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1 Universidad de los Andes Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo-CIDER Maestría en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA: CONCEPTO Y REALIDADES Presentado por: Rosa Yelena Granja Rodríguez Director: Javier Armando Pineda Duque Profesor Asociado, Cider Bogotá, Octubre de 2017
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Universidad de los Andes
Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo-CIDER
Maestría en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo
ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA:
CONCEPTO Y REALIDADES
Presentado por:
Rosa Yelena Granja Rodríguez
Director:
Javier Armando Pineda Duque
Profesor Asociado, Cider
Bogotá, Octubre de 2017
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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 3
1 MARCO CONCEPTUAL ....................................................................................................... 6
1.1. Aproximación al concepto de solidaridad ............................................................................ 6
1.2. Economía y economía solidaria ........................................................................................... 8
1.3. Organizaciones solidarias ................................................................................................... 12
1.4. Las políticas públicas para la economía solidaria .............................................................. 14
2. MARCO CONTEXTUAL ........................................................................................................ 19
3. METODOLOGÍA ..................................................................................................................... 21
3.1. Validez y Confiabilidad ..................................................................................................... 23
4. INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA ............. 24
4.1. Presentación histórica de la Institucionalización del concepto de Economía Solidaria ..... 24
4.1.1. Construcción del concepto de economía solidaria en la Ley 454/1998 ...................... 32
5. LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA EN LAS POLÌTICAS
PÚBLICAS Y EL DESARROLLO DEL SECTOR ..................................................................... 35
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................................... 52
ANEXO A. PERFILES DE LOS ENTREVISTADOS ................................................................ 56
ANEXO B. NORMATIVIDAD LINEA DE TIEMPO. CONSTRUCCIÓN DEL CONCEPTO
DE ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA ....................................................................... 57
ANEXO C. RELACIÓN DE DOCUMENTOS UTILIZADOS COMO FUENTES DE LAS
UNIDADES DE ANÁLISIS......................................................................................................... 59
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.......................................................................................... 60
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INTRODUCCIÓN
En el mundo se viene discutiendo y reconociendo el importante papel que cumplen la
solidaridad, la economía solidaria y las diversas formas de organización social y empresarial que
esta adopta, las cuales contribuyen a la inclusión social, facilitan la distribución democrática de
la riqueza, la propiedad y fortalecen la cohesión social. Se reconoce que la economía solidaria
contribuye a un modelo económico más democrático e incluyente, a una economía más plural
que contribuye a identificar al ser humano como actor y fin de la economía.
Desde principios del siglo XX predominó en Colombia una mirada de la economía solidaria a
partir básicamente de la experiencia e impulso del cooperativismo, logrando su desarrollo y
expansión, la definición de políticas, normas e instituciones para su fomento y supervisión. A
finales de la década de los setenta y comienzos de los ochenta el concepto de “economía
solidaria” y el reconocimiento a otras formas de organización solidaria se plantea con más
amplitud, consolidándose en la década de los noventa, hecho que se evidencia en los programas
de gobierno y la normatividad formulada: el proyecto Col 76/016, el Decálogo de la Nueva
Política cooperativa (1980), el decreto 2620 (1980), los decretos 3143 y 3381 (1981), el Plan
Nacional de Desarrollo Cooperativo (1982), la Ley 79 (1988), los decretos 1333, 1480, 1481,
1482 (1989), el Conpes 2823 (1995) y la Ley 454 (1998).
Sin embargo, es a partir de la Ley 454 de 1998 que en el país se establece una mirada conceptual
que ha venido entendiendo la economía solidaria como ciertas formas asociativas reconocidas
jurídicamente y no por lo sustantivo de los actos económicos. Es decir, solo por las maneras de
asociarse legalmente, más no por las prácticas económicas.
Tal visión contribuyó a fragmentar las organizaciones sociales, generando un debate
acerca de quién se reconoce o no como parte de la economía solidaria, a partir del criterio de si
se está asociado a una forma específica de organización jurídica, excluyendo en muchas
ocasiones organizaciones sociales sin ánimo de lucro que realizan prácticas económicas
solidarias. Esta fragmentación lleva, en consecuencia, a no reconocer en su amplitud el impacto
que tienen las prácticas económicas solidarias en la economía nacional.
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Adicionalmente, los paradigmas económicos y empresariales predominantes han llevado
a esquematizar las formas como se ejerce la solidaridad y se hace economía fundamentadas en
principios solidarios. El desconocimiento de la importancia de la solidaridad en una sociedad, de
su impacto en la vida social, económica, política y cultural, ha llevado a ver y medir la economía
solidaria, y las organizaciones que la ejercen, con los mismos parámetros del modelo económico
y empresarial lucrativo predominante.
Esta manera de ver la economía solidaria generó una visión desde el Estado que ve en ella
y sus organizaciones, un instrumento marginal que ayuda a resolver las llamadas por Henry
Sidgwick (1958) “fallas de mercado”. En esta visión, la economía solidaria constituye un sector
marginal que poco aporta a la economía general convencionalmente establecida. Mientras tanto,
la economía solidaria es excluida de las macro políticas económicas y sociales, donde el mercado
y el modelo lucrativo son hegemónicos. Lo anterior ha marcado el desarrollo de las políticas,
normas e instituciones públicas para la economía solidaria en Colombia, dirigiendo su accionar
fundamentalmente hacia cierto tipo de organizaciones, definiendo políticas públicas “mutiladas”
que poco impacto presentan en el desarrollo y transformación de la sociedad y de este sector en
particular.
Estamos pues, ante la urgencia y el reto de revisar nuestros conceptos y paradigmas, para
poder entender las nuevas formas de cómo realizar la economía solidaria y propiciar mayores y
más profundas transformaciones en la sociedad, como políticas públicas de mayor alcance para
esta.
Lo anterior, plantea la necesidad de investigar el proceso por el cual se institucionalizó en
el país este concepto de economía solidaria y sus efectos en el diseño y desarrollo de políticas
públicas para este sector. En la Ley 454 de 1998 (art. 2), ley marco de la economía solidaria, esta
se define como; “sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de
fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias
solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser
humano, como sujeto, actor y fin de la economía”.
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El presente trabajo busca responder la pregunta de investigación: ¿qué tanto ha influido la
institucionalización del concepto de economía solidaria, en el desarrollo del sector solidario,
como en el diseño y avance de las políticas públicas para la economía solidaria?
En tal sentido, este trabajo tiene como objetivo general analizar la institucionalización del
concepto de economía solidaria en Colombia definido en la Ley 454 de 1998, sus implicaciones
en las políticas públicas y en el desarrollo de la economía solidaria en el país. Como objetivos
específicos se plantean:
Indagar cómo se llegó a la institucionalización del concepto de economía solidaria
expresado en la Ley 454 de 1998.
Identificar las implicaciones que ha tenido la institucionalización de la economía
solidaria en el desarrollo de las políticas públicas para este sector en Colombia desde la
formulación de la Ley 454 de 1998.
Analizar cómo ha sido el desarrollo de la economía solidaria en Colombia a partir de las
políticas públicas formuladas o implementadas.
La primera parte de este documento contiene el marco conceptual que comprende cuatro
categorías: la primera, realiza una aproximación al concepto de solidaridad, para luego revisar
los conceptos de economía y economía solidaria; la tercera, revisa la categoría de las
organizaciones solidarias y la cuarta, hace referencia a las políticas públicas que se han
formulado para este sector. Culmina este trabajo con el marco contextual, el cual presenta un
panorama de la organización del sector de la economía solidaria en Colombia y algunas
aproximaciones a la normatividad y las políticas públicas en el país, para dicho sector.
La segunda parte del documento describe la metodología de la investigación, la que servirá
de guía en el desarrollo de esta indagación. La tercera parte del documento presenta los
resultados de la información recolectada y analizada. Y, finalmente, se presentan algunas
conclusiones.
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1 MARCO CONCEPTUAL
1.1. Aproximación al concepto de solidaridad
A pesar de la importancia que la solidaridad tiene para el ser humano, esta ha sido poco
estudiada en la sociedad moderna. Desde los antiguos a los recientes filósofos se ha planteado la
reflexión sobre individuo y comunidad, individualismo y solidaridad. Este debate ha llevado al
desarrollo de una de las principales ramas de la filosofía, la ética, que se ocupa del estudio
racional de la moral, la virtud, el deber, la felicidad y el buen vivir. Como plantea Sheldon
(2002), desde que Platón advirtió que la indagación acerca de la vida buena del individuo se
relacionaba inevitablemente con una indagación convergente (y no paralela) acerca de la
comunidad buena, se ha mantenido una íntima y continua vinculación entre la filosofía en
general y la filosofía política.
Tal como lo plantea Elizalde (2006), el término solidaridad aparece a fines del siglo
XVII. A principios del siglo siguiente, se amplía su uso y significado como sustituto del término
cristiano de caridad y a mediados del siglo XIX su utilización comienza a hacerse frecuente tras
el uso de la misma por Comte y Durkheim. A partir de entonces se difunde al resto de idiomas,
entre los cuales está el castellano.
A lo largo de estos siglos la palabra solidaridad se irá cargando de otros sentidos, pasando de las
viejas concepciones originarias del ámbito de la construcción y el derecho, a expresar realidades
sociológicas y a referirse a un valor y principio ético (Elizalde 2006, p. 2).
Una aproximación etimológica al concepto de solidaridad proviene del latín solidum
(sólido) o “unido a” para hacer referencia a algo que está integrado, desde este punto de vista hay
dos universos significativos: el de la construcción (algo construido sólidamente) y el de la
jurisprudencia (obligaciones contraídas in solidum, es decir conjuntamente). Del primero
quedará la lógica orgánica en el concepto de solidaridad: la unidad de un todo en el que las partes
están sólidamente trabadas. Del segundo se evidencia la exigencia de compartir el destino entre
las personas implicadas (Elizalde, 2006). Por tanto, la solidaridad se puede entender cómo hacer
algo en conjunto, con espíritu comunitario y asociativo. Así mismo, la solidaridad se asocia con
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el altruismo, para distinguir aquellas acciones que se hacen no en beneficio propio, sino en
beneficio del prójimo (Guerra, 2006, p. 4).
La solidaridad es también una construcción cultural y social. Emilie Durkheim señala la
existencia de dos tipos de solidaridad: la mecánica y la orgánica. La solidaridad mecánica está
vinculada a las formas sociales más primitivas, la conexión entre los individuos (esto es el orden
que configura la estructura social) se obtiene sobre la base de su escasa diferenciación. Es una
solidaridad construida a partir de semejanzas y, por lo tanto, de la existencia de pocas
posibilidades de conflicto. A su vez la solidaridad orgánica es más compleja. Supone la
diferenciación entre individuos y como consecuencia la recurrencia de conflictos entre ellos, que
solo pueden ser zanjados si hay alguna autoridad que fije los límites (Durkheim citado por
Elizalde 2006, p. 2).
Desde que Emilie Durkheim planteó su teoría de la solidaridad orgánica y la solidaridad
mecánica, los sociólogos no han dejado de debatir sobre su papel en la cohesión social y el
desarrollo social. La solidaridad es entonces concebida como una fuerza social que contribuye a
la cohesión de la vida social; coincidiendo con el concepto de capital social planteado por
Coleman (1988), quien define este como “aspectos de las relaciones sociales, que constituyen
recursos intangibles inherentes a ellas y que pueden ser apropiados o usados por los actores en su
beneficio”. Coleman, también planteó que a diferencia de otras formas de capital, el capital
social “yace en la estructura de relaciones entre actores” (Coleman, 1988).
Lo anterior, deja ver como la solidaridad, el capital social y la economía solidaria son
una construcción humana y social; y que lo económico contemporáneamente como quehacer
humano y social está cada vez más lejos de la acción solidaria. Lo que hace urgente que la
solidaridad sea el elemento que humanice el ejercicio económico a través de la propuesta
económica solidaria.
Así, precisar lo que se entiende en el presente documento como solidaridad, permite
acercarse al concepto de economía solidaria, dado que la solidaridad se expresa también en
formas y prácticas económicas.
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1.2. Economía y economía solidaria
La acepción de los dos términos, economía y solidaridad, tal como lo planteara Luis
Razeto (1996) refiere, que mientras la economía está inserta en un lenguaje fáctico y en un
discurso científico, la solidaridad está inmersa en un lenguaje valórico y un discurso ético. Esto
presenta una evidente separación entre la economía y la solidaridad ya que cuando se habla de
economía tal como lo consideraran los economistas clásicos se refiere al libre mercado como
forma natural en el funcionamiento de la economía produciendo progreso y prosperidad. Alude
cotidianamente a la utilidad, la escasez, los intereses, la propiedad, las necesidades, la
competencia, el conflicto o la ganancia. Y aunque no distante del discurso económico, las
referencias a la ética, los valores que aparecen frecuentemente en relación con la economía son:
la justicia distributiva, la igualdad de oportunidades, los derechos personales y colectivos, y no,
la solidaridad o la fraternidad como parte del entramado ético de la economía.
La literatura sobre economía solidaria es diversa, lo que lleva a encontrar autores que la
definen de distintas maneras. De acuerdo con Guerra (2002, p. 3) existen especialmente dos
vertientes teóricas con respecto a la economía solidaria, la latinoamericana y la europea. El
término economía solidaria fue acuñado en América Latina en la década de los ochenta y ha sido
utilizado como protagonista en las reflexiones actuales sobre los modelos de desarrollo. Este
término se interiorizó con fundamentos teóricos, a través de las obras de Luis Razeto en Chile,
los aportes de la Confederación Latinoamericana de Cooperativas de Trabajadores en Colombia
y los distintos actores que desde la creación de los movimientos sociales en Brasil
desencadenaron la interiorización del mismo en los noventa, y, de manera más tardía, se habla de
economía solidaria o social en países como Argentina, Bolivia, Ecuador y Perú (Guerra, 2002, p.
7).
El concepto de economía solidaria es un término nuevo, que hoy tiene identidad propia,
que da cuenta de un conjunto de experiencias económicas guiadas por una racionalidad
alternativa al actual modelo hegemónico de desarrollo económico capitalista. Podría definirse la
economía solidaria como un modo especial y distinto de hacer economía, que por sus
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características propias se considera una opción respecto de los modos capitalista y estatista
predominantes en los mercados determinados.
En esa línea plantea Luis Razeto:
Lo que se busca es que la solidaridad se introduzca en la economía misma, y que opere y actúe en
las diversas fases del ciclo económico, o sea, en la producción, circulación, consumo y acumulación. Ello
implica producir con solidaridad, distribuir con solidaridad, consumir con solidaridad, acumular y
desarrollar con solidaridad. Y que se introduzca y comparezca también en la teoría económica, superando
una ausencia muy notoria en una disciplina en la cual el concepto de solidaridad pareciera no encajar
apropiadamente. Pero como la economía tiene tantos aspectos y dimensiones y está constituida por tantos
sujetos, procesos y actividades, así como la solidaridad tiene tantas maneras de manifestarse, la economía
solidaria no será un modo definido y único de actividades y unidades económicas. Por el contrario,
muchas y muy variadas son las formas y modos de la economía de la solidaridad (1996, p. 2. Cursivas de
la autora).
