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UNIDADES FUNCIONALES DE AEROPUERTOS PARA LOS PROYECTOS DE ASOCIACION PÚBLICO PRIVADA DE INFRAESTRUCTURA AERONAÚTICA Y AEROPORTUARIA EN COLOMBIA AUTOR MAYRA PIEDAD LEÓN VEGA Trabajo de grado presentado como requisito para optar al título de: ESPECIALISTA EN ADMINISTRACION AERONÁUTICA Y AEROESPACIAL Director: IVAN CORTES CLOPATOSKY UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS ESPECIALIZACION EN ADMINISTRACION AERONÁUTICA Y AEROESPACIAL BOGOTÁ, 13 DE MAYO DE 2020
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UNIDADES FUNCIONALES DE AEROPUERTOS PARA LOS PROYECTOS DE ASOCIACION PÚBLICO
PRIVADA DE INFRAESTRUCTURA AERONAÚTICA Y AEROPORTUARIA EN COLOMBIA
AUTOR
MAYRA PIEDAD LEÓN VEGA
Trabajo de grado presentado como requisito para optar al título de:
ESPECIALISTA EN ADMINISTRACION AERONÁUTICA Y AEROESPACIAL
Director:
IVAN CORTES CLOPATOSKY
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS
ESPECIALIZACION EN ADMINISTRACION AERONÁUTICA Y AEROESPACIAL
BOGOTÁ, 13 DE MAYO DE 2020
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Unidades Funcionales de Aeropuertos para los proyectos de Asociación Público Privada de
Infraestructura Aeronáutica y Aeroportuaria en Colombia
Mayra Piedad León Vega
Universidad Militar “Nueva Granada”
Facultad Ciencias Económicas
Especialización Administración Aeronáutica Aeroespacial
Bogotá D.C. 2020
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Tabla de Contenido
Resumen .......................................................................................................................................... 3
Introducción .................................................................................................................................... 4
Definición del problema ................................................................................................................. 5
Pregunta de Investigación ............................................................................................................... 6
Objetivos ......................................................................................................................................... 7
Objetivo General ......................................................................................................................... 7
Objetivos Específicos .................................................................................................................. 7
Marco Teórico ................................................................................................................................. 7
Conceptos básicos ....................................................................................................................... 8
Los cambios que introdujo la Ley 1508 de 2012, para los proyectos de APP .............................. 10
Las Unidades Funcionales de Aeropuertos ................................................................................... 13
Unidades Funcionales de APP para Infraestructura Aeronáutica y Aeroportuaria ....................... 16
Conclusiones ................................................................................................................................. 21
Recomendaciones ......................................................................................................................... 23
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Resumen
La Ley 1508 de 2012 posibilitó a Colombia, la participación privada a través del esquema
de Asociaciones Público Privadas APP, de allí, los inversionistas privados podrán estructurar y
ejecutar proyectos de infraestructura aeronáutica y aeroportuaria, dirigidos a satisfacer las
necesidades del sector del transporte aéreo, a cambio de la cesión del derecho a la explotación
comercial de dicha infraestructura y sus servicios asociados. Esta investigación se enfocó en el
análisis de los diferentes elementos que conforman las Unidades Funcionales de Infraestructura,
determinando que para regular las Unidades Funcionales de Aeropuertos deben aplicarse
criterios diferenciales en razón al servicio prestado por el sector del transporte aéreo y
considerando que Colombia debe cumplir con los tratados internacionales vigentes como
miembro de la Organización de Aviación Civil Internacional.
Palabras clave: APP, Unidad Funcional, infraestructura, aeropuerto.
Abstract
The Law 1508 of 2012, Colombia allowed participation in its projects under the scheme of
public-private partnerships (APP), reason why private investors will be able to structure and
execute aeronautical and airport infrastructure projects, in order to meet the needs of the air
transport sector, in exchange of the session of the right to commercial exploitation of the
infrastructure and its associated services. This research work was focused on the analysis of the
different elements that make up the functional units of infrastructure, determining that to regulate
the functional units of airports, differential criteria should be applied, due to the service provided
by the air transport sector and considering compliance with international treaties, as members of
the international civil aviation organization
Keywords: APP, Functional Units, infrastructure, Airports.
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Introducción
La Ley 1508 de 2012 (Congreso de la República, 2012), “Por la cual se establece el
régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de
presupuesto y se dictan otras disposiciones”, define las Asociaciones Público Privadas (en
adelante, APP), inclusión de inversión privada, traducido en una alianza mediante contratos entre
el estado y una persona para la adquisición de bienes y servicios, lo que incluye los riesgos y
beneficios asociados.
