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Unaestrategiaparaladefensadelempleoylaestabilidaddelaeconomía

JorgeHumbertoBoteroyEduardoLora1

Abril10de2020

SíntesisEstedocumentoproponesubsidiartotalmenteelprimersalariomínimodetodoslostrabajadoresdesectoresinhabilitadosporelaislamientoobligatorio,porladuracióndeestemismo.Elsubsidioseconcederáatravésdelasempresas,siempreycuandomantenganelempleo.ParafinanciarloelGobiernoestablecerápordecretolegislativodeemergenciaeconómicaunempréstitoforzosoacargodeloscontibuyentesalimpuestosobrelarentaquesereembolsaríaconcréditosparaelpagodefuturosimpuestos.Conbaseenesteflujofuturo,elGobiernoaccederíaalaliquidezdelBancodelaRepública,dedondeprovendríanlosrecursosnecesariosparafinanciarelsubsidioalempleo.1.IdentificacióndelproblemaypropuestadesubsidioalempleoElGobiernoyelBancodelaRepúblicahanexpedidodiversasmedidasparaquelasempresasobtenganrecursosdefinanciamientoparasufragarsusgastosdeoperaciónduranteelaislamiento.EstasmedidasbuscanquelosintermediariosfinancierostenganlasuficienteliquidezparaestasoperacionesyquepartedelriesgodeesasoperacionesseaasumidoporelEstadoatravésdelFondoNacionaldeGarantías.Tambiénsehantomadoalgunasmedidasparareducirodiferirloscostosdeoperacióndelasfirmas(incluyendosuspenderlosaportesapensiones,medidaqueseestáanalizandoalafechadeestedocumento).Todasestasdecisionessonacertadas,puestoquelaempresatípicacolombianasolocuentaconrecursoslíquidosparapagarunaspocassemanasdenómina.SegúnunestudiomundialdeJPMorganChase,2al25%delaspymeslosrecursoslíquidossólolesalcanzanparapagarsusgastosregularesdurante13días,ysóloel25%delasempresaspuedesobrevivirmásde62díassinfinanciamientoadicional.Lamedianaseencuentraen27días.Segúnunaencuestaefectuadalaúltimasemanade1Losautores,quienesescribenatítulopersonal,agradecenlasvaliosasobservacionesysugerenciasdeRobertoJunguitoBonnet,LuisJaimeSalgarVegalara,MauricioSantamaría,NicolásTorresAlvarezylosasistentesalasreunionesdelConsejoPrivadodeCompetitividaddel6y9deabrilde2020.2CitadoporJorgeHernánCárdenasen“ElCoronavirusenColombia:posiblesimpactosyalternativas”,presentaciónenelGranConversatoriodeMarbleHeadhunters,RevistaDineroyUniversidadEafit,abril2de2020.

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marzoporlaCámaradeComerciodeCalientresusafiliados,58%delasempresassólopuedesostenerlanóminaactualhastaunmáximodecuatrosemanas(véaseelGrafico1).Segúnestamismaencuesta,46%delasempresasnopodráncumplirsuscompromisosfinancierosenelmesdeabrily50%nosobreviviríanmásalládejunio(Gráfico2).

Gráfico1.Fuente:CámaradeComerciodeCali,últimasemanademarzode2020.

Gráfico2.Fuente:CámaradeComerciodeCali,últimasemanademarzode2020.

TodoestopodríasugerirquelasmedidasdelGobiernodebenconcentrarseenaliviarlarestriccióndeliquidezqueenfrentanlasempresas,comoenciertamedidasehahecho.Sinembargo,muchasempresasnoestánencapacidadoprefierennoutilizarloscanalesdefinanciamientoquesehanabiertoporqueyaseencuentrandemasiadoendeudadasoporqueconsideranqueadquirirnuevasdeudasesdemasiadoriesgosofrentealasinciertasperspectivasdesulíneadeactividad.Enestascircunstancias,seestácreandounatriplecontingenciafiscal.Porunlado,podríahacerseefectivaunapartesustancialdelasgarantíasqueelGobiernoestá