Para Razeto (1996) la solidaridad se va a manifestar en todo el ciclo económico en la
producción, distribución y consumo. En el plano de la producción, el elemento sustancial o
categoría organizadora va a ser la cooperación:
[S]se manifiesta en la cooperación en el trabajo, que acrecienta la eficiencia de la fuerza laboral;
en el uso compartido de conocimientos e informaciones que da lugar a un importante elemento de
creatividad social; en la adopción colectiva de decisiones, en una mejor integración funcional de
los distintos componentes funcionales de la empresa, que reduce la conflictividad y los costos que
de ésta derivan; en la satisfacción de necesidades de convivencia y participación, que implica que
la operación de la empresa proporciona a sus integrantes una serie de beneficios adicionales no
contabilizables monetariamente, pero reales y efectivos; en el desarrollo personal de los sujetos
involucrados en las empresas, derivados de la comunicación e intercambio entre personalidades
distintas, etc. (Razeto 1996, p. 32).
En el plano de la distribución, lo distintivo de la economía solidaria consiste en que los
recursos productivos y los bienes y servicios producidos, fluyen, se asignan y distribuyen, no
solamente por medio de las relaciones de intercambio valoradas monetariamente (como sucede
en el sector capitalista), sino también mediante otras relaciones económicas que permiten una
mayor integración social. En concreto Razeto distingue:
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Donaciones: esto es, transferencias unilaterales por la cual una parte (donante) transfiere a otra
(beneficiario) un bien o un servicio sin esperar una contrapartida. Las donaciones, desconocidas
por la economía convencional en sus análisis mercantiles, sin embargo, constituyen una relación
absolutamente fundamental en cualquier mercado.
Reciprocidad: transferencias bidireccionales entre sujetos ligados por lazos extraeconómicos de
amistad y confianza, que no implican el establecimiento de equivalencias formales entre los
valores.
Comensalidad: transferencias pluri-direccionales entre distintos sujetos que constituyen un grupo
humano integrado por vínculos familiares, religiosos, sociales, culturales, etc. Los bienes, señala
Razeto, fluyen libremente en términos de compartir, distribuir y utilizar en función de
necesidades individuales o comunes.
Cooperación: transferencias bidireccionales múltiples, de bienes o servicios aportados por sujetos
individuales a un sujeto colectivo del que forman parte. A posteriori, el sujeto colectivo compensa
a cada uno según su contribución. Es el esquema de la distribución en cooperativas (1996, p. 32).
En el proceso de consumo, la solidaridad se verifica en una particular forma de consumir que
se apoya en una cultura diferente a la predominante en cuanto a satisfacción de las necesidades.
Algunos rasgos distintivos en la materia son la preferencia por el consumo comunitario sobre el
individual; la integridad en la satisfacción de las necesidades de distinto tipo. En algunas formas
populares de economía solidaria se destaca la proximidad entre producción y consumo; y
finalmente, se señala que en estos casos el consumo tiende cualitativamente a la simplicidad y
austeridad. Incluso esto lleva a una valoración mucho mayor de los “problemas ecológicos” de
tal forma que la economía solidaria muestra un compromiso mayor por la sostenibilidad no solo
en la producción, sino también en el consumo.
Con relación a la tendencia teórica europea:
[…] el desarrollo que ha tenido el concepto de economía solidaria ha sido distinto y más tardío. Si
bien han tenido una tradición mucho más rica y antigua en otras variantes, como es el caso del
cooperativismo y la economía social, los europeos recién comienzan a manejar el concepto de
economía solidaria sobre finales de los ochenta... [..]. A nivel teórico, se menciona el aporte de
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Jean Louis Laville, quien retoma los aportes de Clark Polanyi, para dar cuenta de la pluralidad de
formas que adquiere la economía…” (Guerra 2002, p. 10).
Otras conceptualizaciones equiparan a la economía solidaria con la economía social, como
un término de origen europeo y que de acuerdo con Rafael Cháves (2003, p. 2), tiene presencia
en tres planos: el de una realidad social (campo de la economía social), el de disciplina
científica que estudia la anterior realidad (ciencia de economía social) y el de un enfoque
metodológico en las ciencias sociales (enfoque de economía social), y en los tres se identifica
como una forma alternativa de ‘hacer economía’.
Para términos del presente estudio, se asume una definición más precisa de la economía
social, dada por el Consejo Valón de la Economía Social, que la define como:
[…] actividades económicas de tipo asociativo fundadas sobre los valores de solidaridad, autonomía y
ciudadanía. Estas actividades son desarrolladas por empresas no mercantiles, mutuas y asociaciones que
tienden a funcionar según los siguientes principios: 1) gestión democrática; 2) finalidad social; 3)
remuneración limitada del capital y socialización de los beneficios (citado por Guerra 2013, p. 25).
El término economía social en Europa corresponde a un concepto con matices
indiscutiblemente empresariales que se asienta en el sistema como una forma alternativa y
distinta de hacer las cosas. Sobre este punto lo importante es el modo de repartir el excedente
obtenido ya que las actividades empresariales de la economía social y de la economía solidaria
han de ser competitivas y producir beneficios.
Así las cosas, la economía solidaria pone su énfasis en las categorías que diferencian las
prácticas económicas de los individuos (en su mayoría colectivos) y que por tanto no se
restringen al hacer solo de las formas jurídicas o de organización. A pesar de las diferencias y
énfasis en los conceptos de economía social y economía solidaria hoy se viene proponiendo la
unificación del concepto haciendo mención a una economía social y solidaria (ESS). Se trata más
de un ‘acuerdo político’ que intenta resaltar las coincidencias y que se refleja en prácticas y
experiencias comunes, mostrando una forma distinta de hechos económicos y unas prácticas
organizativas y empresariales comunes ubicando en este sector organizaciones como las
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cooperativas, mutuales, fundaciones, asociaciones, sociedades de trabajo asociado,
organizaciones de solidaridad social.
Por lo anterior, esta investigación se soporta desde el desarrollo humano, ya que este
enfoque, surgido en los años 80, cuestiona la mirada utilitaria sobre la que se fundamenta el
desarrollo económico. A partir de lo propuesto por Amartya Sen, se entiende el desarrollo como
un proceso de ampliación de las “capacidades” de las personas y no como un aumento de la
utilidad y del bienestar y satisfacción económicos; se pasó de entender el desarrollo como
crecimiento económico y material, para mejorar el bienestar de las personas, maximizando
ingresos, aumentando las capacidades, optimizando el crecimiento para ampliar las libertades,
centrado en la riqueza de la vida humana y no solo en la riqueza de las economías, y al hacerlo,
cambió la perspectiva desde la que se analizan los resultados del desarrollo. De ahí que la
economía solidaria se convierte en una herramienta de inclusión para los excluidos del modelo
económico tradicional planteando un debate a la teoría económica convencional, poniendo en el
centro de su alcance al ser humano mediante postulados de una mayor democracia económica.
Tal como lo dijeran Dacheux & Goujon (2012), “Un mundo plural requiere una economía
plural. Un mundo democrático implica la democratización de la economía… (…). Este debate, se
ha planteado en tres aspectos: en la forma de propiedad (colectiva vs individual), la gestión
organizacional (participativa vs no participativa), el destino de la utilidad o excedente
(redistribución/reinversión vs apropiaciones individuales).
1.3. Organizaciones solidarias
En los últimos siglos se ha sostenido un amplio debate sobre como los seres humanos
producen, distribuyen, consumen, acumulan y comparten la riqueza generada, es decir, el debate
sobre la economía. La actividad económica genera diversas prácticas y formas de organización de
los individuos para su realización, la expresión más desarrollada en la sociedad moderna se
denomina empresa. Desde el siglo XIX se consolidaron y extendieron por el mundo formas
empresariales distintas a las promovidas por la revolución industrial y el capitalismo, proclamando
principios, valores, formas de propiedad y prácticas administrativas distintas al modelo empresarial
privado lucrativo, las cuales pretendían ser una alternativa para los sectores populares.
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En concordancia con lo anterior, a continuación se presenta la propuesta del argentino
José Luis Coraggio (2013) de economía mixta, identificando tres tipos de economía, desde las
cuales ordena con una postura ampliada la pluralidad de las diferentes expresiones asociativas de
la economía solidaria para América Latina:
Tomado de Coraggio (2013, p. 17)
Figura 1. Propuesta de economía mixta. Fuente: Coraggio, J. (2013). La presencia de la Economía Social y Solidaria (ESS) y su institucionalización en
América Latina. Documento para la United Nations Research Institute for Social Development – UNRISD-.
Y precisa el autor:
“[…] no limitamos el alcance de la economía solidaria a las organizaciones asociativas (internamente
solidarias) de la economía popular, sino que incluimos al estado como parte de una economía
solidaria, principalmente a través de su aplicación del principio de redistribución (de ingreso, de
bienes públicos, de medios de producción), pero también como garante del cumplimiento de los
derechos sociales y rector del proyecto de construir un sistema económico que sustente una sociedad
no dual, integrada, socialmente justa. Más problemático es asumir que una parte del sector
empresarial tiene características de solidaridad, sin embargo, existen y de algún modo se están
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expandiendo acciones de solidaridad filantrópica, de manera directa o a través de fundaciones y
ONGs. (2013, p. 17)
Para dar cuenta de este tipo de prácticas y de formas organizativas empresariales, han
surgido diversos conceptos: sector solidario, organizaciones sin ánimo de lucro, tercer sector,
empresas sociales, etc. El debate conceptual sobre la existencia de un sector empresarial
fundamentado en prácticas solidarias, distinto a un sector público y al sector privado de carácter
lucrativo, está en pleno desarrollo.
Estas empresas y entidades se sustentan en la solidaridad y la responsabilidad social. La
mayoría de ellas operan en el mercado, pero a veces crean mercados especiales (comercio justo),
donde se aplican principios diferentes al de la competencia. El tema central es la forma de
distribuir los beneficios de la actividad, que no se miden solo por la rentabilidad financiera y la
generación de utilidades para sus miembros y para el entorno, sino también por el valor social
que añaden. Al respecto, es importante precisar las características de las organizaciones
solidarias que de acuerdo con la Ley 454 de 1998 en Colombia deben ser: personas jurídicas
organizadas, sin ánimo de lucro, con el objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y
eficientemente bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros, y garantizar la
participación democrática de estos sin consideración a los aportes.
Estas características son producto de una construcción presentada para la mencionada ley, la
cual ha convertido en el derrotero institucionalizado para definir que sí y que no hace parte de la
economía solidaria en Colombia.
1.4. Las políticas públicas para la economía solidaria
Para hablar de la construcción de políticas públicas es necesario definir qué se entiende como
política pública de acuerdo con Roth (2002):
“un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y
por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u
organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o
colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática”. (P. 27).
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En concordancia, Santander (2010) afirma que se trata de “una construcción social en
donde el Estado orienta el comportamiento de los actores a través de un conjunto de sucesivas
acciones intencionales […], con el propósito de hacer frente a situaciones consideradas
socialmente como relevantes” (p. 38).
Estas propuestas de definición permiten identificar que la política pública no es
simplemente la decisión deliberada de un actor gubernamental, se trata de incorporar, además,
las muchas y diversas decisiones de los distintos actores gubernamentales y no gubernamentales,
que en sus diversas interacciones participan y condicionan la decisión central y las decisiones
que le suceden. La política pública es entonces una estrategia de acción colectiva, en función de
determinados objetivos que implica y desata una serie de decisiones a adoptar y de acciones a
efectuar para un número amplio de actores.
Según Jones (1970) la formación de la agenda de las políticas públicas implica varias
precisiones, entre ellas: que lo privado implica lo individual y lo colectivo; que lo público
implica a varios y por tanto al Estado en su papel de regulador; que el agendamiento significa
definir el problema de manera que sea aceptable para el público y tratable para el gobierno; que
el ciclo de las políticas públicas define el espacio de las políticas como herramienta de análisis.
Por eso, precisar el entorno institucional en el que la política pública se va a desarrollar permite
identificar las dificultades que puede enfrentar la organización pública u organizaciones
encargadas de ejecutar la política pública, según la opción que se pretenda implementar en ese
entorno, que de acuerdo con Santander (2009, p.39) son los apremios de política.
Martin Rein y Francine Rabinovitz (2001) han enfatizado su análisis sobre los elementos que
inciden en la implementación de las políticas, considerando la importancia del aspecto racional-
burocrático, el cual hace referencia a la forma como la burocracia de las instituciones
responsables de implementar una política, interpreta y respalda la implementación de dicha
política, la cual puede estar afectada por la complejidad del proceso en el andamiaje burocrático.
Por tanto, el proceso de ejecución de la política pública, que por lo general implica la
intervención de una cadena de actores administrativos cuyo comportamiento se va desagregando
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y a la vez materializando en su ejecución, lleva a que pocas veces las políticas se implementen
como se formulan.
El estudio realizado por Velásquez (2009), presenta como elemento importante los
instrumentos o medios con los cuales se pretenden cumplir los objetivos de la política, dichos
instrumentos pueden ser diversos. Basándose en la clasificación de Howlett y Ramesh,
Velásquez (2009) los agrupa en tres tipos según el nivel de intervención del Estado: a)
instrumentos exclusivamente estatales: como las regulaciones, las organizaciones del Estado, las
empresas públicas; b) instrumentos mixtos: como los subsidios, los impuestos, las
contribuciones, las campañas y las exhortaciones; y c) instrumentos privados: como las familias,
las organizaciones voluntarias, la sociedad y el mercado.
Los instrumentos enunciados como elementos esenciales de la política pública dejan claro
que ésta es más que una norma jurídica. En su ámbito, las regulaciones pasan a ocupar el lugar
de instrumentos para cumplir junto con otros medios, los objetivos de la política. Lo anterior
permite entender por qué algunas leyes y normas no se ejecutan: porque carecen de una política
pública efectiva que las anteceda y las acompañe con otros instrumentos para su eficiente
ejecución.
Establecidos los anteriores elementos, es importante traer la definición de Instituciones de
North (2005) como un “conjunto de restricciones impuestas por el hombre para regular la
interacción social”- reglas de juego-, quien identificó dos tipos de Instituciones: informales
(cultura tradiciones, costumbres) y formales (leyes, normas, reglamentos, contratos). Y es
precisamente en estas últimas, que se ubica la propuesta de institucionalización de Coraggio
(2013) en el sentido más restringido, refiriéndose al surgimiento o resignificación de
instituciones jurídicas o político-administrativas específicas de la Economía Solidaria, estas
pueden ser adecuaciones formales a nuevas prácticas y demandas desde la sociedad (políticas
tipo bottom up), o encuadramientos voluntarios (políticas tipo top-down) de los comportamientos
económicos, por parte del Estado. Pero bien lo presenta el mismo Coraggio dichos cambios o
innovaciones en la institucionalización deben tener en cuenta que:
a) pueden ser revertidas o perder fuerza fácilmente por acción voluntaria del mismo poder que las
creó, o de cambios de signo político de los gobiernos b) su perduración y profundización dependerá
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de que sean asumidas y sostenidas por actores colectivos en permanente diálogo con los gobiernos.