Los contratos expresados en el numeral 4° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 (Congreso
de la República, 1993), “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública”, se encuentran incluidos dentro de los esquemas de Asociación Público
Privada.
El presente trabajo de investigación, aborda uno de los elementos que ha generado mayor
polémica para la presentación por parte de inversionistas privados de proyectos de Asociación
Público Privada para el otorgamiento de nuevas concesiones de infraestructura aeronáutica y
aeroportuaria en Colombia, con seguimiento a la expedición de la Ley 1508 de 2012 y que
corresponde a la aplicabilidad del concepto de unidad funcional de infraestructura para efectos
de la retribución.
El tema a investigar resulta interesante teniendo en cuenta que los principales contratos de
concesión de infraestructura aeronáutica y aeroportuaria, con los cuales hoy en día se operan y
mantienen los aeropuertos del país con mayor tráfico aéreo, terminan dentro de los próximos
años, como el Aeropuerto Internacional de la ciudad de Bogotá “El dorado”, el Aeropuerto
Rafael Núñez de la ciudad de Cartagena y el Aeropuerto de la ciudad de Cali, Alfonso Bonilla
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Aragón, siendo pertinente que el Gobierno Nacional pueda valorar adecuadamente los proyectos
aeroportuarios de iniciativa privada presentados.
Esta investigación pretende establecer si es necesario regular las Unidades Funcionales de
Aeropuertos y proponer al Gobierno Nacional de acuerdo a las disposiciones que en materia de
planeación aeronáutica ha desarrollado la OACI y las recomendaciones del sector aéreo, los
elementos necesarios que se requieren dentro de la Infraestructura Aeronáutica y Aeroportuaria
para responder a las especiales necesidades del servicio que exige el transporte aéreo.
La metodología empleada para la presente investigación será la de recolección y análisis de
datos sobre los proyectos de APP en Colombia, así como los métodos recomendados por la
OACI y el sector aéreo para la planificación de la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria.
Definición del problema
La Ley 1508 de 2012 (Congreso de la República, 2012)“Por la cual se establece el régimen
jurídico de las Asociaciones Público Privadas”, respondió a la necesidad del país de promover la
ejecución de proyectos de gran magnitud para proveer bienes y sus servicios, además mejorar los
mecanismos de participación privada, específicamente en lo relacionado con la vinculación de
capital privado y la asignación de riesgos.
Esta ley aplica a los contratos entre las entidades estatales e inversionistas privados, para la
construcción y todos los servicios que a ésta concierne, mejoramiento, equipamiento, incluyendo
la operación y mantenimiento de esa infraestructura.
Dentro de los nuevos conceptos que contempla la Ley de APP, se encuentra que el derecho
a recibir retribuciones por la explotación económica del proyecto está condicionado al
cumplimiento de tres (3) elementos, “la disponibilidad de la infraestructura, el cumplimiento de
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niveles de servicio y estándares de calidad en las distintas unidades funcionales de
infraestructura o etapas en las que esté dividido el proyecto” (República, 2012).
Sin embargo, en la práctica , se ha dificultado la presentación de proyectos de APP en
materia de infraestructura aeronáutica y aeroportuaria, teniendo en cuenta que el Gobierno
Nacional no ha reglamentado las Unidades Funcionales de Aeropuertos, tal como se ordenó en el
parágrafo 6º del artículo 13 de la Ley 1882 de 2015 (Congreso de la República, 2018) “Por la
cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la Contratación
Pública en Colombia, la ley de infraestructura y se dictan otras disposiciones”, así: “En
proyectos de asociación público-privada, podrán establecerse, unidades funcionales de
aeropuertos, de plantas de tratamiento de aguas residuales, de tramos de túneles o, de vías
férreas, en virtud de las cuales se predicará únicamente disponibilidad parcial y estándar de
calidad para efectos de la retribución. El Gobierno nacional reglamentará la materia”.
Este trabajo pretende determinar si efectivamente se requiere una regulación especial
respecto a las Unidades Funcionales de Infraestructura, cuando la misma esté referida a
instalaciones aeronáuticas y/o aeroportuarias y cuál sería la mejor forma de regular las Unidades
Funcionales de Aeropuertos, teniendo en cuenta las recomendaciones de la OACI para la
planificación aeroportuaria, así como la opinión de otros actores del sector de transporte aéreo.
Pregunta de Investigación
¿Es posible regular las denominadas Unidades Funcionales de Aeropuertos para
considerarlas en los procesos de contratación de los nuevos proyectos de concesión bajo el
esquema de APP que se desarrollarán en Colombia?
