Una Regulación Integral de la Inmigración para Europa

UNA REGULACIOacuteN INTEGRAL DE LA INMIGRACIOacuteN PARA EUROPA

DAacuteMASO-JAVIER VICENTE BLANCO

SUMARIO I La insercioacuten de la poliacutetica de inmigracioacuten en el proceso de inteshygracioacuten europea II El proceso histoacuterico de reglamentacioacuten Limitado avance material y liacutemite procedimental El Tratado de Amsterdam como planificacioacuten abierta de la reglamentacioacuten comunitaria ID iquestQueacute es una poliacutetica integral de inshymigracioacuten Del Programa del Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999 al riesgo de constriccioacuten del Consejo de Sevilla de junio de 2002 IV Conclusiones

laquoMAXmdashiexclMal Polonia recibe a un extranjeroraquo

Ramoacuten M del Valle Inclaacuten Luces de Bohemia

I LA INSERCIOacuteN DE LA POLIacuteTICA DE INMIGRACIOacuteN EN EL PROCESO DE INTEGRACIOacuteN EUROPEA

La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten en relacioacuten con los nacionales de Estados no miembros de las Comunidades Europeas fue una materia ausente del Derecho comushynitario europeo en el momento fundacional del proceso de construccioacuten europea en 1951 y 1957 Hasta el Tratado de Unioacuten Europea de Amsterdam que entroacute en vigor en 1999 no puede decirse que haya una verdadera previsioacuten de tratamiento de la poshyliacutetica de inmigracioacuten en el nuacutecleo duro de lo que se ha dado en llamar tras el TUE de Maastricht el pilar comunitario El caraacutecter inequiacutevocamente econoacutemico de la poliacute-

Profesor de Derecho Internacional Privado Universidad de Valladolid Ver CLEROERIE J-L laquoLabsence dune veacuteritable politique europeacuteenne de Tinmigrationraquo Revue de

Droit Public et de la Science Politique en France et aacute VEtranger 1999 n deg 4 pp 1201-1221 y POLLET K laquoThe Amsterdam TVeaty and Immigration and Asylum Policies A Legal Analysisraquo Revue des Affaires Euro-peeacutennes 2000 1-2 pp 57-80

Revista de Derecho de iacutea Unioacuten Europea n^S - 2 semestre 2003 91

REVISTA DE DERECHO DE LA UNIOacuteN EUROPEA

tica de inmigracioacuten como gestioacuten del mercado de trabajo mdashaproximacioacuten que ha esshytado presente en las poliacuteticas seguidas por paiacuteses como Francia o Alemania mdash no ha sido obstaacuteculo para que su tratamiento europeo se haya llevado a cabo desde su consideshyracioacuten como materia perteneciente maacutes a la integracioacuten poliacutetica que a la integracioacuten econoacutemica Y ello pese a que como se ha dicho la nueva realidad migratoria de finashyles del siglo XX y comienzos del xxi estaacute directamente condicionada por la planificashycioacuten del mercado mundial realizada por las instituciones econoacutemicas internacionales 3

El punto de partida de este estudio estaacute en la constatacioacuten de la dependencia que guarda la integracioacuten poliacutetica respecto de la integracioacuten econoacutemica en la construccioacuten europea El modelo funcionalista ha fundado los avances de la integracioacuten poliacutetica en las exigencias de la integracioacuten econoacutemica y la ausencia de tales imperativos se ha traducido en el estancamiento de nuevos progresos en la integracioacuten ^ La relativa salvedad a esta regla se encuentra en la propia necesidad de avanzar en el proceso in-

2 Ver GuiRAUDON V Les politiques dinmmigration en Europe Allemagne France Pays Bas LHar-mattan Pariacutes 2000 y KASTORYANO R La France I Allemagne amp leurs inmigres Negocier I identiteacute Armand ColinMasson Pariacutes 1996 y WAA Les reacutegularisations des eacutetrangers illeacutegauxdans lUnion Europeacuteenne - Reacutegularisations of iexclIlegal iexclmmigrants in the European Union (Philippe de Bniycker coord) Bruylant Brushyselas 2000

3 Como refiere J M RIDAO laquoLa feacuterrea regulacioacuten del mercado internacional de trabajo persigue ese mismo propoacutesito mantener una reserva estable de mano de obra barata de manera que los capitales puedan acudir donde su rentabilidad sea mayor La diferencia radica en que al haber optado en principio por una bashyrrera geograacutefica y no legal la actual ortodoxia no previo que algunos de los agentes econoacutemicos de los paiacuteses ricos -cuyos cîtales no son moacuteviles bien por su exiguo tamantildeo bien por la naturaleza de su actividad- ajusshytariacutean sus decisiones a las leyes del mercado lo mismo que los trabajadores de los paiacuteses pobres dando lugar al flujo migratorio que hoy estaacute desmintiendo la divisioacuten internacional del trabajo prevista por el Fondo Moshynetario Internacional y el Banco Mundial Asiacute de la misma manera que la decisioacuten de debilitar el Estado y adelshygazar sus instituciones dio como resultado una acelerada fragmentacioacuten social con la que no se contaba la desshyregulacioacuten de los flujos financieros y la liberalizacioacuten del comercio ha provocado una reaccioacuten inesperada en el mercado internacional del trabajo cuya manifestacioacuten maacutes palpable es esta transferencia de mano de obra desde los paiacuteses pobres hacia los ricosraquo en La eleccioacuten de la barbarie^ 1isquets 2002 pp 144-145 Ver tamshybieacuten MARTIacuteNEZ D y VEGA RUIZ ML La globalizacioacuten gobernada Tecnos Madrid 2002 pp 101-103191-195 206-207 y 266-269

^ Enunciado en otros teacuterminos y con implicaciones sobre la relacioacuten entre integracioacuten negativa e inteshygracioacuten positiva puede verse el estudio de SCHARPF E Gobernar en Europa iquestEficaz y democraacuteticamente Alianza Madrid 2000 Como sentildeala este autor laquoexisten aacutereas poliacuteticas que tienen una importancia crucial para la legitimidad de los Estados sociales o de bienestar democraacuteticos en los que las capacidades de resolucioacuten de problemas estaacuten sumamente limitadas por la integracioacuten econoacutemica en tanto que la regulacioacuten europea o inshycluso la armonizacioacuten poliacutetica parece quedar sistemaacuteticamente bloqueada por conflictos dentro de las consteshylaciones subyacentes de intereses nacionales Son los deacuteficits en la resolucioacuten de problemas los que presentan el desafiacuteo maacutes serio a la legitimidad democraacutetica de la poliacutetica europea multinivelraquo pp 17-18

5 Sobre el modelo funcionalista puede verse CAMPINS ERITJA Mar Proceso de integracioacuten en la Unioacuten Europea Bosch Barcelona 1996 y tambieacuten el primer epiacutegrafe (laquoLa libre circulacioacuten de personas en el proshyceso de integracioacuten europearaquo) de nuestro trabajo laquoLa Libre Circulacioacuten de Personas en la Experiencia de la Unioacuten Europea Aacutembito de Aplicacioacuten y Derecho Aplicableraquo en Economiacutea Globalizada y Mercosur Edicioshynes Ciudad Argentina Buenos Aires 1998 pp 357-406

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tegrador como dinaacutemica ineludible del modelo de etapas progresivas ^ Este imperashytivo se expresa en la exigencia de evitar la paraacutelisis de la integracioacuten econoacutemica y del funcionamiento del mercado que pudiera venir motivada por la falta de confianza deshyrivada de los fracasos en la integracioacuten poliacutetica

Como regla general puede decirse que soacutelo se ha avanzado en aspectos de inteshygracioacuten poliacutetica hasta donde han requerido las exigencias de la integracioacuten econoacutemica en cada momento histoacuterico concreto El paradigma de esta dependencia puede hashyllarse en el tratamiento de los derechos y libertades Jundamentales por el Ordenashymiento comunitario (con la construccioacuten jurisprudencial de Derechos fundamentales al servicio del funcionamiento del Mercado y la dilatada ausencia de un modelo po-sitivizado ) pero existen otros aspectos que tambieacuten expresan esta dependencia como la Ciudadaniacutea de la Unioacuten (con el dato relevante de la escasa o nula aportashycioacuten al reforzamiento del derecho maacutes proacuteximo al ciudadano como es la libre circushylacioacuten y residencia de los nacionales de los Estados miembros ^) la Poliacutetica Exterior y de Seguridad Comuacuten (en el momento presente en plena situacioacuten criacutetica ante la po-

^ Es el modelo de establecimiento de etapas (o modelo small steps) y que preveacute su desbordamiento proshygresivo (efecto spiil over) para de nuevo volver a fijar etapas cada vez maacutes ambiciosas Ver ViLAacute COSTA B laquoLos avances de la construccioacuten comunitaria en el TVatado de Unioacuten Europea relacioacuten entre la ampliacioacuten de competencias y las reformas institucionalesraquo en Revista Afers Intemacionals^ ndeg 25 1993 pp 97-112

Las Comunidades Europeas se vieron inicialmente obligadas a establecer un sistema jurisprudencial de determinacioacuten de los derechos fundamentales reconocidos y protegidos por el Ordenamiento tomunitario si no queriacutean que los IVibunales Constitucionales nacionales dictasen sentencias contrariacuteas al Derecho comunitariacuteo de caraacutecter econoacutemico cuando las normas de este Derecho vuhieraban un derecho fundamental protegido por la Constitucioacuten de un Estado miembro Fueron las propias necesidades de coherencia de la integracioacuten econoacuteshymica las que impusieron el reconocimiento de los derechos fundamentales en el aacutembito comunitario sobre la base de la existencia de derechos fundamentales comunes en las Cartas constitucionales de los Estados miemshybros (las tradiciones constitucionales comunes) Asiacute pueden citarse las claacutesicas sentencias de 17 de diciembre de 1970 (asunto 1170 Internationale Handelsgesellschc^) y de 14 de mayo de 1975 (asunto 473 Nold) Veacuteshyase por ejemplo PHSCATORE P laquoLe recours dans la jurisprudence de la Cour de Justice des Communau-teacutes Europeacuteennes aacute des normes deacuteduites de la comparaison des Droits des Eacutetats membresraquo Revue Internatioshynale de Droit Compareacute 198(V2 pp 337-359 La inexistencia de concrecioacuten de los Derechos reconocidos por el artiacuteculo F del TUE de Maastricht (transformado en artiacuteculo 6 por el TUE de Amsterdam) asiacute como los reshytrasos en la elaboracioacuten de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unioacuten Europea (hasta diciembre de 2(XX) DO C-364 de 18 de diciembre de 2(XK)) su falta de eficacia y la ausencia de previsiones en los resulshytados de las negociaciones del lYatado de Niza para su incorporacioacuten al Derecho comunitariacuteo expresan los obsshytaacuteculos a la integracioacuten poliacutetica cuando eacutesta no viene motivada por exigencias de la integracioacuten econoacutemica Ver CARRILLO SALCEDO JA laquoNotas sobre el significado poliacutetico y juriacutedico de la Carta de Derechos Fundamentashyles de la Unioacuten Europearaquo Revista de Derecho Comunitario Europeo n 9 enero-abril 2001 pp 7-26 y RODRIacuteGUEZ BEREUO A laquoLa Carta de Derechos fundamentales de la Unioacuten Europearaquo en Revista de Derecho de la Unioacuten Europea 20011 pp 45-57

8 Lo que era el derecho fundamental atriacutebuido por su establecimiento en 1992 el derecho a la libertad de circulacioacuten y residencia carece de eficacia juriacutedica directa en la formulacioacuten del artiacuteculo 18 CE Ver PEacuteREZ GONZAacuteLEZ laquoEl Estatuto de la ciudadaniacutea europearaquo en OREJA AGUIRRE M y FONSECA MORILLO F El Tratado de Amsterdam Anaacutelisis y comentarios McGraw Hill Madrid 1998 pp 201-209 y PEacuteREZ VERA E laquoCi-toyenneteacute de lUnion europeacuteenneraquo RCAUumlI t 261 1996 pp 253-425

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sicioacuten de alianza con los Estados Unidos de los gobiernos britaacutenico y espantildeol con moshytivo de la agresioacuten armada a Irak 9) el conjunto de las aacutereas de la Cooperacioacuten en Mashyterias de Justicia y Asuntos de Interior (todo el Tercer Pilar de Maastricht ^ o los asshypectos institucionales que inciden en la superacioacuten del deacuteficit democraacutetico