(2013, p.1)
Indicando que estas son políticas de los gobiernos de turno y que frente a las necesidades
demandadas por los grupos de interés pueden generar giros y contragiros en el diseño y la
implementación de las políticas públicas para la Economía Solidaria. Los cambios políticos y el
reconocimiento social y político de la Economía Solidaria pueden generar nuevas formas de
institucionalización, entre ellas se encuentran: empresas de propiedad social directa e indirecta
comunal, unidades productivas familiares y grupos de intercambio solidario.
No hay entonces, un único camino para avanzar en la institucionalización de la economía
solidaria, sus instituciones surgen o se abren paso como un elemento más de estrategias sociales
y políticas de inserción o reinserción de sectores no reconocidos por el modelo económico
convencional. Claramente lo plantea Coraggio en la siguiente afirmación:
[…] nos hemos concentrado en el concepto de institución ligado a las formas jurídicas y sus objetivos
de reorientación de las prácticas, pero que los procesos de cambio cultural que implica la ESS no
pueden modificarse desde decisiones centralizadas y formales, por democráticos y bien intencionados
que hayan sido los métodos de su definición. A eso se suma que la reinstitucionalización se hace en
un campo de conflictos de orden global, nacional y local que deben ser atendidos por la política de la
ESS. Todo lo cual indica la necesidad de articular diversos tiempos sociales, políticos y culturales en
los procesos de reinstitucionalización de los procesos económicos. (2013, p.18).
Así las cosas, las políticas públicas para la economía solidaria deben, según planteamientos
de Morais (2013), estar presentes en varios niveles:
Políticas que afectan directamente a las organizaciones de la Economía Social y Solidaria
(ESS) en sus imposiciones jurídicas y normativas, como las que establecen las cooperativas y
las sociedades mutuales; políticas macroeconómicas (fiscales y financieras) que privilegian a
las organizaciones de ESS, permitiéndoles, por ejemplo, intereses subsidiados y acceso más
fácil a los créditos; políticas diseñadas para ser implementadas en diferentes niveles
geográficos (por ejemplo, local, regional y/o nacional); políticas diseñadas para activar
ciertos sectores de la economía y/o grupos específicos, como las políticas para promover la
agricultura, viviendas de bajos ingresos, generación de empleo para los jóvenes, etcétera.
(p.9)
18
Establecidos los elementos conceptuales para el presente documento de tesis, se hace
relevante presentar a continuación algunos aspectos que ubican al lector en la situación actual de
la economía solidaria en Colombia, para luego hacer la retrospectiva histórica a partir de los
datos y cifras colegidas sobre el sector solidario.
19
2. MARCO CONTEXTUAL
En Colombia el sector solidario de acuerdo con lo definido en la Ley 454 de 1998, artículo
6, parágrafo 2, el mencionado sector está conformado así:
Tienen el carácter de organizaciones solidarias entre otras: cooperativas, los organismos de segundo y
tercer grado que agrupen cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de propiedad, las
instituciones auxiliares de la Economía Solidaria, las empresas comunitarias, las empresas solidarias
de salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas, las empresas de
servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, las empresas asociativas de trabajo
y todas aquellas formas solidarias que cumplan con las características mencionadas […].
Estas organizaciones en Colombia constituyen un interesante panorama que se refleja en los
registros de existencia legal según el Registro Único Empresarial y Social (RUES) en cabeza de
las Cámaras de Comercio del país. El RUES es una herramienta de registro de información y
racionalización de trámites, la cual según lo establecido por el artículo 166 del Decreto Ley 019
de 2012, integra el registro mercantil, el registro único de proponentes e incorpora el registro de
entidades sin ánimo de lucro y el registro de las organizaciones de Economía Solidaria. Con
corte a 31 de diciembre de 2016 los registros del RUES en relación con las organizaciones
solidarias que se encuentran activas, están así:
Tabla 1.
Número de organizaciones solidarias en Colombia según registro del RUES para 2016
Tipo de organización No. de
organizaciones Porcentaje
Asociaciones agropecuarias y campesinas nacionales 2342 3.35%
Asociaciones mutuales 255 0.37%
Corporaciones 8752 12.5%
Entidades de naturaleza cooperativa 7285 10.4%
Fondo de empleados 855 1.22%
Fundaciones 15324 22.0%
Instituciones auxiliares del cooperativismo 12 0.02%
Demás organizaciones civiles, corporaciones, fundaciones 34966 50.1%
TOTAL 69.791 100.0%
Fuente: elaboración propia con base en RUES de Confecámaras
20
Los anteriores datos evidencian como las formas más tradicionales, reconocidas por
la Ley 454 (cooperativas, fondos, instituciones auxiliares, mutuales), en su conjunto no
significan más del 12% del total de las organizaciones registradas en el RUES. De acuerdo
con datos de la Superintendencia Nacional de Economía Solidaria a 31 de diciembre de
2016 habían reportadoen sus estados financieros un total de 3.469 organizaciones con
5.943.498 asociados, que generan 71.240 empleos directos y con más de 19 billones de
pesos en ingresos anuales, entre cooperativas, fondos de empleados, asociaciones mutuales
e instituciones auxiliares.
Además de estas cifras, se calcula de acuerdo con el último informe del Sistema
Nacional de Participación que existen 62.533 juntas de acción comunal con 6.498.321
afiliados en todo el territorio nacional, el 58% de ellas rurales y el 42% urbanas, que
también realizan prácticas de economía solidaria en sus territorios, configurándose como la
organización comunitaria más grande y con mayor presencia en el país. Es evidente
entonces que estos registros demuestran el interés de miles de ciudadanos por asociarse en
formas de organización de carácter solidario, lo que muestra también que hay un ambiente
de favorabilidad para el desarrollo y consolidación de estas formas asociativas en
Colombia.
Presentada la situación de las organizaciones solidarias en Colombia a partir de las únicas
cifras oficiales encontradas, a continuación se despliega el diseño metodológico correspondiente
a la presente investigación, que permitirá comprender cómo se organizó la información y se
analizó para llegar a los resultados aquí presentados.
21
3. METODOLOGÍA
Este estudio es analítico ya que pretende desde el análisis histórico, examinar el proceso
de institucionalización del concepto de economía solidaria en las últimas tres décadas y las
implicaciones en la implementación de las políticas públicas y el desarrollo de la misma en el
país. Realizando conexiones entre diferentes momentos históricos se hacer un análisis del pasado
para explicar cómo se construyó el concepto institucional de economía solidaria vigente, que
determina cómo se concibe este en las políticas públicas para este sector en Colombia.
La presente investigación aplica los elementos propios del enfoque cualitativo, haciendo
uso de técnicas de recolección de información como documentos históricos (gacetas oficiales) de
la Ley 454 de 1998; recaudo de cifras del sector de la economía solidaria a partir de las bases de
datos del gremio nacional de cooperativas, libros de autores que han escrito sobre el sector y
demás documentos relacionados con las políticas públicas (informes de gestión anuales y
cuatrienales de la entidad encargada de formular las políticas públicas para el sector de la
economía solidaria). Además, mediante la aplicación de entrevistas semi-estructuradas a actores
del sector, se triangularon detalles y significados de la economía solidaria, de igual forma, se
obtuvo información mediante documentos históricos, las cuales se grabaron en audio (previo
consentimiento de los entrevistados), se transcribieron y codificaron, para el análisis respectivo.
Estos métodos fueron seleccionados porque permitieron la exploración de la información
necesaria para responder la pregunta de investigación. Las entrevistas ampliaron la validación y
precisión de datos que surgieron de los documentos históricos.
Las entrevistas semi-estructuradas se aplicaron a cuatro (4) personas seleccionadas bajo
los siguientes criterios: participantes que estuvieron en las discusiones previas a la Ley 454 de
1998 (dirigentes del sector, académicos, representantes de entidades públicas del momento) y
que desde ese entonces desarrollan actividades académicas relacionadas con el sector solidario
(ver anexo A).
Con las entrevistas, se logró aportar información o datos novedosos en relación con
temas tales como: posiciones e intereses de los diferentes actores involucrados en la Ley 454 de
22
1998, prevalencia de temas presentados en las discusiones de la Ley 454 de 1998, y otras
temáticas que surgieron a partir del análisis de los documentos históricos de la Ley 454.
Se seleccionó el modelo de conexión para la resolución de problemas, consistente en
realizar un análisis causal en forma de sucesos secuenciados, que junto con acontecimientos
anteriores dan continuidad a acontecimientos posteriores (Haydu 2011, p. 354), permitiendo la
conexión de eventos en estas décadas, proporcionando una mayor amplitud de narraciones que
evidenciaron la influencia causal en el tiempo, en el proceso de institucionalización del concepto
de economía solidaria.
El análisis de datos utilizó para su ordenamiento categorías analíticas (Tabla 2), producto
del marco conceptual, que permitieron organizar la información y los datos extraídos de las
gacetas oficiales de discusión de la Ley 454 de 1998, las cifras recolectadas a partir de bases de
datos, libros de autores, que han escrito sobre el sector, e informes de gestión anuales y
cuatrienales de la entidad encargada de formular las políticas públicas para el sector de la
economía solidaria.
Se diseñó una ficha de registro e identificación de los documentos (literatura gris) que
incluye la información de cada documento bajo los siguientes ítems: fecha, lugar de obtención,
tipo de documento, uso para el estudio, quien lo produjo, intereses y tendencias del documento y
la categoría y otras (consideraciones necesarias para el registro inicial e identificación de los
documentos) entre los que se cuentan 25 documentos, los cuales se relacionan en el anexo B.
El análisis de los datos se realizó a partir de las categorías y subcategorías según lo
diseñado en el marco conceptual, las cuales, a partir de la descripción de estos y la información
encontrada permitieron reagruparlos.
Para el presente estudio la construcción y definición de las unidades de análisis permiten
hallar relaciones entre los datos y la información recolectados, facilitando la interpretación de los
mismos en relación con los objetivos propuestos a partir de las preguntas de investigación.
23
3.1. Validez y Confiabilidad
Para minimizar los sesgos en la sistematización y análisis de la información, se hizo uso
de estrategias como la validación de las fuentes mediante la información proporcionada por los
entrevistados, igualmente esto permitió la triangulación de los métodos de recolección de datos.
Estas estrategias para minimizar las amenazas en la validez permitieron la corroboración
estructural, en la que los datos se “soportan conceptualmente” entre sí (Franklin y Ballau, 2005,
citado por Hernández, 2008, p.666).
Tabla 2.
Categorías Analíticas
INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA ECONOMIA SOLIDARIA
Categorías Sub – Categoría Unidad de análisis
Economía
Solidaria
(ES)
Concepto
Institucional
(ES- CON)
- Modo especial y distinto de hacer economía, que por sus
características propias se considera alternativa
- Actividades económicas de tipo asociativo
Organizaciones Solidarias
(ES – OS)
- Personas jurídicas organizadas
- Sin ánimo de lucro
- Funcionan con principios de: 1) gestión democrática 2) finalidad
social 3) remuneración limitada del capital y socialización de los
beneficios
- Formas y modos de Organizaciones Solidarias son: asociaciones
mutuales, cooperativas, fondo de empleados, instituciones auxiliares de
la Economía solidaria, otras formas organizativas: redes, circuitos,
prácticas comunitarias, prácticas ancestrales, asociaciones
agropecuarias y campesinas, corporaciones, fundaciones.
Institucionalizac
ión
(IN)
Surgimiento o
resignificación de
instituciones jurídico o
político administrativas
(IN - INST)
- Formales: (leyes, normas, reglamentos, contratos)
Elementos de desarrollo
de la Políticas Públicas
(IN - PP)
- Instrumentos estatales para implementar la PP (regulaciones,
organizaciones estatales - actores administrativos)
- Aspecto racional-burocrático (como se interpreta y respalda la
implementación de la PP)
Fuente: Elaboración propia de la autora.
24
4. INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA
4.1. Presentación histórica de la Institucionalización del concepto de Economía Solidaria
En relación con el primer objetivo de estudio, se hizo la revisión de fuentes secundarias
que para esta investigación consistieron en el análisis de documentos y textos históricos
(documentos públicos) del sector. Es de anotar, que esta revisión y análisis histórico es
importante ya que desde la historia se contribuye a la comprensión del objeto de estudio de las
ciencias sociales. Los aportes del análisis histórico coadyuvan a mantener la memoria colectiva
en la que se reconocen los diversos aspectos de la vida humana y societal, con el fin de hacer
contrastes entre el sujeto y objeto de la actividad económica (el hombre). Dado lo anterior, es
importante identificar como surgió y se ha ido resignificando el concepto de economía solidaria
en Colombia a partir de la formulación de leyes y de los registros de los documentos públicos
emitidos durante ese proceso (gacetas del Congreso de la República).
Los primeros indicios de política pública para la economía solidaria en el país
aparecieron durante el siglo XX con la Ley 134 de 1931 sobre Sociedades Cooperativas,
expedida durante el gobierno de Olaya Herrera, primera ley que reconoció las cooperativas en el
marco jurídico colombiano y reglamentó su funcionamiento (Martínez, 2015). En este período
también se remitieron un conjunto de decretos reglamentando la ley en mención, tendientes al
fomento y desarrollo del cooperativismo, entre ellos: el decreto 1339 de 1932, que creó la
Superintendencia de Sociedades Cooperativas, que luego en 1938 quedaría bajo la adscripción
del Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social; el decreto 874 de 1932 a través del cual se
declararon de utilidad y conveniencia pública las cooperativas y se dictaron medidas para su
difusión y fomento. Adicionalmente, en 1936 la Ley 128 estableció normas para el fomento
cooperativo y la Ley 61 de 1936 permitió la creación de cooperativas con intervención del
Estado de acuerdo con lo establecido por la misma ley.
25
Como se puede evidenciar en la normatividad del país, desde los años 30 han existido
acciones de política pública que estimulan el cooperativismo. Sin embargo, el modelo
cooperativo es percibido como parte de la economía convencional que ayuda a superar los
problemas de pobreza y marginalidad en las poblaciones de mayor exclusión. Igualmente, el
modelo cooperativo es agenciado y promovido por el Estado, como lo expresara Luis Francisco
Jiménez (1990), líder fundador del cooperativismo: “en Colombia primero hubo ley cooperativa
que movimiento cooperativo” (p.16).
