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Unión EuropeaCentroamérica
Cambio de•escenanos
Abelardo MoralesCoordinador
Unión EuropeaCentroamérica
Cambio de•escenanos
382.9142U61 u Unión Europea Centroamérica: cambio de escenarios
Coord. Abelardo Morales --1. ed.-- San José: FLACSO
Programa Costa Rica-Unión Europea, 1996.
160 p.
ISBN 9977-68-078-7
1. Un ion Europea 2. Europa - Integración económica.
3. Europa - Política económica. 1. Morales, Abelardo. 11.Título.
Editora:Vilma Herrera
..
© Programa Costa Rica· FLACSO
Primera edición: julio 1996Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLACSO
Programa Costa Rica. Apartado 11747. San José, Costa Rica
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iNDICE
PRESENTACION 7
INTRODUCCION
Abe/drdo Morales G. 11
CENTROAMERICA EN EL OrA DE LA NUEVA EUROPA
Fernando Naranjo V. 23
LA UNION EUROPEA Y AMERICA LATINA,
UN rUTURO EN MARCHA
Juan Pratt I Coli
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LA UNION EUROPEA Y LA IMPORT AN CIA DE LA
INTEGRACION A LAS PUERTAS DEL SIGLO XXI
Vittorino AI/occo
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LA POLiTICA EXTERIORY DF SEGURIDAD COMUN (PESO
Peter Malcom Siderman
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LA DIMENSION ECONOMICA ETERNA DE LA UE:
LA POLfTiCA COMERCIAL COMUN
Peter Malcom Siderman
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AMERICA CENTRAL Y LA UNION EUROPEA: EN BUSCA DE NUEVAS FORMAS DE COOPERACION
jose Antonio Sanahuja
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iN DiCE 159
PRESENTACiÓN
La construcción europea, con base en un proyecto de unificación de mercados, fijación de una moneda única, la concreción
de las demás formas de integración definidas en el Acta Única de
1975, hasta alcanzar la anhelada Unión Política de Europa, repre
senta uno de los hechos más importantes de este final de siglo.
Europa tendrá, en virtud de tales transformaciones y del proceso
histórico más general que le acompaña, un perfil institucional de
repercusiones novedosas en la estructura mundial del siglo
venidero.
Por esa y otras razones económicas, políticas y culturales, las
relaciones con la Unión Europea son muy importantes para Centroamérica. Primero, porque la unificación de Europa en los
términos acordados por sus diseñadores, redefiniría el marco de
oportunidades económicas, políticas y culturales de los demás
miembros del sistema internacional. En segundo lugar porqueAmérica Latina constituye un escenario de gran interés para laexpansión de esos lazos políticos, económicos y culturales de los
países europeos. En tercer lugar, porque en América Central se han
propiciado desde la segunda mitad de los ochenta transformacio
nes en las cuales la Comunidad Europea, y sus países miembros,
desempeñaron un papel muy importante en la atención de los
problemas de la crisis y en el apoyo a una transición política
necesaria para acabar con la violencia armada en esta región.
Tras doce años de relación fructífera del Proceso de San José,
que inició en setiembre de 1984 con un conjunto de reuniones
multilaterales a nivel de Ministros de Relaciones Exteriores de
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ambas regiones, ese esquema de cooperación está situado ahorafrente a importantes redefiniciones. Los temas que inicialmenterequirieron una atención poi ítica particularizada desde Europa,
como la búsqueda de la paz en Centroamérica, fueron desplazados en el transcurso de ese período por real idades surgidas de una
etapa de post conflicto y por un camino de transformacioneseconómicas que hoy en día plantean nuevos desafíos a estos
pueblos y crean nuevas necesidades que demandan del apoyoexterno.
El presente trabajo recoge diversos artículos que producidos
desde perspectivas distintas, enfocan esos interesantes aspectosque caracterizan las relaciones entre la Unión Europea y Centroamérica y los cambios de escenario. Los textos corresponden a tres
conferencias y otros documentos analizados en el Segundo Seminario de Formación para Periodistas Centroamericanos en Temasde la Unión Europea que, con apoyo de la Comisión Europea,realizó el Programa Costa Rica de la Facultad Latinoamericana deCiencias Sociales (FLAeso) del 8 al 27 de mayo de 1995, en San
José.El trabajo del Dr. Vittorino Allocco, quien fuera el Jefe de la
Delegación de la Comisión Europea para América Central y Pana
má, describe de manera sencilla pero magistral la arquitectura deledificio europeo y la importancia de las relaciones con América
Central. Por su parte el Embajador Juan Pratt I ColI, DirectorGeneral para las Relaciones Norte Sur, analiza los alcances de larelación con América Latina enmarcada en esos procesos detransformación tan importantes en ambos continentes. Otro traba
jo que refuerza la idea de la novedad del fenómeno europeo, pero
también de su complejidad, es el análisis que hace Peter MalcomSiderman del Instituto para las Relaciones Europeo Latinoamericanas (IRELA), tanto de la Política Externa y de Seguridad Común(PEse) como de la Política Comercial Común de la Unión Europea.Finalmente, tras el recuento de los eventos que permitieron elinicio de una etapa de relaciones institucionales en torno al
Proceso de San José, que ha completado una ronda de docereuniones ministeriales a nivel birregional, JoséAntonio Sanahujaanal iza las nuevas realidades que justifican la búsqueda de nuevas
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formas de relación entre América Central y la Unión Europea. Laintroducción del trabajo es una presentación deAbelardo Morales,funcionario del Programa Costa Rica de la FLACSO, quien sedesempeñó como Coordinador General del Proyecto de Formación durante 1995 y ha tenido a cargo la edición de esta obra.
Con la participación de 27 periodistas de la región, tresexpertos europeos y conferencistas de FLACSO y otras institucionesregionales, se desarrolló la segunda experiencia de este tipo,yaque en 1993 se había puesto en marcha un programa similar. En
1995 seis de los participantes tuvieron la ocasión de complementar sus aprendizajes con una pasantía en Europa, donde asistierona la XII Conferencia Interparlamentaria Europa-América Latinarealizada en Bruselas, tuvieron encuentros con funcionarios de laComisión Europea y atendieron la Cumbre Europea celebrada enCannes en junio de 1995.
El Programa FLACSO Costa Rica quiere dejar patente suagradecimiento a Luis Guembe, Encargado de Información paraAmérica Latina de la Dirección General X por su invaluable apoyoen la organización del Seminario y en la preparación del Programa
de Visita a Europa. Al periodista David Cussatto, especialista enAsuntos Latinoamericanos en la DG x, por sus aportes académicosy profesionales en la fase del seminario en la que participó como
conferencista y por sus atenciones en Europa. A Peter MalcomSiderman, de IRELA y a José Antonio Sanahuja, de la UniversidadComplutense de Madrid, también el reconocimiento especial a sutrabajo. Igual gratitud a Haroldo Rodas, Secretario General deSIECA, al consultor independiente Alvaro de la Ossa, a los profesores Manuel Rojas, Juan Pablo Pérez, Carlos Soja, ManuelAraya y Eliana Franco, así como al personal administrativo ytécnico de FLACSO y a los funcionarios de la Delegación de la
Unión Europea para Centroamérica y Panamá.Con la entrega de esta nueva obra, la FLACSO desea hacer una
contribución a la comprensión de la Unión Europea y a la trascen
dencia de las relaciones euro-centroamericanas para la consolidación de los procesos de transformación económica, política y
social de nuestros países.
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INTRODUCCION
Abelardo Morales G.*
En los escenarios de los noventa, las relaciones de la Union
Europea y America Central muestran signos novedosos pero tam
bien contradictorios que rnarcan un futuro todavla incierto. Asen
tada en multiples declaraciones en favor de una cooperacion de
nuevo tipo, las diferencias de tarnario, disposici6n de recursos y
capacidades de poder, ubi can a cada uno de los acto res en una
jerarqula desigual de oportunidades para influir sobre el curse
mismo de una relaci6n trazada a 10 largo de doce aries. Los intereses estrategicos de una nueva Europa fueron
redimensionados por una serie de cambios. La esfera interna
aparece dominada par la ampliaci6n del nurnero de los estados
miembros de la UE, que en 1994 eran diez a quince en 1995; aparte, de la ejecuci6n puntual pero compleja de la construcci6n
europea con eventos tales como la firma del Acta Unica Europea,
Coordinador del Proyecto de Formaci6n de Periodistas Centroamericanos en
Temas de la Union Europea. Segunda Fase.
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del Tratado de Maastricht y la entrada en vigor del Mercado Unico Europeo.' Esa construccion ha sido receptiva a una serie de cam bios, por un lado, en la posicion relativa de Europa en la estructura de poder econornico globaf y, por otro, en la redefinicion de la geopolftica del continente y del sistema mundial como
un todo despues de la cafda del Muro de Berlfn y el colapso de la Union Sovietica. Sin duda, el acontecimiento mas directamente impactante a nivel politico fue la reunificacion de Alemania
despues de la desaparicion del muro. Luego la estructura economica global y sus cambios habfan
abierto una serie de demandas en torno a: a. la capacidad de la
Union Europea frente a sus competidores para incorporar los
progresos tecnicos mas avanzados; b. la transforrnacion de las tecnicas, los empleos y las competencias por efecto de las innovaciones tecnologicas: c. la desrnaterializacion de la economfa, la
extemalizacion de ciertas actividades productivas, el predominio de los servicios y la posesion y circulaclon de la informacion; d.
la interdependencia de los mercados y la libre movilizacion de los
capitales. En 10 polftico, el fin del comunismo no era tampoco el unico
acontecimiento que demandaba ajustes en la definicion de
instrumentos para actuar ante una nueva realidad geopolftica. Otros fenornenos como la guerra en los Balcanes, las oleadas de
refugiados desde el Este y la creciente expansion del integrismo
islarnico. por ejemplo, agregaron nuevas preocupaciones a la cooperacion polftica europea que emergfan ahora desde contor
nos muy inmediatos. Dichos acontecimientos han demostrado
1. Una descripci6n de la nueva arquitectura europea y las etapas de su construcci6n puede encontrarse en: Carlos Westendorp, EI Tratado de la Union Europea, cuadernos de Europa, no. 3, Diputaci6n de Zaragoza, Comisi6n de Europa, Madrid, 1993. Raul Aguilera y otros, ':EI Tratado de Maastrictht: un proyecto nonato para la nueva Europa", en Juan Carlos Monedero (comp.), EI Retorno a Europa, De fa Perestroika al Tratado de Maastricht, Editorial Complutense, Madrid, 1993. Jose Antonio Sanahuja, La Union Europea yel Tratado de MaastrichtlUna Nueva Europa?, Cuadernos de Ciencias Sociales, no. 51, 1992, FLACSO, Secretarfa General.
2. Cornision de las Comunidades Europeas, Crecimiento, competitividad, emplea. Retos y pistas para entraren e/sig/o XXI (Libro Blanco) Bruselas, 1993.
precisamente que las fortalezas de la Uni6n Europea no descansan
tanto sobre su capacidad de influencia en los acontecimientos
politicos mundiales, 0 del continente mismo, sino mas bien en el potencial econ6mico del Mercado Unico.
Pero a pesar de esas limitaciones ante los acontecimientos de la pohtica internacional, en America Centralia UE logr6 dar inicio a un sistema de relaciones que ha permitido una serie de experiencias novedosas en cuanto a la coordinaci6n de la polftica exterior, de la cooperaci6n al desarrollo y ensenanzas acerca de
la utilidad de la Cooperaci6n Politica Europea en una regi6n de America Latina don de no existfan intereses econ6micos, ni militares primordiales por parte de ningun miembro de ese bloque.
LA COOPERACION DE LA UE CON AMERICA CENTRAL
EI acercamiento de los parses europeos y de la Uni6n Europea
en particular, despert6 muy tempranamente en Centroamerica
crecientes expectativas sobre los potenciales frutos de esa relaci6n. Las razones de aquel optimismo nunca fueron gratuitas. Una raz6n de primera importancia era de caracter estructural: la forma
ci6n de una Europa unida, bajo el dinamismo aleman y frances, como polo emergente dentro de la nueva distribuci6n de capaci
dades econ6micas, hizo pensar en la ocasi6n de una asociaci6n comercial ventajosa para las econornras centroamericanas. Pero a
comienzos de la decada de 1980, el interes de Europa por la situaci6n de Centroarnerica estaba circunscrito a la crisis politico militar, a la inestabilidad polftica, la situaci6n de los derechos
humanos y los peligros de una escalada mayor del conflicto
regional. La fluidez de la relaci6n polftica con America Central habfa
sido lubricada previamente por la estrategia de solidaridad desple
gada a nivel bilateral por diversos gobiernos, partidos y organi
zaciones no gubernamentales europeas desde el momento en que
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detonaran los conflictos armados y civiles en Nicaragua, EI Salvador y Guatemala.
La particular ubicaci6n gecestrategica del territorio centroamericano, para el paso rnarltimo del comercio internacional con Estados Unidos y como area de influencia tradicional de esa
potencia, tarnbien Ie otorgaba una raz6n particular a las terceras y nuevas potencias para ubicar a esta dentro de su agenda de polltica exterior. Tarnbien los Estados Unidos colocaban a la region dentro del marco de un conflicto de dimensi6n geopolttica. Es decir, colocaba el conflicto interne en un nivel privilegiado en su escala de disputas con la Uni6n Sovietica. Ello coincidla al mismo tiempo con una serie de cambios en la distribuci6n del poder a nivel global, que indicaban la declinaci6n relativa de las superpotencias y replanteaban el lugar de las nuevas potencias. Europa Occidental, como ha sido serialado, se esforzaba por acornpariar su dinamismo dentro del sistema econ6mico mundial con un mayor perfil de su presencia en la politica intemacional."
Las transformaciones que se habian producido desde principios de los anos setenta proyectaron sobre el mundo la superaci6n paulatina del modo de regulaci6n bipolar. Como resultado de la estructuracion de un sistema multipolar y de la globalizaci6n de los intercambios al mas variado nivel, los cambios en las relaciones de mercado, el desarrollo tecnol6gico y especialmente de las telecomunicaciones, las relaciones internacionales tendieron
a ser cada vez mas porosas e interdependientes. Esos cambios marcaron con la senal de la crisis todo esfuerzo por organizar y controlar la polltica internacional desde grandes centros de poder tradicional, ya fueran las grandes superpotencias 0 los 6rganos
mundiales como las Naciones Unidas. Un resultado de esa crisis ha side el ensayo de nuevas formas de acci6n multilateral para evitar la aparici6n de agentes internacionalmente descontrolados y establecer sistemas de control que impidan que la guerra se
3. Vease PNUDICEPAL, Proyecto de Cooperaci6n con los servicios exteriores de America Latina, EI Sistema Internacional y America Latina, America Latina y Europa en el Umbral del Sig/o XXI,documento de trabajo no. 4, Santiago, 1989.
convierta en el recurso para alcanzar un nuevo modo de regulacion Internacional.
La prirnera expresion institucional de una pohtica europea en
esta region se rnaterializo en el apoyo a la gestion internacional
del Grupo de Contadora. Ese era, en aquellos aries. un esfuerzo
arriesgado en tanto constitufa un involucramiento extracontinental
en la solucion de conflictos donde estaban involucrados los
Estados Unidos, en un momento clave de la recornposicion del
poderfo global de dicha superpotencia.
En el marco de tales gestiones se ernprendio un conjunto de
reuniones anuales de caracter ministerial a las que seconoce como
la ronda de San Jose, por haberse realizado la prirnera de elias los
dlas 28 y 29 de setiernbre de 1984, en la capital costarricense.
Como resultado de ese dialogo se fijaron rnetas y llneas de trabajo
de la cooperacion comunitaria con Centroamerica. Fue una de las
primeras experiencias para arnpliar y profundizar mas adelante,
las relaciones de la UE con America Latina. Los ternas de dicha
agenda fueron el dialogo politico, la busqueda de la paz, la
dernocratizacion y la cooperacion con Centroamerica. EI trabajo
en torno a esa agenda se profundizo despues de agosto de 1987,
tras la firma del Acta de Esquipulas II para la Paz en Centroarnerica
y de abril de 1990 con el carnbio dernocratico en Nicaragua.
EI balance de las relaciones a partir del establecimiento del
mecanisme de dialogo multilateral entre la Union Europea y los
pafses firrnantes del Protocolo de Tegucigalpa, deja entrever un
sistema de relaciones nuevo. SU impacto sobre la estructura de la
polftica subregional, asf como sabre el balance de las relaciones
extern as de los parses centroamericanos, suscita todavfa un enor
me debate. Esta es una polernica todavfa no agotada. A veces, en
un extreme se idealiza la relacion y desde otro extrema se la
menosprecia. Pese a que ninguna de las dos partes es el actor
externo de mayor importancia para la otra. entre la Union Europea
y Centroarnerica se ha tejido una relacion que busca privilegiar
los ensayos del consenso y la colaboracion como instrumentos a
partir de los cuales asentar una relacion de cooperacion de nuevo
tipo.
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La fluidez de dichas relaciones esta patentizada en la puesta
en marcha de un modelo singular de cooperaci6n polftica y un
programa de asistencia econ6mica novedosos para Centroarneri
ca. Pero no 5610 eso. Ha evolucionado dentro de un proceso que
no guarda ningun parecido con la historia de las relaciones
exteriores centroamericanas , por tres razones: Prutieto, porque
en esa decada se ha institucionalizado un mecanismo de dialogo
anual, multilateral y del mas alto nivel ministerial. Segundo, las
necesidades de cada pais centroamericano son atendidas dentro
de un enfoque regional que estimula una concertaci6n de posicio
nes a nivel centroamericano. Tercero, ha consolidado un sistema
de relaciones externas de Centroarnerica que favorece la busqueda
de la autonomfa y una acci6n de bloque, ajeno a la tradicional
tutela de los actores tradicionales, no 5610 sobre dichas relaciones
extern as, sino tarnbien sobre el manejo de la polftica dornestica.
La cooperaci6n polftica europea hacia Centroarnerica se diri
gi6 a tres arnbitos. En primer lugar, la resoluci6n de conflictos,
bajo modelos que no 5610 buscaban el restablecimiento de la paz,
sino la creaci6n de condiciones estructurales para su consolida
ci6n posterior bajo nuevos modelos de desarrollo econornico y
social. En segundo lugar, los acto res de esa cooperaci6n han
prestado ayuda para la estabilizaci6n polftica de los parses en
conflicto, como condici6n para el mantenimiento y la consolida
cion de la paz, bajo la forma de ayuda para la refundaci6n de esas
sociedades con formas de organizaci6n democratica. La ayuda
para mejorar el sistema electoral, para mejorar la capacidad de las
instituciones polfticas y de los sistemas judiciales y policiales,
modernos y eficaces, ha sido muy importante. Otra prioridad ha
sido la protecci6n de los derechos humanos, remarcada por el
compromiso de San Jose VII de la cooperaci6n europea en dicha
materia, 10 que permiti6 el desarrollo de variados programas para
proteger a las poblaciones afectadas por la guerra, asf como la
cooperaci6n con los esfuerzos de la sociedad civil y de organismos
nacionales y regionales en esa materia.
La preocupaci6n por la democratizaci6n y los derechos hu
manns ha dado origen a una nueva forma de condicionalidad de
la ayuda hacia paises donde tales violaciones han sido constantes.
Las experiencias mas recientes estan dirigidas al rnejorarniento de
las instituciones dernocraticas. particularrnente de los sisternas
policiales para prornover una policfa que en el ejercicio de sus
funciones no violente el respeto de los derechos hurnanos indivi
duales. Tarnbien la Union Europea ha provefdo irnportantes recur
50S que se han invertido en la prornocion de la participacion ciudadana en la consolidacion de la paz y la dernocracia en la
region. En ese sentido se destaca la ccoperacion con organismos
no gubernamentales en materia de derechos hurnanos y formacion
cfvica y el apoyo a las Procuradurfas para la Defensa de los
Derechos Humanos en los diferente parses.
LA COOPERACION POLfTICA Y LA
ASISTENCIA PARA EL DESARROLLO
La cooperacion politica y la asistencia del desarrollo se cons
tituyeron, durante esos doce aries. en los ejes del sistema de
relaciones de la Union Europea con Centroarnerica. La Union
Europea y sus Estados Miembros desarrollan en America Central
un programs de cocperacion que tiene tres ejes:
La cooperaci6n al desarrollo: consiste en la transferencia de
recursos financieros y conocimientos tecnicos a los parses de la
region beneficiarios de dicha ayuda. Los principales instrurnentos
son: la Cooperacion Financiera y Tecnica, la Ayuda Alirnentaria y
el apoyo a las acciones de las ONG.
La ayuda humanitaria: estrechamente vinculada ala coopera
cion polftica, dicha ayuda ha estado dirigida a asistir ala poblacion
damnificada por los conflictos arrnados, bajo programas de apoyo
a los refugiados y personas desplazadas, y posteriormente para
apoyar la repatriacion de esos grupos. Tarnbien ha incluido pro
grarnas de ayuda de ernergencia, cuyo proposito es aportar recur
50S para responder a las necesidades de grupos de poblacion
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afectadas por catastrofes naturales, epidemias y otras emergencias
que requieran asistencia internacional.
Por ultimo la cooperaci6n econ6mica orientada a ccntribuir
ala modernizaci6n y el progreso econ6mico de la region. siendo
sus principales objetivos contribuir al mejoramiento del entorno
econ6mico para la inversi6n y el desarrollo y fomentar la cornpe
titividad de las empresas locales. Entre sus principales instru
mentos estan la cooperaci6n industrial, la ayuda a la integraci6n
regional, la cooperaci6n energetics y la promoci6n comercial, asf
como la cooperaci6n en ciencia y tecnologfa.
Pese a que se ha percibido por parte de algunos sectores que
la cooperaci6n europea no ha logrado cubrir las expectativas
despertadas en Centroamerica, ella ha tenido un impacto notable
en las transformaciones que la regi6n ha presenciado a 10 largo de
los uitirnos diez anos. De alia han provenido las principales
fuentes de ayuda externa, despues de los Estados Unidos, entre
1980 y 1994. Fuentes que han buscado establecer sus propios
criterios de asignaci6n de la ayuda y condicionalidad con inde
pendencia de las polfticas tradicionales. No obstante, es frecuente
encontrar diferencias no s610 entre cada una de las fuentes bilate
rales. sino entre estas y la cooperaci6n multilateral de la Comuni
dad Europea. Ello ejemplifica la complejidad de dicha
cooperaci6n que no se ofreci6 bajo un esquema hornogeneo,
aunque hubo coincidencias en muchas iniciativas.
La cooperaci6n europea tarnbien ha sido la mas importante
de caracter no gubernamental en Centroarnerica en el ultimo
decenio. Ha sido asf tanto por la diversidad cuantitativa como
cualitativa de los organismos que actuaron, muchos de los cuales continuan con una act iva presencia. Pero los ONG europeos
alcanzaron niveles de cooperaci6n diffciles de cuantificar desde
el punta de vista financiero, debido especialmente ala dispersidad
de iniciativas y al manejo de la informaci6n por parte de los
donantes y receptores. Sin embargo, el peso de dicha cooperaci6n
y su importancia econ6mica y simb61ica puede ser medida por el
impacto que ha causado en los sectores a los cuales se ha dirigido,
en Ifneas de ayuda humanitaria y de emergencia, derechos huma
nos, asistencia tecnica, productiva y capacitacion para las pobla
ciones mas vulnerables desde el punta de vista econornico y politico, y ayuda al desarrollo can enfasis en las iniciativas de base."
La polftica europea tuvo una incidencia significativa en la region, al vincular sus polfticas de cooperacion a tres condiciones: a. la concertacion de acuerdos regionales y nacionales para resolver los confl ictos armadas, b. la prioridad en la atencion de los grupos de poblacion mas vulnerables, especialmente los despla
zados par la guerra, c. el interes par apoyar esfuerzos de integra
cion regional. Sin embargo, diversas tendencias de la situacion y de la
politica europea limitan de momenta las posibilidades de sus gobiernos y de la cooperacion no gubernamental, para aumentar su cooperacion can Centroarnerica. Pero tarnbien los dirigentes
europeos se han apresurado a aplacar los temores sabre una disrninucion de esa ccoperacion en favor de otras areas geograficas. En el ambito de la cooperacion par media de los ONG, todavfa no son claros los efectos de esa situacion. Par ella, dentro de sus contrapartes centroamericanas existe preocupacion par prevenir
los efectos de tales cambios de situacion.
COMERCIO: TALON DE AQUILES DE LA COOPERACION DE LA UNION EUROPEA CON CENTROAMERICA
EI impacto de comercio de esa larga decada de relaciones
entre la Union Europea y America Central ha sido muy limitado.
Pese a la entrada en vigencia del Mercado Unico y de una potencial expansion del mercado de Europa del Este, no seprodujo una evolucion sustantiva de las relaciones comerciales, especial
4. Kees Biekart, La Cooperaci6n No-Cubenuunente! Europee haC/a Cenlroamerica: La Lxpericnci.: de los Ochenlas y las rendencia.\ de los No veil la, 1ransnational Institute, Amsterdam, y Prisrna, San Salvador, 1994.
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mente las exportaciones centroamericanas, hacia el viejo continente. Mas bien, la entrada en vigencia de nuevas disposiciones para ordenar el mercado del banano en 1993, demuestran la desventaja que constituye la dependencia de rubros de exportaci6n agrfcolas tradicionales. Por otra parte, la alta competencia de mercadosen bienes mas diversificados despiertan la desconfianza hacia las exigencias a que se someten las econornras centroamericanas, de diversificaci6n, privatizaciones y apertura externa,y la esperada ampliaci6n del comercio entre ambas regiones, frente a mercados sometidos tarnbien a la rigidez del proteccionismo agrfcola.
Pero tarnbien se han senalado otras razones que debilitan las posibilidades de acceso de la producci6n centroamericana al mercado europeo. Aparte de las dificultades de transporte y poco conocimiento del mercado, se encuentran disposiciones yexigencia tecnicas y fitosanitarias que obligan a la adopci6n de una serie de transformaciones tecnol6gicas que los productores del areano pueden satisfacer individualmente. Por otra parte, tales exigencias tarnbien conduciran a una mayor marginalizaci6n de algunos sectores, como pequenos y medianos productores que no pueden adaptar facilrnente sus practices productivas para cumplir con los requisites de ingreso al mercado europeo.
En busqueda de un trato mas simetrico, la Uni6n Europea acogi6 una propuestapresentada por Espana en 1991 en Managua (San Jose VII), para extender a Centroarnerica los beneficios similares a los concedidos en 1990 por la Uni6n Europea a los parses del Pacto Andino como ayuda a sus programas de combate a la producci6n y trafico de drogas. Una serie de productos tradicionales como el cafe y otros productos de diversificaci6n como la pesca, plantas ornamentales, legumbres, tabaco, entre otros productos, han podido ingresar libremente al mercado unico por un perfodo inicialmente de cuatro aries.
Ese mecanismo, cuyos resultados deben ser evaluados, buscaba abrir las posibilidades de expansi6n de una agricultura diversificada en el Mercado Unico Europeo, especialmente para productos como plantas ornamentales, frutas, hortalizas, tabaco,
maderas, etc. Tarnbien se establecieron reducciones arancelarias para el cafe y el tabaco que facilitaran el ingreso a dicho mercado.
Pero el impacto global de tales beneficios, a pesar de sus
bondades, se ha vista limitado can la entrada en vigencia en julio de 1993 de la regulacion de los sistemas de importacion del banana.' EI sistema de cuotas unico sustituyo el anterior sistema
que permitia el manejo individual par cada pais comunitario de su propio sistema de irnportacion y comerciaiizacion. Conforme se aumente el consume, tarnbien se incrernentara la importacion
de la fruta. EI sistema disenado tenia el proposito de proteger a los productores comunitarios de banana asentados en territorios cuyas economias habian estado dependiendo del monocultivo. Pero
establecfa diferencias en el tratamiento entre los parses ACP y los
de America Latina, en cuanto al porcentaje que se Ie asignaba a cada parte en la distribucion de la cuota de irnportacion de
bananas. Aunque resulta innegable que, pese al litigio del banano,
Centroarnerica ha venido gozando en los ultirnos anos de una situacion cada vez mas privi legiada en su comercio con Europa,
el impacto de este sobre la economia de cada uno de los parses de la region continua siendo limitado. EI caso del banana ilustra
las deficiencias de una estructura de exportaciones agrtcolas . poco diversificada. Pero tarnbien parece existir una cierta rigidez para
que los nuevos rubros de exportacion puedan aprovechar mas
ventajosamente su acceso libre a ese mercado. Pero en terrninos mas generales, una de las mayo res debilida
des de esta relaclon parece residir en la ausencia de un cierto
consenso. entre los paises de America Central, en torno a cuales son los intereses regionales a partir de los cuales buscar un apoyo mas solido en el medio europeo, especialmente en las institucio
nes comunitarias. Una dificultad de orden institucional reside en la inoperancia de los esquemas de integracion y de los instrumentos de cooperacion intercentroamericanos, que podrran propor
cionar a las contrapartes europeas un medio de lnterlocucion mas
5. IRELA, I ! Mercado UIl;CO Europeo y su impncu: en AlIler;ca Latina, Mddrid, 1993,pag.221 yss.
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cohesionado. No obstante, una representacion regional que solo
descanse en instituciones gubernamentales no gozarla en el medio
regional ni en el europeo de suficiente legitimidad. Las relaciones
con Europa han abierto canales tan heterogeneos que, hoy en dla, es diffcil encontrar acto res sociales y politicos que no hayan
desarrollado algun nivel de cooperacion con contrapartes euro
peas. De alii que en 1995 se planteara la idea de una mayor
diversificacion de la agenda euro-centroamericana y una amplia
cion de los actores que tomen parte en el proceso de San lose.'
En conclusion, tras doce anos de evolucion de la relacion
entre la Union Europea y Centroarnerica, acornpanada de trans
formaciones en cada region yen el contexto mundial, se impone
la necesidad de un nuevo perfil no solo en el nivel institucional
de la relacion expresado por el Proceso de SanJose, sino tarnbien
en los variados canales que la dinarnica oficial no controla y no
tiene por que controlar, para fijar un sistema de relaciones mas
duradero y fundado en intereses cada vez mas estructurados desde
la region centroamericana.
6. IRELA, £1 Proceso de San Jose: Balance y Perspectivas, Mayo de 1995, IRELA,
Madrid.
CENTROAMERICA EN EL DiA DE LA NUEVA EUROPA
Fernando E. Naranjo V.*
.,.' Con profunda complacencia, el Gobierno y el pueblo de
Costa Rica comparten el Dfade Europa con los parses de la Union.
EI ejemplo de entendimiento y armonfa que dio al mundo la
Europa de las comunidades, ha adquirido nuevas y prometedoras proyecciones con el surgimiento de la Union Europea, ampliada
reci enternente con Austri a, Suecia y Fin landi a.
Para la America Central, el compromiso de Europa con la
pacificacion y la dernocratizacion fue decisivo en el exito del arduo proceso de negociaciones que perrnitio solucionar la sangrienta crisis de los ochenta. Las Rondas Eurocentroamericanas de
San Jose, abrieron un horizonte de esperanz a, y hoy continuan
constituyendo un cauce fundamental de dialcgo polftico y ecorio
mica entre Europa y Centrcarnerica. Recientemente celebramos
en la ciudad de Panama la Decirno Primera jornada de la Ronda,
en la que Europa proclamaba par los Presidentes centroamerica
nos en 1994. La presencia europea en Centroamenca tarnbien ha
tenido un papel determinante en el exito de actividades como el
Programa Plurianual de Derechos Humanos.
Mini,tro de Reldcione, ExtE'riorE's y Culto de Costa Rica. Discurso Pronunciado en "I marco del Segundo Serninario de Forrnacion para Periodist,), Centro.irnor i
r,ln05 en lema> d" 1.1 Union Europea, celebrado dellJ <II 27 de mavo de I'J'Jr,.
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24
EI ejemplo europeo, adernas. ofrece a Centroarnerica un
hermoso ejemplo de que es posible concertar voluntades sin
perder identidades. La reciente aprobaci6n del Protocolo de Te
gucigalpa por la Asamblea Legislativa de la Republica brinda una
valiosa oportunidad para que Costa Rica pueda continuar con paso
firme colaborando con los paises hermanos de Centroarnerlca en
el proceso de integracion regional.
Adernas de haber tenido una singular trascendencia politica,
el acercarniento de Europa a Centroamerica se ha materializado
desde aquellos agitados anos ochenta en solidos y fecundos
vinculos de cooperacion para el desarrollo de nuestros pueblos.
En 1994 la cooperacion europea a la region centroamericana
sumaba 38 millones de ECUS. En diez anos alcanzo un volumen
de mas de mil millones, en 1994 se asignaron 170 millones mas
para nuevos compromisos.
Con el apoyo de la Uni6n Europea, Centroarnerica surco el sendero de la democracia, la paz y la reconcihacion. Con el apoyo
de la Union Europea, Centroamerica aspira hoy a forjar para sus
hijos una existencia de progreso y bienestar. AI unirnos con
regocijo a la celebracion del Dla de Europa, los costarricenses
renovamos nuestra gratitud por tan decidido respaldo, y nuestro
respeto por esa Europa que se impuso a los nacionalismos y a los
totalitarismos y ha sabido hacer realidad el sueno humanista de
Erasmo de Rotterdam. En palabras de Stefan Aweig.
"Es destino de todo fanatismo el agotamiento a si propio. La
razon, eterna y serenamente paciente, puede esperar y perse
verar. A veces ... tiene que enmudecer y guardar silencio. Pero
su hora Ilega, vuelve a Ilegar siempre... de nuevo, una y otra
vez, se abre camino la fe en una posible reconciliaci6n de la
humanidad, pues el genero humano no podra jarnas vivir y
crear sin este delirio consolador de una ascensi6n moral sin
este suefio de una ultima y final comprension."
La nueva Europa ha convertido en racionalidad este delirio y
en realidad este sueno.
LA UNION EUROPEA Y AMERICA LATINA, UN FUTURO EN MARCHA *
Juan Pratt I Coll**
En los ultirnos arios, Europa y America Latina han experimen
tado una transformacion radical, y sus respectivos procesos de
reforma han concitado una enorrne atencion. No obstante, si bien
el grado de transicion dentro de ambas regiones apunta a un
cambio en las relaciones entre elias, no existe una clara conciencia
de la medida del fortalecimiento de las relaciones birregionales.