Junto a la variable que vincula integracioacuten econoacutemica e integracioacuten poliacutetica por lazos de dependencia existe otra variable que entendemos sustancial en el examen de la geacutenesis normativa de una verdadera Poliacutetica de inmigracioacuten europea la relacioacuten enshytre materia regulada y procedimiento de produccioacuten normativa Es decir la variable que relaciona el contenido de la reglamentacioacuten (la precisioacuten en la definicioacuten de la materia regulada como normativa sobre inmigracioacuten) con el procedimiento previsto para la adopcioacuten de normas que regulen la materia Al respecto el anaacutelisis del proceso

^ La Poliacutetica Exterior y de Seguridad Comuacuten era necesaria para legitiacutemar el proceso de integracioacuten porshyque presente en la escena mundial la realidad de las Comunidades Europeas se habiacutea evidenciado su debilishydad poliacutetica internacional ante el derrumbe de los sistemas del socialismo real en el Este de Europa y el con-flictivo desmembramiento de la ex-Yugoslavia (Ver por ejemplo los trabajos sobre el particular del libro colectivo coordinado por MARINO MENEacuteNDEZ F M Accioacuten exterior de la Unioacuten Europea y Comunidad intemacionaU Universidad Carlos IIIBOE Madrid 1998) Sin embargo para su accioacuten exterior a traveacutes de las PESC la Unioacuten Europea ni siquiera posee personalidad juriacutedica internacional a diferencia de lo que sucede con las Comunidades Europeas (Ver FERNAacuteNDEZ SOLA N laquoLa subjetividad internacional de la Unioacuten Europearaquo Revista de Derecho Comunitario Europeo n II enero-abril 2(K)2 pp 85-112) Sobre las disenshysiones europeas con motivo de la agresioacuten armada de los EEUU a Irak puede verse laquoCisma en Europa por la crisis de Irakraquo en El Paiacutes 31012003 p 2 En relacioacuten con la ruptura del consenso comunitario por Esshypantildea y el Reino Unido y su influencia en la cohesioacuten de Europa y en la PESC pueden verse AGUIRRE A y PUREZA J M laquoiquest(Juieacuten rompe la unidad europea raquo en El Paiacutes 06022003 p 16 RIDAO J M laquoNO en nuesshytro nombreraquo en El Paiacutes 08022003 p 8 y SOTELO I laquoEl dilema europeo sumisioacuten o fracturaraquo en El Paiacutes 08022003 p 15

Justificado por la necesidad de superar los liacutemites insalvables a la aplicacioacuten con efecto directo del arshytiacuteculo 8A del Tratado CEE (que incorporado por el Acta Uacutenica Europea habiacutea establecido la libre circulacioacuten de personas por el mercado interior) y el obligado desarrollo de los aspectos vinculados a la desaparicioacuten de las fronteras fiacutesicas interiores El paacuterrafo segundo de antiguo artiacuteculo 8A del Tratado CEE incorporado por el artiacuteculo 13 de Acta Uacutenica Europea que en la definicioacuten del Mercado interior aseveraba

laquoEl mercado interior implicaraacute un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulacioacuten de persoshynas servicios y capitales estaraacute garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratadoraquo

Puede verse el anaacutelisis que realizamos sobre la inaplicacioacuten con efecto directo de este artiacuteculo en nuestro trabajo laquoEl Sistema de los Acuerdos de Schengen desde el Derecho Internacional Privado (I) Perspectiva General y de Cooperacioacutenraquo en Revista de Estudios Europeos Nuacutemero 10 mayo-agosto 1995 pp 47-80 Ver en teacuterminos maacutes amplios HANDOLL J Free Movement ofPersons in the EU opcit JIMEacuteNEZ DE PARGA MASEDA P El Derecho a la Ubre Circulacioacuten de las Personas Fiacutesicas en La Europa Comunitaria Madrid Tecnos 1994 y LIROLA DELGADO M A la Ubre Circulacioacuten de Personas en Ui Unioacuten Europea Madrid Ci-vitas 1994

En relacioacuten con las criacuteticas al deacuteficit democraacutetico puede verse por ejemplo RAWORTH P laquoA Timid Step Forwards Maastricht and the DenKxratisation of the European Communityraquo European UJW Review 19941 pp 16-33 Las contradicciones sobre la participacioacuten de los Parlamentos nacionales y el sistema de control de los ejecutivos en la adopcioacuten de acuerdos en la Unioacuten Europea plantean no pocos problemas de leshygitimidad de los mecanismos de actuacioacuten Ver MATIacuteA PORTILLA F J Parlamentos nacionales y Derecho coshymunitario derivado Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 1999

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de construccioacuten de una normativa comunitaria sobre inmigracioacuten que deacute lugar a una poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten estaacute condicionado por el descubrimiento de una doshyble estrategia del legislador europeo

a) la paulatina aproximacioacuten a las cuestiones de inmigracioacuten a traveacutes de materias afiacutenes desde una perspectiva sectorial de seguridad (control de flujos migrashytorios poliacuteticas de seguridad y policiacutea cooperacioacuten policial y judicial en mashyteria penal control de fronteras exteriores determinacioacuten del Estado responshysable de examinar una demanda de asilo etc) dejando en el olvido los aspectos sustanciales de acomodacioacuten de los inmigrantes y dando prioridad a una perspectiva de la materia desde los imperativos de policiacutea y seguridad de los Estados y

b) la praacutectica ausencia de teacutecnicas de reglamentacioacuten propias de la integracioacuten privilegiando en cada sucesiva modificacioacuten de los Tratados fundacionales el mantenimiento de los procedimientos intergubemamentales para la adopcioacuten de acuerdos sobre poliacutetica de inmigracioacuten

La conjugacioacuten de ambas teacutecnicas mantenieacutendose limitaciones materiales y pro-cedimentales ha tenido como consecuencia como veremos la permanencia de una reserva competencial a favor del Estado en materia de inmigracioacuten soacutelo rota formal y parcialmente en 1999 con el Tratado de Amsterdam Uacutenicamente la superacioacuten poshyliacutetica de ambas constantes a partir de la Cumbre Europea de Tampere de octubre de 1999 permitiraacute proyectar la creacioacuten de una verdadera poliacutetica europea de inmigrashycioacuten a traveacutes de un plan de reglamentacioacuten integral de los diferentes aspectos que la constituyen

11 EL PROCESO HISTOacuteRICO DE REGLAMENTACIOacuteN LIMITADO AVANCE MATERIAL Y LIacuteMITE PROCEDIMENTAL EL TRATADO DE AMSTERDAM COMO PLANIFICACIOacuteN ABIERTA DE LA REGLAMENTACIOacuteN COMUNFTARIA

Una perspectiva histoacuterica del proceso de construccioacuten normativa de una Poliacutetica de inmigracioacuten europea muestra que en lo que se refiere al elemento material las aproximaciones y los logros normativos pusieron el acento en el aspecto de la segurishydad en la praacutectica hasta el Consejo Europeo de Tempere de 15 y 16 de octubre de 1999 Y en lo relativo al elemento procedimental las teacutecnicas convencionales e intergubershynamentales claacutesicas del Derecho internacional puacutebUco han mantenido su vigencia y primado durante todo el proceso hasta las previsiones del Tratado de Amsterdam hashyciendo en ocasiones verdaderamente imposibles los avances previstos en la reglashymentacioacuten Claros ejemplos de estos extremos son los instrumentos juriacutedicos proyecshytados con anterioridad al Tratado de Unioacuten Europea de Maastricht

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mdash El llamado Grupo de Trevi creado en 1975 (y el posterior Trevi 92 en el que el tratamiento de las cuestiones migratorias se hizo estrictamente desde el aspecto de la cooperacioacuten intergubemamental en materia de policiacutea y seguridad 2

mdash El Acta Uacutenica Europea de 1986 que incorporaba el concepto de Mercado inshyterior en el proceso de integracioacuten econoacutemica con eficacia en las materias vinculadas con la libre circulacioacuten de personas y la llamada Cooperacioacuten Poshyliacutetica Europea 3

mdash Los Acuerdos de Schengen que en un marco de cooperacioacuten intergubemashymental paralelo al Derecho comunitario perseguiacutean anticipar a 1 de enero de 1990 la puesta en praacutectica de todas las medidas que en virtud del Acta Uacutenica Europea debiacutean posibilitar a 1 de enero de 1993 la supresioacuten de las fronteras

^ Constituyoacute un foro intergubemamental entre los Ministros de Interior para la planificacioacuten en comuacuten de las poliacuteticas estatales de cooperacioacuten en las materias policial y judicial Su ^)roximacioacuten estrictamente de caraacutecter policial y de seguridad mostraba con nitidez los perntildeles de un meacutetodo sectorial poco preocupado por una perspectiva integral del fenoacutemeno migratorio Ver ELSEN C laquoLes meacutecanismes intimtionnels TREVI Schengen Dublin et Maastriacutechtraquo en Schengen enpanne Institut Eacuteuropeacuteen dAdministration Publique Maas-tricht 1994 p 43

El Acta Uacutenica incorporaba dos aspectos sustanciales a efectos de la creacioacuten de una poliacutetica de inmishygracioacuten a) el concepto de mercado interior en el artiacuteculo 8A TCEE (hoy artiacuteculo 14 CE) que contempla la supresioacuten de todos los controles sobre las personas en las fronteras internas y que tiene entre sus objetivos pershymitir el desplazamiento de cualquier persona fiacutesica con independencia de su nacionalidad por el territorio de los Estados miembros y b) la creacioacuten de un mecanismo de Cooperacioacuten Poluumlica Europea de caraacutecter intershygubemamental que permitiacutea avanzar en materias de caraacutecter no econoacutemico a traveacutes de convenios internacioshynales Ver LoBKOWEC W laquoQuelle libre circulation des personnes en 1993raquo en Revue du Marcheacute Comuacuten 1990 pp 93-102 La Comisioacuten de las Comunidades Europeas en una Comunicacioacuten de 8 de mayo de 1992 al Consejo y al Parlamento sobre laquosupresioacuten de los controles en la fronterasraquo [Sec (92)877 final] expuso su inshyterpretacioacuten del entonces art 7A TCE (seguacuten el TUE de Maastricht entendiendo (i) que el mercado interior debe funcionar como un mercado nacional y ello exige que desaparezcan todos los controles en las fronteras entre Estados miembros no pudiendo ser el paso de la iacuteixgtntera el hecho generador de un control (ii) que toda limitacioacuten del alcance del teacutermino laquopersonaraquo a los ciudadanos comunitarios hariacutea perder su utilidad a esta disshyposicioacuten (uumli) que la realizacioacuten del objetivo tiene fecha fija el 31 de diciembre de 1992 (iv) que la obligacioacuten de la norma es una obligacioacuten de resultado soacutelo satisfecha si se eliminan los controles fronterizos (v) que la norma no deja margen de apreciacioacuten Del Acta Uacutenica Europea surgiriacutean foros intergubemamentales como el laquoGrupo ad hoc sobre Iiunigracioacutenraquo (1986) y el laquoGmpo de Coordinadoresraquo para la Libre Circulacioacuten de Pershysonas cuyos trabajos iniciales dieron lugar al laquoDocumento de Palmaraquo (junio de 1989) que perseguiacutea la coorshydinacioacuten de los trabajos dispersos en foros de diferente funcioacuten pero ideacutentica naturaleza intergubemamental Con el objetivo de la Ubre Circulacioacuten de personas se perseguiacutea la armonizacioacuten de las condiciones de enshytrada en la Comunidad de subditos de terceros paiacuteses y de disposiciones sobre refugio y asilo Los resultados de la cooperacioacuten fueron limitados pero de importancia como el laquoConvenio de Dublin de 15 de junio de 1990 relativo a la determinacioacuten del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Esshytados miembros de las Comunidades Europeasraquo fhito de los trabajos del laquoGrupo ad hoc sobre iimiigracioacutenraquo [En la actualidad este Convenio se ha transformado bajo la esfera del Derecho comunitario establecida para la materia por el Tratado de Amsterdam en Reglamento (CE) nuacutemero 3432003 del Consejo de 18 de febrero de 2003 por el que se establecen los criterios y mecaruacutesmos de determinacioacuten del Estado miembro responsashyble del examen de una soUcitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por una nacional de un tercer paiacutes (DO L 50 de 25 de febrero de 2003 p 1)]