El concepto de economía solidaria aparece en el lenguaje institucional del país a
comienzos de la década de los 80. Ya desde finales de los setenta el gobierno de Colombia y el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD-, desarrollaron el Proyecto Col 76/016,
con el propósito de promover el desarrollo del sector cooperativo. Este proyecto da origen a lo
que se denominó el Decálogo de la nueva política cooperativa expedido en 1980 por el gobierno
de Turbay Ayala, con el cual se dio inicio a una serie de acciones de política con relación a las
cooperativas y otras formas asociativas de economía solidaria. Siguiendo a Martínez (2013),
sobre la aparición del término de economía solidaria en las políticas públicas y la normatividad
del país, con el fin de ampliar la comprensión de lo que luego se institucionalizará en el lenguaje
oficial para el desarrollo del sector en Colombia, a continuación se presenta un esbozo:
El Decálogo de la nueva política cooperativa manifestó la importancia que otorgaba el
gobierno y la voluntad expresa del cooperativismo de conformar durante la próxima década un
sector integrado de economía solidaria. Se definía el sector cooperativo integrado por
cooperativas y otras “formas asociativas”, orientando a actualizar la legislación que regía la
constitución y funcionamiento de dichas organizaciones y se proponía la creación de un
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas como un instrumento de coordinación y
apoyo del sector, entre otras acciones; convirtiéndose este decálogo en el orientador de las
políticas públicas para la economía solidaria de la época.
Posteriormente, el gobierno expide el Decreto 2620 de 1980, por medio del cual ¨se crea
el comité interinstitucional para la promoción y desarrollo de las cooperativas y otras formas de
economía solidaria¨, el cual buscaba unificar las acciones que adelantaban los diversos
26
organismos del Estado encargados de la promoción del sector. Como puede evidenciarse en el
título y contenido de este decreto, el gobierno nacional comienza a hacer uso por primera vez del
término de economía solidaria de manera oficial en 1980.
Para 1981 se expide la Ley 24, que transforma la Superintendencia Nacional de
Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, Dancoop,
cumpliendo de esta manera varios de los puntos del decálogo cooperativo, al dotar al Estado de
un organismo que, además de cumplir las funciones de vigilancia, fuera un organismo de
fomento, con jerarquía de ministerio técnico y con mayor capacidad técnica, administrativa y
presupuestal.
Más adelante, en 1982 se traza el denominado Plan Nacional de Desarrollo Cooperativo
(Plandecoop), el cual manifiesta: “independiente al régimen político y económico vigente en los
diversos países, los gobiernos han reconocido el importante papel de las cooperativas y otras
formas asociativas de economía solidaria para llevar adelante políticas que tiendan al desarrollo
de los sectores más débiles de la comunidad” (Plandecoop, p. 6. (Subrayado de la autora)). Y se
propuso como uno de sus objetivos fundamentales: “contribuir a través de la acción concertada
del Estado y el cooperativismo y otras formas asociativas, a la efectiva integración y
consolidación de un sector de la economía solidaria, puesto al servicio y bienestar de la
población y el interés general de la Nación” (Martinez, p. 6 (Subrayado de la autora)).
Como política pública el Plandecoop entiende la solidaridad, desde el punto de vista
sociológico, como una “construcción social que aporta al fortalecimiento del cooperativismo y
otras formas asociativas (…) que contribuyan al desarrollo integral (…); como forma asociativa
ve al cooperativismo como herramienta eficaz para el mejoramiento económico y social” (p. 29).
Adicionalmente como política pública el Plandecoop se propuso coordinar la acción de las
diferentes instituciones y organismos (públicos y privados), para la ejecución y concertación de
un programa de trabajo con proyectos sectoriales.
El Plandecoop fue una política pública que formuló y tomó decisiones orientando el uso
de instrumentos estatales, mixtos y privados tales como: la expedición de la ley general de
cooperativas, el desarrollo de estatutos sobre fondos de empleados y sociedades mutuarias y la
27
estructuración de un sistema normativo que comprendiera la regulación actualizada de todas las
formas asociativas de Economía Solidaria. Además, estableció la organización interna del
Dancoop y la educación para el tema cooperativo mediante tres proyectos específicos: 1.
Proyecto de educación y capacitación. 2. Divulgación. 3. Producción de material didáctico; así
mismo estableció lineamientos para el financiamiento e integración cooperativos, entre otros
aspectos se identificó por:
Tabla 3.
Elementos centrales del Plandecoop
Utilizó de manera indiferenciada en el documento la referencia al sector de la economía solidaria y
el cooperativismo.
Se identificó como política de Estado en relación con las cooperativas y otras formas asociativas de
economía solidaria, mediante documento emanado de la Presidencia de la República el 10 de mayo
de 1980 denominado “Decálogo de la Nueva Política Cooperativa”.
El “Decálogo de la Nueva Política Cooperativa”, reconoció que “el Gobierno otorgaba significativa
importancia a la voluntad expresada del cooperativismo de conformar durante la próxima década un
sector integrado de economía solidaria”.
Se reconoció en el decálogo la presencia de otras formas asociativas.
Fuente: elaboración propia de la autora.
De acuerdo con lo anterior, los lineamientos de política pública del mencionado Plan
incidieron en las definiciones normativas que posteriormente se tomaron. Entre ellas: Ley
079 de 1988, actualiza la legislación cooperativa; la expedición de los decretos
reglamentarios de otras organizaciones de la economía solidaria, vigentes aún: decreto
1333 de 1989 sobre pre-cooperativas, decreto 1480 de 1989 sobre asociaciones mutualistas,
decreto 1481 de 1989 sobre fondos de empleados, decreto 1482 de 1989 sobre empresas de
servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas.
Como puede evidenciarse, en las políticas y normatividad desarrolladas durante este
período se empieza a hacer referencia al concepto de economía solidaria. Sin embargo, dos
elementos caracterizan este momento: el primero, es que persiste predominantemente el
concepto de cooperativismo, dada la fuerza histórica que traía el concepto cooperativo. Por
eso, la institucionalidad, las normas, los planes de desarrollo tienen como soporte primordial
el concepto cooperativo; segundo, cuando aparece el ¨concepto de economía solidaria¨
28
inmediatamente se relaciona con ¨otras formas asociativas¨, no aparece en este período de
tiempo, ninguna definición que amplíe lo que se deberá entender por la misma.
Para este período, la discusión entre la economía solidaria y la ciencia económica
convencional está poco desarrollada y los desarrollos de la teoría económica sobre la
economía solidaria apenas empiezan a conocerse. Tal es el caso, de los aportes teóricos de
Luis Razeto, los cuales en Colombia son divulgados solo hasta principios de la década de los
noventa.
Con la aparición de la nueva Constitución Política de Colombia en 1991, se dio un amplio
respaldo para el desarrollo de la economía solidaria, se hizo evidente desde su articulado que la
solidaridad es un principio fundante del Estado Social de Derecho (art.1), estableció el derecho
de asociación para los ciudadanos (art.38), reconoció la solidaridad como principio (arts. 48, 49),
estableció funciones del Estado para la promoción y desarrollo de las expresiones asociativas
solidarias (arts. 58, 60, 68, 333) y como deber del Estado (art. 64). A partir de entonces, la
apertura abre un nuevo panorama que dará continuidad a las políticas públicas para el desarrollo
del sector de la economía solidaria en el país.
Así, el Consejo Nacional de Política Económica y Social en 1995 expidió el documento
Conpes 2823, para la modernización y desarrollo del sector de la economía solidaria. De dicho
documento surge el planteamiento de la modernización institucional para atender la economía
solidaria, sugiriendo reestructurar el anterior Dancoop y crear un Departamento Nacional de la
Economía Solidaria y constituir una Superintendencia dedicada a las funciones de supervisión y
control, adscrita al nuevo Departamento. Este hecho tenía la intención de separar las acciones de
promoción y fomento para el sector, de las de vigilancia, inspección y control, trazando de esta
manera fuertes estrategias para la promoción y desarrollo del sector.
El Conpes de 1995 en el diagnóstico de la economía solidaria presenta un hecho nuevo al
incluir, además de las cooperativas, fondos de empleados y asociaciones mutuales, las empresas
comunitarias, fundaciones, corporaciones, juntas de acción comunal, cajas de compensación
familiar, entre otros. Lo anterior, refleja la discusión que el hacedor de la política pública
presenta en relación con la definición y alcance del sector de la economía solidaria. Se presenta,
una tendencia a querer reconocer como parte de la economía solidaria diversas organizaciones
29
que en el pasado inmediato habían sido excluidas. Aunque el documento Conpes no manifiesta
una definición explícita de lo que se entiende por economía solidaria, prevaleció en este el
criterio de la economía convencional, abriendo el espacio para ir reconociendo paulatinamente la
existencia de diversas prácticas económicas solidarias en la realidad social del país.
Siguiendo las directrices del CONPES de 1995 y lo que generó la mencionada crisis del
subsector cooperativo con actividad financiera, se expide la Ley 454 de 1998, por la que se
determinó el marco conceptual de la economía solidaria y se transforma el Dancoop en el
Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria –Dansocial-, con el objeto de
“dirigir y coordinar la política estatal para la promoción, planeación, protección, fortalecimiento
y desarrollo empresarial de las organizaciones de la Economía Solidaria, determinadas en la
ley…”. Y que sería el puntal a partir del cual se definiría de manera oficial lo que aun hoy se
entiende en el país como Economía Solidaria.
Para comprender un poco más desde las acciones de política pública, cómo fue la
institucionalización de la economía solidaria en Colombia, se presentan a través de la siguiente
línea de tiempo las políticas o instrumentos de política identificados que dieron origen al
reconocimiento de este sector hasta la expedición de la Ley 454 de 1998, ley marco de la
economía solidaria en Colombia. Esta línea de tiempo se explica en detalle en el anexo B de esta
investigación.
30
Figura 2. Línea de tiempo del proceso de institucionalización de la Economía Solidaria en Colombia Fuente: elaboración propia de la autora.
1976
•Proyecto Col 76/016
1980
•Decálogo de la nueva política Cooperativa
•Comité interinstitucional para la promoción y desarrollo de las cooperativas y otras formas de economía solidaria
1981
•Ley 24 de 1981 sobre Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas
1982
•Plan Nacional de Desarrollo Cooperativo
1991
•Constitución Política de Colombia
1995
•CONPES 2823 “política de modernización y desarrollo del sector de la economía solidaria”
1998
•Ley 454 de 1998 de Economía Solidaria 1ª aparición de la
ES como instrumento de PP.
31
En la línea de tiempo, se identificaron los principales hitos históricos que dieron paso a la
institucionalización del concepto de economía solidaria en Colombia entre1976 y 1998,
momento en el que aparece de manera oficial en la ley 454, la primera definición de lo que
hasta la fecha se entiende y comprende como economía solidaria.
Dado lo anterior, llegar al concepto institucionalizado de economía solidaria definido en
la ley fue un proceso de posicionamiento del tema en la agenda pública, hasta que se logró
interiorizar en políticas públicas e instrumentos de política el concepto actual (Decálogo de la
nueva Política Cooperativa, decreto 2620/80, Ley 24/81, Plan Nacional de Desarrollo
Cooperativo, Constitución Política de Colombia de 1991, Conpes 2823/95 y Ley 454/98).
Es así como se evidencia con el establecimiento de instituciones formales como el
decreto 2620 de 1980, sobre el “comité interinstitucional para la promoción y desarrollo de
cooperativas y otras formas de economía solidaria”, y con la Ley 454 de 1998 de economía
solidaria, se abrió paso a lo que más adelante forjaría el camino a la resignificación de
instituciones político administrativas como el cambio del Dancoop al Dansocial en el año
2000.
Por lo anterior, se considera importante presentar el recorrido oficial que vivió la
construcción del concepto institucionalizado en el diseño de la Ley 454 de 1998, a partir de
las gacetas oficiales del Congreso de la República. No sin antes, hacer una alusión a la última
crisis del sector cooperativo financiero registrada a la fecha que, de acuerdo con Atencia y
Umaña (2003), tuvo las siguientes características y en cuyo marco propicia la ley 454, para
atender por parte del Gobierno Nacional la situación que se estaba presentando:
(…) para junio de 1998, la información disponible mostraba un retroceso en el crecimiento de
activos y un marcado deterioro de la calidad cartera, lo mismo que un crecimiento mínimo de los
recursos captados del público. Por su parte, los resultados mostraron un descenso considerable en
sus utilidades, al punto que 49 cooperativas, de una muestra de 70 entidades, arrojaron pérdidas.
El menoscabo en la condición financiera de muchas cooperativas deterioró la confianza de los
ahorradores que retiraron importantes volúmenes de recursos (…).
Como principales causas de la crisis general se han señalado (…) las siguientes: i) el ciclo atípico
que vivió la economía colombiana en la década pasada unido al rápido crecimiento del crédito, ii)
aspectos vulnerables del sector de las corporaciones de ahorro y vivienda y banca estatal, iii)
32
fallas en los marcos reglamentarios y de supervisión. (p. 3).
También es importante anotar que para la misma época:
(…) entraron a la órbita de vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria un grupo de 52
cooperativas de ahorro y crédito con autorización vigente para ejercer la actividad financiera. El
grupo de cooperativas vigiladas por este ente de control pasó de 52 en junio de 1998 a 41 en
diciembre del mismo año, si se descuentan 11 entidades producto de 8 liquidaciones forzosas
administrativas, 2 incorporaciones de las cooperativas de mayor tamaño al Banco Coopdesarrollo
(…) y un proceso de liquidación voluntaria (…). La crisis evidenciada con las intervenciones fue
reconocida por el Gobierno Nacional, al ser tenida en cuenta como una de las causas de alteración
del orden público económico que se adujeron al expedir el Decreto 2330 de 1998, que declaró el
estado de emergencia económica y social. (p. 7).
La situación vivida por las cooperativas con actividad financiera se propagó a los
establecimientos bancarios cooperativos hacia 1999, dadas las relaciones comerciales entre éstos y
las cooperativas de ahorro y crédito. Ante la ausencia de instancias que prestaran apoyos de
liquidez directos a esa clase de cooperativas, éstas dependían para obtener liquidez de las
operaciones de venta de cartera que realizaban con estos bancos. (…). Este panorama generó un
verdadero "efecto dominó" en contra de los bancos cooperativos, los cuales, junto con otras
cooperativas con actividad financiera, sufrieron un reordenamiento con el apoyo de Fogafín, que
fue instrumentalizado mediante operaciones como cesiones de activos y pasivos, así como fusiones,
todas ellas por fuera del contexto de las medidas cautelares tradicionales. (p. 8).
4.1.1. Construcción del concepto de economía solidaria en la Ley 454/1998
Será a partir de la Ley 454 de 1998, en que por primera vez se define que es la economía
solidaria en Colombia. Por tal motivo, en el siguiente apartado se describe y analiza la
construcción que se realizó en el marco de la formulación de la ley para llegar al concepto
institucionalizado de economía solidaria y darle vida jurídico administrativa a la
institucionalidad que hoy sigue vigente para este sector.