Ello explica que, promediando los anos noventa, la realidad de los
vfnculos europeo-Iatinoamericanos se vea en ocasiones eclipsada
por percepciones obsoletas heredadas del decenio previo.
AI terrnino de la "decada perdida" de los ochenta, America
Latina era percibida como una region marginada en la estructura
internacional de poder, progresivamente relegada en el interes de
las superpotencias al declinar la guerra frfa, periterica a los princi
pales bloques comerciales, paralizada en sus procesos de integra
cion, doblegada por la deuda, sin acceso al credito comercial y
poco atractiva como destino de la inversion extranjera. Se sugerfa
que los hderes del mundo industrializado podrfan destinar la
region a un olvido benevo!o.
Conferencia pronunciada por el autor en la XVIII Conferencia de Miami sobre el Caribe y America Latina, celebrada entre el 12 y 15 de diciembre de I 'J94.
EI autor es Director General para las Relaciones Norte-Sur de la Comisi6n Europea.
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Las perspectivas de una mayor implicacion europea en Ame
rica Latina, en particular, eran objeto de escepticismo. Seafirmaba
que la Union Europea (UE) se centraba casi por completo en la conclusion del Mercado Unico Europeo, y que toda otra actividad
comunitaria se dirigirfa a Europa del Este y a la cuenca del
Mediterraneo. Esta vision parecfa confirmarse por la contraccion
de los volurnenes del comercio europeo con America Latina. En
suma, se estimaba improbable que la region pudiera atraer un
grado significativo de atencion europea.
REALIDADES OL VIDADAS
Estas predicciones se han revelado enteramente erroneas. En
America Latina se percibe un optimismo, no por cauteloso menos
tangible. Desde el final de la decada pasada la region ha respon
dido con audacia a la transforrnacion del entorno econorn ico
global. Muchos pafses se encuentran en una avanzada fase de
reforma de sus polfticas econornicas. Existe un consenso general
sobre la trascendencia de los vfnculos externos en la nueva
estrategia de crecimiento orientada a la exportacion. America
Latina ha avanzado con decision en este frente, liberalizando sus
regfmenes de irnportacion, recortando los derechos de aduana
mas elevados y eliminando numerosas barreras no arancelarias;
paralelamente, se ha avanzado resueltamente en la desrregulacion
y la privatizacion. Todo ello, sumado a un mejor clima rnacroeconomico, ha
propiciado el retorno de la inversion extranjera y de los capitales
fugados. Los procesos subregionales de integracion han experi
mentado una notoria revitalizacion. Tras decades de proteccionis
mo, intervenci6n estatal y sustitucion de importaciones, la
magnitud del cambio no puede mas que ser reiterada.
En Europa, el avance sostenido de la integracion no se ha
traducido en la constituci6n de un bloque absorto en sf mismo.
Por el contra rio, la valiosa contribucion de la UE a la feliz culmi
nacion de la Ronda Uruguay, mediante una participacion activa y
sustanciales concesiones, ha puesto de relieve el compromiso
europeo con la continua liberalizacion y rnuitilateralizacion de los
intercambios internacionales. Por otro lado, el Tratado de la Union
Europea, aprobado durante la cumbre de Maastricht del 10 de
diciembre de 1991, conffa a la UE la tarea de poner en pie una pohtica exterior y de seguridad cornun (PEsel, precisamente por
que uno de los objetivos capitales de la nueva Europa consiste en
afirmar su identidad en la escena internacional.
De hecho, es muy probable que el progreso hacia una polftica
europea cornun se haga mas evidente en America Latina que en
otras regiones del mundo. La experiencia del pasado ha demostra
do que el consenso entre los Estados miembros es mas factible, y
la convergencia de pareceres y acciones entre los parses europeos
es mayor respecto a America Latina que a otras areas. Esto se debe
a que las dos regiones son interlocutores naturales por el hecho de compartir una serie de valores comunes fundados en vfnculos
tradicionales, y que emanan de la identidad de lenguas, religiones,
impulsos culturales e instituciones polfticas, asf como de la larga
historia de migraciones en ambos sentidos.
UN NUEVO eONTEXTO BIRRECIONAL
En razon de la existencia de un dialogo polftico firmemente
establecido entre la UE y America Latina, la coincidencia de estos
procesos en ambos lados del Atlantico da origen a un contexto
birregional en el que ambas partes pugnan por ampliar yahondar
su relacion. Par una parte, y en beneficio de la competitividad internacio
nal, los parses latinoamericanos se esfuerzan por consolidar sus
vfnculos internacionales en una continua busqueda de mercados
en crecimiento y capitales.
Por otra parte, el creciente influjo de America Latina en los
asuntos mundiales y el dinamismo de sus mercados emergentes
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requieren un grado mucho mayor de atencion comunitaria a la region, dentro de la nueva estrategia europea de polftica exterior. En su busqueda de altas tasas de crecimiento, mercados en
integracion. oportunidades lucrativas de inversion y mercados
bursatiles dinarnicos, los europeos dirigen su mirada ante todo a
America Latina. Es posible esbozar rapidarnente este nuevo con
texto birregional haciendo referencia a algunas estadfsticas ilustrativas, bien que citadas con poca frecuencia.
Entre 1990 y 1993, el incremento total del valor en ECUS de
las exportaciones de la UE a la suma de los parses industrializados
fue del 1,9%; a los parses de la cuenca del Mediterraneo, del 16,1 %, Y a nivel mundial, del 16,2%
No obstante, la progresion de las exportaciones de la UE a
America Latina durante el mismo perfodo alcanzo al menos un
54%. A partir de 1990, America Latina ha supuesto por sf sola un
25% del crecimiento de las exportaciones de la UE al mundo en desarrollo. Desde la perspectiva latinoamericana, la UE es el segundo socia comercial en importancia para el conjunto de la region. De heche, de los 20 pafses cornunrnente englobados bajo
la denorninacion "America Latina", no menos de nueve tienen
como principal mercado de exportacion a la UE.
Entre 1991 y 1993, la afluencia neta de capitales a America Latina aurnento en un 30%. En ese mismo perfodo, la cartera de
inversiones extranjeras en la region rnultiplico susvalores por mas
de tres, transformando a America Latina en receptor de dos tercios
del total de estas inversiones en el mundo en desarrollo. Por otra
parte, pese ala concurrencia en Europa de eventos tan trascenden
tales como la conclusion del mercado unico y la unificacion
alemana, y de la recesion en casi todos los Estados miembros, la
inversion directa en America Latina casi duplico en 1992 lascifras del ana anterior.
En el terreno comercial, las concesiones europeas en la Ronda
Uruguay han abierto nuevas y significativas oportunidades para
seguir afianzando las relaciones comerciales. En virtud del acuer
do final de las negociaciones del GAT, e160% de las exportaciones
latinoamericanas a la UE accedera al mercado europeo libre de
cargas, proporcion que contrasta con el 35% correspondiente a
las exportaciones de la regi6n a EE.UU. Esto, sumado a las ventajas
que ofrece el sistema de preferencias generalizadas (sPG) de la UE,
significa que la exenci6n de aranceles podrfa aplicarse a alrededor
del 75% de las exportaciones latinoamericanas a Europa. Por otro
lado, los flujos de la cooperaci6n europea con America Latina han
registrado, a partir de 1982, un constante aumento. Durante este periodo, la cooperaci6n bilateral de los Estados miembros de la
UE ha superado los 12.000 miIiones de d6lares. Los fl ujos de la
asistencia oficial para el desarrollo (AOO) de los Estados miembros,
sumados a los de la Comisi6n Europea, representaron en 1992 mas
de la mitad de la ayuda total recibida por America Latina; en este
ultimo ana, destac6 el incremento de la AOO neta europea,
sirnultaneo al declive de las contribuciones netas de otros donan
tes -moderado en el caso de Iapon (-3%), pero drastico en el de
EE.UU (-50%-). EI ano pasado, los compromisos de la Comisi6n
Europea, por si sola, para la financiaci6n de actividades de coo
peraci6n alcanzaron la cifra sin precedentes de 425 millones de
ECUS (500 millones de d6lares) para 750 acciones, un incremento
en valor del 12% sobre el ano previo y de mas de 100% respecto
al nivel medio de finales de los aries ochenta.
La Comisi6n Europea esta Ilevando a cabo programas de
cooperaci6n genuinamente birregionales en diversos arnbitos. que
van desde la promoci6n de inversiones hasta el estrechamiento de
lazos culturales y educativos. Asf, el programa AL-INVEST tiene por
objetivo apoyar el desarrollo de pequenas y medianas empresas
en America Latina fomentando la inversi6n y la creaci6n de
empresas conjuntas con firmas europeas. EI programa altamente
descentralizado, se basa en la red COOPECO de instituciones
europeas tales como carnaras de comercio, federaciones patrona
les y organizaciones regionales, con miras a potenciar los vfnculos
entre los sectores privados de ambas regiones y promover una red
de "Eurocentros de Cooperaci6n Empresarial" en America Latina.
En la esfera educativa, el programa ALFA impulsa los intercambios
acadernicos involucrando directamente a los participantes en
redes universitarias europeas y latinoamericanas.
Paralelamente, todos los pafses latinoamericanos, con excep
ci6n de Cuba, se benefician en la actualidad de acuerdos de tercera
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generacion con la UE. Estos extienden la ccoperacion europea a
nuevos arnbitos, abarcando sectores tan dispares, como la educa
cion, la mineria y las nuevas tecnolcgras. Asimismo, incorporan
nuevas y significativas dimensiones en la ccoperacion birregional,
dado que incluyen una "clausula evolutiva" que introduce un
elemento abierto, permitiendo su arnpliacion a otras esferas de
ccoperacion en el futuro. Tarnbien destaca la inclusion de una
"clausula dernocratica". que establece el mantenimiento de la
democracia y el respeto de los derechos humanos como soporte
fundamental de los acuerdos.
Consiguientemente, las relaciones europeo-Iatinoamericanas
se han fortalecido de forma ostensible en los ultirnos aries en casi
todos los dominios, y esta tendencia se prolongara hacia el futuro:
el Tratado de Maastricht imprirnira un impulso adicional a los
dialcgos existentes a nivel de grupos, toda vez que el progreso de
la UE hacia unas politicas extern as comunes exigira la consolidacion de tales dialogos, al igual que la existencia de una agenda
c1aramente definida de asuntos de interes cornun.
La presente declaration del Consejo Europeo sobre America
Latina y el Caribe pretende precisamente reiterar la adhesion
europea a esta agenda birregional, en 10 que respecta tanto a
los aspectos especfficos de los vinculos europeo-Iatinoamerica
nos, como a desaffos de caracter global que incumben a ambas
regiones.
Con el fin de explorar esta agenda birregional, la UE mantiene
con America Latina dos dialcgos politicos institucionalizados, que
incluyen reuniones anuales a nivel ministerial: con America Cen
tral, mediante el Proceso de San Jose, y con el conjunto de la
region, a traves de las reuniones anuales en la UE y el Grupo de
Rio. Esteultimo, que cuenta con la participacion de Centroarnerica
y el Caribe, constituye el unico dialogo permanente entre America
Latina y otra region del mundo.
LA LJE EL GRUPO DE Rio
Las reuniones anuales entre la UL y el Grupo de RIO distan de
ser una tribuna ret6rica. Por el contrario, desde su institucionali
zaci6n mediante la declaraci6n conjunta de Roma LJE-Grupo de
RIO del 20 de diciembre de 1990, el dialogo ha contribuido al
logro de objetivos especfficos birregionales:
o Como mecanismo de consulta y cooperaci6n politica entre
regiones, el dialogo reviste un caracter unico, y ha dado lugar
a una cooperaci6n que, mas alia de los temas birregionales,
se extiende a asuntos internacionales de orden general. Las
dos partes han forjado un conjunto de principios comunes que
les permite afrontar problemas globales, asf como una vision
colectiva sobre diversas cuestiones internacionales, como
democracia y buena gesti6n gubernamental, defensa de
los derechos humanos, no proliferaci6n, protecci6n del
medio ambiente y coordinaci6n de posturas en los foros
internacionales.
o En el ambito de la integraci6n, la cooperaci6n de la UE incluye
diversos proyectos relacionados directamente con el Grupo
de RIo. En 1993, la Comisi6n Europea aprob6 un proyecto
valorado en 8,3 millones de ECUS (9,7 millones de d6lares)
orientado a las iniciativas regionales de integraci6n entre los
parses del Grupo de RIo. En mayo de 1992, como parte del
Programa Integraci6n Regional de la Comisi6n Europea, se
firm6 un proyecto anterior sobre transferencia de conocimien
tos en materia de integraci6n. Ese mismo ana fueron firmados
otros proyectos encaminados a impulsar el comercio, la inver
si6n y las actividades de formaci6n en los parses del Grupo
de RIo. Ningun otro socio externo ha respaldado con igual
consistencia y durante un pertodo tan prolongado de inte
graci6n latinoamericana, mediante el aporte de fondos y la
transferencia de conocimientos.
31
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o En parte, como consecuencia de los debates uE-Grupo de Rio,
las directrices relativas a la ampliaci6n de las operaciones del
Banco Europeo de Inversiones (BEl) a America Latina y Asia
fueron aprobadas en 1992. Durante el perrodo 1993-1995, el
BEl habra financiado en ambas regiones inversiones de in
fraestructura por un monto aproximado de 750 millones de
ECUS (880 millones de dolares), de los cuales cerca de la mitad
se destinan a America Latina.
Las reuniones ut-Crupo de Rio han demostrado ser un foro
positivo para ambas partes. Por 10 que respecta a la UE, este dialogo
es considerado como un instrumento genuinamente europeo de
promoci6n para la estabilidad polftica y el desarrollo econ6mico
en otras regiones del globo.
ParaAmerica Latina, la acci6n concertada mediante el dialogo
a nivel de grupos presenta ventajas evidentes, ya que tratar con la
UE y sus Estados miembros, como conjunto, ofrece una mejor
posici6n negociadora con vistas a obtener apoyo econ6mico y
polftico.
Para ambas partes, el dlalogo UE - Grupo de Rio ha posibi litado
la transformaci6n de la comprensi6n mutua en un espfritu cornun
para la acci6n birregional sobre asuntos de interes cornun. Susten
tados en los firmes lazos hist6ricos, resultantes de las afinidades
culturales, los principios colectivos de esta cooperaci6n a nivel de
grupos -en 10 concerniente a democracia, derechos humanos,
seguridad internacional y otros aspectos de muy diversa indole
estan mas hondamente arraigados en este que en cualquier otro
dialcgo entre la UE y otras regiones del mundo.
LA UE Y EL CONO SUR: CHILE Y EL MERCOSUR
La UE Y los parses del Cono Sur han mantenido durante mucho
tiempo relaciones privilegiadas. La UE es el principal socia del
MERCOSUR en materia de cornercio e inversi6n, mientras que el
Cono Sur en su conjunto ocupa un lugar claramente prioritario en
las relaciones de la Uni6n con America Latina. De heche, al ser
tarnbien el principal socio comercial de Chile, la UE ha considera
do favorablemente las recientes propuestas de un acercamiento
entre este pafs y el MERCOSLJR, y acogerfa con sumo agrado un
acceso posterior de Chile a este esquema de integraci6n. Los vfnculos comerciales birregionales presentan ya una
gran solidez. La UE provee una cuarta parte de las importaciones
de la subregi6n, y adquiere mas de una cuarta parte de sus
exportaciones. En 1993, e/ superavit registrado por el MERCOSUR
en su cornercio con la UE totaliz6 2.600 millones de d6lares. En
el caso de Chile, /a LJE es, con diferencia, el principal mercado
para sus exportaciones, de las que adquiere mas de una cuarta
parte. En 1993, tan s610 Chile registr6 con la LJE un superavit
comercial de mas de 400 millones de d6lares. La LJE es asirnisrno la principal fuente de inversiones directas
del MERCOSUR, con un 36% del capital total. Alrededor del 40%
de los bancos que operan en la regi6n son europeos. Asirnisrno, la presencia de cornparuas europeas en el MERCOSLJR ha aumenta
do sustancialmente en los ultimos arios. alcanzando en Argentina
un 50% de las principales empresas transnacionales. Las mas
recientes cifras disponibles reflejan un marcado incremento
(213 mi Iiones de d6/ares en 1992) de la inversi6n europea en Chile
que, como porcentaje, supone por un am plio margen (25%) la
mayor progresi6n de la inversi6n europea en cualquier pafs
latinoamericano.
Todos los pafses del Cono Sur se benefician en gran medida
de programas comunitarios de fomento de los vfnculos empresa
riales birregionales. Argentina, Brasil, Chile y Uruguay tienen
acceso a la base de datos BC-Net, que brinda a las cornparuas
informaci6n sobre oportunidades de creaci6n de empresas con
juntas con firmas europeas. Por otra parte, Chile fue designado por
la LJE como sede de su primer centro de cooperaci6n empresarial
en America Latina, incluso antes de que el programa comunitario
de promoci6n de inversiones AL-INVEST entrara en vigor.
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En atencion a tales consideraciones, la perspectiva de un
acuerdo de libre comercio con la UE ha sido acogida con benepla
cito por los gobiernos del MERCOSUR. La UE estudia en la actualidad
una propuesta de la Cornision Europea, de octubre de 1994, sobre
las vias para potenciar la polltica comunitaria hacia el MERCOSLJR.
Dicha documento propane la firma por ambas partes de un
acuerdo marco interregional sobre comercio y ccoperacion. como
primer paso en un proceso que podria conducir a un acuerdo de
libre comercio. La perspectiva de esta zona de libre comercio
aporta una dimension radicalmente nueva a las relaciones euro
peo-Iatinoameri canas.
Adernas de facilitar el acceso del MERCOSUR a su principal -y
creciente- mercado externo, el acuerdo brindara a esta subregion
mayor acceso ala tecnologia europea, contribuyendo ast a impul
sar su competitividad y a acelerar la insercion de sus miembros en
la econornia mundial, estimulando a la vez el proceso interno de integracion.
LA LJE Y EL PACTO ANDINO
La nueva era de las relaciones europeo-andinas, puesta en
marcha con la firma de un acuerdo de tercera generacion en abri I
de 1993, se cimienta en una tradicional relacion mutua. Los
primeros contactos entre las naciones e instituciones de integracion de la region andina y la LJE se remontan a 1970, tan solo
un ano despues de la creacion del Pacto. De hecho, el acuerdo
de cooperacion firmado con el Pacto Andino en diciembre de 1983 fue el primero concluido por la LJE con una subregion
latinoamericana.
En la region andina, la UE se ha mostrado singularmente activa
en la proteccion del medio ambiente y en la lucha contra el
comercio de drogas. Los parses del Pacto Andino han sido los
mayores receptores de los fondos comunitarios asignados a la
partida "medio ambiente en los parses en vias de desarrollo".
Asimismo, la cooperacion europea sobre drogas se ha extendido al ambito del comercio. Desde 1991, Y con el fin de promover alternativas al cultivo de la coca, se ha concedido acceso especial al mercado europeo a las exportaciones de todos los paises del Pacto (con excepci6n de Venezuela, el Estado miembro de mayor
renta, que disfruta sin embargo de concesiones SPG normales). Todos los bienes industriales y la mayor parte de productos agricolas de estos paises ingresan en la U[ libres de derechos. Esta innovacion, sin precedentes en la politica comercial de la Union
hacia los parses en vias de desarrollo, ha demostrado ser un valioso instrumento en los esfuerzos de diversificaci6n de exportaciones.
Tras la liberalizaci6n, en 1987, de las regulaciones sobre inversion extranjera en el Pacto Andino, los paises de la LJE se convirtieron en la primera Fuente de inversiones en la subregion.
Entre 1985 y 1991, las inversiones de los paises europeos se aproximaron a los 700 millones de d6lares, contrastando con la desinversi6n de u.U.U. y Jap6n. En 1992, cerca de un tercio de
los flujos de inversi6n a la region andina se originaron en los Estados miembros de la UL
Por otro lado, los Estados miembros de la LJE son, con diferen
cia, la principal Fuente de fondos de ccoperacion para los parses andinos, a los cuales Europa ha aportado desde 1980 mas de la
mitad de su presupuesto asignado para este capitulo -unos 5.000 millones de dolares. Durante dicho periodo, esta cocperacion ha beneficiado al Pacto Andino en mayor medida que a otras subregiones latinoamericanas; en efecto, los paises andinos han recibido mas de un tercio del total para la region.
LA LJ[ Y MFXICO
Reconociendo la excepcional importancia reciproca de Me
xico y la UE como socios econ6micos, el Consejo Europeo, durante la cumbre de Corfu de junio de 1994, se felicit6 por el ingreso de
Mexico en la Organizacion para la Cooperaci6n y el Desarrollo
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Econornico (aCDE) y expreso su deseo de fortalecer los lazos
econornicos y politicos con este pais. En consecuencia, la Comi
sian Europea ha comenzado a explorar opciones para una nueva
modalidad de acuerdo econornico.
Existen ya solidas relaciones en materia de comercio. Por un
lado, Europa representa el segundo mercado de exportacion para
productos mexicanos; por otro, Mexico es el mayor mercado para
las exportaciones de la UE al conjunto de los paises de America
Latina. Se trata, adernas, de un mercado en rapida expansion; en
los tres primeros anos de la presente decada, el valor de las
exportaciones europeas a Mexico ha ascendido hasta en un 50%
La UE es, por otra parte, la segunda mayor fuente de inversion
directa en Mexico, con cerca de un 20% del total para 1990-1993.
Estos flujos evidencian un gran dinamismo: en el curso del ultimo
decenio, las inversiones europeas en Mexico han progresado a un
ritmo muy superior al de aquellas procedentes de otras fuentes.
Adicionalmente, se espera que la inversion directa europea siga
acrecentandose en el futuro, toda vez que la particrpacion de
Mexico en el Tratado de Libre Comercio de America del Norte
(HC) ofrece garantias adicionales para la inversion y reafirma la
posicion de Mexico como en lace con los mercados del hemisferio
occidental.
Mexico es ya uno de los principales beneficiarios de la
cooperacion de la UE con America Latina. EI nuevo acuerdo de
tercera generacion firmado en abril de 1991 ha impulsado la
cooperaci6n en nuevos arnbitos como el desarrollo industrial, la
transferencia de tecnologia y la proteccion del medio ambiente.
Consiguientemente, por 10 que respecta a la prornocion de la
actividad empresarial, Mexico es el pais latinoamericano que mas
se ha beneficiado del programa comunitario European Commu
nity Investment Partners (EClP) de apoyo a las empresas conjuntas.
Habiendose convertido, en 1987, en el primer pais extracomuni
tario en obtener acceso a la red BC-Net, Mexico habia firmado al
terrnino del ano pasado con la UE 69 proyectos ECIP, dotados de
un capital esencialmente generador de 11 millones de ECUS (12,9
millones de dolares).
EL PROCESO DE SAN JOSE
EI dialogo y la cooperacion entre la UE y Centroarnerica
constituyen quiza, entre los vfnculos transatlanticos. el de mayor
durabilidad y provecho mutuo. Puede afirmarse que, mucho antes
de que surgiese la noci6n de una polftica exterior y de seguridad cornun. America Central era la unica region del mundo en que
Europa exhibfa una polftica exterior consistente y congruente. Esta
polftica se expresa en el dialogo institucionalizado a nivel minis
terial del Proceso de San Jose. En su decirno aniversario de San Jose x, que tuvo lugar en
Atenas los dlas 28 y 29 de marzo de 1994, el Proceso de San Jose
puede considerarse como una prueba satisfactoria para la pohtica
exterior europea. Desde una perspectiva europea, San Jose pro
porcion6 a la LJE la ocasi6n de contribuir a la soluci6n pacifica de
los conflictos en el Istmo y de propiciar la democracia y la
integraci6n en la regi6n. Los Estados miembros de la LJE superaron
sus desavenencias respecto al Gobierno sandinista en Nicaragua
y a la relaci6n entre las politicas de la UE y de EE.UU. Como
consecuencia de ello, la LJE cuenta con una firme presencia en una
America Central pacificada, donde su ausencia, hasta hace diez
aries. habla sido notoria. Desde una perspectiva centroamericana, el Proceso de San
Jose, adernas de su trascendencia en la propia busqueda de una
salida pacifica a la crisis por parte de la subregion. tuvo una
importante funci6n legitimadora. Para salir de la crisis, los princi
pales aliados (europeos) de Washington presentaron planteamien
tos coincidentes con las opciones favorecidas por los mismos
latinoamericanos, especificamente por el Grupo de Contadora y
el Grupo de Apoyo a Contadora. Asimismo, el Proceso de SanJose
ha ofrecido una vertiente econ6mica fundamental, que se explica
por sus requerimientos de una sustancial financiaci6n concesio
naria, un apoyo al comercio intrarregional y una apertura adicional
del mercado europeo a las exportaciones centroamericanas. EI
marco actual para esta relacion economica viene dado por el
nuevo acuerdo de cooperacion con la region, concluido en 1993
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durante la reunion de San Jose IX, en San Salvador. EI nuevo acuerdo incluye una prograrnacion plurianual y ofrece instrumen
tos de ccoperacion de una gran diversidad. As! pues, la ccoperacion de la UEse ha intensificado sin cesar.
En valores per capita, Centroarnerica es el mayor receptor de
cocperacion europea a nivel mundial. Los fondos otorgados por la Cornision Europea han ascendido, tan solo desde 1991, en un 29% y representan en promedio cerca de un 40% de la coopera
cion de la Cornision con el conjunto de America Latina. Los flujos
de AGO de los Estados miembros han aumentado, a su vez, de 110
millones de dolares en 1985 a 350 millones en 1992.
Por 10 que respecta al comercio, en diciembre de 1991, la UE
extendio a America Central preferencias similares a aquellas concedidas previamente a los parses andinos. Estos privilegios, que
otorgan acceso libre a practicarnente todos los productos agrfcolas y pesqueros centroamericanos (con excepcion del banano), se han revelado de gran utilidad como medio para ampliar el acceso al Mercado Unico Europeo. Significativamente, las preferencias in
cluyen el cafe, que supone para el Salvador, Guatemala, Honduras
y Nicaragua entre un 70 y un 90% del total de exportaciones
cubiertas por el programa. En los diez aries del Proceso de San Jose, America Central y
la LJE han establecido un gran numero de instrumentos, iniciativas
y acuerdos que han consolidado los vinculos interregionales.
Habiendo contribuido de modo decisivo a la pacificacion del Istmo (los acuerdos de paz de Esquipulas hacen mencion especf
fica del apoyo de la LJE al proceso de paz), Europa ha desernpenado
tarnbien un papel estrategico en el continuo avance de la integra
cion centroamericana. EI Proceso mismo de San Jose, ademas de proporcionar un marco para las relaciones birregionales, constitu
ye una salida base para la reinsercion de Centroarnerica en la
econorrua internacional.
LA LJE Y LOS ESTADOS DEL CARIBE
De hecho, los recursos totales suministrados en el marco del
Convenio de Lome a los Estadosdel Caribe, de Africa y del Pacffico
han registrado un importante aurnento desde el primer Convenio
de 1975. Los 3.400 mil/ones de ECUS (4.300 mil/ones de dolares)
de Lome I ascendieron a 12.000 mil/ones de LCUS (15.000 millo
nes de dolares) para el periodo 1990-1995, cubierto por Lome IV.
Por otro lado, con la firma de Lome IV en 1989 por parte de Haitl
y la Republica Dominicana, los beneficios del Convenio se exten
dieron a la mayor parte de los parses del Caribe.
EI Convenio apoya en particular el comercio de los parses del
Caribe, ante todo las tradicionales exportaciones de azucar y
banano. Esto ha supuesto una valiosa fuente de divisas y una red
de seguridad vital para aquellos pequenos Estados insu lares de
pendientes del monocultivo. Para muchos parses caribefios han
sido cruciales al respecto los fondos ofrecidos dentro del sistema
STABEX,que permiten compensar la caida de los precios mundiales
de productos agrtcolas. Los recursos asignados al STAI3EX se han
incrernentado sustancialmente en Lome IV, alcanzando 1.500 miliones de ECUS (1.900 mil/ones de dolares). un 62"10 mas de la
suma asignada en Lome III.
Por otra parte, el Fondo Europeo de Desarrollo ha redundado
en importantes programas de cooperacion a nivel nacional, de
especial provecho para los pequerios parses de menor desarro 110
de la subregion. La magnitud de esta cooperaci6n, muy significa
tiva en relacion con aquella procedente de otras fuentes, ha
incidido notablemente en el desarrollo de infraestructuras en el
Caribe.
Una de las principales innovaciones de Lome IV reside en el
enfasis dado al fomento del sector privado en los parses beneficia
rios. Adernas de la asistencia tecnica y los fondos de ajuste
estructural suministrados a tal efecto, la LJE ha incrementado el
nivel de capitales de riesgo hasta 825 millones de [CUS (1.051
millones de dolares).
39
40
Adicionalmente, los Estados caribenos se benefician en gran
medida de los 1.200 millones de ECU5 (1.500 millones de dolares)
asignados en Lome IV a la promoci6n de la integraci6n regional
-dimensi6n que no se observa, por ejernplo, en la Iniciativa para
la Cuenca del Caribe de EE.UU 0 en la CARIBCAN canadiense-. AI
respecto. el Programa Regional del Fondo Europeo de Desarrollo
ha prestado un apoyo decisivo a diversas instituciones regionales
de la Comunidad del Caribe (CARICOM).
No cabe duda de que el marco de Lome ha impulsado en la
CARICOM la acci6n conjunta en el control de la aplicaci6n del
Convenio y en la negociaci6n como grupo con la UE. Este impulso,
sumado al apoyo europeo a las acciones colectivas en Centroarne
rica y el Gran Caribe (y al propio modelo comunitario de integra
ci6n) supuso una contribuci6n activa al proceso que condujo a la
reciente creaci6n de la Asociaci6n de Estados del Caribe, la cual
podrfa encerrar un gran potencial como bloque comercial en el que Europa, mediante sus lazos tradicionales con la subregion,
tendrfa considerable interes.
UNA COOPERACION PARA LA ACCION
Tanto Europa como America Latina estan respondiendo con
audacia a los desaffos de un sistema internacional en rapida
mutaci6n. Estas respuestas incluyen un esfuerzo resuelto por profundizar y ampliar las relaciones recfprocas. Las conclusiones
del Consejo Europeo de junio de 1987, que subrayaban la trascen
den cia de las relaciones europeo-Iatinoamericanas y los paralelos
entre la visi6n del mundo en ambas regiones, cobran hoy mayor
validez. En el terreno de la consulta y la cooperaci6n polfticas, el
dialogo ut-Grupo de Rfo y el Proceso de San Jose refleja una
creciente cooperaci6n en iniciativas conjuntas sobre asuntos in
ternacionales. Losvalores y objetivos comunes han hecho de estos
dialogos foros decisivos para el desarrollo cornun de autenticas
polfticas birregionales. EI avance de la integraci6n a uno y otro
lado del Atlantico genera mercados mas amplios para el comercio,
mayores oportunidades de inversion y una base mas firme para un
dialogo entre grupos en el que, progresivamente, cada region se
exprese con una unica voz. Los diferendos son cada vez menos
frecuentes en el comercio birregional. Para Europa, America Latina
representa un mercado dinarnico en expansion que consistira una
mayor atencion en el futuro. Para America Latina representa un
mercado dinarnico en expansion que consistira una mayor aten
cion en el futuro. Para America Latina en su conjunto, la LJE es el
segundo socio comercial en importancia -el primero, en el caso
de varios palses-. La creciente diversificaci6n de las exportaciones
latinoamericanas a Europa sugiere para el futuro un aumento de
las ventas de la region a la LJE. Por otra parte, la reciente inversion
de la balanza comercial, si bien refleja el dinamismo recobrado
de America Latina, se vera truncada a medida que Europa deja
atras la recesion. As], la congruente expansion del mercado cornu
nitario ofrecera oportunidades cada vez mayores a una America
Latina mas competitiva.
Las previsiones a largo plazo para la inversion birregional son
sumamente alentadoras. Europa contribuye con cerca de una
tercera parte de las inversiones directas en America Latina, posee
una tercera parte del capital invertido y, en numerosos parses, es
la primera fuente de capitales. Del mismo modo, los inversores de
las economlas latinoamericanas mas dinarnicas dirigen creciente
mente su mirada a Europa. Sus inversiones en los sectores finan
ciero y manufacturero de la LJE rnantendran su crecimiento,
reflejando y sustentando a la vez la integracion de America Latina
en la econornia internacional.
Igualmente alentadoras son las relaciones en el ambito de la
cooperacion economics y al desarrollo. Los compromisos de
ayuda europea correspondientes a 1993 presentan notables incre
mentos en los sectores primordiales de cooperacion. AI mismo
tiempo, se consolidan nuevos instrumentos, mas acordes con el
nuevo momenta de las relaciones entre la LJE y parses y subregio
nes latinoamericanos, asf como son las tendencias de la economia
mundial.
41
42
En resumen, a medida que refuerzan su propia competitividad e influencia en el nuevo orden mundial, ninguna de las dos regiones puede permitirse desatender a su contraparte. Por el contrario, la evoluci6n dentro de cada una de elias obedecera al
contin uo robusteci miento de los vfnculos entre elias, los cuales
simbolizan hoy una nueva relaci6n Norte-Sur y una autentica cooperaci6n para la acci6n.
LA UNiÓN EUROPEA Y LA IMPORTANCIADE LA INTEGRACiÓN A LAS PUERTAS DEL
SIGLO XXI
Víttorino Allocco*
INTRODUCCiÓN
La sociedad europea es prisionera de una crisis de identidad
en el campo político, económico y social, en un contexto mundial
donde el porvenir se hace cada vez menos predecible.Al derrumbarse ciertas ideologías, nos sentimos desampara
dos y hay una evidente falta de preparación para asumir elpost-comunismo.