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internas entre paiacuteses comunitarios Su finalidad era controlar los flujos mishygratorios pero los Acuerdos no estableciacutean normas armonizadas sobre poU-tica de inmigracioacuten que resultaba competencia de los Estados 5

Puede decirse que en el periacuteodo que va desde la constitucioacuten de las Comunidashydes Europeas hasta el Tratado de Unioacuten Europea de Maastricht que entrariacutea en vigor el 1 de noviembre de 1993 la excepcioacuten a la limitacioacuten material que expresan los insshytrumentos anteriores fiiacutee en la marco comunitario la Decisioacuten 85381 de 8 de julio de 1985y de la Comisioacuten por la que establece laquoun procedimiento de comunicacioacuten previa y de concertacioacuten sobre las poliacuteticas migratorias respecto a Estados tercerosraquo La sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 9 de julio de 1987 (asuntos 281-283 284 285 y 28785) anulariacutea tan soacutelo parcialmente la citada Decishysioacuten vaciando de contenido los poderes que se otorgaban a la Comisioacuten para llegar a posiciones comunes en materia de inmigracioacuten ^^

Con ese fiacuten se creaba una suerte de laquolaboratorioraquo experimental de naturaleza juriacutedica convencional y extracomunitaria el laquolaboratorio Schengenraquo donde poder ensayar los procedimientos teacutecnicos y legislativos maacutes eficaces para avanzar en la supresioacuten de controles en las fironteras internas entre los Estados que eran fashyvorables y asiacute superar mediante una experiencia nKxlelo las reticencias de los maacutes reacios paiacuteses comunitashyrios en particular Reino Unido e Irlanda Como desarrollo de los compromisos adquiridos en el Acuerdo de Schengen de 1985 los Estados parte hubieron de negociar un nuevo texto normativo que transformase en dishyrectamente aplicables las medidas a largo plazo del Tiacutetulo U del Acuerxlo lo que dio lugar al laquoConvenio de Aplicacioacuten del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985raquo de 19 de junio de 1990 con la finalidad de fashycilitar la supresioacuten efectiva de todos los controles sobre las personas en sus fronteras interiores entre los Estashydos miembros anticipando entre ellos fuera del Derecho comunitario el pleno ejercicio de la Libre Circulashycioacuten de Personas previsto en el artiacuteculo 7ATCE Ver nuestro trabajo laquoEl Sistema de los Acuerdos de Schengen desde el Derecho Internacional Privado (I y 11)raquo en Revista de Estudios Europeos^ Nuacutemeros 10 y 111995

^ Ademaacutes el Convenio estableciacutea determinadas medidas de acompantildeamiento como las relativas a las obligaciones de los transportistas sobre determinacioacuten del Estado responsable para examinar una demanda de asilo y las denominadas laquomedidas compensatoriasraquo para hacer trente a los llamados laquoefectos perversos de la Libre Circulacioacuten de Personasraquo medidas que inciden en el fenoacutemeno de la seguridad y giran en tomo a la acshytuacioacuten policial coordinada la asistencia policial la cooperacioacuten judicial y aduanera la instalacioacuten de mecashynismos de almacenamiento y uumlwismisioacuten de informacioacuten (el Sistema de Informacioacuten SchengerXy SIS) asiacute COHK) la proteccioacuten de datos de caraacutecter personal HANDOLX J Free Movement ofPersons in the EU Wilcy amp Sons Chichester 1995 y HREBLAI V La libre circulation des persones Les accords de Schengen^ Presses Univer-sitaires de France Pariacutes 1994

) Las disposiciones de la Decisioacuten obligaban a los Estados a informar a la Comisioacuten y al resto de Estashydos sobre los proyectos de medidas nacionales o acuerdos referidos a trabajadores de terceros Estados y sus fashymilias en materias de entrada estancia y empleo legales o ilegales igualdad de tiato en condiciones de vida trabajo salario y derechos econoacutemicos promocioacuten de la integracioacuten profesional social y cultural y retomo al paiacutes de origen o procedencia Se estableciacutea la obligacioacuten de comunicacioacuten por parte de los Estados y un proshycedimiento de concertacioacuten entre los Estados miembros y la Comisioacuten que permitiacutea la adopcioacuten de una posishycioacuten comuacuten conforme con las poliacuteticas y las acciones comimes comunitarias Ver NAYER A laquoLa Conununauteacute europeacuteenne et les refugies en WAA La reconnaissance de la qualiteacute de refugieacute et Votroi de Vasile Actes de lajoumeacutee deacutetude du 21 avril iexcl989) Bruxelles 1990 pp 141 y ss y ORTE-ARCE DE LA FUENTE A y GARCIacuteA LOacutePEZ J laquoLa circulacioacuten de personas fiacutesicas en la Unioacuten Europea o el reacutegimen juriacutedico de los extranjeros comunitarios y de los no comunitarios Una perspectiva espantildeolaraquo en Derecho de la Extranjeriacutea

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Las previsiones del Tratado de Unioacuten Europea de Maastricht pretendiacutean modificar el escenario de la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten en el marco del avance de la construccioacuten europea en la integracioacuten poliacutetica El Tercer Pilar (Tiacutetulo VI del TUE) dedicado a la Cooperacioacuten en los aacutembitos de la justicia y de los asuntos de interior estaba marcado por la cautela y la vinculacioacuten de la libre circulacioacuten de personas con las cuestiones de seguridad tambieacuten y fundamentalmente en lo relativo a la reglashymentacioacuten en materia de inmigracioacuten Iacute^ Debe decirse que la propia caracterizacioacuten que se otorga al Tercer Pilar limitoacute sus resultados Desde la perspectiva material de contenido de la reglamentacioacuten estableciacutea como laquode intereacutes comuacutenraquo la poliacutetica de inshymigracioacuten y determinadas poliacuteticas en relacioacuten con los nacionales de terceros paiacuteses Desde la perspectiva procedimentaU se trataba de un instrumento con normas y teacutecshynicas de cooperacioacuten intergubemamental tiacutepicas del Derecho internacional puacuteblico La exigencia de unanimidad y la iniciativa estatal establecieron un sistema pesado y poco aacutegil de toma de decisiones que condicionoacute cualquier posibilidad de resultados futuros 9 De este modo el exceso de prudencia y la paraacutelisis consecuente motivoacute la

en Espantildea Regulacioacuten Juriacutedica Praacutectica Administrativa y Judicial Dir Pedro-Pablo Miralles UNED Madrid 1995 pp 51-99 Y tambieacuten ORTIZ-ARCE DE LA FUENTE A laquoLos extranjeros no comunitarios ante et Derecho comunitario europeoraquo en httDwwwccsanetorgdialoyuccontrihutionsQrtiz Argedoc 18 paacuteginas

Su verdadero objetivo estaba puesto en desarrollar las laquomedidas compensatorias a la libre circulacioacuten de personasraquo ver KORELLA GD amp TWOMEY P M (eds) Towars a European Inmigration Policy College of Europe European University Press Brussels 2000 VALLE A laquoLa refundacioacuten de la libre circulacioacuten de pershysonas Tercer Pilar y Schengen el espacio europeo de libertad seguridad y justiciaraquo Revista de Derecho Coshymunitario Europeo ndeg 3 enero-junio 1998 p 45 y ZAPATA-BARRERO R laquoPoliacutetica de inmigracioacuten y Unioacuten Europearaquo Claves de Razoacuten Praacutectica n 104 julio-agosto 2000 pp 26-32

Las teacutecnicas de integracioacuten eran secundarias a traveacutes de algunas pasarelas que conectaban aspectos de control de flujos migratorios con el Pilar comunitario En particular la comunitarizacioacuten se referiacutea a la poliacutetica de visados de corta duracioacuten Asiacute cabe citar el Reglamento (CE) n 168395 del Consejo de 29 de mayo de 1995 por el que se establece un modelo uniforme de visado (DOCE L 164 1795) y el Reglamento (CE) ndeg 231795 del Consejo de 25 de septiembre de 1995 por el que se determinan los terceros paiacuteses cuyos nashycionales deben estar provistos de visado al cruzar las iacuteronteras exteriores de los Estados miembros (DOCE L 23431095) ambos basados en el artiacuteculo lOOC TCE Ver por ejemplo MARTIacuteN Y PEacuteREZ DE NANCLARES J La inmigracioacuten y el asilo en la Unioacuten Europea Colex Madrid 2002 pp 44-59 Ambos instrumentos han sido sustituidos respectivamente por el Reglamento (CE) Reglamento (CE) 334 2002 del Consejo de 18022002 por el que se modifica el Reglamento (CE) 1683 95 por el que se establece un modelo uniforme de visado (DO L 53 de 2302 2002) y por el Reglamento (CE) 5392001 del Consejo de 15032001 por el que se esshytablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de esa obligacioacuten (DO L 81 de 2132001) modificado por el Reglamento (CE) 24142001 del Consejo de 7 de diciembre de 2001 que moshydifica el Reglamento (CE) 5392001 por el que se establece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visado para cruzar las fix)nteras exteriores y la lista de terceros paiacuteses cuyos nashycionales estaacuten exentos de esa obligacioacuten (DO L 327 de 07122(X)1)

9 VerCLERGERIE J-L laquoUabsence dune veacuteritable politiqueraquo opcit p 1219 MARINO MENEacuteNDEZ F laquoUna Unioacuten al servicio del ciudadano (U) Un espacio de libertad de seguridad y de justiciaraquo en OREJA AGinRRE M y FONSECA MORILLO F El Tratado de Amsterdam Anaacutelisis y comentarios McGraw Hill Ma-

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falta de resultados en materia de reglamentacioacuten de una Poliacutetica comuacuten de inmigrashycioacuten 20 En todo caso el sistema intergubemamental del Tratado de Maastricht comshyparte con los instrumentos anteriores como los Acuerdos de Schengen su caraacutecter juriacutedicamente imperfecto a los fines de la integracioacuten por la falta de control jurisdicshycional y parlamentario lo que planteaba la necesidad de establecer normas comunishytarias que desarrollasen la experiencia del simple laquolaboratorioraquo ^K

En este contexto la Conferencia Intergubemamental de 19 que dio lugar a las modificaciones del TUE adoptadas en el Tratado de Amsterdam tomoacute nota del estado de la cuestioacuten y presentoacute el desarrollo de los aspectos vinculados a la libre circulashycioacuten de personas como el avance ntildeindamental que la reforma aportaba al proceso de integracioacuten Asiacute se fijaba un nuevo objetivo que se debiacutea alcanzar en la Unioacuten Euroshypea la creacioacuten de un laquoespacio de libertad seguridad y justiciaraquo 22 y para su realishyzacioacuten se preveiacutea la comunitarizacioacuten de las materias relativas a inmigracioacuten y asilo en las disposiciones de un nuevo Tiacutetulo IV bajo la denominacioacuten de laquoVisados asilo inmigracioacuten y otras poliacuteticas relacionadas con la libre circulacioacuten de las personasraquo

En realidad respecto a la reglamentacioacuten de una poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten las novedades que expresamente ha introducido el Tratado de Amsterdam partiendo de la muy importante y nada desdentildeable comunitarizacioacuten 23 han resultado soacutelo relashytivas en los dos aspectos sustanciales de la variable en la que relacionamos el conte-

drid 1998 pp 255-297 y VALLE A laquoLa refundacioacuten de la libre circulacioacuten de personasraquo op cit p 45 Asiacute cabe referirse al laquoProyecto de Convenio sobre el paso de las fronteras exteriores de los Estados nuacuteembros de las Comunidades Europeasraquo elaborado por el laquoGrupo ad hoc sobre inmigracioacutenraquo que surgioacute de la Cooperashycioacuten Poliacutetica Europea del Acta Uacutenica y a cuya fiacuterma por los Estados miembros invitaba la Comisioacuten en la Proshypuesta de Decisioacuten presentada con fecha de 10 de diciembre de 1993 fundamentaacutendose ya en las disposicioshynes del T U E de Maastricht relativas al Tercer Pilar mdashartiacuteculo K32C)