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Objetivos
Objetivo General
Proponer al Gobierno Nacional desde la academia, los elementos esenciales para regulación
de las Unidades Funcionales de Aeropuertos, teniendo en cuenta los criterios de planificación
aeroportuaria establecidos por la OACI y las recomendaciones del sector de transporte aéreo.
Objetivos Específicos
Analizar los cambios introducidos por la Ley 1508 de 2012, para la presentación de los
nuevos proyectos de concesión bajo el esquema de APP para el desarrollo de infraestructura.
Establecer las características de las Unidades Funcionales de Infraestructura de acuerdo con
lo establecido en la Ley 1508 de 2012 y porqué se generó el cambio de la Ley 1882 de 2018 para
las Unidades Funcionales de Aeropuertos.
Identificar los elementos esenciales para reglamentar las Unidades Funcionales de
Aeropuertos, siguiendo los criterios de planificación aeroportuaria definidos por la Organización
de Aviación Civil Internacional.
Marco Teórico
Antes de abordar la presente investigación, es importante familiarizarse con algunos
conceptos básicos de contratación estatal y del esquema de APP en Colombia, así como unos
antecedentes históricos puntuales:
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Conceptos básicos
Contrato de Concesión: Este contrato representa el que se lleva a cabo entre las entidades
del estado y un concesionario para la prestación de determinado servicio público (Congreso de la
República, 1993).
Unidad Funcional de Infraestructura: se refiere a un conjunto de equipos de gestión e
ingeniería con funcionabilidad individual, el cual promueve la operación con estándares de
calidad en búsqueda de la satisfacción de necesidades y sustenta la ejecución del Proyecto de
Asociación Público Privada (Departamento Nacional de Planeación, 2015).
Infraestructura aeronáutica. Conjunto de elementos, sistemas e instalaciones que
posibilita la aeronavegabilidad (Aerocivil, 2019).
Infraestructura aeroportuaria: Hace parte de la infraestructura aeronáutica, se refiere a lo
concerniente a un aeropuerto y todo lo que éste necesita para cumplir a cabalidad con su
propósito, entrada y salida, embarque y desembarque de aviones (Aerocivil, 2019).
Antecedentes históricos de las Asociaciones Público Privadas
Como una respuesta a las limitaciones presupuestales para el gasto público, surgió en el
Reino Unido en el año 1992, el Programa de Iniciativa Privada de Financiación (Private Finance
Initiative), que tuvo como propósito fundamental la vinculación de capital privado en el diseño,
construcción, financiación y operación de proyectos de infraestructura pública, que permitiera
destinar los recursos estatales a otro tipo de gastos de mayor apremio, tales como los subsidios,
la salud y la educación. (Quiñones, 2020)
Antecedentes históricos de las APP en Colombia
En Colombia, la vinculación de participación privada en proyectos de infraestructura se da
con posterioridad a la expedición de la Constitución Política de 1991, cuando incursionaron en la
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construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura pública de transporte,
adjudicándose los primeros contratos de concesión en los modos vial, aeroportuario, portuario y
férreo.
Las ventajas de la participación privada se establecen en el documento Conpes 3538, así:
La infraestructura, es una inversión del sector privado, que ha influido de gran manera en
el incremento de la economía, la productividad, el mejoramiento continuo de la gestión,
la competencia, solidez financiera, el aumento de la calidad de los servicios, optimizando
la distribución de los recursos y las perspectivas de endeudamiento público. (CONPES,
2008)
La Ley 1508 de 2012, recogió no solo la experiencia adquirida en las concesiones
anteriores, sino que propició por incluir las mejores prácticas para la adquisición de
infraestructura y sus servicios desarrolladas a nivel mundial y, en ese sentido, reconoció la
importancia de realizar una mejor estructuración de proyectos a través de estudios de proyección
y de una gestión fijada en la consecución de los objetivos propuestos.
Así las cosas, los proyectos denominados Cuarta Generación de Concesiones Viales,
incluyen un nuevo concepto contemplado en la Ley 1508 de 2012, y es que el derecho a recibir
gratificaciones por la explotación económica del proyecto está condicionado al cumplimiento de
tres (3) elementos en cuanto a la infraestructura, “la disponibilidad, cumplimiento de niveles de
servicio y estándares de calidad” (República, 2012).