8%

9%

26%

54%

4%

Másde12semanas

De9a12semanas

De5a8semanas

De1a4semanas

Menosde1semana

Númerodesemanasquepuedesostenersunóminaactual

4%

50%

46%

Másde3meses

De1a3meses

Menosde1mes

Capacidadfinancieradelaempresaparacumplirsuscompromisosy

funcionar

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otorgandoatravésdelFondoNacionaldeGarantías.Porotrolado,elsistemafinancieroestáacumulandoriesgosadicionalesquepodríanimplicaroperacionesderescatedepartedelGobierno.Yporúltimo,ynomenosimportante,elGobiernoseveráobligadoaotorgarsubsidiosdirectosalostrabajadoressinrecursosquequedendesempleadosporquiebradelasempresas.Apartedeesta“triplecontingencia”inmediata,elcierredeempresasylaconsecuentedestruccióndelempleosondañinasamedianoplazoparalaeconomía,yporconsiguienteparaelfisco,porquedeterioranlasposibilidadesderecuperacióneconómicadespuésdelacrisis.Estoporqueloscierresdeempresasdesbaratanelentramadoderelacionesempresarialesenlascadenasproductivasyporqueimponenelevadoscostosdebúsquedayentrenamientodepersonalalasempresasquesobrevivanyalasnuevasqueaparezcandespuésdelacrisis.Esurgentetomarmedidasantesdequesemultipliquenloscierresdeempresas.Ensualocucióndel9deabril,elPresidenteanuncióel“financiamiento”durantetresmesesdelanóminadelaspymesdelostrabajadoresquegananhasta5salariosmínimos,“condicionadoaquenotengamospérdidasdepersonaldetrabajoenesesector”.El10deabril,elMinistrodeHaciendaexplicó,endesarrollodeeseanuncio,que“lasMypimespodrá[sic]emitirtítulosdedeudaobonos,quepuedaadquirirelsistemafinancieroylaNaciónlosgarantizará”.Aunquealmomentodecerraresteartículonosehabíaexpedidoeldecretocorrespondienteparaentenderlosdetalles,estadecisiónsoloiríaenladireccióndesubsidiarelempleosiladeudaolosbonossontotaloparcialmentecondonablesydeadquisicióninmediataeincondicionalporpartedelsistemafinanciero.PoblaciónobjetivoLosempleosqueestánenriesgodedesaparecersonaquellosdelossectores“vulnerables”alasrestriccionesdemovilidad,quenopuedenfuncionarconmodalidadesdeteletrabajo.Usandoesecriterio,ungrupodeinvestigadoresdelaUniversidaddelosAndeshapropuestounaclasificacióndesectores,segúnlacual“de los 22,3 millones de ocupados registrados en la Gran Encuesta Integrada de Hogares del Dane en 2019, un poco más de nueve millones estaban en los sectores más vulnerables. Sus ingresos mensuales llegaban a casi ocho billones de pesos, algo así como el 10 por ciento del PIB mensual promedio”.3 Con una metodología diferente, un estudio de Cristina Fernández, investigadora de Fedesarrollo,4 ha cuantificado los empleos en “sectores no prioritarios y no adaptables” que no pueden funcionar en las circunstancias de aislamiento. Según este estudio 8,5 millones de personas están en estos sectores y actividades (véase el Cuadro 1). De este total, 3,6 millones son asalariados de todo tipo (término indefinido, término fijo e informal), mientras que los 4,9 millones restantes son trabajadores independientes. 3Véasehttps://lasillavacia.com/silla-llena/blogoeconomia/la-vulnerabilidad-del-empleo-la-emergencia-de-covid-19-722494CristinaFernández,“Impactodelcoronavirusenelmercadolaboral”,abril7de2020.

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De estos estudios puede deducirse por lo tanto que el número de empleos en empresas (incluyendo microempresas, pero no trabajadores independientes) en los sectores y actividades vulnerables se encuentra entre 3,6 millones y 4 millones. Esta es la población objetivo de la presente propuesta.

Antecedentesinternacionales Lamayoríadepaísesdesarrolladoshacreadosubsidiosparamantenerelempleo.ElprimerofueDinamarca,queofreciópagarhasta75%delvalordelsalario(quenoexceda3.418dólaresmensuales)portresmesesdelosempleadosdeempresasdesectoresvulnerablesquesecomprometanamantenerelempleo.ProgramassemejantessehanestablecidoenotrospaísesdelaUniónEuropeayestáendiscusiónunapoyoentrepaísesparapodersostenerlosenlospaísesmásafectadosydemenoresingresosrelativos.EnelReinoUnido,elfiscopagaráhastael80%delsalariodelosempleadoshastaunlímitede2.500librasesterlinasmensuales.Enprincipio,elsubsidioirádemarzoamayo,peroseextenderásiesnecesario.El9deabril,elBancoCentraldeInglaterradecidiófinanciardirectamentealparacubrirlosgastosdelapandemia,incluyendolossubsidiosalempleo.5EnAustraliasesubsidiacadaempleovulnerablehasta1.500dólaresaustralianosporquincenahastapor6meses,conuncriteriodeselecciónporempresadependiendodelacaídadeingresos.6EnEstadosUnidos,elCongresocreóunmecanismodesubsidiodelempleo(“Paycheckprotectionprogram”)mediantecondonacióndedeudas,queesrelevanteexplicar.Losprestatariossonelegiblesparalacondonacióndepréstamosparaunagamadecostoselegibles,incluídosloscostosdenóminadetrabajadores5Véasehttps://www.ft.com/content/664c575b-0f54-44e5-ab78-2fd30ef213cb?shareType=nongift6Véasehttps://www.theguardian.com/world/2020/mar/30/australia-to-subsidise-wages-of-up-to-6m-workers-in-130bn-coronavirus-plan

Asalariados

término

indefinido

Asalariados

términofijo

Asalariados

informales

Indepen-

dientesTotales

-Empleos"adaptables":Médicosyenfermeros 233 153 38 265 689

Correo,seguridad,mensajerosycomunicaciones 498 233 139 310 1,180

Sectoragrícolaycadenaalimentos(incl.restaurantes) 551 276 1,003 5,024 6,854

Sectormineroyserviciospúblicos 128 77 30 111 346

Profesionales 1,195 395 138 868 2,596

Directoresyjefes 336 73 57 221 687

Apoyoadministrativo 742 294 204 220 1,460

Totaldeempleos"adaptables" 3,683 1,501 1,609 7,019 13,812

-Empleos"vulnerables":Sectordelaconstrucción 139 117 346 646 1,248

Conductores 200 105 94 823 1,222

Producciónylogísticadebienesnoagrícolas 322 179 270 1,025 1,796

Comerciobienesnoagrícolas 229 98 242 1,218 1,787

Prestadoresdeserviciosnoprioritarios 243 185 833 1,160 2,421

Totaldeempleos"vulnerables" 1,133 684 1,785 4,872 8,474

Totaldeempleos 4,816 2,185 3,394 11,891 22,286

Fuente:CristinaFernández,"Impactodelcoronavirusenelmercadolaboral",Fedesarrollo,abril2020.