20 Ver tambieacuten ZAPATA HERRERO R laquoFundamentalismo estatal en la U E en tomo a la inmigracioacutenraquo Reshyvista Afers Intemacionals ndeg 53 2001 pp 26-32 Un anaacutelisis menos criacutetico puede encontrarse en MARTIacuteN ARRIBAS JJ laquoLa Unioacuten Europea ante los nacionales de terceros Estadosraquo en W A A Accioacuten extentildeor de la Unioacuten Europea y comunidad internacional (Femando M Marino Meneacutendez Coord) Universidad Carlos IH de MadridmdashBOE Madrid 1998 pp 579-595

21 GARAU JUANEDA L laquoLa poliacutetica comuacuten de extranjeriacutea de la Comunidad Europearaquo en GARAU JUA-

NEDA Lbdquo y H U E S A VINAIXA R (coords)- Derecho internacional y Relaciones internacionales en el mundo meshyditerraacuteneo Actas de las XVII (1997) Jomadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Derecho Internacional y Relashyciones Internacionales AEPDIUniversitat de les Ules BalearsFundacioacute laquoLa CaixaraquoBOE Madrid 1999 pp129-142 O K E E F F E D laquoEuropean Immigration Law and Policy the Schengen Conventions and European Comunity Lawraquo en PAULY A (ed) Les accords de Schengen Abolition des frontieacuteres inteacuterieures ou menace pour les libertes publiques Actes du coUoque tenu aacute Louxembourg les 18 et 19 juin 1992 European Institute of Public AdministrationAnstitut Europeacuteen dadministration publique Maastricht The NetberlandsPays Bas 1993 pp 171-183

22 Ver LABAYLE H laquoUn espace de liberteacute de securiteacute et de justiceraquo Revue Trimestrielle de Droit Euro-p^cwiraquo ndeg 4 octubrediciembrc 1997 pp 820-827

23 Ver ZAMORA CRESPO M laquoVisados asilo inmigracioacuten y otras poliacuteticas vinculadas con la libre circulashycioacuten de personasraquo en A CALONGE VELAacuteZQUEZ (Coord) Poliacuteticas comunitarias Bases juriacutedicas Lex Nova Valladolid 2002 pp 107-134 y ZAPATA-BARRERO R laquoPoliacutetica de inmigracioacutenraquo op cit p 30

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nido de la reglamentacioacuten con procedimiento de reglamentacioacuten 24 En primer lugar la novedad indiscutible es que la Unioacuten Europea ha acogido el nuevo objetivo del laquoesshypacio de libertad seguridad y justiciaraquo que se concreta en el establecimiento de laquomeshydidas adecuadasraquo sobre inmigracioacuten si bien en su enunciacioacuten siguen vinculadas con las poliacuteticas de seguridad y policiacutea Como se ha dicho la finalidad de este objetivo la finalidad del laquoespacioraquo proyectado no es otra que la de amparar la libre circulacioacuten de personas y sus consecuencias (las llamadas laquomedidas compensatoriasraquo) en el teshyrritorio de la Unioacuten Europea ^

En el aspecto material el punto 3 del apartado primero del artiacuteculo 63 del Trashytado CE establece una lacoacutenica disposicioacuten que uacutenicamente diferencia formalmente entre medidas relativas a la inmigracioacuten legal y a la inmigracioacuten ilegal de un modo no muy diferente a como lo recogiacutea el Tratado de Maastricht (ciertamente no puede olvidarse en otro contexto normativo)

laquoA fin de establecer progresivamente un espacio de libertad de seguridad y de justicia el Consejo adoptaraacute

3) medidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten en los siguientes aacutembitos a) condiciones de entrada y de residencia y normas sobre procedimientos de exshy

pedicioacuten por los Estados miembros de visados de larga duracioacuten y de permisos de reshysidencia incluidos los destinados a la reagrupacioacuten familiar

b) la inmigracioacuten y la residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesraquo 2

En el aspecto procedimental la reglamentacioacuten ofrece novedades pero con imshyportantes liacutemites susceptibles de volver a paralizar o entorpecer los nuevos desarroshyllos normativos Lo primero que hay que considerar es que la competencia es comshypartida entre los Estados y las instituciones comunitarias y asiacute se declara expresamente en el apartado segundo del artiacuteculo 63

2^ Ver PoLLET K laquoThe Amsterdam Trcatyraquo opcit pp 76-77 Con todo la comunitanzacioacuten del acervo Schengen aporta una necesaria coherencia imprescindible desde el punto de vista del orden juriacutedico comushynitario como sistema juriacutedico Pero Schengen conK) sostuvimos hace antildeos en un trabajo sobre la materia no consshytituye el establecimiento de una poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten sino una poliacutetica de control de flujos migratoshyrios y de persecucioacuten de la inmigracioacuten ilegal Ver nuestro trabajo laquoEl Sistema de los Acuerdos de Schengen desde el Derecho Internacional Privado (I)raquo en Revista de Estudios Europeos nuacutemero 10 1995 p 59

23 Dice el Artiacuteculo 2 del T U E Amsterdam laquoLa Unioacuten tendraacute los siguientes objetivos ()

mdash mantener y desarrollar la Unioacuten conKgt un espacio de libeitad seguridad y justicia en el que esteacute gashyrantizada la libre circulacioacuten de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores el asilo la innuumlgracioacuten y la prevencioacuten y la lucha contra la delincuenciaraquo

26 VALLE A laquoLa refundacioacuten de la lilHie circulacioacuten de personasraquo op cit p 49 27 Un luacutecido anaacutelisis de los elementos materiales incorporados por el Tratado de Amsterdam puede enshy

contrarse en MARTIacuteN ARRIBAS JJ Los Estados europeos frente al desafiacuteo de los nfugiados y el derecho de asilo Universidad de BurgosDykinson 2000 pp 129-131 Ver tambieacuten LABAYLE H laquoUn espace de liberteacuteraquo op citbdquo pp 843-859

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laquoLas medidas adoptadas por el Consejo en virtud de los puntos 3 y 4 no impedishyraacuten a cualquier Estado miembro mantener o introducir en los aacutembitos de que se trate disposiciones nacionales que sean compatibles con el presente Tratado y con los acuerdos internacionalesraquo

En materia de inmigracioacuten el procedimiento de reglamentacioacuten mantiene en un primer periacuteodo indefinido en el tiempo la intergubemamentalidad a traveacutes de la exishygencia por el apartado 1 del artiacuteculo 67 del Tratado CE de la unanimidad para la toma de acuerdos en el Consejo mdashcon simple consulta al Parlamento Europeomdash y la atribucioacuten indistintamente de la iniciativa a la Comisioacuten y a los Estados 2 El periacuteodo de cinco antildeos establecido con caraacutecter general en el citado artiacuteculo 67 no regiraacute seshyguacuten el apartado tercero del artiacuteculo 63 CE para las medidas relativas a las condicioshynes de la inmigracioacuten legal 9 Lo cual significa que la intergubemamentalidad podraacute mantenerse en el tiempo y seguiraacute siendo capaz de bloquear las medidas propuestas aunque gocen de un apoyo claramente mayoritario entre los Estados ^ Tras ese prishymer periacuteodo de duracioacuten indefinida el procedimiento de reglamentacioacuten seraacute el de la codecisioacuten y la Comisioacuten pasaraacute a tener la competencia de iniciativa en exclusiva^

Pero ademaacutes un nuevo liacutemite aparece a traveacutes de la teacutecnica del nuevo sistema de cooperacioacuten reforzada previsto en sus disposiciones o lo que es lo mismo seguacuten el modelo de la Europa a dos velocidades de la Europa a la carta o de la Europa de geometriacutea variable ^^ De acuerdo con el nuevo Tiacutetulo Vil del Tratado de UE (artiacutecushylos 43-45 UE ^3) si un grupo de Estados deciden avanzar entre siacute en determinados asshypectos de la integracioacuten europea podraacuten hacerlo a traveacutes de los instrumentos comushynitarios al margen de los otros Estados que queden fuera del proceso Asiacute se ha hablado de un laquoespacio fraccionado de libertad seguridad y justiciaraquo para hacer hincapieacute en las posiciones particulares del Reino Unido Irlanda y Dinamarca frente a eacutel ^

El anaacutelisis de las disposiciones del Tratado de Amsterdam permite una evaluacioacuten de su reglamentacioacuten A nuestro juicio lo que el Tratado de Amsterdam aporta estaacute en lo que a pesar de la intergubemamentalidad significa la comunitarizacioacuten en

28 Debe tomarse en consideracioacuten que este periacuteodo de cinco antildeos de unanimidad con caraacutecter general se fiacuteja precisamente para el momento de la toma del acuerdo de reglamentar en comuacuten

^ Dice el apartado tercero del artiacuteculo 6 3 laquoLas medidas que deban adoptarse con aireglo a la letra b) del punto 2 a la tetra a) del punto 3 y al punto 4 no estaraacuten sometidas al plazo de cinco antildeos mencionadoraquo

^ Ver ZAPATA-BARRERO R laquoPoliacutetica de inmigracioacutenraquo opcit p 30 Ver O R T E - A R C E DE LA FUENTE A laquoLos extranjeros no comunitarios raquo opcit p 4 32 Veacutease G I S C A R D D E S T A I N G V laquoManifesteacute pour une nouvelle Europe feacutedeacuterativeraquo Revue des affaires

Eumpeacuteennes 19951 pp 19-25 LouisJ -V laquoAlgunas reflexiones sobre la reforma de 996gt^ Revista de Insshytituciones Europeas 19951 pp 9 -41 M A R I N O M E N Eacute N D E Z E laquoLa integracioacuten diferenciada La cooperacioacuten reforzadaraquo en FONSECA M O R I L L O E El Tratado de Amsterdam Anaacutelisis y comentarios^ McGraw Hill Mashydrid 1998 pp 603-625 y P O N S I R A F O L S X laquoLas cooperaciones reforzadas en el TYatado d e Nizaraquo Revista de Derecho Comunitario Europeo n deg 9 enero-junio 2001 pp 145-195

33 Y especiacutentildecamente aitiacuteculo 11 del lYatado CE en lo que al Derecho comunitario se refiere 3^ Ver POLLET K laquoThe Amsterdam TVeatyraquo op cit pp 68-70

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cuanto intervencioacuten de la Comisioacuten de las Comunidades Europeas La insercioacuten de la Poliacutetica de inmigracioacuten en el Pilar comunitario permite en virtud de su potestad de iniciativa aunque sea compartida una proyeccioacuten legislativa por la Comisioacuten idenshytificando necesidades y marcando rumbos de desarrollo normativo El Tratado de Amsterdam abrioacute la puerta a una planificacioacuten laquoabiertaraquo desarrollada por la Comishysioacuten fiente a la proyeccioacuten erraacutetica marcada por los Estados en virtud de sus singushylares intereses y visiones del proceso integrador En definitiva como se ha dicho es una opcioacuten por un desarrollo progresivo de la reglamentacioacuten comunitaria en la mashyteria 5 No obstante la primera realizacioacuten fue el Plan de Accioacuten del Consejo y de la Comisioacuten de 3 de diciembre de 1998 sobre la mejor manera de aplicar las disposishyciones del Tratado de Amsterdam relativas a la creacioacuten de un espacio de libertad seshyguridad y justicia 3 que en materia de inmigracioacuten uacutenicamente preveiacutea medidas que incidiacutean en su vertiente vinculada con la seguridad 3 Los beneficios de esa planifishycacioacuten se estaacuten evidenciando aunque con limitaciones a causa del papel obstaculiza-dor del procedimiento de reglamentacioacuten escogido

Desde la perspectiva de la teacutecnica juriacutedica el Tratado de Amsterdam trae a la materia sistematizacioacuten transparencia (al menos formalmente) y la insercioacuten de las normas resultantes en el orden juriacutedico comunitario con la posibilidad de acudir al Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas y la intervencioacuten activa del Parlashymento Europeo Todo lo cual tiene un valor indudable en una materia como la de la poliacutetica de inmigracioacuten ^s

ra iquestQUEacute ES UNA POLIacuteTICA INTEGRAL DE INMIGRACIOacuteN DEL PROGRAMA DEL CONSEJO EUROPEO DE TAMPERE DE OCTUBRE DE 1999 AL RIESGO DE CONSTRICCIOacuteN DEL CONSEJO DE SEVILLA DE JUNIO DE 2002

Un verdadero cambio de tendencia se advertiacutea en el texto de las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere celebrado durante la Presidencia Europea de Finlandia de 15 y 16 de octubre de 1999 y dedicado monograacuteficamente a los asuntos de Justishycia e Interior 3 Lo recogido en este texto programaacutetico es una nueva aproximacioacuten comunitaria que deja a un lado la insistente vinculacioacuten con los problemas de segurishydad para ocuparse de cuestiones que son consustanciales al fenoacutemeno de las migra-