Para ello, se recopilaron las gacetas del Congreso de la República en las que se evidencia la
trayectoria de la discusión del concepto de Economía Solidaria. Las gacetas oficiales dan cuenta
de los diferentes momentos que vivieron el proyecto de ley número 078 de 1996 en Cámara de
Representantes y el proyecto número 119 de 1998 en el Senado de la República, que dan origen a
33
la Ley 454 expedida el 4 de agosto de 1998. El análisis de la información de estas gacetas a la
luz de la categorización definida para la presente investigación permite ver que:
En relación con la categoría de economía solidaria- ES-, se encontró que solo hasta el 21
de mayo de 1998 la Gaceta del Congreso No. 75, incluyó la definición de economía
solidaria para especificar el sector, principios y fines de la economía solidaria. En ese
mismo documento también se incluyó la economía solidaria como parte del ciclo
económico en el tema productivo, estableciendo que se reconocía esta como parte del
desarrollo territorial.
Se consensuó el proyecto final que dio origen a la Ley 454, artículo 2, con el concepto
institucionalizado de economía solidaria.
En mayo de 1998, se introdujo por primera vez el tema de la transformación del Dancoop
con el fin de ampliar el ámbito del fomento, desarrollo y protección a otras formas de
Economía Solidaria, no solo a las cooperativas. Y se incluyó un capítulo sobre la
integración de la Economía Solidaria. Igualmente, para ese momento se eliminó la
mención de grupos y núcleos solidarios por considerarse una expresión demasiado amplia
para el objetivo de la ley.
En relación con la categoría de institucionalización se halló que solo hasta septiembre de
1997 se reconoce por primera vez el tema de la ES como producto de la Constitución
Política de Colombia de 1991, reconocimiento que se mantendrá en la expedición de la
versión final de la ley. Y en mayo de 1998, se incluyeron los temas sobre la integración
de la economía solidaria y de los organismos de apoyo como el Consejo Nacional de
Economía Solidaria –CONES- y el Fondo Nacional de Economía Solidaria –FONES-
que igualmente se mantuvieron hasta la versión final de la norma.
Para el tema institucional en relación con la categoría de elementos de desarrollo de la
política pública, las gacetas permiten evidenciar que durante el proceso de diseño de la
ley se insistió en dos temas en los proyectos de ley: la separación de las funciones de
supervisión y control a las entidades de economía solidaria, de las de formulación de
políticas para la promoción y fomento del cooperativismo y del sector solidario, lo que
llevaba directamente a que se planteara la transformación del Dancoop en el Dansocial y
34
se creara la Superintendencia de la Economía Solidaria adscrita al Ministerio de
Hacienda, atendiendo con esto el llamado de la época sobre una unidad técnica en el
manejo de la actividad financiera que coadyuvara al manejo de la crisis financiera que
para entonces vivía el cooperativismo financiero, el papel de esta sería regular el
desarrollo de la actividad financiera por las organizaciones de Economía Solidaria.
El análisis categorial sobre el diseño normativo que culmina con la expedición de la Ley
454, permite evidenciar, que el concepto de economía solidaria fue producto de un proceso de
posicionamiento paulatino en la agenda pública. Esta norma se ubicó en un momento histórico
en el que la crisis del cooperativismo financiero (explicada anteriormente), exigía del gobierno
su intervención a estas organizaciones, habiéndose declarado la emergencia económica en el
país. Este hecho fue aprovechado por parte de los actores burocráticos para dar vida a la Ley 454
que diseñó un conjunto de herramientas y elementos de desarrollo de la política pública naciente,
entre ellos, el Consejo Nacional de Economía Solidaria –CONES- y el Fondo Nacional de
Economía Solidaria –FONES-.
Aparecía entonces, la Ley 454 como una oportunidad en el nuevo escenario socio político
de final de siglo, que representó un avance importante para el reconocimiento y alcances de la
economía solidaria en Colombia y de una institucionalidad que la atendiera en su conjunto. No
obstante, es la misma norma la que precisa cuáles serían las formas organizativas que se
entenderían como parte de la economía solidaria, cuáles serían sus principios y características, tal
como quedó establecido en el artículo 6 de la Ley:
(…) cooperativas, los organismos de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u otras
formas asociativas y solidarias de propiedad, las instituciones auxiliares de la Economía Solidaria,
las empresas comunitarias, las empresas solidarias de salud, las precooperativas, los fondos de
empleados, las asociaciones mutualistas, las empresas de servicios en las formas de
administraciones públicas cooperativas, las empresas asociativas de trabajo y todas aquellas
formas asociativas solidarias que cumplan con las características mencionadas.
A pesar de ello y de la amplitud que expresara la misma institucionalización de la
economía solidaria en el marco normativo colombiano, en la práctica y desarrollo del sector
solidario y en la implementación de las políticas públicas sigue prevaleciendo la mirada del
35
cooperativismo y la acción del Estado en función de este, que si bien, es un modo distinto de
hacer economía de tipo asociativo, sigue reclamando un papel “único y exclusivo”
desconociendo al resto de expresiones que desde la asociatividad hoy construyen y se
autorreconocen como de la economía solidaria en todo el territorio nacional. Este punto será
nuestro siguiente tema de análisis.
5. LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA EN LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL DESARROLLO DEL SECTOR
Las políticas trazadas desde 1998 han apuntado en lo fundamental a reconocer la economía
solidaria como parte de la política de empleo para la población más pobre o como estrategia de
seguridad alimentaria, pero también han reconocido la necesidad de avanzar hacia miradas
ampliadas jurídica y económicamente, de las expresiones asociativas con carácter empresarial,
social y solidario. Por esta razón, este último capítulo realiza el análisis de las implicaciones de
la institucionalización de la ES en el desarrollo de las políticas públicas y del sector conformado
por un grupo reducido de organizaciones de carácter asociativo.
Para ver cómo se desarrolla la economía solidaria en Colombia a partir de la Ley 454 de
1998, cobra valor revisar a la luz de las gacetas oficiales relacionadas con la trayectoria de
formulación de la ley, la trazabilidad de la construcción que definiría lo que hoy caracteriza a las
organizaciones de economía solidaria, que son las que hacen que esta se convierta en realidad.
En la gaceta de agosto de 1996, es evidente que la discusión y definición de las
características propias de estas organizaciones fue más rica y amplia reconociendo aspectos de
estas, tales como: “1) tener estructura organizativa empresarial; 2) contemplar en su objeto
asociativo o ejercer como principal una actividad económica de bienes y servicios; 3) tener
establecido un vínculo asociativo…; y, 4) incluir en los estatutos reglas básicas de
funcionamiento asociativo”. La discusión del proyecto de ley incluye el carácter de empresas de
economía solidaria e igualmente se incluye a las Empresas Asociativas de Trabajo para que sean
reguladas por las normas que rigen las Cooperativas de Trabajo Asociado. En septiembre de
36
1997 se vario la denominación de “Empresas de Economía Solidaria” por “Organizaciones de la
Economía Solidaria”, debido a que este término es de mayor amplitud que el de “empresa”, para
comprender en ellas toda forma asociativa u organización de carácter solidario. Además, se
solicitó suprimir el artículo relacionado con las Empresas Asociativas de Trabajo.
En septiembre de 1997 se modificó el proyecto de ley, retirando de este la primera
característica para las empresas de economía solidaria y sustituyéndola por “que se constituyan y
funcionen con fundamento en la ayuda mutua o colaboración recíproca de sus miembros”. Los
ajustes finales a esta propuesta serían modificados en mayo de 1998, con las siguientes
precisiones:
a) Se modificaron los valores de capitales mínimos requeridos para la constitución y
funcionamiento de cada tipo de institución.
b) Se incluyó una limitación porcentual con relación al capital, para las inversiones de las
cooperativas en sociedades.
c) y se ampliaron las características de las organizaciones de Economía Solidaria.
Quedando definitivamente institucionalizado en la norma en su artículo 6 parágrafo 2 que:
“Tienen el carácter de organizaciones solidarias entre otras: cooperativas, los organismos de
segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de
propiedad, las instituciones auxiliares de la Economía Solidaria, las empresas comunitarias, las
empresas solidarias de salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las asociaciones
mutualistas, las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas,
las empresas asociativas de trabajo y todas aquellas formas asociativas solidarias que cumplan
con las características mencionadas en el presente capítulo.”
Es importante anotar que con lo establecido en la ley se afianzó la idea que hacen
economía solidaria solo un conjunto de organizaciones que histórica y tradicionalmente venían
reclamando su presencia y participación en el escenario nacional, reguladas por un organismo de
control (cooperativas, fondos y mutuales). Esta idea ha impedido que hasta la fecha se reconozca
la presencia de actos económicos solidarios en otro tipo de organizaciones sin ánimo de lucro,
como efectivamente se ha planteado desde el CONPES de 1995. Tal posición ha generado una
rica discusión social sobre el aislamiento y fragmentación de lo que podría ser un movimiento
social mucho más amplio que reivindique y promueva relaciones económicas solidarias, y por
37
tanto fortalezca el concepto institucionalizado de la economía solidaria. Tal como lo expresara
Martínez:
“desde la misma Ley 454 para allá, la normatividad nos ha centrado la idea de que la economía de
solidaridad son unas formas organizativas (…), esa idea restrictiva nos ha llevado a dos
problemas fundamentales: la primera es que (…) mientras tenemos unas políticas para fomentar
unas cooperativas el modelo económico que prima es otro y nos excluye. Dos, que la economía
solidaria son unas formas organizativas definidas por la ley, no es un desconocimiento absoluto
sino una visión que restringe que nos ha llevado a una fragmentación del movimiento social, y
digo movimiento social porque los cambios sociales no se dan sin movimientos sociales.
Entonces nos hemos quedado en la discusión de quién es y qué no es de la economía solidaria”
(entrevista personal, 21 de julio de 2014).
Ejemplo que las expresiones de la economía de la solidaridad son mucho más amplias y
diversas de lo expresado en la Ley 454 de 1998, lo hace la normatividad expedida con
posterioridad, como la Ley 720 de 2001 que reconoce, promueve y regula la acción voluntaria de
los colombianos; reglamentada por el Decreto 4290 de 2005, definiendo que sería el Dansocial,
hoy Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, la entidad encargada en el
gobierno nacional de fomentar el desarrollo de la labor voluntaria (la misma entidad que se creó
para el fomento, fortalecimiento y promoción de la economía solidaria).
Igualmente ocurre con los Organismos de Acción Comunal, que con el Decreto 2350 de
2003 y la ley 743 de 2002, integró a las facultades del Dansocial el fomento, apoyo y promoción
para la constitución de empresas y/o proyectos productivos de este tipo de organizaciones (la
expresión de organización comunitaria más grande del país). Estas normas, aunque le entregan
unas funciones a la entidad sobre acciones de promoción, no las reconoce como iniciativas de
economía solidaria.
A pesar de ello, está anclado en el imaginario colectivo que las organizaciones solidarias
en Colombia solo corresponden a las que tradicionalmente se han posicionado y autoproclamado
como únicas representantes del sector solidario a partir del concepto institucionalizado del 98, las
cooperativas, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales.
La interpretación restringida del concepto institucionalizado en la Ley 454 de la
economía solidaria influyó en la normatividad posterior a esta, particularmente en la precisión de
las formas organizativas de lo que se entendería como de la Economía Solidaria. Se generó
entonces una visión que desaprovecha una mirada más ampliada y carente de integración, tal
como lo manifestará Oses:
38
“toda esta conceptualización de la economía solidaria fue un debate, para nosotros sector
solidario, era eso, todas las entidades sin ánimo de lucro, porque si tu miras las que nosotros
llamamos organizaciones solidarias de desarrollo quiéralo o no están haciendo la transición hacia
la economía solidaria. Por eso yo digo que el ejercicio y el trabajo conceptual ha sido
desperdiciado” (R. Oses, entrevista personal, 08 de septiembre de 2014).
De ahí que se podría afirmar que la visión puesta meramente solo sobre las formas
asociativas es limitada ya que como bien lo dijera Dávila:
“todo lo que llamaríamos el sector solidario ampliado, las organizaciones solidarias de desarrollo
la gran mayoría son informales, ahí está la simiente de lo que sería el movimiento solidario
porque es la manera como la gente ha ido organizándose de manera natural, por eso Razeto
termino hablando de esto, lo que la gente hace para poder sobrevivir es inventarse formas de
solidaridad y cooperación” (R. Dávila, comunicación personal, 14 de agosto de 2014).
Lo expuesto, hoy es uno de los mayores debates que inquietan a la economía solidaria en
Colombia, se trata entonces de consensuar la inclusión de nuevos actores organizativos y
unidades económicas que cumplan con las condiciones de ser personas jurídicas, sin ánimo de
lucro que funcionen bajo principios de: i) gestión democrática, ii) con fines sociales, iii) y con
distribución de los excedentes. Así como lo plantea Álvarez (2017):
“las organizaciones de la economía solidaria abarcan una amplia variedad de formas de
organización. Lo que depende de los contextos donde surgen, las problemáticas que atienden y las
características de sus integrantes, estas comprenden: familias, comunidades, unidades
campesinas, organizaciones económicas populares, cooperativas, grupos de trabajo voluntario, las
cuales pueden ofrecer bienes o servicios en la producción, transformación, comercialización y
consumo” (p. 29).
Y para revisar cómo ha impactado el concepto institucionalizado y restringido de ES en la
formulación de las políticas públicas e instrumentos de política, se hizo la revisión y análisis de
los Planes Nacionales de Desarrollo y las líneas de política a partir de estos. Según cada período
de gobierno desde 1994 hasta la fecha, se encontraron los hallazgos que a continuación se
sintetizan en la última columna de la Tabla 4:
Tabla 4.
Presencia de la Economía Solidaria en los Planes Nacionales de Desarrollo 1994-2018
39
Planes de
Desarrollo Estrategias /Programas del Plan Aspectos resaltados del PND
El Salto Social
1994-1998
En este período existieron dos programas en los que la
economía solidaria jugaba un papel fundamental:
i. Programa el tiempo de la gente. Estrategia apoyo a
la economía solidaria. Que buscaba la integración del
sector a la ejecución de programas prioritarios de
política social, economía y desarrollo ambiental.
ii. Programa más y mejores empleos. Estrategia
generación y mejoramiento del empleo y los ingresos.
Se reconoció por primera vez
dentro de un Plan Nacional de
Desarrollo el papel integrador de
la economía solidaria en el país.
Se pensó la economía solidaria,
para los grupos de población más
pobres y vulnerables.