Este tema ha sido objeto de amplia discusión entre los autores, algunos afirman lo siguiente:
En la aplicación de las normas que regulan las APP existen algunos escollos, relacionados
principalmente con el concepto de retribución por disponibilidad. Algunas opiniones han
señalado que el derecho a la retribución depende de que las unidades funcionales estén
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disponibles, lo cual limita la ejecución de megaproyectos, tales como líneas de metros o
aeropuertos, en la medida en que la disponibilidad de la unidad funcional implica, en la
práctica, que la línea de metro o el aeropuerto estén terminados para que puedan estar
disponibles. (Quiñones, 2020)
Los cambios que introdujo la Ley 1508 de 2012, para los proyectos de APP
Hacia el año 2010, Colombia se proyectaba como una economía propicia para la inversión
y el turismo, el Gobierno Nacional soñaba con una Colombia con proyección económica,
integrada a nivel mundial, capaz de generar empleos, y a partir de lo anterior, mejorar la calidad
de vida y disminuir las diferencias sociales. (Departamento Nacional de Planeación, 2010).
La productividad y la competitividad en el país, ha sido vista como el resultado del trabajo
de empresas privadas en las ofertas de bienes públicos, el Gobierno Nacional en el Plan Nacional
de Desarrollo 2010- 2014, requirió la aplicación del nuevo esquema de gestión de proyectos de
Asociación Público Privada APP para la construcción de infraestructura y lo referente a la
misma, fortalecimiento de proyectos, estudio de riesgos mediante su valorización y la promoción
de esquemas de financiamiento.
En respuesta a la solicitud del Gobierno Nacional, el Legislativo tramitó el Proyecto de Ley
No. 160 de 2011 “Por el cual se establece el régimen jurídico de las asociaciones público
privadas (…)”, cuya exposición de motivos fue presentada por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público y el Director del DNP de la época. (Congreso, 2011), que finalmente derivo en la
elaboración de la Ley 1508 de 2012.
Con ese panorama se analizarán los cambios introducidos por la Ley 1508 de 2012,
considerando que el Gobierno Nacional primó aprender de la experiencia adquirida respecto al
desarrollo de la infraestructura pública de la mano del sector privado, ajustando el modelo
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transaccional con el mejoramiento de las acciones, que puedan encajar a nivel mundial,
promoviendo la inversión del sector privado.
Cabe aclarar que los esquemas en los cuales se vincula al sector privado permiten un
aumento del desarrollo en la infraestructura, sin hacer mella en la deuda pública, teniendo en
cuenta que el privado actúa como un inversionista y consigue el financiamiento a largo plazo de
los recursos requeridos para desarrollar el proyecto. Esto lo realiza primordialmente a través de
recursos propios y de financiación en el mercado de capitales. En algunos casos (cuando se
requiere), el Estado puede entregar aportes públicos para el desarrollo del proyecto.
A cambio de esta gestión de financiación, así como de la gestión de construcción, operación
y mantenimiento de la infraestructura, el privado recibe una remuneración o retribución que
consiste en que el Estado, le permite al particular la explotación comercial de las instalaciones y
sus servicios, por el tiempo que se acuerde y en las condiciones que se pacte.
Esta retribución incluye los costos y la financiación que el particular consiguió y aportó para
el desarrollo del proyecto más la rentabilidad de su inversión. Por lo anterior, las APP son un
conjunto o alianza entre el sector público y la empresa privada a través de contratos a plazo
extendido.
A continuación, en la Tabla 1, se resumen los principales cambios que introdujo la Ley 1508
de 2012, que instituyó el esquema de APP en comparación con el anterior esquema de concesión
pública establecido en la Ley 80 de 1993, así:
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Tabla 1.
Diferencias entre la Concesión y una APP
Régimen de Concesiones APP Régimen Ley 1508 de 2012
Sólo es iniciativa pública
Incluye la privada y la pública
La remuneración consiste en lo pactado
con el concesionario, tasas,
valorizaciones, explotación del bien
La remuneración depende de los indicadores de
calidad, para ello se tiene en cuenta la
disponibilidad, cumplimiento y estándares de la
infraestructura.
El plazo es el pactado con el
concesionario sin restricciones a la
competencia.
Los contratos de APP’s tiene plazo establecido,
máximo de 30 años incluyendo prorroga, si se
requiere un permiso, debe ser concedido por el
CONPES.
Se puede determinar el pago anticipado No es posible negociar anticipos en los pagos
Los aportes estatales se llevan a cabo en la
etapa de construcción
Los aportes estatales se llevan a cabo solo en la
fase de operación y mantenimiento
Los adicionales deben ser máximo
cincuenta por ciento al valor inicial
En caso de APP´s los adicionales no pueden
superar el 20% del valor incial
Nota. Fuente (Procuraduría General de la Nación, 2015)
Como se ve en el análisis realizado por la Procuraduría General de la Nación, en conjunto
con el análisis de la exposición de motivos de la Ley 1508 de 2012, se establecen dentro de los
principales beneficios de este esquema de APP, que no se pueden pactar anticipos y la
retribución del inversionista dependerá no sólo de los progresos en la obra, ni del cumplimiento
de etapas del contrato, sino a que efectivamente se haya cumplido el objetivo inicial y es que la
infraestructura esté construida, esté en uso y cumpla con el servicio y estándares de calidad
previamente acordados por el Estado con el Concesionario en el Contrato.
