SUS PRINCIPIOS AMBIENTALES

Con el Acta Única Europea comienza la “constitucionalización” de los principios medioambientales, cuya redacción se ha ido matizando hasta el momento actual. Estos principios se integran en los ordenamientos de los Estados Miembros, de tal manera que bien habríamos podido tratarlos al hablar del fundamento jurídico de la protección medioambiental, pero todo este fenómeno debe entenderse como parte de la globalización63.

3.1. Base general de los principios de la Ley del medio ambiente de El Salvador.

El Primer Programa de Acción en Materia Ambiental, aprobado en 1973, es el primer texto de carácter jurídico sobre materia ambiental dictado por las Comunidades Europeas.

3.2. Límites derivados de la LMA. Ya se ha indicado que la característica definitoria de una ley no aplicable ambiental es por la influencias de ciertos intereses, por las llamadas libertades económicas comunitarias y de distorsionar la competencia. Por lo que hay que vivir contra corriente64. 4. LA VIA ADMINISTRATIVA

Art. 91.- El procedimiento administrativo sancionatorio se iniciará de oficio, por denuncia o por aviso ante el Ministerio.

Cuando la Policía Nacional Civil, Concejos Municipales, Fiscalía General de la República o Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, tuvieren conocimiento por cualquier medio de una infracción ambiental, procederán de inmediato a inspeccionar el lugar o lugares donde se hubiese cometido la infracción. El acta de inspección que al efecto se levante, constituirá prueba del cometimiento de la misma.

Se presume la inocencia del supuesto infractor durante todo el procedimiento sancionatorio.

4.1. ACTUACIONES PREVIAS

63 CFR. BECK, ULRICH: ¿Qué es la globalización?, EDIC. PAIDOS, BARCELONA, 1998. PAG. 487. 64 CFR. PEREZ, MIGUEL, LUIS: VIVIR CONTRA CORRIENTE, EDIC. AMYCOS, MADRID, 2001 PAG.54-60.

37 Art. 92. - Con anterioridad a la iniciación del procedimiento sancionatorio, se podrán efectuar actuaciones previas por parte de funcionarios del Ministerio con competencia para investigar, averiguar, inspeccionar en materia ambiental, con el propósito de determinar con carácter preliminar la concurrencia de circunstancias que lo justifiquen.

4.2 INSTRUCCIÓN Y SUSTANCIACION DEL PROCEDIMIENTO

Art. 93. - La instrucción del procedimiento se ordenará mediante resolución motivada, en la que se indique, por lo menos, lo siguiente:

a) El funcionario que ordena la instrucción con expresión de lugar y fecha de la resolución;

b) Nombramiento del instructor del procedimiento, que actuará por delegación y del secretario de actuaciones que tendrá asimismo las atribuciones de notificador;

c) Exposición suscinta de los hechos que justifican la instrucción, la clase de infracción que se constituye y la sanción que pudiere corresponder;

d) Indicación del derecho de vista de las actuaciones, de alegar e invocar las leyes y demás motivaciones jurídicas que justifiquen lo actuado por el presunto infractor, a aportar pruebas de descargo, a hacer uso de la audiencia y de las demás garantías que conforman el debido proceso legal; y

e) Las medidas de carácter provisional que se hayan adoptado.

La resolución que ordene la instrucción se notificará al presunto infractor observando las formalidades que establece el inciso 3° del artículo 220 del Código de Procedimientos Civiles. En el acto de la notificación se le entregará copia del acta que al efecto se levante y de las actuaciones previas, si las hubiere.

Los inculpados dispondrán del plazo de quince días, a contar del siguiente de la notificación citada en el inciso anterior para aportar las alegaciones, documentos e informaciones que estimen convenientes y propondrán los medios probatorios de los que pretendan hacerse valer y señalarán los hechos que pretendan probar.

Precluído el período de alegaciones se abrirá a pruebas el procedimiento por el plazo de diez días hábiles.

. 4.3. VALORACION DE LA PRUEBA

Art. 94. -Los informes de los funcionarios del medio ambiente constituyen medios probatorios. La prueba se evaluará de conformidad a las reglas de la sana crítica.

4.4. MOTIVACION DE LA RESOLUCIÓN

38 Art. 95. - La resolución que decida la procedencia o improcedencia de las sanciones administrativas será debidamente motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas por las partes.

4.5. VALUO DE DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE

Art. 96.- Siempre que se imponga una sanción administrativa se ordenará al infractor la restauración, restitución o reparación del daño causado al ambiente, concediéndole un plazo prudencial para hacerlo. Caso de incumplimiento se procederá a determinar por peritos nombrados por el Ministerio, el valor de la inversión que debe ser destinada a tales objetivos.