Cuadro1.Empleos"adaptables"y"vulnerables"portipoderelaciónlaboral

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queganenmenosde100.000dólaresalaño.Elmontocondonadosereducesilaempresarecortaelempleototaloelsalariodecualquiertrabajadormásdel25%.Sinembargo,paraaplicarestecriteriosolosetieneencuentaelempleoysalariosapartirdejuniode2020,comounincentivoparalarecontratacióndequienesseandespedidos.7Lacontrapartedeestaflexibilidades,porsupuesto,elaumentosinprecedentealgunoquetendránlossubsidiosdirectosalosdesempleados(enlasdosúltimassemanasdemarzocercade10millonesdepersonassolicitaronsubsidio;secalculaquesepuedenperder47millonesdeempleos).8Porlimitacionesfiscales,pocospaísesendesarrollohandecididohastaahorasubsidiardirectamenteelempleo.UnanotableexcepciónesPerú,dondeseestableciósubsidiarel35%delossalarioshasta1.500solesmensuales(quecorrespondena1’740.000pesoscolombianos)detodoslostrabajadoresformalesdurantelacuarentenaobligatoriade13días(queseguramenteseextenderá).9ElPNUD,enundocumentopreparadoporSantiagoLevy,10argumentaafavordesubsidiarelempleosinsacrificarlasostenibilidadfiscal,enunespíritumuysemejantealdeestapropuesta.CostodelsubsidioSilapoblaciónobjetivodelsubsidioson3,6millonesdetrabajadores,unsalariomínimomensualdetodosellosvaleaproximadamente3,16billonesdepesos,o0,3%delPIB.Nuestrapropuestaessubsidiartotalmenteelprimersalariomínimodeesostrabajadoresacondicióndequelaempresanoreduzcaelempleo.Sillegaraacubrirsetodaestapoblaciónobjetivo,tendríauncostofiscalmensualde0,3%delPIB.Comomínimo,sepagaríaporelmescomprendidoentreel25demarzoyel26deabril,cuandoenprincipioterminalacuarentenageneral.Elcostodespuésdeesafechadependerádequésectorespuedenentraraoperarenformaseguraparalasaluddesustrabajadoresydelacomunidad,segúnlosprotocolosqueestándefiniendoentrabajoconjuntorepresentantesdelGobiernoymiembrosdelConsejoPrivadodeCompetitividad.Suponiendounprocesogradualdereincorporacióndetodoslossectoresqueconcluiríaennoviembre,elcostototalasciendea0,9%delPIB.Elcostoserámayorsieseprocesonoesgradual,comoocurriríasidebereimponerseperiódicauocasionalmentelacuarentenaenalgunossectores.7Véaseunaexplicacióndetalladadelmecanismoenhttps://www.forbes.com/sites/michaelbernick/2020/03/30/the-unprecedented-employer-subsidies-this-week-to-avoid-layoffs-the-coronavirus-workplace-series/#36a8a651232a8Véasehttps://www.cnbc.com/2020/03/30/coronavirus-job-losses-could-total-47-million-unemployment-rate-of-32percent-fed-says.html9Véaseeltextodelanormaenhttps://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/572106/DU033_2020.pdf10Véasehttps://www.latinamerica.undp.org/content/rblac/en/home/library/crisis_prevention_and_recovery/suggestions-for-the-emergency.html