35 Asiacute M A R I N O M E N Eacute N D E Z F laquoUna Unioacuten al servicio del ciudadano (O) Un espacio de libertadraquo opcit pp 268-269

36 Conocido como Plan de Viena DOCE C 19 de 23011999 pp 1-15 37 Ver M A R T Iacute N Y P Eacute R E Z DE NANCLARES J opcit p 144

38 Ver G A R A U JUANEDA L laquoLa poliacutetica comuacuten raquo opcit p 141

39 Consejo Europeo extraordinario de Tampere Conclusiones de la presidencia (documento 200199) Ver un luacutecido comentario en T E R R Oacute N I C U S Iacute A laquoEl debate sobre la inmigracioacuten en la Unioacuten Europea Marco generalraquo Revista Afers Intemacionals ndeg 53 2001

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ciones internacionales y resultan necesarias a la hora de abordar una respuesta comuacuten desde el proceso de integracioacuten europea Desde la reafirmacioacuten del caraacutecter de los derechos humanos como valor fundamental en el que se sustenta el edificio de la inshytegracioacuten europea para justificar en ello su aplicacioacuten a los extranjeros no comunitashyrios que participan en la vida de la Unioacuten Europea los llamados hitos o jalones de Tampere optan por contemplar a los extranjeros no comunitarios desde su condicioacuten de sujetos de Derecho bull

El programa establecido en los jalones de Tampere lleva a cabo un enfoque gloshybal partiendo de la invitacioacuten a extender a los inmigrantes el derecho a la libertad de circulacioacuten y residencia verdadera piedra de toque de los beneficios que el Derecho originario comunitario confiere a los Ciudadanos de la Unioacuten ^ El imperativo de evishytar la exclusioacuten social y la marginalidad de las nuevas poblaciones de inmigrantes aparecen en el texto como eje fundamental que bien podriacutea servir para el anaacutelisis de las legislaciones nacionales de extranjeriacutea ^3

Ya la Comisioacuten en su Comunicacioacuten de 1994 sobre poliacutetica de asilo e inmigracioacuten tCOM (94) 23 final] habiacutea adoptado un enfoque similar Ver FLXgtRES F laquoLa respuesta juriacutedica de la Unioacuten Europea a las migracioshynesraquo en Congreso sobre inmigracioacuten en Espantildea 2000 httpwwwJmlaquogtranmiyriM4onupttgtcgoti^ cMmgntoBrongresQillicioJitm y PoLLET K laquoThe Amsterdam TYeatyraquo opcit pp 74-75

^ laquoDesde sus inicios mismos la integracioacuten europea ha estado firmemente enraizada en un compromiso compartido de libertad sustentado en los derechos humanos en instituciones democraacuteticas y en el Estado de derecho Estos valores comunes han resultado imprescindibles para garantizar la paz y desarrollar la prosperishydad en la Unioacuten Europea Tambieacuten serviraacuten de piedra angular para la ampliacioacuten de la Unioacutenraquo Qaacuteioacuten 1)

^^ laquoNo obstante esta libertad no deberiacutea considerarse dominio exclusivo de los ciudadanos de la Unioacuten Su propia existencia ejerce un poder de atraccioacuten para muchos otros ciudadanos de todo el mundo que no pueshyden gozar de la libertad que los ciudadanos de la Unioacuten dan por descontada Seriacutea ademaacutes contrario a las trashydiciones europeas negar esta libertad a aquellas personas a las que sus circunstancias conducen justificadashymente a tratar de acceder a nuestro territorio Por esta razoacuten la Unioacuten ha de desarrollar poliacuteticas comunes en materia de asilo e inmigracioacuten teniendo en cuenta al mismo tiempo la necesidad de llevar a cabo un control coherente de las fronteras exteriores para poner fin a la inmigracioacuten ilegal y para luchar contra quienes la orshyganizan y cometen delitos internacionales conexos Los principios en los que deben basarse estas poliacuteticas han de ser claros para nuestros propios ciudadanos y ademaacutes han de ofrecer garantiacuteas a las personas que busquen proteccioacuten en la Unioacuten Europea o traten de entrar en ellaraquo (jallt n 3)

La extensioacuten de este derecho no era ajuicio de un autor como KinjPER de particular agrado ni entusiasmo entre los Estados miembros Ver KUUPER PJ laquoSome legal problems associates with the communitariacutezation of policy on visas asylum and immigration under the Amsterdam Treaty and incorporation of the Schengen acquisraquo Common Market Law Review 20002 pp 345-366

3 En contra de las declaraciones de los responsables gubernamentales espantildeoles justificando las disposishyciones de la Ley Orgaacutenica 82000 de 22 de diciembre de reforma de la Ley 42000 sobre derechos y libertashydes de los extranjeros en Espaiacuteto y su integracioacuten social El tenor de las Conclusiones expresa bien la voluntad de promover un enfoque global sobre la inmigracioacuten a partir del cual se desarrollen las poliacuteticas de los Estados miembros pero si bien hace expliacutecita la voluntad de extender derechos a los iiunigrantes con residencia legal en nada empece la ampUacioacuten para los inmigrantes irregulares que era lo que sosteniacutean los responsables gubernashymentales espantildeoles Ver particulaimente DE LUCAS J PENtildeA S y SOLANES A Trabajadores migrantes Ger-mania Valencia 2001 y nuestro trabajo laquoDerecho e inmigracioacuten la Ley 82000 espantildeola o la instrumentali-zacioacuten poliacutetica de la inmigracioacutenraquo en Palestra IntemacionaL Portal de asuntos puacuteblicos de la Pontificia Universidad

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Asiacute aparecen como elementos fundamentales de la proyectada nueva poliacutetica coshymuacuten de asilo e inmigracioacuten

a) la creacioacuten de un estatuto europeo comuacuten de los ciudadanos de terceros paiacuteshyses que facilite su integracioacuten y que se funde en el otorgamiento de un trato justo basado en el principio de no discriminacioacuten otorgaacutendoles derechos comparables a los de los ciudadanos de la Unioacuten e impulsando una poliacutetica de integracioacuten de los inmigrantes que pueda culminar con el acceso a la nashycionalidad del Estado de acogida i

b) la creacioacuten de un sistema europeo comuacuten de asilo que se base en el respeto a la Convencioacuten de Ginebra5

c) una reglamentacioacuten comuacuten que recoja normas claras sobre las condiciones de entrada legal de los inmigrantes ^

Catoacutelica del Peruacute (PUCP) enero de 2002 direccioacuten electroacutenica httppalestraiiticiiâpcfile= derechosM-centeJitm Existen sin embaigo otras interpretaciones como la que hace C JIMEacuteNEZ PIERNAS buscando la leshygitimacioacuten de la contrarrefonna de la legislacioacuten de extranjeriacutea espantildeola por la LO 8200 de 22 de diciembre precisamente apoyaacutendose en la nueva normativa comunitaria sin explicar en queacute se fundamentan determinashydas restricciones de derechos que lleva a cabo la citada legislacioacuten en perjuicio de los inmigrantes que trabashyjan en Espantildea en la economiacutea sumergida y que difiacutecilmente encuentran coherencia alguna con los principios establecidos por las Conclusiones del Consejo de Tampere Ver JIMEacuteNEZ PIERNAS C laquoLa comunitarizacioacuten de las poliacuteticas de inmigracioacuten y extranjeriacutea especial referencia a Espantildearaquo en Revista de Derecho Comunitario EuropeOy n 13 septiembre-diciembre 2002 pp 857-894

^ laquoLa Unioacuten Europea debe garantizar un trato justo a los nacionales de terceros paiacuteses que residen le-galmente en el territorio de sus Estados miembros Una poliacutetica de integracioacuten maacutes decidida deberiacutea encamishynarse a concederles derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unioacuten asiacute como a foshymentar la ausencia de discriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y a desarrollar medidas contra el racismo y la xenofobiaraquo (jaloacuten 18)

laquoEl estatuto juriacutedico de los nacionales de terceros paiacuteses deberiacutea aproximarse al de los nacionales de los Estados miembros A una persona que haya residido legalmente en un Estado miembro durante un periodo de tiempo por determinar y que cuente con un permiso de residencia de larga duracioacuten se le deberiacutea conceder en ese Estado miembro un conjunto de derechos de caraacutecter uniforme lo maacutes cercano posible al de los ciudadashynos de la Unioacuten que contenga por ejemplo el derecho a residir recibir educacioacuten y trabajar por cuenta ajena o propia sin olvidar el principio de no discriminacioacuten respecto de los ciudadanos del Estado de residencia El Consejo Europeo hace suyo el objetivo de ofrecer a los nacionales de terceros paiacuteses que hayan residido leshygalmente durante un periodo prolongado la posibilidad de obtener la nacionalidad del Estado miembro en que residenraquo (jaloacuten 21)

5 laquoEl Consejo Europeo reitera la importancia que la Unioacuten y los Estados miemtoos conceden al respeto absoluto del derecho a solicitar asilo El Consejo Europeo ha acordado trabajar con vistas a la creacioacuten de un sistema europeo comuacuten de asilo basado en la plena y total aplicacioacuten de la Convencioacuten de Ginebra de ese modo se lograraacute que ninguna persona sea repatriada a un paiacutes en que sufre persecucioacuten lo que signifiacuteca que se observaraacute el principio de no devolucioacutenraquo (jaloacuten 13)

laquoA largo plazo las normas comunitarias deberiacutean dar lugar a un procedimiento de asilo comuacuten y a un esshytatuto uniforme vaacutelido en toda la Unioacuten para las personas a las que se concede asilo Se pide a la Comisioacuten que elabore en el plazo de un antildeo una comunicacioacuten al respectoraquo ( j ^ ^ I^)-

^ laquoEl Consejo Europeo reconoce la necesidad de q^roximar las legislaciones nacionales sobre las conshydiciones de admisioacuten y de residencia de los nacionales de terceros paiacuteses basadas en una evaluacioacuten conjunta de la evolucioacuten econoacutemica y demograacutentildeca de la Unioacuten asiacute como de la situacioacuten en los paiacuteses de origen Para

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d) un sistema de gestioacuten de los flujos migratorios con los paiacuteses de origen de la inmigracioacuten no exclusivamente represivo que hagan hincapieacute en la cooperashycioacuten para el codesarrollo promoviendo la conclusioacuten de acuerdos de colaboshyracioacuten con los paiacuteses de origen de las migraciones 4 y finalmente

e) la puesta en comuacuten de medidas de lucha contra el traacutefico internacional de pershysonas y contra la inmigracioacuten ilegal preservando los derechos de las viacutectimas ^

Del cataacutelogo de directrices resulta sumamente expresiva la opcioacuten por la paulashytina equiparacioacuten de los residentes no comunitarios con los ciudadanos de la Unioacuten por cuanto ofrece una postura realista alejada de planteamientos quimeacutericos de dereshychos derivados de una identidad europea sobre bases laquonaturalesraquo y en gran medida acorde con las nuevas construcciones teoacutericas sobre la reconstruccioacuten y la superacioacuten de la ciudadaniacutea Esta aproximacioacuten resulta ademaacutes sumamente coherente con las

ello pide que el Consejo adopte decisiones con rapidez basaacutendose en propuestas de la Comisioacuten Dichas decishysiones deberaacuten tener en cuenta no soacutelo la capacidad de acogida de cada Estado miembro sino tambieacuten sus viacutenshyculos histoacutericos y culturales con los paiacuteses de origenraquo (j^lt^ ^0)-

^^ laquo La Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la migracioacuten que trate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo de los paiacuteses y regiones de origen y traacutensito Para ello es necesario luchar contra la pobreza mejorar las condiciones de vida y las posibilidades de trabajo prevenir los conflictos conshysolidar los Estados democraacuteticos y garantizar el respeto de los derechos humanos en particular los derechos de las minoriacuteas de las mujeres y de los nifios Con tal ntildenalidad se invita a la Unioacuten y a los Estados miembros a que contribuyan en el marco de sus respectivas competencias en virtud de los TVatados a imprimir una mayor coherencia a las poliacuteticas interiores y exteriores de la Unioacuten Otro elemento clave para lograr el eacutexito de esta poliacutetica seraacute la colaboracioacuten con terceros paiacuteses interesados con objeto de fomentar el codesarrolloraquo (jaloacuten 11)

laquoEl Consejo Europeo hace un llamamiento para que se desarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y traacutensito con objeto de promover el retomo voluntario y ayudar a las autoridades de esos paiacuteses a mejorar su cashypacidad para combatir eficazmente la trata de seres humanos y para cumplir las obligaciones de readmisioacuten que les incumben respecto de la Unioacuten y los Estados miembrosraquo (jaloacuten 26)