La certificación del valúo y de la resolución que ordena la restauración, restitución o reparación del daño tendrá fuerza ejecutiva contra el infractor.

4.6. RECURSO DE REVISIÓN

Art. 97. - Toda resolución pronunciada en la fase administrativa admitirá el recurso de revisión, el cual conocerá y resolverá el Ministro con vista de autos dentro del plazo de diez días hábiles. El plazo para interponerlo será de cinco días hábiles contados a partir de la notificación y tendrá carácter optativo para efectos de la acción Contencioso Administrativo.

4.7. SANCION MINIMA

Art. 98. - En cualquier estado del procedimiento el presunto infractor podrá reconocer que ha cometido la infracción que se le atribuye y si restaurare o reparare el daño causado al medio ambiente e indemnizare a los particulares que hubiesen sufrido perjuicios, se le impondrá la sanción mínima. 5. LA VIA JUDICIAL

5.1. PROCEDIMIENTO JUDICIAL

Art. 99. - La jurisdicción ambiental para conocer y resolver las acciones a través de las cuales se deduzca la responsabilidad civil derivada de actos que atenten contra el medio ambiente corresponde:

a) A los Tribunales Agroambientales de Primera Instancia; y

b) A las Cámaras Agro-ambientales de Segunda Instancia con asiento en la ciudad de San Salvador, para que conozcan en grado de apelación de las sentencias de los Tribunales Agro-ambientales de Primera Instancia. También conocerán en Primera Instancia de las demandas que se incoen conjuntamente contra los funcionarios públicos y el Estado, en su calidad de garante subsidiario.

5.2. ACCION Y RESPONSABILIDAD CIVIL

39 Art. 100. - El Estado, entes descentralizados y toda persona natural o jurídica que por acción u omisión deteriore el medio ambiente, está obligado a reparar los daños y perjuicios ocasionados.

Cuando sea posible, deberá restaurar los ecosistemas dañados o realizar acciones compensatorias en los casos que el daño sea irreversible.

Cuando se tratare de una sociedad u otra persona jurídica colectiva, los actos de sus administradores, trabajadores y empresas con quienes tengan relaciones contractuales, se presume legalmente que actúan por su orden y mandato; en consecuencia, responden solidariamente por los daños ambientales causados.

Los contratistas y subcontratistas también responden solidariamente.

Tratándose de actos de funcionarios y empleados públicos responderán éstos directa y principalmente; y, el Estado en forma subsidiaria.

5.3. EJERCICIO DE LA ACCION CIVIL

Art. 101. - La acción civil de reparación de daños ambientales causados a la comunidad podrá ser ejercida por:

a) La persona natural o jurídica que haya sufrido el daño de manera directa e inmediata;

b) Por cinco ciudadanos miembros de una comunidad que carezca de personalidad jurídica, debiendo adjuntar a la demanda los nombres y apellidos, número de cédulas, lugar de residencia, firma o huella digital del pulgar de la mano derecha de las personas que conforman la comunidad; y

c) El Fiscal General de la República así como la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos.

5.4. PROCEDIMIENTO DE JUICIO SUMARIO

Art. 102. - Las acciones civiles contempladas en esta ley se tramitarán en juicio sumario, en la forma establecida en el Código de Procedimientos Civiles teniendo el Juez la facultad de recabar las pruebas que considere pertinentes que le permitan establecer los extremos de los hechos controvertidos en el proceso.

Las pruebas se evaluarán de conformidad a las reglas de la sana crítica.

Los informes de autoridades en el ejercicio de sus funciones constituirán, en los juicios ambientales, un medio probatorio de carácter especial.

5.5. EFECTOS DE LA SENTENCIA DEFINITIVA

40 Art. 103.- Cuando la demandante fuese una comunidad sin personalidad jurídica, la sentencia definitiva que se pronuncia perjudica o aprovecha, según sea el caso, a todos los miembros de la comunidad.

5.6. RECURSO DE APELACIÓN

Art. 104.- La sentencia definitiva será apelable en efecto devolutivo y se tramitará de conformidad a lo establecido en el Código de Procedimientos Civiles.

5.7. LA ACTUACIÓN DE OFICIO 5.8. RESPONSABILIDAD PENAL

Art. 105.- El que como consecuencia de infringir las disposiciones establecidas en la presente ley incurriere en delito, será sancionado de conformidad a lo establecido en el Código Penal.

5.9 ACCION PENAL

Art. 106.- La acción penal ambiental es pública y su ejercicio corresponde a la Fiscalía General de la República, sin perjuicio de que las personas naturales o jurídicas puedan ejercitar su derecho de acción personal de acuerdo a lo previsto en la presente Ley y el Código Procesal Penal. Como claramente se establece: “Código Penal: Delitos relativos a la ordenación del Territorio, la protección de los recursos naturales

y el medio ambiente”.