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FuentesdefinanciamientoAunque0,9%delPIBesunmontomodestoparalamagnituddelosbeneficiosqueseconseguirían,debeserfinanciadoenformasana,pueslasfinanzasdelGobiernotienenunmargendeacciónreducido.TéngaseencuentaqueelconjuntodeayudasdecretadasporelGobiernoenlasúltimassemanassuma14,5billonesdepesos,querepresentanaproximadamente1,4%delPIB.Enestemontoseincluyentransferenciasdirectasalasfamiliasporsólounmes(conuncostodesólo0,1%delPIB).Eltotalde14,5billonesincluye4,5billonesdepesosparaelsectorsalud,conelcualelGobiernotienedeudasquepuedenserdelordende9a11billonesdepesos.11DebetenerseencuentaqueademásseestánacumulandopasivoscontingentesatravésdelFondoNacionaldeGarantías(sehanreglamentado12billonesdepesosengarantíasparamicroempresasypymesconcoberturahasta60%delvalordeloscréditos).Losmercadosdedeudaoficialsonunindicadordelavelocidadconlaquepodríanestrecharselasposibilidadesdefinanciamiento.ElGráfico3muestraeldesplazamientodelacurvaderendimientosdelosbonosendólaresdedeudapúblicadelpaís.Hastael7deabril,losrendimientosdelosbonosa10añossehabíanelevado200puntosbásicosrespectoalmesanterior,llegandoa7,7%.Aunqueelmercadonoestáanticipandoproblemasdelíquidezquesereflejaríanenelrendimientodelostítulosamuycortoplazo,siestáindicandomayoresriesgosdesolvenciahaciaelfuturo.Estosriesgosseagudizaríansilascalificadorasderiesgoquitanelgradodeinversiónalostítulosdedeudacolombianos.LosanuncioshastalafechadeStandard&PoorsandFitchapuntabanenesadirección.Laposicióndereservasinternacionalesdelpaístampocoluceextraordinariamentesólidaenlascondicionesactuales.ElGráfico4comparaaColombiaconotraseconomíasemergentessiguiendolametodologíadeMorganStanley.Elindicadoresuncocienteentrelasreservasinternaciones(incluyendoparaColombialosrecursosdelalíneadecréditoflexibledelFondoMonetarioInternacionalqueserárenovadaenlospróximosdías)yeneldenominadoreldéficitdelacuentacorrienteenunescenariodeestrés,enelcuallasexportacionesdepetróleocaen50%,losingresosdeturismo100%ylasremesas25%,yademássalencapitalesporunmontoequivalenteal33%delainversióndeportafoliodeextranjerosenelpaís.SegúnesteindicadorColombiasuperaligeramenteaBrasilyMéxico,peroestámuypordebajodeRusia,India,ChinayTailandia.

11ComunicaciónpersonalconSergioFajardo,economistajefedelaFundaciónValledeLilí,ycolumadeGermánVargasLleras:https://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/german-vargas-file:///Users/elora/Desktop/colombia-yield-curve-7-april.pdflleras/sos-por-clinicas-y-hospitales-columna-de-german-vargas-lleras-480992

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Gráfico3.Fuente:worldgovernmentbonds.com

Gráfico4.Fuente:MorganStanley(citadoenTheEconomist,abril2)

ycálculospropiosconlamismametodologíaparaColombia.

Porconsiguiente,paraqueelGobiernopuedacomprometersecongastosadicionalesenlacrisisactualdebeasegurarrecursosfuturos,deformaquenosecomprometalasolvenciafiscalniexterna.Puestoquenoestablecenningunafuenteadicionalyseguraderecursos,sonproblemáticasalgunasdelaspropuestasdeemisiónprimariayde“utilizarlasreservas”quehanhechovariosanalistas.Sin

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TurquíaArgen1naPaquistánSuráfricaIndonesia

BrasilMéxico

ColombiaTailandia

ChinaIndiaRusia

Reservasinterncionalescomo%denecesidadesdefinanciamientoexternoenun

escenariodeestrés

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embargo,nuestrapropuestacoincideconlasdeellosenunsentidomuyimportante:nohayporquédescartarposibilidadesinnovadorasdefinanciamientoqueinvolucrenalBancodelaRepública.Entodocaso,talcosasoloesposibleconlaaprobaciónunánimedelosmiembrosdesuJuntadeDirectores.Nuestrapropuestadefinanciamiento,quesediscuteendetalleenlasiguientesección,nodescartaqueelGobiernoacudaademásalasentidadesmultilateralesdecréditoparaobtenerfinanciamientodelargoplazo.Esasentidadesseguramentepondríanentresuscondicionesqueseasegurenfuentesderecursosfuturosnosoloparaquesepaguencumplidamentelasobligacionesconellas,sinoparaquenosearriesguelasostenibilidadfiscalyexterna.Nuestrapreocupaciónesqueacudiralasmultilateralestomamuchomástiempodelquehaydisponibleparasalvarelempleoyevitarladestruccióndenumerosasempresas.EstapreocupaciónnoaplicasinembargoalosrecursosdelalíneadecréditoflexiblequeestáapuntoderenovarelFMI,yqueelBancodelaRepúblicapuedeusarparacualquierpropósito.ElmecanismoaquípropuestoseríalaformadedesembolsaresosuotrosrecursosalGobierno,medianteunpréstamodirectodelBancoalGobierno.Elmecanismopuedeseraplicadoigualmenteafinanciargastosdistintosalossubsidiosalempleodequetrataestedocumento.Elsectorfinancierodeberíaparticiparenlairrigacióndeestosrecursos,yaquepodríanserentregadoságilmentealostrabajadoresporlosmismoscanalesdepagodelanómina.MedidascomplementariasSubsidiarelempleoesunamedidacomplementariaalasqueyahatomadoelGobierno,mencionadasarriba,yaotrasadicionalesquedeberíatomarparaaliviarlasituaciónfinancieradelasempresas,incluyendolaexoneracióndecontribucioneslaboralesdetodotipoenlossectoresafectadosporlacuarentenayeldiferimientoenelpagodeimpuestosyretencionesenlafuentehastaqueseencuentreconsolidadalarecuperación.12ElPresidenteanuncióel9deabrillaintenciónde“financiar”lanóminadelaspymesydiferirelpagodelosaportesparapensionesdelasempresasytrabajadoresportresmeses,locualseríaunpasoimportanteenestadirección(eldecretocorrespondientenosehabíaexpedidoalcerraresteartículo).Laconcesióndelsubsidioalempleoqueproponemostendríacomocondiciónquelaempresamantengaelempleo(loquepodríadeterminarsemediantedeclaraciónescritadelaempresasegúnsuspropiosregistroslaPlanillaIntegradadeAportesLaboralesdelMinisteriodeSaludyProtecciónSocial).LacondicióndemantenerelempleopodríaexigirsetambiénalasempresasdetodoslostamañosparaaccederafinanciamientoencondicionesdemayorcoberturaatravésdelFondoNacionalde

12VéaseenparticularlapropuestadeMauricioCárdenas,“Trespropuestasparasalvarelempleoylasempresas”.