Cambio para
Construir La Paz
1998-2002
i. Política pública social vinculada con la economía
solidaria, se consideraba a la economía solidaria
importante en el aumento del capital social y en la
cultura de la producción solidaria, posibilitando
mediante procesos participativos de diálogo, la
concertación entre el Estado y la sociedad civil estu.
ii. Se creó el Fondo de garantías de ahorradores del
sector cooperativo (Fogacoop) y se dictaron normas
sobre la actividad financiera de las entidades de
naturaleza cooperativa, con lo que se esperaba por el
gobierno el retorno de la confianza en el sector
solidario, especialmente en la actividad financiera.
iii. Se definió como política de empleo “la promoción
de la participación económica del sector solidario en
el ámbito rural y urbano para que los desempleados
pobres y marginados auto gestionaran su propio trabajo
con asistencia técnica, tecnológica y financiera (…)”
iv. Como estrategia de política de Desarrollo y paz, el
Plan definió que “(…) Se privilegiarán los proyectos y
esfuerzos de economía solidaria dirigidos a garantizar
la seguridad alimentaria (…)”.
Sucedieron tres importantes
episodios en Colombia en lo que
concierne a la economía: dos
emergencias económicas y el
nacimiento del Plan Colombia.
Se definió la economía solidaria
como parte de las políticas de
empleo del Gobierno para la
población más pobre y para el
desarrollo de estrategias de
seguridad alimentaria.
Hacia un Estado
Comunitario 2002-
2006
i. Programa Marco Institucional y Reglas de Juego
Claras.
• Reforma de la Ley 454 de 1998
• Fortalecimiento de las instituciones públicas de
apoyo, fomento y supervisión del sector.
• Creación del sistema público territorial de apoyo al
sector social y solidario.
ii. Programa de estímulo a la creación de nuevas
organizaciones de economía solidaria que aportaría a
la “(…) Cofinanciación para el desarrollo e
implementación de metodologías de creación de
organizaciones de economía solidaria de diversa
naturaleza jurídica y actividad económica (…)”,
mediante el desarrollo y fortalecimiento de incubadoras
de organizaciones de economía solidaria y el
establecimiento de líneas de crédito para la creación de
organizaciones de economía solidaria.
iii. Programa promoción del desarrollo
socioeconómico de organizaciones de la economía
solidaria, en el que se propuso:
• Cofinanciación de programas, proyectos y actividades
de desarrollo tecnológico y de fomento y promoción de
Este Plan Nacional de Desarrollo
parte del reconocimiento de
algunas fallas institucionales
como:
• Inexistencia de reglamentación
específica para algunas formas
organizativas solidarias.
• Conflictos de competencias
entre las superintendencias
especializadas en ramas de
actividad económica y la
Supersolidaria.
• Bajos niveles de reportes de las
organizaciones a la
Supersolidaria.
• Inexistencia de estudios e
investigaciones sobre el sector
que permita la toma de
decisiones de política (…).
40
las organizaciones de la economía solidaria de menor
tamaño.
• Diseño de líneas de crédito de redescuento de acuerdo
con la participación del sector.
• Articulación de otras expresiones solidarias diferentes
de las organizaciones de economía solidaria
tradicionales: juntas de acción comunal, voluntariados,
redes sociales.
• Establecer acuerdos y pactos por la transparencia y la
convivencia como fórmula para consolidar la confianza
de la opinión pública hacia el sector.
• Promoción de la participación de las cooperativas y
empresas de la economía solidaria, a través de la
ejecución de proyectos de vivienda para los sectores
sociales; de educación, como aporte a la revolución
educativa; de integración económica, para la prestación
de servicios integrales de salud, y de desarrollo rural
con asistencia técnica de transferencia de su
vinculación a las cadenas productivas y a los mercados
(…)”.
Son evidentes en este PND los
lineamientos que definió el
gobierno nacional para apoyar el
fomento y desarrollo del sector
de la economía solidaria en el
país con una visión ampliada.
Estado
Comunitario:
Desarrollo para
todos 2006-2010
i. Como dimensión especial del desarrollo dentro del
plan se estableció el sector de economía solidaria (…)”.
Definiendo que en el Plan “(…) tendrá especial
atención el trabajo en la creación de un marco
institucional y de control adecuado para su fomento,
fortalecimiento y difusión”.
De igual forma, se establecía que sería objeto de
atención y reglamentación la banca cooperativa.
ii. Se definió una asignación de incentivos a la
capitalización rural. Dicho incentivo debía asignarse
u otorgarse por el Fondo para el Financiamiento del
Sector Agropecuario, Finagro, a través de sus
intermediarios financieros, instituciones fiduciarias o
cooperativas.
Este Plan Nacional estableció un
capítulo especial para la
economía solidaria y definió
como objetivo de política: “Una
política que tenga en cuenta las
dimensiones especiales del
desarrollo en aspectos tales como
(…) la promoción de la economía
solidaria…”.
Prosperidad para
todos 2010-2014
i. Locomotora sector agropecuario y desarrollo rural
“…Adicionalmente, es necesario involucrar a los
pequeños productores en esquemas asociativos y de
economía solidaria”. Especificando a pie de página
que la economía solidaria, es una alternativa de
desarrollo empresarial ya que las empresas que
conforman dicho sector, al igual que las de naturaleza
mercantil, funcionan con criterios de rentabilidad,
eficiencia y productividad, a la par que cumplen con
estándares contables, financieros, de calidad y de
gestión. (PND Prosperidad para todos. P. 235).
ii. Hay un reconocimiento a expresiones económicas
con racionalidad distinta, mediante el lineamiento de
la Política Nacional de Fortalecimiento a expresiones
asociativas de la Sociedad Civil: el apoyo a las
empresas del sector de la economía solidaria
ratificando su carácter empresarial, social y solidario
(…), (PND Prosperidad para todos., P. 667)
Este Plan de Desarrollo hizo un
énfasis especial en el modelo
económico tradicional,
desconociendo y desfigurando
los avances que había venido
teniendo la economía solidaria en
los Planes de desarrollo.
Todos por un Capítulo VII. Estrategia Territorial: Ejes Adiciónese el siguiente parágrafo
41
Nuevo País 2014-
2018
articuladores del desarrollo y prioridades para la
gestión territorial.
Art. 220. Promoción y Fomento de las Empresas
Mipyme Cooperativas y de la Economía Solidaria.
“…Las empresas cooperativas y de la economía
solidaria, que sean clasificadas como Mipymes de
acuerdo con el artículo 2° de la presente ley, serán
atendidas en igualdad de condiciones por parte de las
entidades estatales”.
al artículo 7° de la Ley 590 de
2000 (promueve el desarrollo de
las micro, pequeñas y medianas
empresas).
No hay mención alguna a la
promoción de la economía
solidaria y demás expresiones
asociativas de la solidaridad.
Fuente: Elaboración propia de la autora.
Estos Planes de Desarrollo evidencian que desde que se expidió la Ley 454 en 1998, existió
una incorporación paulatina del concepto de economía solidaria en el lenguaje de los Planes de
Desarrollo y en la formulación de los lineamientos de las políticas públicas sectoriales en ellos
establecidas, evidentes en los 16 años (entre 1994 a 2010) en los que hubo directrices sobre
programas, estrategias, instrumentos sectoriales y capítulos especiales que reconocieron a la
economía solidaria como un sector, estrategia y herramienta de desarrollo social y económico
para el desarrollo del país durante este período de tiempo. No obstante, estas políticas y sus
respectivos programas se formularon y desarrollaron bajo el concepto institucionalizado de ES,
lo cual mantuvo marginadas e invisibilizadas a las demás formas no cooperativas de la ES de
cualquier consideración en la agenda pública diseñada para este sector.
De otra parte, para comprender los desarrollos de las políticas públicas para la economía
solidaria a partir de los instrumentos de política, es importante traer a este análisis no solo la
anterior revisión de los Planes Nacionales de Desarrollo, sino también las normas que se
diseñaron a partir del 98 que a continuación se relacionan:
Tabla 5.
Normatividad formulada para el sector solidario a partir de la Ley 454 de 1998
FECHA TITULO DEL EVENTO DESCRIPCION
29-10-
1998
Decreto 2206 creación de
Fogacoop.
Crea el fondo de garantías cooperativas –Fogacoop-, objeto,
funciones, principios y funciones del fondo.
28-07-
1999
Decreto 1401 estructura de la
Supersolidaria.
Define la estructura y funciones de la Superintendencia
de la Economía Solidaria.
04-11-
1999
Decreto 2159 define niveles de
supervisión de las entidades de
economía solidaria.
Reglamenta los niveles de supervisión a que están sometidas las
entidades bajo la inspección, control y vigilancia de la
Superintendencia de Economía Solidaria.
42
14-06-
2001
Decreto 1153 da origen al CONES Reglamenta la Ley 454 de 1988 en lo relativo a la integración y
funcionamiento del Consejo Nacional de la Economía Solidaria
(CONES).
24-12-
2001
Ley 720 reconoce, promueve y
regula la acción voluntaria de los
ciudadanos colombianos.
Promover, reconocer y facilitar la Acción Voluntaria como
expresión de la participación ciudadana, el ejercicio de la
solidaridad, la corresponsabilidad social
20-08-
2003
Decreto 2350 Define los proyectos
rentables para la acción comunal en
Colombia.
Reglamenta la ley 743 de 2002. Constitución de Organismos
Comunales. De los Estatutos. Entidades de Inspección, Control
y vigilancia. Registro de organismos de Acción Comunal.
Registro de libros empresas o proyectos rentables.
16-09-
2004
Decreto 2996 define los contenidos
de los estatutos de las cooperativas
y precooperativas.
Se señalan algunos requisitos que deben contener los estatutos y
reglamentos de las cooperativas y precooperativas de trabajo
asociado.
25-11-
2005
Decreto 4290 delega en el
Dansocial la función de promover
el voluntariado en Colombia.
Promueve el adecuado desarrollo y ejercicio del voluntariado en
nuestro país.
27-12-
2006
Decreto 4588 define la
organización y funcionamiento de
las cooperativas y precooperativas
de trabajo asociado.
Reglamenta la organización y funcionamiento de las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado.
22-07-
2008
Ley 1233 sobre contribuciones de
las Cooperativas y precooperativas
de trabajo asociado.
Precisa los elementos estructurales de las contribuciones a la
seguridad social, se crean las contribuciones especiales a cargo
de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, con
destino al Servicio Nacional de Aprendizaje –Sena, al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF y a las Cajas de
Compensación Familiar.
01-02-
2010
Conpes 3639 Política de desarrollo
empresarial para el sector de la
economía solidaria.
Estrategias para profundizar la política de desarrollo empresarial
del sector de la economía solidaria, facilitando el fomento, la
protección, avance y consolidación del sector.
01-07-
2010
Ley 1391 reforma a los Fondos de
Empleados.
Reforma la norma rectora de la forma asociativa conocida como
Fondos de Empleados para adecuarla a las condiciones sociales,
económicas, políticas y culturales que determinan el quehacer
de estas empresas.
17-12-
2010
Decreto 4672 crea la comisión
intersectorial de Economía
Solidaria.
Crea la Comisión Intersectorial del Sector de la Economía
Solidaria, cuyo fin será la coordinación de las acciones de las
entidades públicas que formulan e implementan la política del
sector de la Economía Solidaria y armoniza la regulación y
políticas sectoriales.
02-11-
2011
Decreto 4122 Transforma el
Dansocial.
Transforma el Departamento Administrativo Nacional de la
Economía Solidaria -DANSOCIAL en una Unidad
Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias.
15-08-
2012
Decreto 1712 reajusta el Consejo
Nacional de Economía Solidaria.
Retira del ordenamiento jurídico el Decreto 1153 de 2001 y
reajusta el ordenamiento del CONES. Fuente: Elaboración propia de la autora.
43
Como se observa, estos instrumentos estatales que han sido desarrollos de las políticas
públicas tienen una de dos características: o son herramientas de promoción y desarrollo, o son
reguladores de la actuación de sectores asociativos de la economía solidaria, que si bien son
propiciadores del crecimiento del sector solidario, también regulan la acción de algunas
expresiones asociativas que han sido cuestionadas por sus prácticas inadecuadas, generando
desconfianza y desprestigio público, tal es el caso de las cooperativas con actividad financiera
(en los años 90) y de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, por convertirse a
partir de los 90 en instrumento de tercerización y desregulación laboral (Urrea, 2010).
Lo anterior, ha traído implicaciones como la tendencia a querer asimilar cada vez más las
organizaciones de economía solidaria como iguales a las empresas del sector privado lucrativo,
como en el caso del tema tributario. Así lo dejo claro la comisión de expertos para la equidad y la
competitividad tributaria en 2015, cuando afirmó a lo largo de su informe que el sector solidario
y sus organizaciones No son entidades sin ánimo de lucro, ya que desarrollan sus actividades en
competencia con el mercado y desarrollan actividades comerciales. Además de afirmar de
manera contundente que estas organizaciones no deben pertenecer al Régimen Tributario
Especial sino que deben estar sujetas al régimen ordinario aplicable a las sociedades comerciales,
sin perjuicio de evaluación de si deben tener tarifas reducidas.
Este hecho refleja la tensión que subyace entre el modelo económico capitalista y las
expresiones asociativas de economía solidaria, llamadas también ESAL - Entidades Sin Ánimo
de Lucro- por la comisión de expertos, confirmando una vez más el papel que cumplen las ESAL
en los diferentes espacios de la vida social del país, tal como lo señalara Villar (2001, p.119) “Un
amplio grupo de organizaciones del sector están participando en los diferentes momentos de la
elaboración e implementación de las políticas públicas, en la formulación, gestión y seguimiento
de los planes de desarrollo y en la deliberación de los temas de interés público”, confirmando
que estas organizaciones han venido cumpliendo un importante papel histórico, ocupando los
espacios en donde el Estado no ha hecho presencia o su intervención ha sido deficiente
históricamente.
44
Un ejemplo de ello es lo que ocurrió con el decreto 2880 de 2004, que reglamentó el artículo
8 de la Ley 863 de 2003 (estableció normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de finanzas públicas), en relación con la
exención de impuesto sobre la renta, definiendo que las cooperativas, sus asociaciones, uniones,
ligas centrales, organismos de carácter financiero, las asociaciones mutualistas, instituciones
auxiliares del cooperativismo y confederaciones cooperativas deberían invertir en educación
formal una suma igual o superior al 20% del excedente del ejercicio anual. En la actualidad se
calcula por la Confederación Nacional de Cooperativas que se ha invertido un aproximado de
1000 millones de pesos en la educación formal en Colombia por el subsector cooperativo entre el
año 2005 y el año 2014, a través de proyectos aprobados por las Secretarías de Educación
departamentales o municipales certificadas, o mediante los fondos FASE y fondos individuales
del Icetex. Los aportes anuales se representan según la siguiente tabla:
Tabla 6.