El resurgir de las relaciones de fuerzas en su forma más brutal:
el retorno al tribalismo y a la desaparición del tabú de la inviola
bilidad de las fronteras hacen que la paz ya no sea un hecho tan
evidente en Europa.Varios son entonces los peligros que surgen en el horizonte
del Viejo Continente: el desempleo, el racismo, la intolerancia de
los integrismos, la xenofobia.La Unión Europea, que desarrolló un sistema de seguridad
social de lo más avanzado, encuentra dificultades -en un mundo
que se global iza- para proponerlo a los demás países.
Embajador, Jefe de la Delegación de la Comisión Europea para Centroamérica.la conferencia fue dictada d título personal. señalando que lo hacía comoeuropeo comprometido en el proceso de integración desde sus cornienzo-, yno a título de representante oficial de la Comisión Europea en Cenlroamérica.
43
En un mundo que se globaliza y se hace cada vez más
interdependiente y que se organiza progresivamente a través de la
formación de diversos polos de poder, la apertura de la economía
y la integración de los paísesque sean europeos, centroamericanos
o asiáticos, se hace cada vez más impostergable.
Las relaciones entre las naciones se enmarcan en un mundo
en transición que se caracteriza principalmente por la revolución
científica y tecnológica, la irrupción de la sociedad de comunica
ción generalizada, la globalización de la economía y de las
finanzas y la integración de los mercados que se acompañan a
veces con la desintegración de las naciones, el crecimiento de las
economías sin la creación de nuevos empleos y, finalmente, el
cambio del papel de la mujer en nuestras sociedades.
LA UNiÓN EUROPEA
Los fundadores de la Comunidad Europea querían, ante todo,
que cesaran en Europa las guerras civiles que repetidamente
habían ensangrentado al Viejo Continente. Ellos querían también
buscar un freno al expansionismo del modelo soviético de la
época.La Comunidad, entonces, empezó siendo una empresa de
paz. Sin embargo, los mismos fundadores se dieron cuenta rápi
damente de que Europa había dejado de ser el centro económico
y político del mundo. Y, para salir de esa situación, cobró forma,
en 1952, un sueño ambicioso y una aventura única. Reunió a sus
pueblos para mostrarles que, a menudo, el interés particular es
también el interés de todos. Dos corrientes de pensamiento le
dieron forma al proceso de integración comunitaria:
o
o
44
el proyecto federalista y
el proyecto funcionalista.
Ambas tesis se conjugan hoy en día en la convicción de que
debe existir, junto a los poderes nacionales y regionales, un poder
europeo asentado en instituciones democráticas e independientes,
capaz de administrar dominios en que la tan útil acción en común
resulta más eficaz que la de los estados actuando en formaseparada, como es el caso para:
o
o
o
o
el mercado interior y la política comercial,
la integración económica y monetaria,
la política exterior y la de seguridad,
el medio ambiente.
Europa es, ante todo, una comunidad de derecho que, por el
momento, se está construyendo entre 15 Estados, gracias al hecho
de compartir la soberanía nacional en los dominios donde se llevaen común determinadas políticas.
Europa es una construcción histórica sin precedentes, una
especie de laboratorio de gestión de las interdependencias; se une
sobre la base del derecho sin utilizar la fuerza o la sumisión. El
derecho debe lograr lo que la sangre derramada y las armas no
han conseguido durante siglos.
La Unión Europea no es todavía un Estado representativo, pero
si una nueva forma de unión a medio camino entre un Estado en
el sentido tradicional y una Organización Internacional. La Unión
fue admitida como miembro de pleno derecho de la FAü como si
fuera un Estado soberano.
¿Será efectivamente la Unión en el año 2000 una federación
de más de quince países?¿Efectuarán los ciudadanos y las empresas transacciones eco
nómicas utilizando la moneda europea, el ~CLJ, desde el Cabo
Norte hasta Sicilia, desde Varsovia hasta Lisboa, sin someterse a
ningún control fronterizo?
45
¿Habrá más de 450 millones de europeos cuyos intere
ses, a escala internacional, estén representados por institucionescomunes?
LA ESTRUCTURA Y EL FUNCIONAMIENTODE LAS INSTITUCIONES COMUNIT ARIAS
La Unión está regida por el Tratado de Roma de 1957, el ActaÚnica de 1986, y el Tratado de Maastricht de 1992. Habrá nuevas
modificaciones de los actos constitutivos de la Unión en 1996, en
el seno de la Conferencia Intergubernamental.
El Parlamento Europeo
Órgano motor y de control, el Parlamento tiene también
competencias presupuestarias importantes. Con la entrada envigor del Tratado de Maastricht, el Parlamento Europeo adquiere
funciones de ca-legislador con el Consejo de Ministros. Elegido
por sufragio universal directo desde 1979, el Parlamento Europeo
cuenta, desde las elecciones de este mes de junio, con 626
miembros repartidos entre los Estados Miembros.
El Parlamento Europeo no se compone de secciones naciona
les, sino de grupos políticos organizados en el plano comunitario.Representantes de 370 millones de ciudadanos, el Parlamento
tiene primordialmente un papel impulsor que le lleva a tomar
numerosas iniciativas para desarrollar las políticas comunitarias.
Es también un órgano de control; el Parlamento puede hacerdimitir a la Comisión por una mayoría de dos tercios, se pronuncia
sobre su programa y controla a diario la gestión de las políticas
comunes por medio, concretamente, de las preguntas orales yescritas dirigidas a la Comisión y al Consejo. En 1992 se presen
taron más de 3500 preguntas escritas. El Parlamento puede crear
46
comisiones de encuestas y estudia las peticiones de los ciudada
nos. ~I Tratado de la Unión Europea prevé que el Parlamentonombre un mediador independiente encargado de tratar los recla
mos sobre el funcionamiento administrativo de la Comunidad.
Además, el Tratado de la Unión Europea vincula el Parlamen
to al nombramiento de la Comisión. Siendo el Consejo y el
Parlamento las dos ramas de la autoridad presupuestaria, el Parla
mento desempeña también un papel importante en la aprobación
del presupuesto comunitario, que este año es del orden de los 80
mil millones de ECUs. El Parlamento Europeo dispone de un
Secretariado de 3500 funcionarios.
El Consejo Europeo
Creado en 1974, el Consejo Europeo reúne, en principio, dos
veces al año, a los Jefes de Gobierno (en el caso de Francia, al Jefe
del Estado) y al Presidente de la Comisión Europea con los
Ministros de Asuntos Exteriores y un Miembro de la Comisión. El
Consejo Europeo tiene un papel primordial de impulso y orienta
ción. Además, el Tratado de la Unión Europea le confiere ciertas
responsabi lidades operativas, relacionadas con la poi ítica exterior
y de seguridad y con la unión económica y monetaria.
El Consejo de la Unjan Europea
Compuesto por ministros de los EstadosMiembros, el Consejo
adopta la legislación europea.Los participantes cambian en función del orden del día: los
Ministros de Agricultura tratan, por ejemplo, de los precios agra
rios, los de Trabajo y Economía de los problemas del empleo, los
de Asuntos Exteriores de las relaciones exteriores y de los asuntos
generales de la Comunidad. El Consejo tiene su sede en Bruselas,
pero algunas sesiones se celebran en Luxemburgo. La Presidencia
47
del Consejo de la Unión Europea la ocupa un Estado Miembro y
ésta rota cada seis meses. Está asistida por un Comité de Repre
sentantes Permanentes, el COREPER, que organiza numerosas reu
niones preparatorias de funcionarios nacionales. En su secretaría
general trabajan 2.100 personas.
El Consejo desempeña un doble papel: por una parte aprueba,
a propuesta de la Comisión, las principales decisiones sobre
política comunitaria. En algunos casos, los tratados exigen deci
siones unánimes, pero en muchos otros casos, previstos por el
Tratado de Roma y más recientemente por el Acta Única y el
Tratado de la Unión Europea, en ámbitos relacionados fundamen
talmente con el gran mercado europeo y la unión económica y
monetaria, el Consejo se pronuncia por mayoría calificada de 54
votos de un total de 76. Además, el Consejo es responsable de la
gestión de la cooperación intergubernamental organizada por el
Tratado de Maastricht: se trata de la política exterior y de seguridad
común, justicia y asuntos internos, ámbitos en los que la mayoría
de las decisiones exigen unanimidad.
La Comision Europea
La Comisión Europea está compuesta por 20 miembros, dos
por cada uno de los grandes países: Alemania, España, Francia,
Italia y Gran Bretaña y un miembro de cada uno de los otros países
más pequeños de la Comunidad. A partir de 1995, el mandato de
la Comisión será de 5 años, como el del Parlamento Europeo. Se
consultará al Parlamento antes de que los Gobiernos de los Estados
Miembros designen al Presidente de la Comisión, que será objeto
de un voto de aprobación del parlamento antes de ser nombrado
de común acuerdo por los Gobiernos.
Los Miembros de la Comisión actúan con total independencia
de los Gobiernos, únicamente en interés de la Comunidad; sólo
el Parlamento puede censurar a la Comisión. Cada uno de sus
miembros tiene responsabilidades específicas, pero sus decisiones
son colegiadas.
48
La Comisión es un órgano imparcial, vela por la correctaaplicación de los Tratados y decisiones comunitarias. Puede ini
ciar procedimientos de infracción contra los Estados Miembros y,
si procede, recurrir al Tribunal de Justicia; puede también sancio
nar con multas a particulares, sobre todo en el marco de la política
de competencia.
La Comisión es, además, el motor de la Comunidad. Sólo ellatiene el derecho de iniciativa en el ámbito de la legislación
comunitaria y puede también hacer valer su punto de vista durante
todo el proceso que lleva a la adopción de una "ley europea". En
el ámbito de la cooperación intergubernamental, tiene derecho a
hacer propuestas.
Por último, la Comisión es el órgano ejecutivo de la Comuni
dad; elabora los textos de aplicación, aplica las normas de los
tratados a los casos particulares y gestiona los créditos presupues
tarios destinados a las intervenciones de la Comunidad. Los
principales créditos se concentran en grandes fondos: el Fondo
Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, el Fondo Social
Europeo, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo de
Cohesión, etc. En el ejercicio de sus poderes ejecutivos, la Comi
sión solicita a menudo el dictamen de comités compuestos por
funcionarios nacionales.
La Comisión cuenta con una administración concentrada
principalmente en Bruselas (sede de la Comisión) y Luxemburgo,
que se compone aproximadamente de 17.000 funcionarios repar
tidos en una veintena de direcciones generales. Los gastos de
funcionamiento de la Comisión y las demás instituciones comu
nitarias no superan el 4.7% del presupuesto total.
Los autores del Tratado de Roma tuvieron la visión genial de
dar a la Comisión no sólo un derecho de iniciativa sino también
una función de memoria, sin la cual no puede haber continuidad.
No se puede simplificar las cuestiones que conciernen a
Europa, lo que hay que simplificar son las soluciones. Un ordena
miento sólo puede perdurar si sus normas están sometidas a la
vigilancia de una autoridad independiente. El derecho comunita
rio debe ser aplicado en cada uno de los Estados Miembros de
manera uniforme.
49
El Tribunal de Justicia yelTribunal de Primera Instancia
El Tribunal de Justicia garantiza el respeto del derecho en la
interpretación y aplicación de los tratados y otras disposiciones
comunitarias.
ElTribunal de Justicia está formado por 15 jueces asistidos por
8 abogados generales. En 1989 se le sumó un tribunal de primera
instancia. Los miembros de estos organismos, cuya sede es Luxem
burgo, son nombrados por un período de 6 años, por común
acuerdo de los gobiernos, y su independencia está garantizada. La
función del Tribunal es garantizar el respeto del derecho comuni
tario en la interpretación y aplicación de los Tratados Europeos. A
petición de una institución comunitaria, de un Estado miembro o
de un particular directamente afectado, el Tribunal se pronuncia
sobre los actos de las Instituciones europeas o nacionales que sean
incompatibles con el derecho comunitario.
De 1952 a 1992, se interpusieron ante el Tribunal más de
5.400 recursos (sin contar las reclamaciones relacionadas con el
estatuto de los funcionarios europeos). La actividad del Tribunal
favorece la emergencia de un derecho europeo aplicable a todos
de manera uniforme: instituciones comunitarias, Estados miem
bros y particulares tienen que cumplir las sentencias del Tribunal.
La autoridad de sus juicios prevalece sobre la de los tribunales
nacionales, además el Tribunal puede imponer una multa a un
Estado miembro que no cumpla sus sentencias.
EL Tribunal de Cuentas
Todas las actividades financieras de la Comunidad están bajo
el control del Tribunal de Cuentas, compuesto por quince miem
bros que designa el Consejo por unanimidad, previa consulta al
Parlamento. El Tribunal dispone de poderes ampliados para com
probar la fiabilidad de las cuentas, la legalidad y regularidad de
los ingresos y la correcta gestión financiera de la Comunidad. Con
50
sede en Luxemburgo, informa a las demás instituciones y puedeenviarles dictámenes y observaciones.
El Comite Económico y Social
y el Comite Consultivo CECA
El Comité Económico y Social está integrado por 222 miem
bros que representan a los empresarios, los trabajadores y a
numerosos grupos, por ejemplo agricultores o consumidores. ElComité, que tiene su sede en Bruselas, debe ser consultado antes
de adoptar gran número de decisiones.
El Comité de las Regiones
Instituido recientemente por el Tratado de la Unión Europea,
este Comité, con sede en Bruselas, se compone también de 222
miembros, que representan a las colectividades locales y regiona
les. El Comité debe ser consultado antes de adoptar decisiones que
afecten los intereses regionales y puede asimismo emitir dictáme
nes por iniciativa propia.
EL Banco Europeo de Inversiones
Fue creado para financiar la infraestructura necesaria para la
integración de los Estados miembros.
Luego, sus actividades fueron extendidas también en Asia yAmérica Latina. En este último, el monto de los préstamos es de
250 millones de ECUS por año.
Instalado en Luxemburgo, el banco recurre al mercado de
capitales para financiar inversiones útiles al desarrollo de la Co
munidad. También concede préstamos a algunos países del Tercer
51
Mundo y de Europa central y oriental. En 1992, el total de los
préstamos concedidos con cargo a los recursos propios del BEI
ascendió a 17.000 millones de ECUS.
E/Instituto Monetario Europeoy el Banco Central Europeo
En 1997 o, como máximo, en 1999 se creará, en el marco de
la unión económica y monetaria prevista por el Tratado de la
Unión Europea, un sistema europeo de bancos centrales y un
Banco Central europeo encargados de emitir y gestionar una
moneda única, el ECU.
Las Instituciones son entonces 4: El Parlamento, El Consejo,
La Comisión y El Tribunal de Justicia.
Los órganos auxiliares de la Unión son el Comité Económico
y Social, el Tribunal de Cuentas, el Banco Europeo de Inversiones,
el Instituto Monetario y el futuro Banco Central Europeo.
Sin la fuerza y la continuidad de las instituciones no sería
posible llevar a cabo un proceso de integración tan complejo yambicioso. Las instituciones deben ser fuertes, democráticas ytransparentes.
Veamos qué pasa ahora al interior de la Unión.
EL TRATADO DE MAA5TRICHT
Las opiniones públicas europeas han sido unánimes en cuanto
a considerar al Tratado de Maastricht como un texto tan indigerible
como un contrato de seguros, de modo que intentaré ser lo menos
tecnócrata posible para presentárselo y procederé a resumirlo en
sus aspectos más sobresalientes, haciendo resaltar los 9 siguientes
puntos fundamentales.
52
1. La Unión Política, con la política exterior y de seguridadcomún.
2. La ciudadanía de la Unión Europea, que crea nuevos derechospara los ciudadanos.
3. La ampliación de competencias de la Comunidad, como elfortalecimiento de la cohesión económica social, la promoción de la investigación y el desarrollo tecnológico, una mejorprotección del medio ambiente, una política industrialmoder
na para la Comunidad, el desarrollo de grandes redes trans
europeas, la protección de los consumidores, la educación, lapromoción profesional, la salud y la cultura.
4. Los mecanismos de la Europa social, con el objetivo de
promover el empleo, el mejoramiento de las condiciones devida y de trabajo, una protección social adecuada, etc.
5. La cooperación reforzada en materia judicial y policial queconvierte en objetos de interés común las políticas de asilo,
de inmigración, de lucha contra la droga, contra el terrorismo,etc.
6. La legitimidad democrática de las Instituciones Comunitariasque consiste en: un refuerzo de los poderes del ParlamentoEuropeo, en especial por la vía de un procedimiento deco-decisión legislativa con el Consejo de Ministros; de unrefuerzo de los poderes de control en cuanto al presupuesto.
El Parlamento podrá constituir, igualmente, una "Comisión
temporal de Investigación", para examinar las infracciones en
cuanto a la aplicación del derecho comunitario.
7. Un rol acrecentado en el desempeño del Tribunal de Cuentas.
8. Un control político mayor sobre la Comisión, tanto por partedel Parlamento como del Tribunal de Cuentas. El primero
intervendrá, por ejemplo, en el proceso de designación de los
53
miembros de la Comisión por parte de los Jefes de Estado y
de Gobierno. De este modo, la Comisión recibirá una doble
investidura democrática.
9. Una repartición equilibrada de las competencias entre las
instituciones comunitarias y las instituciones nacionales y
regionales.
El principio de subsidiariedad: desempeña un papel importan
te en cuanto a los sectores que no dependen de su competencia
exclusiva. La Comunidad no interviene sino cuando y en la
medida en que los objetivos no puedan ser llevados a caboadecuadamente por las autoridades centrales y locales de los
Estados Miembros y cuando, en razón de sus dimensiones y sus
efectos, puedan ser mejor realizados en el nivel comunitario.
El otro gran capítulo del Tratado es el de la Integración
económica y monetaria.
Para llegar a una moneda ún ica ya sea en 1997 o en 1999,
será necesario llevar a cabo una adecuada convergencia econó
mica que deberá medirse sobre la base de los cinco indicadores
siguientes: la estabilidad de los precios, la deuda pública y el
déficit presupuestario, la participación en el Sistema Monetario
Europeo (SME), por lo menos durante dos años, dentro de márgenes
estrechos de variaciones monetarias, y las tasas de interés a largo
plazo.
Sobre la base de los actuales índices de convergencia, parece
desde ya difícil para algunos Estados Miembros el responder, en
los términos previstos, a los criterios establecidos. Las recientes
tempestades monetarias han complicado bastante el escenario de
la integración monetaria y, probablemente, habrá que revisar
algunos conceptos.
Al final de este proceso realizado por etapas sucesivas, la
Comunidad dispondrá de una moneda única y de una política
monetaria única dirigida por un Banco Central Europeo inde
pendiente del poder político.
54
El hecho de renunciar a llevar una política monetaria nacional
autónoma ha sido frecuentemente presentado como una pérdida
de soberanía nacional. La pregunta es entonces ¿Qué es lo justo?
En realidad, para la mayoría de los países, ya no existe hoy en
día una política monetaria que pueda ser verdaderamente inde
pendiente. Como comprobación de este hecho, no hay más que
observar el desorden del sistema monetario internacional.
La soberanía monetaria europea será, de lejos, superior a la
suma de las actuales soberanías nacionales.
La Comisión Europea ya empezó el trabajo preparatorio de la
tercera fase del Plan Monetario. Los posibles escenarios para la
introducción de la moneda única están en estos momentos en
estudio en la Comisión Europea.
Tres son entonces los pilares de la integración:
10 El Gran Mercado con sus cuatro libertades:
1. libre circulación de la mercadería
2. libre circulación de los servicios
3. libre circulación de los capitales
4. libre circulación de las personas
La puesta en marcha de la Convención de Schengen el 26 de
marzo de 1995, ha permitido la libre circulación de las personas
y la supresión de los controles en las fronteras internas, sean
terrestres, marítimas o aéreas. Nueve son los Estados Miembros
que han firmado la Convención, Convención que es conforme a
los principios de circulación de las personas prevista en el Tratado
de Maastricht. Los acuerdos de Schengen pueden ser consi derados
como un laboratorio, una fuente de inspiración de lo que será la
legislación europea sobre la libre circulación de personas.
La política de las VISAS de ingreso en la Unión para los países
de América Latina procede por etapas. El término final es un visado
que será válido para todos los países que integran la Unión; la
etapa intermedia será un reconocimiento mutuo de los visados
que han sido concedidos en otro país. Esperamos que la lista de
55
países para los cuales se pide un visado, sea reducida a muy pocos
países. Los demás no deberían necesitar visado para entrar en la
Unión.
2° La Unión Económica y Monetaria
3° La política Exterior Común y de Defensa y de Seguridad
Interna
Sobre el principio de la cooperación intergubernamental se
basan todas las otras políticas sobre el desarrollo del derecho
comunitario.
Programas de Apoyo a los PaísesMiembros de La Unión
En 1989 la Comunidad decidió fundir los tres Fondos Estruc
turales en un instrumento único de desarrollo económico y social.
Los tres instrumentos juntos generaron un gasto superior a 20.000
m iliones de ECUS en 1993, es decir, más de la cuarta parte del
presupuesto comunitario.
La Comisión hace uso de tres fuentes de financiación para
llevar a la práctica sus programas de trabajo. Se trata de los Fondos
Estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el
Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Orientación y
de Garantía Agraria (FEOGA). Por sí mismos, estos fondos no
pueden corregir los desequilibrios regionales de la Comunidad,
pero son de gran ayuda. En 1992, los fondos estructurales aporta
ron el11 % del total de las inversiones en Grecia, e18% en Portugal
y el 7% en Irlanda. Estos recursos se suman a la financiación de
los gobiernos, autoridades locales e incluso del sector privado.
En 1990 la Comisión Europea lanzó tres iniciativas fundamen
tales en materia de recursos humanos:
Euroform, cuyo objetivo es desarrollar nuevas calificaciones
y oportunidades de empleo para los parados.
56
NOW, cuyo objetivo es permitir un acceso igual de las mujeres
a los puestos de trabajo y la formación profesional.
Horizon, que fomentará el empleo de los minusválidos y otros
grupos desfavorecidos.
Además, el programa Helios se propone, a través del inter
cambio de información y experiencias, perrn itir a los minusválidosvivir de forma independiente y participar plenamente en todos losaspectos de la vida de la Comunidad.
Protección de los trabajadores
Cada Estado miembro de la Comunidad Europea ha desarro
llado su propio sistema de seguridad social y su legislación del
mercado de trabajo. Esta diversidad se mantendrá en gran parte.
La Comunidad pretende definir un conjunto de normas básicas
mínimas que deberán cumplir todos los países. Los Estados miem
bros que ya cuentan con sistemas más avanzados de protección
de los trabajadores o que desean mejorarlos son libres de hacerlo.
La Carta Social
Como su nombre indica, la Carta Social establece los princi
pios fundamentales de los derechos de los trabajadores y las
relaciones laborales en la Comunidad Europea. Desde 1989, la
Comunidad se ocupa de traducir a la práctica estos principios a
través de la legislación comunitaria. En algunos sectores se ha
avanzado, pero sólo lentamente.
Es difícil armonizar la legislación social de una Comunidad
en la que los niveles devida de los países más pobres son inferiores
a la mitad de los niveles existentes en los países más ricos. Pero la
Comunidad ha preferido nivelar hacia arriba, elevando los nivelesde protección de los países más pobres sin disminuir los niveles
de los países más avanzados.
57
La diversidad social, histórica y cultural entre sus regiones es
uno de los muchos valores políticos de la Comunidad Europea.
Las regiones confieren a los ciudadanos de un sentido profundo
de identidad que se manifiesta cada vez más en países tan dispares
como Alemania, Francia y España. Desgraciadamente también
existe una diversidad económica. Dicho fríamente, las 10 regiones
más prósperas, con Groningen en los Países Bajos y Hamburgo en
Alemania a la cabeza, son tres veces más ricas e invierten tres veces
más en su economía básica que las 10 regiones más pobres de
Grecia y Portugal. La Comunidad Europea se ha comprometido a
reducir esta diferencia y a garantizar que no habrá ciudadanos de
segunda categoría.
Lucha contra la inflación
Frente a un número importante de desempleados -11 "lo de la
población- los Estados Miembros aceptaron poner en marcha
algunas de las acciones propuestas en el Libro Blanco "Crecimien
to, competitividad y empleo", que trata de lanzar un imponente
trabajo de infraestructura para estimular la economía. Esencial
mente se trata de redes de transportes y telecomunicaciones.
Para la Unión es vital mantener el modelo europeo de so
ciedad. El camino que nos lleve al pleno empleo será largo ydifícil,
habrá que crecer más del 3"10 para crear nuevo empleo. Me parece
que los desafíos esenciales para Europa al final de este siglo son:
o
o
la elaboración de un concepto de seguridad global para la
Gran Europa;
la reforma institucional de 1996 que deberá permitir la
profundización de la integración y la ampliación a otros países
europeos.
Es evidente que no es posible poner a funcionar a veinte o
treinta Estados miembros con las instituciones actuales.
58
El riesgo que habrá que enfrentar seráel de laselecciones entre
los partidarios de una Europa Política "potente" más integrada y
más solidaria, y aquellos que abogan por una amplia zona de libre
intercambio, que difícilmente tendrá alma y columna vertebral.
Cuando llamo a la primera "Europa Política" no es por el hecho
en sí de ser potente, sino potente para poder ser generosa; una
Europa que acepta compartir la soberanía cada vez que los paísesmiembros tienen un interés común.
La Conferencia Intergubernamental de 1996 será sin duda la
prueba para medir las ambiciones de los Estados miembros sobre
el camino hacia la integración más estrecha de los pueblos de
Europa.
¿Cuáles serán las consecuencias de Maastrichtpara 105 Terceros Países?
Ya de entrada diré que la Nueva Europa no se construye en
contra de nadie. Todo lo contrario, la consolidación de una nueva
potencia política y económica no hace sino contribuir a un mejor
equilibrio en un mundo que se está caracterizando cada vez más
por su multipolaridad. La contribución que esta Europa podrá
prestar al diálogo ya la paz es algo indiscutible.
Una comunidad solidaria
Nuestra débil política de información no ha contribuido a dar
a conocer lo suficiente el que la Comunidad Europea con sus
Estados miembros, es de lejos el primer proveedor de ayuda a
Terceros Países, con donaciones por un monto de 25 mil millones
de dólares en 1990, lo que representa un 0,56% de su PNI>. La
ayuda de los Estados Unidos y del Japón no alcanza siquiera el
0,3% de sus respectivos PNBS. La Comisión, con su flamante
59
oficina ECHO, es la primera proveedora de ayuda humanitaria enel planeta.
A partir de enero de 1994, los terceros paísesya pueden contar
con un solo Gran Mercado, llamado Espacio Económico Europeo,de 370 millones de consumidores, conformado por los 15 EstadosMiembros de la Comunidad. Dicho sea de paso, este Gran Mercado está ampliamente abierto para los Terceros Países, puesto
que hemos tomado un doble camino: el de la desregulacióninterna y el de la liberalización externa.
¿COMO SE PROYECTA LA UNiÓN
EUROPEA HACIA EL EXTERIOR?
HACIA EL ESTE EUROPEO
Hoy, la Unión Europea da por hecho la futura incorporación
de los países del Este de Europa hacia el final del siglo. La
ampliación incorporará dos grupos de países. Primero los deEuropa Central y Oriental "PECO" (República Checa, Eslovaca,
Polonia, Hungría, Rumania y Bulgaria), además de Chipre y Malta.
Una segunda etapa prevé la incorporación de los tres Estadosbálticos, Estonia, Letonia y Lituania además de Eslovenia.
Con la adhesión de los seis países integrantes de PECO, laUnión Europea insertada en la "Gran Europa del Siglo XXI" experimentará un incremento del 27% en su población, pasando de
370 millones a 470 millones de habitantes.
Actualmente, la Europa de "Quince" es el bloque económicomás poderoso del mundo, con un Producto Interno Bruto estimado
a 7.200 billones de dólares, superando al Tratado de Libre Comercio Norteamericano (HC) entre Estados Unidos, Canadá y México,que con el mismo número de habitantes tiene un Producto Interno
Bruto de 6.750 billones de dólares.
60
La futura Unión Europea será un Mercado Único más vasto
que el actual y tanto los PECO como los países bálticos se benefi
ciarán de sus libertades de circulación de mercancías, bienes,
capitales y, en el futuro, de personas.
Entre la Cumbre Europea de junio de 1994 realizada en la
ciudad griega de Corfú y la cumbre de Essen en Alemania de
diciembre del mismo año, la Unión Europea firmó con Hungría yPolonia un acuerdo de asociación a la vez que estos dos países
presentaban su solicitud de adhesión a la Comunidad. Y se definióla estrategia futura para facilitar poco a poco la integración de los
PECO a través del establecimiento de una relación estructurada con
las Instituciones de la Unión Europea. Este diálogo abarca, fuera
de los aspectos comerciales, la dimensión transeuropea, incluidos
los sectores de la energía, el medio ambiente, el transporte, la
ciencia y la tecnología. A largo plazo se prevén medidas tendientes
a adaptar el sector agrícola de los PECO a la Política Agrícola
Común Europea. Cabe resaltar que la entrada de los países del
Este, con fuertes sectores agropecuarios en sus economías, podría
tener efectos negativos para la política agrícola de la Unión
Europea. Ajustes en esta última serán probablemente necesarios.
Primera Etapa:Los Acuerdos Bilaterales
Con el objetivo de íacilitar la ampliación de la UE a los países
del Este, la Comisión Europea ha venido suscribiendo una serie de
acuerdos bilaterales de libre comercio y cooperación, denomina
dos Acuerdos Europeos. Estosacuerdos marcos forman parte de la
primera etapa para la entrada de sus futuros Estados miembros al
Mercado Único Europeo a través de la creación de un área de libre
comercio para los productos industriales en un plazo de 10 años,
acompañada de altos niveles de asistencia íinanciera y técnica.
Este tipo de acuerdos, confirma la estrategia diseñada por la
Unión Europea, para preparar a los PECO a una adhesión completa,
a mediano plazo, a la Lit.
61
Es así como actualmente hay seis acuerdos en vigor y otros
tres esperan el procedim iento de ratificación. En abri I de 1994,
Hungría y Polonia fueron los primeros países en ratificar estos
acuerdos. Los Acuerdos Europeos con Bulgaria, la República
Checa, Rumania y Eslovaquia fueron ratificados en febrero de
1995. En enero de este año entraron en vigor acuerdos provisio
nales sobre libre comercio con Estonia, Letonia y Lituania, pero
los acuerdos definitivos deberán en principio culminar a mediados
de 1995. Los acuerdos de asociación con los Estados bálticos son
mucho más ambiciosos en su acercamiento a la Unión Europea,
respecto a los firmados con los PECO porque incluyen la coopera
ción cultural y la lucha contra el fraude. El período de transición
de los acuerdos llegará a término a más tardar el 31 de diciembre
de 1999.
Esencialmente, los Acuerdos Europeos prevén una liberaliza
ción gradual del intercambio comercial comunitario con los PECO.
Con objeto de prestar ayuda en la definición de este proceso y
para ayudar a que los futuros países asociados asuman las obliga
ciones inherentes a la preadhesión, la Comisión Europea está
elaborando un Libro Blanco, una especie de manual que describelas medidas concretas que necesitarán adoptar los países asocia
dos para facilitar su integración en el horizonte 2000.
A partir de 1990, la Unión Europea lanzó un vasto programa
de cooperación con los países del Este, denominado PHARE. La
característica esencial de PHARE reside en que la obtención de la
ayuda está condicionada a la consolidación del régimen democrá
tico en el país receptor y al desarrollo de su economía de libre
mercado. La UE, a través de PHARE, ha concedido entre el período
de 1990 a 1994, a los nueve países beneficiados, cerca de 4.283
millones de ECU5. Las previsiones para el quinquenio 1995-1999
del programa PHARE podría alcanzar 5.500 millones de ECU5.
Otra ayuda importante acordada por la UE a los PECO son los
préstamos acordados por el Banco Europeo de Inversiones (BE!)
que en 1993 destinó 882 millones de ECU a los países del Este.
Otro aspecto de la cooperación financiera tiene como protagonista
al Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BE RO), creado
62
específicamente con el objeto de recaudar recursos para los países
del Este europeo y la Comunidad de Estados Independientes (cu).
Con Rusia y la Comunidad de Estados Independientes (ell), la
Unión desea instaurar una cooperación política y económica
sólida, a través de acuerdos de cooperación y "partenariados".
Boris Yeltsin firmó por Rusia el Acuerdo de Cooperación
Político y Económico con la Unión en el marco de la Cumbre de
Corfú. Este acuerdo puede considerarse histórico en cuanto cons
tituye el primer paso de Rusia hacia su proceso de integración con
el Occidente.
La reconstrucción de la Europa Central y Oriental exigirá
medios ingentes, ajustes y bastantes sacrificios financieros, habien
do llegado a convertirse en una prioridad, por no decir una
necesidad, para Europa Occidental que la considera una condi
ción de estabilidad y seguridad para todo el Viejo Continente.
El Este se divide en busca de una recomposición, en la que el
caso de Yugoslavia muestra la violencia que puede acompañar
este proceso.
Es cierto que la Unión Europea no ha alcanzado todavía la
cohesión política necesaria para tratar más adecuadamente esta
trágica situación.
La descomposición del sistema comunista y del imperio so
viético ha hecho resurgir las tendencias reprimidas de los decenios
totalitaristas, como el nacionalismo, la xenofobia, el racismo, la
exacerbación de las diferencias étnicas, etc.
Todo ello implica el riesgo de llevar a una inestabilidad
generalizada de los movimientos de la población, y traducirse en
una presión emigratoria incontrolable.
La idea de que sea posible reformar a un costo mínimo el
totalitarismo y el colonialismo soviéticos no es más que una
ilusión.Probablemente será necesaria más de una generación para
esta difícil transición y, entre tanto, se asistirá a una proliferación
de enfrentamientos étnicos similares a los que están desgarrando
a la ex-Yugoslavia y al Cáucaso; violencias, fervores nacionalistas
y tentaciones autoritarias.
63
Frente a la rapidez de esta descomposición aparecen la inquie
tud, la ausencia de referencias ideológicas, el destino de la transi
ción a la democracia y al libre mercado, que vuelven frágiles las
apenas saboreadas libertades recobradas.