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Garantías.Estoesjustificableporquelasempresasquemantenganelempleoencondicionessubsidiadastienenmenoresriesgosdeiliquidezoquiebra.Lapropuestadesubsidioalempleodebeademássercoordinadaconlaentradaenvigordelosprotocolossanitariosporsector.Esimportanteseñalarqueelsubsidioalempleoreducelapresiónpolíticayeconómicaparaqueseactúeenformaapresuradaoimprudenteenlaimplementacióndedichosprotocolos.

2. Propósitosyalcancedelapropuestadefinanciamiento

Comohemosmostrado en la sección anterior, se requiere un apoyo urgente paraevitarqueelinminenteestrangulamientodelacajademuchasempresaslasllevealailiquideztotalencuestióndepocosdías,locualimplicaríalapérdidademuchosempleos formales. La capitalización del Fondo Nacional de Garantías y laflexibilizacióndelascondicionesdeaccesoasusrecursossonmedidasloablesperonocubriríanalasempresasdetamañomayorqueconcentranunaporciónelevadadel empleo formal. Tampoco sonmedidas efectivas para numerosas empresas demenortamañoquenoestándispuestasatomarmásfinanciamientoantelaelevadaincertidumbresobreelmomentoylamagnituddelarecuperacióndesusventas.Nótese que en estemomento no se sabe cuándo ni de quémanera se iniciará laanunciadamodulacióndelasreglasdeconfinamientoconbaseenlosprotocolos.Ymenos aún es posible pronosticar si, como ya está sucediendo en otros países,nuevos brotes de la epidemia exijan restablecermedidas que, por necesarias queseandesdelaópticadelasaludpública,puedenimpedirlarecuperacióneconómica.Lafórmulaqueplanteamossedesenvuelveendosetapas.Enunaprimerasecrearíaun derecho de crédito colectivo a favor de la Nación derivado de un empréstitoforzoso.Enlasegunda,elGobiernoacudiría–conelrespaldoenelflujodeingresosfuturos derivados de ese instrumento, o de títulos de deuda pública que lorepresentan— al Banco de la República a solicitar un préstamo que le permitiráanticiparesosrecursos, loscualessedestinaríana laurgentetareadesubsidiarelempleo.ElprocesodefinanciamientoendetalleEl proceso se iniciaría con la expedición de un decreto de emergencia económicamedianteel cual se impondríaa laspersonas jurídicasonaturales contribuyentesdel impuesto de renta la obligación de suscribir un empréstito forzoso. Su valorseríadefinidoporelGobiernoen funcióndel costoestimadode las transferenciasque se harían a las empresas elegibles siempre y cuando se comprometan apreservarlosempleosformalesqueteníanenlafechadeiniciacióndelapandemia.

Enesemismodecretoseestableceríanloscronogramasdepagodelempréstitoporloscontribuyentes,loscualescontaríanconplazosdilatadosquesolocomenzaríana

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correr a partir de una fecha preestablecida en función de cuándo la economía deespereretornealanormalidad.LosplazosparaelreembolsodelosrecursosporelGobiernoseríantambiénestablecidosteniendoencuentalosefectosnegativosdelacrisis sobre las finanzas públicas. Para fortalecer la noción de que el instrumentoconsiste en un préstamo colectivo y obligatorio, pero que no es un impuesto, sedebería establecer que los suscriptores devengaran un interés que podría serpagaderoalfinaldelprocesoderepago.Enfuncióndelmontodelosrecursosnecesariossedefiniríalabasedeimposiciónyla tasaaplicable.Proponemosqueseestablezcacomobase larenta líquidade laspersonas jurídicas, cuyos trabajadores son los beneficiarios del plan de rescate.Preferimosesabase,ynolarentagravable,conlaintencióndecomenzaracorregirla inequidad horizontal entre las empresas, que se ha venido agravado con lasúltimasreformastributariascomolohandemostradodiversosestudios.ComolasolaentradaenvigordeldecretodeemergenciaconviertealGobiernoentitulardeesosrecursosfuturos,puedeacordarconelBancodelaRepúblicaqueunapartedeellos le seaanticipadamedianteuncontrato sobre cuyospormenoresnovalelapenaocuparnos.EsevidentequelaoperaciónasídescritaimplicauncréditodirectoalGobiernoquerequiere la unanimidad de los miembros de la junta directiva del Emisor.Conscientesde la gravedadde las circunstancias, esposiblequeellos la autoricenpor lassiguientesrazones:(i)elobjetivosocialquesebuscaconesosrecursosnosería establecido por el Emisor sino que habría sido definido previamente por elGobiernomedianteununinstrumento–undecretodeemergenciaeconómica—que,porsupropianaturaleza,implicaunconsensogubernamentalalmásaltonivelynoinvolucra a las directivas del Banco; y (ii) al contar con fuente de pagopreestablecida, el Banco quedaría mejor protegido que si se limitara a entregarrecursos al Gobierno contra ingresos indeterminados y sometidos a lascontingenciaspolíticasyeconómicasinherentesalosprocesosdepresupuestaciónalolargodelosaños.