^ laquoEl Consejo Europeo estaacute decidido a hacer fiacuteente a la inmigracioacuten ilegal en su origen en especial lushychando contra quienes se dedican a la trata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantes Insta a que se adopte legislacioacuten que prevea sanciones rigurosas para este grave delito Se invita al Consejo a que basaacutendose en una propuesta de la Comisioacuten adopte legislacioacuten a tal efecto antes de fiacutenales de 2000 Los Estados miembros junto con Europol deberiacutean orientar sus esfuerzos a detectar y desmantelar las redes de deshylincuencia implicadas Deberaacuten salvaguardarse los derechos de las viacutectimas de esas actividades prestando esshypecial atencioacuten a los problemas de mujeres y nintildeosraquo

^ La literatura que promueve la equiparacioacuten de los extranjeros con los ciudadanos y un nuevo concepto de ciudadaniacutea es vasta y recogemos uacutenicamente algunos de los autores y textos particularmente lo vinculados con la integracioacuten europea BADER V Citizenship ofthe European Union^ MacMillan Press Londres 1997 BALSAR E laquoiquestEs posible una ciudadaniacutea europearaquo Revista internacional de Filosofiacutea PoUtica n 41994 pp 22-40 CASTLES S y DAVINSON A Citizenship and Immigration McMillan Londres 2000 COSTA-LASCOUX J De I immigreacute au citoyen La documentation franfaise Pariacutes 1989 PERRAJOU L Derecho y rashyzoacuten Trotta Madrid 1997 PERRAJOU L Derechos y garantiacuteas La ley del maacutes deacutebil TYotta Madrid 1999 HABERMAS J laquoCiudadaniacutea e identidad nacionalraquo en Facticidady validez Trotta Madrid 1998 pp 619-643 HAMMAR T Democracy and the Nation State Aliens Denizens and Citizens in a World of InteryuUional Migration Avelbury Aldershot 1990 DE LUCAS J laquoLas propuestas sobre poliacuteticas de inmigracioacuten en Europa El debate en Espantildearaquo en Congreso sobre Inmigracioacuten en Espantildea 2000 en la red fuente citada

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previsiones futuras que se advierten en los estudios econoacutemicos en relacioacuten con las necesidades de Europa de mantener una persistente recepcioacuten de flujos migratorios si quiere seguir sosteniendo cuotas constantes de crecimiento econoacutemico en los proacutexishymos cincuenta antildeos ^^

El Consejo de Tampere creoacute tambieacuten un instrumento para desarrollar determinashydas tareas el Grupo de Trabajo de Alto Nivel de laquoInmigracioacuten y asiloraquo compuesto por funcionarios en representacioacuten de los Estados y la Comisioacuten que debiacutea desarrollar tareas de cooperacioacuten en diferentes aacutembitos (poliacutetico econoacutemico codesarrollo etc) con paiacuteses seleccionados que enviacutean emigrantes a la Unioacuten Europea

Lo que en verdad hacen las Conclusiones de Tampere es transformar en mandato poliacutetico las previsiones inconcretas del Tratado de Amsterdam El desarrollo del proshygrama de Tampere tal y como lo habiacutea definido el propio Consejo Europeo debiacutea hacerse a traveacutes de un procedimiento transparente con participacioacuten de la socieshydad civil y el consorcio del Parlamento Europeo ^^ El seguimiento de la evolucioacuten se ha hecho a traveacutes de las diferentes ediciones del llamado Marcador (Scoreboard) para supervisar el progreso en la creacioacuten de un laquoEspacio de libertad seguridad y justiciaraquo en la Unioacuten Europea que expone y sintetiza semestralmente la situacioacuten de cumplimiento de la Agenda del Programa Tampere ^2 Ese desarrollo se concretoacute en un conjunto de propuestas especiacuteficas de reglamentacioacuten en especial pueden citarse

DE LUCAS J laquoHacia una ciudadaniacutea europea inclusiva Su extensioacuten a los inmigrantesraquo Revista Afers iacutenter-nacionals ndeg 53 2001 MAGNETTE R La citoyenneteacute Une histoire de lideacutee de participation civique Bruylant Bruxelles 2001 RANNOU H bdquo laquoLa citoyenneteacute europeacuteene el Tinmigrationraquo Revue des Ajfaires Europeacuteennes 20001-2 pp 38-56 WITHOL DE WENDEN C Les immigreacutes et la politique PFNCP Pariacutes 1988 WrmoL DE WENDEN C La ciudadaniacutea europea Bellateira Barcelona 1999 ZAPATA-BARRERO R (coord) Ciudadaniacutea e interculturalidad Revista Anthropos ndeg 19 2001 Un autor que ha cuestionado abiertamente la distincioacuten entre ciudadanos y extranjeros por el caraacutecter excluyente de derechos que tiene el primer concepto respecto del segundo es G AGAMBEN quien ha teorizado sobre la peacuterdida de la experiencia en nuestra cultura y su expresioacuten en materia de extranjeriacutea (ver Homo Sacer El poder soberano y la nuda vida Pre-textos Vashylencia 1999 Lo qite queda de Auschwitz- El archivo y el testigo Homo Sacer Pre-textos Valencia 2000 y laquoPoliacutetica del exilioraquo en Archipieacutelago n 26-27 19 pp 41-52)

^ Ver Institut Franiacuteais des Relations Intemationales Le commerce mondial au XXIe sieacutecle Sceacutenarios wurpoundpound Pariacutes 2002

bull laquoEl espacio de libertad seguridad y justicia debe basarse en los principios de transparencia y control democraacutetico Tenemos que desarrollar un diaacutelogo abierto con la sociedad civil sobre los objetivos y principios a este respecto a fin de fortalecer la aceptacioacuten y el apoyo por parte de los ciudadanos Para mantener la conshyfianza en las autoridades deben establecerse normas comunes sobre su integridadraquo (jaloacuten 7)

laquoEl Consejo Europeo invita al Consejo y la Comisioacuten en estrecha cooperacioacuten con el Parlamento Europeo a que promuevan la aplicacioacuten plena e inmediata del Tratado de Amsterdam sobre la base del Plan de Accioacuten de Viena y de las directrices poliacuteticas y los objetivos concretos que figuran a continuacioacuten y que se han acorshydado aquiacute en Tampereraquo (jaloacuten 9)

52 La uacuteltimas versiones del marcador corresponden a las del primer y el segundo semestres de 2002 bajo la nomenclatura respectivamente COM(2002) 261 de 30052002 y COM(2002) 738 de 16122002

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1 la propuesta de Directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupacioacuten fashymiliar (sin adoptar) 5

2 la propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros paiacuteses por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades econoacutemicas por cuenta propia (sin adoptar) ^^

3 la propuesta de Directiva del Consejo relativa a los requisitos de entrada y esshytancia de los nacionales de terceros paiacuteses a efectos de estudios de formacioacuten profesional o voluntariado (sin adoptar) ^^

4 la propuesta de Directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros paiacuteses residentes de larga duracioacuten (sin adoptar) ^

5 la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la aplicacioacuten del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o eacutetshynico (adoptada en junio de 2000) 5

6 la propuesta de Directiva relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad en el empleo y la ocupacioacuten (adoptada en noviembre de 2000) ^

7 la propuesta de Decisioacuten-marco del Consejo relativa a la lucha contra la trata de seres hiunanos (adoptada en julio de 2002) ^9

53 C O M (1999) 638 de 1121999 Tambieacuten presentoacute la Conuumlsioacuten una Propuesta modificada en octubre de 2000 [COM(2000) 624 de 10102000] y finalmente otra propuesta modificada de confonnidad con la conclusiones del Consejo Europeo de Laeken en mayo de 2002 C O M (2002) 225 de 02052002

w C O M (2001) 0386 de 11072001 55 C O M (2002) 0548 de 7102002 56 Presentada por la Comisioacuten en marzo de 2001 C O M (2001) I 2 7 d e 1332001Hay Dictamen del Parshy

lamento Europeo evacuado el 5 d e febrero de 2002 en aras a una posicioacuten comuacuten Es favorable pero incorshypora enmiendas que buscan precisar si el criterio principal para la adquisicioacuten del estatuto de residente de larga duracioacuten debe ser la duracioacuten de la residencia en el territorio de un Estado miembro y si ademaacutes debe tomarse en consideracioacuten el grado de integracioacuten a traveacutes del conocimiento de la lengua del Estado de acogida Proshypone la exclusioacuten del beneficio del estatuto de residente de larga duracioacuten a toda persona que participe en acshyciones terroristas Tambieacuten propone enmiendas sobre el seguro de enfermedad y el seguro de vejez Finalshymente lo que es muy relevante pretende enmendar la aplicacioacuten del principio de la igualdad de trato proponiendo su extensioacuten a la participacioacuten activa en la vida poliacutetica incluso con el derecho de voto en las elecciones municipales y europeas Veacutease un muy luacutecido comentario a la Propuesta de Directiva en M A R T Iacute N Y PEacuteREZ DE NANCLARES J opcit pp 203-205 Y con caraacutecter general M A R T Iacute N ARRIBAS J J LOS Estados eushyropeos frente opcit pp 210-212

57 Adoptada por el Consejo en junio de 2000 DO L 180 de 1972000 p 0022 (entroacute en vigor el 19072000 y el plazo de transposicioacuten concluye el 19072003 La Comisioacuten presentoacute tambieacuten en noviembre de 2001 una propuesta de decisioacuten marco sobre el racismo y la xenofobia [COM (2001) 664 de 28112001] y el Consejo de Justicia e Interior de abril de 2Q02 adoptoacute conclusiones referidas a la lucha contra el racismo el antisemitismo y la xenofobia Responde a la directriz del programa de Tampere que promueve un Ttato justo a ciudadanos de terceros paiacuteses

58 Adoptada por el Consejo en noviembre de 2000 como Directiva 200078AIE del Consejo relativa al esshytablecimiento de un marco general para la igualdad en el empleo y la ocupacioacuten D O L 303 de 2122000 T i shybien responde a la directriz del programa d e Ikmpere que promueve un IVato justo a ciudadanos de terceros paiacuteses

59 C O M (2000) 854 de 21122000 Existiacutean reservas parlamentarias en Dinamarca Alemania Paiacuteses Bashyjos y Reino unido Superadas con la adopcioacuten de la Decisioacuten-marco en jul io de 2002 D O L 203 de 01082002

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8 la propuesta de Directiva relativa al permiso de residencia de corta duracioacuten para las viacutectimas de la trata de seres humanos y del traacutefico iliacutecito de migrantes que cooperen en la lucha contra los traficantes (sin adoptar) ^

El balance de realizaciones es a maacutes de tres antildeos del Consejo de Tampere y como puede advertirse poco alentador Soacutelo estaacuten adoptadas tres de las ocho previsiones aunque algunas de las otras cinco se encuentran en una fase avanzada hacia su aproshybacioacuten seguacuten permite advertir el uacuteltimo Marcador (Scoreboard) para supervisar el progreso en la creacioacuten de un laquoEspacio de libertad seguridad y justiciaraquo en la Unioacuten Europea correspondiente al segundo semestre de 2002 ^^ De reciente aprobacioacuten cabe mencionar tambieacuten el Reglamento (CE) ndeg 10302002 del Consejo de 13 de jushynio de 2002 por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros paiacuteses ^2

En este contexto se evidencia que el Documento de inicio de la Presidencia esshypantildeola de enero de 2(X)2 en el que se fijaban los objetivos en el aacutembito de la Justishycia y los Asuntos de Interior ^ ^ soacutelo se contemplaba el impulso de dos iniciativas de las anteriormente citadas del Programa de Tampere iniciativas que ya estaban en marshycha y que ni siquiera llegaron a su conclusioacuten como eran la propuesta de Directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros paiacuteses residentes de larga duracioacuten y la propuesta de Directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupacioacuten familiar