Recursos aplicados por el subsector cooperativo a la educación formal en Colombia de
2004 a 2014
(Valores en millones de pesos a precios corrientes de cada año)
Fuente: Elaboración propia de la autora
Estos datos ponen en evidencia el aporte del cooperativismo a la educación formal del país,
que va desde la educación preescolar hasta la superior, y frente al cual el aporte en estos10 años
AÑO SECRETARIAS
EDUCACIÓN FONDOS ICETEX
2004 23388 *
2005 51966 *
2006 65256 *
2007 55823 *
2008 69596 32067
2009 82077 27078
2010 78420 23977
2011 79000 25916
2012 74000 27189
2013 67439 25248
2014 80000 23980
TOTAL 726965 163873
45
ha sido en correspondencia con las políticas de calidad y permanencia definidas para la
educación colombiana por el Ministerio de Educación Nacional.
Pero tal como lo dijera Pinzón, hay que “ubicar en un papel de importancia para el gobierno
al sector de la economía solidaria más allá de los planes de desarrollo” (entrevista personal, 22
agosto de 2014). Justamente, de eso es lo que carecen los últimos planes de desarrollo (2010-
2014, 2014-2018), con ambiguas políticas para la economía solidaria que no fortalecen el
crecimiento de sus organizaciones, para un sector al que en la práctica le cuesta reconocer la
institucionalidad pública y a su tecnocracia, ya que la siente distante y poco cercana a sus
realidades y necesidades organizacionales.
Este impuesto evidencia, que tan solo en este aspecto el aporte de un subsector como el
cooperativo contribuye al desarrollo social y la implementación de políticas de Estado, ya que de
acuerdo a los datos de Confecoop – Confederación Nacional de Cooperativas-, solo el
cooperativismo en términos de ingresos en el 2012 tuvo una equivalencia al 4,1% del PIB
nacional a precios corrientes; pero es innegable al revisar las políticas que estimulan el desarrollo
de la economía solidaria, en especial durante la última década y media, tal como se observa en la
tabla No. 5, que estas no han tenido mayores impactos en la promoción, desarrollo y
fortalecimiento del sector. A pesar de que numéricamente han venido creciendo de manera
importante las expresiones asociativas excluidas del sector y han decrecido las reconocidas como
de la economía solidaria, según se observa en las cifras que reporta anualmente la
Superintendencia de Economía Solidaria contrastadas con las de registro del RUES de la
Confecámaras.
De otra parte, es importante revisar como elemento de desarrollo de las políticas públicas el
aspecto racional-burocrático por la entidad pública de fomento (Dansocial – hoy Unidad
Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias), reflejado en la interpretación, decisiones
e implementación de las políticas para la economía solidaria, evidenciado a través del
presupuesto de la entidad y de los informes de gestión institucional. Documentos que muestran
durante estos dieciséis años (documentos académicos, informes de gestión y presupuesto) la poca
46
relevancia y comprensión que tiene el Gobierno Nacional, a través de la entidad delegada para
ejecutar herramientas y estrategias de implementación y desarrollo de políticas públicas para la
economía solidaria, que se refleja en la dispersión de actividades, la falta de enfoque y la
ausencia de conocimiento técnico especializado sobre las problemáticas que afectan al conjunto
de las expresiones productivas asociativas solidarias en Colombia, demostrando una vez más que
este sector no es del interés de los últimos gobiernos y que por tanto no afecta al resto de la
institucionalidad pública, ya que existen otras entidades gubernamentales que realizan acciones
de fomento y desarrollo socio empresarial para la economía solidaria, con mayor presupuesto y
conocimiento especializado para las organizaciones y expresiones asociativas solidarias.
En relación con lo descrito anteriormente, a continuación se presentan las cifras de
funcionamiento e inversión del Dansocial – Unidad Administrativa Especial de Organizaciones
Solidarias, recolectadas desde 2001:
Figura 3.
Inversión estatal para la economía solidaria durante el período 2001-2016 (Miles de millones de pesos a precios corrientes)
Fuente: Elaboración propia de la autora. Cifras tomadas de informes de gestión institucional
$0
$2.000
$4.000
$6.000
$8.000
$10.000
$12.000
$14.000
2001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016
Inversión Estatal en Promoción y Desarrollo de la
Economía Solidaria 2001 - 2016
Funcionamiento Inversión
47
Como se observa el presupuesto asignado a la entidad que desarrolla las políticas de
fomento y fortalecimiento ha sido mínimo durante década y media, con respecto a las cifras de
organizaciones que debería atender, según el RUES y los reportes oficiales en la actualidad
ascienden a 73.282 organizaciones entre cooperativas, fondos de empleados, asociaciones
campesinas, asociaciones mutuales, juntas de acción comunal, sin contar los grupos de
voluntariado según lo estableció la Ley 720 de 2001. En este sentido es contrastante la relación
de los recursos de funcionamiento frente a la inversión para el desarrollo de las acciones
misionales de la entidad. Para el período señalado solo en una anualidad ascendieron a 12 mil
millones de pesos, pero su tendencia ha sido por debajo de los 6 mil millones para la atención de
este número de organizaciones.
En promedio, durante esta década y media los recursos de inversión para este sector
fueron de 3.586 millones para un aproximado de 50 mil organizaciones entre las tradicionales y
las no reconocidas como de la ES, lo que deja ver que la inversión aproximada por organización
está contemplada en 59 mil pesos por organización. Una evidencia más de la pobre
instrumentalización de la política pública para este sector.
En concordancia con lo anterior, a continuación se presenta la relación del número de
organizaciones tradicionalmente reconocidas como de la ES (cooperativas, fondos de empleados
y mutuales) desde el año 98, lo que permite observar los cambios –crecimientos y
decrecimientos- de estas formas asociativas, que son las únicas a las que se les puede hacer
trazabilidad numérica ya que tienen vigilancia, control y regulación por organismos de control
estatal (en este caso la Superintendencia de Economía Solidaria) y sobre las cuales se pudo
levantar cifras, dadas las dificultades en la ubicación de datos históricos de este sector,
demostrando en sus cambios, la inestabilidad numérica de estas organizaciones, el decrecimiento
numérico de estas expresiones, dejando en evidencia que a pesar de las herramientas de
regulación estatal, la falta de cifras y seguimiento a las condiciones de estos subsectores en el
país cuestionan la pertinencia y desarrollo de políticas oportunas que fortalezcan un sector aún
invisibilizado, denotando la poca importancia que este tiene para gobiernos que no valoran la
alternatividad en economías emergentes como Colombia.
48
Tabla 7
Organizaciones tradicionales de la Economía Solidaria en Colombia entre 1998 y 2016
Año Cooperativas Fondos de
Empleados Mutuales
1998 7531 2116 421
1999 7677 2119 405
2000 * * *
2001 * * *
2002 * * *
2003 * * *
2004 * 1627 143
2005 * 1852 215
2006 6877 1865 227
2007 7349 1921 233
2008 7833 1972 250
2009 7922 1993 401
2010 8533 2060 273
2011 6802 2102 292
2012 6421 1821 231
2013 6209 1834 209
2014 4088 1713 207
2015 3890 1557 135
2016 3666 1390 117
Fuente: Elaboración propia de la autora. Datos tomados de informes oficiales, documentos de investigación, informes de la
Confecoop, reportes de información financiera de la Supersolidaria.
En la tabla se observan períodos sin datos, producto de que en el rastreo realizado no fue
posible encontrar cifras para estos años, evidenciando las dificultades en el hallazgo de cifras
históricas de este sector. Observando también, a través de las cifras halladas, la significativa
disminución en el número de organizaciones por los subsectores más tradicionales de la
economía solidaria en Colombia en el último período, lo que es evidente la caída numérica de las
organizaciones tradicionalmente reconocidas como de la ES en Colombia.
49
La situación es más aguda en relación con las demás expresiones no reconocidas de la
economía solidaria, de las cuales ni datos históricos, ni vigilancia y control existen, con una
pobre identificación de políticas públicas que estimulen el desarrollo o instrumentos de
regulación y control para el funcionamiento de estas. Así las cosas, se confirma la importancia
que tendría este tema en la agenda pública dados los críticos antecedentes históricos y que
durante décadas no ha tenido visibilización alguna ni valoración por la presencia de intereses
políticos y económicos relacionados con este tipo de entidades sin ánimo de lucro.
Tabla 8.
Crecimiento de Organizaciones Solidarias 1994 vs 2016
Tipo de Organización No. Organizaciones
1994
No. Organizaciones
2016
Crecimiento %
Asociaciones agropecuarias y
campesinas nacionales
1026 2342 228%
Asociaciones mutuales 421 255 - 39.4%
Corporaciones 15342 8752 - 43%
Entidades de naturaleza cooperativa 7711 7285 - 5.5%
Fondo de empleados 2235 855 - 61.7%
Fundaciones 2300 15324 666%
Instituciones auxiliares del
cooperativismo
0 12 -
Demás organizaciones civiles,
corporaciones, fundaciones
26501 34966 31.9%
TOTAL 55.536 69.791 25% Fuente: Elaboración propia de la autora, con base con base en RUES de Confecámaras y datos del Conpes 2823 de 1995.
La tabla 8 muestra un comparativo entre las cifras de 1994 y 2016, según tipo de
organizaciones, estos períodos se seleccionaron ya que para 1995 aparecen las primeras cifras
oficiales de la ES con mirada ampliada en el documento Conpes 2823 (diagnóstico del Conpes) y
en 2016 ya se cuenta con la herramienta de registro del RUES de Confecámaras, que aunque solo
tiene datos de registro es el único instrumento que en la actualidad arroja cifras con cierta
confiabilidad, lo que permite realizar el contraste de crecimiento entre las diferentes formas
asociativas, tal como lo revelan las cifras, las formas asociativas que no son reconocidas como de
la economía solidaria han tenido un crecimiento que oscila entre el 31.9% y el 666%. Mientras
que aquellas formas asociativas institucionalizadas como las tradicionales de la economía
50
solidaria han tenido decrecimientos que oscilan entre el -5.5% y -61.7%, indicando así que
mientras las fundaciones, un sector de las corporaciones y las asociaciones, tienen una
importante dinámica de crecimiento, los subsectores tradicionales han venido teniendo una caída
sostenida en el tiempo.
Así mismo, ha sido evidente en relación con la estructura pública institucional para
atender el sector solidario en Colombia que ha venido siendo menguada a través del tiempo,
reduciendo la planta de personal original del Dancoop (1981) de casi 500 a 64 funcionarios entre
administrativos y de funcionarios misionales de planta, sin contar con personal adicional en otras
modalidades contractuales. Luego de transformado el Dancoop en el Dansocial en el 2000 pasó
de contar con direcciones territoriales a atender desde una sola sede centralizada en la capital del
país. Y luego en 2011, otro retroceso institucional dentro de la estructura del Estado, cuando pasa
Dansocial de ser un departamento administrativo a una Unidad Administrativa Especial, adscrita
al Ministerio de Trabajo, perdiendo la función de formulador de las políticas públicas a
implementador de estas, descendiendo en la jerarquía institucional.
De manera particular es importante resaltar las miradas y opiniones de los expertos
entrevistados para la presente investigación acerca de la utilidad de las políticas para el sector
solidario en Colombia, encontrando consenso en que las políticas para la economía solidaria han
sido limitadas y pobres en su implementación y, por tanto, no han contribuido al desarrollo de la
economía solidaria: Pinzón “no hay desarrollos de política pública para fortalecer el sector y los
desarrollos que hay son muy limitados” (entrevista personal, 22 agosto de 2014).
Dávila igualmente opina que:
“la política pública para el sector es negativa porque el Estado, los gobiernos, lo que quieren es
instrumentalizar el cooperativismo y la economía solidaria a sus objetivos de gobierno. No se
respeta el proceso de construcción de las políticas públicas sino lo que hay es una imposición. La
política pública lo que está haciendo es destruir la propuesta solidaria y cooperativa. La política
pública ha sido armada desde el centro y sin la participación de las bases” (entrevista personal, 14
de agosto de 2014).
En el mismo sentido Oses afirma “no ha habido realmente una política pública que apoye a la
economía solidaria” (entrevista personal, 08 de septiembre de 2014) y Valencia dice que:
51
“se debe cambiar la ley en su totalidad y construir una ley orgánica. Adicionalmente, el
movimiento solidario tiene que ser un movimiento alternativo que tenga posibilidad de decir mire
el capitalismo es eso, pero el solidarismo o la economía solidaria es esto, pero eso tiene que ser en
la práctica y acompañado de políticas públicas eficaces” (entrevista personal, 21 de Julio de
2014).
El panorama anterior, permite establecer que las instituciones públicas como parte de la
estructura de incentivos son determinantes fundamentales del desempeño económico en el largo
plazo para este sector, y los incentivos generados desde las políticas públicas no han promovido
su desarrollo y crecimiento, es decir las reglas políticas y económicas si bien han identificado un
sector institucionalizado, este ha sido poco visibilizado y atendido por los actores burocráticos
con sus características particulares de economía alternativa de tipo asociativo.
52
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A partir de la ley 454 de 1998, en el país se institucionalizó una mirada que ha venido
entendiendo la economía solidaria fundamentalmente a partir de ciertas formas asociativas
reconocidas jurídicamente y no por lo sustantivo de los actos económicos. Es decir, solo por las
maneras de asociarse legalmente más no por las prácticas económicas.
Tal visión contribuyó a excluir de las políticas públicas a organizaciones sociales que
hacen economía solidaria, generando un debate de quién se reconoce o no como parte de la
economía solidaria, separando a miles de organizaciones sociales sin ánimo de lucro que realizan
prácticas económicas solidarias de este reconocimiento. Esta división ha implicado una limitada
atención y respuesta de las políticas públicas ya que no se reconoce en su amplitud el impacto
que tienen las prácticas económicas solidarias en la vida económica y social del país.
En relación con lo anterior se planteó la necesidad de investigar cómo se institucionalizó
en el país el concepto de Economía Solidaria, incluido en la normatividad colombiana, mediante
la Ley 454 de 1998 (art. 2), definida como: “sistema socioeconómico, cultural y ambiental
conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas
identificadas por prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de
lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía”. Y se
propuso identificar las implicaciones que han tenido dicha institucionalización en la
implementación de las políticas públicas y el desarrollo del sector (sus formas asociativas).
Por eso se planteó desde un enfoque cualitativo realizar análisis histórico para examinar
el proceso de institucionalización del concepto de economía solidaria a través del análisis de los
documentos históricos (gacetas del Congreso de la República), documentos de política pública
(informes de gestión de la institucionalidad pública relacionada con la economía solidaria) y los
Planes Nacionales de Desarrollo. Con el fin de ampliar, validar y triangular los datos
recolectados de las fuentes mencionadas se realizaron entrevistas semiestructuradas a expertos de
la economía solidaria en Colombia, hallándose las siguientes conclusiones:
53
En relación con los rastreos históricos del proceso de institucionalización del concepto de
economía solidaria en Colombia, son escasos los textos que dan cuenta de la manera cómo
llego esta propuesta al país, tan solo, se puede concluir que el tema aparece como iniciativa
conjunta entre la cooperación internacional y el gobierno a finales de los 70. Y que su
posicionamiento en la agenda pública, duró 22 años hasta ubicar el tema como parte de los
lineamientos de las políticas públicas en las últimas tres décadas del país.