3. Aspectosjurídicosdelapropuestadefinanciamiento

LegalidaddelosempréstitosforzososNi la Constitución actual, ni sus sus antecesoras desde 1886, hacen referenciaexpresaa la figurade losempréstitos forzosos.Ensuart.150-9sedisponequeelCongreso puede conceder atribuciones al Presidente para “negociar empréstitos”,disposición destinada a permitir al legislador el necesario control de la deudapública. Deese silencionosedesprende, sinembargo, queesa figuracarezcadesustentoconstitucional; lo tienecomoderivacióndelpoder impositivodelEstado,quepuedeconstreñiralosdistintosestamentosdelasociedadparaqueconcurranasoportar el costo de actividades de beneficio común a través de diversos

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instrumentos: impuestos, contribuciones fiscales o parafiscales y suscripcionesobligatoriasdetítulosdedeudapúblicaoempréstitos,nocionesestasúltimasquesibien tienen diferencias financieras entre sí, hacen parte de una misma categoríajurídica.EnsentenciaC-476/99dijolaCorte:

Precisamente,laley487de1998…buscadotarderecursosalEstado,afindeque pueda financiar, a través del fondo de inversión, programas y proyectostendientesabuscarlapaz…Contalobjetivo,ellegisladoracudióalafiguradelempréstito forzoso, préstamos que, en términos del hacendista EstebanJaramillo, el Estado exige coactivamente de los propietarios y capitalistasnacionales o de algunos de ellos, dándoles en cambio títulos negociables coninterés, como una forma adicional de captación de recursos. Forma ésta derecaudoque,enprincipio,noescontrariaalaConstitucion,peseaqueéstanolaconsagraexpresamente, tal comoseafirmóen la sentenciaC-149de1993.(Hemossubrrayado)

Por consiguiente, no cabe duda de que el Congreso puede, en ejercicio de suspotestades propias, habilitar al Ejecutivo para captar recursos por la vía de unempréstitoforzosocomoelqueaquísepropone.Posibilidad de decretar un empréstito forzoso mediante decreto de emergenciaeconómicaResuelta la cuestión anterior esprecisoocuparse ahorade establecer si, demodogeneral, con arreglo al régimen de emergencia económica, es posible utilizar eseinstrumentocoercitivo.Bajoelrégimendeemergenciaeconómicaprevistoenelart.215delaCartaPolítica,seacrecientandemanerasustantivay transitoria las competenciasdelPresidentede laRepúblicaparaafrontar lacalamidadpúblicaqueantessurge.Poresopuedeexpedir:

...decretosconfuerzadeley,destinadosexclusivamenteaconjurarlacrisisyaimpedirlaextensióndesusefectos.EsosdecretosdeberánreferirseamateriasquetenganrelaciondirectayespecíficaconelEstadodeEmergencia,ypodrán,en formatransitoria, establecernuevos tributosomodificar losexistentes.Enestos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguientevigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorguecarácterpermanente.(Hemossubrrayado)

Es relevante destacar tres aspectos de este texto normativo. En primer lugar, elhechodequeelPresidentepuedaexpedirdecretoscon fuerzade leysignificaquelos poderes de que dispone el Congreso bajo su cláusula general de competencia(“hacer las leyes”), pasan a ser igualmente suyos mientras dure la situación de

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emergencia.Porconsiguiente,si,comoyasedemostró,ellegisladorpuededecretarempréstitosforzosos,talcomolohahechoenmúltiplesocasiones,esevidentequeel Presidente goza de esamisma prerrogativa. Obviamente debe cumplir ciertosrequisitos, entre ellos losde conducenciade lasmedidaspara la superaciónde lacrisis, laproporcionalidadde lamedidaparael cumplimientodeeseobjetivoy laexistenciadelímitesencuantoasucuantíayduración,entreotrosfactores.13Nuestrainiciativasatisfaceesoscriterios.Defineelmontodelempréstito,sususos,labasedeimposición,latarifa,latasadeinterés,lossujetospasivosylosperíodosdedesembolsoyamortización.En segundo lugar, es innegable que el Presidente está habilitado para establecertributos.Tales tributossonobligatoriosycarecendecontrapartidadirectaa favordel contribuyente: quien paga un impuesto contribuye a financiar las cargaspúblicas;jamáspuedepedirque,comonoobtuvounbeneficiodirecto(loquepuedesuceder),ledevuelvansudinero.Elempréstitoforzoso,aligualqueelimpuesto,esexigibledemodocoactivo,pero sediferenciadeaquel enquequien lopaga tienederechoarecuperarelcapitalconsuscorrespondientesrendimientos.El tercer y último asunto que requiere análisis es el decaimiento o pérdida devigencia de la norma. Salvo que el Congreso disponga otra cosa, es la suerte queesperaalasmedidasdeemergenciaalfinaldelasiguientevigenciafiscal.Eldecretode emergencia económica que disponga un empréstito forzoso hace surgir, comoconsecuencia de su sola expedición, unas obligaciones y derechos para losaportantes y para el Gobierno Nacional que habrán de cumplirse durante unperíododilatadoqueevidentementeexcedeelaño2021.Nopodríaconcluirse,sinembargo, que el horizonte temporal de esos derechos y obligaciones quederestringido a ese término. El efecto normativo de la expedición de ese decreto esinstantáneo,tantoenlosderechoscomoenlasobligacionesa lasquedaorigen,almargendequeellassecumplanalolargodeunciclotemporaldilatado.Alentrarenvigor se consolidan situaciones jurídicas –se adquieren derechos– que, por esomismo,devieneninmodificables.Por lo tanto, no se vislumbra restricción alguna para que el crédito colectivo yobligatorio que defendemos genere consecuencias jurídicas durante un largoperíodo.Factibilidaddelempréstitoforzosobajoelactualestadodeemergenciaeconómica