De otra parte, que le permite al Estado el desarrollo de la infraestructura que no está en
capacidad de financiar por sus restricciones presupuestales.
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Las Unidades Funcionales de Aeropuertos
El concepto de Unidad Funcional es un concepto novedoso en el marco de los contratos
estatales, cuya definición se encuentra en la regulación que hiciera el Gobierno Nacional de la
Ley 1508 de 2012, a través del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de
Planeación Nacional 1082 de 2015.
Las Unidades Funcionales de un proyecto son importantes porque el derecho a retribución
para un inversionista privado, puede pactarse por Unidades Funcionales o por Etapas y está
condicionado al cumplimiento de tres (3) grandes condiciones dentro de cada una de las
Unidades Funcionales o Etapas en las que se divida el proyecto y que son:
1). infraestructura disponible, 2). Que la infraestructura cumpla con los niveles de
servicio, que corresponden al cumplimiento de los objetivos medidos mediante
indicadores de gestión establecidos en el contrato, y, 3). Que la infraestructura cumpla
con los estándares de calidad, que son las características mínimas del bien o servicio
igualmente señaladas en el contrato. (República, 2012)
Algunos autores señalan que la disponibilidad de la infraestructura solo es predicable de las
Unidades Funcionales más no es un requisito en los proyectos estructurados por Etapas cuyos
alcances consideran se definen en el contrato y que, por tanto, en un contrato estructurado por
etapas no es aplicable el concepto de retribución por disponibilidad.
Sin embargo, la misma Ley 1508 especifica las Etapas el paso a paso definido en el contrato
en las que se lleva a cabo el mejoramiento de Unidades Funcionales específicas. Es decir, que
dicho concepto también es aplicable cuando el modelo de transacción del contrato de APP, se
ejecute por etapas.
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El artículo 5 de la Ley 1508 de 2912, indica que cada una de las unidades funcionales de
infraestructura puede contratarse y ejecutarse en forma independiente y autónoma, razón por la
cual la remuneración está condicionada al cumplimiento de los tres (3) requisitos y que el monto
mínimo de cada Unidad Funcional debe ser fijado por el Gobierno Nacional.
Ahora bien, el artículo 2.2.2.1.1.2 del Decreto 1082 de 2015, define las Unidades
Funcionales de Infraestructura como “estudio de ingeniería e instalaciones con servicios que
promueven la independencia funcional, que facilita el cumplimiento de estándares de calidad
servicios, y cumplimiento de las necesidades de la ejecución del proyecto” (Procuraduría
General de la Nación, 2015).
Teniendo en cuenta que esa definición es clara, debe preguntarse por qué el Legislador
estableció en el artículo 13 de la Ley 1882 de 2018, una modificación al artículo 5° de la Ley
1508 de 2012, adicionando el siguiente parágrafo:
En proyectos de asociación público-privada, “podrá establecerse unidades funcionales de
aeropuertos, plantas de tratamiento de aguas residuales, tramos de túneles o, de vías férreas,
en virtud de las cuales se predicará únicamente disponibilidad parcial y estándar de calidad
para efectos de la retribución” (Congreso de la República, 2018).
Si se lee con detenimiento tal inclusión y se realiza una análisis que integre todos los elementos
normativos que ya han sido explicados, se tiene que el Legislador no modificó la definición de
Unidad Funcional de Infraestructura (bien podría haberla denominado Unidad Funcional de
Infraestructura de Aeropuerto), la única diferencia es que para efectos de la retribución en
proyectos en las cuales se pacten Unidades Funcionales de Aeropuertos (para analizar sólo lo
referente al modo aeroportuario), se exigirá únicamente dos (2) de los tres (3) requisitos antes
señalados, una disponibilidad parcial y estándares de calidad.
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¿Pero por qué razón se decidió hacer esta distinción?, la respuesta se encuentra, por un lado,
en el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1508 “Ámbito de Aplicación” que señala:
“El Gobierno Nacional podrá reglamentar las condiciones para el cumplimiento de la
disponibilidad, los niveles de servicio, estándares de calidad, garantía de continuidad del
servicio y más elementos que se consideren necesarios para el desarrollo de los esquemas de
Asociación Público Privada a que se refiere la presente ley, pudiendo aplicar criterios
diferenciales por sectores”.
Por otro lado, el Gobierno Nacional reglamentó en el artículo 2.2.2.1.2.1 del Decreto 1082
de 2015 la definición de disponibilidad de la infraestructura, señalando que la infraestructura está
disponible cuando cumple con los Niveles de Servicio y los Estándares de Calidad determinados
en el contrato.