Los mismos países, pertenecientes al desaparecido bloque
comunista que se asociaron a la Unión Europea, se asocian
también a la Unión Europea Occidental (u.t.o). institución desti
nada a convertirse en el pilar europeo de la alianza atlántica y en
el componente exclusivo de la política de defensa común de la
Unión Europea.
El estatuto de asociación con la U.E.O comporta la participa
ción quincenal en el Consejo de la organización que reúne a los
Embajadores permanentes de los países socios, la contribución en
operaciones humanitarias y de mantenimiento de la paz.
Sólo queda excluida la garantía de la defensa mutua en claro
paralelo con lo que sucede en la OTAN con respecto a la "Asocia
ción para la Paz".
El embrión de la defensa común sobre el terreno lo constituye
la brigada Franco-Alemana a la cual decidió integrarse Bélgica y
España.
Es entonces para responder al sentimiento de inquietud de los
países del Centro Europeo de sentirse incómodos en una zona de
vacío estratégico entre una zona de seguridad en el Oeste y una
de inestabilidad y conflicto en el Este, que se optó, frente a la
negativa de Rusia, por admitirlos progresivamente en la OTAN, bajo
las condiciones previstas en la "Asociación por la Paz".
Por otro lado, el hecho de que estos países sean miembros
asociados de la U.E.O. -llamada a ser el brazo armado de la Unión
Europea- permitirá a los países del Centro Europeo participar en
la organización de la Política de Defensa Común.
Como ustedes podrán apreciar, se está dibujando paulatina
mente una nueva arquitectura del Viejo Continente.
La Unión Europea que, por cierto, no posee el monopolio de
Europa, está en una encrucijada entre la necesidad vital de pro
fundizarsu integración y abrirse a nuevos miembros, lo cual puede
tornar más difícil la integración.
64
El paso de la unión de 12 a 15 miembros, el 10 de enero de
1995, es la última ampliación posible sin modificar las instituciones y las reglas de funcionamiento de la Unión.
Un número importante de países se aglomeran actualmente
frente a las puertas de esta Comunidad para llegar a ser miembros
de ella. Esto no hace sino demostrar el atractivo que ejerce esta
empresa única, que busca hacer del Viejo Continente una zona
de paz, de estabilidad política, de prosperidad y de seguridadinterna. La vocación de esta Unión es aquélla de crear puentes yno de erigir barreras entre los pueblos, de abrir mercados y de
crear espacios siempre más amplios de solidaridad y de seguridad.
Sin embargo, los procesos de adhesión no podrían iniciarse
antes de la Conferencia Intergubernamental de 1996. En esta
Conferencia, la Unión tendrá que adaptar los mecanismos de
decisión comunitarios a fin de que una Unión de 27 o más Estados
miembros pueda funcionar eficazmente y de manera democrática.
CUENCA DEL MEDITERRÁNEO
Hemos visto algunos desafíos que se presentan al interior de
la Unión misma, y aquellos con los paísesdel Este de Europa. Pero
Europa, con su vocación universal, enfrenta también los desafíos
que presentan los países de la Cuenca del Mediterráneo.Le es imposible a la Unión desentenderse de estos países de
alta tasa de natalidad, ni substraerse a las presiones que ejerce
sobre sus fronteras una mano de obra que aumenta sin cesar, ni
dejar de solidarizarse con los problemas ligados a la emigración.
La Comisión ha reforzado su cooperación para contribuir de
este modo a la solución local de los graves problemas de empleo.
La Unión Europea lanza un plan de acción para el libre comercioy la cooperación euro-mediterránea, que ratifica las perspectivas
de una zona de libre comercio total en la industria, y progresiva
en la agrícola para el año 2010, Y ofrece también un catálogo de
medidas de cooperación económica y social.
65
Por otra parte, con los paísesde Africa, el Caribe y el Pacíficolas negociaciones para la renovación de la convención de Loméestán en curso y proceden con algunas dificultades.
La Unión sevuelve más solidaria también con América Latina,
haciendo una de sus prioridades sus relaciones con ella.
1994 ha sido el año del compromiso europeo con América
Latina. Ha sido el año en que la Comisión puso en marcha la
iniciativa MERCOSUR, consolidó el mensaje político hacia México
e inició la nueva andadura con Chile.
ALGUNOS RETOS PARAAMÉRICA CENTRAL
Actualmente hay en formación un mosaico de varios tipos de
zonas de libre intercambio en América Latina. Es evidente que los
pequeños países tienen ventajas en cuanto a integrarse en mercados más amplios para beneficiarse de economías de escalas,captando mejor así las inversiones. No olvidemos que la llave del
desarrollo la representa la tetralogía: mercados abiertos, inversiones, tecnologías y formación.
Los países del Istmo deberían acelerar el proceso de integra
ción de Centroamérica y participar también en otras áreas deintegración más amplias. El objetivo de un Gran Mercado Conti
nental para el año 2005 me parece un objetivo alcanzable.Aunque se lograra configurar estazona de libre comercio, que
albergue desde Alaska hasta la Tierra del Fuego, que puede ser
considerada como integración hacia afuera, no debiera posponerse la necesidad de crear un bloque político-económico entre lospaíses latinoamericanos.
El interés de los ciudadanos y de los políticos me parece porel momento muy escaso.
Dicho sea de paso, la Unión Europea apoya la iniciativa de
que tengan una vocación integradora en la región, a condición de
66
que las zonas de libre comercio estén conformes con las reglas delmuIti lateralismo.
En los últimos años, los logros macroeconómicos de Centroa
rnérica han sido considerables. Mediante una política monetaria
restrictiva y un control de déficits presupuestarios se han podido
mantener tasas reales de interés positivas que constituyen unfomento para el ahorro interno y un atractivo para los capitales
externos. En el área de las reformas estructurales los países han
avanzado de manera desigual, pero todos parecen encaminarse
hacia unos objetivos comunes. A través de una reforma fiscal se
busca una simplificación tributaria, la eliminación de exenciones
y subsidios. Seestá promoviendo una liberalización comercial. Se
contempla también reformar el sistema financiero. En un futuro,
los Bancos Centrales deberán tener garantizada su autonomía en
la conducta de la política monetaria y se eliminará su obligación
de financiar los déficits públicos. Con los programas de privatización, se intentará Iimitarel papel del Estado como ente productivo.
Finalmente, los Estados modernizan sus sectores públicos para
aumentar la capacidad y la eficiencia administrativa en la provi
sión de servicios indispensables para el desarrollo. La moderniza
ción y la descentralización del Estado deben continuar con
renovada energía.
Aquí podemos hablar de un cambio histórico de gran magni
tud, ya que esta nueva orientación rompe con la teoría de la
dependencia orientada a la substitución de importaciones. Hay
que destacar el éxito de esta estrategia con un crecimiento real de
la economía de la región deI4.8% en 1992 y más importante aún,
con una variación del PIS por habitante claramente positiva.
También la inversión bruta ha aumentado de manera notable,
aproximándose en promedio al 20% del PIB. Sin embargo, estos
progresos todavía parecen ser frági les con una deuda externaregional elevada. Este último indicador lleva a pensar que la
velocidad de ajuste en la economía real, y en particular en el sector
exportador, no ha sido tan rápida como los evidentes progresos a
nivel macroeconómico.La sostenibilidad de la apertura está condicionada, por consi
guiente, por una mayor presencia del sector privado centroameri-
67
cano en los mercados mundiales. Esta idea nos parece particular
mente acertada en el caso de las pequeñas economías centroame
ricanas que son relativamente abiertas al comercio internacional,
y vulnerables a choques externos. Esta vulnerabilidad se amplifica
por el hecho de que las exportaciones siguen concentrándose en
un pequeño número de productos de base agrícolas con bajo va lar
añadido.
Otros retos importantes que debe enfrentar Centroamérica,
aparte del desafío que representa la integración de la región,
consisten en la necesidad de atacar el problema de la pobreza, del
medio ambiente y de la seguridad ciudadana.
Antes de la crisis de los años ochenta, el comercio intrarregio
nal representaba el 28% del total del comercio centroamericano.
Hoy, es el 17%. Debemos, sin embargo, relativizar estos datos
según los países, porque para Costa Rica, El Salvadory Guatemala,
las exportaciones a Centroamérica aumentaron en un 53%, 28%
Y 22% respectivamente. De hecho, los dos últimos países han
destinado en 1992 el 31 % Y e142% del total de sus exportaciones
a la región. Sin embargo, a pesar de esta primera recuperación, el
problema fundamental es que el nuevo enfoque de integración
debe arrastrar con las secuelas de la estrategia de substitución de
las importaciones que sólo funcionó para productos manufactura
dos de bajo nivel tecnológico, como zapatos o alguna producción
metalmecánica sencilla. Con este nuevo enfoque, queda espacio,
pues, para una mayor recuperación basada en intercambios de
bienes y servicios con mayor valor añadido.
RELACIONES UNiÓN EUROPEA
AMÉRICA CENTRAL
Sepuede afirmar que la Unión Europea es un socio estratégico
para América Central.
Somos el primer donante a los seis países del Istmo y el
segundo cliente de sus productos.
68
La exitosa andadura del Proceso de San José, que ha tenidosu último capítulo en la XI reunión de febrero pasado en Panamá,
ha permitido la puesta en marcha de un sistema de cooperación
política y económica sin precedentes. Esta cooperación ha coadyuvado a la superación de las confrontaciones armadas y se
propone, en adelante, apuntar hacia la superación de la confrontación social, atacando sus causas más inmediatas: la desigualdady la pobreza.
Un seminario de reflexión deberá proponer nuevas ideas para
que el Diálogo de San José pueda evolucionar con la nueva
situación que se está dando en la región.No podemos dejar de reconocer los efectos positivos de la
cooperación de la Comunidad -rnás de 400 proyectos en marcha
en los seis países de Centroamérica por un monto de más de casi
700 millones de ECUS en donaciones-o A éstos hay que añadiraquéllos desarrollados por los Estados miembros. América Centralse sitúa en el primer puesto de las regiones beneficiarias de la
ayuda europea por habitante.Proporcionalmente al volumen respectivo de intercambios
con Centroamérica, la Unión registra la posición menos favorable
en su saldo de los intercambios comerciales. Mientras tanto, laestructura de las exportaciones centroamericanas hacia la Unión
no evolucionó notablemente y pareciera ser, además, que la
especialización sobre productos agrícolas tiende, particularmente
en el caso de la Unión Europea, a reforzarse.A nivel de las inversiones directas, nuestra presencia en la
región se aproxima a sólo un 10% del total.Hemos hecho concesiones un¡laterales para abrir nuestros
mercados a las exportaciones centroamericanas. Hoy en día, la
utilización del Sistema de Preferencias Generalizadas de la UniónEuropea, y con la adopción del Sistema Especial de Preferencias
para Centroamérica, los países de la región gozan de beneficioscomparables a aquellos que se han adherido a la Convención de
Lomé. En otras palabras, las exportaciones centroamericanas, aexcepción del banano fresco y de algunos otros productos que
podemos contar con los dedos de una mano, pueden beneficiarse
hoy de una entrada libre a nuestro mercado.
69
También cabe considerar que la realización del Mercado
Único Europeo en 1992 ha armonizado todos los procesos deimportación, lo que permite tener un acceso al conjunto delmercado europeo mucho más fáci I que en el pasado.
Habrá que reconocer de paso que la exitosa conclusión de la
Ronda de Uruguay representa un logro absolutamente asombroso,
aunque incompleto, un paso fundamental hacia la apertura de las
economías y del fortalecimiento de las reglas multilaterales que
aseguran la previsibilidad indispensable del desarrollo del comercio y de las inversiones. La Unión ha reducido en un 38% losaranceles para los productos agrícolas.
De ambos lados del Atlántico, se están conformando enton
ces mercados siempre más grandes. Es evidente que la próxima
etapa, después de la asimilación del Uruguay Round, podría seruna negociación para la creación de una zona de libre cambio
transatlán tica.Hay que subrayar que a partir de 1993 el Banco Europeo de
Inversiones (BEI)puede intervenirfinanciando proyectos de infraes
tructura en América Latina. El primer proyecto fue financiado en
Costa Rica en el campo hidroeléctrico.Apoyamos también las iniciativas regionales destinadas, a
través de mejores economías de escala, a mejorar los niveles de
competitividad de Centroamérica. Con una perspectiva integrada,
la Unión ya dispone de una serie de herramientas para poder
intervenir en los diferentes niveles de la cadena de transformación
de los procesos de producción. Intervenimos en la fase de inves
tigación y desarrollo, en el proceso de producción con programasde mejoramiento de calidad y de gerencia empresarial, en la
búsqueda de nuevos mercados y créditos o co-inversiones.
Hemos puesto a disposición del BCIE,Banco Centroamericanode Integración Económica, en el marco de varios proyectos, PAPIC,
FOEXCA, FEPEX, un fondo de más de 100 mi lIones de Ecus, para
fomentar las exportaciones intra y extraregionales de América
Central y fortalecer la pequeña y mediana industria.
A este propósito, quisiera detallarles el instrumento ECIP (Eu
ropean Community Investment Partners) que está destinado a
promover las Joint-Ventures entre empresas europeas y del tercer
70
mundo. Debido a la imagen de inestabilidad que tiene Centroa
mérica en Europa y a lasdi mensiones modestas de estos mercados,
la promoción de este-instrumento no es tan difícil en la región.
También conviene destacar que la casi totalidad de estas pocas
in iciativas se generan en Europa y que la capacidad de las empre
sasCentroamericanas para proponer proyectos de co-inversión ha
sido hasta el momento escasa.
Es evidente que la firma de acuerdos de protección de las
inversiones entre los gobiernos europeos y de Centroamérica, será
un fuerte estímulo para fomentar las inversiones europeas hacia
América Central.
El mundo actual está bajo el dominio de la tecnología y la
información. Necesitamos, entonces, instaurar el sistema y los
canales de comunicación para fomentar las relaciones entre em
presarios europeos y centroamericanos, permitiendo así una am
pliación recíproca de los mercados. Con este objetivo, el nuevoprograma AL-INVE5T se propone promover las transferencias de
tecnología, el "know-how", el capital y los flujos de comercio entre
nuestras dos regiones. La filosofía de AL-INVE5T ya está operando
en Europa desde hace unos 10 años y ha servido de herramienta
para la promoción de la cooperación transnacional entre las
empresas en el marco del Mercado Único. Debido a su éxito es
considerado, particularmente por el sector de las medianas em
presas europeas, como uno de los instrumentos de base para
enfrentarse al reto del Mercado Único Europeo. De lo que se trata
aquí, es de trasladar este concepto y conectar estas redes de
cooperación con América Latina.Uno de los componentes centrales de este programa es la
instalación de "Eurocentros para la Cooperación Económica"
(ECES) comparables a los que ya existen en Europa. Ya están en
marcha tres, uno en Panamá, otro en Guatemala y el tercero en
Nicaragua. Los ECES deben agrupar entidades representativas del
sector privado, con un alto nivel de capacidad de gestión admi
nistrativa en las cuestiones de promoción de los negocios como
las cámaras de industria, de comercio, las demás organizaciones
empresariales y profesionales y los organismos competentes en
temas de desarrollo económico y regional y en la promoción de
71
la cooperación entre las empresas y el fomento de las inversiones
directas. El papel de las ECEs es identificar, fomentar, orientar y
apoyar a las empresas locales para que presenten proyectos de
cooperación empresarial sostenibles a nivel internacional.
El éxito del programa está fundado sobre el establecimiento
de un diálogo permanente y abierto entre la red de ECES instaladas
en toda Latinoamérica y Europa. En la perspectiva de realizar
acciones conjuntas y fomentar proyectos de cooperación empre
sarial, las ECES utilizan una serie de redes telemáticas de comuni
cación e información. Concretamente se trata de:
o
o
o
o
la red I3RE, que por sus características de difusión masiva y su
manejo relativamente sencillo, constituye una herramienta
estratégica de implementación inmediata en la región,
la red BCNet que contrariamente a la precedente, es totalmente
confidencial y está diseñada para satisfacer demandas de
cooperación específicas. De esta manera, la red de consul
tores sectoriales diseminados en todos los ECES, ofrecen per
fi les de cooperación que corresponden a las necesi dades
particulares de la empresa cliente.
la red TIPS que es por el momento el único instrumento
operacional en la región, dispone de una red de centros
especializados en el mundo entero y tiene como meta fomen
tar los intercambios tecnológicos y comerciales entre los
países del sur del planeta.
y las redes RIOST y ALABSUB respectivamente en Europa y en
América Latina que están proyectadas para fomentar las re
laciones de subcontratación entre las empresas latinoamerica
nas y europeas.
El diálogo entre ECEs debe dar paso a encuentros entre empre
sarios que se concretizan en proyectos de cooperación. Estos
encuentros deben ser lo más monosectoriales y más plurinaciona-
72
les posibles y se realizarán en el marco de ferias especializadas
tanto en Europa como en Iberoamérica.
AL-INVEST es un programa descentralizado de tercera genera
ción que constituye una ruptura radical con el enfoque asistencia
lista de la cooperación tradicional. El sistema de AL-INVfSl será
exitoso si el sector privado centroamericano lo adopta plenamente
como una herramienta de su desarrollo económico.
Finalmente, no quisiera terminar esta conferencia sin referir
me al Programa ALFA, diseñado para promover las relaciones entre
instituciones de enseñanza superior de Europa y América Latina;
establecer redes de programas e incrementar la movilidad de
post-graduados y estudiantes de licenciatura.
Todas las universidades de América Latina son invitadas a
participar en este programa, mediante el cual miles de estudiantes
latinoamericanos podrán efectuar sus estudios de post-grado en
universidades europeas y estudiantes europeos podrán hacer lo
mismo en América Latina.
73
LA pOLíTICA EXTERIOR Y DESEGURIDAD COMÚN (PESC)
Peter Malcom Siderman*
LA HISTORIA DE I A PEse
Cuando se firmó el Tratado de Roma en 1957, no hubo unatransferencia de competencias a las instancias Comunitarias enmateria de política de defensa, exterior o de seguridad. Existió unintento anterior, en 1952, de crear una llamada ComunidadEuropea de Defensa, con un único ejército europeo conformadopor unidades militares de Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Holanda y Luxemburgo - o sea, los seis que formarían cinco añosdespués las Comunidades Europeas. Esta iniciativa no fructificódebido a la negativa de la Asamblea Nacional francesa. Yen parte,debido a ese fracaso -que vino a demostrar que los Estadosmiembros no estaban aún dispuestos a compartir la soberanía encampos tan sensibles- se excluyó del Tratado de Roma los ámbitosde política exterior y defensa.
La cooperación poi ítica europea estaría ausente durante lossiguientes 13 años. Sólo en 1970, los ministros de RelacionesExteriores de los seis Estados miembros, se pusieron de acuerdoen reunirse cada seis meses para tratar informalmente temas de
Coordinador del Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA),
España.
75
política exterior, y establecieron un comité de diplomáticos parapreparar estas reuniones. Con las subsiguientes ampliaciones delas Comunidades Europeas, más paíseseuropeos llegaron a formarparte de este proceso informal: Dinamarca, Irlanda y el ReinoUnido (1973); Grecia (1981); España y Portugal (1986).
Hubo un intento germano-italiano --€I llamado plan Genscher-Colombo- en 1981 para intentar integrar la política exteriory, hasta cierto punto, la política de seguridad en el esquemacomunitario. No obstante, los resultados de esta iniciativa fueronmagros, debido a la oposición de Francia y otros Estados miem
bros. Pero, con la entrada en vigor del Acta Única Europea (AUE)
en 1987, se creó el primer procedimiento formal para la cooperación en materia de política exterior. El AUE dio un estatus legal ala Cooperación Política Europea (CPE), así como un Secretariado.'
pero mantuvo la separación de poderes y de competencias: la CPE
no fue "cornunitarizada'", manteniendo un carácter estrictamenteintergubernamental. Sin embargo, la CPE ya encontraba más aceptación por parte de los Estados miembros y, por ello, comenzó a
gozar de cierta estabilidad. Es importante señalar también que elAUE otorgó al Parlamento Europeo (PE) una "asociación íntima" conla CPE, dándole el derecho de cuestionar y controlar para así influir
en la orientación de la poi ítica externa de la CE.
El AUE primó algunos instrumentos básicos para llevar a cabo
una "diplomacia colectiva" en Europa:
o
o
Las declaraciones políticas, en donde los países miembroshacen saber su punto de vista frente a acontecimientos en el
mundo exterior.
Losdiálogospolíticos institucionalizados, mediante los cualesEuropa puede entablar diálogos puntuales con terceros países
o grupos regionales.
1. ElSecretariado, establecido en Bruselas, contaba con muy pocos diplomáticos:diez del país que ocupaba la Presidencia de la CE, y tres cada uno de laPresidencia anterior y de la Presidencia entrante.
2. No hubo traspasó de competencias a las instancias supranacionales.
76
o Asimismo, estipuló la necesidad de adoptar posiciones comu
nes en foros internacionales (aunque sólo como necesidad, ynocomo obligación).
En estos términos, la CPE aumentó la capacidad de la CE para
hablar con una sola voz. A principios de la década de los 90, sellegó a aprobar unas 100 declaraciones conjuntas al año (unas 112
en 1994), y ha aumentado de forma significativa la unanimidad
entre los Estados miembros en las votaciones dentro del marco de
la Asamblea General de las Naciones Unidas.
No obstante, debido a una serie de acontecimientos de alcan
ce continental o incluso mundial -como la caída del Muro deBerlín en 1989, la unificación alemana en 1990, la desintegraciónde la Unión Soviética-los Estados miembros se dieron cuenta de
la necesidad de convertirse en actor más coherente a nivel internacional. 1:1 estallido de la guerra en la ex-Yugoslavia demostró
además que la CPE no era un instrumento idóneo para el manejo
de situaciones de crisis en el actual contexto internacional, inclusocuando estas crisis se desenvolvían a las mismas puertas de
Europa.
Es por ello que el Tratado de Maastricht/ que entró en vigor
el1 de noviembre de 1993, incorpora unas provisiones a primera
vista ambiciosas en materia de la Política Exterior y de Seguridad
Común (PESC). Maastricht crea la Unión Europea (UE) y establece
que la Unión tendrá como uno de sus objetivos, "hacer valer una
identidad internacional, sobre todo a través de una PESC queenglobará, eventualmente, una política de defensa común" (la PESC
reemplaza la CPE). Las novedades más importantes de Maastricht
en esta materia son cuatro:
o Los Estados miembros de la UE se comprometen a una políticaexterior común a la cual deberán conformarse las respectivas
políticas nacionales.
3 _ EstE' Tratado fue negociado y firmado en 1991, ya en plena época Post GuerraFría, representando un primer esfuerzo europeo rara responder al nuevocontexto internacional.
77
o
o
o
Se extiende la cooperación pan-ut al campo militar y de
defensa, un área altamente sensible que se había excluidoanteriormente, y se amplía la definición de la "seguridad".
Bajo la CPE, sólo estaban incluidos los aspectos de seguridadeconómica (como los suministros de petróleo), mientras que
la nueva PESC considera como factores de seguridad la conser
vación del medio ambiente, la lucha contra las drogas, eldesarrollo económico y los asuntos militares.
Por primera vez, se abre el camino a la toma de decisionespor mayoría calificada en ciertos asuntos de política externa.Los Estados miembros están todavía obligados a alcanzar unaposición consensuada (la unanimidad) sobre una determinadaposición de la UE, pero a la hora de decidir los pasos concretospara alcanzar este objetivo se puede utilizar el sistema demayoría calificada.'
La Comisión Europea se convierte en socio pleno de losEstados miembros, con derecho de proponer o iniciar unaacción bajo la PESe. La Comisión contribuye al diseño y a laimplementación de la PESC y vela porque la consistencia semantenga en la acción externa de la UE (o sea, que losobjetivos de la PESC se ven reflejados de forma coherente en
las políticas económica y de cooperación que son de competencia Comunitaria).
La Comisión Europea no tiene voto ni derecho de tomardecisiones sobre la PESC, pero su nuevo papel refleja el deseo delograr una cooperación política más dinámica, menos declaratoriay mejor coordinada con las actividades en otras áreas. Es por esoque bajo Maastricht, a diferencia del AUE, los gobiernos europeosasumen el compromiso de intentar, por todos medios una posi
ción común y, una vez acordada, de cumplirla. Representa un
cambio significativo, ya que las posiciones una vez establecidasson obligaciones internacionales de los Estados miembros.
4. Elvoto por mayoría calificada no se aplica a asuntos de defensa.
78
Maastricht también establece objetivos muy específicos parala PESC, los cuales reflejan muy bien la condición y vocacióndemocrática de la UE, o sea:
o
o
o
o
o
salvaguardar los valores e intereses en común, así como la
independencia de la UE;
mejorar la seguridad global en todos sus aspectos;
mantener la paz, de acuerdo con el marco jurídico interna
cional:"
promover la cooperación internacional; y,
fortalecer la democracia y los Derechos Humanos.
Estos últimos son objetivos básicos de las instancias Comuni
tarias (el PE y la Comisión) desde su creación. En conjunto, todosestos fines se suman a uno más grande: hacer valer la identidad yel papel de Europa en la escena internacional.
LA PESC HOY: MECANISMOS E INSTRUMENTOS
En términos de los mecanismos prácticos para llegar a cumplir
estos objetivos, Maastncht y algunas decisiones del Consejo
Europeo, posteriores al Tratado, han buscado la creación de un
llamado "marco institucional único", en donde todas las insti
tuciones cumplen un papel especíñco:"
5. Una referencia a la Organización de Naciones Unidas (ONU) y la Organizaciónpara la Seguridad y la Cooperación en Europa (OCSE).
6. Ver, por ejemplo, The Courier: 145, mayo-junio de 1994, página 45.
79
o
o
o
o
o
El Consejo Europeo (que reúne a los jefes de Estado y de
Gobierno semestralmente) fija las orientaciones generalespara la PESC
El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, reunido una
vez al mes, establece el contenido de la PESC y adopta deci
siones al respeto para definir e implementar una política
común.
La Presidencia del Consejo de la Uf (que ocupa cada Estadomiembro por orden preestablecido, durante seis meses) coor
dina la implementación "día a día" de la PESC conjuntamente
con el Secretariado (antes el Secretariado de la CPE) y también
en coordinación con el Comité de Representantes Permanentes (COREPER) de los Estados miembros en Bruselas.'
La Comisión y el PE, también cumplen un papel dentro del
"marco institucional único", pero su rol dentro de la PESC es
distinto a sus derechos y obligaciones en materia estric
tamente Comunitaria." Para efectos de la PESC, la Comisiónno detenta en exclusivo el poder de iniciar leyes y no repre
senta a la UE de cara al mundo exterior. El PE, asimismo, es
informado y se solicita su opinión, pero no tiene ningún papel
en la toma de decisiones -y he aquí la diferencia fundamental
entre las esferas intergubernamental y Comunitaria (conviene
señalar que la Corte Europea de Iusticia no tiene ningún papel
en la formulación de la PESC).
Finalmente, la Unión Europea Occidental (UEO), una alianza
militar que aglutina a los Estados miembros que también
7. El COREPER funciona como una especie de red de "embajadas" de los Estadosmiembros ante las instancias comunitarias. Dentro del COREPER, se celebranreuniones puntuales de los directores políticos para evaluar la situacióninternacional y comunicar a sus socios las posiciones de sus respectivosGobiernos.
8. Por ejemplo, el presupuesto Comunitario, la Política Agraria Común (PAC), elMercado Único, medidas para proteger el medio ambiente, etc.
80
fa rman parte de la OTAN9
, se ocupa de los aspectos de defensa
de la PESe. Esto será un papel más bien evolutivo, ya que
quedan por definir la relación exacta UE-UEO y la naturaleza
de la "vertiente militar" de la PESe.
Las primeras acciones conjuntas en el marco de la PEse fueronpuestas en marcha inmediatamente después de la ratificación del
Tratado de Maastricht:
ti 8 de noviembre de 1993, referente a la entrega de ayuda
humanitaria en Bosnia-Herzegovina;
o
o
EI6 de diciembre del mismo año, con la aprobación de apoyo
al proceso de transición democrática en la República de
Sudáfrica; y,
El 20 de diciembre de 1993, relativa al envío de una misión
de observadores europeos a las elecciones parlamentarias enla Federación Rusa.
Es interesante examinar las acciones conjuntas bajo la PESC en
1994 (el primer año de plena vigencia de la nueva política común).
Por una parte, se consolidó el diálogo político entre la UF y otrasagrupaciones regionales -normalmente con la celebración de
reuniones entre los ministros de Exteriores de la UF y sus contra
partes en otras regiones, en presencia de representantes de laComisión Europea." Al 31 de diciembre de 1994, la UE mantenía
un diálogo político con nada menos que 12 grupos de patses." así
9. El Tratado de Maaslricht concede singular importancia a la UEO: todas lasdecisiones de la UE en materia de dpfensa deben ser ejecutadas por estaentidad. Además, en 1993 se trasladó la sede de la UfO de Londres a Bruselasprecisamente para favorecer una relación de trabajo más estrecha con laSecretaría del Consejo de la UE yel personal de la OTAN. (Austria, Dinamarca,Finlandi~\, Irlanda y Suecia se adhieren a la UEO en calidad de "observadores",y nueve naciones de Europa Oriental tienen la condición de "países asociados").
10. La participación de la Comisión Europe", da coherencia por parle de la U" yaque la Comisión tiene ciertas competencias y los Gobiernos nacionales otras.
81
como diálogos con países industrializados, sobre todo Estados
Unidos, Japón y Canadá. En realidad, muy pocos países en elmundo quedan excluidos de estos procesos de diálogo (por ejem
plo Birmania, Corea del Norte, Cuba y Libia) y algunos participan
en varios diálogos a la vez: México está incluido en el Grupo de
Río, el Proceso de San José y, probablemente a partir de 1997,
dispondrá de un diálogo político bilateral con la UE.
La meta principal de los procesos de diálogo político con lospaísesen vías de desarrollo es la consol idación de la paz, el respeto
a los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho.
Tales aspectos políticos han tenido, hasta ahora, más peso dentrode la mayoría de los diálogos que los aspectos meramente econó
micos -aunque se observa ahora una creciente tendencia inversa:
cada vez se habla más de asuntos económicos en los diálogos de
la UF con otras regiones. En el caso del Grupo de Río y Centroa
mérica, por ejemplo, esta tendencia es lógica debido a la conso
lidación de la democracia en América Latina, y al predominio de
temas comerciales en la agenda internacional, a partir del fin de
la Guerra Fría.
También durante 1994, la UE hizo gala del otro instrumento
principal de la PESC: fas declaraciones conjuntas. Hubo un total de
112, de las cuales:
o
o
o
46 se refirieron a África, sobre todo al genocidio en Ruanda y
las primeras elecciones multiraciales en Sudáfrica:
19 relacionadas a la ex URSS, con el Tratado de la No-prolife
ración Nuclear y la guerra en Nagoro-Karabach como temas
principales;
16 enfocaron la situación en Oriente Medio, haciendo espe
cial hincapié en el Proceso de Paz, la guerra en Yemen y el
11 . Incluyendo los países del Convenio de Lomé, la Liga Árabe, la Asociación deNaciones del Sudeste Asiático (ANASE), lo> países del Proceso de San losé, losPaíse> No-alineados, el Grupo de Río, (os países de Europa Central y Oriental(PECO), los del Maghreb, la Asociación Europea de Libre Cambio (AELC), entreotros,
82
o
o
caso del autor británico Salman Rushdie, amenazado de
muerte por Irán;
8 hicieron eco de acontecimientos en los países bálticos,
sobre todo en cuanto al proceso de retirada de las tropas rusasen la zona;
7 se refirieron a la situación bélica en la ex Yugoslavia.
De las restantes declaraciones, hubo 7 referentes a países
asiáticos (por ejemplo, Corea del Norte, y la ocupación de Timor
del Este por parte del Ejército de Indonesia), y tan sólo 6 sobre
América Latina -referentes al régimen militar en Haití, a Chiapas,
las negociaciones de paz en Guatemala y, como última resolución
aprobaba en 1994, al fin de una disputa fronteriza entre Argentinay Chile:
DECLARACiÓN DE LA PRESIDENCIA EN NOMBRE DE LAUNIÓN EUROPEA SOBRE EL ARREGLO PAcíFICO DE LA
CONTROVERSIA FRONTERIZA ENTRE CHILE YARGENTlNARElATIVA A LA LAGUNA DEl DESIERTO
-Bruselas, 12 de diciembre de 1994-
"La Unión Europea sigue con gran satisfacción la transfor
mación de América Latina en una región de paz, de
cooperación y de integración. Se felicita por los esfuerzos
cada vez más fructíferos para solucionar por medios
pacíficos las antiguas controversias fronterizas.A este respecto, felicita a Argentina y Chile por los pro
gresos realizados en el arreglo pacífico de sus controversias fronterizas, abriendo así la vía a una cooperación
cada vez más estrecha entre ellos. La decisión de ambosGobiernos de respetar el veredicto pronunciado en el
marco de) arbitraje, al que habían recurrido en el asuntode la Laguna del Desierto, se ajusta a esta política ejem
plar. La Unión Europea la apoya sin reservas.v"
12. b interesante señalar que Austria, Finlandia y Suecia, países entonces en vía,
83
De este desglose, del número de declaraciones, se puede
deducir dos cosas. En primer lugar, las declaraciones vienen a
apoyar sobre todo las metas básicas de la UE desde sus inicios enlos años 50: o sea, la paz, la democracia y los derechos humanos.
No se formulan declaraciones de la PESC sobre relaciones o
contenciosos comerciales. En segundo término, la cantidad de
declaraciones no es únicamente reflejo de la especificidad de las
amenazas a la democracia o a la paz en las diferentes regiones del
mundo. Es decir, no es sólo por eso que se aprueban 46 declara
ciones conjuntas sobre África, y 34 referente a todo lo que es
Europa Oriental y la ex URSS, sino también es reflejo de la llamada
"pirámide de prioridades" de la UE en sus relaciones exteriores.