La discusión anterior fue abstracta: sobre el régimen constitucional de laemergencia económica. Esta es concreta: la factibilidad del empréstito bajo lasituacióndeexcepcionalidadactual.

13VeralrespectosentenciaC-241/11

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En losconsiderandosdelD.417/20,medianteel cual fuedeclarada laemergenciaeconómica,selee:

Que el 7 de enero de 2020 laOrganizaciónMundial de la Salud, identificó elnuevocoronavirus-COVID-19ydeclaróestebrotecomoemergenciadesaludpúblicadeimportanciainternacional.Queel6demarzode2020elMinisteriodeSaludydelaProtecciónSocialdioaconocerelprimercasodebrotedeenfermedadporcoronavirus-COVID-19enelterritorionacional.Queel9demarzode2020laOrganizaciónMundialdelaSalud,solicitóalospaíses la adopción de medidas prematuras con el objetivo de detener latransmisiónyprevenirlapropagacióndelvirus.Queel11demarzode2020laOrganizaciónMundialdelaSalud-OMSdeclaróelactualbrotedeenfermedadporcoronavirus-COVID-19comounapandemiaesencialmenteporlavelocidaddesupropagaciónylaescaladetrasmisión…

Conestosantecedentes,elart.3deesedecretodisponeque:

El GobiernoNacionaladoptarámediantedecretos legislativos,ademásde lasmedidasanunciadasen laparte considerativadeestedecreto, todasaquellasmedidasadicionalesnecesariasparaconjurarlacrisiseimpedirlaextensióndesusefectos(…)

Estossonlosantecedentesylasdisposicionespertinentesadoptadasenvirtuddelaemergencia económica en curso. De ellas se desprende con claridad cuál es elmotivodelaemergencia,ycuálelsentidodelasdisposicionesquedebenadoptarse.Lacreaciónde instrumentos financieros, justamenteparaatender lacrisiscreadapor el coronavirus, es, por consiguiente, enteramente posible desde la ópticaconstitucional.ElpapeldelBancodelaRepúblicaparadarliquidezaladeudapúblicaderivadadelempréstitoforzoso

Como está explicado, la estrategia que planteamos se fundamenta en dosinstrumentos:unempréstitoforzosoque,comoconsecuenciadelaexpedicióndeundecretodeemergencia,secreaafavordelTesoroyacargodeunosdeterminadoscontribuyentes,yuncontratoconelBancoCentralparadarleliquidezaesosfondos.Elprimero,porsísolo,noseríadeutilidadalguna:losrecursosentraríanalolargode un período prolongado cuando ya seguramente la epidemia habría pasado. ElBanco, a su vez, en ausencia de ese decreto, podría conceder de todos modoscréditos de emisión al Gobierno, como enseguida lo veremos, pero, en tal casocareceríadefuentedepagoydeuninstrumentojurídicoque,porrequerirlafirma

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detodoslosministros,necesariamenterecogeunconsensogubernamentalelevado.Ambos componentes son importantes paramitigar las previsibles y abrumadorasdemandas por recursos de emisión que se le pueden presentar a la autoridadmonetariaenlasactualescircunstancias.Regresandoaladimensiónjurídica,leamoselart,373,delaCartaPolítica:

El Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por elmantenimientode la capacidadadquisitivade lamoneda.ElBanconopodráestablecercuposdecrédito,niotorgargarantíasafavordeparticulares,salvocuando se trate de intermediación de crédito externo para su colocación pormediode los establecimientosde crédito, odeapoyos transitoriosde liquidezpara los mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estadorequerirán laaprobaciónunánimede la juntadirectiva,amenosquesetratede operaciones de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podráordenarcuposdecréditoafavordelEstadoodelosparticulares.