También reglamentó, que, si el proyecto se estructura por Etapas, cada una de las Unidades
Funcionales en las que se subdivide deben tener un monto de lo presupuestado para inversión
igual o superior a cien mil salarios mínimos mensuales legales vigentes (100.000 SMMLV).
Esta reglamentación, dio muy buenos resultados en la estructuración de los nuevos
proyectos de concesión vial bajo el esquema de Asociación Público Privada, denominados: La
Cuarta Generación de Concesiones Viales, que fueron desarrollados por el sector transporte entre
los años 2013 a 2019, sin embargo , no resultó ser plenamente aplicable para los nuevos
proyectos de infraestructura aeronáutica y aeroportuaria que requiere Colombia, considerando
que el modo aéreo es sustancialmente distinto al modo carretero y sus necesidades son
diferentes.
Por lo anterior, en el siguiente capítulo se abordará una propuesta desde el sector aéreo para
que el Gobierno Nacional reglamente las Unidades Funcionales de Aeropuertos, cumpliendo con
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la definición de la norma, pero aplicando criterios diferenciales en razón a la satisfacción de las
especiales necesidades del sector y la multiplicidad de estructuras de ingeniería y servicios que
maneja.
Unidades Funcionales de APP para Infraestructura Aeronáutica y Aeroportuaria
Como se advirtió en el capítulo anterior, la definición de Unidad Funcional de
Infraestructura es aplicable a los proyectos de Asociación Público Privada, de iniciativa pública o
de iniciativa privada que se presenten a consideración del Gobierno Nacional, correspondientes a
infraestructura aeronáutica y aeroportuaria, que de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 1682 de
2013 (Congreso de la república, 2013), es aquella destinada a facilitar y hacer posible la
navegación aérea.
La aplicación de esta definición ha causado controversia en el sector transporte, sin
embargo, cabe recordar que en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, específicamente el
RAC 1 (Aerocivil, 2019), define el Aeropuerto aeródromo que está compuesto por una
infraestructura acorde a las necesidades para la navegación aérea, todo a juicio de la UAEAC
Dentro de esta definición, se encuentran todo lo necesario para llevar a cabo la navegación
aérea, desde las instalaciones, hasta las pistas y dispositivo que se han de utilizar
La controversia se suscita, considerando que para algunos autores no es posible que dentro
de la infraestructura aeronáutica exista independencia funcional, porque las instalaciones y
servicios no pueden funcionar y operar de forma individual dentro de un aeropuerto.
Esto podría ser cierto desde la perspectiva del aeropuerto como unidad de negocios, pero no
lo es desde el punto de vista de la ingeniería aeronáutica, considerando que dentro del negocio
aeronáutico, el nivel de especialización permite que cada una de las instalaciones o servicios sea
contratado y ejecutado en forma independiente y autónoma y es evidente que generalmente, los
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contratistas que realizan la construcción de pistas, son distintas a los diseñadores y constructores
de terminales o a los prestadores de servicios aeroportuarios, los cuales también generalmente
son distintos de los operadores aeroportuarios.
Por lo anterior, una vez terminadas las infraestructuras aeroportuarias estas deberán y
podrán cumplir de manera independiente con los conceptos de funcionalidad y operatividad, si se
tiene en cuenta que estos conceptos están atados al cumplimiento de las particularidades del bien
o el servicio (Estándar de calidad) y deber ser operables, es decir que puedan ser puestos en
funcionamiento, lo cual podría ser fácilmente verificable técnicamente de acuerdo a las
condiciones establecidas en el contrato.
Lo anterior, debió ser totalmente claro para el gobierno nacional, cuando expidió el marco
legal de las Unidades Funcionales de Aeropuertos, al establecer como elemento diferenciador
con las Unidades Funcionales de Infraestructura, que sobre las primeras únicamente se predicará
una disponibilidad parcial y estándar de calidad para efectos de la retribución, es decir, que el
Gobierno Nacional eliminó uno de los requisitos iniciales de la retribución (el cumplimiento de
niveles de servicio) y otorgó la posibilidad de una disponibilidad parcial, en vez de una total, en
la cual se exigía que la infraestructura esté en uso. Lo anterior, teniendo en cuenta que el sector
aéreo opera diferente al sector vial y para que la infraestructura esté en uso una vez construida,
debe contar con los permisos previos de operación expedidos por la autoridad aeronáutica, lo
cual podría retrasar la retribución en desmedro de los inversionistas.