En parte, por ello, sólo hubo un total de 13 declaraciones sobre
América Latina y Asiajuntos (apesar de representar una población
de casi 2.000 millones de personas).Estas prioridades también se pueden deducir de las Conclu
siones de la Cumbre del Consejo Europeo en Corfú (Grecia),
celebrada del23 al24 de junio de 1994, y Essen (Alemania), quetuvo lugar del9 al1 Ode diciembre de 1994. En estas conclusiones,
y como parte del "marco institucional ún ico" de la PESC, el Consejo
Europeo fija las grandes orientaciones de la proyección política
externa de la UE. Es relevante subrayar que, en las Conclusiones
de Essen, la mayoría de lascasi 8 páginas sededica a las relaciones
con Rusia, los PECO y el Mediterráneo -o sea, los países vecinos
de la UE- y tan sólo 4 párrafos hacen referencia a América Latina
y Asia. Esta misma tendencia se había repetido en lasConclusiones
de Corfú.
UN ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LA PESC
Si estos son los procesos y mecanismos surgidos primero del
AUE y posteriormente del Tratado de Maastricht, ¿cuál podría ser
el grado de utilidad de la PESC para Europa?
de adhesión, se asociaron a esta declaración llegando así a participar en laformulación de la PEse incluso antes de entrar en la UE.
84
Se reconoce que, salvo algunas pocas excepciones, una acci6n coordinada es mejor para los Estados miembros en su conjunto. Lógicamente, debería tener más peso la acción coordinadaque la individual en temas como la pacificación del conflictohistórico israelí-árabe, las elecciones en Sudáfrica, Rusia o laUcrania, los derechos humanos en Tibet,13 o en los principalestemas internacionales de la actualidad (por ejemplo, la prórrogadel Tratado de la No-proliferación Nuclear, acordada el 11 de
mayo de 1994 en Nueva York).
Además, en la práctica, la cooperaci6n política es cada vezmás la norma dentro de la UE. Douglas Hurd, que fue Ministro deExteriores del Reino Un ido de 1988-1994 (un período que marcóhitos históricos en la evolución de la UE), ha subrayado que la PESC
es una parte establecida de la vida diplomática en Europa y que,en la última década, ha habido un aumento sostenido en lacolaboración entre los Estados miembros. Además, la PESC ya noconoce límites geográficos. Sus comentarios son tanto más relevantes debido al tradicional recelo británico de ceder soberaníanacional en asuntos de política exterior. Hurd agrega, no obstante,
que en casos "excepcionales" donde un Estado miembro tieneintereses o responsabilidades especiales, la PESC no tiene necesariamente un papel relevante. Dio como ejemplo las actuales
negociaciones entre Gran Bretaña y China referentes al futuro deHong Kong.
En términos de instrumentos de la PEse, se podría afirmar quese está consiguiendo cada vez más coherencia entre los grandes
objetivos políticos y los instrumentos de la Comisión Europea enmateria comercial y de cooperación. Son muy importantes en estecontexto, los Acuerdos Marcos de Cooperación de "tercera generación" firmados entre la UE y casi la totalidad de América Latina
(salvo Cuba), ya que condicionan, de forma explícita, la cooperación europea al respeto de los derechos humanos, a sus principiosy la democracia." O sea, se aplica una estricta condicionalidad
13. País asiático ocupado desde hace dos década, por las l-uerz.i-, Armadas deChina.
14. La única excepción es el Acuerdo con México, firmado en abril de 1'J'Jl. U
85
política a los programas de cooperación -algo que también figuraen los acuerdos globales firmados entre la UE y los países de la exURSS y los PECO.
La UE ha reaccionado de acuerdo con estacondicionalidad envarias ocasiones, por ejemplo en los casos de autogolpes en Perú
y Guatemala: después del llamado Fujigolpe en Perú en abril de1992, la UE paralizó todo nuevo proyecto de cooperación, aun
que mantuvo los proyectos en curso. Así mismo, inmediatamentedespués del golpe institucional del Presidente Serrano en Guatemala en mayo de 1993, la Unión hizo los preparativos parasuspender la cooperación con el Gobierno de este país (pero nola cooperación canalizada a través de las ONGS).15 Con la designa
ción de Ramiro de León Carpio como Presidente interino, el6 dejunio de 1993, no hubo necesidad de llevar acabo estásuspensiónde ayuda.
Es importante señalar que existe un amplio consenso entregobiernos y pueblos europeos, referente al valor de la cooperaciónpolítica europea, representada por la PESC, a pesar de su evidente
fracaso en Bosnia -la primera prueba de fuego luego del Tratadode Maastricht. Es cierto que la UE con 15 Estados miembros quereúnen enormes recursos económicos y una sólida potencia mili
tar, ha sido incapaz de detener el conflicto de la ex Yugoslavia, ola guerra en Chechenia a lo largo de 1995, pero no por ello sedebería pensar que la mayoría de los europeos quiere abandonar
la PESe.
Además, en el caso de la ex Yugoslavia, sería erróneo concluir
que la contribución de la UE haya sido nula. Este aporte europeoincluye: 16
gobierno mexicano se negó a la inserción de este tipo de condicionalidadalegando su tradicional principio de la no injerencia en sus asuntos internos.México estaba, además, en una posición especial debido a su tamaño, momento político y posición especial en Norteamérica.
1 5. Sin embargo, el dilema interno es: ¿Qué clase de comportamiento "no-democrático" merece la paralización de la cooperación europea? La actitud de laUE en el caso de México, por ejemplo, ha sido ambivalente en este sentido,como también lo ha sido en casos claros de autoritarismo civil en algunospaíses africano>,
86
o
o
o
o
o
un marco para las negociaciones de paz en Bosnia;
una serie de sanciones económicas contra el Gobierno deSerbia;
una significativa contribución de tropas para apoyar las operaciones humanitarias de la ONU (más de 10.000, procedentesde Dinamarca, España, Francia, Holanda, Gran Bretaña,Suecia y otros Estados miembros);'?
la administración directa por parte de la UE de la ciudad deMostar en Bosnia;
el papel de la UEO en el bloqueo naval en el Adriático y
(asistido por Bulgaria, Hungría y Rumania) en la vigilancia delembargo contra Serbia en el río Danubio."
EL FUTURO DE LA PEse
La UE ha contribuido, entonces, de forma sustancial, aunquedesde luego no decisiva, a los intentos de frenar el conflicto en laex Yugoslavia. Es más, algunos observadores consideran que, si
bien la PEse no ha obtenido un rotundo éxito, es un argumento noen contra de la cooperación política en la LJE sino a favor de su
1 (,. Alguna, de estas acciones están fuera del ámbito d« la PESC como es el CdSO delas sancione, económicas pero vienen a demostrar la adopción de unaestrategia coherente por parte de la UE y sus Estados miembros.
17. Se subraya los costos asumidos por los Estados miembros de 1992-1995, a raílde la presencia de sus tropas: más de 100 soldados muertos y decena, deheridos, además de los cuantiosos gastos de mantenimiento de la fuerza militar(que podrían haber alcanzado unos 1.000 millones de dólares en los últimostres años).
18. Para un análisis conciso de la estructura común de seguridad de la UE, veá-,e
IRELA, La Unión Europea v el Crupo de Río: LaAgenda Birregional. Madrid:IREL.i\(1995): 61-62.
87
reforma y mejora. Con toda seguridad, se abordará este tema en
la Couterencie Intergubemamenta/ 19 que comenzará en febrero de
1996 en Italia. No obstante, es poco probable que esta Conferen
cia llegue a un acuerdo sobre la integración de la acción militar
en la PESC, o sobre la creación de un "ministerio europeo de
exteriores", ni siquiera en términos de limitar el poder de veto que
detentan los Estados miembros dentro de la PESC a favor de la
extensión de la votación por mayoría calificada."Realísticamente, lo más que se puede esperar de la Conferen
cia Intergubernamental son medidas prácticas y no polémicas,
como por ejemplo:
o
o
El traslado a Bruselas de los directores políticos de cada
ministerio de Exteriores, acompañados de mucho más apoyo
logístico y de personal. Una vez instalados en Bruselas, con
formarían una entidad especial de consulta permanente y de
alto nivel, lubricando así un proceso más eficaz de toma de
decisiones bajo la PESe.
El refuerzo de la capacidad de análisis y de prevención de
conflictos de la UE/' ya que hasta la fecha no han existido
mecanismos para planificar una respuesta adecuada por parte
de la UE -una evidente carencia que es constante desde la CPE
hasta la PESe.
19. Estas conferencias se celebran, excepcionalmente, con el explícito fin dereformar el Tratado de Roma (con sus posteriores enmiendas). El Tiatado deMaastricht, y con ello la UE, surgió de dos Conferencias Intergubernamentalescelebradas en 1991.
2 O. La votación por mayoría calificada tiende a favorecer a los Estados miembrosmás pequeños, que muchas veces se sienten excluidos del proceso de tomade decisiones.
21 . El PE aprobó el 14 de junio de 1995, la creación de un Centro de Análisis dela UE para la prevención activa de las crisis, cuya misión principal habrá de serdiagnosticar las situaciones potenciales de conflictos internacionales y facilitara la UE el ejercicio de la diplomacia preventiva, o la puesta en marcha de lasacciones humanitarias necesarias.
88
Sin algunos de los cambios señalados la PEse seguirá siendomuy estable, muy útil a nivel de diálogo y declaraciones, pero algolimitada en otros ámbitos. Como consecuencia, la LJE se circuns
cribirá necesariamente al papel de una potencia regional parcial-una región grande, es cierto, desde el Mediterráneo hasta el mar
Báltico y la misma frontera rusa- y las responsabilidades mundia
les se quedarán sin respuesta adecuada.
89
REPRESENTACiÓN DE LA DIVISiÓN DE COMPETENCIASEN LA UNiÓN EUROPEA
LA UNiÓN EUROPEA (UE)
La cooperación entre Gobiernos Instancias que contribuyan tanto a la La Comunidad Europeacooperación entre Gobiernos corno alas decisiones de la Comunidad
Europea
• Política exterior y de seguridad • Consejo Europeo -jefes de Gobierno • Comisión Europeacomún (PEse) y Estado de los 15Ministros de Exteriores de los 15 • Parlamento Europeo
• Consejo de Ministros• Cooperación en materia de justi- • eOREPER -Cornité de Representantes
cia e Interior-Ministros de Interior Permanentes de los 15 en Bruselas
de los 15 • Corte Europea de Justicia
Aquí se mantiene plena soberanía Soberanía compartida entre los 15
nacional
LA DIMENSiÓNECONÓMICA EXTERNA DE LA UE:
LA pOLíTICA COMERCIAL COMÚN
Peter Malcom Siderman
LA pOLíTICA COMERCIAL COMÚN:ORIGEN, COMPETENCIAS Y OBJETIVOS
A diferencia de la PESC, la Política Comercial Común (pcc) es
una política verdaderamente comunitaria, en donde los Estados
miembros ocupan un lugar secundario. Es asimismo más antigua
que la PESC, remontando al año 1968, cuando la entonces Comu
nidad Europea, de seis países, creó una unión aduanera -elimi
nando las trabas arancelarias internas al comercio e introduciendotanto un arancel externo común (AEC) como una auténtica política
comercial común.La PCC abarca muchas competencias, yen este sentido tam
bién se distingue claramente de la PESC, como son:
o
o
o
la conclusión de acuerdos comerciales con otros países o
subregiones;
la armonización de medidas económicas dentro de la UE,como parte integral del Mercado Único Europeo (MUE);
las políticas de exportación; y,
91
o las medidas compensatorias aplicadas a exportaciones "dañinas" de terceros países.
La pcc ha evolucionado de forma dinámica: a lo largo de suhistoria ha existido una tendencia para definir sus ámbitos de
forma amplia y flexible. El 15 de noviembre de 1994, la CorteEuropea de Justicia dictaminó que las competencias comunitariasno se limitan al comercio de bienes, sino también incluyen lasactividades modernasque forman parte del comercio: losserviciosy la propiedad intelectual.' Según esta decisión jurídica, la competencia sobre servicios se comparte entre la Comisión y losEstados miembros. Es por ello que el Acuerdo Final de la RondaUruguay del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (Ceneral Agreement on Tariffs and Trade, CATT), ratificado por la UE
el día 22 de diciembre de 1994, fue firmado tanto por la Comisióncomo por los Estados miembros (aunque fue negociado por laComisión Europea). Tan sólo los servicios de transporte aéreoquedan explícitamente fuera de la jurisdicción de la rcc.
El mecanismo institucional de la pcc es, igualmente, mástransparente que el de la PESe: la Comisión Europea propone ynegocia los acuerdos comerciales internacionales. Para efectos deejemplo, si la Comisión Europea considera que sería beneficiosopara la UE negociar un acuerdo comercial con un país equis, loprimero que hace es presentar sus recomendaciones al Consejo
de Ministros. Si el Consejo decide autorizar la apertura de negociaciones, es la Comisión la que lleva a cabo el proceso técnicode negociar el acuerdo -si bien lo hace en estrecha colaboracióncon el COREPER en Bruselas (para mantener informados a losEstados miembros). Al término de estas negociaciones, la Comisión presenta un borrador de acuerdo al Consejo de Ministros, quea su vez lo aprueba, o no, por mayoría calificada.
1. La Comunidad, en virtud de los Artículos 113 y 238 del Tratado de Roma(modificado) negocia los acuerdos comerciales internacionales por parte delos Estados miembros, en materia de comercio de bienes industriales y
agrícolas. Sin embargo, hasta la adopción de esta decisión por la Corte Europeade Justicia, las instancias Comunitarias no tenían el derecho de negociar sobrelos servicios.
92
El proceso puede complicarse en el supuesto de que el
acuerdo vaya más allá de lo estrictamente comercial. El Parlamen
to Europeo tiene el derecho de votar sobre un acuerdo si incluye
alguna estipulación sobre flujos de cooperaci6n (porque esto
afectaría el presupuesto de la UE, que es competencia del Parla
mento), o si introduce aspectos institucionales, como puede ser la
creación de un Comité Mixto o un mecanismo para la resolución
de controversias (porque aquí el Parlamento tiene el derecho de
"codecisión" con el Consejo de Ministros).2 Pero incluso, cuando
un acuerdo no requiera legalmente la aprobación del Parlamento,
es una práctica consolidada de la UE dar al PE la oportunidad de
opinar si así lo desea (esta práctica fue reconocida oficialmente
por el Consejo Europeo en la Declaración de la Cumbre de
Stuttgart, de octubre de 1982).Es importante subrayar que la rcc y la PESC se solapan de cierta
forma. Por ejemplo, la UE, en apoyo de los objetivos de la PESC
(que es una política intergubernamental) mantiene sendos embar
gos comerciales contra Irak, Serbia y Montenegro y, hasta octubre
de 1994, contra Haití. En este sentido, se ha utilizado la PCC para
"dar dientes" a la PESe.
En cuanto a los objetivos de la rcc, obviamente con todo su
historial y sus mecanismos esta política común sigue siendo un
reflejo fiel de lo que es la UE, lo cual puede explicar algunas
tendencias aparentemente esquizofrénicas. La PCC se utiliza a la
vez:
o
o
en apoyo de la política liberalizadora del CAn a nivel
mundial;'
para proteger ciertos productores europeos de la competencia
exterior; y,
2. Articulo 228 (3) del Tratado de Roma (modificado) hace necesario pi vistobueno del Parlamento Europeo si un acuerdo internacional establece un marcoinstitucional específico.
3. En Artículo 110 del Tratado de Roma, se hace constar el objetivo de laComunidad Europea de abolir progresivamente las rostriccione, al comerciointernacional.
93
o para establecer una jerarquía entre los distintos socios comer
ciales de la UE, de acuerdo con su relativa prioridad para los
europeos.
Se subraya que el apoyo al GATT es la tendencia más impor
tante de las tres. La UE participó de forma muy activa en la Ronda
Uruguay y, a pesar de su actitud introspectiva y proteccionista en
el sector agrícola, hizo importantes concesiones para permitir que
la Ronda saliera adelante. Es más, la UE se habría visto seriamente
perjudicada si la Ronda hubiera fracasado. Según las últimas
estimaciones, la prosperidad de la Unión depende del comercio
exterior más que en los casos de Estados Unidos y Japón: hasta la
quinta parte del producto Comunitario se genera a través del
comercio extra-us."
IMPLICACIONES DE LA RONDA URUGUAY
Las negociaciones de la Ronda Uruguay duraron, de principio
a fin, más de 2.700 días (o sea, unos ocho años), desembocando
en el Acuerdo Final acordado el15 de abril de 1994 en Marrakesh
(Marruecos). El Acuerdo, que consta de 26.000 folios y ha sido
firmado por al menos 125 países, es importante por dos motivos.
En primer lugar, el Acuerdo de Marrakesh introduce cambios
sin precedentes en las reglas multilaterales (o sea, en el marco
externo de la pcc):
o extiende la disciplina del GATT a los textiles y la agricultura; e
4. "Global Economic Survey", The Economist, 1-8 Oclober 1994. Para EstadosUnidos y Japón, la cifra correspondiente es de un 10-11 %. Se calcula que un47% de las exportaciones extra-UEse dirige a los PVD o países en transición, yque la UE exporta dos veces más a los PVD que a Japón y Estado, Unidos juntos.
94
o incluye muchas áreas nuevas, como son los servicros, la
propiedad intelectual, medidas de inversión ligadas al comercio y, hasta cierto punto, la licitación pública.
En segundo término, en Marrakesh se acordó la creación dela Organización Mundial del Comercio (OMC).s Es un hecho
importante ya que con la OMC, que viene funcionando desde el1
de enero de 1995, seengloba, por pri mera vez, bajo un sólo "techo
institucional" prácticamente todas las relaciones comerciales po
sibles entre los miembros del GATT y se las sujeta a una disciplina
mucho más férrea y transparente que bajo el anterior sistema. La
OMC incorpora lo que es estrictamente el GATT (sobre aranceles y
comercio), el nuevo Acuerdo General sobre Comercio de Servi
cios (General Agreement on Trade in Services, CATS), y dispone de
nuevos mecanismos de resolución de controversias y para el
seguimiento de las políticas comerciales de los países miembros.
La OMC y la Uf
El primer Director General de la OMC es un italiano, Renato
Ruggiero. Su nombramiento es un ejemplo excelente del funcio
namiento de la rcc y de la influencia que esta política otorga a la
UE.6 Ruggiero asumió el puesto tras de una larga campaña interna
cíonal.' pero no fue por casualidad. De acuerdo con una determi-
5. La üMC no fue ni muchísimo menos una idea nueva. Al contrario, el [amo-,oeconomista Maynard Keynes abogó por una entidad internacional con (',td'características en la Conferencia de Bretton Woods celebrada en 1'l44, Yenla cual se crearon las do, "hermanas" de Bretton Woods, el Banco Mundial yel Fondo Monetario Internacional.
6. Otro ejemplo e, el acuerdo multilateral sobre los servicios tiuencicros aleanzado el 26 de julio de 1995 en Ginebra. A pesar de la actitud negdtiva deEstados Unidos, la uf logró que 'la pabe, firmasen este acuerdo (incluidoslapón y lo, países del sudeste asiático). De hecho, es el primer acuerdocomercial mundial que no firma Washington, demostrando d,í el crecienteliderazgo de la UEen ternas comerciales.
7. Uno de sus contrincantes fue el ex presidente de México, Carlo« Salina, dE'
95
nación de la Corte Europea de Justicia del año 1991, los Estadosmiembros de la UE están obligados a apoyar al candidato de la
Unión postulado al mando de cualquier organización internacional. Por ello, Ruggiero, una vez elegido por el Consejo de Minis
tros como el candidato europeo de consenso, podía contar con el
apoyo firme de los entonces doce Estados miembros."
Igualmente importante, como la UE concede preferencias
comerciales mediante la rcc a una serie de países y regiones en
todo el mundo, no era de sorprender que Ruggiero contaratambién con el apoyo de los demás paíseseuropeos (los de la AELC,
los PEca y los países bálticos), de la Cuenca del Mediterráneo, yde la Convención de Lomé -en total más de 100 países. Obvia
mente, el papel de Ruggiero como Director General de la aMC no
es tan importante como para reportar ventajas estratégicas a
Europa, pero tampoco es ninguna desventaja tener al frente de estanueva entidad a alguien que entiende y apoya los procesos de
integración como la UE.
Más importante que el nombramiento de Ruggiero son lasimplicaciones que el Acuerdo de Marrakesh supone para la rcc.En primer lugar, el nuevo acuerdo impone mucho más disciplinaen la negociación de acuerdos de libre comercio. Antes de Marra
kesh. era posible de facto (aunque no de jure), para la UE plantear
la opción de una zona de libre comercio industrial con un paístercero, sin incluir la agricultura o los servicios. Además, tal
acuerdo no supondría, en la práctica, ninguna obligación para
llegar a la liberalización completa de los intercambios.
Sin embargo, con la creación de la aMC las reglas multilatera
les son radicalmente distintas, y la rcc se tendrá que adaptar a
ellas. A partir del1 de enero de 1995, todo nuevo acuerdo de librecomercio propuesto por la UE (o cualquier otro miembro de la
aMc) debe cumplir con una serie de requisitos:
Gortari, que contaba con el apoyo explícito de Estados Unidos y de muchospaíses latinoamericano'>.
R. Cuatro de los cuales (Alemania, Francia, Italia yel Reino Unido) son miembrosdel Grupo de los Siete (G-7), en virtud de su nivel de industrialización y porfigurar entre los países industriales que más exportan e importan en el mundo.
96
o
o
o
tiene que abarcar todos los sectores económicos, incluyendola agricultura y los servicios;
debe incluí r sustancialmentetodo el comerci o entra las partes.
Los productos "sensibles" temporalmente apartados de un
acuerdo de libre comercio no pueden sumar más del 14 0/0 del
total del comercio bilateral; y
en todo caso, 10 años después de la firma de un acuerdo,
deberá existir una verdadera y completa zona de libre comer
cio entre las partes.
A diferencia del antiguo GATT, la üMC está capacitada par crear
Grupos de Trabajo con poderes reales porque velen por el fiel
cumplimiento de estas reglas." Es cierto que en los 40 años del
GATT, ningún grupo de trabajo sobre un acuerdo de libre comercio
llegó jamás a una conclusión contundente, pero lo mismo difícil
mente sucederá con la üMC, ya que la nueva entidad tiene mucha
más flexibilidad y competencia en estos temas y es de esperar que
sí se llegará a conclusiones y sí se harán cumplir.
Aparte de los cambios al marco regulatorio internacional, el
Acuerdo de Marrakesh ha llevado a una apertura considerable de
los mercados mundiales, incluyendo el mercado europeo. La UE
ha reducido sus derechos de aduanaen un 37% como promedio."Casi e140% de las importaciones industriales entra ahora libre de
derechos, y tan sólo un 2% paga derechos que se podrían considerar como "altos". Además, el 44% de las importaciones euro
peas de bienes agrícolas están exentos de aranceles." Hacia el año
9. Es importante subrayar que el 27 de julio de 1995, pi Secretariado de la ()'\A,
publicó un informe sobre la pcc la UE. Elinforme hace constar que la integracióneuropea ha sido positiva para sus socios externos, aunque también oxpresó -upreocupación con pi creciente número de "acuerdos de preferencia comerciales" firmados entre la Unión y terceros países.
10. la UL también se ha comprometido a liberalizar parcial o íntegramente unas106 actividades comprendidas dentro el sector de <orvicur.. Esto es más queEstados Unidos (con una oferta de 1(1) o el resto del mundo indu-tri.ilizado(con R4), y muy por encima de la oferta de los países en vías d« desarrollo,que han ofrecido abrir un promedio de 2 5 actividades.
97
2000, los derechos de aduana aplicados por la UE a las importa
ciones manufacturadas se reducirán a apenas el 3,7%.
LA PCC y LA PIRÁMIDE
DE PREFERENCIAS
La PCC establece una jerarquía entre los distintos socios exter
nos de la UE, de acuerdo con la relativa prioridad que estos países
o regiones tengan para Europa. ¿Cómo se estructura actualmente
esta "pirámide de preferencias" de la UE? Por regla general, un país
o región se sitúa más arriba cuanto más cercano esté de Europa en
términos geográficos, económicos, históricos y culturales.
Por ello, es obvio que en la cúspide de la pirámide se
encuentran los países de Europa Occidental que todavía no se han
integrado en la UE (Islandia, Noruega y Suiza, todos miembros de
la AELC), pero que tendrían las puertas abiertas en cuanto quisie
ran." De hecho, Islandia y Noruega ya forman parte del Mercado
Único Europeo.
El segundo escalón en la pirámide lo ocupan 105 países deEuropa Central y Oriental (los PECO: Polonia, Hungría, República
Checa, Eslovaquia, Rumania y Bulgaria), además de los países
Bálticos (Lituania, Estonia y Letonia), así como Eslovenia y, a más
largo plazo, Croacia. Estos países son, en términos históricos, tan
europeos como los actuales Estados miembros de la UE y además,
son política y estratégicamente sensibles para la Unión al encon
trarse en sus mismas fronteras. Casi todos los países de Europa
11 . Siguen existiendo una serie de barreras a las importaciones agrícola." en formade cuotas arancelarias (el banano latinoamericano o carne y trigo del MERCO
SUR) o en concepto de escalada arancelaria, mediante la cual, el café crudolatinoamericano entra en el mercado europeo libre de derechos, pero caféprocesado (tipo café en polvo) paga derechos bastante altos.
12. Noruega votó "no" a la adhesión en sendos referendums, celebrados en 1973y de nuevo en 1994. La población suiza rechazó en 1993 formar parte delEspacio Económico Europeo, mediante el cual los países de la AELC tuvieronpleno acceso al Mercado Único Europeo.
98
Oriental gozan ahora de unas relaciones comerciales especiales
con la U[. Mediante la pcc, se han f rrnado los "Acuerdos de
Asociación" (los llamados Acuerdos Europa), que con llevan una
serie de beneficios comerciales:
o
o
o
o
una liberalización del comercio industrial, que conducirá a
una zona de libre cambio en 2 o 3 años (para 1997-1998 enalgunos casos);
un acceso privilegiado al mercado agrícola de la lIE;
altos niveles de cooperación financiera y técnica;
y la garantía de que, una vez consolidada la democracia y la
economía de mercado, podrán ingresar en la UE como Estados
miembros de pleno derecho.
La UE concede, mediante la rcc. un trato económico igual de
favorable a Israel y Turquía. Israel firmó, el 18 de julio de 1995
un acuerdo de liberalización comercial con la Uf, y Turquía ha
firmado un acuerdo para establecer una unión aduanera con
Europa. La diferencia en estos dos casos es política, ya que
ninguno de los dos países puede aspirar a formar parte de la ui.
Por debajo de ellos, en pleno centro de la pirámide de
preferencias están los demás países mediterráneos: Argelia, Egipto,
Marruecos y Túnez. Estos países no son tan importantes ni en
términos económicos ni culturales para Europa, pero sí lo son en
cuestiones geopolíticas. Las amenazas del integrismo islámico y
la inestabilidad política (como en Argelia), o de migraciones
masivas hacia Europa (como en el caso de Marruecos), son una
grave preocupación para los Estados miembros de la IJf al
otro lado del mar Mediterráneo: España, Francia e Italia. Por ello,se están negociando acuerdos comerciales muy amplios con estos
99
países, además de un fuerte incremento en la cooperacióneuropea."
Llegando a los últimos peldaños de la pirámide de preferen
cias, se encuentran los más de 70 países de África, el Caribe yelPacífico (ACP), agrupados en el Convenio de Lomé. Todos estos
países disponen de generosas preferencias comerciales no recípro
cas con la UE. Los bienes industriales ingresan en la Unión libres
de aranceles y contingentes, y la mayoría de sus productos agríco
las disfrutan también del libre acceso al mercado europeo. Los
países ACP, asimismo, reciben cuantiosos flujos de cooperación
europea al desarrollo. Sin embargo, por definición ningún país ACP
es "europeo" -la abrumante mayoría ni siquiera está cerca del
continente europeo- y culturalmente son mucho menos euro-oc
cidentales de lo que pueden ser las naciones latinoamericanas. Su
importancia para la UE se deriva, casi exclusivamente, de su tardía
independencia como colonias de las potencias europeas, 14 y por
figurar entre los países más pobres del planeta.
LA pOLíTICA EUROPEA HACIA LOS PVD:LA CONVENCiÓN DE LOMÉ Y EL MEDITERRÁNEO
Los ACP Y los países mediterráneos conforman la parte central
de la "pirámide de preferencias". Mediante el Convenio de Lomé,
firmado por primera vez en 1975 y renovado después de sendos
procesos de negociación en 1979, 1984 Y el 15 de diciembre de
1990, la UE ha establecido el mecanismo más amplio del planeta
en cuanto a asociación entre países en vías de desarrollo y países
desarrollados. El Conveni o de Lomé engloba unos 70 países de
África, el Caribe y el Pacífico.
1J. Túnez firmó un acuerdo con la UE el 1B de julio de 1995. Sin embargo, lasnegociaciones con Argelia no pueden comenzar debido a fa grave situaciónpolítica que vive el país, y la UEno haofrecido ningún trato preferencial a Libia.
14. Sobre todo de Francia y el Reino Unido, pero también de Bélgica, Holanda,Portugal y, en un caso, de España.
100
Lomé IV
El actual acuerdo (Lomé IV) fue firmado también por Haití y la
República Dominicana -los primeros países miembros de América
Latina." y entró en vigor el 1 de marzo de 1991 por un período
de 10 años." Se subraya que el Convenio es un contrato, a
diferencia de los acuerdos de cooperación o de preferencias
comerciales que la ur mantiene con América Latina y Asia." Por
ello, es jurídicamente vinculante para las dos partes, aunque
podría ser derogado por la Uf con respecto a cualquier Estado ACP
previo aviso de seis meses. Los países ACP, asimismo, tienen pleno
derecho de desvincularse bajo la misma condición.
La primera vertiente del Convenio se refiere a las preferencias
comerciales. En este ámbito:
o
o
o
Casi todas las exportaciones industriales de los países ACP a la
Uf entran totalmente libres de restricciones cuantitativas y de
derechos de aduana;
Muchos productos agrícolas también entran de forma al
tamente preferencial;
Exención de las restricciones del Acuerdo Multifibras para las
exportaciones de textiles y prendas de vestir;
15. De esta forma, el Convenio de Lomé abarca todo, los paísc, -oborano- yterritorios dependientes del Caribe, excepto Cuba, incluyendo todo, 1')5 paí,p,miembros del CARICUM, los territorios de ultramar franceses en (,1 Clribe y lo,territorios dependientes de Holanda y Gran Bretaña.
16. Es el primer Convenio Lomé con una vigencia de 10 allo,. Repre,ent() unaclara señal por parte de la UE que, a pesar de los acontecimiento-, de enormeenvergadura ocurriendo en aquel entonces en Europa Oriental, ia Unión noabandonarla lo, países pobres del Sur.
1 7. l.os Acuerdos Marco dé' Cooperación entre la UE y estos p,líses no incluyen unprotocolo financiero, o sea no fijan por escrito las cdntiddde, de cOOrlE'ración.
101
o
o
Se garantiza explícitamente la compra por parte de la UE
de más de un millón de toneladas de azúcar, a precioscomunitarios; y,
Mediante los programas STABEX y SYSMIN se intenta estabilizar
los ingresos de exportaciones derivados de los productosbásicos.
Lomé prevé, además, una cooperación plurianual y garanti
zada (son obligaciones contractuales por parte de la UE). El Protocolo Financiero firmado en 1989, vigente para los cinco primeros
años de Lomé IV, es de unos 12.000 millones de ECUS,18 cifra que
incluye 1.200 millones de ECUS por concepto de préstamos del
Banco Europeo de Inversiones (BEI). Aparte de estos préstamos,
todos los fondos de cooperación provienen no del presupuesto
comunitario de la UE, sino directamente de los Estados miembros."
Lomé IV introdujo algunas novedades en el plano económico
con respecto a los Convenios anteriores. En primer lugar, abrió laposibilidad de una ayuda financiera y técnica para aplicar políticasde ajuste estructural en los países ACP. Unos 1.150 millones de
ECUS están reservados para este fin y actualmente es la UE, más que
el FMI o el Banco Mundial, la que coordina el ajuste estructural en
muchos países africanos.
En segundo término, se ha asignado un papel mucho más
importante al sector privado, especialmente a las pequeñas y
medianas empresas. Una tercera novedad, aunque no estrictamen
te económica, es la vinculación más explícita entre los fondos de
cooperación y el cumplimiento, por parte de los países receptores
de las normas democráticas y de derechos humanos. La UE ha
suspendido los programas de cooperación con Liberia, Somalia,Sudán y Zaire, debido a la difícil situación política que vive cada
uno de estos países. Además, sólo se reanudó la cooperación con
18. Equivalentes a más de 14.000 millones de dólares.
19. El Convenio establece asimismo un diálogo político permanente a tres niveles:-El Consejo de Ministros ACP-UE, de hecho la instancia más importante;-El Comité de Embajadores ACP-UE; y,-La Asamblea Conjunta.
102
Malawi en junio de 1994 y Haití en noviembre de 1994, con el
retorno a la democracia en ambas naciones. Finalmente, es importante tener en cuenta que Lomé IV pone mucho más énfasis que
sus tres antecesores en temas como el medioambiente y el papelde la mujer.
Si estos son los rasgos principales del Convenio de Lomé,¿cuáles podrían ser algunos de los problemas asociados a ello?Ante todo, se subraya el bajo nivel de exportaciones de los países
ACP hacia Europa, a pesar de la entrada casi libre e ilimitada de la
mayoría de sus productos. Las 70 naciones ACP proveen apenas el
3 % de todas las importaciones de la u[ de terceros países, ymientras de 1988 a 1993 las importaciones globales de la ur
crecieron en mas de un 5% anual, los flujos provenientes de lospaíses ACP decayeron en un 2,9% por año.
Una primera explicación radica en la débil oferta exportablede estos países: producen y venden sobre todo productos básicosque no suelen en todo caso, estar sujetos a barreras arancelarias-con lo cual las preferencias de Lomé son en muchos casosredundantes. La segunda explicación es que se trata, casi pordefinición, de los últimos países en independizarse (condiciónpolítica que algunos todavía no han alcanzado). La tercera es que
al constituir ellas las naciones más pobres del planeta no están encondiciones de explotar plenamente las preferencias de la Uf. Por
un lado, carecen del tejido industrial necesario; por otro lado,
incluso si pudieran atraer la IED para fabricar bienes manufactura
dos, el Convenio de Lomé establece estrictas reglas de origen queestos países no pueden cumplir.