Noesnecesariosubrayarnadaporquetodoestrascendental.Aunquepuedaparecerobvio,esprecisoseñalarquelas“operacionesdemercadoabierto”sonaquellasenlas que el Banco compra o vende títulos de deuda pública en circulación, enoperaciones que pueden ser definitivas o con pacto de recompra. Mediante ellascumple de ordinario su función de regular la liquidez para cumplir su esencialcometidodepreservar“lacapacidadadquisitivadelamoneda”.La estrategia que planteamos para financiar el salvamento urgente de empleosformalesyevitarlaquiebrademuchaempresasnopasaporelmercadodedeuda.Yno es posible o conveniente que pase por cuanto la magnitud de los dinerosnecesarios puede exceder la capacidad inmediata de absorción del mercadofinanciero e implicar un desplazamiento del ahorro financiero justamente en elmomentoenquesusnecesidadessonenormes.Se trata de una operación de emisión de dinero primario en una situación denecesidadextremaquejustificaqueelBancodelaRepúblicahagaloquenuncahahechodesdequefueerigidocomoautoridadmonetaria independienteen1991.Elconstituyentedeaquelañotuvoclarolopeligrosoqueesusarlamoneda–unbienpúblico esencial— como recurso de financiación para el Gobierno, y porconsiguienteloautorizósolocomomecanismotransitorioyconcargodereembolso.No obstante, impuso una importante limitación: que la decisión se adopte por elvotounánimedelosintegrantesdelajuntadirectivadelBanco.Unantecedenteimportante:“Elempréstitodeladefensanacional”de1932En1932,enelcontextodelagranrecesióneconómicadelaépoca,Colombiasevióobligada a afrontar las súbitas necesidades de gasto derivadas de la invasión deterritorioscolombianosalsurdelpaísportropasperuanas.Unasituaciónparecidaensugravedadalaactual,aunquedediferenteorigen.

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La Ley 12 de aquel año tomó decisiones trascendentales para afrontar laemergencia: (i) autorizar al Gobierno para buscar recursos líquidos por undeterminado monto, fuere por la vía de préstamos o anticipo de rentas; (ii)facultarlo para emitir un empréstito que entonces fue voluntario, no obligatoriocomo aquí se sugiere; (iii) crear un impuesto para respaldar los créditos que elGobierno tomare; (iv) inducir al Banco de la República, mediante mecanismosindirectos,paraquesuministrarapartedelfinanciamientorequerido.Al evaluar esta estrategia, Restrepo y Betancur, en un breve e ilustrativo libro,anotan que “…el Banco de la República hizo las veces de financiador-puente,adelantando con carácter transitorio recursos que llegarían posteriormentemedianteel recaudode los impuestosquesevotaronparael financiamientode laguerra”.14 En la Memoria de Hacienda de 1934, Esteban Jaramillo, el célebreMinistro de Hacienda de varios gobiernos, pudo escribir con beneplácito queColombia había superado ese difícil trance sin que se produjera un desbordeinflacionario.Esaeslafilosofíaqueanimaalosautoresdeestedocumento.Poresoproponemosunesquemafinancieroparaquesepuedansuministrarrecursoslíquidosurgentesparaladefensadelempleoformal,procurandoquesepreservelaestabilidaddelaeconomíaydelnivelgeneraldeprecios,apesardequeesosdinerosprovienendelaemisión monetaria. En el largo plazo los costos del programa sugerido seríantransferidos al sector de la sociedad que de él se beneficie por la vía de losimpuestos.4. RecapitulaciónyconclusiónLa razón de este artículo ha sido la necesidad apremiante de evitar un colapsogeneralizadodemuchasempresasque,apesardequesusingresoshandisminuidodrásticamenteodesaparecido,realizandenodadosesfuerzosparamantenerelpagodelossalarios.Esprecisoevitarlaquiebradeesasempresasparamantenereltejidoempresarial del país y apuntalar las posibilidades de recuperación económica.Muchosdelosproblemasprovocadosporlapandemiasonimportantesyrequierenatención urgente. Para muchos de ellos, ya están desplegándose esfuerzos; porejemplo para fortalecer las capacidades del sistema de salud o para tranferiringresosalaspersonasquevivenenlainformalidadosonancianosdesamparados.Noasíparaprotegerelempleo,exceptoporlosanunciosaúnnoreglamentadosde“financiar”lanóminadelaspymes.Cuando cese la parálisis generada por el más poderoso agente patógeno quehayamos padecido al menos desde 1918, es imprescindible que el grueso de14JuanCamiloRestrepoyLuis IgnacioBetancur:“EconomíayConflictoColombo-Peruano”, VillegasEditores,2001,p.131

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nuestras empresas, no solo las pymes, sean capaces de reiniciar rápidamente susactividades.Yellosoloesposiblesilasempresaslogranpreservarlasrelacionesconsus equipos de trabajadores, cuyas destrezas y experiencias son el capital másimportantedecualquierempresa.Subsidiarelempleoesunasanadecisiónfiscalnosóloporestarazón,sinoporquealhecerloseevitan lascontingencias fiscalesqueresultaríanporelmayordesempleoeinformalidadyporlaquiebramásnumerosadeempresas.Elesquemadefinanciamientoqueaquíseproponepuedefacilitarlainteracciónyelapoyo recíproco entre el Gobierno y el Banco de la República, pues está limitadoestrictamente a las circunstancias de crisis y a las facultades que confiere alPresidente el decreto de emergencia económica, y porque deja en cabeza delGobierno lasdecisionesdeprioridaddeusode losrecursosprimarios, sinatentarconlaestabilidaddeprecios,niconlasostenibilidadfiscaloexterna.Paraconcluirestedocumento,esimportanterecordarqueeldecretodeemergenciaque ampararía este mecanismo fue expedido el 18 de marzo de 2020, y tienevigenciadesólounmes.Enconsecuencia,esapremianteeltiempoparaactuar.