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CAPITULO IV ___________________________________________________________________________

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El estado de la legislación ambiental no es efectivo en el país. En efecto, mientras en algunos sectores de la actividad económica y en algunas ocasiones ha habido una proliferación de políticas y normas ambientales pero sin eficacia, de todas formas el avance ha sido mínimo. Sin embargo, la gran producción de normas no implica necesariamente mayor protección ambiental. De hecho muchas normas no son prácticas, otras se limitan a expresiones de deseos, y en otros casos se establecen mecanismos complejos65, largos y burocráticos que mínima incidencia le hacen a la protección del ambiente. El Estado debe ser eficaz en el cumplimientos de las normas legales sobre aquellas áreas naturales protegidas ya que son partes del territorio nacional legalmente establecida con el objeto de posibilitar la conservación, el manejo sostenible y restauración de la flora y la fauna silvestre, recursos conexos y sus interacciones naturales y culturales, que tengan alta significación por su función o sus valores genéticos, históricos, escénicos, recreativos, arqueológicos y protectores, de tal manera que preserven el estado natural de las comunidades bióticas y los fenómenos geomorfológicos únicos. No debe prevalecer la función compensatoria, entiéndese por estos al Conjunto de Mecanismos que el Estado y la población puede adoptar conforme a la ley para reponer o compensar los impactos inevitables que cause su presencia en el medio ambiente. Las compensaciones pueden ser efectuadas en forma directa o a través de agentes especializados, en el sitio del impacto, en zonas aledañas o en zonas más propicias para su reposición o recuperación sino aplicar las leyes. Tener plena conciencia del daño ambiental, la cual es toda pérdida, disminución, deterioro o perjuicio que se ocasione al ambiente o a uno o más de sus componentes, en contravención a las normas legales. El daño podrá ser grave cuando ponga en peligro la salud de grupos humanos, ecosistema o especies de flora y fauna e irreversible, cuando los efectos que produzca sean irreparables y definitivos. El Estado debe verificar en sus planes la dimensión ambiental, la cual es una Estrecha interrelación que debe existir entre el ambiente y el desarrollo; indica una característica que debe tener todo plan de desarrollo, bien sea local, regional, nacional o global, y que se expresa en la necesidad de tener en cuenta la situación

65 ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL: Instrumento de diagnóstico, evaluación, planificación y control, constituido por un conjunto de actividades técnicas y científicas realizadas por un equipo multidisciplinario, destinadas a la identificación, predicción y control de los impactos ambientales, positivos y negativos, de una actividad, obra o proyecto, durante todo su ciclo vital, y sus alternativas, presentado en un informe técnico y realizado según los criterios estable-cidos legalmente, art. 5 de la Ley del Medio ambiente.

42 ambiental existente y su proyección futura, incorporando elementos de manera integral en el proceso de planificación y aplicación práctica. Se requiere de una nueva generación con bases en la educación ambiental y esto debe entenderse como el Proceso de formación ambiental ciudadana, formal, no formal e informal, para la toma de conciencia y el desarrollo de valores, concepto y actitudes frente a la protección, conservación o restauración, y el uso sostenible de los recursos naturales y el medio ambiente. La ANEP debe flexibilizar sus estrategias económicas y tomar los estudios de impacto ambiental como: Instrumento de diagnóstico, evaluación, planificación y control, constituido por un conjunto de actividades técnicas y científicas realizadas por un equipo multidisciplinario, destinadas a la identificación, predicción y control de los impactos ambientales, positivos y negativos, de una actividad, obra o proyecto, durante todo su ciclo vital, y sus alternativas, presentado en un informe técnico y realizado según los criterios establecidos legalmente.

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1. Ver el documento de la AEMA (Agencia Europea del Medio Ambienta) Environmental taxes: recent

developments in tools for integration, noviembre de 2000.

2. Este concepto amplio se usa en la legislación sobre impacto ambiental. Al respecto, ver ERRERA MOLINA,

P. M., Derecho tributario ambiental, Ed. Marcial Pons, Madrid, 2000, páginas 23 y ss.

3. Ver VAQUERA GARCÍA,A., Fiscalidad y medio ambiente, Ed. Lex Nova, Valladolid, 1999, página 122 y ss.

4. EMBID IRUJO,A., La fiscalidad ambiental y los principios de su régimen jurídico, RAP nº 148.

5. V. HERRERA MOLINA, op. cit.

6. HERRERA MOLINA, op. cit., pag. 61.

7. Ver AEMA op. cit., y HERRERA MOLINA, op. cit., pag. 45.