Otro problema principal ha sido el bajo nivel de cooperación
por país miembro, lo cual se debe al alto número de paísesfirmantes del Convenio. Los 12.000 millones de [CUS, divididospor 70 países y en cinco años da un promedio de 35 millones de[CUS por país al año. Obviamente, no son cantidades suficientes
teniendo en cuanta la pobreza y el tamaño de la población enpaíses como Nigeria (120 millones de personas) o Kenia (35
millones). De hecho, el país que más cooperación recibe bajo
Lomé IV es Etiopía, con una asignación total de 265 millones de[CUS -o sea 53 millones por año."
103
Con miras al futuro, todavía queda por definir una adición
notable a la membresía del Convenio de Lomé: la adhesión deSudáfrica. A raíz de la victoria de Nelson Mandela en las eleccio
nes democráticas celebradas en abril de 1994, la UE levantó las
últimas restricciones comerciales a este país el 27 de mayo de
1994 y puso en marcha un proceso interno para decidir el futuro
de las relaciones bilaterales. La Unión pretende mejorar las re
laciones bilaterales, por dos motivos principales:
o
o
porque la UE ha desempeñado un papel importante de apoyo
al proceso de democratización y desarrollo en Sudáfrica; y,
debido a la posición de la UE como primer socio comercial de
este país, al representar e140% de sus exportaciones, el 33%
de sus importaciones y más de la mitad de los flujos de la
inversión directa. El comercio bilateral total es de unos
$15.000 millones por año (una cantidad superior al comercio
total de la UE con el Pacto Andino y Centroamérica juntos).
Por estos motivos, algunos han propuesto el inmediato ingreso
de Sudáfrica en el Convenio de Lomé. Sin embargo por su nivel
de desarrollo" y su potencial económico, Sudáfrica no sería el
típico país ACP; su ingreso pleno podría perjudicar a los demás
países miembros de Lomé en términos del aprovechamiento de
2 O. Se ha negociado el Protocolo Financiero para el período 1 de marzo de 1995a 1 de marzo de 2000. Las negociaciones comenzaron durante la 19' Sesióndel Consejo ACP·UE celebrada en Mbabane, Suazilandia, en mayo de 1994. Lasnegociaciones se suspendieron el 17 de febrero de 1995 debido a la falta deacuerdo entre los Estados miembros de la UE. Los países ACP habían propuestoun Protocolo de por lo menos 15.800 millones de ECUS. Francia y la ComisiónEuropea pedían un mínimo de 14.600 millones, pero los demás no estaban,en principio, dispuestos a superar los 12.000 millones -- o sea, ofrecían lamisma cantidad que cinco años antes a pesar de la arnpl iación de la UE a 15Estados miembros, y sin tener en cuenta la inflación desde entonces. Al final,se acordó un incremento del 25%.
21 . Según cifras de mayo de 1995, Sudáfrica posee el mercado bursátil de más altacapitalización entre todas las "economías emergentes" del mundo: unos$239.000 millones, (equivalente a ia capitalización de las bolsas de Brasil yMéXICO iuntas).
104
las preferencias comerciales globales por parte de productores
sudafricanos. Por ello, la Comisión Europea sólo pretende ofrecer
una adhesión parcial a Lomé, excluyendo el acceso bajo el
régimen general de preferencias, así como de muchas áreas de
cooperación (como SlABEX).
A cambio, la UE firmará un acuerdo de liberalización comer
cial con Sudáfrica, de conformidad con las normas de la nueva
OMC. Además, Europa ofrecerá un acuerdo marco de cooperación
de "tercera generación"." dotado con unos 125 millones de [ClIS
al año (casi el triple de lo que recibe actualmente Etiopía). Las
prioridades de la cooperación europea serán: la reducción de la
pobreza, la consolidación del proceso democrático, y un apoyo a
los esfuerzos para integrar a Sudáfrica, cada vez más, en la
economía mundial. El acuerdo de cooperación también contem
plará prestamos del BEI por valor de unos 300 millones de rcu en
1996 y 1997: una cantidad anual superior al total de los prestamosdel BEI concedidos a América Latina, en el bienio 1993-1995."\
Está claro que, en el caso de Sudáfrica, existe un alto grado de
voluntad política europea, para extender un trato comercial y de
cooperación bastante generoso con este país."
22. Utilizando como modelo los acuerdos de tercera generación firmado, con lo,países de América Latina desde 1'J'JO.
23. El BEI firmó su primer acuerdo marco con Costa Rica el 13 de noviembre de1'J'J3. Desde entonces, ha firmado acuerdos con: Paraguay (1'J de septiembrede 19'J4); Perú (2 de octubre de 19'J4); Argentina (3 de octubre de 1'J'J4); Chile(7 de octubre de 1994); Brasil (1'J de diciembre de 1'J'J4); México ('J de marzode 1995); y Uruguay (21 de abril de 1 ,)'J5). Como miembros de la Convenciónde Lomé, la República Dominicana y Haití pueden solicitar préstamos del eu,aunque el programa de préstamos de Haití no fue aprobado hastd el 30 denoviembre de 1')')4, debido a la suspensión del gobierno democ.rátír.o. [1programa piloto de préstamos del BEI respecto de América l.atina y Asia seencuentra en su tercer y último año y finaliza el n de febrero de 19%. Hastajunio de 1'J95, el programa del BEI había proporcionado a América latin,préstamos por un total de 277 millones de ECUS, el equivalente del 55,4% detodos los fondos disponibles durante este período para el conjunto de Asia yAmérica Latina.
24. Se considera que la respuesta europea a la redemocratiz,Kión en Sudáfricapodrá servir de ejemplo para el caso de Cuha, en pi supuesto de una transiciónpolítica hacia la democracia en la isla. Cuba en la zona caribeña, al igU,ll que'Sudátrica en el contexto africano, es demasiado grande como para poder
105
Cabría señalar, con respecto al Convenio de Lomé, que con
toda probabilidad no habrá un "Lomé v" en el año 2001, debido
sobre todo al nuevo marco multilateral del GATT/OMe. Técnica
mente, Lomé es un marco legal que no se ajusta a las reglas
multilaterales del GATT, al conceder preferencias comerciales con
tractuales a un determinado grupo de países, sin llegar a constituir
ni un acuerdo de libre comercio, ni un esquema de integración
regional (las únicas dos excepciones como para poder discriminar
entre países miembros del GATT). La LJE logró obtener en la última
fase de las negociaciones de la Ronda Uruguay, una derogación
voluntaria de la disciplina GATT por parte de los demás países
miembros. No obstante, no fue fácil y pocos especialistas dudan
que, a partir de ahora, sea mucho más difícil obtener una nueva
derogación, incluso para incluir a Sudáfrica como miembro pleno
de Lomé, y de allí también la propuesta de una adhesión sólo
parcial al Convenio. La LJE se verá obligada a buscar otras fórmulas
de trato comercial preferencial para los países ACP.
La Cuenca del Mediterráneo
En términos geográficos, la "Cuenca del Mediterráneo" está
comprendido por todos los países ribereños de este mar in
cluyendo algunos Estados miembros de la LJE: España, Francia,
Italia, Grecia y, hasta cierto punto, Portugal. No obstante, para
efectos de la política comercial común de la LJE, este concepto se
aplica únicamente a países no-miembros y se divide en tres
amplias zonas:
o La zona norte (Andorra, San Marino, Chipre, Malta, las
Repúblicas de la ex-Yugoslavia y Turquía).
ingresar plenamente en el Convenio de Lomé (debido sobre todo a su granproducción de azúcar, ron y tabaco). Además, la Uf es también el sociocomercial más importante, una posición que la Ul querrá salvaguardar frentea la concurrencia estadounidense. Por ello, es probable que la Uf aplique el"modelo" sudafricano de adhesión parcial a Lomé, acuerdo de cooperaciónde tercera generación, y acuerdo de liberalización comercial a Cuba.
106
o
o
La zona Maghreb (Argelia, Libia, Marruecos y Túnez).
La zona Mashraq (Egipto, jordania, Líbano y Siria, además de
Israel y los Territorios Ocupados).
Los países de la zona norte son, en su mayoría, de especial
prioridad para la UE en el contexto de la Cuenca del Mediterráneo.Chipre y Malta fueron designados oficialmente en el Consejo
Europeo de Corfú como futuros Estados miembros de la Ul. Como
se ha señalado arriba, Israel y Turquía, disponen de lazos privile
giados con la UE: Israel mediante la firma de un acuerdo de libre
comercio muy avanzado (y comparable al TLe firmado entre
México y sus socios norteamericanos), además de un primer
acuerdo de cooperación de tipo "cuarta generación"." Los dos
"mini-países", Andorra y San Marino no son Estados miembros de
la UE y no forman parte ni del Mercado Único (como es el caso de
Noruega e Islandia) ni de las políticas comunes de la UE. Sin
embargo, su posición es única: Andorra es constitucional, mone
taria y culturalrnente vinculado a España y Francia; y San Marino
se ubica íntegramente dentro de las fronteras de Italia, país con el
cual está muy integrado en casi todos los aspectos. Debido al
actual conflicto bélico en la ex-Yugoslavia, y salvo en el caso
de Slovenia, es poco probable que Croacia o las demás repúblicas
ex-Yugoslavas registren avances en las relaciones económicas
con la UE más allá del reconocimiento oficial como países
independientes."Las zonas Maghreb y Mashraq ya disponen de un acceso
preferencial al mercado europeo (aunque con límites cuantitativas
en productos sensibles, como son el vino, el aceite de oliva y las
naranjas), además de acuerdos de cooperación, una especie de
diálogo político a través de los Comités Mixtos que hacen el
25. Con un acceso privilegiado a los programas cicentífico> y de invustigación dc'la Uf, adem,ís de mayores flujo, de cooperación en campos .ivanzados comola, tek-cornunicaciones.
26. En ('1 supuesto de que haya una solución político-diplomática a la gue-rra, laUf probablemente extendería a Croacia y Bosnia un trato equivale-nte el lo>Acuerdo, Europa con los países de Europa Central y Oriental.
107
seguimiento de la cooperación con la UE. Libia está excluido de
cada uno de estas áreas por motivos políticos."A lo largo de 1994 y 1995, la UE ha puesto en marcha una
estrategia para la consolidación de los vínculos con los países
Maghreb-Mashraq mediante la creación de un espacio económico
y político euro-mediterráneo, con el fin de promover la estabilidad
política, la paz, la seguridad y el desarrollo socio-económico de
la región. Este espacio tendrá tres vertientes principales:
o
o
La firma de sendos acuerdos de libre comercio con estos
países, en algunos casos de forma inmediata (Israel y Túnez)
yen otros a lo largo del período 1996-1998. El objetivo es la
creación de un gran "Espacio Económico Euro-Mediterráneo",
abarcando África del Norte y Oriente Medio, para el año
2010. De hecho, la participación de la UE en el comercio
global de los países Maghreb-Mashraq es ya del 60-70"/0)."8
La UE también intensificará las relaciones de cooperación a
fin de contribui r al proceso de recuperación y reestructuración
económica en los países mediterráneos, así como a la consoli
dación de la democracia y el respecto a los derechos huma
nos. En total, la cooperación de la UE será de unos 5,5 mil
millones de ECUS (o unos $6.000 millones) en el período
1995-1999, más una cantidad equivalente por concepto de
préstamos del BEI -llegando así a un total de 11 mil millones
de ECUS en ayudas y créditos."
27. Aparte de la falta de un sistema democrático, la UE considera que el Gobiernode Libia apoya de forma activa el terrorismo internacional.
28. Salvo en el caso de Israel, en el cual es del 33 % (Estados Unidos es unimportante socio comercial de Israel).
29. También se propone un diálogo político más estructurado ya más alto nivelentre los Estados miembros de la UE y la Comisión Europea, por un lado, ytodos los países Maghreb y Mashraq (salvo Libia, de momento), por el otro.Este diálogo se inicia en Barcelona los días 27-28 de noviembre de 1995 conla celebración de una gran Conferencia Interministerial Euro-Mediterráneo.
108
Los motivos de la UE, al establecer vínculos más estrechos con
los países de la Cuenca del Mediterráneo, son geopolíticos:
o
o
o
se teme el impacto del integrismo islámico y la inestabilidad
política, prácticamente en la totalidad de esta zona;
los países del Maghreb y Mashraq tienen un ingreso per capita
diez veces inferior a sus vecinos europeos del otro lado del
Mediterráneo, y registran un crecimiento demográfico tres
veces superior al de la UE; además,
el Estrecho de Gibraltar, entre España y Marruecos, es de
apenas 20 kilómetros, por lo cual la inestabilidad política o la
falta de desarrollo en el Norte de África, podría desembocar
en un flujo masivo de refugiados e inmigrantes hacia la UI.IO
lA APLICACiÓN DE lA PCCy AMÉRICA LAfiNA
La base de la pirámide de preferencias la forman Asia y
América Latina, al no tener, durante los últimos 40 años de
integración europea, mucha relevancia geopolítica ni colonial.
Por ello, el único instrumento preferencial que les ha concedido
la UI: bajo la pcc es el Sistema de Preferencias Generalizadas (sPG)
-una serie de concesiones unilaterales y no-negociables por parte
de la UE establecida por primera vez en 1971. Bajo el SPG, América
Latina y Asia disponen de un acceso favorable para sus bienes
industriales y para muchos productos agrícolas (aunque el trato no
es tan generoso como para los socios de la UE aglutinados en
Lomé). Los países andinos y centroamericanos reciben un trato
30. En términos estratégico-militares, España teme la posible invasión dr- 'u,lerritorios norteafncano- (Ceuta y Mclilla) por fuerzas marroquíes; anali,ta,militares señalan, además, que un arco de ciudades europeas de,de Romahasta Marsella, Barcelona y Madrid podrían estar al ale.meo de misil", lanzado, desde lo, paíse, de Maghreb.
109
especial dentro del SPG como parte de la contribución europea ala lucha contra la droga.
Una reforma del SPG fue aprobadael19 de diciembre de 1994por el Consejo de Ministros.3
' Un nuevo sistema exclusivo parabienes industriales entró en vigor el 1 de enero de 1995 por unperíodo de diez años. Para productos agrícolas, el antiguo sistemaha sido prorrogado por otro año, al cabo del cual habrá de sersustituido. El nuevo SPG para productos industriales establecearanceles sobre una base plurianual (con revisiones cuadrienalesen vez de anuales, como hasta ahora) y elimina todas las restricciones cuantitativas. Los aranceles oscilan, según la sensibilidaddel producto en cuestión, entre un descuento del 15% sobre elarancel externo común de la UE para bienes muy sensibles hastala exención completa del AEC para productos no sensibles. Elsistema se caracteriza por una mayor condicionalidad relativa,esencialmente a los ingresos de los países en desarrollo, aunquetambién a su estructura exportadora en relación con el mercadode la UE.
El acceso comercial especial para lospaíses andinos se extiende por cuatro años más (1995 a 1998) para bienes industriales.También el accesoespecial paraproductos agrícolas (incluidos losproductos pesqueros) se mantendrá otro año. Ambos mecanismoshan sido extendidos a Venezuela. Las preferencias comercialesconcedidas entre 1992 y 1994 a los seis países centroamericanospara productos agrícolas y pesqueros, con excepción del banano(y del pescado para Panamá) han sido prorrogadas hasta el 31 dediciembre de 1995, en espera de la reforma del SPG agrícola. Esteacceso preferente redunda, para los 11 países andinos y centroamericanos, en beneficios tangibles e inmediatos derivados dellibre comercio con Europa, sin obligación de ofrecer contrapartidas a la UE.
El nuevo SPG incorpora, efectivamente, notables mejoras,como una mayor transparencia y una programación plurianual.
31 . Para un análisi> del nuevo SPG, veáse IRELA, Documento Base para la XII
Conferencia Interparlamentaria Unión Europea-América Latina. Madrid: IRELA
(1995): 16-38.
110
Sin embargo, se orienta también más específicamente a los países
de menores recursos, por lo que algunos países más avanzados
podrían perder gradualmente, en los próximos cuatro años, sus
preferencias en determinados sectores económicos. Esto afectará
esencialmente a los países asiáticos, pero también a algunos de
América Latina, como Argentina, Brasi 1, Chile y México. Los países
latinoamericanos menos avanzados obtendrán mayores ventajas
de las preferencias. Durante la v Reunión Ministerial Instituciona
lizada uE-Grupo de Río, celebrada el 16 y 17 de marzo de 1995
en París, en reuniones paralelas con representantes de la UE,
Argentina, Brasil y otros países manifestaron su temor de que la
modificación del SPG -según la estructura de la producción y la
renta per cápita- pueda series adversa, al igual que las cláusulas
social y medioambiental que cobrarán vigencia en 1998.
No obstante estas preocupaciones, la Comisión Europea re
salta tres factores muy positivos en el actual comercio europeo-la
tinoamericano:
o
o
La Unión es el primer importador del mundo de productos
agrícolas de América Latina, comprando anualmente produc
tos por valor de unos 13.000 millones. Esto es el cuádruple
de lo que compra Japón a América Latina y la tercera parte
más que Estados Unidos."
Incluso en términos tan sensibles como la carne o el banano,
casi la mitad de las ventas totales de América Latina se dirigen
a Europa -rnucho más que a Estados Unidos- y la misma
tendencia se repite para frutas, pescado, mariscos, café y
cacao.
En este contexto, es relevante notar que a lo largo de 1994, la
Comisión Europea -corno parte de sus competencias en materia
de la pcc- inició 18 investigaciones anti-dumping, imponiendo
derechos compensatorios sobre 14 de estos productos de irnpor-
'12, La UF e, el máximo importador de producto, agrícola, del mundo, por valorde uno, 60.000 millones de dólares por año, o sea un 40 "!c. m.i-, que btad(h
Unido-.
1 1 1
ración. No hubo ninguna acción contra los bienes latinoamerica
nos, pero sí contra productos de Corea del Sur, China, Japón,Lituania, Malaysia, Taiwan y Estados Unidos. Obviamente, estas
medidas anti-dumping, una vez iniciadas pueden estar vigentes
durante varios años, así que el hecho de que no seaplicara ninguna
contra América Latina en 1994, no quiere decir que no haya
alguna todavía vigente. Sin embargo, cabe recordar que una
medida anti-dumping es un arma de doble filo: en 1994, México
dictaminó medidas punitivas contra la carne europea yVenezuela
lo hizo contra los quesos europeos. Perú y Jamaica investigaron,
sin llegar a sancionar, las importaciones de leche en polvo de la
UE, y Brasil, que ya había impuesto derechos compensatorios, los
levantó.
Para concluir, es importante señalar que la posición de Amé
rica Latina (y de Asia) en la pirámide de preferencias establecida
por la rcc, cambiará radicalmente en lo que queda del siglo. Parael año 2000, la UE otorgará mucho más prioridad a América Latina
por motivos económicos, sobre todo en los casos del MERCOSUR,
México y Chile. Debido a la variable índole de los vínculos de la
UE con América Latina, el nuevo SPG podría ser menos relevante
para la región: 11 de los 20 países de la región disfrutan de acceso
especial al mercado; seis países (los miembros del MERCOSUR,
México y Chile) firmarán probablemente a medio plazo, acuerdos
de liberalización comercial con la UE; y Haití y la República
Dominicana se benefician, en su condición de miembros de la
Convención de Lomé, de un programa de preferencias comercia
les. Sólo Cuba depende exclusivamente del SPG corriente para su
acceso al mercado europeo.
LA PCC y LAS FUTURAS RELACIONESEUROPE O-LA TI NOAMERICANAS
La cumbre del Consejo Europeo, celebrada del 9 y 10 de
diciembre de 1994 en Essen (Alemania), evidenció nuevas estra-
1 12
tegias y prioridades para la UE en sus relaciones con América
Latina, anunciando un salto cualitativo en los vínculos comercia
les, políticos y de cooperación entre ambas regiones, sobre todo
en los casos del MERC05UR, México y Chile. El entonces presidente
de la Comisión Europea, lacques Delors, declaró al término de la
cumbre que la UE quería establecer, para inicios del siglo venidero,acuerdos plenos o parciales de libre comercio con América Latina,
añadiendo que se daría inicialmente prioridad al MERCOSLJR, por
tratarse de un órgano gemelo de integración, con metas similares
a las de la ut.
Nuevos acuerdos con el MERC05UR,
México y Chile33
La propuesta para un acuerdo interregional con el MIRCOSUR
surgió el 23 de abril de 1994, durante un encuentro de ministros
de Asuntos Exteriores europeos y del Cono Sur. Un acuerdo
comercial y de cooperación económica UE-MERCOSUR incluiría
tres niveles:
o
o
o
la preparación de un acuerdo de liberalización comercial;
el apoyo al proceso de integración del MERC05UR (en materia
de aranceles, asistencia técnica para el mercado interno y
proyectos regionales de energía y transporte); y,
el desarrollo del diálogo político.
Un acuerdo Uf-México será el segundo convenio oficial sobre
liberalización comercial con una subregión o país latinoameri
cano, después del M[RC05UR.Los elementos centrales del eventual
acuerdo marco quedan recogidos en la declaración conjunta
uE-México, del 2 de mayo de 1995:
:3:3. Veá>eIRELA, XII Conferencia Interparlamentaria Unión Europea-América latina.Madrid: IRfLA (1995): 8-10.
11 3
o
o
o
la desregulación gradual y recíproca del comercio de bienes
y servicios y de la inversión, considerando la sensibilidad de
algunos productos para una de las dos partes y con arreglo a
las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC);
la intensificación de la cooperación, ante todo en lo referente
a medio ambiente, tecnología de la información y coope
ración científico-técnica; y,
el diálogo político a nivel técnico, ministerial y presidencial.
Se está avanzando también hacia un acuerdo similar con
Chile. La perspectiva de acuerdos de liberalización comercial abre
una dimensión radicalmente nueva a las relaciones europeo-lati
noamericanas. Un acuerdo comercial UE-MERcosuRsería histórico,
por constituir el primero entre dos uniones aduaneras y uno de los
pocos con carácter genuinamente interregional. Como con otras
regiones en desarrollo o en transición, la UE no propone el libre
comercio a corto plazo. Los acuerdos comportarían, en cambio,
una liberalización paulatina y recíproca del comercio "en su
conjunto", tomando en cuenta el carácter sensible de algunos
bienes y conformándose a las reglas OMC pertinentes. Aparte de
las reducciones arancelarias, estos acuerdos harán especial énfasis
en la liberalización mutua y progresiva de las regulaciones sobre
inversión y en el marco regulador sobre propiedad intelectual y
servicios modernos (notablemente servicios financieros y teleco
municaciones). En el caso de México, y en consideración a su
participación en el nc, se han previsto acuerdos previos sobre
control del fraude y asistencia mutua en asuntos aduaneros y
normas de origen.
Es importante tener en cuenta que los países centroamericanos y andinos disponen de un acceso altamente preferencial y
no-recíproco al mercado europeo para la gran mayoría de sus
productos agrícolas e industriales (con la excepción del banano).
Haití y la República Dominicana forman parte del Convenio de
Lomé. De esta manera, estos 13 países disfrutan de un acuerdo de
libre comercio de facto con la UE, con efectos inmediatos y sin la
114
necesidad de conceder un acceso recíproco a la Unión. Cuba esel único país caribeño que no está incluido en este marco comercial preferencial.
Las motivaciones de la Uf
Al buscar lazos más estrechos con el MERCOSUR, México yChile, la U[ responde ante todo a motivos eccnotvncos," La mera
distancia geográfica entre los dos continentes resta relevancia a los
factores de "seguridad", como podrían ser las amenazas de desestabilización política con efectos directos en la ui. los flujosmigratorios y los posib les desastresnucleares, que tanto incen tivan
el acercamiento de la Unión a la zona del Mediterráneo y a EuropaOriental. En el caso de América Latina, podrían primar tambiénfactores derivados de los diálogos políticos con la Uf, sobre todoen términos del apoyo a la integración regional y el fortalecimientode la democracia.
Por un lado, América Latina es uno de los mercados de mayorcrecimiento para las ventas de la UE en el mundo: desde 1990, lasexportaciones europeas a la región se han incrementado un 15,9%anual en promedio. Hoy por hoy, uno de cada 10 dólares porconcepto de nuevas exportaciones extracomunitarias es generadopor América Latina. Este cambio sustantivo es desproporcionadosi se compara con la participación de la región en el comercioextra-UE durante el último decenio (un 5%, aproximadamente). Sien 1990 la UE registraba con América Latina un déficit comercial
34. Una cosa es elmotivo, otra es laoportunidad. Europa está hoy, /lIá, qllellllllGl,cu condiciones de negociar la liberalización comercial con América i.alilla- cosa que habría sido impensable hace cinco años. En E,I acuerdo final deIdRonda Uruguay, la UE sometió laPolíticd Agraria Común (PAC) a las mayoresmodificaciones en su, 30 años de historia. A pesar de que la PAC ronlien« aúnel(>mentos restriclivos, estos cambio", sumados d avances delCAn pard bi('ne,Industriale-, textiles, "ervicios ypropiedad intelectual, significa qur- los .u.uordos comerciales Uf-América l.atina podrían incluir "prácticamente" todo elcomercio, según las normas de la OMC. b notable, desde- luego, qUl' la idmde unacercamiento comercial entre el MERCOSIJR y la UE, surgió apenas 11 diasdrespués delafirma del acuerdo CATT, el 1 S deabril de 1 'JfJ4, en M<trrakesh.
1 15
de 8.600 mi Ilones de dólares, para 1994 se había convertido en
un excedente de 3.300 millones."
Pero por otro lado, el creciente peso económico de Estados
Unidos en América Latina" despierta inquietud en la UE. Durante
los años 90, los flujos de cooperación de la UE a América Latina
han excedido sus inversiones en la región; en el caso de EEUU, los
flujos de IED eran 17 veces superiores a los de asistencia en 1993,
y esta brecha no ha dejado de ampliarse. Asimismo, pese a la
expansión del mercado latinoamericano para ambos, lasventas de
Estados Unidos y Japón registran un crecimiento más acelerado,
lo cual supone, para los exportadores europeos, una disminución
en sus participaciones de mercado;" La LJE calcula que, una vez
en pie los acuerdos con el MERCOSUR, México y Chile, los inter
cambios comerciales europeo-latinoamericanos experimentarán
un crecimiento sostenido de cara al próximo milenio.
35. "Flujos de cooperación, comercio E' inversión, hacia América Latina: Diferencias en las estrategias de [EUU y de la UE". Informe de IRELA 95/4. Madrid: IRELA
(julio de 1995).
36. Los vínculos comerciales de EEUUcon el resto de las Américas tienen ahora unperfil mucho más preciso que en 1990, cuando el Presidente Bush lanzó laIniciativa para las Américas. El nc entró en vigor el 1 de enero de 1994, Ydurante la "Cumbre de las Américas", celebrada en Miami del 'J al 11 dediciembre de 1994, Washington se comprometió a abolir las barreras comerciales en todo el continente americano, con excepción de Cuba. ElPresidenteClinton avaló la creación de un Área de Libre Comercio de las Américas parael año 2005 e invitó formalmente a Chile a adherirse al n.c, señalandola expansión del Tratado hacia el Sur como vía hacia el libre comerciohemisférico.
j 7. Las ventas de EEUU y Japón a la región han ascendido en promedio un 20.5 %anual en los últimos cuatro años, y América Latina se ha convertido en elmercado de mayor expansión para las exportaciones de EEUU, con un total de52.000 millones de dólares en 1994. Más aún, las autoridades comercialesestadounidenses prevén que para el año 2010 las exportaciones de EEUU aAmérica Latina habrán crecido un 190% hasta 232.000 millones de dólaresanuales, excediendo en1 00.000 millones anuales, sus exportaciones a la UE.
IRELA, Op cit (1995).
116
AMÉRICA CENTRAL Y LA UNiÓNEUROPEA: EN BUSCA DE NUEVAS
FORMAS DE COOPERACiÓN *
José Antonio Sanahuja**
INTRODUCCiÓN
En marzo de 1994 los representantes de los gobiernos de la
Unión Europea (uE) y de América Central se reunieron en Atenas
con motivo de la Conferencia Ministerial "San Joséx". El encuen
tro, en esta ocasión, pretendió tener carácter extraordinario. Se
trataba de celebrar el décimo aniversario de la primera Conferen
cia de San José, celebrada en 1984 en la capital de Costa Rica, yde hacer balance de los diez años de intenso diálogo político y de
cooperación económica que se abrieron con esta reunión. Entre
San José y Atenas, sin embargo, mucho ha cambiado. El escenario
internacional ha experimentado una profunda mutación, y los
acontecimientos y condicionantes que hicieron posible el diálogo
Ponencia presentada en la Conferencia "Central Amcrica in a New WorldContext", organizada por el Catholic lnstitute far lnternational Relations (CIIR)
en Londres y Bruselas, del13 al1 S de enero de 1995. Parte de este trabajo fuepresentado en una versión anterior en Sanahuja 1995.
Investigador del Centro de Investigación para la Paz (C1P) de Madrid. El Autoragradece las aportaciones de losé Angel Soti110. Las opiniones aquí expresadas,no obstante, reflejan sólo los punto, de vista del autor.
1 1 7
de San José a principios de los ochenta ya no existen. El final dela guerra fría ha devaluado irreversiblemente la importancia estratégica de América Central y los conflictos de la región, antesenmarcados en la confrontación Este-Oeste, ahora son percibidos
por las grandes potencias como simples "problemas locales". El
cese de las hostilidades y los procesos de democratización, porotra parte, han llevado a la región a una situación de aparente"normalidad" con la que parecen perder vigencia lasmotivacionesiniciales del diálogo. El interés mutuo para la cooperación, en
consecuencia, se reduce. y sobre todo, en el mundo de la posgue
rra fría los distintos actores están modificando profundamente sus
percepciones, estrategias y prioridades.A principios de los ochenta, Centroamérica buscó en Europa
un contrapeso a la presión de Estados Unidos, cuya escaladamilitar en la región podía tener consecuencias desastrosas. yEuropa Occidental buscó en la pacificación de Centroamérica unalivio a la tensión Este-Oeste,cuya escalada tendría consecuencias
directas en su propio territorio. Una década después, tras habercaído el muro de Berlín, Centroamérica vuelve a mirar hacia
Estados Unidos y el Tratado de Libre Comercio (He) en búsqueda
de las oportunidades de comercio que la propia Unión Europeale niega; y la Unión Europea, por su parte, torna su mirada haciael Mediterráneo y el Este de Europa, áreas donde coinciden sus
preocupaciones de estabi Iidad y seguridad y sus perspectivas de
expansión económica, y hacia otras áreasdel mundo en desarrollocon mayor potencial como mercados, como el MEReOSUR. Las
motivaciones comunes para la relación entre la Unión Europea y
Centroamérica, en consecuencia, se están reduciendo. Quizás por
ello, el décimo aniversario del proceso de SanJosé ha despertado
poco entusiasmo, y la deslucida Conferencia "San José x" deAtenas apenas tuvo relevancia política, emitiendo un comunicado
de tono rutinario y pasando casi desapercibida para los medios de
comunicación.Sin embargo, la "normalización" de Centroamérica es sólo
aparente. La paz, la democracia y el desarrollo -los tres objetivos
del diálogo de San José- distan de ser realidades asentadas en laregión. Las lógicas de exclusión política siguen estando vigentes
118
en distintos países y órdenes de la sociedad. Y en el plano
económico y social, la pobreza y la desigualdad siguen presentes
e incluso parecen agravarse por efecto de las políticas de ajuste y
liberalización que se están aplicando en la región, las cuales
descuidan la dimensión social y ambiental del desarrollo. En 1984la Comunidad Europea y América Central adoptaron un compromiso mutuo en torno a esos tres objetivos interrelacionados. Diez
años después, a pesar de los innegables avances registrados, quedauna gran tarea por hacer, y la Unión Europea debe seguir conce
diendo una atención preferente para Centroamérica, ahora en el
marco de la nueva Política Exterior y de Seguridad Común (PEse)
prevista en el Tratado de Maastricht. A pesar de su menor impor
tancia estratégica, en esta pequeña región -corno en otras áreasdel mundo en desarrollo- está en juego buena parte de la credibi
lidad de dicha política exterior y de la propia Unión Europea como
actor emergente de las relaciones internacionales de este fin desiglo y como entidad política, diferente a sus Estados miembros.
Como se argumenta en esta comunicación, la Unión Europea debe
seguir manteniendo su atención hacia la región y, además, rede
finir las modalidades de su política de cooperación y ayuda a fin
de que ésta sea coherente con los objetivos declarados de su
política. La Unión Europea no debe, no puede ignorarestedesafío.
DI SAN JOSÉ A ATENAS: DIEZ AÑOS DE
COOPERACiÓN DE LA UNiÓN EUROPEA
CON AMÉRICA CENTRAL
Las motivaciones del diálogo
en los años ochenta
¿Cuáles fueron, hace diez años, las motivaciones para el
acercamiento de ambas regiones? A principios de los años ochenta
América Central se encontraba sumida en una crisis generalizada.
119
A los conflictos en El Salvador y Guatemala y la acción de la contra
en Costa Rica, Honduras y Nicaragua se les sumaba la amenazade intervención militar por parte de Estados Unidos. Como señaló
Fernando Morán, entonces Ministro español de Asuntos Exterio
res, tal intervención podría tener graves consecuencias para Euro
pa en el marco de la "segunda guerra fría" y amenazar los intereses
occidentales. La Comunidad consideró que la lógica uni lateral de
confrontación de la administración Reagan, al internacionalizar elconflicto en el esquema Este-Oeste, podía aumentar la tensión en
Europa, comprometer el despliegue norteamericano en el viejo
continente -del cual dependía en gran medida su seguridad- y ser
una amenaza a la paz, la estabi lidad y la seguridad global.' En estaperspectiva, la estabilidad de Centroamérica sería condición ne
cesaria para la resolución de los conflictos en el marco regional,
al margen de la dinámica de bloques. La Comunidad y sus
miembros -particularmente España-, rompiendo una tradición de
desinterés mutuo, se van a involucrar activamente en la región,apoyando el proceso de paz y adoptando una posición autónoma
ya veces contraria a la norteamericana, hasta el punto de que en
1984 el Departamento de Estado "desaconsejó" abiertamente lacelebración de "San José I". Este "enfoque europeo" -expresión
del consenso de socialdemócratas, liberales y democristianos, y
sectores sociales solidarios con la revolución sandinista y con los
movimientos guerrilleros- partió de una percepción de los proble
mas de la región basada en causas internas como la falta de
democracia y las injusticias sociales. Esta visión se contrapuso a
la visión geopolítica dominante en la administración norteameri
cana, que atribuía los conflictos, básicamente, al "expansionismo
cubano-soviético". Para Centroamérica, la mediación europea
podría representar un cierto "contrapeso" a la influencia norteamericana, atemperando la escalada del conflicto. El acercamiento
a Europa formó así parte de una estrategia de "diversificación de
la dependencia" que permitiría aumentar los márgenes de autonomía de su acci ón exterior y abri r espacios para una paz negociada
1 . Morán 191>.'>.