Ahora bien, deben establecerse algunos conceptos o elementos esenciales que se considera
deben ser revisados por el Gobierno Nacional en la reglamentación de las Unidades Funcionales
de Aeropuertos.
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En primer lugar, que Colombia mediante la Ley 12 de 1947 (Congreso de la República,
1947), aprobó el Convenio sobre Aviación Civil Internacional, firmado en Chicago el 7 de
diciembre de 1944 y por tanto, es miembro de la Organización Civil Internacional (OACI, 2019).
Que conforme al Convenio de Chicago, Los estados, adquieren la responsabilidad de
obtener un estándar de uniformidad respecto a reglamentos, reglas y procedimientos,
relacionados con las aeronaves y lo que a esta respecta, por tal razón el Organismo Internacional
de Aviación Civil adoptará las normas y procedimientos internacionales que recomienden
respecto a los aeropuertos (Congreso de la República, 1947)
Que en virtud de lo anterior, al planear la división de un proyecto de APP, bien sea de
iniciativa pública o de iniciativa privada, las Unidades Funcionales de Aeropuertos que
componen el proyecto, deben propender no sólo por el cumplimiento de los requisitos exigidos
en la Ley 1508 de 2012 y sus decretos reglamentarios, sino satisfacer las especiales necesidades
del sector aéreo y que las infraestructura, instalaciones y servicios deben cumplir con los
requisitos mínimos que han sido elaborados por la OACI y que han sido acogidos en la
Legislación Nacional a través de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia RAC.
La OACI expidió el documento 9184 (OACI, 1987), que contiene el Manual de
Planificación de Aeropuertos, en respuesta a la necesidad de facilitar a los Estados la Proyección
y mejoramiento de los aeropuertos actuales y los que estaban en proyecto o en proceso de
construcción.
Para la OACI, antes de adelantar actividades de cambios estructurales en aeropuertos
actuales o la construcción de aeropuertos nuevos, se requiere adelantar un ejercicio de
planificación cuyo resultado es el desarrollo de un Plan General, el cual en Colombia es
denominado Plan Maestro y se encuentra regulado en el RAC 14, así:
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Todo aeropuerto abierto a la operación pública nacional o internacional, con operación
regular y clasificado con Clave de Referencia de Aeródromo 3C, 4C, 4D, 4E o 4F, según
lo previsto en el numeral 14.3.1.6 de este Reglamento, debe contar con un documento de
planificación aeroportuaria (Plan Maestro) con un horizonte mínimo de veinte (20) años,
elaborado bajo la responsabilidad de su propietario. (Aerocivil, 2019)
Los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia establecen el plan maestro del aeropuerto, el cual
determina las normas referentes a los asuntos del mismo, diseño y operación, para su correcto
funcionamiento.
Para la OACI es claro en que el Plan General o Plan Maestro en Colombia constituye una
herramienta de orientación sobre los siguientes aspectos:
1) El desarrollo de la obra física de aeropuerto; 2) elaboración y ejecución en las
zonas aledañas al aeropuerto; 3) evaluación de impactos ambientales por la construcción
de aeropuertos y; 4) determinación de vías de acceso en la ejecución de la construcción
de aeropuertos (OACI, 1987)
En consecuencia, en Colombia para cumplir los compromisos internacionales que en
materia aeronáutica han sido aceptados y son parte de la legislación nacional, se deberá exigir
que para la presentación de un proyecto de APP de infraestructura aeronáutica y aeroportuaria,
las intervenciones e instalaciones consideradas dentro de las Unidades Funcionales de
Aeropuerto, se encuentren comprendidas dentro del Plan General, o Plan Maestro del respectivo
aeródromo, el cual debe haber sido elaborado y/o aprobado previamente por la autoridad
aeronáutica de Colombia, AEROCIVIL, según corresponda.
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Lo anterior, no quiere decir que el proyecto sea exactamente igual al instrumento de
planificación, teniendo en cuenta que, de acuerdo con las recomendaciones de la OACI, la
construcción de cada instalación se desarrollaría cuando sea necesario, para satisfacer la
demanda, sino que también debe adecuarse como mínimo, a la satisfacción de las necesidades
proyectadas por la autoridad aeronáutica.
De otra parte, a efectos de reglamentar las Unidades Funcionales de Aeropuertos, deberían
adoptarse criterios diferenciadores de inversión diferentes para las infraestructuras del lado aire,
compuestas por lo concerniente a la aeronavegabilidad, y las instalaciones del lado tierra
compuesta por las edificaciones externas e internas dispuestas para el usuario.