La institucionalización de la economía solidaria en Colombia ha generado un amplio
marco normativo en dos énfasis: para la promoción de esta, el cual ha sido general y muy
escaso de herramientas de implementación; y dos para la regulación, que ha sido muy amplio
y fructífero, asimilando al sector de la economía solidaria con la economía privado lucrativa.
Énfasis en el que ha prevalecido la mirada del modelo económico neoliberal, invisibilizando
otras expresiones económicas que no se ajustan a la lógica y los postulados del capitalismo.
Que las instituciones políticas y económicas son determinantes fundamentales del
desempeño económico en el largo plazo (planes, normas, programas, procesos
administrativos, etc.) y para este sector las políticas no han promovido efectivamente su
desarrollo y crecimiento, haciendo de este un frágil actor por su desconocimiento en la vida
socioeconómica del país. Lo que demanda resignificar el concepto institucionalizado y sus
instituciones, ya que los programas de gobierno y la normatividad son ineficaces frente a la
realidad de miles de iniciativas ciudadanas que emergen como respuesta a las condiciones de
exclusión económica del país.
La interpretación restringida de la economía solidaria ha influido en la formulación de
planes, programas de política pública y normatividad, y por tanto en las formas asociativas de
la ES, desaprovechando miradas diversas y amplias que reducen las opciones de integración
de las organizaciones que contribuyen a la reactivación económica local, mediante estrategias
de asociatividad solidaria. Lo que desconoce el importante valor de la ES, como una
herramienta para los procesos de posconflicto en la inclusión económica y desarrollo
territorial para los nuevos escenarios de país.
54
Los resultados del presente estudio corroboran que la mirada que se ha tenido de la economía
solidaria en Colombia hace necesaria su ampliación, reconociendo que las prácticas
solidarias en el ámbito económico son cada vez más diversas y complejas tal como lo son las
relaciones sociales.
Producto del ejercicio investigativo se identificó la economía solidaria como un área de
estudio, frontera del conocimiento. Los marcos teóricos deben contribuir con explicaciones a
la deconstrucción del macro discurso socio económico de otras realidades sociales que aún
generan amplios debates conceptuales en el mundo académico.
Se hace necesario ampliar el estudio investigativo y generar líneas de investigación sobre
la economía solidaria en Colombia, la producción académica es escasa y en su mayoría los
productos se encuentran vinculados a análisis de caso, más no contribuyen a la
deconstrucción particular de la economía solidaria como concepto y área de estudio. En este
escenario la propuesta metodológica de esta investigación desde el análisis histórico
contribuyó a poner en evidencia la relación causal que dio origen a la institucionalización
vigente de economía solidaria, tema sobre el que no se ha escrito y que permanece en la
tradición oral sin construcción académica y soporte teórico-conceptual ya que es común en el
sector de la economía solidaria colombiana el distanciamiento entre la praxis y la teoría.
De manera particular se considera importante ampliar el estudio sobre políticas públicas
sectoriales que de manera transversal reconocen y fomentan las expresiones de la economía
de la solidaridad, a pesar de que no se le identifique como tal de la economía solidaria.
Ampliar con otras acciones de entidades publicas
Las limitaciones de este estudio estuvieron asociadas a la consecución de los documentos
históricos de la gestión institucional del Dansocial y al levantamiento de cifras del sector de
la economía solidaria, ya que no hay fuentes oficiales de donde se puedan recuperar las cifras
históricas del sector. Adicionalmente los archivos del sector solidario en Colombia están
dispersos y no son de fácil acceso o han desaparecido.
55
Esta investigación, hace una contribución a la discusión conceptual-académica de la
economía solidaria y enriquece la interdisciplinariedad que acompaña las prácticas y
realidades cotidianas de la misma.
56
ANEXO A. PERFILES DE LOS ENTREVISTADOS
NOMBRE
ENTREVISTADO
PERFIL
Ricardo Dávila
Ladrón de Guevara
Economista Industrial de la Universidad de los Andes, Magister en Desarrollo Rural,
Fundador y Director del Instituto de Estudios Rurales de la Universidad Javeriana, Director
del Dpto. de Desarrollo Rural y Regional de la PUJ, Miembro del Consejo de Facultades
de Estudios Ambientales y Rurales y de Ciencias Económicas y Administrativas, Profesor
e investigador del Centro de Investigación y Educación Cooperativa, Miembro del comité
de Dirección y Comité Científico de la Red Universitaria Eurolatina de Estudios en
Economía Solidaria y Cooperativismo –Rulescoop- y Fundador de la Unidad de Estudios
Solidarios de la PUJ.
Julio Alberto Pinzón
Ramírez
Escritor de los siguientes textos: Manual para la organización y fomento de cooperativas
estudiantiles, Pasado, presente y futuro del Cooperativismo Pedagógico Colombiano,
Anuario de estudios cooperativos de la Universidad de Deusto de España ; Manual para la
organización y administración de Mutuales y Empresas Solidarias de Salud con
Solidaridad Mundial-, Ponencia: “La Economía Solidaria como Alternativa de desarrollo
económico y social para América Latina: Foro Mundial contra la pobreza” Bogotá, 2006;
Plan de desarrollo de la Economía Solidaria, Casanare, 2007; Coautor manual de
capacitación en Economía Solidaria y desarrollo comunitario INAUCO - Universidad
Politécnica de Valencia – ECOSOL - COLACOT España, 2011
Marieta Buchelli Administradora de Empresas - Universidad Javeriana. Magíster en Desarrollo Rural -
Universidad Javeriana-. Doctora en Administración, DBA - Université de Sherbrooke
(Canadá). Profesora de la maestría de desarrollo rural y ha dictado ponencias en
universidades internacionales.
Directora del Instituto de Estudios Rurales (desde 2009) y Coordinadora de la Unidad de
Estudios Solidarios (desde marzo de 2014), con 20 años de experiencia investigativa en el
estudio de las formas solidarias y de su efecto en el desarrollo local y rural.
Luis Emiro Valencia
Sánchez
Economista de la Universidad Nacional y ex dirigente del Partido Socialista. Ha tenido una
larga trayectoria con movimientos y organizaciones sociales y ha sido testigo de primera
mano de la historia de los últimos ochenta años de Colombia. Fue fundador, con otros, de
las juntas de acción comunal, que hoy son más de 60.000 en el país y ha asesorado varios
sindicatos.
Fuente: elaboración propia de la autora.
57
ANEXO B. NORMATIVIDAD LINEA DE TIEMPO. CONSTRUCCIÓN DEL
CONCEPTO DE ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA
FECHA
TITULO DEL EVENTO
DESCRIPCION
07-12-
1931
Ley 134 de 1931 sobre
Sociedades Cooperativas.
Primera ley que reconoce las cooperativas en el marco
jurídico colombiano y reglamenta su funcionamiento.
1947 Se crea la superintendencia de
cooperativas.
Dependiente del Ministerio de trabajo, higiene y previsión
social. Esta superintendencia perdura hasta 1981.
9-04-1974 Decreto 611 de 1974,
reestructura la
Superintendencia Nacional de
Cooperativas.
Organismo adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social con autonomía, a cargo de la dirección y ejecución de
la política cooperativista del Gobierno.
1978 PROYECTO Col 76/016
PLAN DE DESARROLLO
COOPERATIVO
El gobierno de Colombia, el PNUD y la OIT celebraron un
convenio, cuyo propósito fundamental fue contribuir a la
integración y consolidación de un sector de la economía
solidaria y fortalecer el cooperativismo y otras formas
asociativas.
10-05-
1980
Decálogo de la nueva política
cooperativa.
“El gobierno otorga significativa importancia a la voluntad
expresada del cooperativismo de conformar durante la
próxima década un sector integrado de economía
solidaria”.
Se definía el sector cooperativo integrado por
cooperativas y otras formas asociativas.
Se orientaba a actualizar la legislación que regia la
constitución y funcionamiento de las cooperativas y
otras formas asociativas.
Se proponía la creación de un Departamento
Administrativo Nacional de Cooperativas.
03-10-
1980
Decreto 2620 de 1980, crea el
“comité interinstitucional para
la promoción y desarrollo de
las cooperativas y otras formas
de economía solidaria”.
Se crea el comité para coordinar la acción de las
instituciones promotoras de cooperativas y otras formas
asociativas de economía solidaria, con el fin de lograr la
generación de empleos productivos, el mejoramiento del
ingreso y la participación comunitaria.
24-02-
1981
Ley 24 de 1981 sobre la
transformación, objetivos,
competencia y estructura del
Departamento Administrativo
Nacional de Cooperativas.
Se transforma la Superintendencia Nacional de Cooperativas
en Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas,
se fijan sus objetivos, estructura y funciones, se provee su
dotación presupuestal.
El DANCOOP funcionaría hasta la expedición de la ley 454
de 1998.
6-11-1981 Decreto 3143 reglamenta la
ley 24 de 1981, en relación
con las sociedades mutuarias.
Por primera vez en Colombia se expide una norma para las
sociedades mutuarias.
30-11-
1981
Decreto 3381 de 1981 regula
las actividades de los fondos
de empleados como personas
jurídicas que manejan ahorro
privado.
Por primera vez se dotaba a estas organizaciones de un
régimen normativo propio.
1982 Plan Nacional de Desarrollo
Cooperativo en 1982 Se traza el PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
COOPERATIVO.
58
23-12-
1988
Ley 79 de 1988, actualiza la
legislación cooperativa.
El propósito fue dotar al sector cooperativo de un marco
propicio para su desarrollo como parte fundamental de la
economía nacional.
21-06-
1989
Decreto 1333 Precooperativas. Establece el régimen de constitución, reconocimiento y
funcionamiento de las pre-cooperativas.
07-07-
1989
Decreto 1480 sobre
Asociaciones Mutuales.
Determinan la naturaleza, características, constitución,
regímenes internos, de responsabilidad sanciones, y se dictan
medidas para el fomento de las asociaciones mutualistas.
07-07-
1989
Decreto 1481 sobre Fondos de
Empleados.
Determinan la naturaleza, características, constitución,
regímenes internos, de responsabilidad y sanciones, y se dictan
medidas para el fomento de los fondos de empleados.
07-07-
1989
Decreto 1481 sobre
Administraciones públicas
cooperativas.
Determinan la naturaleza, características, constitución,
regímenes internos, de responsabilidad y sanciones y se dictan
medidas para el fomento de las empresas de servicios en las
formas de administraciones públicas cooperativas.
23-02-
1990
Decreto 468 de 1990 sobre
cooperativas de trabajo
asociado.
Reglamenta las normas correspondientes a las cooperativas
de trabajo asociado contenidas en la Ley 79 de 1988 y se
dictan otras disposiciones sobre el trabajo cooperativo
asociado.
04-07-
1991
Constitución Política de
Colombia.
Genera un nuevo escenario normativo de amplio respaldo
para el desarrollo de la economía solidaria.
15-11-
1995
CONPES 2823 “política de
modernización y desarrollo del
sector de la economía
solidaria”.
• Plantea una modernización institucional del sector de la
economía solidaria, sugiriendo reestructurar el anterior
Dancoop creando el Departamento Nacional de la Economía
Solidaria.
• Sugiere crear la Superintendencia de la Economía solidaria,
dedicada a las funciones de supervisión y control y adscrita
al anterior departamento.
• Traza estrategias corporativas para el desarrollo de la
economía solidaria.
• Propone una política de promoción y desarrollo.
04-08-
1998
Ley 454 de 1998 de Economía
Solidaria
Determina el marco conceptual que regula la economía
solidaria, se transforma el Departamento Administrativo
Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo
Nacional de la Economía Solidaria, se crea la superintendencia
de economía solidaria, se crea el fondo de garantías para las
cooperativas financieras y de ahorro y crédito, se dictan
normas sobre la actividad financiera de las entidades de
naturaleza cooperativa.
59
ANEXO C. RELACIÓN DE DOCUMENTOS UTILIZADOS COMO FUENTES DE
LAS UNIDADES DE ANÁLISIS
1. CONPES 2823 de 1995. Política de modernización y desarrollo del sector de economía
solidaria.
2. Plan Nacional de Desarrollo Cooperativo -1982-
3. Gacetas del Congreso de la República:
Gaceta del congreso año v no.344
Gaceta del congreso año v no. 584
Gaceta del congreso año vi no. 382
Gaceta del congreso año vi no. 533
Gaceta del congreso año vii no.75
Gaceta del congreso año vii no.80
Gaceta del congreso año vii no.105
Gaceta del congreso año vii no.158
4. Planes Nacionales de Desarrollo formulados del periodo de 1994 a 2018
El salto social 1994-1998
Cambio para construir la paz 1998-2002
Hacia un estado comunitario 2002-2006
Estado comunitario: desarrollo para todos 2006-2010
Prosperidad para todos 2010-2014
Todos por un nuevo país 2014-2018
5. CONPES 3639 de 2010 - Política de desarrollo empresarial para el sector de la
economía solidaria.
6. Informes de gestión del Dansocial y la Unidad Administrativa Especial de
Organizaciones Solidarias desde el 2003 al 2015.
60
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63
RESUMEN
La investigación tiene como propósito analizar la institucionalización del concepto de
economía solidaria en Colombia definido en la Ley 454 de 1998, sus implicaciones en las
políticas públicas y en el desarrollo de la economía solidaria en el país. Para tal fin se planteó
como ruta de elaboración los siguientes aspectos:
Indagar cómo se llegó a la institucionalización del concepto de economía solidaria
expresado en la Ley 454 de 1998. Esta es la parte que fundamenta el proceso de indagación.
Identificar las implicaciones que ha tenido la institucionalización de la economía solidaria
en el desarrollo de las políticas públicas para este sector en Colombia desde la formulación de la
Ley 454 de 1998. Teniendo en cuenta que este es el despliegue de la vigencia de este sector
económico en Colombia.
Analizar cómo ha sido el desarrollo de la economía solidaria en Colombia a partir de las
políticas públicas formuladas o implementadas. De esta manera, se hace evidente que hay unas
prácticas de este enfoque económico.
La metodología que se usó para dar cuenta de lo que se quiere demostrar en este proceso
de análisis fue de carácter cualitativo y para tal fin se recurrió a técnicas como: documentos y
textos históricos, levantamiento de cifras del sector, documentos oficiales y entrevistas
semiestructuradas para triangular información.
Se presentan hacia el final de la investigación los resultados de la misma y las
conclusiones del proceso de indagación.
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PALABRAS CLAVE
Economía solidaria
Institucionalización
Formas Asociativas
Políticas públicas