120
en el marco regional, conforme al proceso iniciado en Contadora
y continuado por Esquipulas."
El diálogo de San jasé: un encuentro político
y un desencuentro económico
Con base en estos objetivos comunes y valores compartidos,
desde "SanJosé 1" en 1984 el diálogo político ha estado dominado
por el consenso. Los procesos de Contadora y de Esquipulas se
han beneficiado del apoyo europeo y de los espacios de acción
que éste ha abierto, y han sido el principal contenido de lasreuniones junto con los procesos de democratización y el respeto
de los derechos humanos. La primera etapa del diálogo -entre San
José I (1984) y San José 111 (1987)- se subordinará al proceso de
Contadora, hasta el punto de que en 1986, en pleno impasse desu Acta Final, no se celebró la reunión. En esta fase, además, se
institucionalizó el diálogo y se firmó el primer Acuerdo de Cooperación. A partir de la firma del Plan de Paz de Esquipulas el
diálogo entró en una fase mucho más activa -de San José IV (1988)a San José VI (1990)- Y la ayuda comunitaria, impulsada por la
entrada en vigor del Acuerdo de Cooperación, se orientó a apoyarel proceso de Esquipulas, en particular financiando parte del "Plan
de Emergencia" diseñado por los gobiernos centroamericanos yNaciones Unidas, sobre todo en lo referido a la reinserción de los
refugiados y desplazados. A tenor de los resultados del Plan de
paz de Esquipulas, cabe afirmar que es en el ámbito político en el
que el diálogo ha cosechado sus mejores frutos, y es necesario
valorar positivamente el apoyo comunitario a todo este proceso,haciendo posibles los Acuerdos de Paz y evitando un conflicto
generalizado en la región.En el ámbito económico, sin embargo, las expectativas eran
claramente asimétricas. Centroarnérica demandó la apertura del
2. Una discusión más amplia de los intereses mutuos se encuentra en Sanahuja1994, p. 142 Ysgtes.
1 21
protegido mercado comunitario a sus productos tradicionales,
especialmente al café y al banano, junto con un sistema deestabilización de precios de exportación similar al concedido a
sus ex-colonias en África, el Caribe y el Pacífico ("países ACP") pormedio del Convenio de Lomé -el "Stabex"-. También solicitó la
reducción de su deuda externa con Europa, y grandes sumas de
ayuda, a modo de un "mini-plan Marshall" para la región. LaComunidad, sin embargo, desatendió estas demandas y las man
tuvo al margen del diálogo de San José, remitiéndolas a forosmultilaterales como el "Club de París" o el GATT, y sólo ofreció un
Acuerdo de Cooperación no preferencial, sin concesiones comer
ciales ni grandes montos de ayuda. En suma, ello mostró que laComunidad no tenía la intención de alterar su "pirámide" de
preferencias hacia el mundo en desarrollo, en la que América
Latina ha ocupado junto con Asia el nivel más bajo.
La respuesta europea en este campo ha sido contradictoria ydesalentadora, y ha debilitado la credibilidad y eficacia a largo
plazo del diálogo político. En un primer momento, vinculó larecuperación del crecimiento a la reactivación del comercio intrarregional dentro del Mercado Común Centroamericano (MCCA). A
parti r de 1990, en un significativo vi raje, la Com unidad se ha
sumado al denominado "Consenso de Washington" y ha insistido
en que la reactivación económica del istmo dependería sobre todo
de los mercados externos. En consecuencia, la Comunidad ha
apoyado la apertura económica y la diversificación de las exportaciones centroamericanas hacia productos no "tradicionales",
pero sin embargo ha mantenido en lo esencial su proteccionismo.
Las medidas adoptadas en el marco de la cooperación para un
"mejor uso" del Sistema de Preferencias Generalizadas (sPG), y lasconcesiones otorgadas en 1992 a productos no tradicionales han
tenido efectos escasos y en todo caso no resisten la comparación
con las más amplias preferencias otorgadas por Estados Unidos en1984 en el marco de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (Icc).
Además, se estima que las pérdidas comerciales provocadas porlas nuevas barreras comerciales, consecuencia de la formación del
Mercado Único Europeo (MUE), serán superiores a la ayuda con-
122
cedida por la Comisión Europea, al establecerse nuevas barreras
a productos como el banano.'
En suma, la Comunidad sólo ofreció el tradicional modelo de
cooperación de ayuda sin comercio (a id, not trade) frente al
"comercio y ayuda" (trade and aid) concedido a los "países ACP"
o el "comercio, no ayuda" (trade, not aid) tradicionalmente de
mandado por los países en desarrollo.
Luces y sombras de la ayuda al desarrollo
En ausencia de concesiones comerciales y de soluciones para
la deuda, la ayuda al desarrollo ha sido casi el único medio
utilizado para dar un respaldo económico real al diálogo político
y apoyar de forma efectiva los procesos de paz y democratización.
En este contexto, ¿qué valoración merece -en cantidad y calidad
la ayuda comunitaria de las primeras fasesdel diálogo? El balance
arroja luces y sombras. Entre los aspectos positivos hay que
destacar su rápido aumento, su subordinación al proceso de paz
ya necesidades sociales perentorias, como la pobreza rural o los
refugiados, y la activa participación de Organizaciones no Guber
namentales (ONG) en su ejecución. Tanto la ayuda otorgada por la
Comisión como la concedida por los Estados miembros de forma
bilateral se triplicó entre 1985 y 1990, alcanzando un valor
acumulado de unos 3.000 millones de dólares, un tercio de loscuales fueron desembolsos de la Comisión." Con ello la Comuni
dad y sus Estados miembros, tomados en conjunto, se convirtieron
en el segundo donante de la región, sólo por detrás de Estados
Unidos, que otorgó más de 8.000 millones de dólares entre 1984
y 1990. Aunque la ayuda comunitaria fue menor, ha estado menos
subordinada a objetivos de seguridad nacional o a imponer pro
gramas recesivos de ajuste estructural -que han aumentado la
3. Hansen 1994, p. 47.
4. Una amplia información sobre los montos de la ayuda comunitaria y losproyectos ejecutados se encuentra en IRELA 1994.
123
pobreza y la desigualdad-, como sí ocurrió con la ayuda norteamericana. Basada en el diálogo y la negociación en un marcoregional, la ayuda comunitaria también se ha distanciado delunilateralismo y la fuerte condicionalidad de Estados Unidos, y no
excluyó a Nicaragua, que hasta 1990 fue el principal receptor de
ayuda europea. Por estas razones, se ha percibido la ayuda
comunitaria como más "desinteresada" y acorde con las necesidades de la región.
Sin embargo, muchos programas se han caracterizado por suenfoque tradicional y limitado, los diagnósticos no siempre hansido los adecuados y la implementación en ocasiones ha sidodeficiente. A pesar del discurso sobre las causas estructurales del
conflicto, la cooperación europea no ha prestado un apoyo significativo a las reformas estructurales necesarias en el istmo, tales
como la reforma agraria o tributaria. Por el contrario, la mayorparte de la ayuda durante los años ochenta ha sido asistenciatécnica y ayuda alimentaria, cuya contribución real para el desa
rrollo es dudosa. Los problemas de diagnóstico e implementaciónhan ocasionado que algunos programas comunitarios no hayan
obtenido los resultados esperados y puedan ser considerados unfracaso. Es el caso de algunos programas de fomento de lascooperativas o de "desarrollo rural integrado" ajenos a los problemas de fondo -la injusta tenencia de la tierra o la falta de acceso
al crédito de los más pobres-o en los que las instituciones localeseran incapaces de absorber la "lluvia de ECUS" comunitaria. Y por
último, la Comunidad Europea no ha podido aprovechar plenamente el potencial de su cooperación debido a la descoordinación
entre la ayuda comunitaria y la ayuda bilateral de sus miembros."
5. Un estudio detallado de estas cuestiones se encuentra en Ruben y van Oord1992.
124
EL N UEVO ESCENARIO INTERNACIONAL
Y EL DIÁLOGO DE SAN JOSÉ
El año 1990 representa un punto de inflexión en el diálogo.La sexta reunión ministerial fue celebrada en un contexto súbita yradicalmente transformado, debido a los cambios en Europa y lalIRSS. Centroamérica también presentaba una fisonomía muy distinta. En Nicaragua se logró el cese el fuego y la desmovilización
de la "contra", y las elecciones de febrero de 1990 dieron el triunfoa una coalición opositora. Comenzaron de nuevo las negociaciones de paz entre el Gobierno y la guerrilla salvadoreña, trasponerse de manifiesto, con la ofensiva del FMLN de finales de 1989,que no era posible la victoria militar para ninguna de las partes.
Las elecciones en El Salvador, Honduras y Costa Rica llevaron alpoder a partidos situados a la derecha del espectro político ysituaron en los ministerios económicos a una nueva ola de tecnó
cratas neoliberales. Ello, unido a la ausencia de los sandinistas,permitirá alcanzar fácilmente el consenso en las instancias de
concertación regional. Centroamérica asistió además al anunciode la "Iniciativa para las Américas" y al proceso de formación delMercado Único Europeo (MUE), que planteó un nuevo escenario
para las relaciones exteriores y las economías de la región. Enjuniode 1990, en parte como reacción frente a estos acontecimientos,
fue aprobado el Plan de Acción Económica en Centroamérica(PAFCA) en la "Cumbre" presidencial de Antigua Guatemala, quereactivó el proceso de integración regional sobre nuevas bases.
Las Conferencias de San José entre 1990 y 1994:¿Diálogo o distanciamiento?
Entre San José VI y San José x la agenda política destinó una
gran atención a Nicaragua, alentando la desmovilización de la"contra" y la transición pacífica. Posteriormente, la atención se ha
concentrado en El Salvador y Guatemala, tanto en lo referido al
125
proceso de paz como a la situación de los derechos humanos, estoúltimo debido a que esta cuestión se ha convertido en uno de losfundamentos de la cooperación de la Unión Europea. En este
contexto, hay que resaltar la positiva contribución del "ProgramaPlurianual para la Promoción de los Derechos Humanos en Amé
rica Central" creado en San José VII (1992) Y el acompañamientoy financiación de los procesos electorales de la región, que han
sido respaldados por una línea presupuestaria específica creadaen 1990 a instancias del Parlamento Europeo.
En la agenda económica destaca la aprobación del "sistema
regional de pagos" solicitado por los centroamericanos en SanJoséV (San Pedro Sula, 1989) y de un fondo especial destinado a los
dos países deficitarios crónicos en el comercio regional, Hondurasy Nicaragua. Los fondos aprobados para estos proyectos -120millones de ECUS- representaron por sí sólo más del 10% de toda
la ayuda comunitaria del período 1980-1994, lo que muestra suimportancia. Se esperaba que el sistema tuviera como resultadoun incremento del PIS regional de un 1%, y del comercio intrarre
gional de un 25%. Sin embargo, este programa apenas estuvo
vigente un año. En San José VIII (Lisboa 1992) se constataba que
era "innecesario" ante los avances registrados en la convertibilidad
de las monedas, y los recursos fueron transferidos al FOEXCA y el
FEPEX, dos fondos para aumentar la capacidad exportadora.La Comunidad Europea condicionó este proyecto a la libera
lización del comercio intrarregional. Por primera vez en el diálogo
se introducían cláusulas de condicionalidad económica, lo quepuso de manifiesto que se desplazó la atención hacia las cuestio
nes macroeconómicas y la promoción de exportaciones. A partir
de este momento la Comunidad alentará las políticas de liberalización y apertura, que irán conformando un nuevo modelo de
desarrollo "hacia afuera" afín a los planteamientos del llamado
"Consenso de Washington". La preocupación por el mercado
interno, el desarrollo rural, la seguridad alimentaria y las necesidades básicas, que habían sido el núcleo de la política de coope
ración en años anteriores, irán quedando atrás. Con esta lógica,
a fin de promocionar las exportaciones de productos no tradicionales, la Comunidad cedió a las demandas de apertura de la
126
región y otorgó en 1992 preferencias arancelarias extraordina
rias a una serie de productos, en un esquema similar al conce
dido a los países andinos en el marco de la lucha contra el
narcotrañco." A pesar de estas medidas de carácter excepcio
nal, la Comunidad siguió dejando fuera del diálogo la delicada
cuestión del acceso al mercado europeo, desviando al GATT lasdemandas centroamericanas.
SanJoséIX (San Salvador, 1993) mostró que el consenso sobre
muchos puntos de la agenda aún persistía, hasta el punto de ser
posible la firma de un nuevo Acuerdo de Cooperación "de tercerageneración" que sustituyó al de 1985. El Acuerdo incluye la
llamada "c1áusu la democrática" de la cooperación, por la que éstase condiciona al cumplimiento de una serie de "mínimos" en
cuanto a libertades y garantías y al respeto de los derechos
humanos, y una "cláusula evolutiva". La reunión, no obstante,
estuvo dominada por un agrio enfrentamiento en torno a lacuestión de los derechos humanos? y las relaciones comerciales.
Al completarse el Mercado Único Europeo en diciembre de1992, el Consejo de Ministros de Agricultura de la Comunidad
anunció el nuevo régimen comercial del banano, basado en cuotas
y aranceles, y de carácter restrictivo hacia los exportadores de laregión. Este régimen incumplía el compromiso europeo de buscar
una "solución equilibrada" que respetara los intereses centroame
ricanos, expresados en las anteriores reuniones de San José y,
como señalaron los centroamericanos, contravenía la cláusula de
"Nación más Favorecida" (NMF) que ambas regiones se otorgaron
en el Acuerdo de Cooperación de 1985, así como las normas del
GATT relativas a uniones aduaneras y zonas de libre comercio. Por
primera vez en los diez años del diálogo de San José el Comuni-
6. Reglamento del Consejo 3900/91 del 16 de diciembre de 1991.
7. Los ministros europeos, en línea con la política comunitaria de vincular lacooperación con la democratización y los derechos humanos, intentaronincluir una declaración sobre la "Comisión de la Verdad" que fue vetada porel representante salvadoreño, argumentando que SP trataba de una inaceptableintromisión en los asuntos internos de su país. Finalmente, lo, ministro'>europeos emitieron una declaración aparte del Comunicado Conjunto, instando a acatar sus recomendaciones.
127
cado conjunto, a pesar del pulcro lenguaje diplomático, constataba el desacuerdo y mostraba que las relaciones atravesaban uno
de sus momentos más bajos. En última instancia, el conflictomostraba la contradicción entre el discurso liberalizador y las
políticas de apertura impulsadas por la Comunidad Europea -junto
con otros países desarrollados y los organismos financieros inter
nacionales- y el proteccionismo que se aplica en la práctica.Entre San José VI (Dublín, 1990) y San José x (Atenas, 1994),
en definitiva, el diálogo ha entrado en una etapa de transición y
cambio. La pregunta clave de este período -¿Cuál es el futuro del
diálogo de San José?- aún no esta resuelta. El nuevo escenario
internacional y regional ha modificado sustancialmente las priori
dades y las estrategias de los dos interlocutores del diálogo, y está
obligando a redefinir los supuestos sobre los que éste se habíabasado. A la postre, lo que se va a plantear es su propia razón de
ser, exigiendo redefinir el marco global de relación entre ambasregiones y planteando nuevas exigencias para la cooperación al
desarrollo. El hecho de que los conflictos armados vayan dando
paso a las necesidades de la reconstrucción y la recuperación
económica han rebajado el perfil del diálogo político y han hecho
más perentorias las necesidades del desarrollo. Las modalidades
de cooperación han experimentado una importante reorientación,
dando más importancia a los mecanismos de mercado y la aplica
ción de políticas de ajuste estructural. Por otra parte, la inconsis
tencia y las contradicciones de la política comercial de la
Comunidad Europea se han hecho más visibles debido a la
formación del MUE, llevando entre 1992 y 1994 al estallido de la
"guerra del banano". Este conflicto comercial mostró cuán aleja
dos y divergentes son los intereses económicos de ambas regiones
en el contexto de los años noventa, dominado por la globalizacióny la regionalización de las economías.
128
Las prioridades de la acción exterior
de la Unión Europea y de Centroamérica
en el nuevo escenario internacional
La formación de grandes áreas comerciales, la competenciaeconómica en los mercados mundiales y la búsqueda del lideraz
go tecnológico, antes que la pertenencia a un sistema de alianzasestratégicas, parecen ser las principales dinámicas a las que se
subordina la acción de los Estados en el escenario internacional
de la posguerra fría. Para los países del Sur, el nuevo contextomundial plantea en primer lugar el desafío de la inserción interna
cional, ante el riesgo de ser marginados de los grandes flujos delcomercio, las inversiones y el intercambio tecnológico. Ello está
llevando a América Central a redefinir sus estrategias de inserción
internacional, los objetivos de su política exterior y su percepción
del papel que juegan otros actores internacionales, y todo elloinfluye, como indicamos, en el presente y el futuro del diálogo de
San José y de la ayuda comunitaria al desarrollo en la región,
planteando nuevas exigencias.El desafío de la inserción internacional, para América Central,
se ha planteado en función de acontecimientos externos como la
formación del Mercado Único Europeo y, sobre todo, la Iniciativa
Bush para las Américas y la conformación del Tratado de LibreComercio (HC) con México. Desde 1990, ante estos "catalizadores
externos", Centroamérica relanzó su integración regional en un
proceso que comporta simultáneamente integración, liberalización comercial e intensificación de los vínculos comerciales con
el exterior. Eneste contexto hay que situar la formación del Sistema
de Integración Centroamericana (SICA), en vigor desde enero de
1993, el Acuerdo-marco de liberalización comercial con Méxicode agosto de 1992, y el Acuerdo de Libre Comercio de AméricaCentral con el "Grupo de los Tres" (México, Colombia y Venezue
la). En este sentido, Centroamérica percibe que Estados Unidos esun socio comercial más ventajoso que la Unión Europea, en la
perspectiva del libre comercio hemisférico -no hay más queobservar la estructura del comercio exterior de la región- a pesar
129
de los costes políticos que supone aumentar la dependencia con
este país." Centroamérica no percibe hoy, en la relación con la
Unión Europea las mismas ventajas que antaño. Aumentar los
márgenes de autonomía regional para negociar en mejores térmi
nos con el ne, por ejemplo, depende del propio proceso de
integración más que de una relación privilegiada con la Unión
Europea, que en cualquier caso es una posibilidad lejana. Y el
final de los conflictos armados hace irrelevante la función de
mediación que en los ochenta jugó la Comunidad Europea. En
términos de costes y beneficios, por último, la modesta ayuda al
desarrollo proporcionada por la Comisión no compensa las pérdi
das ocasionadas por el MUE en términos económicos, ni es tan
importante una vez que se ha recuperado el crecimiento econó
mico y han mejorado los equilibrios macroeconómicos de muchos
países de la región. En términos políticos, la ayuda tampoco
compensaría la fiscalización europea de delicados "asuntos inter
nos" centroamericanos, la cual se produce en el marco del diálogo
de San José.
Por su parte, la Unión Europea, una vez roto el corsé del
bipolarismo, se ha concentrado en relanzar su proceso de integra
ción, incorporar nuevos socios y redefinir sus relaciones exterio
res. El Tratado de Maastricht de febrero de 1992, la terminación
del Mercado Único en enero de 1993, y la ampliación de la Unión
"a quince" en enero de 1995, son muestra de que los cambios en
el Este de Europa están obligando a la Comunidad a redefinir
aceleradamente su identidad. Es un proceso de transición -la
unión monetaria ha de culminarse, y una nueva Conferencia
intergubernamental está prevista para 1996- que comportará ne
cesariamente una profunda reforma institucional para garantizar
la gobernabilidad del proceso y la eficacia de los órganos comu
nitarios. En el plano externo se está prestando más atención al
Este de Europa, los Balcanes, El Mediterráneo, áreas cuya estabi li
dad es necesaria para poder desarrollar adecuadamente su propio
proceso de integración. En el incipiente desarrollo de la política
exterior com un itaria, por ello, estasáreasvan adquiriendo un lugar
8. Sutton 1993, p. 33.
130
preferente en la escala de prioridades. La naciente Unión Europea,en definitiva, se mira más a sí misma y destina su atención exterior
a su propia ampliación y su entorno inmediato en el Este y el
Mediterráneo.
En lo que se refiere a Centroamérica, la Unión Europea parecepercibir que su papel en la región de nuevo es secundario, que es
Estados Unidos el que debe ejercer su liderazgo e influencia en
Centroarnérica y que el destino de la región está vinculado al
"Gran Area" económica del Norte del continente." Además, pare
ce existir cada vez mayor coincidencia entre las percepciones de
la Unión Europea y de la administración norteamericana respecto
a la situación y perspectivas de la región, en lo referido tanto a lacuestión de la democracia como a las estrategias de desarrollo
económico y social. La intervención europea como "contrapeso",
a diferencia de los años ochenta, ya no se considera necesaria.
Otros países de la región, por otra parte, parecen tener un mayorinterés para la Unión Europea. Algunos, como Colombia, Bolivia
o Perú, por su papel en la "cadena" del narcotráfico. Otros, comolos países del M~KCOSUR, México o Chile, por sus potencialidades
económicas. La recuperación económica y la estabilidad alcanzada por estos países ha reactivado los intercambios comerciales yel interés de los inversores europeos. Como ha señalado Manuel
Marín, Vicepresidente de la Comisión y responsable de las rela
ciones con América Latina, los países del MERCOSUR, para los que
la Unión Europea es el primer inversor y socio comercial, fueron
entre 1990 y 1992 la región del mundo en la que las exportaciones
comunitarias crecieron más rápido. La llamada "Propuesta Marín"de octubre de 1994 pretende, precisamente, establecer acuerdos
comerciales con este área que, en el caso de consolidarse la Unión
Aduanera prevista por MERCOSUR para 1995, pudieran llegar al
libre comercio entre ambas agrupaciones económicas."
'J. A,í lo ha señalado Pierre-Henri Laurent en 'u conlribución ,,1volumen de Ray1992, p.162.
1O. Marín 1994.
1 31
La cooperación al desarrollo:"desvío" de ayuda y cambio depolíticas y prioridades
¿Ha llevado la renovada atención al Este y el Mediterráneo,como temían los centroamericanos, a la reducción de la ayuda
para la región? Entre 1990 y 1994 la ayuda ha seguido aumentadohasta casi duplicarse, y Centroamérica ha llegado a ser la región
del mundo en desarrollo que más ayuda comunitaria recibe, entérminos per cápita. Sin embargo, las cifras son aún modestas entérminos absolutos y no resisten la comparación con las que desde
1989 se están destinando al Este de Europa y, en el terreno de laayuda humanitaria y de emergencia, a Bosnia-Herzegovina o los
territorios de la antigua URSS. Al tiempo, la ayuda bilateral de losestados miembros destinada a América Latina, incluyendo lacanalizada a través de ONG, está experimentando fuertes recortes.Ello permite afirmar, aunque a primera vista sea una paradoja, quea pesar del aumento de la cooperación comunitaria hacia Latinoa
mérica, esta región se ha visto perjudicada por un "desvío" deatención y ayuda hacia el Este y el Mediterráneo." La ayuda
propiamente comunitaria -la otorgada por la Comisión concargo al presupuesto de la Comunidad- adquiere así carácter de
política "de sustitución" frente a la ayuda bilateral de los Estadosmiembros.
Desde 1990, también se ha abierto un proceso de cambioacelerado en cuanto a la política comunitaria de cooperación, queha producido notables cambios en estrategia e instrumentos de la
cooperación hacia América Latina." En mayo de 1989 la Comisión presentó un informe decenal sobre 13 años de cooperacióncon América Latina y Asia, el cual destacó las limitaciones de laayuda otorgada de forma anual y la necesidad de potenciar los
programas regionales y laasistencia vinculada a la reforma políticay el ajuste estructural, abandonando un enfoque basado sólo en
11. Ver Hansen 1994, p. 8.
12. Ver Arenal 1993, p. 241.
132
la "ayuda por proyectos". A partir de este informe de la Comisión,
el Parlamento Europeo planteó la necesidad de formular progra
mas plurianuales e incluir nuevos ámbitos de cooperación, como
el medio ambiente, el papel de la mujer, la economía informal o
el desarrollo urbano, sustituyendo el Reglamento vigente, sin
modificar desde 1981.13
En 1990 se definían las primeras "Orientaciones Generales"
plurianuales para la cooperación con América Latina y Asia,
cu briendo el período 1991-1995.14
Estas orientacion es repre
sentaban un intento de actualizar los mecanismos de cooperación
a las nuevas realidades, y de integrar en un conjunto ordenado y
coherente las nuevas líneas de cooperación que se instauraron en
los años anteriores. La cooperación, para ello, se ordenó alrededor
de dos ejes de acción, denominados "cooperación económica" y
"ayuda al desarrollo". La cooperación económica promueve la
creación de un entorno institucional favorable al crecimiento
económico en general, y a las inversiones europeas y el comercio
recíproco en particular, sobre la base del "interés mutuo", de forma
también recíproca, en función de condiciones de mercado, y
priorizando los países relativamente más avanzados y con un
potencial de crecimiento más rápido. La "ayuda al desarrollo"
sigue orientándose a los países más pobres y a la población más
desfavorecida mediante mecanismos de asistencia financiera y
técn ica. Como ha señalado MacDonald, a pesar de las intenciones
de la Comunidad este modelo de cooperación de "doble vía" no
ha logrado establecer una estrategia coherente de cooperación,
que integre la dimensión macroeconómica o "estructural" y la
"humana"," e implica un tratamiento diferenciado según países.
Ello puede dar origen a una práctica contradictoria o por lo menos
incoherente, a efectos del desarrollo social. Por un lado, se
1:\. El Reglamento del Consejo (CEE) 442/81 del l 7 de febrero de 1981 sobre ayudafinanciera y técnica a los países en vías de desarrollo de América Latina/Asia(DOCE nOL48 del 21 de febrero de 1981), ha sido sustituido por el Reglamentodel Consejo (CEE) 443/92 del 25 de febrero de 1992 sobre esta misma rn.itori.i(DOCE nO L52 del 27 de febrero de 1992).
14. Comisión 1990.
15. MacDonald 1992, p. 32.
133
incentivan programas de ajuste pretendidamente favorables alcrecimiento pero que afectan negativamente el empleo y la rentade los sectores populares, aumentando la pobreza. Por otro lado,se presta asistencia para paliar los efectos sociales de estos programas mediante acciones compensatorias -corno es el apoyo a los
Fondos de Inversión Social- cediendo además el espacio de lacooperación en materia social a las ONG.
Sin embargo, el acontecimiento más importante ha sido la
incorporación de la política de desarrollo al conjunto de las
"políticas comunitarias" mediante el Tratado de la Unión Europea,firmado en Maastricht. Según el Tratado, los objetivos de la nuevapolítica son el desarrollo de los países del Sur y particularmente
de los más desfavorecidos, la inserción de los paísesen desarrolloen la economía mundial y la lucha contra la pobreza. La democracia y el respeto a los derechos humanos se convierten -con la
fuerza jurídica que impone el Tratado- en fundamento expreso dela cooperación comunitaria, a través de la llamada "CláusulaDemocrática" de los acuerdos de cooperación, 16 y se establece la
necesidad de coordinar laspolíticas de cooperación de los Estados
miembros con las comunitarias, y también que estas últimas secoordinen con la nueva Política Exterior y de Seguridad Común(PESC). La política de desarrollo y susobjetivos, sin embargo, tienen
poca credibilidad debido a las contradicciones que en la prácticaexisten con la vieja política comercial común. El "desarrollo del
Sur" y su "plena inserción en la economía mundial", como hailustrado América Central, son objetivos difíciles de alcanzar en
un mercado mundial aún dominado por el proteccionismo, delque tanto uso ha hecho la Comunidad Europea.'?
ElTratado de la Unión establece un marco jurídico de carácter
general, que para traducirse a acciones precisa de nuevas fórmulasy estrategias. En mayo de 1992 la Comisión presentó al Consejoy al Parlamento una comunicación titulada La política de coope-
16. La vinculación de la ayuda a la observancia de los derechos humanos fueplanteada en 1991 por la Comisión, y el Consejo de Ministros aprobó lacorrespondiente resolución en noviembre de 1991. Ver Comisión 1991.
1 7. Para una discusión más extensa de la política de cooperación del Tratado dela Unión ver Sotillo 1994, p. 65.
134
ración al desarrollo en el horizonte del año 2000. Aplicación delTratado de Maastricht, a fin de dotar de contenido concreto a lanueva Política de Desarrollo." En el documento se insiste en lasestrategias económicas que constituyen la actual "ortodoxia" en
materia de desarrollo, particularmente en lo referido a las políticasde ajuste y liberalización, en la importancia de la competitividady los mercados externos, y en la responsabilidad de las "fallas delGobierno" en el fracaso de las políticas de desarrollo de épocaspasadas, planteando la reforma del Estado como tarea prioritaria.
Se insiste en que la apertura al exterior es el principal motor dedesarrollo para los países del Sur, pero sin embargo la asistenciafinanciera y técnica (AFT) va a seguir siendo el principal instrumento de la cooperación comunitaria. Es decir, persiste el modelo de"ayuda sin comercio", aunque sediversifiquen los mecanismos de
asistencia. Esta contradicción fue resaltada enérgicamente por laComisión de Cooperación al Desarrollo del Parlamento Europeoen su informe de 1991.'9
No cabe esperar, en consecuencia, concesiones comercialessignificativas en beneficio de los países en desarrollo a los queafecta esta política -los países de Lomé están al margen de ella y
se rigen por otras disposiciones del Tratado- y que no son prioritarios en la política exterior de la Unión, como es el caso deCentroamérica. y si estas concesiones se producen, no van a tenercarácter unilateral, estando por el contrario basadas en una lógicade reciprocidad e "interés mutuo", y dentro de esquemas multila
terales más que bi laterales, en consonancia con el renovadocompromiso de la Unión Europea con la Organización Mundialde Comercio (OMC), sucesora del GATT.
Las ONG europeas, representadas en el Com ité de En lace,
también se han referido a la contradicción entre la política comercial y de desarrollo en su crítica al documento Horizonte 2000.Pero este aspecto no es el único que estas organizaciones han
cuestionado. Las ONG señalan oportunamente que cuestionesvitales en una estrategia de desarrollo, como es el problema de la
18. Para la aplicación a Centroamérica de esta política, ver Anacoreta 1993.
19. Comille of Development Cooperation, European Parliament 1993.
135
deuda externa, están ausentes, y existe una desmedida confianzaen las virtudes del mercado para garantizar el crecimiento y laequidad. Laayuda al desarrollo, por otra parte, esconsiderada másun mecanismo de presión para imponer condiciones políticas yeconómicas a los países del Sur, en función de la nueva Política
Exterior y de Seguridad Común, que un instrumento subordinadoal objetivo de reducir la pobreza y dotar de contenido económicoy social a la democracia. En suma, pareciera que conforme laUnión Europea va asumiendo mayores responsabilidades en elescenario internacional, su cooperación va quedando subordinada a las duras exigencias de una política exterior de gran potenciay a la rígida ortodoxia del mercado, dejando el concepto desolidaridad -uno de los fundamentos de la cooperación comunitaria en el pasado- en segundo plano. En suma, Horizonte 2000es un "paso atrás"."
MÁS ALLÁ DEL DIÁLOGO DE SAN JOSÉ:N UEVAS FORMAS DE COOPERACiÓN DE LAUNiÓN EUROPEA Y AMÉRICA CENTRAL
El incierto futuro del diálogo de SanJosé
¿Puede continuar la cooperación comunitaria sobre las mismas bases y con los mismos objetivos con los que fue iniciada en
1984? Las últimas reuniones ministeriales (San José IX, San Salvador 1993, y "San José x", Atenas 1994) muestran que el diálogopolítico, al avanzar el proceso de paz y la democratización -sinque ello suponga que la paz y la democracia sean plenas-, pierderelevancia. En cuanto a los aspectos económicos, la ausencia desoluciones satisfactorias para la "guerra del banano" no es sino un
símbolo de unas relaciones comerciales que convierten a ambaspartes en rivales más que en socios. La continuidad e incluso la
20. Liaison Commille, 1992.
136
inercia, en este sentido, pueden ser las principales características
de las relaciones en los próximos años, de forma que éste apenaspueda influir en el desarrollo económico y social del istmo, y en
su consolidación democrática. En esta perspectiva poco optimista,
su perfil puede ser mucho más bajo, limitándose a la simplegestión de una cooperación al desarrollo "clásica" y limitada, algo
para lo que ya no es necesario un diálogo político de alto nivel.En este contexto deben interpretarse las propuestas que han sidoformuladas por algunos Estados miembros de reducir el perfil
político del diálogo y celebrar las reuniones sólo cada dos años.
El décimo aniversario de "San José 1", sin embargo, debe ser
considerado una buena oportunidad para hacer balance de diez
años de cooperación, y redefinir conjuntamente un diálogo entre
interlocutores cuyas prioridades y condicionantes externos hanexperimentado grandes cambios. La definición de las "Orientaciones generales" para el período 1995-2000 en los primeros meses
de 1995 representa también una oportunidad para la búsqueda denuevas formas de cooperación, y para profundizar o mejoraraquellas modalidades que han tenido resultados positivos en el
proceso de paz, en la democratización y en el desarrollo. A
continuación planteamos una amplia serie de propuestas para ello:
Los compromisos de la Unión Europeay la paz, los derechos humanos y la democracia
El fundamento democrático de la cooperación, según la pro
pia Unión Europea, exige el mantenimiento de ciertos "niveles
mínimos" en cuanto al Estado de derecho, el respeto de los
derechos y libertades fundamentales, la igualdad de los ciudada
nos ante la ley, el pluralismo político, la transparencia de losprocesos electorales, la subordinación de las Fuerzas Armadas al
poder civil, y la independencia y eficacia del sistema judicial.