Con motivo de la proximidad de la Cumbre de Sevilla en la que se concluiacutea el seshymestre de la Presidencia espantildeola el gobierno espantildeol persiguioacute en junio de 2002 alshycanzar un consenso entre los Estados miembros para el establecimiento de sanciones poliacuteticas y econoacutemicas que se Rucariacutean a aquellos paiacuteses que no colaborasen contra la inmigracioacuten ilegal Las pretensiones del gobierno espantildeol resultaron un fracaso pero se puede observar una clara tendencia general que se expresa en las Conclusioshynes del Consejo Europeo de Sevilla de 21 y 22 de junio de 2002 para poner como prioridad principal y casi exclusiva la lucha contra la irmiigracioacuten ilegal La lista de los cinco informes o documentos que acompantildean las Conclusiones de la Presidencia

laquo COM (2002) 71 de 1122002 6 COM (2002) 738 de 16122002 62 Adoptado por el Consejo en junio de 2002 DO L 157 de 15062002 pp 0001-0007 en vigor desde

la fecha de publicacioacuten laquo Enue2002es w Ver laquoLa UE castigaraacute a los paiacuteses que permitan el traacutefico de inmigrantes sin papelesraquo en El Paiacutes

13062002 p 4 y laquoFrancia y Suecia se oponen a castigar a los paiacuteses de origen de la inmigracioacuten ilegalraquo en El Paiacutes 14062002 p 2 Ver tambieacuten SEGUIacute L Espantildea ante el desafiacuteo multicultural Siglo Veintiuno Mashydrid 2002 pp 162-163

^ Consejo Europeo de Sevilla Conclusiones de la presidencia (documento 20002) Ver la valoracioacuten de P AGUumlELO (en laquoLa cumbre de Sevilla yla inmigracioacutenraquo httpwwwlaquortiiin^riiiJiifol el abogado responsashyble de Paacutegina del Colegio de abogados de Zaragoza sobre extranjeriacutea e inmigracioacuten (y del Consejo General de la Abogaciacutea)

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UNA REGULACIOacuteN INTEGRAL DE LA INMIGRAaOacuteN PARA EUROPA

espantildeola referidos a la materia de inmigracioacuten evidencia persistentemente la visioacuten monocromaacutetica que se tiene de la cuestioacuten ^

Lo que parece primar en el documento de Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla pese a las declaraciones formales sobre el mantenimiento del programa aproshybado en Tampere^ es lo relativo a la gestioacuten de los flujos migratorios reiterando pershysistentes referencias al cumplimiento de las nonnas jundicas frente a la inmigracioacuten ilegal La referencia a la aceleracioacuten de los trabajos legislativos en curso que tratan de cuestiones diferentes a la inmigracioacuten ilegal se hace al ntildenal del epiacutegrafe sobre asilo e inmigracioacuten de manera somera y con la simple enunciacioacuten de plazos para su conclusioacuten^

La lectura de sus paacuteginas manifiesta un retomo a la constriccioacuten o el estrechashymiento de la mirada del planifiacutecador legislativo comunitario sobre el fenoacutemeno inmishygratorio La pretensioacuten expresa de la Presidencia Espantildeola de extender esta perspectiva restrictiva y monocorde de la inmigracioacuten en materia de cooperacioacuten internacional se observa en los apartados dedicados a la laquoIntegracioacuten de la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con terceros paiacutesesraquo Se inicia con la reiterada mencioacuten a la lucha contra la inmigracioacuten ilegal y se aboga por la incorporacioacuten laquoen todo futuro acuerdo de cooperacioacuten de asociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Coshymunidad Europea celebre con cualquier paiacutesraquo de una claacuteusula sobre readmisioacuten oblishygatoria en caso de inmigracioacuten ilegal Ello sin menoscabo de una referencia general a que debe mantenerse como objetivo permanente a lai go plazo de la Unioacuten Europea laquoen consonancia con las conclusiones de Tampere un enfoque integral global y equishylibrado que se proponga remediar las causas de la inmigracioacuten ilegalraquo ^^

^ Ver el Anexo Vm de las Conclusiones que recoge la laquoLista de informes de apoyoinfonnes para el Consejo Europeoraquo Los referidos a la materia de poliacutetica de inmigracioacuten son exclusivamente los cinco sishyguientes con el sesgo de segundad que puede advertirse en todos ellos

mdash Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento Europeo titulada laquoHacia una gestioacuten inteshygrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unioacuten Europearaquo

mdash Informe de la Presidencia sobre los avances realizados en la lucha contra la inmigracioacuten ilegal mdash Nota de la Presidencia sobre cooperacioacuten con terceros paiacuteses de origen y traacutensito en la lucha conjunta

contra la inmigracioacuten ilegal mdash Conclusiones del Consejo JAI sobre las medidas que han de aplicarse para prevenir y luchar contra

la inmigracioacuten ilegal el traacutefico iliacutecito y la trata de seres humanos por mar mdash Plan de gestioacuten para las fronteras exteriores raquo Punto 26 de la Conclusiones 68 En los puntos 27 28 29 y 30 laquo Punto 37 El propio Presidente de la Comisioacuten asiacute como alguna Organizacioacuten No Gubernamental pidieron puacuteshy

blicamente moderacioacuten a los Estados miembros de la Unioacuten Europea de cara al Consejo de Sevilla en su actuacioacuten ante la inmigracioacuten ilegal Ver laquoProdi y Amnistiacutea Internacional exigen mesura a los Quince en la meshydidas contra la inmigracioacuten ilegalraquo en El Pa(s 13062002 p4

bull Punto 33 de las Conclusiones

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Sin llegar a incoq)orar la adopcioacuten de sanciones a los Estados no colaboradores este deseo de la Presidencia espantildeola se recoge en teacuterminos de evaluacioacuten futura de las actuaciones y colaboracioacuten de los Estados terceros y de posibles medidas de resshypuesta decididas en el seno de la Unioacuten como consecuencia de faltas laquoinjustificadasraquo de colaboracioacuten ^2 La aportacioacuten verdaderamente novedosa y global es la previsioacuten de cooperar econoacutemicamente con los paiacuteses de origen de la inmigracioacuten para lo que se hace la previsioacuten de destinar recursos especiacuteficos para facilitar asistencia teacutecnica y financiera a tales paiacuteses ^^ Con objeto de atender esta previsioacuten material se estableshyciacutea el mandato a la Comisioacuten para que presentase al Consejo en octubre de 2002 un laquoinforme sobre la eficacia de los recursos financieros disponibles a escala comunitashyria para la repatriacioacuten de inmigrantes y de solicitantes de asilo rechazados la gestioacuten de las fionteras exteriores y los proyectos de asilo y migracioacuten en terceros paiacutesesraquo

Cabe decir que la aproximacioacuten de la Presidencia danesa en el segundo semesshytre de 2002 fue en sus objetivos mucho maacutes sensible a un enfoque global de la mashyteria de inmigracioacuten haciendo referencia expresa a laquoincluir en la agenda de la UE el debate de la relacioacuten entre la lucha contra la pobreza y la inmigracioacuten incluidos los esftierzos para la prevencioacuten de conflictosraquo ^^

Es preciso resaltar que la proyeccioacuten de la Comisioacuten en la materia ha sido llevada a cabo con trazos bastante menos gruesos que los evidenciados en los resultados obshytenidos y en las Conclusiones de la Presidencia espantildeola Y asiacute los diversos textos programaacuteticos a partir de la fiiacutendamental Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 22 de noshyviembre de 2000 titulada Una poliacutetica comunitaria en materia de inmigracioacuten ^ han respetado los objetivos de Tampere basaacutendose en un planteamiento en dos etapas una de adopcioacuten de un marco juriacutedico comuacuten de acuerdo con el Tratado de Amster-dam y otra de desarrollo de un meacutetodo abierto de coordinacioacuten La Comunicacioacuten citada desarrollaba el Programa de Tampere con la previsioacuten de un horizonte legislashytivo puesto a maacutes tardar en 2004 De forma sintomaacutetica las razones econoacutemicas se utiUzaban como fundamento para el establecimiento de una poliacutetica de admisioacuten de nacionales de terceros Estados En desarrollo de las previsiones del texto anterior debe citarse la Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento Europeo reshylativa a un meacutetodo abierto de coordinacioacuten de la poliacutetica comunitaria en materia de inmigracioacuten de juuumlo de 2001 que con vistas a la segunda etapa haciacutea hincapieacute en la necesidad de un meacutetodo global y coordinado de gestioacuten de las migraciones entre los Estados y la elaboracioacuten de poliacuteticas de integracioacuten de los inmigrantes

72 Puntos 35 y 36 Punto 34 - Punto 38

75 Veacutease tambieacuten Iacuteo relativo al Consejo de Justicia y Asuntos interiores celebrado en Luxemburgo los diacuteas 14 y 15 de octubre de 2002 en httpAvwweu2002dkêWnews_readaispInforinatiacuteoiiIIgt323474

76 C O M (2000) 757 de 22112000 77 C O M (2001) 387 de 11072001

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Incluso cuando la Comisioacuten se ha enfrentado a la materia de inmigracioacuten ilegal el enfoque global no ha estado ausente La Comisioacuten presentoacute una Comunicacioacuten sobre la lucha contra la inmigracioacuten clandestina en noviembre de 2001 ^^ donde se hace reshyferencia expresa a las motivaciones econoacutemicas de los empresarios de los Estados reshyceptores de inmigrantes irregulares para su contratacioacuten con salarios a la baja ^ El mismo Libro Verde laquorelativo a una poliacutetica comunitaria en materia de retomo de los residentes ilegalesraquo y presentado por la Comisioacuten en abril de 2002 fija ya en el proshypio tiacutetulo de su Parte Primera la tendencia desde la que debe plantearse la realizacioacuten de la poliacutetica de repatriacioacuten laquoEl retomo como parte integral de una poliacutetica comushynitaria global de inmigracioacuten y asiloraquo o

Esta aproximacioacuten global adoptada por la Comisioacuten se ha impuesto tambieacuten en la Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento Europeo que lleva por tiacutetulo laquoIntegracioacuten de las cuestiones de migracioacuten en iexclas relaciones de la Unioacuten Europea con paiacuteses tercerosraquo ^^ evidenciando un tono muy diferente al que tema el mandato fijado en el punto 38 de las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla de junio de 2002 a la luz de las consideraciones que vimos se llevaban a cabo en ellas en relacioacuten con la absoluta prioridad otorgada a la lucha contra la inmigracioacuten ilegal La Comunicashy

os COM (2001) 672 de 15112001 ^ En el texto la Comisioacuten poniacutea en evidencia la contradiccioacuten de que gran paite de la inmigracioacuten irreshy

gular tiene su origen en inmigrantes que entraron al territorio legalmente y estuvieron en situaciones regulares pero que cayeron posteriormente en la irregularidad Pero en su punto 473 (paacutegina 24) afirma

laquoUn nuacutemero significativo de emigrantes ilegales ha entrado en el paiacutes del destino legalmente pero sobrepasan los plazos maacuteximos de residencia debido a la posibilidad de continuar trabajando Desde la Recomendacioacuten del Consejo del 27 de septiembre de 1996 relativa a la lucha contra el empleo ilegal de nacionales de terceros Estados [DO C 304 de 14101996 p 1] el sensible problema del empleo ilegal de ciudadanos de terceros paiacuteses no se ha abordado de nuevo en el Consejo La Comisioacuten adoptoacute en 1998 una Comunicacioacuten relativa al trabajo ilegal que trata tambieacuten del empleo de residentes de tershyceros paiacuteses en situacioacuten irregularraquo

laquoParece evidente que para abordar el problema de la inmigracioacuten ilegal en su totalidad debe poshynerse en el orden del diacutea poliacutetico el empleo ilegal de las personas cuya residencia es irregular La deshymanda de trabajadores ilegales estaacute provocada especialmente por sus patronos Deben armonizarse las sanciones contra el empleo ilegal para eliminar todas las ventajas competitivas lo cual es un principio baacutesico de Derecho comunitario [COM( 1998) 219] Esto incluye sanciones penales miacutenimas Ademaacutes los beneficios econoacutemicos deberaacuten reducirse seguacuten lo descrito maacutes adelanteraquo