Finalmente, también se recomienda que se fijen los montos mínimos de cada Unidad
Funcional de Aeropuerto, dependiendo de la clave de referencia de aeródromo que es la utilizada
por la Aerocivil para los fines de planificación del mismo y que se considere también el número
de pasajeros transportados u operaciones realizadas en el año inmediatamente anterior a la
presentación del proyecto de APP. Lo anterior, con el fin que la base de la demanda inicial sea
una cifra cierta y un criterio objetivo que permita también la presentación de proyectos.
Con base en la demanda inicial, el Estado o los particulares que presenten proyectos de APP
podrán a través de los métodos para la realización de pronósticos determinar unos niveles de
inversión acordes con las necesidades en infraestructura, lo cual, es especialmente beneficioso
para aquellos aeropuertos con menores niveles de ingreso o necesidades específicas de inversión.
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Conclusiones
Es pertinente regular las Unidades Funcionales de Aeropuertos, tal como lo determinó el
Gobierno Nacional en la Ley 1882 de 2018, con criterios diferenciales para los proyectos que
involucren infraestructura aeronáutica y/o aeroportuaria, en razón del servicio público que
prestan y el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por Colombia como
parte de la Organización de Aviación Civil Internacional.
Las Unidades Funcionales de Aeropuertos pueden regularse cumpliendo con los requisitos
establecidos en la Ley 1508 de 2012 y el decreto reglamentario 1082 de 2015, teniendo en cuenta
la infraestructura, prestación del servicio y los estándares de calidad de tal manera que los
contratos establecidos, sean cumplidos a cabalidad para bien de las partes involucradas.
La disponibilidad parcial de la infraestructura para efectos de la retribución, deberá ser
acreditada con el cumplimiento de las características mínimas inherentes al bien o servicio y
deberán ser operables, es decir, que tengan la posibilidad de ser puestas en funcionamiento. De
igual forma el análisis llevado a cabo respecto a la modificación que introdujo la Ley 1508 de
2012 se identifican beneficios en contraflujo para las partes interesadas, en la medida que no se
pueden pactar anticipos y la retribución del inversionista dependerá no sólo de los progresos en
la obra, ni del cumplimiento de etapas del contrato, sino a que efectivamente se haya cumplido el
objetivo inicial.
Los niveles de servicio y estándares de calidad que se determinen en los contratos de
Asociación Público Privada para la concesión bajo este esquema de infraestructura aeronáutica
y/o aeroportuaria se encuentran alineadas con la satisfacción de las necesidades del transporte
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aéreo y dentro de los parámetros dispuestos en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, lo
que promueve el correcto desarrollo, y puesta en marcha de los contratos establecidos.
Las Unidades Funcionales de Aeropuerto se establecen en los parámetros de planificación
comprendidos dentro de los Planes generales o Planes Maestros de los aeródromos, los cuales
son aprobados previamente por la autoridad aeronáutica de Colombia – Aerocivil, en dichos
planes, se determina todos los aspectos concernientes al diseño y a la operación de los
aeropuertos, para el correcto funcionamiento del mismo.
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Recomendaciones
En la reglamentación de las Unidades Funcionales de Aeropuertos dentro de los
considerandos deberá establecerse que el sector de transporte aéreo, posee especiales criterios
diferenciadores con otros tipos de infraestructuras, en consideración no solo al servicio público
que presta, sino a las condiciones específicas de seguridad a las que están sometidos la totalidad
de los estados miembros de la Organización de Aviación Civil Internacional.
Se debe indicar en dicha reglamentación que las Unidades Funcionales de Aeropuerto que
se propongan dentro de un proyecto de Asociación Público Privada, deberán estar comprendidas
dentro del alcance del instrumento de planificación aeroportuaria – Plan Maestro, aprobado por
la autoridad aeronáutica nacional – AEROCIVIL.
Que se establezca que respecto a las Unidades Funcionales de Aeropuerto se predicará una
disponibilidad parcial para efectos de la retribución, en el entendido que dicha infraestructura
puede ser construida y ser operable, con el fin de que el inversionista privado pueda ajustar los
flujos de caja del proyecto que permitan una mejor financiación.
Señalar en la reglamentación que los niveles de servicio y estándares de calidad asociados a
las Unidades Funcionales de Aeropuertos, deberán estar acorde con la especialidad de cada uno
de los aeródromos y sus capacidades, priorizando la atención a los clientes internos y externos
del aeropuerto y respetando la totalidad de la regulación establecida en los Reglamentos
Aeronáuticos de Colombia.
Fijar los montos mínimos de cada Unidad Funcional de Aeropuerto, dependiendo de la clave
de referencia del aeródromo utilizada por Aerocivil, para efectos de la planificación de la
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infraestructura y sus necesidades, utilizando para ello la realización de pronósticos de demanda
que determinen los adecuados niveles de inversión en infraestructura.
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