El diálogo y la ayuda, por ello, deberían estar condicionadosa las violaciones de los derechos humanos ya las situaciones de
impunidad aún presentes, exigiendo el castigo de los res-
137
ponsables, tal y como estableció el Consejo de Jefes de Estado y
de Gobierno (Consejo de la Unión) en su documento-marco de
relaciones con América Latina de octubre de 1994.2 1 Asimismo,
debe prestar atención a la fragi Iidad de los procesos democráticos,
debido tanto a la influencia que aún tienen las fuerzas armadas
sobre la vida pública de algunos países, como al gran potencial
de inestabilidad inherente a los efectos sociales de los programas
de ajuste ya las "democracias con pobreza" de la región. En este
contexto, deben mantenerse con rigor los compromisos mutuos
derivados de la "cláusula democrática" del Acuerdo de Coopera
ción, que fundamenta explícitamente el diálogo y la ayuda a la
vigencia de la democracia y el respeto a los derechos humanos.
La observancia de estos compromisos, evitando el "doble rasero",
es fundamental a fin de dotar de credibilidad y efectividad aldiálogo político. En el caso de violaciones graves se debiera
suspender la ayuda a los Gobiernos implicados, demandando que
ésta se canalizara sólo a través de ONG para evitar que la población
sevea privada de la ayuda comunitaria." En este contexto, en aras
de la efectividad, es condición necesaria la coordinación con las
políticas de cooperación bilaterales de los Estados miembros. Elapoyo a la democratización implica también una acción positiva,
y no sólo la amenaza de suspender la ayuda. Aunque en muchos
casos ya son práctica habitual, las áreas prioritarias para tal acciónserían:
o El acompañamiento y apoyo a los procesos electorales, en aras
de su celebración con plenas garantías democráticas, y de su
limpieza y transparencia.
21. Consejo de la Unión 1994, punto 3.
22. El artículo 2 del Reglamento del Consejo (CEE) 443/92, sobre la AsistenciaFinanciera y Técnica y la cooperación con los países de América Latina y Asia,establece que "De producirse violaciones fundamentales y persistentes de losderechos humanos y de los principios democráticos, la Comunidad podríamodificar y hasta suspender la cooperación con los Estados de que se trate,limitando su ayuda a las solas acciones que beneficien directamente a losgrupos de población necesitados».
138
o
o
o
o
El apoyo a las instancias y organizaciones de promoción y
defensa de los derechos humanos (Procuradurías de Derechos
Humanos y ONG especializadas en este campo). Este apoyo
es particularmente importante si consideramos que la disminución de la cooperación bilateral de los Estados miembros
puede conducir a su debilitamiento, lo que afectaría negati
vamente a la capacidad de monitoreo e incidencia de estasorganizaciones.
El apoyo y acompañamiento, con las debidas garantías, de los
refugiados y retornados, especialmente en Guatemala.
La observancia de los derechos laborales de los trabajadoresno debería ser ajena a este ámbito de diálogo, vinculando por
ejemplo las concesiones comerciales a la situación de lostrabajadores."
El diálogo también ha de considerar el control de las Fuerzas
Armadas por la autoridad civil y los avances de la desmilitarización como uno de los factores de dernocratización." En
este contexto, el peso del gasto militar -aún muy elevado en
algunos países- respecto a la salud o la educación es un
indicador de desmilitarización efectiva y de uso efectivo de
los recursos públicos en favor del desarrollo humano. Este
indicador debe ser utilizado para modular la concesión deayuda, alentando la reducción del gasto militar y permitiendo
el aprovechamiento de los "dividendos de la paz"."
2 3. Este aspecto ya aparece reflejado en el Reglamento que regula la iniciativaEuropean Cooperation /nvestment Partners (fC-IIP), que -como resultado deuna propuesta del Parlamento Europeo- impide que sean financiadas con esteinstrumento empresas donde se produzca "explotación de los trabajadores".Los aspectos sociales también están siendo considerados en el nuevo Sistemade Preferencias Generalizadas (sec) comunitario.
24. Consejo de la Unión 1994, punto 4.
25. Los pros y contras de la condicionalidad asociada a los gastos de defensa seexaminan en detalle en BaI11992.
139
Reforma del Estado y democratización
La reforma del Estado, como la propia Unión Europea ha
expresado, está estrechamente ligada a la democratización real."En el actual debate sobre esta cuestión aparecen a menudo
visiones simplistas, para las que esta reforma es ante todo la
reducción de su tamaño y de su papel regulador de la vida
económica y social, o bien aquellas que, desde una perspectiva
tecnocrática, se rigen exclusivamente por criterios de eficiencia.
Estas visiones, aún poniendo el acento en problemas a los que se
enfrenta el Estadoen algunos de los paísesde la región, no abordan
las dimensiones reales de la reforma.
Estas son, en primer lugar, la necesidad de democratizar el
Estado y someter su quehacer a la participación, al control demo
crático y a un esti lo de funcionamiento basado en la transparencia,la honestidad en la gestión y la no sujeción a los intereses
particulares de los sectores tradicionales de poder. En segundo
lugar, a promover mecanismos de concertación y diálogo con la
sociedad civi 1. En tercer lugar, a la capacidad de las políticas
públicas de garantizar la cohesión social y romper dinámicas de
exclusión, y a la postre de promover un "desarrollo humano"
capaz de incorporar a los amplios sectores hoy marginados de la
vida ciudadana y del acceso a condiciones de vida dignas. Lareforma del Estadoadquiere así su verdadera significación: se trata
de un requisito indispensable para que los procesos de democra
tización de la región enfrenten el desafío de la equidad, unrequisito indispensable si se pretende que sean duraderos y no se
vean deslegitimados por su incapacidad de ofrecer opciones para
la inserción equitativa en la sociedad de las amplias capas de lapoblación que aún viven en la pobreza.
'26. Comisión de las Comunidades Europeas 1992, p. 58.
140
Una nueva estrategia de desarrollo,orientada al desarrollo humano y sostenibleya la superación de la pobreza
La cuestión de los derechos humanos, en su dimensión económica y social, se relaciona directamente con las políticas económicas y sociales y su efecto en la pobreza. En la mayor parte de
los países del área se está optando por modalidades de ajuste
recesivo, liberalización y reforma económica de orientación neo
liberal, según el patrón definido por el "consenso de Washington"
y los organismos financieros internacionales. Los costes sociales
de estas políticas se han trasladado sobre los más vulnerables,acentuando la pobreza y la polarización social. En general, no
están aplicándose programas de ajuste de carácter gradualista,
menos traumáticos, que hagan compatibles el ajuste, el crecimien
to y la equidad. ~I coste social del ajuste y la liberalización se ha
intentado paliar por medio de programas compensatorios de corto
plazo, que no cuestionan la naturaleza del ajuste y su sesgo,
basados en muchos casos en transferencias y en empleo deemergencia, y que no están teniendo el impacto suficiente como
para compensar sus costes sociales.
La Unión Europea está reforzando este enfoque con la estrategia de "doble vía,,27 y con su apoyo político a las medidas de
liberalización y ajuste estructural. La cooperación comunitaria
parece así haber aceptado la ortodoxia del fMI y el Banco Mundialy se ha reservado a sí misma la misión de "dar rostro humano" al
ajuste financiando los fondos gubernamentales "de inversión so
cial" o de "desarrollo social" (FI5/FE5).
La cooperación comunitaria, sin embargo, debiera distanciar
se del FMI y el Banco Mundial y del "Consenso de Washington",
y diseñar una política propia de desarrollo y de lucha contra lapobreza." Esta política ha de integrar en un todo comprehensivo
27. MacDonald 1992, p. RS y87.
28. bta cuestión ha sido destacada en el Informe "Ihe European imperativo" de1993. Ver /-iollatld 1993, p. 2SS y 261, Y rná-, extensamente en Ilol/;JllcJ 1')'J4,
141
los aspectos económicos, sociales y ambientales, y contemplar entodos sus componentes la dimensión de género, fijando objetivosespecíficos relativos al impacto sobre la mujer." Aunque la luchacontra la pobreza es uno de los objetivos prioritarios de la políticade desarrollo, según el Tratado de la Unión Europea, aún no existe
una política comprensiva al respecto, tal y como ha reconocido lapropia Comisión."
Esta política debería basarse en la aplicación de modalidades
de ajuste menos traumáticas, promoviendo que las políticas encaminadas a hacer posible la recuperación del crecimiento incorpo
ren también objetivos sociales en materia de empleo, rentas ypolítica social-la "dimensión humana" del desarrollo-como parteesencial de su diseño, y no como simple dimensión compensatoria
del mismo." Ello se refiere tanto a la creación de empleo como ala inversión a largo plazo en el "capital humano", que además dereducir la pobreza y conducir a la equidad, es una condiciónnecesaria para sostener un "esti lo" de desarrollo basado en laincorporación de conocimiento y tecnología, tal y como demandala nueva orientación exportadora del istmo, que no pretende basar
su competitividad futura sólo en los bajos costes de la mano deobra o en la explotación de los recursos naturales a tasas no
sostenibles.
passim.
29. Comisión 1993, p. 24.
3 O. Así lo reconoció la Comisión en marzo de 1993, señalando que a lo largo de1994 se elaboraría una Comunicación al Parlamento y al Consejo para suplirestas carencias. Ver Comisión 1993, p. 5.
3 I . La Comunidad Europea ha demostrado su sensibilidad y experiencia en estecampo en su propio territorio, al establecer un Fondo Social Europeo (FSE) yuna política regional para favorecer la "cohesión" social como parte integrantede su, grandes esquemas de apertura liberalización, desregulación y ajuste,como han sido el propio Tratado de Roma, el Acta Única y más recientementeel Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht. En este último, porejemplo, se ha creado un "fondo de cohesión" para los países más pobres. Elapoyo que la Comunidad está prestando a los limitados programas de compensación social establecidos por los gobiernos centroamericanos no secorresponde con esta sensibilidad ni experiencia.
142
En consecuencia, en el marco del diálogo de San José se
debería estimular la mejora de los sistemas de salud, educación y
seguridad social de carácter general, con una óptica de largo
plazo, y la creación de mecanismos que, más allá de la compen
sación social, fomenten el empleo productivo y la reconversión y
modernización de sectores afectados por la liberalización y la
apertura, como los pequeños campesinos y las pequeñas y media
nas empresas. Entre ellos, destacaríamos los siguientes:
o
o
o
Los programas de crédito, capacitación, sustitución de cul
tivos, incorporación de tecnología, apoyo a la comercialización y/o asistencia técnica al pequeño productor y al
pequeño empresario. En este marco es esencial establecer
nuevos y más flexibles mecanismos institucionales, que per
mitan al pequeño productor -particularmente al informal- ser
sujeto de crédito. Para el diseño de estos mecanismos sería
útil evaluar anteriores programas comunitarios destinados a
pequeñas y medianas empresas y al sector cooperativo, como
PAPIC y PROCOPCA, que han tenido un impacto limitado por
haber sido aplicados según los rígidos procedimientos de la
banca "formal".
Un mayor acceso de los grupos pobres a los recursos produc
tivos, como el crédito, la tecnología y la tierra, en el caso de
los campesinos minifundistas y los trabajadores rurales sin
tierra. En el ámbito urbano, se trata de apoyar a las formas
asociativas de la "economía popular", el autoempleo y la
microempresa mediante el acceso al crédito, la tecnología y
la capacitación.
Mención especial requiere la pequeña producción campesi
na, uno de los sectores más golpeados por las políticas de
apertura y liberalización. La cooperación no debiera ser ajena
a las necesidades de un sector vital para la seguridad alimen
taria, el desarrollo agropecuario y la absorción de fuerza de
trabajo de la región. Debe facilitar apoyos para su reconver
sión y modernización productiva, con énfasis en la compen-
143
o
sacron de precios, la comercialización y la mejora de la
competitividad del sector. Este apoyo, que coincide con las
prioridades declaradas de la ayuda de la Unión Europea, esde gran importancia para hacer posible la participación de los
pequeños y medianos campesinos en un mercado intrarre
gional agrícola en proceso de liberalización acelerada.
La mejora de la política social, apoyando el acceso a los
programas y servicios estatales de salud y educación, a fin de
posibilitar una inserción más equitativa de los grupos pobres
en la sociedad, realizar una eficaz inversión productiva en el
capital humano, y evitar la reproducción o transferencia intergeneracional de la pobreza. En este sentido, el apoyo a
reformas tributarias progresivas, que garanticen la finan
ciación de estos servicios -sin excluir la financiación puntual
de programas compensatorios y focalizados de carácter
coyuntural-, podría ser un enfoque más adecuado.
Las políticas de ajuste y la promoción de exportaciones aultranza -particularmente los productos "no tradicionales" inten
sivos en agroquímicos-, han contribuido a un mayor deterioro
ambiental al aumentar la sobreexplotación de los recursos. Las
medidas de contracción de la demanda del ajuste, al agravar la
pobreza de los grupos campesinos, también aumentan dichapresión y la aceleración del deterioro ambiental. Estos hechos son
relevantes para la cooperación comunitaria, en la medida que ésta
pretende apoyar simultáneamente un modelo de crecimiento
basado en el ajuste y la liberalización, y la conservación del medio
ambiente. Esta contradicción sólo puede resolverse favorablemen
te si el diálogo incentiva, más allá de proyectos de cooperaciónpuntuales en esta materia, la incorporación de la dimensión
ambiental a la planificación del desarrollo y a las concesiones
comerciales, mediante la evaluación sistemática del impacto am
biental; la promulgación de una legislación ambiental moderna,
coherente, de carácter multisectorial, y vinculada a los objetivos
de desarrollo, la mejora de la capacidad y medios institucionales
de control en materia de medio ambiente, el manejo sostenible de
144
los recursos y la inclusión de criterios o cláusulas ambientales ensus preferencias comerciales.
La cooperación comunitaria y la
dimensión social de la integración regional
El Plan Económico para Centroamérica (PAECA) de 1990, el
Protocolo de Tegucigalpa de 1991, que estableció el Sistema deIntegración Centroamericano (SICA), y el Protocolo al TratadoGeneral de Integración Centroamericana, firmado en 1993, sonlos hitos del renovado proceso de integración que protagonizaAmérica Central. A diferencia de los años sesenta, el proceso deintegración ahora es percibido como un medio para mejorar lainserción en la economía mundial, en vez de ser un instrumento
para lograr la ampliación de mercados internos cautivos. Por estarazón, las políticas de liberalización, de fomento de los sectoresexportadores y de apertura comercial de inspiración neoliberalaplicadas en la región son funcionales al proceso de integración,reforzándose mutuamente. 32
El nuevo proceso de integración centroamericano, orientadopor visiones neoliberales, se ve privado de dos elementos que enotras experiencias como la europea han sido esenciales: la participación y la concertación democrática, y la dimensión social. Setrata de un proceso de matriz economicista y tecnocrática, en elque la apertura y la liberalización consagran y profundizan asimetrías ya existentes y las carencias sociales que caracterizan a laregión.
En este contexto, la experiencia de la Unión Europea tiene unparticular interés. A pesar del sesgo economicista y del "déficitdemocrático" que ha caracterizado a la construcción europea, ladesregulación de los mercados ha estado complementada con
medidas favorables a la reconversión de los sectores en declive, ycon políticas orientadas a reforzar la cohesión social y la solidari-
3"2. De la OS5a 1993.
145
dad interterritorial. La financiación del presupuesto comunitario,
la política regional, los fondos estructurales, el más reciente"Fondo de Cohesión", entre otros mecanismos, así lo ponen de
manifiesto. Ya pesarde la actitud del Reino Unido, seha adoptado
una "Carta Social Europea" y una política social "a once" anexa al
Tratado de Maastricht.El apoyo a los procesos de integración regional ha sido uno
de los ejes de la política comunitaria de cooperación. Durante los
años ochenta, el colapso del Mercado Común Centroamericano(MCCA) impidió concretar un diálogo y cooperación efectivos en
torno a la integración, e hizo difícil implementar acciones de
cooperación de alcance regional. Muchos de los proyectos "regio
nales", de hecho, fueron sólo una simple suma de proyectos
nacionales. Sin embargo, el hecho de que la cooperación comunitaria insistiera en un marco de interlocución regional contribuyó
a la supervivencia de la integración, lo que permitiría su reactivación en los años noventa.
Para la renovación del diálogo de SanJosé el nuevo escenario
de la integración regional ofrece un amplio espacio para la coope
ración, debido a que es en este campo precisamente en el que laUnión Europea puede ofrecer una experiencia y conocimientos
que no están al alcance de otros países con cooperación en la
región, y que son susceptibles de ser utilizados por ésta. Esoportuno mencionar al respecto que la transferencia de cono
cimientos y experiencias sobre la integración es actualmente una
de las principales y más fructíferas líneas de cooperación de
la Unión Europea con el Grupo de Río y con MERCOSUR. Eneste contexto, nos interesa mencionar los siguientes ámbitos de
cooperación:
a. El intercambio de experiencias para la creación del marcoinstitucional y normativo de la integración, especialmente en
su dimensión política (Parlamento Centroamericano, Sistema
de Integración Centroamericana...).
b. El apoyo a la coordinación de políticas y la definición de
políticas regionales en los campos agropecuario, industrial,
146
comercial, energético, de servicios y aduanas, a fin de crear
un espacio económico regional que integre la agricultura, laindustria y los servicios en aras del desarrollo de "ventajas
comparativas dinámicas", aumentando las posibilidades de
inserción en la economía mundial. En este sentido, las accio
nes prioritarias serían aquellas en las que sólo sea posible la
acción regional o en las que ésta sea más efectiva que lasacciones nacionales por separado. Cabe mencionar aquí la
problemática ambiental, la lucha contra el narcotráfico, las
telecomunicaciones o la ciencia y la tecnología o la "1 + D"(Investigación y Desarrollo), campos en los que precisamentela Unión Europea ha acumulado cierta experiencia.
c. La corrección de los desequilibrios regionales y sociales deri
vados o agravados por la integración, apoyando fondos re
gionales de compensación. Estos fondos debieran articularse
con las inversiones necesarias para el desarrollo de la in
fraestructura económica, energética y de transporte y comunicaciones de interés regional, como por ejemplo la
renovación de vías terrestres, la planificación portuaria conjunta o integración de las telecomunicaciones.
d. Las acciones dirigidas a promover o apoyar la cooperación
transfronteriza entre dos o más Estados, en relación a espacioso materias de interés común: comunicaciones, movimientos
de población, seguridad fronteriza y, especialmente, manejo
sostenible y protección de espacios naturales y cuencas hídri
cas compartidas."
e. Por último, pero no menos importante, las acciones de apoyo
que permitan a los diferentes sectores económicos y sociales
-sector agrícola, industrial, de servicios, trabajadores,pequeños productores- adaptarse al nuevo marco de la inte
gración, tanto para aprovechar las oportunidades abiertas en
33. Río San Juan y área protegida 51-A-PAZ, río Cocos, río Lempa, Trifinio-Reservade Montecristo, Golfo de Fonseca, Reserva Maya de la zona del río Chiquibul,Sarstoon River, y Parque de la Amistad entre Costa Rica y Panamá, entre otra".
147
el marco del mercado regional ampliado, como para minimi
zar los efectos negativos que la integración, vinculada a la
apertura comercial, puedan tener sobre los sectores más
débiles y menos competitivos. En este campo, debe alentarse
la creación de fondos de compensación entre cuyas priori
dades estén la integración productiva agricultura-industria
servicios, y el apoyo a la modernización y la reconversión
productiva de los sectores económicos afectados negati
vamente por la apertura comercial. El diálogo podría
aprovechar en este ámbito algunas de las experiencias de la
"política de cohesión" de la Comunidad Europea.
Pero quizás lo que más merece destacarse es lo referido al
campo social y político. El diálogo debería alentar a los Gobiernos
centroamericanos a incentivar la participación e involucrar en la
dinámica integracionista a aquellos sectores políticos, sociales y
económicos -particularmente a los trabajadores, a los pequeños
y medianos productores y, en general a la sociedad civil, más allá
de los Gobiernos y los aparatos estatales hasta ahora ausentes total
o parcialmente del proceso. Dicha participación debe hacerse en
una lógica de concertación y a través de mecanismos institucio
nalizados. De esta forma se permitirá que el nuevo proceso
integracionista recoja las aspiraciones de la sociedad centroame
ricana y tenga una dimensión no sólo económica, sino social y
política, en aspectos como la movilidad de trabajadores, los
derechos sociales, la legislación laboral y la protección social."La "Carta Social de la Integración Centroamericana", propuesta
por distintos sectores, debe ser alentada por la Unión Europea en
el marco del diálogo de San José. Recientemente, el Consejo
Económico y Social de la Comunidad Europea planteó la imperio
sa necesidad de asumir estos desafíos con el fin de lograr el apoyo
social y el consenso político necesario para que el proceso de
integración regional pueda tener éxito."
34. Ver las propuestas de la, organizaciones sindicales centroamericanas ante lasXI y XII Cumbres de Presidentes en W AA 1994.
35. Ver los puntos 6.3 y 6.4 del Dictamen del Consejo Económico y Social (CES)
148
En este contexto es oportuno destacar la apancion de laIniciativa Civil por la Integración Centroamericana (IeJC), un fororegional nacido con el propósito de elevar las propuestas de lasociedad civil de la región a las instancias de la integración. LaICIC, una experiencia hasta ahora inédita, en la historia de los
movimientos sociales centroamericanos, fue creada en octubre de1993, y la integran organizaciones representativas de ampliossectores sociales y productivos." El apoyo a estas organizaciones,
elevando su capacidad propositiva, puede constituir una eficazaportación a la concertación social en el marco del proceso de
integración.
Comercio y deuda: la necesidadde una acción positiva más alládel diálogo de San jasé
Diez años de desencuentros en los ámbitos de la deuda y elcomercio, acentuados por la "guerra del banano", no permiten sermuy optimistas en cuanto a la voluntad de la Unión Europea alrespecto, y particularmente en relación al Consejo de Ministros,
mucho más restrictivo que la Comisión, el Parlamento Europeo o
determinados Estados miembros.El realismo, empero, no debiera suponer el abandono de las
demandas en estas materias por parte de la región. En materia dedeuda, la mejoría económica ha llevado a un relativo desahogoen algunos países, pero Nicaragua, particularmente, muestra una
sobre las relaciones entre la Unión Europea y América Latina del 27 de enerode 1994. (DOCE nO C 127/12 del 7 de junio de 1994).
36. Componen la roe la Asociación de Organizaciones Campesinas Centroamericanas para la Cooperación y el Desarrollo (ASocaDE), la Concertación Centroamericana de Organismos de Desarrollo (Concertación), la ConfederaciónCentroamericana y del Caribe de la Pequeña y Mediana Empresa (eoNcAPE),la Confederación de Cooperativas de Centroamérica y el Caribe (ecc-CA), laCoordinadora Centroamericana de Trabajadores (eoCENTRA), la FederaciónCentroamericana de Organizaciones Comunales (rcoc) y la OrganizaciónRegionallnteramericana de Trabajadores (CTC!\-ORIT).
149
situación dramática, que puede agravarse ante las exigencias, deprofundización del ajuste del FMI de mediados de 1994. En 1993la deuda externa de N icaragua, según datos de CEPAL, alcanzabalos 10.900 millones de dólares. Sólo los intereses devengadossuponían el 116% (I!!) de los ingresos anuales por exportaciones
-el promedio de América Latina y el Caribe era el 17,6%-. Estoocurre en un país que ya tiene más del 60% de la fuerza de trabajo
desempleada y subempleada -en parte a causa de estrictas políticas de estabi lización y ajuste adoptadas desde 1988-, y un PIB percápita que no ha dejado de descender desde que finalizó la guerray el bloqueo norteamericano. La renta per cápita de 1993, de unos460 dólares, ya sólo supera ligeramente a la de Haití. Sin dejar deconsiderar las responsabilidades del propio Gobierno de Nicara
gua, el país necesita una reducción significativa del principal y unareprogramación de los pagos -por ejemplo, condonando deudapública bilateral o aplicando los "términos de Trinidad,,37 o esquemas más generosos-, reconociendo las especiales circunstanciasde un país devastado por más de diez años de guerra, el hechoincuestionable de que la deuda nicaragüense es impagable." y de
que su servicio hace imposible la reactivación económica, es unlastre para el proceso de integración regional, impide la estabilidad
política y social, y pone en peligro el proceso de democratización.Aunque la cuestión de la deuda ha estado permanentemente almargen del diálogo de SanJosé, una posición europea constructivaante el Club de París, el FMI y el Banco Mundial, sería absoluta
mente esencial para que la reconstrucción, la gobernabilidad y lademocratización del país sean posibles.
37. Reconociendo las insuficiencias de los "términos de Toronto" para los paísesde bajos ingresos más gravemente endeudados, se han propuesto esquemasmás avanzados para la reducción de la deuda de los países más pobres. Los"términos de Trinidad" suponen una reducción de dos tercios del monto de ladeuda bilateral oficial de los acreedores del Club de París, y la reprogramacióndel resto por un período de 25 años, con los pagos de intereses capitalizadosdurante un período de gracia de cinco años, y la sujeción del incremento delservicio de la deuda al crecimiento de la capacidad exportadora.
38. Los títulos de la deuda nicaragüense se cotizaban, en 1993, en el mercadosecundario de deuda a un 9% de su valor nominal.
150
En el ámbito del comercio, una vez despejadas algunas de las
incertidumbres de la "Ronda Uruguay" del GATT, el diálogo puede
dar algunos pasos significativos como la consolidación de las
concesiones comerciales "temporales y extraordinarias" de 1992.
La "guerra del banano" continúa siendo sin duda la cuestión más
difícil, y este conflicto dista de haber terminado. La asignación de
las cuotas según criterios nacionales y no a operadores, reservando
ciertos porcentajes a productores independientes, y el retorno de
los ingresos por aranceles vía programas de desarrollo, serían
algunas de las demandas que los sectores campesinos están ha
ciendo a los Gobiernos de ambas regiones. Sería deseable que el
diálogo se hiciera eco de ellas. La Unión Europea, en particular,
debe vincular a las cuotas del banano y al acceso de otros
productos de exportación, aquellas cláusulas laborales y ambien
tales que garanticen que la producción no incurre en costes
sociales y ecológicos no sostenibles, y establecer sistemas prefe
renciales en favor de los productores pequeños y medianos -ex
cluidos del sistema actual de licencias- y de sistemas de
producción sostenibles. No se trataría, obviamente, de establecer
un "neoproteccionismo" con base en estas cuestiones, sino de
evitar que el medio ambiente y los trabajadores carguen con todos
los costes de la competitividad, la apertura y el libre comercio.
Democratizar el diálogo, abriéndoloa la participación de la sociedad civil
El diálogo entre la Comunidad Europea y Centroamérica
también ha tenido una importante dimensión no gubernamental,
protagonizada por ONG de ambas regiones, por movimientos de
solidaridad europeos y por las organizaciones populares del istmo
centroamericano. Tal diálogo ha sido importante para el movimiento de solidaridad y las ONG en Europa, que a parti r de la crisis
centroamericana se han ido consolidando y diversificando en el
plano organizativo, y han llegado a movilizar, en cuanto a coope
ración al desarrollo, significativos fondos privados y una parte
1 51
apreciable de los recursos públicos destinados a la región. También ha sido importante para las organizaciones de AméricaCentral, que han recibido cuantiosos recursos económicos. Esteapoyo ha sido vital para la supervivencia de la oposición encondiciones de represión y violencia muy adversas, particular
mente en ElSalvador y Guatemala." Con este apoyo, también han
podido intervenir en favor de aquellos sectores sociales centroamericanos más golpeados por la represión, por la crisis y por losconflictos, acrecentado también, como organizaciones, su capa
cidad de presencia e influencia en la región y en concreto, en eldebate sobre las opciones del desarrollo económico y social, loque ha sido un importante factor de democratización."
Estas relaciones han sido informales. Sólo a partir de 1992 unconjunto de ONG y de organizaciones sociales centroamericanas
y europeas, se ha planteado influir en el diálogo de San losé"Desde San JoséVIII (Lisboa 1992), estas organizaciones han iniciado actividades de cabildeo (Lobbying) y presión política a fin dehacer llegar a los canci Ileres las preocupaciones y demandas dela sociedad civil.
El diálogo de San José, en la medida que ha sido un diálogode Gobiernos, se ve lastrado por las carencias democráticas queaún persisten en Centroamérica -particularmente la ausencia departicipación social en el proceso de integración, ya mencionada-,por el "déficit democrático" que caracteriza a las institucionescomunitarias, especialmente a su incipiente política exterior, y por
la falta de transparencia que ha venido caracterizando la acciónde algunas instituciones comunitarias. Existe un fuerte desequi li
brio entre la importancia y experiencia adquirida por los sectorescivi les y las ONG como agentes de desarrollo, por un lado, y suescasa influencia en el proceso de toma de decisiones que se
articula en torno al diálogo de San José. Como señaló WilsonCampos, en octubre de 1994, en nombre de la ICIC, «es fundamen-
39. Biekart1994, p. 27.
40.lbid.
41. Un precedente de interés ha sido el proceso de C1REFCA, con participación activade las ONG europeas y centroamericanas.
152
tal que e..) la comunidad internacional adecue su marco de
cooperación a las nuevas condiciones que están emergiendo enla región, en especial respondiendo al emergente pero ya trascendental proceso de organización civil que vivimos hace variosanos»."
Existen ya canales informales de comunicación con los Gobiernos y los órganos comunitarios, pero sería muy necesarioestablecer algún mecanismo institucionalizado de participaciónen el diálogo de San José, como un foro de carácter consultivo,dando voz a la sociedad civil. Tal mecanismo favorecería unaefectiva coordinación de la cooperación descentralizada, permitiría aumentar la transparencia, apertura y legitimidad del diálogogubernamental -al existir debate público sobre los objetivos de
la ayuda-, así como su eficacia, ya que sería un mecan ismo deretroalimentación que permitiría reajustar los programas en fun
ción de contextos complejos, cambiantes, y no siempre bienidentificados inicialmente. También permitiría llevar a las instancias políticas la voz de los sectores desfavorecidos, normalmentesin capacidad de tener presencia para expresar sus demandas y
situación, evitando que intereses de diverso tipo -por ejemplo,electoralistas o elientelares- puedan desviar la asistencia orientada
a reducir la pobreza de su objetivo prioritario. Por último, un forode este tipo sería coherente con el objetivo de apoyar la democratización en el istmo. El propio Comisario Marín, Vicepresidentede la Comisión y responsable de las relaciones con América Latina,
ya planteó al respecto que «Será necesario reorientar nuestracooperación (...) para que incida de una forma decisiva en elproceso de modernización del Estado y de sus relaciones con lasociedad civi 1».43 La apertura del diálogo a la sociedad civi 1, en
suma, puede ser uno de los elementos más importantes parafavorecer su revitalización.
42. Extraído de la intervención de Wilson Campos, Coordinador General deASOCODE, en la Conferencia Internacional de Paz y Desarrollo celebrada el 24y 25 de octubre de 1994 en Tegucigalpa, Honduras.
43. Marín 1994.
153
Mejorando la implementación de la ayuda
Las últimas consideraciones -pero no las menos importantesse refieren a la necesidad de mejorar la metodología y la gestión
de la cooperación comunitaria, con especial énfasis en los métodos y la capacidad institucional de la Comisión y de sus contra
partes gubernamentales. Esta necesidad, de cara a una nueva etapadel diálogo de San losé, adquiere inusitada vigencia. La región,
que ya no puede invocar la crisi sy los confl ictos como justificación
de la ayuda, y que habrá de competir con otras regiones mejorsituadas, habrá de hacer un considerable esfuerzo para presentar
propuestas viables, realistas y efectivas. Dicha efectividad depen
derá, entre otros factores, de la calidad de los diagnósticos; de la
forma en la que los proyectos se adapten a las condiciones
específicas de sus destinatarios, incorporando adecuadamente,
entre otros aspectos, la di mensión de género; del contexto macroeconómico nacional y regional; de la capacidad de absorción de la
contraparte; y del seguimiento de sus compromisos, especialmen
te cuando se trate de contrapartes gubernamentales, a fin degarantizar su cumplimiento y evitar desviaciones. En este sentido,por razones tanto de eficacia como de transparencia, se requieren
evaluaciones rigurosas, independientes y públicas de los programas implementados a partir del diálogo de San losé.
COMENTARIOS FINALES
Como indicamos al principio de este escrito, el nuevo contex
to mundial y el cambiante escenario regional plantean la necesi
dad de revitalizar las relaciones entre ambas regiones y adecuar
el contenido y mecanismos del diálogo de San losé, democrati
zándolo y estableciendo nuevos ejes para la cooperación. De esta
forma, el diálogo no perderá vigencia y podrá seguir apoyando
una paz duradera, el respeto de los derechos humanos, y una
154
democratización real, basada en la cohesión social y la reducciónde las desigualdades.
Pero redefinir el contenido del diálogo de San José -y esto esquizás mucho más importante- supone también replantear cuálva a ser el grado de atención, el contenido y las modalidades delas relaciones exteriores y la cooperación al desarrollo de la UniónEuropea, incipiente potencia mundial, con el "Sur" cada vez máslejano de la posguerra fría. En ello está en juego la credibilidad dela nueva Política Exterior y de Seguridad Común (PEse) hacia los
países del Sur, la cual pretende fomentar un desarrollo equilibrado, combatir la pobreza y basarseen la democracia y los derechoshumanos. La reinvensión del diálogo es, en este sentido, parte dela redefinición de un diálogo Norte-Sur tan descuidado comonecesario, y una oportunidad para dar contenido democrático yequitativo a la nueva Política Exteriorde la Unión ya las relacionesinternacionales de este fin de siglo. Una oportunidad, también undesafío, que la Unión Europea no puede dejar de lado.
BI B L10GRA FíA
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