Resulta sumamente sintomaacutetico que la propia Comisioacuten Europea haya encargado un informe basado en diecisiete proyectos de investigacioacuten sobre la relacioacuten entre la irunigracioacuten y la delincuencia cuyos resultados se han hecho puacuteblicos por el comisario Philippe Busquin en marzo de 2003 en el que se afirma que laquono hay ninguna relacioacuten causa efecto entre inmigracioacuten criminalidad y paroraquo y que laquolos inmigrantes no son la causa de la economiacutea sumergida sino que es maacutes bien eacutesta la que potencia la inmigracioacuten tanto en el norte como en el sur de Europaraquo Ver laquoBruselas concluye que no hay relacioacuten causa efecto entre itmuumlgracioacuten y delincuenciaraquo en El Paiacutes 15032003 y laquoNo evidence of immigration leading to increases in crime and unemploymentraquo en httpwwweu-oplysningendkeuidagnipid incorporacioacuten y acceso el 17 de marzo de 2003

80 COM (2002) 175 de 10042002 8gt COM (2002) 703 de 03122002

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cioacuten de la Comisioacuten de cuarenta y ocho paacuteginas destina casi dos tercios de las misshymas exactamente treinta para hacer un examen de la relacioacuten entre migracioacuten y desarrollo y aborda el mandato sobre los recursos financieros no con el caraacutecter estrecho que se planteaba en las Conclusiones de Sevilla sino como laquoinstrumentos fishynancieros para aplicar o apoyar las estrategias de Tampere o Laekenraquo lo que da un alshycance mayor a las previsiones econoacutemicas y a las proyecciones de poliacutetica legislativa del fiiacuteturo Como sentildealaba al comienzo de sus conclusiones en la citada comunicacioacuten

laquoLa Comisioacuten considera que la migracioacuten es una prioridad poliacutetica imporshytante Comparte con el Consejo la opinioacuten de que las diferentes poliacuteticas exteshyriores de la Unioacuten Europea y sus diversos instrumentos incluida la poliacutetica de desarrollo deben contribuir de manera significativa a solucionar las causas que subyacen al flujo migratorioraquo 2

La transformacioacuten de un mandato sectoriacutealmente dirigido como el que se estashyblecioacute en el Consejo Europeo de SeviUa con la vista puesta en exclusiva en los asshypectos represivos de la inmigracioacuten ilegal y de devolucioacuten de los inmigrantes en un documento globalmente enmarcado expresa bien que soacutelo una sensata planificacioacuten por la Comisioacuten de la reglamentacioacuten comunitaria de la inmigracioacuten con la posibilidad de llevar a cabo un enfoque global permitiraacute avanzar en la materia y cumplir los objeshytivos cabalmente establecidos en el Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999

IV CONCLUSIONES

La dependencia de la integracioacuten poliacutetica respecto de la integracioacuten econoacutemica tamshybieacuten puede observarse en materia de poliacutetica de inmigracioacuten comunitaria La ausenshycia de exigencias suficientes desde la integracioacuten econoacutemica para el desarrollo de norshymas comunes en los aspectos vinculados con el incremento y garantiacutea de los derechos de los inmigrantes regulares y su integracioacuten social dificulta y retrasa su conclusioacuten Sin embargo la existencia de intereses vinculados con la exigencia de seguridad hacen que los Estados tiendan a promover preferente o casi exclusivamente los aspectos vinculados con la dimensioacuten restrictiva

De este modo la dialeacutectica entre contenido de la reglamentacioacuten y procedimiento de produccioacuten normativa da como consecuencia la falta de correspondencia en el desarroshyllo ncHinatiacutevo de los diferentes aspectos del fenoacutemeno migratorio pues la preeminenshycia de los Estados en el proceso de produccioacuten normativa a traveacutes de la regla de la unashynimidad y de su iniciativa desequilibra la balanza hacia la dimensioacuten de la seguridad y de control

La necesidad de establecer un enfoque global sobre la poliacutetica comuacuten de inmishygracioacuten tiene como objetivo evitar el conflicto social a traveacutes de medidas que faciuuml-

82 iacutedem p 47

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ten la integracioacuten socio-econoacutemica de los inmigrantes permitan la movilidad a trashyveacutes de la repatriacioacuten y de la transferencia de recursos y promuevan el codesarrollo Las motivaciones de una aproximacioacuten de estas caracteriacutesticas frente a la perspectiva restrictiva que pone el acento en la calificacioacuten de laquoilegalraquo de una parte de las situashyciones de los inmigrantes no son ingenuas Por el contrario tienen como fin preciso evitar las bolsas de marginalidad y exclusioacuten social a que da lugar la falta de poliacuteticas activas de gestioacuten de la inmigracioacuten en el territorio Particularmente cuando las preshyvisiones son del mantenimiento de la recepcioacuten de flujos migratorios con objeto de continuar con el crecimiento econoacutemico en los proacuteximos cincuenta antildeos Mientras las medidas restrictivas operan sobre los efectos y son incapaces de detener el flujo de los inmigrantes que llegan por necesidades perentorias la aproximacioacuten global permitiriacutea el establecimiento de medidas preventivas del conflicto social Como se ha dicho por alguacuten autor ninguacuten Estado comunitario tiene hoy una verdadera poliacutetica de inmigracioacuten como la que han establecido durante deacutecadas a traveacutes de medidas de acogida y acomodacioacuten paiacuteses como Australia Canadaacute los Estados Unidos de Ameacuteshyrica o Israel ^ Tales ausencias son susceptibles de arrojar a los inmigrantes a situashyciones de marginalidad

El resultado del proceso de reglamentacioacuten comunitaria de las materias de inmishygracioacuten expresa un desconcierto legislativo no justificado La falta de racionalidad de la poliacutetica que se ha llevado a cabo responde a la ausencia de una direccioacuten coherente De ello es responsable el sistema ya mencionado de adopcioacuten de acuerdos que estashyblece el Tratado de Amsterdam conjugando el mantenimiento de la unanimidad con la atribucioacuten de un derecho de iniciativa de los Estados Mientras las propuestas de la Coshymisioacuten que disentildean un programa legislativo ordenado y racional van quedando aparcashydas las propuestas estatales fruto de la voluntad variable de los gobiernos que ocupan la Presidencia se imponen sin maacutes coordinacioacuten ni loacutegica que la circunstancial

En conclusioacuten de este modo se observa de una manera particular la estrecha reshylacioacuten entre el contenido y el procedimiento pues si en lo material es precisa una coshyordinacioacuten y una planificacioacuten de la reglamentacioacuten para dar coherencia a la poliacutetica legislativa en lo formal se halla el causante del desorden el modelo que permite la iniciativa de los Estados y exige unanimidad en la toma de decisiones

^ Ver Instituiacute Franjaacuteis des Relations Intemationales Le commerce mondial au XXIe sieacutecU Sceacutenanos pourrUE Pariacutes 2002

^ VerCLERGERiEJ-LlaquoLabseiKeduneveacuteritablepoIitiqueraquoopcrpp 1200y 1201yEzRAElaquoThe Undesired Exclusioacuten (and Inclusioacuten) in Migration Policy-Making in Europeraquo Revue des Affaires Europeeacuten-nes 20001-2 pp 7-37 Sobre el concepto de acomodacioacuten ver HALPER J laquoAcommodation Cultural Space Contact Zones an the Management of Diversity in Situations of Conflict an Antropological Perspectiveraquo en Inshyternational Symposium on iexclmmigration Policies in Europe and the Mediterranean Barcelona 2002 y ZAPATA-BARRERO R laquoiquestDe queacute modo las instituciones deberiacutean acomodar a los inmigrantes Justicia local y poliacuteticas puacuteblicas multiculturalesraquo en Congreso sobre Inmigracioacuten en Espantildea 2000 en la red fuente citada

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tica de inmigracioacuten como gestioacuten del mercado de trabajo mdashaproximacioacuten que ha esshytado presente en las poliacuteticas seguidas por paiacuteses como Francia o Alemania mdash no ha sido obstaacuteculo para que su tratamiento europeo se haya llevado a cabo desde su consideshyracioacuten como materia perteneciente maacutes a la integracioacuten poliacutetica que a la integracioacuten econoacutemica Y ello pese a que como se ha dicho la nueva realidad migratoria de finashyles del siglo XX y comienzos del xxi estaacute directamente condicionada por la planificashycioacuten del mercado mundial realizada por las instituciones econoacutemicas internacionales 3

El punto de partida de este estudio estaacute en la constatacioacuten de la dependencia que guarda la integracioacuten poliacutetica respecto de la integracioacuten econoacutemica en la construccioacuten europea El modelo funcionalista ha fundado los avances de la integracioacuten poliacutetica en las exigencias de la integracioacuten econoacutemica y la ausencia de tales imperativos se ha traducido en el estancamiento de nuevos progresos en la integracioacuten ^ La relativa salvedad a esta regla se encuentra en la propia necesidad de avanzar en el proceso in-

2 Ver GuiRAUDON V Les politiques dinmmigration en Europe Allemagne France Pays Bas LHar-mattan Pariacutes 2000 y KASTORYANO R La France I Allemagne amp leurs inmigres Negocier I identiteacute Armand ColinMasson Pariacutes 1996 y WAA Les reacutegularisations des eacutetrangers illeacutegauxdans lUnion Europeacuteenne - Reacutegularisations of iexclIlegal iexclmmigrants in the European Union (Philippe de Bniycker coord) Bruylant Brushyselas 2000

3 Como refiere J M RIDAO laquoLa feacuterrea regulacioacuten del mercado internacional de trabajo persigue ese mismo propoacutesito mantener una reserva estable de mano de obra barata de manera que los capitales puedan acudir donde su rentabilidad sea mayor La diferencia radica en que al haber optado en principio por una bashyrrera geograacutefica y no legal la actual ortodoxia no previo que algunos de los agentes econoacutemicos de los paiacuteses ricos -cuyos c^itales no son moacuteviles bien por su exiguo tamantildeo bien por la naturaleza de su actividad- ajusshytariacutean sus decisiones a las leyes del mercado lo mismo que los trabajadores de los paiacuteses pobres dando lugar al flujo migratorio que hoy estaacute desmintiendo la divisioacuten internacional del trabajo prevista por el Fondo Moshynetario Internacional y el Banco Mundial Asiacute de la misma manera que la decisioacuten de debilitar el Estado y adelshygazar sus instituciones dio como resultado una acelerada fragmentacioacuten social con la que no se contaba la desshyregulacioacuten de los flujos financieros y la liberalizacioacuten del comercio ha provocado una reaccioacuten inesperada en el mercado internacional del trabajo cuya manifestacioacuten maacutes palpable es esta transferencia de mano de obra desde los paiacuteses pobres hacia los ricosraquo en La eleccioacuten de la barbarie^ 1isquets 2002 pp 144-145 Ver tamshybieacuten MARTIacuteNEZ D y VEGA RUIZ ML La globalizacioacuten gobernada Tecnos Madrid 2002 pp 101-103191-195 206-207 y 266-269

^ Enunciado en otros teacuterminos y con implicaciones sobre la relacioacuten entre integracioacuten negativa e inteshygracioacuten positiva puede verse el estudio de SCHARPF E Gobernar en Europa iquestEficaz y democraacuteticamente Alianza Madrid 2000 Como sentildeala este autor laquoexisten aacutereas poliacuteticas que tienen una importancia crucial para la legitimidad de los Estados sociales o de bienestar democraacuteticos en los que las capacidades de resolucioacuten de problemas estaacuten sumamente limitadas por la integracioacuten econoacutemica en tanto que la regulacioacuten europea o inshycluso la armonizacioacuten poliacutetica parece quedar sistemaacuteticamente bloqueada por conflictos dentro de las consteshylaciones subyacentes de intereses nacionales Son los deacuteficits en la resolucioacuten de problemas los que presentan el desafiacuteo maacutes serio a la legitimidad democraacutetica de la poliacutetica europea multinivelraquo pp 17-18

5 Sobre el modelo funcionalista puede verse CAMPINS ERITJA Mar Proceso de integracioacuten en la Unioacuten Europea Bosch Barcelona 1996 y tambieacuten el primer epiacutegrafe (laquoLa libre circulacioacuten de personas en el proshyceso de integracioacuten europearaquo) de nuestro trabajo laquoLa Libre Circulacioacuten de Personas en la Experiencia de la Unioacuten Europea Aacutembito de Aplicacioacuten y Derecho Aplicableraquo en Economiacutea Globalizada y Mercosur Edicioshynes Ciudad Argentina Buenos Aires 1998 pp 357-406

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Una Regulación Integral de la Inmigración para Europa

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